La propiedad agraria desde laConstitución de 1978 y ante

el derecho comunitario

José Luis Palma Fernández *

' LeVado del Consejo de Estado.

1. SIGNIFICACIÓN ONTOLÓGICA DE LA PROPIEDAD

Existen determinados conceptos, dentro y fuera del mundo delDerecho, cuya mera mención despierta atenciones, aleja distraccio-nes y reaviva ánimos. La propiedad tiene bien ganado sitio entre losmismos. Muy especialmente la agraria, una de sus más cualificadasrepresentantes.

Apenas podría concebirse la existencia de una persona sin lareferencia a la propiedad '. Desde las primeras palabras quebalbucea un niño entre las que necesariamente siempre seencuentra la de "mío" hasta la postrer despedida del ser huma-no, antes de la cual no hay nada más razonable que haber tes-tado. En fin, el propio significado del significante propiedadhace innecesario abundar sobre su relevancia como mágicosigno lingiiístico. ^

Partiendo de las manifestaciones iniciales del DerechoRomano, (ordenamiento en el que el dominio halla su ser indivi-dual más definidor y aún su denominación) pasando por lasaportaciones colectivistas germánicas, la evolución medieval, elredescubrimiento del Derecho Común, la formación de los Esta-dos europeos y las nuevas tendencias sociales que han termina-do hallando acomodo en las constituciones democráticas delsiglo XX, la propiedad, como concepto indisoluble de la exis-tencia humana, ha venido mostrando unos contornos más omenos definidos que permitían ubicar dicha institución de unmodo claro y definido, no necesitado de excesivos matices nimodulaciones según los sistemas jurídicos occidentales en quese la conociera.

^ Señala DQ:Z PICAZO, L. que "EI señorío del hombre sobre las cosas es una de las cla-ves de la Historia de la Humanidad". "Sistema de Derecho Civil". Tomo [ll. Derecho de cosas.Editorial Tecnos, Madrid, 1983, pág. 175.

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Puede convenirse que el concepto de propiedad 2, pues, consti-tuía un elemento común en la construcción jurídica de casi cual-quier ordenamiento europeo en que el observador fijara su aten-ción. No parece que tal concepto, tan firmemente asentado en lasconciencias nacionales de los pueblos de lo que luego devendríaen Unión Europea, fuera a ser afectado en su esencia o sus mani-festaciones por lo que nacía como una organización internacional(singular en su finalidad pero perfectamente recognoscible en suenvoltura jurídica} en la que se integraban nada menos que algu-nos de los pueblos que más íntimamente podían estar ligados alpropio surgimiento de la categoría de propiedad y que de un modomás nuclear habían dado origen a los grandes sistemas jurídicosconocidos a la fecha: la raíz romana de los italianos, el nítido con-cepto de la propiedad en el Derecho francés o la calculadamenteabierta y casuística construcción del Derecho anglosajón de baseinglesa.

Nadie hubiera podido atisbar en la década de los años cincuen-ta, pese a sus más enfervorizadas convicciones europeístas, quepodía avecinarse una redefinición de los límites de la propiedadsobre la base de unas competencias cuasi-estéticas de limitado cortemás debidas a que fueron arrancadas a los Estados en momentos detensión-superación de la idea inicial que por su clara creencia enque debían ser puestas en práctica. Y mucho menos que la clásicapropiedad agraria sería el caldo de cultivo del experimento.

Sin embargo y precisamente por el progresivo alumbramiento denuevas formas de gestión comunitarias de viejos problemasnacionales, la construcción de Europa ha debido superar moldesintemos predefinidos respecto a muchas cosas. Y, puede que sinsaberlo demasiado a ciencia cierta, también haya comenzado asuperar los límites tradicionales del concepto de propiedad. Es pre-maturo señalar (y puede que fuera incluso temerario decirlo) que seha desvirtuado el concepto de propiedad que resplandecía en cada

z La propiedad constituye una institución en la que la tenencia de la cosa, su disfrute, lasaccesiones a que puede dar lugaz, el derecho a reivindicarla frente a su tenedor o poseedor, adeslindarla o a cercarla (en el caso de inmuebles) , unido fundamen[almente el amplio poderde disfrute y disposición de que goza su [itular -con los límites que establezca la ley-, consti-tuyen los elementos integrantes, o haz de facultades, que la caracterizan como tal derecho real.ESPINAR VICENTE, J. M. "Régimen jurídico de las garantías reales", en la obra colectivaTratado de gorantías en la contratación mercantil. Tomo I. Parte General y Garantías Perso-nales. Editorial Civitas, Madrid, 1995, 195 págs.

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uno de los ordenamientos jurídicos que hallan cabida en el nuevoDerecho Comunitario.

Pero sí puede ya convenirse que lo que hoy se conoce como pro-piedad (por lo menos en España y, como se verá, en todo el ámbitode la Unión Europea) es exactamente igual a como podía ser haceveinte años, cuestión en la que el Derecho Comunitario no ha sidoen absoluto pacífico.

Este trabajo tratará de poner de manifiesto tres cosas:

A) Que el concepto de propiedad, tal y como se concibe en laactualidad y a tenor de su interpretación a la luz de todo elordenamiento jurídico, no es exactamente igual a como podíacóncebirse antes de la incorporación de nuestro país a laUnión Europea.

B) Que el Derecho Comunitario (en poco más de diez años) hatenido bastante que ver con la superación del concepto tradi-cional de propiedad en el ámbito agrario.

C) Que todo lo anterior se ha producido de una forma callada,imperceptible y sutil, incluso sin auténtica conciencia de lle-gaz donde se ha llegado.

2. LA PROPIEDAD Y LA LIBERTAD. EL CONCEPTOCLÁSICO

Si tómamos por norte de nuestra reflexión la institución de lapropiedad forzosamente debemos acercamos un poco más allá ennuestro examen -puede que para tomar empuje e ir más sobre segu-ro- llegando hasta el concepto mismo de Derecho.

Nos ilustra perfectamente sobre el mismo la obra de GUASP 3respecto de la que extraeremos ahora una nota esencial: la de que elDerecho es algo con tingente.

El matiz de la contingencia no impide que, respecto de una ins-titución como es la de la propiedad, podamos construir toda unaserie ordenada y sucesiva de manifestaciones externas agrupadas

3 GUASP, J.: "Derecho". Madrid, 1971. En su primera página se avanza la definiciónsobre la que se conswye toda la obra: "Derecho es el conjunto de relaciones entre hombresque una cierta sociedad es[ablece como necesarias."

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bajo el concepto de la propiedad. A ello se han dedicado los estu-dios históricos sobre la materia°.

Los puntos de vista histórico-jurídicos sobre la propiedad hanvenido a ser sintetizados por PESET 5 en tres modos:

a) Los que se afanan en la determinación sobre quienes son lostitulares de la propiedad, la extensión de sus dominios, losritmos y vías de adquisición de la misma y su forma de ejer-cicio.

b) Los que estudian la propiedad desde las leyes, estrictamentedesde el positivismo jurídico de la norma.

c) Los que examinan la propiedad teniendo en cuenta su cone-xión con otras perspectivas: económica, productiva, etc...

Concluye el indicado autor señalando que "el Derecho debeexplicarse en el ámbito real de los conflictos y tensiones de unasociedad dada, a veces latentes, otras presentes con todo vige? 6. Esla misma nota de contingencia que se apuntaba antes por GUASP,ahora aplicada al terreno de la propiedad.

Pese a dicha nota de contingencia y variabilidad, ha existido uncompañero histórico de viaje de la propiedad, que siempre ha esta-do cercana a la misma y que la acompaña a lo largo de su formula-ción sustancial por toda la historia. No es otro que la libertad.

Libertad y propiedad no sólo son realidades cercanas y conexas(no se disfruta de la propiedad sino en libertad) sinó que se con-vierten en aspiraciones-objetivo en los conflictos sociales.

La superación de las vinculaciones excepcionales de la propie-dad, de los Inayorazgos, los señoríos y los privilegios históricos deunos pocos tiene mucho que ver con esta reiterada ansia de libertadligada a propiedad. El hombre libre, el que resulta de la liberación delas ataduras de los corsés jurídicos medievales, se halla despojado deconstricciones externas y debe ser capaz de ejercer su libertad en lamás directa de las prolongaciones de su ser: la de sus dominios.

° Puede que él más clásico de todos ellos siga siendo el GUMERSINDO DE AZCÁRATE"Ensayo sobre la historia del derecho de propiedad y su estado actual en Europa". 3 Volúme-nes, Madrid, 1880.

5 PESET, M.. "Propiedad antigua y propiedad liberal" en el libro "Propiedad, Urbanismo,Derecho Comunitario Europeo y Doctrina de la Dirección General de los Registros y del Nota-riado". Ilustre Colegio Nacional de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España,Madrid, 1986.

b PESET, M. Op. Cit. pág. 91.

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La libertad se proyectó y queda unida como máxima aspiraciónde un. individuo que quiere ser libre para todo. Y muy especial-mente para ejercer su libre decisión sobre sus pertenencias. EIderecho de propiedad (y nunca mejor dicho, la agrícola) se extien-de desde los cielos a los inflemos porque nada puede limitar elalbedrío de quien es verdaderamente libre. Ni nadie que sea autén-ticamente libre puede verse constreñido en el ejercicio de lo que essuyo.

Bajo tan clara concepción de lo que sea la libertad y la propie-dad no podían los primeros intentos codificadores (con el Codéfrancés de 1804 a la cabeza) hacer otra cosa que responder a lo quede ellos se esperaba. La propiedad se convierte en una institucióncentral de todo el ordenamiento jurídico, concebida bajo la formaque más directamente asegura a su tenedor su disfrute: sin interfe-rencias externas, sean legislativas o comunales.

Este es el concepto que pasa a nuestro Código Civil eri 1889,pero que ya latía en el ser hispano desde García Goyena mediosiglo antes'. La propiedad no sólo alcanza su más alta protecciónsino que se la identifica con el propio instrumento esencial delámbito de las relaciones entre particulares. El Código Civil espa-ñol sostiene su estructura sobre los cuatro libros en que se divi-de y en los que la propiedad está tan presente como que los adje-tiva, siempre en relación con la libertad: las personas (que debenser libres y en cuanto que tales son propietarias); los bienes, lapropiedad y sus modificaciones; los diferentes modos de adqui-rir la propiedad y, en último lugar, las obligaciones y contratosque se pueden cruzar sobre los bienes anteriores. No hay normalegal que tan bien sirva al ideal liberal de propiedad como elCódigo Civil. Recordemos que estuvo incluso a punto de ser Ila-mado "Código Rural", por lo abundante de sus contenidos deesta índole.

No resulta indiferente al concepto interno de propiedad el hechode que, por encima de sistemas políticos y enfrentamientos, el Códi-go Civil ha pervivido en su última sustancia y en su más amplio for-mato a lo largo de más de un siglo. Pero no sólo en nuestro país,sino en nuestro entomo continental más próximo. DEMOLOMBE

^ GARCíA GOYENA, F. "Concordancias, motivos y comentarios del Código Civil espa-ñol". Madrid, 1852.

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señalaba muy acertadamente al comenzar sus clases universitarias:"Yo no explico Derecho civil, explico el Código civil" $.

EI Código Civil, fruto de la aspiración compiladora europeadel siglo XIX, ha representado en cada país el máximo ideal de laautosuficiencia jurídica. Su presencia ha tenido una doble signifi-cación:

a) en cuanto que mítica ha permitido convertirlo en fácilreferente sobre el que se construyó la práctica totalidad de ladoctrina de la propiedad.

b) en cuanto que totémica ha obturado el prisma de com-prensión del resto de las especialidades jurídicas. En nopoco de ese idealista proceder se encuentran algunas delas dificultades que hoy se aprecian para comprender elDerecho Comunitario como ordenamiento capaz de afec-tar a sustancias tradicionalmente consideradas como inal-terables.

El concepto clásico de propiedad perdura hasta su reinterpreta-ción por la vía de la mutación del Estado 9 desde una consideraciónde observador que deja hacer (Antiguo Régimen) a un nuevo papelde prestador de servicios a la sociedad sometido al principio delegalidad (Estado Social de Derecho). Pero cuando se llega a estepunto tal visión estática y absoluta de la propiedad necesariamentese ha quebrado.

3. LA SUPERACIÓN DEL CONCEPTO: LA FUNCIÓNSOCIAL DE LA PROPIEDAD

Dificilmente se hará suficiente justicia a la auténtica significa-ción de la Constitución en nuestro ordenamiento jurídico si no nosalejamos de su reiterada y comúnmente reconocida influencia sobre

g 8 La cita corresponde a DE COSSÍO, A. "Instituciones de Derecho Civil". Alianza Uni-versidad, Madrid, 1975.

DEMOLOMBE, J. C. (1804-1888) tuvo el buen tino de no escribir en su vida más que unasola obra (eso sí, en 31 tomos) la cual le hizo célebre: el "Cours de code Napoleon".

° Sobre las mutaciones del Estado debidas a la Unión Europea véase por todos MUÑOZMACHADO. S. "La Unión Europea y las mutaciones del Estado". Alianza Universidad,Madrid, 1993.

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el mal llamado Derecho público10 y nos introducimos en el (aprio-rísticamente más alejado de los cambios) Derecho privado.

A1 margen de las (más bien escasas en relación al ámbito organizati-vo y relacional público) alusiones al ordenamiento jurídico privado, laredacción del artículo 33 de la Constitución no deja de constituir un pri-mer y formidable valladar contra la concepción decimonónica de propie-dad, sobre todo en sus dos primeros apartados ". No era ni mucho menosla primera vez que constitucionalmente se contemplaba dicha institución1z, pero sí se evidenciaba un cambio de actitud fundamental operado noya por la forma de concebir la propiedad, sino por la fórma de concebirlas relaciones jurídicas en el seno de una nueva concepción de Estado.

A los efectos que aquí nos interesan, la principal alteración de lapercepción jurídica del concepto de propiedad ha de venir porlareferencia a su "función social". Ha habido autores que tradicional-mente han mantenido de una manera acertada que siempre ha exis-tido una "función social" de la propiedad13, la cual se ha adaptadoal contexto de cada momento. Sin embargo, lo que sí es cierto esque la propia fuerza que la Constitución española de 1978 pone enla función social no resulta una mera enunciación de principios devácuo contenido sino que hace tránsito a una diferente fórma deconcebir algo que ya es por todos conocido, ejercido y aceptado.

Aunque la función social, como concepto, era ya de sobra cono-cida en momentos históricos y jurídicos anteriores, la nueva dimen-sión que surge del artículo 33 no constituye una abstracción con-ceptual pi•opia del campo filosófico, sino que sirve de pie de moti-vación de una auténtica nueva forma de entender la institución.

Como ha destacado PÉREZ LUÑO1° la interpretación sistemá-tica de la Constitución exige situar la función social en un Estado

10 Pazece que lo que originalmente fuera una mera ca[egoría dogmática docente ha tras-cendido a una reiterada y artificial división, por la fuerza fáctica de lo bien aprendido en la Uni-versidad.

""1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La función socialde estos derechos delimi[ará su contenido de acuerdo con las leyés..."

12 Forzoso es invocar como primer precedente constitucional de la propiedad el artículo 4de la Constitución de Cádiz de 1812: "La nación está obligada a conservar y proteger por leyessabias y justas la libertad civil, la propiedad y los demás derechos legítimos de todos los indi-viduos que la componen."

'3 GÓMEZ-FERRER, R. y BASSOLS COMA, M. "La vinculación de la propiedad pri-vada por los planes administrativos". Madrid, 1977.

" PÉREZ LUÑO, A. E. y RODRÍGUEZ DE QUIÑONES Y TORRES, A. Comen[ario alar[ículo 33 en la obra colec[iva de ALZAGA, O. "Comentarios a la Cons[itución Española de1978", EDERSA, Madrid, 1997. pág. 523 ss.

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social y democrático de Derecho y conectarla con los valores supe-riores informadores del estatuto de los derechos fundamentales y dela Constitución económica.

En esa visión de pieza clave del engranaje de conjunto querepresenta la propiedad constitucional, se desborda por completola propiedad del Código civil precisamente por el propio juegodel artículo 348: porque el gozar y disponer de ]as cosas dependedel contenido de las leyes. Y la primera de las leyes es la Consti-tución.

Añadiremos algo más. Es la propia interpretación sistemáticadel texto constitucional la que da entrada, vía artículos 93 y siguien-tes, a la Unión Europea. De ahí arranca el tercer hito interpretativode nuestro estudio.

4. LÍMITES Y LIMITACIONES A LA PROPIEDAD EN ELDERECHO COMUNITARIO

Sentada la existencia de una importante matización en cuanto alrégimen clásico de la propiedad por la vía de la constitucionali-zación de su función social (extremo muy próximo a la cuestiónagraria, por ser la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973quien ya había expuesto en este campo tal prevención), es tiempode aproximarse al entomo jurídico actual en el que, afirmamos, seaprecian nuevos contornos de la propiedad.

Para acercamos a ello debemos tomar, de una parte, la más queaceptada construcción de la función social y, de otra, la clásica doc-trina de las limitaciones y límites administrativos a la propiedad,Veámoslo.

Se señala comúnmente por la doctrina la existencia, junto a lasservidumbres administrativas sobre bienes privados y las prestacio-nes obligatorias "in natura" (expropiaciones, requisas, ocupaciones,etc ... ) en favor de la Administración, de unas limitaciones admi-nistrativas sobre la propiedad.

La nueva concepción del patrimonio a la luz del Derecho comu-nitario europeo requiere de un previo deslinde de la más cercana desus categorías, siendo la idea la de ofrecer el nuevo perf'il de la pro-piedad libre de toda confusión respecto a otras figuras o institucio-nes próximas. En la nitidez de sus contornos debe apreciarse lonovedoso de su fundamento.

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El derecho de propiedad sabemos que tiene una naturaleza deli-mitada dentro de unos ciertos contornos relacionales15. Respecto dela Administración tales fronteras se muestra en un doble modo:serán límites a la propiedad las restricciones que se operen exclusi-vamente por vía legal; serán limitaciones a la propiedad las que sepongan en práctica mediante actos administrativos.

Pero debe ser excluido el segundo de los tipos (las limitacionesa la propiedad) por la imposibilidad de que el derecho de propiedadsea afectado por meros actos administrativos de intervención, lo queha de remitimos a los límites legales,para examinar el caso de lasnuevas afecciones al derecho de propiedad (en este caso de índolecomunitaria) las cuales desbordan las simples limitaciones adminis-trativas del derecho.

Ello no es sino uná derivación del artículo 53.1 de la Constitu-ción puesto que sólo por ley, que deberá respetar su contenido esen-cial, podrá regularse el ejercicio de los derechos reconocidos en elcapítulo 11 del Título 1 de la Constitución, entre los que se encuen-tra el derecho de propiedad.

Esta reserva de ley no existió siempre en nuestro derecho, nisiquiera es propia de tiempos relativamente recientes, sirviendocomo simple ejemplo dentro del régimen anterior a la Constituciónel hecho de que por simple Orden Ministerial se pudiera obligar a laventa de derechos sobre producciones o extracciones minerales.Ello resultó así pese a que a partir de los años 60 se ordenó que sólomediante Ley se pudieran producir nuevas intervenciones adminis-trativas sobre la propiedad16.

Queda consagrado en el nuevo ordenamiento jurídico (público yprivado) posterior a la Constitución que los límites que se puedanseñalar al ejercicio de la propiedad deberán venir prefijados a nivellegal y ajustados a los demás principios constitucionales de inter-vención (igualdad ante la ley, proporcionalidad, etc ... ).

15 GARCíA DE ENTERRÍA, E. "Curso de Derecho Administrativo" Tomo II. EditorialCivitas, Madrid, 1982. pág. 102 ss.

16 Artículo 4.1 de la Ley de 20 de julio de 1963 represión de prác[icas restrictivas de lacompetencia:

"L.as prohibiciones contenidas en el artículo primero no serán de aplica-ción a[as situaciones de restricción de la competencia que se hallen expresa-mente establecidas por el ejercicio de potestades administrativas a virtud de dis-posición legal ".

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En el propio texto constitucional, como ya dijimos más arriba,se encuentran los basamentos de la nueva concepción de la propie-dad a la luz del Derecho comunitario, porque ha sido la mismaConstitución quien ha legitimado la entrada de las fuentes de dichoDerecho europeo que han venido, más o menos pacíficamente, aincrustarse en o sobre nuestras propias fuentes jurídicas. Y ahí seencuentra la fundamentación jurídica del fenómeno.

5. LA ATOMIZACIÓN DEL RÉGIMEN JURÍDICOCOMUNITARIO

Demasiados problemas ha afrontado hasta el momento presentela construcción europea como para plantear ŝe específicamente rea-lizar alguna afectación a instituciones tan sacrosantas como la de lapropiedad, aunque sea sólo en su dimensión agrícola.

Ni se encuentra referencia alguna concreta en los Tratados niexiste específica alusión del Derecho derivado a la cuestión de 1apropiedad en su concepción institucional. Pero que la Unión Euro-pea este legislando desde 1951-1957 no es algo que pueda mante-nerse ajeno al concepto mismo de la propiedad, si éste debe dereflejarse en el contexto jurídico en el que se mueve.

En efecto, a la idea del Mercado común (primero), luego únicosólo puede llegarse a través de la afinnación de unos muy singula-res métodos de articulación de las relaciones en unos muy específi-cos campos. El de la agricultura ha sido el primero y principal.

La Política Agrícola Común ha sido y es la gran política comúnde la Unión Europea. De su relevancia económica dice el hecho deque el casi e170 % del presupuesto comunitario se dedica a este sec-tor. De su trascendencia jurídica predica el que casi el 90% de lasnormas que emanan de las instituciones comunitarias vayan desti-nadas a regular los instrumentos de la PAC ".

Pues bien, téngase en cuenta que, junto a la inmensidad de laproducción normativa comunitaria debe hallarse el factor de su pri-macía sobre los derechos nacionales, clásica y sólidamente institui-do por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea desde la

'^ MOL[NA DEL POLO, C. F. "Manual de Derecho de la Comunidad Europea". Edito-rial Trivium, Madri, 1997. pág. 733.

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sentencia Costa18 hace más de treinta años. Es en aquella épocacuando parece adelantarse por algunos la propia denominación delDerecho Agrario Comunitario19.

A nadie se oculta el hecho de que la integración de una PolíticaAgrícola Común a nivel europeo ha forzado a rediseñar relacionesen campos sectoriales tan alejados como pueda ser la producción delácteos, el abandono de la tierra por los agricultores o las relacionescomerciales con terceros países en el sector de las frutas y hortalizas.

Lo cierto es que la sola noción de la integración de 15 países daidea de la compleja conjunción de sus mercados nacionales agra-rios. Esto ha llevado a que toda la Unión, en correspondencia con laidea nuclear del "Mercado único" sea considerada un solo mercado.Ese mercado tiené las ventajas que proporcionan las sinergias colec-tivas de productores que antaño fueron vecinos y competidores.Pero también los inconvenientes.

Basta analizar la incorporación de nuestro país al acervo comu-nitario para comprender que la negociación agrícola fue la más difi-cil de todas. Tras un larguísimo período de adaptación a las estruc-turas agrarias comunitarias lo cierto es que se han cimbreado todaslas estructuras nacionales. Nada es ahora en la agricultura como loera hace diez años pues las ineficiencias del mercado nacional sehan convertido ahora en eficiencias o ineficiencias en un mercadoeuropeo en el que ni las decisiones de producción se toman en Espa-ña ni los consumidores son exclusivamente los españoles.

El difícil moldeamiento de esa nueva realidad, que se ha realizadoademás en apenas diez años, no ha éstado exento de muchas y muy gra-ves distorsiones 20. Gran parte de ellas han venido por la vía jurídica delas Organizaciones Comunes de Mercados, vehículo blindado normati-vo dotado de autonomía de funcionamiento en cuya esencia se redes-cubre el nuevo concepto de propiedad del que ahora hablamos. En ellasdebemos centrar ahora nuestra atención para dar el paso siguiente.

Concebidas como uno de los medios para alcanzar los objetivosde la PAC 21, las OCM, a excepción de la patata y el alcohol agríco-la, cubren todos los productos comunitarios, es decir, más del 95%

^$ Asunto Costa, 6/64 (15 de julio de 1964) Rec. págs. 1.141.19 VENTURA, S. "Principes de Droit Agraire Communau[aire". Editorial Bruylant, Bru-

selas, 1968.20 Véase LAMO DE ESPINOSA, J. "La década perdida. 1986-1996: la agricultura espa-

ñola en Europa". Ed. Mundiprensa, Madrid, 1997.21 Artículo 40.2 del Tratado.

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de la producción final agrani a europea 22, actuando de unos de loscuatro modos siguientes:

a) Organización de precios comunes: caso del 70 % de los pro-ductos: azúcar, productos lácteos, carne bovina y ovina, etc...

b) Organización basada en la protección exterior: vinos de cali-dad, flores, huevos, etc...

c) Organización basada en un sistema de ayudas complemen-tarlas: trigo duro, aceite de oliva, tabaco...

d) Ayuda a tanto alzado por hectárea en función de lo efectiva-mente producido: lino, semillas, algodón...

Como se puede ver la inmensa maquinaria técnica de la UniónEuropea ha producido y produce normas orientadas ^n cada uno delos sectores y en función de su especificidad productiva- a dimen-sionar económicamente los mercados de la forma más óptima a losproductos europeos. Las notas características de tal acción jurídicason, necesariamente las de contingencia y oportunidad.

La contingencia hace que en ciertas OCM's se haya pasado en elestrecho margen de unos años de una política de excepcional apoyoa la producción a la simple pretensión de eliminar tales ayudas ycambiarlas por una ayuda a la unidad productiva o incluso a la eli-minación de esa fuente de producción. Es el caso, actualmente irre-suelto, del olivar, los vifledos o la leche.

En el caso del olivar no se negará que no será lo mismo ser pro-pietario de olivares plantados e inscritos (pues todo en la UniónEuropea esta bien censado) anteriores a la reforma de su OCM queaquellos que se planten después.

En el caso de la vid existen miles de propietarios que se hanbeneiiciado de subvenciones por el arranque de vifledos simple-mente (o nada menos, según como se mire) con el compromiso deno cultivar de nuevo en un determinado número de años 23.

ZZ MOLINA DEL POZO, C. Op. Cit. pág. 737.z3 Según señala DÍAZ FRAILE, J. M. en su estudio sobre los Derechos Reales y el Dere-

cho Comunitario en el Capítulo 16l (Aplicación del Derecho Comunitario europeo en sederegistral y notarial) den[ro del libro colectivo. Estudios de Derecho Europeo Privado (editadopor el Centro de Estudios Regisvales. Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantilesde España. Madrid, 1994. pág. 690):

En primer lugar, en materia de propiedad fundiaria rústica, la legislación comunitariasobre estructuras agrarias desarrollada a partir del Reglamento del Consejo 797/85 ha produci-do una importante alteración del estatuto jurídico del suelo rústico ...

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En el caso de la leche resulta que quien no tiene cuota láctea z4ya puede tener vacas que no puede hacer nada productivo conellas.

La fuerza de la primacía del derecho comunitario, la dispersiónnormativa de los sectores sobre los que actúan sus OCM's y la guíade optimización económica que orienta cada uno de sus cometidoshace que, de modo indirecto y por supuesto (es de pensar) que nopretendido se ha llegado a que la propiedad (como concepto nucle-ar e institucional) esté realmente mutada en el concreto camposobre el que se vierte.

Puede que la Unión Europea (lo que es evidente) no se halleguiada por el concepto de alterar la noción de propiedad en España(ni en los demás Estados miembros) pero a los hechos hay que remi-tirse: el propietario de un viñedo, de un rebaño de vacas, de un oli-var o de cualquier otra propiedad rústica o ganadera no guarda igualposición de dominio y supremacía respecto a su objeto patrimonialantes que después de la incorporacion a la Unión Europea. Nisiquiera la guarda en este momento en relación a lo que puede ocu-rrir dentro de unos años.

Frente a las argumentaciones de algunos (y reiterando queestamos en pura sede doctrinal y, por consiguiente, de prospectivacientífica) que entienden que estamos ante meras subvencioneshemos de decir que la esencia de la subvención esta en su carác-ter contingente y estacional mientras que las ayudas de la UniónEuropea se han terminado convirtiendo en una cuestión nucleardel mantenimiento de la renta agraria. Hasta tal punto que difícil-mente serían sostenibles ciertos cultivos (debido precisamente asu erosión por un mercado común) sin ser apoyados por la UniónEuropea. Y además, tampoco es argumentable el principio de con-

Dichos regímenes comunitarios, en particular los de abandono de tierras y los de exten-sificación y reconversión de cultivoŝ , suponen, a cambio del percibo de la correspon-diente subvención, la asunción por los beneficiarios de un conjunto de compromisosdiversos que responden a la configuración jurídica de las obligaciones "propter rem",prohibiciones de disponer, limitación de las facultades de goce ínsitas en el dominio, queen muchos casos presentan alcance real u oponibilidad frente a terceros, y como talesrequieren ser dotados de una adecuada publicidad registral que en caso de no existirharía que los citados compromisos deviniesen en cargas ocultas que dificul[arían el trá-fico jurídico-inmobiliario de las fincas rústicas y mermarían el crédito territorial de lasmismas.

24 Cantidad de referencia para la producción anual ligada al hecho de ser productor en undeterminado momemo histórico cercano a nuestra incorporación a la Unión Europea.

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fianza legítima en la actuación de la Unión en materia de PolíticaAgrícola Común 25.

Pero esta ha ido a mucho más. Ha redefinido las relaciones depropiedad sobre la base de una decisión comunitaria. Sólo si losvientos productivos o comerciales de la Unión son propicios serárentable, económicamente, una explotación agraria. Si tal decisiónesta en manos de la Unión qué ámbito de decisión libre resta a aquélque cree estar libre de decidir sobre el destino de sus bienes fiado enel 348 del Código Civil y en el rendimiento de sus producciones? 26

La función social de la propiedad constitucional hatenninadoaliándose con la primacía del Derecho comunitario para ofrecer uncambiante, inseguro 27 e imprevisible futuro 28 para el ejercicio de la

25 Conforme a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (Sala Ter-cera) de 11 de julio de 1989 (Daniel Comée y otros contra Cooperativa agrícola lechera):

Por consiguiente, cuando una organización común de mercados agrarios prevé, con el finde reducir los excedentes eswcturales en el mercado de que se wte, la percepción de una tasasobre los suministros de productos que , sobrepasen determinadas cantidades de referencia, lostitulares de un plan de desarrollo, aunque éste haya sido aprobado antes de la entrada en vigordel régimen, no pueden invocar una confianza legítima basada en la realización de su plan paraoponerse a eventuales reducciones de dichas cantidades de referencia, siempre y cuando lasreducciones estén admi[idas por la normativa comunitaria en la materia y no se refieran espe-cificamente a las cantidades de referencia de esa categoría operadores.

zb EI derecho a producir asiste al propie[ario o al titular de cualquier otro derecho de usoy disfrute, y le asiste sin más limitaciones que las cuotas y las tasas de corresponsabilidad queincorporan algunas OCM. Pero para ejercer ese derecho a producir percibiendo las ayudascompensatorias, se imponen al agricul[or y al ganadero determinadas condiciones. DE LACUESTA, J. M. "EI nuevo estatuto jurídico del suelo agrario: consecuencias jurídico privadasde la legislación agraria comunitaria". En Estudios de Derecho Privado. Op. Cit. p5gs. 458.

27 El entonces Presidente de la Comisión Europea, lacques Delors, en unas declazacionesante el pleno del Parlamento Europeo realizadas el 6 de julio de 1988, afirmaba que "dentro dediez años el 80% de la legislación económica, y tal vez fiscal y social, será de origen comuni-[ario". Ese momento ha llegado en la actualidad y se puede sospechar que la previsión se hacumplido.

Por su parte, la Comunicación de la Comisión de 14 de septiembre de 1989 sobre la con-secución del mercado único prevé que "los magistrados, abogados y operadores jurídicos esténpreparados paza utilizar el Derecho Comuni[azio..., demasiado a menudo, las sentencias de lostribunales nacionales revelan un conocimiento insuficiente del Derecho Comunitario".

z8 Según RUBIO LLORENTE, F. "Vivimos, pues, los europeos en una situación confusay contradictoria en la que los ciudadanos piden el amparo del Estado para evitar los daños queles causara un ente del que el Estado mismo forma parte, al u[ilizaz los poderes que el Estadole cedió, al mismo [iempo que ese tal ente exige que el Estado emplee los que le quedan paraasegurar la eficacia de esas mismas decisiones dañosas", en el artículo E[ carbón y el aceite, lasoberanía y la democracia. El País, ]0 de febrero de 1998.

A1 fin y al cabo, aunque mejor dicho por el constitucionalista español, ya lo afirma así elTribunal de Justicia europeo en un reciente documento sobre el control de constitucionalidad yel Derecho Comunitario Derivado, donde se afirma que:

"La structure constitutionnelle propre de chaque État membre ne peut cons-tituer un obstacle á!'application unifonne dans toute la Communauté de ce droitcommun yue constitue le droit communautaire ".

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propiedad rústica que, quiérase o no, no es más que una subdivisiónde la propiedad como institución. Y esperemos que el resto de pro-piedades sea colateralmente desarrollada por las nuevas políticascomunes venideras de la Unión, que ya comprenderemos como lapropiedad (por mucho que alabemos su esencia y su sustancia) noes lo mismo antes que ahora.

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PROBLEMAS ACTUALES DE LAAGRICULTURA ESPAÑOLA