Lima, Febrero de 2011

Es una publicación delGrupo Propuesta Ciudadana

Presidente del Directorio:Molvina Zeballos

Coordinador Ejecutivo:Javier Azpur

Elaborado por:Nery RoncalEpifanio BacaCarla Ninayahuar

Diseño y Diagramación:Renzo EspinelLuis de la Lama

Dirección:Calle León de la Fuente 110,Magdalena del Mar, Lima 17

Teléfonos:613 8313 / 613 8314

Telefax:613 8315

propuest@desco.org.pe

Presentación

• La población rural en Perú estásubestimada y ello conducea error en la formulación de políticas

• Persiste la estrecha relación entreespacio rural y pobreza

• Los pequeños productores sí aportana la oferta exportable del país

• Los precios de los alimentos en elmercado mundial están al alza yvienen provocando el encarecimientodel resto de alimentos básicosnacionales

Propuestas de los candidatospresidenciales para el agro

• El Cambio Climático amenaza laagricultura familiar pero las políticasde Estado brillan por su ausencia

• Recentralización del presupuesto parala pequeña agricultura

• El gasto de inversión ejecutado en elsector agrario ha permanecido casiconstante, mientras que en el resto desectores se ha cuadruplicado

• Bajos y desiguales niveles deasignación presupuestal pordepartamentos

Algunas propuestas

ÍNDICE

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La PEQUEÑAAGRICULTURAen el PERÚUn sector importante perohistóricamente postergado

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Desde hace al menos diez años, la economía peruana viene gozando de uncrecimiento sostenido. Esta situación económica, desde luego, no es productodel azar, sino que es consecuencia de la aplicación directa de políticas que hanbuscado crear condiciones favorables para la inversión privada en sectoresclaves, como las industrias extractivas, la agroexportación, la construcción ylos servicios de banca y finanzas.

No obstante, el modelo de crecimiento imperante tiene serias fallas y vacíos.Una de estas fallas es la exclusión de importantes sectores sociales de los be-neficios del crecimiento, entre los cuales se ubica la población rural de la sierradonde predomina la agricultura familiar campesina. Este sector ha sido explí-citamente considerado por este gobierno –y por los anteriores– como intrín-secamente improductivo por el minifundio que allí prima, por lo que paraellos han diseñado programas sociales de corte asistencialista; al mismo tiem-po en sus territorios el gobierno promueve la inversión privada para activida-des como la minería o la explotación forestal.

Esta visión se ha visto plasmada en el abandono de las políticas públicas quepromuevan la pequeña agricultura campesina, hecho que se hace evidente enla escasa asignación presupuestal que reciben las políticas de desarrollo agra-rio y rural. Consideramos este un descuido grave para la salud económica ysocial del país, pues la pequeña agricultura es el mayor proveedor de fuentesde trabajo del área rural del país y el principal abastecedor de alimentos de lapoblación que vive en las ciudades1. Si queremos sacar adelante la economíanacional, no es posible continuar ignorando a los pequeños productores delcampo.

1 En datos del INEI, el 70% de la población económicamente activa rural está empleada en laagricultura y según CEPES, de cada 10 TM de alimentos 6 provienen de la agricultura familiar.

La PEQUEÑAAGRICULTURAen el PERÚUn sector importante pero históricamente postergado

PRESENTACIÓN

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4El presente documento elaborado por el Grupo Propuesta Ciudadana, ofre-ce información que muestra la importancia y el aporte de la pequeña agricul-tura a la economía y la sociedad peruana. Hemos incluido un resumen de laspropuestas que traen los planes de gobierno de los principales candidatos ala presidencia. Finalmente, alcanzamos algunas recomendaciones y desafíosque deberá tomar en cuenta el próximo gobierno para incluir a los pequeñosagricultores en las prioridades de las políticas de desarrollo nacional.

Esta publicación es posible gracias al auspicio de Intermon Oxfam y de laComunidad Autónoma de Madrid. Agradecemos asimismo la colaboracióndel equipo de Oxfam en la edición de este documento.

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2 El INEI define a la población rural a aquellos centros poblados que tienen menos de 100 viviendas agrupadascontiguamente o teniendo más de 100 viviendas se encuentran dispersas sin formar bloques o núcleos. Seexcluye la capital del distrito, así no cumpla estos criterios. Esta definición que es netamente censal, es descon-textualizada y hasta anacrónica.

3 Criterio que toma en cuenta tres elementos: i) demográfico (concentración de la población), ii) carencia deservicios básicos y iii) PEA ocupada en el sector primario.

4 Revista Agraria Nº 102, Página 16.

LA POBLACIÓN RURAL EN PERÚ ESTÁSUBESTIMADA Y ELLO CONDUCE A ERROREN LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

De acuerdo con el INEI, la población ruralen el Perú2 al 2007 ascendía a 6.6 millonesde personas, lo que representa el 24% de lapoblación total del país. Esta cifra estaríasubestimando la importancia de la poblaciónrural en el Perú, pues, usando un criterio másampliado de la definición de lo rural (multi-dimensional3), el Centro Peruano de estu-dios Sociales-CEPES- determinó que la po-blación rural representa se encuentra alre-dedor del 40% del total4.

El problema de reportar una población ruralmenor a la real es su pérdida de importancia

en los radares del Estado, con el consiguien-te impacto en las políticas dirigidas a estesector y su asignación presupuestal comoveremos más adelante. Esta minimizaciónde lo rural se ve reflejada en las políticasoficiales de gobierno que marginan a los es-pacios rurales y, específicamente, a la acti-vidad agraria que se desarrolla en el espa-cio rural, ignorando sus eslabonamientoscon otros sectores económicos, su papel es-tratégico en el abastecimiento y la seguri-dad alimentaria, así como en la conserva-ción de los recursos naturales, indispensa-bles para el desarrollo sostenible.

En el año 2009, la tasa de pobreza rural delPerú fue del orden del 60.3%, cifra que llegaal 70% en los departamentos de sierra. Enefecto, existen al menos 11 departamentos enlos cuales la tasa de pobreza rural está porencima del promedio nacional, siendo Huan-cavelica el caso más dramático, con 9 de cada10 personas viviendo en la pobreza.

Esta relación entre pobreza y ruralidad mues-tra claramente que las políticas orientadas a me-

PERSISTE LA ESTRECHA RELACIÓN ENTRE ESPACIORURAL Y POBREZA

jorar las condiciones de vida en los espaciosrurales –políticas agrarias inclusivas y políticasde desarrollo rural– tendrían un notable im-pacto en la reducción de la pobreza a nivel na-cional.

Si notamos la relevancia de la actividad agra-ria en el espacio rural podemos ver la impor-tancia de impulsar este sector para lograr ele-var la calidad de vida de sus habitantes. Lapoblación económicamente activa rural

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Como se sabe, las exportaciones agrarias handado un salto extraordinario en los últimosaños (sólo entre el 2004 y el 2009, pasaronde US $ 1 000 millones a US $ 2 500 millo-nes, estimuladas por el acuerdo ATPDEA conlos Estados Unidos).

Pocos resaltan que la agricultura familiar es par-te importante de esta historia, y de hecho elproducto de exportación número uno del Perú–el café, que representa el 25% del valor de lasexportaciones agrarias– es producido principal-mente por pequeños agricultores agrupados encooperativas cafetaleras, desde Jaén hasta Puno.Este es un enorme logro de las cooperativas,que en los años 80 y 90 salieron a la búsqueda

LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES SÍ APORTANA LA OFERTA EXPORTABLE DEL PAÍS

de sus propios mercados y fuentes de financia-miento exterior, pues no lo conseguían en el país.Hoy, tras superar diferentes crisis, se encuen-tran en un estado bastante avanzado de desa-rrollo comercial, con sólidas relaciones con labanca nacional y habiéndose especializado mu-chas de ellas en la producción de cafés especia-les de gran demanda en el mercado mundial ypor el que se paga buen precio (el café Tunki,reciente ganador al premio como el mejor cafédel mundo, es un ejemplo emblemático de esteéxito). Más allá del café, los pequeños agricul-tores aportan a la oferta exportable del país enproductos como el cacao, maíz blanco y fibrade alpaca, rubros en los cuales son responsa-bles de hasta el 90% de la producción nacional.

(PEAR) que vive de la agricultura alcanza el70%, es decir, de cada 10 personas que traba-jan en la zona rural, 7 lo hacen en agricultura.La PEA que trabaja y vive del sector agrope-

cuario en el país es el 23% del total, pero esteporcentaje alcanza el 65% en los departamen-tos de Ayacucho, Huánuco, San Martín, Caja-marca, Apurímac, Huancavelica y Amazonas.

GRÁFICO 1Pobreza rural, según departamento: 2009

Fuente: INEI-ENAHO-2009Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

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En el contexto actual, se observa que los pre-cios de los principales alimentos que importa-mos están al alza, entre ellos tenemos al trigo,maíz amarillo y soya. En el caso de la soya (prin-cipal insumo de los aceites domésticos) su pre-cio ya pasó los valores históricos de 2008 (añode la última crisis alimentaria), cuando llegó alnivel récord de US $ 482/tonelada; a enero de

LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS EN EL MERCADOMUNDIAL ESTÁN AL ALZA Y VIENEN PROVOCANDOEL ENCARECIMIENTO DEL RESTO DE ALIMENTOSBÁSICOS NACIONALES

este año el precio está en US $ 489/tonelada(Golfo - USA). Algo similar sucede con el preciodel maíz amarillo (principal alimento del pollo yresponsable del 65% de su costo de producción),que a enero de este año alcanzó los US $ 271/tonelada, superior al promedio de 2008 que fuede US $ 229/tonelada y cerca del valor históricode US $ 294/tonelada de junio de 2008.

A pesar de todo lo señalado, casi todo el apoyodel Estado a la exportación agrícola se concen-tra en la gran agricultura costeña, a la cual se im-pulsa a través de grandes proyectos de irrigacióncomo Chavimochic, Chinecas, Olmos-Tinajones,Majes-Siguas. Si la pequeña agricultura de expor-tación recibiera el mismo nivel de apoyo, podría

desarrollarse mucho más, contribuyendo signi-ficativamente a la disminución de la pobreza enregiones, que se encuentran entre las más pobresdel país. Estos casos demuestran también que laagricultura familiar puede ser muy rentable y querentabilidad no es necesariamente sinónimo degran agricultura o grandes propiedades.

GRÁFICO 2Participación del café en las exportaciones agrarias: 1980-2009

Fuente: BCRPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

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Nota: Se ha colocado el orden de los candidatos, según las últimas encuestas de preferencia.Asimismo las propuestas ha sido agrupado por ejes temáticos.Fuente: Planes de Gobierno de candidatos 2011-2016Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

PROPUESTAS DE LOS CANDIDATOS PRESIDENCIALES PARA EL AGRO

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10El otro producto que es tan o más importanteque los anteriores es el trigo, producto que sir-ve de insumo para la elaboración del pan y delcual dependemos en más del 90% de importa-ciones. Este producto, si bien aún no alcanzalos valores históricos de 2008 su precio actualya supera en 2 veces el promedio de los últi-mos 8 años previo a la crisis de alimentos.

Lo que genera preocupación aquí y en otraspartes del mundo son los impactos que tendráeste encarecimiento de los alimentos en las con-diciones de vida de las familias de menores in-gresos.

Como hemos visto, todos estos productos soninsumos de alimentos finales muy importantesen la canasta de las familias, por lo que estaalza de precios influye en el precio de sus deri-vados y otros alimentos básicos nacionales. Lamuestra de ello es el aumento del índice de

precios al consumidor (Ver la relación entreestos precios y el IPC, gráfico 3).

El Perú cuenta con una Estrategia Nacional deSeguridad Alimentaria aprobada el año 2004mediante el cual el Estado se compromete agarantizar el derecho a la alimentación comoun derecho humano fundamental. Asimismo,considera el fomento de la oferta de alimentosnacionales como una de sus políticas clave, enla cual los pequeños productores campesinosjuegan un rol importante (6 de cada 10 tonela-das que consume el mercado nacional vienende la pequeña agricultura). Sin embargo, cabepreguntar en qué medida este y el anterior go-bierno han cumplido con implementar esta es-trategia. Y más concretamente ¿cuenta el Perúactualmente con estrategias para hacer frenteuna situación de crisis alimentaria? ¿cuáles sonlas propuestas de los partidos políticos frente aesta situación?. Por lo visto casi nada.

GRÁFICO 3Precios internacionales de los principales productos alimentariosy la variación del IPC: 2000-2011

Fuente: BCRP-ODEPA-CNPElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

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5 CEPAL, «La economía del Cambio Climático en América Latina y el Caribe», noviembre de 2010. Página 91.

En los años 2008 y 2009 los gobiernos subna-cionales (gobiernos regionales y locales) ma-nejaban más del 60% del presupuesto agrariode los departamentos y el 40% restante el go-bierno nacional. Esta distribución cambió elaño 2010, cuando el gobierno central paso acontrolar el 52% del presupuesto agrario, mien-tras que la parte de los gobiernos subnaciona-les bajó a 48%.

Esta recentralización del presupuesto en el go-bierno nacional vino acompañada de una caí-da presupuestal de cerca del 7% (S/. 147 mi-llones), respecto de 2009. Esta disminución,que afectó los montos per cápita disponiblespara inversiones en las regiones, se dio princi-palmente a través de la reducción del presu-

puesto de los gobiernos locales, tal como sepuede ver en el gráfico 4.

Si bien el año 2011 hay una ligera recuperacióndel presupuesto de los gobiernos subnaciona-les, especialmente el de las municipalidades, laparticipación del gobierno nacional se mantie-ne por encima de los niveles alcanzados los años2008 y 2009 (45% frente al 39%).

El mayor presupuesto del gobierno nacionalse destina, entre otros, al manejo de programascomo el Programa de compensaciones para lacompetitividad PCC asociado a la firma delTLC con los Estados Unidos y al ProgramaAGRORURAL que se gestionan centralizada-mente desde el Ministerio de Agricultura.

RECENTRALIZACIÓN DEL PRESUPUESTO PARALA PEQUEÑA AGRICULTURA

Una de las amenazas más graves que enfren-ta la agricultura familiar es el actual procesode cambio climático global, que afecta de es-pecial manera a nuestro país, considerado unode los más vulnerables. Uno de los recursosmás afectados por el cambio climático es elagua y la biodiversidad, elementos esencialespara el desarrollo agrario, cuya disponibilidadse hace cada vez más incierta, especialmenteen la sierra, donde la proporción de días se-cos consecutivos están en aumento. Se esti-ma que para mediados del presente siglo, elporcentaje de tierras degradadas sería del31.3% del territorio y para fines de siglo de62%5.

EL CAMBIO CLIMÁTICO AMENAZA LA AGRICULTURAFAMILIAR PERO LAS POLÍTICAS DE ESTADO BRILLANPOR SU AUSENCIA

Tan sólo en la región Cusco los glaciares han pa-sado de ocupar 23,359 hectáreas en 1985 a 9,631en 2006. Esto trae como consecuencias: una me-nor reserva de agua, temperaturas extremas y re-ducción en los meses de lluvia. Además, desde1994 se observa que cada año en promedio lalluvia disminuye en 12 mm. El cambio climáticotambién es responsable por un incremento en lafrecuencia y severidad de desastres naturales,como inundaciones y heladas, dejando a la pobla-ción rural más vulnerable que antes.

A pesar de todo ello, no existen políticas clarasni efectivas planteadas desde el Estado para apo-yar a las poblaciones rurales en este contexto.

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El rubro más beneficiado con el aumento delpresupuesto público han sido las inversiones.Así, entre 2005 y 2010 el indicador «Inversio-nes/PBI» pasó de 2.5% a 6%, y las inversionespúblicas ejecutadas pasaron de S/. 5,000 mi-llones en 2005 a S/. 20,000 millones en 2009,es decir, se multiplicaron por 4.

En contraste, en este mismo período, las in-versiones destinadas a la función agraria per-manecieron prácticamente constantes, talcomo se aprecia en el gráfico 5. Esto demues-

EL GASTO DE INVERSIÓN EJECUTADO EN EL SECTORAGRARIO HA PERMANECIDO CASI CONSTANTE,MIENTRAS QUE EN EL RESTO DE SECTORES SE HACUADRUPLICADO

tra que el sector agrario no es una prioridaden las inversiones públicas, tanto en el gobier-no nacional como en los subnacionales.

Sectores como transportes (construcción ymantenimiento de carreteras y vías e infra-estructura urbana), educación y salud (me-diante la construcción de infraestructura) hansido beneficiados con el incremento del pre-supuesto público. En el periodo 2006-2009:Transporte ejecutó 2 veces más, educación 3y salud 0.6 (tuvo una caída el 2009).

GRÁFICO 4Presupuesto público para la pequeña agricultura, según nivel de gobierno 2008-2011(Millones de Soles)

GN: Gobierno Nacional, GR: Gobierno Regional, GL: Gobierno Local.Fuente: MEFElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

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Teniendo en cuenta que la pequeña agricul-tura se ubica en zonas rurales donde hay ma-yor pobreza, es de esperar que departamen-tos con mayor población rural y con mayo-res tasas de pobreza tengan un presupuestoper cápita mayor que el resto de departa-mentos (recta transversal, la que parte delorigen en el gráfico 6); sin embargo, para el2010, esto no es así. Es decir, el presupues-to público para la pequeña agricultura noguarda necesariamente relación con la po-breza rural. En efecto, departamentos conaltas tasas de pobreza rural como Huanca-velica (83.9%), Apurímac (74.8%) o Cusco(61.9%), tienen un presupuesto per cápita parapequeña agricultura de S/. 180 (US $ 64),

BAJOS Y DESIGUALES NIVELES DE ASIGNACIÓNPRESUPUESTAL POR DEPARTAMENTOS

S/. 220 (US $ 79), S/. 97 (US $ 35), muy pordebajo del promedio nacional (US $ 107).

De otro lado, departamentos como Ancash,Pasco o Loreto, que tienen también tasasde pobreza rural superiores al promedio na-cional (60.3%) y que son a su vez impor-tantes perceptores de canon, también tie-nen los mayores presupuestos per cápita:S/. 1,796 (US $ 641), S/. 974 (US $ 348),S/. 479 (US $ 171), respectivamente (vergráfico 7). En los casos de Cusco y Caja-marca que también reciben canon, el bajopresupuesto per cápita asignado a la peque-ña agricultura, respondería básicamente auna decisión de sus autoridades locales.

GRÁFICO 5Inversión pública total ejecutada vs Inversión agraria ejecutada: 2005-2009

Fuente: MEFElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

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Hay tres desafíos que el próximo gobierno nopuede dejar de tomar en cuenta entre sus prio-ridades: la pobreza rural, la inseguridad ali-mentaria y el cambio climático. La pobrezarural porque no obstante que la tasa de po-breza ha disminuido en los últimos años, estase mantiene casi invariable con altas tasas deincidencia en el sector rural donde viven lasfamilias campesinas. Por otro lado, la insegu-ridad alimentaria es un hecho global que aso-ma bajo la forma de aumento de precios delos alimentos como el trigo, arroz y maíz, enel mercado mundial que impactara a las fa-milias peruanas. Los efectos del cambio cli-mático ya se dejan sentir con fuerza en nues-tro país, siendo las más vulnerables las po-

ALGUNAS PROPUESTAS

blaciones que viven en las zonas de alta mon-taña por las alteraciones en la temperatura yel régimen de lluvias.

En este sentido, el Grupo Propuesta Ciuda-dana y los gremios agrarios hacemos un lla-mado a los candidatos presidenciales para queconsideren a los pequeños productores cam-pesinos como un sector prioritario en sus pro-gramas de gobierno, tanto por la imperiosanecesidad de disminuir la pobreza en el me-dio rural como por la importancia de su rolen el abastecimiento de alimentos y en laconservación de la agro biodiversidad queaporta una gran variedad de productos a laindustria de la gastronomía.

GRÁFICO 6Presupuesto per cápita para pequeña agricultura según pobreza y departamentos - 2009

Fuente: MEF-INEI-ENAHOElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

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15Frente a estos desafíos, ponemos a su consi-deración las siguientes propuestas:

• Implementar programas de lucha contra lapobreza atacando las causas de este pro-blema que se hallan en los campos de laeducación, la salud, la producción agrope-cuaria y la generación de ingresos median-te el acceso a mercados. En ese sentido, de-berían asumir la «Agenda para el desarrollointegral de las poblaciones rurales y luchacontra la pobreza» fruto del diálogo y laconcertación de múltiples redes.

• Mantener y perfeccionar la Estrategia Na-cional de Desarrollo Rural (DS. N°065-2004-PCM) y la Estrategia Nacional de Se-guridad Alimentaria (DS. N° 066-2004-PCM) para su implementación coordinadaen los tres niveles de gobierno. Programascomo el de Sierra Productiva deben ser im-plementados en este marco por los gobier-nos locales y regionales. Estas políticas de-ben incluir en sus estrategias el fortaleci-miento de la institucionalidad rural confor-mada por las comunidades campesinas, or-ganizaciones y asociaciones de producto-res de diversa índole.

• Promover una alimentación sana a partirde los productos agroecológicos que ofre-cen las organizaciones de productores. LasEcoferias «Frutos de la Tierra» es una deesas experiencias que deben ser promovi-das y potenciadas en todos los departamen-tos del país. La reglamentación inmediatade la Ley de Promoción de la ProducciónEcológica es una medida necesaria.

• Desde el gobierno nacional y los gobier-nos regionales, implementar políticas degestión sostenible de los recursos naturalesy de la agro biodiversidad en los andes, lascuales deberían estar enmarcadas en unavisión territorial del desarrollo sostenible,

para lo cual los planes de ordenamientoterritorial constituyen un instrumentos in-dispensable.

• A nivel nacional se requiere definir con cla-ridad la estrategia nacional de adaptaciónal cambio climático. Sobre esa base los go-biernos regionales deben definir sus estra-tegias y políticas regionales de adaptaciónal cambio climático, las cuales luego debentraducirse en proyectos de inversión y acti-vidades que actualmente son muy escasas.La adaptación al cambio climático debe serabordado de una manera transectorial y esde particular importancia invertir en el ma-nejo del agua, recurso que será cada vez másescaso, en adaptación a eventos climáticosextremos, como heladas, sequías e inunda-ciones, mejora en el manejo de tierras, en-tre otros.

• Desde el gobierno nacional y desde los go-biernos subnacionales, se debe incremen-tar el presupuesto público a favor de laspoblaciones rurales, especialmente para losdepartamentos que combinan una alta po-blación rural y altas tasas de pobreza comoCajamarca, Ayacucho, Huancavelica, Apu-rímac, Puno, Cusco, Huánuco, entre otros.Dichos recursos deberían financiar progra-mas y proyectos en: riego tecnificado, co-secha de agua en zonas de ladera, foresta-ción y reforestación, generación de ingre-sos y educación rural. Asimismo, podríanaportar fondos para la banca comunal quecanaliza micro crédito con garantías soli-darias para mujeres rurales.

• Realización inmediata del Censo Agrope-cuario que permitirá al Estado y las institu-ciones interesadas en el sector proveerse deinformación indispensable para conocer ycomprender la nueva realidad del agro y,de ese modo, contribuir al diseño de políti-cas púbicas más adecuadas a la realidad.