La ResponsabiLidad · La responsabilidad fiscal: su importancia como garantía de la sostenibilidad...
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La ResponsabiLidad FiscaL
su impoRtancia como gaRantía de sostenibiLidad
de Las poLíticas púbLicas
Análisis de unA herrAmientA necesAriA pArA sAnAs AdministrAciones
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La ResponsabiLidad FiscaL
su impoRtancia como gaRantía de sostenibiLidad
de Las poLíticas púbLicas
Análisis de unA herrAmientA necesAriA pArA sAnAs AdministrAciones
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héctor dAniel mArchi
Marchi, Héctor Daniel
La responsabilidad fiscal: su importancia como garantía de la sostenibilidad de las políticas públicas. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: La Ley, 2015.352 ps.; 24x17 cm.
ISBN 978 -987- 03-2875-9
1. Derecho Fiscal. I. Título.
CDD 343.04
© Héctor Daniel Marchi, 2015© de esta edición, La Ley S.A.E. e I., 2015Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos AiresQueda hecho el depósito que previene la ley 11.723
Impreso en la Argentina
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Printed in Argentina
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Tirada: 450 ejemplares
ISBN 978-987-03-2875-9
SAP 41801232
ArgentinA
A la memoria de mis padres, Héctor y Elisa
agRadecimientos
A quienes durante todos estos últimos años me permitieron cons-truir sanas administraciones, compartiendo la pasión por la gestión responsable.
Por su aporte técnico en las revisiones de este libro, agradezco par-ticularmente a la Cra. Carmen Odasso y a la Lic. Mariana Barrenese.
Índice General
Pág.
Agradecimientos .......................................................................................... IX
Prólogo del autor ........................................................................................... XVII
Introducción ................................................................................................. XIX
cApítulo 1
estructurA orgánicA y políticA de lA ArgentinA
1. La forma de gobierno representativa .................................................... 1
2. La forma de gobierno republicana ........................................................ 3
3. La composición federal del Estado argentino ..................................... 4
4. Las políticas públicas: mecanismo de garantías constitucionales ... 5
4.1. El ciclo de las políticas públicas ................................................... 7
4.1.1. Identificación y definición del problema ........................ 7
4.1.2. Formulación de políticas públicas .................................. 7
4.1.3. Implantación de las políticas públicas ........................... 8
4.1.4. Fase de evaluación ............................................................ 8
4.2. Gestión y efectos de la política pública ....................................... 10
4.3. Política económica y fiscal ............................................................ 14
cApítulo 2
origen y supuestos de lAs leyes de responsAbilidAd fiscAl
1. Los principios subyacentes en las teorías fiscales ............................... 17
2. De las políticas fiscales a los estabilizadores macroeconómicos ...... 22
2.1. Estabilizadores fiscales ................................................................. 22
2.1.1. Estabilizadores fiscales automáticos .............................. 23
2.1.2. Estabilizadores fiscales discrecionales ........................... 23
3. Las reglas fiscales .................................................................................... 27
3.1. Nacimiento de las reglas fiscales ................................................. 29
3.2. Las reglas fiscales como estabilizadores ..................................... 38
XII Héctor D. Marchi
Pág.
3.2.1. Reglas y sostenibilidad ..................................................... 39
3.2.2. Reglas y ciclos .................................................................... 41
3.3. Otros supuestos de las reglas fiscales .......................................... 45
3.4. Reglas de transparencia ................................................................ 50
cApítulo 3
leyes de responsAbilidAd fiscAl
1. Avance de las leyes de responsabilidad fiscal en el mundo ............... 56
2. Antecedentes legales en la Argentina ................................................... 58
2.1. Ley de Administración Financiera 24.156 .................................. 58
2.2. Ley de administración de los recursos públicos 25.152 (solven-cia fiscal) ......................................................................................... 59
2.2.1. Legislación de principios generales que guían la for-mulación de la política fiscal ........................................... 60
2.2.2. Articulación detallada de los planes presupuestarios y las proyecciones fiscales en horizontes de corto, me-diano y largo plazo ............................................................ 65
2.2.3. Mecanismos y procedimientos presupuestarios efica-ces diseñados para minimizar los sesgos deficitarios .. 66
2.2.4. Requisitos de gran transparencia y supervisión públi-ca ......................................................................................... 67
2.3. Ley de Equilibrio Fiscal (déficit cero) 25.453 .............................. 70
3. Federalismo y reglas fiscales ................................................................. 72
3.1. Análisis institucional fiscal nación - provincias ........................ 74
3.2. Riesgo moral y rescate fiscal provincial ...................................... 76
3.2.1. Recursos y resultados fiscales .......................................... 77
3.2.2. Responsabilización por los resultados fiscales .............. 79
3.2.3. Financiamiento Ordenado Provincial ............................ 80
4. Crisis de deuda y llegada de la Ley de Responsabilidad Fiscal a la Argentina ................................................................................................. 80
4.1. El rol del Fondo Monetario Internacional y las crisis de deuda 81
4.1.1. La crisis del 2001: salida y aprendizajes según el FMI .. 82
4.1.2. Responsabilidad Fiscal en la negociación con el Fondo Monetario Internacional .................................................. 84
cApítulo 4
lA ley de responsAbilidAd fiscAl ArgentinA
Capítulo 4.1) Transparencia: generación y difusión de información ......... 88
1. Pautas macrofiscales .............................................................................. 91
La Responsabilidad Fiscal XIII
Pág.
1.1. La medición de los resultados ...................................................... 91
1.2. Proyección de recursos ................................................................. 94
1.3. Proyección de otras variables macroeconómicas ...................... 99
1.3.1. Proyección del Producto Interno Bruto .......................... 99
1.3.2. Proyección del Tipo de Cambio ....................................... 100
1.3.3. Proyección del nivel general de precios (Inflación) ....... 100
2. Universo presupuestario ........................................................................ 102
3. Presupuesto plurianual y difusión ........................................................ 107
4. Indicadores .............................................................................................. 110
5. Gasto tributario ....................................................................................... 111
Capítulo 4.2) Reglas fiscales ......................................................................... 116
1. Reglas de contención del gasto público ................................................ 116
1.1. Cuotas ............................................................................................. 124
2. Reglas de ingresos .................................................................................. 126
3. Regla de oro: búsqueda del equilibrio financiero ............................... 126
3.1. Regla de oro .................................................................................... 133
3.2. Fondos Anticíclicos ....................................................................... 137
4. Límites al endeudamiento como garantía de sostenibilidad ............ 139
4.1. Ley y Proceso de restructuración ................................................. 142
4.2. Tasas de recuperación ................................................................... 146
4.3. Programa de Unificación Monetaria ........................................... 150
5. Registro de garantías y avales: los pasivos contingentes .................... 152
cApítulo 5
AprendizAjes y propuestAs de solución A los resultAdos observAdos de lAs reglAs fiscAles
Capítulo 5.1.a) Mejorar la contención de gastos ........................................ 158
El caso del ciclo electoral ............................................................................. 159
Capítulo 5.1.b) Estabilizar el equilibrio fiscal ............................................ 162
Los Fondos de estabilización ...................................................................... 165
Capítulo 5.1.c) Generar sostenibilidad ........................................................ 166
Capítulo 5.2.a) Financiamiento fuera de la Ley de Responsabilidad Fis-cal ................................................................................................................. 167
1. Financiación monetaria ......................................................................... 167
2. Fondos de la Seguridad Social ............................................................... 175
XIV Héctor D. Marchi
Pág.
2.1. Fondo de Garantía de Sustentabilidad ........................................ 175
2.1.1. Criterios de inversión (según Anses) ............................... 175
2.1.2. Inversiones permitidas ..................................................... 176
2.1.3. Fuentes del fondo .............................................................. 178
2.2. Letras del Tesoro: financiamiento intragubernamental ........... 184
Capítulo 5.2.b) Situaciones extraordinarias y vuelta a la normalidad .... 186
Capítulo 5.2.c) Auditoría y control en la Ley de Responsabilidad Fiscal ... 188
cApítulo 6
unA mirAdA Al interior de lA responsAbilidAd fiscAl
Capítulo 6.1) Coparticipación Federal de Impuestos ................................ 193
1. Evolución del Sistema de Coparticipación ........................................... 193
2. Mecanismos de la coparticipación e impuestos coparticipables - Ley 23.548 ................................................................................................ 195
3. Las variaciones a la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos y su efecto en la distribución de recursos a las provincias ................... 204
4. La recaudación tributaria argentina .................................................... 208
Capítulo 6.2) Responsabilidad fiscal y situación provincial ..................... 212
1. Normas de gastos provinciales.............................................................. 216
2. Límites para el equilibrio en las leyes provinciales ............................ 219
3. Topes de endeudamiento provinciales ................................................ 224
4. Vigencia del Régimen de Responsabilidad Fiscal en las Provincias ... 228
Capítulo 6.3) Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal ........................ 230
cApítulo 7
conclusiones y propuestA de Acción
..................................................................................................................... 237
Apéndice
cómo lAs provinciAs proyectAn el 2015
1. Criterios de selección de las provincias ............................................... 249
2. Criterios de evaluación para las provincias seleccionadas ................ 251
3. Crecimiento del Gasto Público en las provincias ................................ 252
4. Cláusula de equilibrio en las provincias .............................................. 258
La Responsabilidad Fiscal XV
Pág.
5. Tasa de endeudamiento en las provincias ........................................... 264
6. Provincia de Buenos Aires en 2015 ....................................................... 265
7. Provincia de Córdoba en 2015 ............................................................... 269
8. Provincia de Santa Fe en 2015 ............................................................... 272
9. Ciudad de Buenos Aires en 2015 ........................................................... 276
Anexo I - Código revisado de buenas prácticas de transparencia fiscal (2007) ........................................................................................................ 281
Anexo II - Ley de Administración de los Recursos Públicos Nº 25.152 (Solvencia Fiscal) .................................................................................... 287
Anexo III - Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal Nº 25.917 (Ley de Responsabilidad Fiscal) ......................................................................... 295
Anexo IV - Ley 26.530: Excepciones a la Ley Nº 25.917 para los ejercicios 2009 y 2010 ............................................................................................... 305
Bibliografía ................................................................................................... 307
Índice de ilustraciones, tablas y gráficos.................................................. 313
Prólogo del autor
En abril de 2014 se publica mi primer libro, “La gestión pública: El presupuesto judicial en las cuentas nacionales”, como un humilde aporte de innovación hacia una gestión de calidad. Ese libro circuns-cribe el problema de las cuentas nacionales y particularmente del rol del Poder Judicial en ellas. Sin embargo, ya se anticipa que el cum-plimiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal es un condicionante necesario, aunque no suficiente, para el respaldo de cuentas públicas sanas.
Cuando participé como representante de mi provincia, Santa Fe, en el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, tuve la oportunidad de compartir con colegas de todos los signos políticos la importancia de las gestiones eficaces de los fondos públicos.
Con los años aprendí a reconocer que las buenas administraciones son las mejor recordadas, no por sí mismas, sino porque quienes las gobiernan pudieron alcanzar el logro de las políticas que priorizaron en sus agendas de gobierno.
Durante mi gestión en el Poder Judicial de la Nación estamos apli-cando los conceptos que este libro pretende rescatar, y como se expli-cita en el anterior, son los siguientes: equilibrio financiero, control del gasto, eficiencia en la recaudación y aplicación de los recursos, gene-ración de ahorros para la constitución de fondos de reserva (“Fondo Anticíclico”, “Fondo Estímulo para el Personal”, y “Fondo de Infraes-tructura, Equipamiento y Gestión”), controles a través de auditorías internas y externas, transparencia de la información, entre otros.
Siempre entendí que la responsabilidad fiscal no es una cuestión legal solamente, sino que es una cultura de gestión, cuyo eje principal es la disciplina. Mi gestión en la administración nacional, provincial y municipal me permitió comprobar que esta cultura es posible y, más aún, necesaria para un país en todos sus niveles de gobierno.
Para ello resulta imprescindible entender en primer lugar la rela-ción entre el tamaño de un Estado, los recursos que dispone y las nece-sidades de su sociedad.
XVIII Héctor D. Marchi
Si las necesidades de la sociedad son ilimitadas, y los recursos para satisfacerlos limitados, debemos comprender que el tamaño del Estado debe ser el óptimo. Un Estado cuya estructura está sobre-dimensionada termina siendo ineficiente y afecta directamente a los intereses del pueblo.
En segundo lugar, se debe tener en cuenta un elemento fundamen-tal, el tiempo.
La responsabilidad fiscal debe trascender a los ciclos económicos, a las ideologías y a los gobiernos, debe ser una política de Estado. Sus principios deben estar contenidos en el presupuesto anual, pero fun-damentalmente en los presupuestos plurianuales.
Este libro pretende ahondar en las definiciones conceptuales que giran en torno a la sostenibilidad fiscal de un país, para que a par-tir de allí pueda entenderse cómo se arriba a la sanción de esta ley —la de responsabilidad fiscal—, qué pretende alcanzar y cuáles son los factores que condicionaron su plena vigencia. Con ello proponer las mejoras necesarias para que sus principios no claudiquen y con ello garantizar sanas administraciones que permitan ejecutar las polí-ticas públicas que generen el bienestar de la sociedad.
Héctor Daniel Marchi
Introducción
Hasta la actualidad fue escrita una vasta literatura que versa sobre responsabilidad fiscal, y por lo tanto como introducción corresponde definir conceptualmente que se entiende por esta.
Sin embargo, lo primero que debe importar es para qué tipo de país se construyen y aplican estos conceptos, ya que la organización de la Nación determinará los instrumentos con los que se gobierne.
Existen definiciones acotadas y otras más amplias con respecto a lo que usualmente se entiende por responsabilidad fiscal; generalmente esta apertura está relacionada a las formas por las cuales se introducen en la sociedad estos principios. Así entonces, países que se adminis-traron persiguiendo principios de moderación y prudencia, entienden como responsabilidad fiscal a esta forma de accionar. Por otra parte, los países que históricamente no se mantuvieron estables entienden la responsabilidad fiscal desde una perspectiva más legal, es decir que se manifiesta como algún instrumento jurídico.
Como ejemplo Lienert (2010) define como responsabilidad fiscal al conjunto de leyes (o bien una única ley) de alcance limitado que presenta reglas y procedimientos relacionados a tres principios pre-supuestarios: rendición de cuentas (1), transparencia y estabilidad. Es decir que la responsabilidad fiscal es necesariamente un instrumento legal.
Aunque para Melamud (2010) es más amplio, puesto que no se cierra a la idea de lo legal, sino que se mantiene en la forma de gober-nar que garantiza esos mismos resultados. Según sus palabras “la res-ponsabilidad fiscal es un concepto amplio que se puede aplicar por medio de reglas o de una política discrecional que priorice prudencia en la gestión de la política fiscal. Su adopción puede ser formal cuando
(1) Como traducción de accountability. Si bien el vocablo inglés abarca no solo dar a conocer los resultados de una gestión, como podría asociarse el vocablo español, sino que también incluye responsabilizarse por los mismos.
XX Héctor D. Marchi
explícitamente se realiza una enmienda a la Constitución, se sanciona una norma jurídica o una disposición administrativa; o bien implícita como un contrato social cuando un Estado tradicionalmente man-tiene sus cuentas en equilibrio”.
En todos los casos, independientemente de si la interpretación es de índole exclusivamente legal o más amplia, se basan en reglas fis-cales. Braun & Gadano (2007) definen una regla fiscal como una res-tricción de la política fiscal expresada a través de indicadores, como por ejemplo, el déficit fiscal, el nivel de deuda o algún componente del gasto.
Es importante tener claridad en las definiciones porque común-mente suele emplearse el término “responsabilidad fiscal” como sinó-nimo de sostenibilidad fiscal. La sostenibilidad fiscal refiere a pautas de administración de los recursos y gastos públicos que como prin-cipal objetivo tiene la contención de la deuda. O sea, es mucho más limitativo puesto que quedan por fuera los otros objetivos de la res-ponsabilidad fiscal, como por ejemplo, la rendición de cuentas y la transparencia.
Según, Michel (2007) “la sostenibilidad fiscal es el sometimiento de las finanzas públicas a la restricción presupuestaria, que establece que el valor presente de los egresos no debe sobrepasar el valor presente de los ingresos futuros del sector público”.
Berenguer (2005), citando a Blanchard expresa que “la sostenibi-lidad esencialmente consiste en apreciar si un gobierno se encamina hacia un proceso en el que acumulará un stock de deuda excesivo”, y aludiendo a Afonso aclara que “la cuestión de la sostenibilidad de la política fiscal se confunde a menudo con la de la solvencia financiera de un gobierno”.
Aquí se introduce otro nuevo concepto –solvencia- que general-mente se utiliza como sinónimo pero que no lo es. Por un lado está la responsabilidad fiscal, que incluye la observancia de sostenibilidad; pero esta última no es lo mismo que la solvencia.
Por ejemplo, un país puede ser solvente en un momento determi-nado, pero no estar llevando a cabo una política sostenible. Es decir, que de continuarse la política fiscal sin modificaciones podría resultar en una situación de insolvencia, o bien que las otras políticas públicas no puedan ser financiadas en un futuro.
También la responsabilidad fiscal suele malinterpretarse como estabilización fiscal. La estabilización fiscal refiere a un tipo de polí-
Introducción XXI
tica en específico, la cual pretende compensar los impactos opuestos de las crisis y los auges fiscales. Una de las herramientas más comu-nes para el logro de una política de estabilización fiscal es la constitu-ción de fondos anticíclicos. Las leyes de responsabilidad fiscal suelen incluir herramientas de este tipo.
Con los conceptos aclarados, puede definirse qué se interpreta generalmente como leyes de responsabilidad fiscal. Las leyes de res-ponsabilidad fiscal tienen como objetivo generar disciplina fiscal mediante el requerimiento a los gobiernos de declarar y realizar objetivos de política fiscal y estrategias monitoreables (Corbacho & Schwartz, 2007).
Dentro de los beneficios de contar con una ley de responsabilidad fiscal se le atribuyen que “permite que el país cuente con metas de estabilidad macroeconómica, sostenibilidad fiscal a largo y mediano plazo, solvencia de la deuda pública y credibilidad en las medidas de políticas tomadas. Asimismo, una ley de responsabilidad fiscal ayuda indirectamente a mantener estables los precios internos, los costos de financiamiento y las tasas impositivas” (Guiliani, 2009).
Reafirmando lo anterior, según el Departamento de Asuntos Fis-cales de Estados Unidos (Fiscal Affairs Department, 2009), “la corre-lación entre contar con reglas fiscales y el resultado fiscal primario es positiva (2), y los países con condiciones fiscales más sanas también tienen más reglas fiscales. Condiciones iniciales pobres retrasan la introducción de reglas fiscales, ya que necesitan establecer medidas prudentes y creíbles para devolver la política fiscal a un camino de sustentabilidad. […] Para los países altamente endeudados, las reglas pueden ser herramientas para lograr una política fiscal robusta, for-zando al retorno a la estabilidad junto con una consolidación fiscal creíble. Las condiciones macroeconómicas también tienen un soporte en las reglas fiscales: alta inflación, crecimiento económico bajo y volátil, movimientos bruscos en el tipo de cambio, tienen baja correla-tividad con la probabilidad de tener reglas”.
Algunos países adoptan este tipo de leyes principalmente por los componentes de rendición de cuentas y transparencia (Lienert, 2010, pág. 11) (3). De esta forma, el objetivo priorizado es fortalecer la demo-cracia. Esta situación difiere del proceso de adopción de esta medida
(2) Quiere decir que se comprueba estadísticamente que existe una relación entre las reglas fiscales y los resultados fiscales.
(3) Los casos citados por Lienert (2010) son Australia y Nueva Zelanda.
XXII Héctor D. Marchi
en la Argentina, en donde surge con claros fines de ajuste fiscal de las cuentas públicas, como se verá oportunamente.
Este libro se expone de acuerdo con el siguiente ordenamiento argumental: en principio se enmarca la discusión dentro de los dife-rentes modelos económicos y bajo qué principios y supuestos actúa cada una de las recomendaciones de política de responsabilidad fis-cal. Solo con ello puede entenderse el origen —no solo en la Argen-tina— de las reglas fiscales y cómo las mismas se plasman en leyes que pretenden ampliar el marco democrático.
Luego se explicitan algunos casos de países que cuentan con este tipo de reglas y cómo vienen funcionando, junto con sus particulari-dades. Con ello puede interpretarse el caso argentino; el cual no puede separarse de su historial de (mal) manejo de la deuda y además de su condición de país federal.
Finalmente, expresadas estas particularidades, pueden analizarse entonces las limitantes que condicionan el éxito de una reinstalación en el país de la ley de responsabilidad fiscal y nuevas propuestas supe-radoras de las dificultades encontradas.
