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SOLUCIONES LABORALES Nº 82 / Octubre 2014

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IVO

LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE INSPECCIÓN LABORAL FRENTE A LA EXISTENCIA DE UN PROCESO

JUDICIAL LABORAL “VINCULADO”(*)

Elmer HUAMÁN ESTRADA(**)

Este artículo examina el problema que se suscita cuando en un proceso ju-dicial se atiende una materia que se encuentra al mismo tiempo en trámite en el procedimiento de inspección laboral. Tomando en cuenta las compli-caciones que se presentan en la práctica, el autor postula la validez de que opere la suspensión del pronunciamiento administrativo, en espera de la decisión judicial, en virtud de la supremacía del Poder Judicial y en aras de la seguridad jurídica.

Introducción

Una empresa es fiscalizada por la Superin-tendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil en adelante) por la supuesta comisión de la infracción administrativa contemplada en el numeral 25.14 del artículo 25 del Decre-to Supremo N° 019-2006-TR, Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (RL-GIT en adelante) debido a que una trabajado-ra había denunciado la existencia de actos de hostilidad en su contra producidos en el desa-rrollo de su relación laboral. A la vez que se desarrolla este procedimiento administrativo, dicha trabajadora, a través de un proceso la-boral, demanda el cese de actos de hostilidad conforme a la normativa laboral vigente.

Otra empresa es fiscalizada por la Sunafil por la supuesta comisión de la infracción contem-plada en el numeral 25.20 del artículo 25 del

RLGIT, luego que un locador de servicios, cuyo contrato no se le renovó, denunciará en dicha sede que, en la realidad, era un trabaja-dor dependiente al encontrarse subordinado en la prestación de sus servicios. Al mismo tiem-po, dicho trabajador demanda a la empresa, a través del proceso laboral, que se le reconozca su relación laboral, el pago de una indemniza-ción por despido arbitrario y el pago de aque-llos beneficios laborales que no le reconocie-ron al ser contratado civilmente.

Estos casos son, pues, ejemplos de materias que, al mismo tiempo, son analizadas tanto por la Autoridad Inspectiva de Trabajo como por la judicatura laboral; situación que día a día se presenta y que permite cuestionarnos si es válida la inmersión simultánea de los em-pleadores en procedimientos administrativos y procesos judiciales en los que, finalmente, se discute una misma materia (si se ha hostili-zado o no a un trabajador, si se ha contratado

(*) Este artículo recoge la Ponencia Libre aprobada en el VI Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, organizado por la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social y realizado en la ciudad de Lima duran-te los días 8, 9 y 10 de octubre de 2014.

(**) Abogado por la Universidad de Piura. Asociado del Área Laboral de Ferrero Abogados. Cursa la Maestría en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la PUCP.

FISCALIZACIÓN LABORAL

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válidamente a una persona mediante un contrato de locación de servicios, etc.) y que denominaremos, a partir de ahora, como “vinculados”.

La anterior cuestión no resulta ba-ladí pues encierra enormes compli-caciones prácticas. Así, cuando una empresa se encuentra inmersa a la vez en una fiscalización laboral y un proceso laboral que versan sobre la misma materia, surgen, frente a di-cha situación, interrogantes como las siguientes:

¿Qué ocurre si en el proceso labo-ral se determina que la empresa no ha incumplido la normativa laboral? ¿Debe la Sunafil automáticamen-te librar de toda responsabilidad ad-ministrativa al empleador o, por el contrario, y de manera independien-te, puede considerar que dicho pro-nunciamiento judicial no lo vincula? ¿Y si el procedimiento inspectivo ya finalizó e incluso la empresa ya pagó la multa correspondiente y no ha impugnado la resolución admi-nistrativa en el proceso contencioso administrativo, qué puede hacer el empleador frente a dicha responsa-bilidad administrativa asumida si el Poder Judicial ha determinado que no hay incumplimiento laboral al-guno? En un mismo sentido, ¿qué ocurre si la inspección laboral indi-ca que la empresa no ha incumplido la normativa laboral? ¿Debe el Po-der Judicial asumir ello como prue-ba suficiente para confirmar que la empresa es respetuosa de la norma laboral?

Cuestiones como estas, repetimos, se presentan a diario y existen en refe-rencia a ellas distintos criterios asu-midos por parte de nuestra Autori-dad Administrativa de Trabajo. Esta variedad se presenta, en gran medi-da, porque a nivel de la Inspección del Trabajo, antes de la entrada en funcionamiento de la Sunafil, cada Dirección de Inspección de las Di-recciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo del país ex-ponía criterios independientes que no

tenían forma de ser unificados(1); si-tuación que, actualmente, busca ser corregida una vez que entre en fun-cionamiento el Tribunal de Fisca-lización Laboral de la Sunafil, ente administrativo que, gracias a su fa-cultad de emitir precedentes admi-nistrativos(2), permitirá la unificación de los criterios de la Inspección del Trabajo a nivel nacional.

Esta es la controversia que pretende-mos analizar en el presente artículo bajo el siguiente esquema: prime-ro, revisaremos nuestra normati-va a fin de ubicar los dispositivos que analizan la situación en la que coexisten un proceso judicial labo-ral(3) y un procedimiento administra-tivo relacionados a una misma ma-teria (lo que hemos definido como proceso judicial - procedimiento ad-ministrativo “vinculados”); segun-do, desarrollaremos los fundamen-tos que sustentarían la suspensión del procedimiento sancionador ante la existencia de un proceso judicial laboral en el que analiza la misma materia objeto de examen del pri-mero; y, como tercer y último punto, mostraremos cuál ha sido el criterio que ha venido manejando nuestra Inspección del Trabajo y el recien-te atisbo de cambio que ha mostra-do a través de un reciente oficio de la Sunafil.

I. La coexistencia de pro-cedimientos administrati-vos y procesos judiciales vinculados en el ordena-miento peruano

1. Marco normativo nacional

En nuestro ordenamiento jurídico, podemos ver que existe una regula-ción específica que nos precisa qué debe hacer la Administración Públi-ca cuando advierte que la materia que es ventilada en el procedimien-to administrativo correspondiente es, también, objeto de análisis en un pro-ceso judicial.

La primera referencia normativa la encontramos presente en el artículo 64 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo Ge-neral, que señala expresamente lo siguiente:

“64.1 Cuando, durante la tramita-ción de un procedimiento, la au-toridad administrativa adquiere conocimiento que se está trami-tando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos admi-nistrados sobre determinadas re-laciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previa-mente al pronunciamiento ad-ministrativo, solicitará al órgano

(1) Al respecto, las Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo celebran temporal-mente lo que se conoce como Encuentros Macroregionales (norte, centro y sur), eventos en los que las Autoridades de algunas regiones del país (según la sede en la que se encuentran inclui-das) que conforman el Sistema Inspectivo de Trabajo se reúnen en determinadas sedes y arriban a acuerdos relacionados con distintas cuestiones controvertidas vinculadas al Sistema Inspecti-vo. No obstante, estos acuerdos no tienen rango normativo (ninguna norma se los concede) por lo que, finalmente, no constituyen una fuente de Derecho Administrativo Laboral para el sistema inspectivo nacional.

(2) Figura incorporada en nuestro Sistema de Inspección del Trabajo gracias al artículo 15 de la Ley N° 29981, Ley que crea la Sunafil y modifica la Ley General de Inspección del Trabajo, Ley N° 28806.

(3) En nuestro análisis no comprendemos el proceso penal en el que se busca sancionar un delito que, a la vez, constituye también una infracción administrativa laboral (como el trabajo forzoso o los acci-dentes de trabajo mortales), pues, en estos casos, el principio del non bis in ídem justifica que solo se imponga una de estas sanciones que, desde nuestra posición, sería la penal. Pero esto ya correspon-de a otro análisis que no encuadra en este trabajo, pues existen posiciones que señalan que no corres-pondería en este escenario la aplicación de dicha garantía.

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jurisdiccional comunicación so-bre las actuaciones realizadas.

64.2 Recibida la comunicación, y solo si estima que existe estric-ta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad com-petente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio.

La resolución inhibitoria es ele-vada en consulta al superior je-rárquico, si lo hubiere, aun cuan-do no medie apelación. Si es confirmada la resolución inhibi-toria es comunicada al Procura-dor Público correspondiente para que, de ser el caso y convenir a los intereses del Estado, se aper-sone al proceso”.

A su vez, otro dispositivo vinculado al tema que analizamos se encuentra en el artículo 13 del TUO de la Ley Orgánica del Poder judicial (en ade-lante, la LOPJ), aprobado mediante Decreto Supremo N° 017-93-JUS, según el cual:

“Cuando en un procedimiento administrativo surja una cues-tión contenciosa, que requiera de un pronunciamiento previo, sin el cual no puede ser resuelto el asunto que se tramita ante la Administración Pública, se sus-pende aquel por la autoridad que conoce del mismo, a fin que el Poder Judicial declare el de-recho que defina el litigio. Si la autoridad administrativa se nie-ga a suspender el procedimiento, los interesados pueden interponer la demanda pertinente ante el Po-der Judicial. Si la conducta de la autoridad administrativa provo-ca conflicto, este se resuelve apli-cando las reglas procesales de de-terminación de competencia, en cada caso” (el énfasis es nuestro).

Un análisis de estos dispositivos per-mite evidenciar la intención del le-gislador peruano, consistente en evi-tar que las entidades administrativas

se pronuncien sobre situaciones que son, al mismo tiempo, analizadas en la vía judicial; con lo cual se buscaría “asegurar coherencia y unidad a las decisiones del Estado”(4) que se ma-nifiestan tanto en cabeza de la Admi-nistración Pública como en nuestros jueces cuando ambos analizan una materia vinculada.

Precisamente, para lograr dicha coherencia es que se reconoce la va-lidez de que opere la suspensión del pronunciamiento administrati-vo, en espera de la decisión judicial. La doctrina coincide con ello cuan-do señala que “ante el hecho de que la Administración que instruye el ex-pediente sancionador pueda estar conociendo sobre cuestiones cuya competencia corresponda al orden jurisdiccional social, se opta por sus-pender el mencionado procedimien-to administrativo sancionador y se remite al órgano judicial lo actuado para que sea él el que primero se pro-nuncie sobre las cuestiones centrales del procedimiento”(5).

Pero, ¿por qué debe suspender el procedimiento administrativo y no el proceso judicial, más aún si, por ejemplo, en ciertas ocasiones el pro-cedimiento administrativo ha sido el primero en iniciarse y se podría plan-tear la no suspensión del mismo en virtud del principio “primero en el tiempo, primero en el Derecho”?

Nosotros, al respecto, consideramos que la suspensión del procedimiento administrativo laboral operará inde-pendientemente del momento en que se haya iniciado (antes, al mismo tiempo o después) respecto del pro-ceso judicial. Dicha suspensión del

procedimiento administrativo (y no del proceso judicial), desde nuestra óptica, se sustenta en dos fundamen-tos que detallamos a continuación.

2. Justificación de la suspensión del procedimiento administrati-vo ante la existencia de un pro-ceso judicial vinculado

2.1. Primer fundamento: la supre-macía del Poder Judicial sobre la Administración Pública

En relación con la pregunta esgri-mida al final del punto anterior, creemos que existen dos fundamen-tos que justifican la suspensión del procedimiento administrativo fren-te a la existencia de un proceso judicial.

El primero de dichos fundamen-tos lo encontramos en la supre-macía del Poder Judicial sobre la Administración Pública, o, en la pa-labras de Nieto, en “la circunstan-cia de que los tribunales tienen en todo caso una posición prevalente institucional sobre los órganos de la Administración”(6).

Esta supremacía se encontraría pre-sente en el producto mismo que emi-ten tanto la Administración Pública como el Poder Judicial, esto es, una resolución administrativa y una sen-tencia respectivamente. Debemos in-dicar, en relación con estos dos pro-ductos, que mientras el primero así tenga la condición de firme es revi-sable siempre en la vía judicial, el se-gundo de ellos cuando ostenta la ca-lidad de cosa juzgada no es revisable en ningún ámbito del ordenamiento nacional(7).

(4) MORÓN URBINA, J. C. Comentarios a la Ley del procedimiento administrativo general. 8ª edición, Gaceta jurídica, Lima, 2009, p. 312.

(5) MONEREO PÉREZ, José Luis (coordinador). Manual de Derecho Administrativo Laboral. Tecnos, Madrid, 2012, p. 339.

(6) NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. 5ª edición, Tecnos, Madrid, 2012, p. 446. (7) Salvo el caso del proceso de amparo contra resoluciones judiciales y el proceso de nulidad de cosa

juzgada fraudulenta, pero estos procesos revisores de sentencias con calidad de cosa juzgada son ex-cepcionales y su procedencia se da en supuestos específicos.


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Debe indicarse, entonces, que las re-soluciones administrativas no tie-nen la misma fuerza que las senten-cias dictadas por el Poder Judicial. En efecto, la resolución administra-tiva puede ser revisada por el Poder Judicial y, en consecuencia, solo está dotada de una presunción iuris tan-tum de legalidad: su sujeción al Po-der Judicial es plena y es que esta sujeción, “es la garantía institucio-nal de su efectivo sometimiento a la ley y al ordenamiento jurídico, con la consiguiente protección debida de los derechos y libertades individua-les y sociales amparados por dicho ordenamiento”(8).

En nuestro país esta revisión –a la que podrían ser sometidas las resolucio-nes administrativas– la encontramos en el artículo 148 de la Constitución que establece que “las resolucio-nes administrativas que causan esta-do son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-ad-ministrativa”. Este dispositivo cons-titucional reviste una especial im-portancia para el ordenamiento jurídico-administrativo peruano, ya que señala con claridad la universa-lidad del régimen al que se sujeta el control de su actividad tanto en re-lación con la vía previa administrati-va, como de la necesidad, en última instancia, de su control por el Poder Judicial.

La sentencia judicial, por el contra-rio, agotados los recursos previstos por el ordenamiento procesal judi-cial, no puede ser revisada por nin-gún motivo, ya que está revestida de una presunción iuris et de iure de le-galidad. Aquí radican los efectos que tienen la cosa juzgada de las senten-cias judiciales y la firmeza de los ac-tos administrativos; y que permiten evidenciar la supremacía del Poder Judicial por sobre la Administración Pública que se manifiesta en la po-sibilidad de que los pronunciamien-tos del segundo sean siempre revisa-dos por el primero, mientras que lo contrario (que las sentencias con ca-lidad de cosa juzgada sean revisadas

por la Administración Pública) no es factible.

2.2. Segundo fundamento: la se-guridad jurídica como princi-pio que impide la existencia de pronunciamientos “estatales” contradictorios

El otro fundamento que, desde nues-tra posición, fundamenta que se deba suspender un procedimiento admi-nistrativo si es que en trámite se en-cuentra un proceso judicial vincu-lado, lo encontramos en la seguridad jurídica.

Como planteamos al inicio del pre-sente artículo, en la práctica pode-mos encontrar procesos judiciales y procedimientos administrativos vinculados. Volvemos a mencionar el ejemplo del locador de servicios de una empresa que ha demandado en la vía judicial su reconocimiento como trabajador subordinado sujeto al ré-gimen laboral privado y, consecuen-temente, el pago de sus beneficios laborales; y, al mismo tiempo, ha in-terpuesto una denuncia ante la Ins-pección del Trabajo, la misma que ya inició una fiscalización para determi-nar si la empresa ha cometido la in-fracción administrativa de no regis-trar al denunciante en sus planillas.

¿Qué ocurriría, por ejemplo, si el proceso judicial finaliza antes del procedimiento administrativo (que no ha sido suspendido por decisión de la Administración Pública) y en él se determina que la contratación ci-vil es perfectamente válida? ¿Cómo queda la sanción administrativa? Si bien es cierto que dicha sanción pue-de ser impugnada –agotada la vía ad-ministrativa– en el Poder Judicial a través del proceso contencioso-ad-ministrativo, también es cierto que

si la Administración Pública hubie-ra suspendido el procedimiento ad-ministrativo se hubiera evitado toda esa complicación para el empleador indebidamente sancionado.

En otras palabras, se hubiera evita-do la existencia de pronunciamientos contradictorios, los cuales, a pesar de ser emitidos por el Poder Judicial y la Administración Pública, son emi-tidos finalmente por el Estado (un mismo Estado) que, con ese proce-der, mostraría que puede emitir res-puestas diferentes y contradictorias para una misma situación.

El sustento de avalar la suspensión del procedimiento administrativo ra-dica, pues, en el reconocimiento y respeto del principio de seguridad ju-rídica. Sobre este principio, nuestro Tribunal Constitucional ha señala-do que, a pesar de no estar reconoci-do expresamente en nuestra Consti-tución, la seguridad jurídica “(…) es un principio que transita todo el or-denamiento, incluyendo, desde lue-go, a la Norma Fundamental que lo preside. Su reconocimiento es implí-cito en nuestra Constitución”(9).

Del mismo modo, ha señalado el TC que la seguridad jurídica “se trata de un valor superior contenido en el es-píritu garantista de la Carta Funda-mental, que se proyecta hacia todo el ordenamiento jurídico y busca asegurar al individuo una expectati-va razonablemente fundada respecto de cuál será la actuación de los pode-res públicos y, en general, de toda la colectividad, al desenvolverse den-tro de los cauces del Derecho y la legalidad”(10).

De estas sentencias del TC puede ex-traerse que una manifestación del principio de seguridad jurídica es el

(8) MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, J.L. Introducción al Derecho Administrativo. Tecnos, Madrid, 1986.(9) STC Exp. N° 0016-2002-PI/TC, f. j. 4. (10) STC Exps. Acums. N°s 0001/0003-2003-AI/TC, f. j. 3.



respeto a esa expectativa que tienen los ciudadanos respecto a saber cuál será la actuación de los poderes pú-blicos. En el caso que analizamos, la expectativa se plasmaría en no estar sujeto, simultáneamente, a un proce-so judicial y un procedimiento admi-nistrativo en los que, a pesar de dis-cutirse una misma materia, se pueden arribar a criterios contradictorios.

La seguridad jurídica, entonces, nos debería llevar a reconocer que, a fin de conseguir y velar por la coheren-cia de nuestro ordenamiento jurídi-co, se deberían reconocer y poner en marcha los mecanismos que permi-tan anular situaciones confusas como la antes descritas.

Por ello, consideramos que la sus-pensión del procedimiento admi-nistrativo (llevado a cabo por una Administración Pública que se en-cuentra subordinada funcionalmen-te al Poder Judicial) frente a la exis-tencia de un proceso judicial sería el mecanismo idóneo para contrarres-tar las arbitrariedades que se pueden materializar cuando hay un procedi-miento administrativo y un proceso judicial en los que se puede emitir conclusiones diferentes. Se lograría, en pocas palabras, asegurar la efica-cia real de la tan mencionada (pero pocas veces respetada) seguridad ju-rídica como principio rector de nues-tro ordenamiento jurídico.

3. Exigencias “ultraformales” para que proceda la suspensión del procedimiento administrativo en nuestro ordenamiento

Para nuestra legislación, no basta la mera existencia de un proceso ju-dicial para que proceda automáti-camente la suspensión del procedi-miento administrativo. De acuerdo a la LOPJ, la suspensión se producirá cuando surja una cuestión contencio-sa sin la cual no pueda ser resuel-ta la administrativa. Sin embargo, la LPAG completa esta regulación, detallándola, y establece una se-rie de requisitos para la suspensión,

que permiten identificar cuándo esta-mos ante un supuesto en que la cues-tión administrativa requiere de un pronunciamiento judicial previo.

Así, nuestra legislación exige lo siguiente:

- Si la autoridad administrativa ad-quiere conocimiento que se está tramitando una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre de-terminadas relaciones de derecho privado, que precisen ser esclare-cidas previamente al pronuncia-miento administrativo, solicitará al órgano jurisdiccional comu-nicación sobre las actuaciones realizadas. Es decir, no hay una inhibición inmediata, sino que esta únicamente se producirá a partir de la respuesta que al res-pecto dé el órgano jurisdiccional competente.

- Cuando se reciba la comunica-ción antes señalada, la suspen-sión solo procederá cuando la au-toridad administrativa estime que existe una “estricta” identidad de sujetos, hechos y fundamentos. Es decir, a criterio de la LPAG, no basta que exista una cuestión controvertida judicialmente (in-cluso si tiene relación con el pro-cedimiento en curso), sino que esta debe ser entre los mismos sujetos, por los mismos hechos, y por los mismos fundamentos. Se requiere esta triple identidad, sin la cual podría entenderse que la Administración, si resuelve inhi-birse del conocimiento del asun-to, estaría vulnerando lo dispues-to por los artículos 63 y 65 de la LPAG, incurriendo además el funcionario en responsabilidad disciplinaria conforme a las nor-mas vigentes(11).

Consideramos, en relación con el asunto que planteamos, que la exi-gencia de una triple identidad de

sujetos, hechos y fundamentos siem-pre constituirá una barrera infran-queable cuando se analizan una fis-calización administrativa-laboral y un proceso laboral “vinculados”. Es evidente, por ejemplo, que las par-tes nunca serán las mismas, pues-to que, mientras en la fiscalización administrativa las partes serían la Autoridad Administrativa de Trabajo y el empleador inspeccionado, en el proceso judicial las partes son (casi siempre) el empleador y el traba-jador (individual o colectivamente considerado).

¿Debería, entonces, negarse siempre la suspensión del procedimiento ad-ministrativo debido a que entre este y el proceso judicial laboral nunca va a haber una identidad de sujetos y, por lo tanto, que no exista la tri-ple identidad que exige el legislador administrativo?

Nosotros creemos que el formalis-mo que pregona la LPAG debería ser matizado y, en aras del respeto de la seguridad jurídica (que hemos anali-zado en el punto anterior), debería la Administración Pública detenerse a analizar la materia que trasunta tan-to al procedimiento administrativo como al Poder Judicial.

Concluimos este punto recalcando que la relativización del formalis-mo que hemos planteado no impli-ca que haya que ignorar cuáles son las partes participantes del procedi-miento administrativo y el proceso judicial, pues los trabajadores cuyos derechos son vulnerados y los em-pleadores “denunciados o demanda-dos” deberán ser los mismos en una u otra vía; ni tampoco deberán igno-rarse la identidad de los hechos y los fundamentos, pero, al igual que en el caso de las partes, deberán también analizarse con una óptica antiforma-lista que busque a fin de cuentas evi-tar la existencia de pronunciamientos contradictorios.

(11) Sobre esta triple identidad, véase MORÓN URBINA, J. C. Ob. cit., p. 315.


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II. Criterios expuestos por la Inspección del Trabajo en el Ámbito Nacional

Finalmente, debemos resaltar que la Autoridad Central del Sistema Ins-pectivo ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno a cuál debe ser el proceder de la Inspección del Tra-bajo cuando conoce de la existencia de un proceso judicial en el que se ventile una misma cuestión jurídica que la analizada en la fiscalización laboral.

Los criterios expuestos lamentable-mente no han sido muy uniformes, pues, como mostraremos a continua-ción, en una primera oportunidad se ha negado la posibilidad de que coe-xistan un procedimiento fiscalizador laboral y un juicio “vinculado”, pero luego se ha negado esta posibilidad y, finalmente, hace poco se ha mos-trado un atisbo de retornar al primer criterio.

1. Primer criterio: la existencia de un proceso judicial “vinculado” sustenta la suspensión de la fiscalización laboral

Entre los años 2007 al 2011, la Di-rección de Inspección del Trabajo de Lima Metropolitana ha plantea-do como criterio, en relación al tema que analizamos, que la Inspección Laboral debe inhibirse si toma cono-cimiento de la existencia de un pro-ceso judicial “vinculado”.

La doctrina nacional(12) ha reseñado algunos de estos pronunciamientos. Mostraremos algunos de ellos en or-den cronológico, del más antiguo al más reciente. Tenemos, en ese senti-do, que mediante la Resolución Di-rectoral N° 035-2007, se ha indicado lo siguiente:

“De conformidad con lo pres-crito en el artículo 64 de la Ley N° 27444, que señala que cuan-do durante la tramitación de un procedimiento la autoridad admi-nistrativa adquiere conocimiento

que se está tramitando en sede ju-risdiccional una cuestión litigio-sa sobre determinadas relaciones de derecho privado que preci-sen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrati-vo, la autoridad competente po-drá determinar su inhibición has-ta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio; en consecuen-cia, en consideración al mencio-nado dispositivo y en acatamien-to a lo dispuesto por el juzgado corresponde que este despacho se inhiba de conocer el presente procedimiento hasta que la auto-ridad judicial levante la suspen-sión provisional de la Resolución Directoral”.

En otro pronunciamiento conte-nido en la Resolución Directoral N° 406-2008, se ha precisado cuál es el sustento constitucional que lle-va a que la Autoridad Inspectiva se inhiba conociendo de la existencia de un proceso judicial laboral rela-cionado con la materia fiscalizada administrativamente:

“El artículo 64 de la Ley del Pro-cedimiento Administrativo Gene-ral - Ley N° 27444, establece que si durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad admi-nistrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede ju-risdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre de-terminadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclare-cidas previamente al pronuncia-miento administrativo, puede de-terminar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio, ello en estricta observan-cia del artículo 139 numeral 2) de nuestra Carta Magna que señala que ninguna autoridad puede avo-carse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones”.

Además, en el anterior pronuncia-miento, también se ha puesto como un ejemplo típico que genera la du-plicidad procedimiento fiscalizador - proceso judicial el vinculado con la determinación de laboralidad de con-tratos civiles de locación de servi-cios, supuesto en el que se justifica la inhibición de la Inspección Laboral:

“El artículo 13 del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es-tablece que cuando en un proce-dimiento administrativo surja una cuestión contenciosa que requie-ra de un pronunciamiento previo, sin el cual, el asunto que se trami-ta ante la Administración Pública no pueda ser resuelto, se suspen-de aquel por la autoridad que co-noce el mismo, a fin que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio. En este sentido, estando a que la autoridad de pri-mera instancia ha sancionado a la recurrente por incumplimien-tos laborales frente a dos trabaja-dores, al haberse determinado la existencia de vínculo laboral en aplicación del principio de pri-macía de la realidad, corresponde que este despacho se inhiba del conocimiento del presente proce-dimiento al existir similitud con la materia en discusión en los re-feridos procesos judiciales.

Otro ejemplo recurrente es el vincu-lado con el cese de actos de hostili-dad, que muchas veces genera el ini-cio simultáneo del proceso judicial y de la fiscalización laboral. En la Re-solución Directoral N° 546-2008 se ha expuesto lo siguiente:

“Estando a lo establecido en el artículo 139 numeral 2 de nues-tra Carta Magna que señala que ninguna autoridad puede avocar-se a causas pendientes ante el ór-gano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones y,

(12) TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge y EGUIGUREN PRAELI, Augusto. La jurisprudencia adminis-trativa laboral en la inspección del trabajo. Gaceta Jurídica, Lima, 2012.



atendiendo a que el presente pro-cedimiento tiene similitud con la materia de discusión en los pro-cesos judiciales iniciados por los trabajadores afectados sobre cese de actos de hostilidad del em-pleador, pues la infracción referi-da al no pago íntegro y oportuno de remuneraciones tiene inci-dencia con referencia a la comi-sión de actos de hostilidad, este despacho considera conveniente inhibirse de seguir conociendo el presente hasta que la autoridad jurisdiccional emita el respectivo pronunciamiento”.

Finalmente, en el año 2011, median-te la Resolución Directoral N° 158-2011, se confirma el criterio antes expuesto en relación con una fisca-lización laboral cuya materia inspec-cionada era objeto de análisis a la vez en un proceso laboral de nulidad de despido:

“Cuando durante la tramitación de un procedimiento la autori-dad administrativa tome conoci-miento que se está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pro-nunciamiento administrativo, po-drá determinar su inhibición has-ta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio, pues ninguna autoridad puede avocarse a cau-sas pendientes ante el órgano ju-risdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones, así es procedente que la autoridad ad-ministrativa de trabajo se inhiba de seguir conociendo el presen-te procedimiento, toda vez que se ha verificado la existencia de un proceso judicial (nulidad de des-pido) seguido por el trabajador, contra el inspeccionado”.

La reseña de estos pronunciamientos nos permite evidenciar que hasta an-tes del año 2013, el criterio de la Ins-pección del Trabajo no se ataba a una

interpretación cerrada y formalis-ta del artículo 64 de la LPAG y, más bien, se entendía de manera amplia que la suspensión del procedimien-to administrativo era necesaria para evitar contradicciones con lo que pu-diera resolver el proceso judicial la-boral sobre una misma materia.

2. Segundo criterio: la permisión de la coexistencia de una fisca-lización laboral con el proceso judicial “vinculado”

En los dos últimos años (2013-2014) se ha esbozado un criterio diferente al expuesto en el punto anterior, pues la Inspección del Trabajo ha defen-dido la independencia de su procedi-miento inspectivo frente al proceso judicial “vinculado”. Existen docu-mentos que mencionaremos a con-tinuación corroborando lo afirmado.

Así, tenemos que la Dirección Gene-ral de Inspección del Trabajo (DGIT), mediante el Oficio N° 472-2014-MTPE/2/16, trasladó a la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Amazonas el Informe N° 89-2014-MTPE/2/16.1, elaborado por la Dirección de Regulación y Su-pervisión del Sistema de Inspección del Trabajo. Mediante este informe se absolvió una consulta legal referida a la posibilidad de que se declare la sus-pensión de un procedimiento sancio-nador laboral al haberse iniciado un proceso judicial que guarda relación con las materias que son objeto de la fiscalización laboral.

Específicamente, la consulta se ha-bía planteado debido a que existía en trámite, ante la Subdirección de Inspección, Seguridad y Salud en el Trabajo y Defensa Legal de la DRT-PE Pasco, un procedimiento sancio-nador laboral por la infracción con-sistente en la existencia de actos de hostilidad; y, a la vez, la trabajadora denunciante supuestamente hostili-zada había demandado ante el Poder Judicial el cese de actos de hostili-dad. Ejemplo que, en la práctica, se ha presentado en varias ocasiones.

Pues bien, la posición expuesta en di-cho informe legal fue la siguiente:

“2. Respecto a la cuestión con-trovertida antes descrita, compar-timos el criterio expuesto por la Dirección de Inspección del Tra-bajo de la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Lima Metropolitana, la que ha señalado, en variadas resolucio-nes, que no procede la suspen-sión del procedimiento sanciona-dor laboral cuando se ha iniciado un proceso judicial laboral rela-cionado con las mismas materias analizadas en el procedimiento sancionador laboral.

(…)

De esta manera, consideramos que la Autoridad Inspectiva de Trabajo no debería inhibirse de desarrollar el procedimiento san-cionador laboral si existe a la vez un proceso judicial laboral re-lacionado a las materias vincu-ladas con el procedimiento san-cionador. En todo caso, para que proceda dicha inhibición debería existir un mandato judicial que así lo establezca”.

Como puede verse, la DGIT se ba-saba y asumía como principal argu-mento de su posición lo expuesto en los pronunciamientos de la Dirección de Inspección del Trabajo de Lima Metropolitana. Nosotros hemos ubi-cados algunos de dichos pronuncia-mientos. Un ejemplo lo encontramos en la Resolución Directoral N° 134-2013-MTPE/1/20.4, en la que se ha señalado que la Autoridad Adminis-trativa de Trabajo no puede –aplican-do el artículo 64 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrati-vo General– determinar su inhibición en caso de que exista un proceso ju-dicial en trámite relacionado con las materias sujetas a fiscalización administrativa. Otras resoluciones que exponen el mismo criterio son las N° 066-2013-MTPE/1/20.4 y la N° 016-2013-MTPE/1/20.4.


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De manera resumida, indicaremos que en estas Resoluciones Directo-rales se ha indicado que para la pro-cedencia de la “inhibición admi-nistrativa” no se cumplen los dos presupuestos contemplados en el ar-tículo 64 de la Ley N° 27444, que se-rían los siguientes:

a) Necesidad objetiva de obtener un pronunciamiento judicial previo: Para el desarrollo del procedi-miento sancionador laboral, en el que se determina la responsabili-dad del empleador por cometer infracciones laborales, no es ne-cesario que el juez laboral se pro-nuncie previamente.

b) Identidad de sujeto, hecho y fun-damento: El fundamento de las pretensiones es distinto, ya que en el procedimiento sancionador se determina la responsabilidad administrativa del empleador y en el proceso judicial laboral se determina si le corresponde o no el derecho reclamado al trabaja-dor; asimismo, los sujetos en el procedimiento sancionador son la Administración del Trabajo y el empleador mientras que en el proceso laboral las partes son el empleador y el trabajador.

Estos pronunciamientos evidencian, como lo hemos descrito anterior-mente, una concepción formalista de la figura de la suspensión de la fis-calización laboral que, en gran me-dida, recogía el criterio vigente por aquel entonces expuesto por la Di-rección de Inspección del Trabajo de la Dirección Regional de Traba-jo y Promoción del Empleo de Lima Metropolitana.

3. Criterio reciente: “tibio” reco-nocimiento de la suspensión del procedimiento inspectivo ante la existencia de un proce-so judicial “vinculado”

Este año, la Intendencia de Lima Me-tropolitana de Sunafil emitió, con fe-cha 30 de abril de 2014, el Oficio

N° 51-2014-SUNAFIL/ILM, median-te el cual daba respuesta a la “denuncia de despido arbitrario y de descono-cimiento de los derechos laborales” presentada por los extrabajadores de una conocida empresa.

En el breve análisis que realiza la mencionada Intendencia, se reve-la que los trabajadores denunciaban un supuesto despido arbitrario que se habría producido en el año 2001 y que frente a él habían iniciado procesos judiciales en contra de su exempleadora. Precisamente, esta si-tuación llevó a que dicho órgano in-dique lo siguiente:

“De la revisión de la denuncia formulada por los trabajadores afectados, se advierte que el pre-sunto despido arbitrario, del cual fueron objeto, se habría produci-do en el año 2001, y actualmen-te cada uno de ellos ha iniciado sendos procesos judiciales con-tra su exempleadora. Motivo por el cual, de acuerdo al principio derecho de independencia de la función jurisdiccional, prescrito en el numeral 2 del artículo 139 de la Constitución Política, ‘nin-guna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones’.

En atención a la prohibición constitucional de avocarse a cau-sas pendientes ante el Poder Ju-dicial, esta Intendencia no podría disponer el inicio de actuaciones inspectivas sobre las materias ob-jeto de denuncia, por cuanto ac-tualmente se encuentran contro-vertidas en la vía judicial”.

Con este oficio, se evidencia que el criterio actual de la Inspección del

Trabajo es que ella no debería rea-lizar fiscalizaciones sobre materias que se encuentran sujetas a análi-sis en un proceso judicial. Este crite-rio comulga con lo que hemos plan-teado anteriormente en este trabajo, esto es, con el reconocimiento de que toda fiscalización laboral debe-ría suspenderse (como regla general) cuando la materia análisis de dicha fiscalización se analice simultánea-mente en un proceso judicial.

Pese a que consideramos que en este caso no estamos frente al avoca-miento indebido contemplado en el artículo 139 inciso 2 de la Constitu-ción (según el criterio de Sunafil)(13), somos de la idea de que la suspen-sión del procedimiento sancionador debería proceder como regla general siempre que exista un proceso judi-cial “vinculado”.

Los fundamentos para reconocer la validez de dicha suspensión serían, como ya lo hemos indicado, la su-premacía del Poder Judicial por so-bre la Administración Pública y la búsqueda de la seguridad jurídica como principio general de nuestro ordenamiento.

Por eso, consideramos que este crite-rio emitido en un oficio de la Suna-fil debería reiterarse y fundamentarse más ampliamente cuando las empre-sas fiscalizadas administrativamen-te, que han sido demandadas por las mismas materias en la vía judicial, lo soliciten adjuntando los documen-tos correspondientes. Ello evitará la existencia de contradicciones por parte de un Poder Público que bus-ca la defensa de los derechos labo-rales tanto a través de la Inspección Laboral como del Poder Judicial; y que, en la búsqueda de la defensa de aquellos derechos, no puede terminar

(13) El TC, en la STC Exp. N° 01025-2012-PA/TC, ha definido al avocamiento indebido como el despla-zamiento del juez de un caso que es de su competencia hacia otra autoridad de carácter gubernamen-tal, o incluso jurisdiccional, sobre asuntos que, además de ser de su competencia, se encuentran pen-dientes de ser resueltos ante aquel. En este caso, Sunafil no está desplazando al Poder Judicial, pues la última seguirá viendo el proceso puesto en su conocimiento.



afectando al empleador con la emi-sión de criterios dísimiles sobre una misma materia.

Conclusiones

1. Como hemos podido ver a lo largo de estas páginas, en la ac-tualidad no existe una respues-ta clara acerca de la suspen-sión de la fiscalización laboral (ya sea en la etapa inspectiva como en la etapa sancionadora) cuando se ha iniciado un proce-so judicial laboral “vinculado”, esto es, un proceso judicial en el que las materias, las partes y el fundamento laboral sean los mismos que el procedimiento administrativo.

2. En un primer momento, la Ins-pección Laboral permitió esta posibilidad, sobre la base de un entendimiento amplio de los al-cances del artículo 64 de la Ley N° 27444.

3. Posteriormente, en una segunda etapa, ha rechazado dicha posibi-lidad, a partir de un criterio for-malista que señala que la triple identidad de partes, hechos y fun-damentos del procedimiento ad-ministrativo y el proceso judicial no existía; lo cual, desde nuestro punto de vista, nunca se produci-ría ya que por ejemplo, como es fácil de constatar, nunca se da-ría una identidad de partes pues en el primero las partes son Esta-do-empleador fiscalizado y en el

segundo lo son empleador-traba-jador (como regla general).

4. Actualmente, la Sunafil, ente rec-tor del Sistema Inspectivo Labo-ral a nivel nacional, ha dado atis-bos de generar un cambio en lo que se refiere a la suspensión del procedimiento sancionador labo-ral, pues ha deslizado el criterio de que, en aplicación del artículo 139 inciso 2 de la Constitución, la Autoridad Inspectiva no po-dría avocarse a un proceso judi-cial puesto en marcha y pendien-te de resolver.

5. Pese a que consideramos que en este caso no estamos frente al avocamiento indebido contem-plado en el artículo 139 inciso 2 de la Constitución (según el crite-rio de Sunafil), somos de la idea de que la suspensión del procedi-miento sancionador debería pro-ceder como regla general siem-pre que exista un proceso judicial “vinculado”. Los fundamentos para sostener la conclusión ante-rior son dos: a) El reconocimiento de la supremacía del Poder Judi-cial por sobre la Administración Pública (representada por Sunafil en lo que nos concierne); y, b) el respeto de la seguridad jurídica.

6. Respecto a la supremacía del Po-der Judicial por sobre la Admi-nistración Pública –la cual emana de la facultad que tiene el prime-ro de revisar los actos de la se-gunda (y no viceversa) debido a que solo los actos del primero

están revestidos de la calidad de cosa juzgada–, consideramos que ella fundamenta que, en caso am-bos poderes estatales analicen una misma materia, debe ser la Administración Pública la que suspenda su funcionamiento a es-peras de que el Poder Judicial re-suelva el conflicto sometido al análisis de ambos.

7. Respecto al principio de seguri-dad jurídica, creemos que el mis-mo impide o rechaza la existencia de pronunciamientos contradic-torios por parte del Estado sobre una controversia jurídica similar. En ese sentido, si una misma ma-teria es analizada por la Inspec-ción del Trabajo y por el Poder Judicial, es factible que ambos arriben a soluciones diferentes y hasta contradictorias. Al fin y al cabo, dichos entes actúan como manfiestaciones del Estado, por lo que la contradicción proven-dría de una misma fuente.

8. Confiamos en que la Sunafil, a través de su facultad de emitir precedentes de observancia obli-gatoria con la entrada en fun-cionamiento de su Tribunal de Fiscalización Laboral, permi-ta unificar criterios respecto a la materia analizada en el pre-sente artículo, teniendo en cuen-ta, para ello, las garantías jurídi-cas de los empleadores que deben ser tuteladas ante la multiplicidad de procesos judiciales y procedi-mientos administrativos a los que puedan ser sometidos.


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OBLIGACIONES RELATIVAS AL REGISTRO DE LOS TRABAJADORES EN EL T-REGISTRO -

PLANILLA ELECTRÓNICARonni David SÁNCHEZ ZAPATA(*)

El desarrollo de las relaciones laborales con los trabajadores conlleva una obligación explícita por parte de los empleadores y es la relativa al registro efectivo de dichos trabajadores en los sistemas electrónicos creados exclusiva-mente para la atención de dicha formalidad normativa. De este modo, el pre-sente artículo atenderá de modo amplio a la atención de esta formalidad y, en virtud de la emisión del D.S. N° 012-2013-TR, el mismo que establece distintas modificaciones al Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, abordaremos, las infracciones referidas a la falta de observancia, por parte del empleador, de las disposiciones relativas a dicho acto de registro.

Introducción

Nuestro país ha proclamado constitucional-mente el derecho al trabajo que le asiste a todo ciudadano, para con ello, poder generar los in-gresos suficientes que le procuren tanto para él, como a su familia, la subsistencia y cali-dad de vida digna y debida. De este modo, el Máximo ente interpretador de los preceptos constitucionales ha establecido sobre el dere-cho al trabajo que(1):

“El derecho al trabajo está reconocido por el artículo 22 de la Constitución. Este Tri-bunal estima que el contenido esencial de este derecho constitucional implica dos as-pectos. El de acceder a un puesto de tra-bajo, por una parte y, por otra, el derecho a no ser despedido sino por causa justa.

Aunque no resulta relevante para resol-ver la causa, cabe precisar que, en el pri-mer caso, el derecho al trabajo supone la adopción por parte del Estado de una política orientada a que la población ac-ceda a un puesto de trabajo; si bien hay que precisar que la satisfacción de este as-pecto de este derecho constitucional impli-ca un desarrollo progresivo y según las po-sibilidades del Estado (…)” (el resaltado es nuestro).

Siendo ello así, una de las aristas que estable-ce este derecho es el de acceder efectivamente a un puesto de trabajo –tal como lo ha detalla-do el Tribunal Constitucional en la acotada ju-risprudencia–, pero ese acceso laboral del ciu-dadano debe darse en las debidas condiciones, entendiéndose por esto, a las formalidades

(*) Abogado, asesor de Soluciones Laborales. Titulado en Derecho por la Universidad San Martín de Porres. Especialista en Derecho Corporativo, miembro de la orden en el Colegio de Abogados de Lima.

(1) STC Exp. N° 1124-2001-AA-TC-Lima, f. j. 12.



respectivas que dicha contratación conlleva implícitamente, lo que trae consigo distintas dimensiones fácti-cas. En ese sentido, existe desde hace un buen tiempo atrás, una marcada tendencia del Estado, que apunta ha-cia la formalización de ese acceso, en todo tipo de relaciones laborales que se establecen en los distintos rubros o actividades económicas que desa-rrollan las diversas empresas (perso-nas jurídicas o naturales con nego-cios), en los respectivos mercados donde centran sus actividades.

Para ello, uno de los pasos vitales para seguir con dicha tendencia de formalización de acceso al traba-jo en las relaciones laborales que se entablan, son las referidas al registro efectivo de los trabajadores que, en virtud de dicha tendencia, ingresan a prestar servicios dependientes en las empresas con las que contratan, ofre-ciendo sus servicios personales, físi-cos o intelectuales, a cambio de una retribución económica previamente convenida.

De este modo, el Estado, acorde a los avances tecnológicos electróni-cos que la actual coyuntura ofrece, tuvo a bien implementar la creación de todo un sistema operativo electró-nico a cargo de la Superintendencia de Administración Tributaria - Su-nat, cuya específica tendencia fue-ra la de lograr el registro efectivo de todas aquellas personas que ingresa-ran a prestar servicios, bajo una esfe-ra estrictamente laboral, con los em-pleadores con los cuales convenían sus labores –configurando los ele-mentos característicos de toda rela-ción laboral–. De este modo, dicha tendencia que apuntaba a formali-zar las relaciones efectivas de traba-jo, podría ser pasible de una mejor y más práctica fiscalización en mate-ria, tanto tributaria como laboral, por parte de la entidad encargada del de-sarrollo de dicho sistema, es decir, Sunat, o en su defecto el Ministerio de Trabajo.

Bajo ese esquema, y una vez crea-do el sistema operativo electrónico

idóneo a la finalidad estatal de for-malización de las relaciones labo-rales acaecidas en el país, se emitió el Decreto Supremo N° 018-2007-TR, que es la normativa que regu-la el sistema denominado, “Plani-lla Electrónica”, el cual consta, a su vez, de dos subsistemas como son: el T-Registro y la Plame (también co-nocida como planilla mensual de pa-gos), siendo que el presente informe se centrará en los aspectos derivados de la correcta forma de utilizar el T-Registro con la finalidad de inscri-bir adecuadamente a los trabajado-res que ingresen a las planillas de los empleadores que contratan sus servi-cios, y con ello, procedan a forma-lizar las relaciones laborales respec-tivas, cumpliendo de ese modo con la tendencia dictada por el Estado en beneficio del mismo empleador, así como de los propios trabajadores, ya que con ello, se procede de una ma-nera más eficiente al otorgamiento de todos los beneficios que dictan las normas sociolaborales y delimi-tan la realización de labores de ca-rácter dependiente entre empleador y trabajador.

De este modo, la planilla electróni-ca se constituye como una de las he-rramientas básicas para poder for-malizar la vinculación laboral de los trabajadores con los empleado-res, y con ello, poder obtener todos los beneficios derivados de sus re-laciones labores. Por ello, las im-plicancias respecto del mal uso de la planilla electrónica, T-Registro y Plame, traen consigo la adopción de medidas sancionatorias en contra del empleador, lo que llevará efec-tivamente a la imposición de mul-tas en contra de este, en la medi-da de que exista, de por medio, una fiscalización laboral por parte de la autoridad administrativa respecti-va, teniendo en cuenta que, en vir-tud de la creación de dicho sistema, la facultad fiscalizadora y la reali-zación de dicha función reviste aho-ra un tendencia más facilitadora de la función a cargo de la autoridad respectiva.

I. Sobre la creación y uso de la planilla electrónica

Antes de la creación del sistema que da origen a la nueva planilla electró-nica, los empleadores se encontra-ban obligados a llevar bajo un so-porte físico las planillas de pago de sus trabajadores –libro de plani-llas–, mecanismo engorroso que es-tuvo en su momento también regula-do dispositivamente. Sin embargo, a raíz del avance tecnológico y el uso de los nuevos mecanismos magnéti-cos y electrónicos, el Estado ve con-veniente la realización de un nue-vo sistema de planillas a cargo de los empleadores, es así como surge en el año 2005 el Decreto Supremo N° 015-2005-TR, el que crea el Re-gistro de Trabajadores y Prestado-res de Servicios - RTPS, registro que sustituiría a los libros físicos de pla-nilla que hasta ese entonces se obli-gaba a llevar a los empleadores, sien-do este registro uno de los primeros vestigios de implementación electró-nica de la planilla de pago.

Posteriormente, se emiten sendas dis-posiciones que prorrogan la utiliza-ción de este registro, siendo que a través del Decreto Supremo N° 018-2007-TR, se crea y dispone final-mente el uso de la planilla electróni-ca única, la cual se constituye como un mecanismo documentario a ser llevado por todos los empleadores a través de un soporte informático es-trictamente desarrollado y fiscaliza-do por la Sunat, y dentro de la cual, los empleadores obligados a imple-mentar y llevar dicho sistema de-ben incluir la información relativa a ellos mismos, ya que, en su calidad de empleadores deberán declararse previamente antes de declarar a sus trabajadores, pensionistas, prestado-res de servicios o locadores, personal con el que convengan la realización de alguna de las distintas modali-dades formativas laborales, el per-sonal destacado de terceros con los que tengan relaciones de carácter ci-vil o con los que contraten la reali-zación de servicios de tercerización


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e intermediación laboral, así como todos los derechohabientes debi-damente declarados de todas estas personas.

Este sistema fue desarrollado, im-plementado y de uso forzoso para los empleadores, a partir de enero del año 2008, y se encuentra confor-mado, a su vez por dos subsistemas denominados:

• T- Registro o Registro de infor-mación eminentemente laboral y;

• Plame o planilla mensual de pa-gos otorgados en virtud de las distintas relaciones entabladas y que generen el otorgamiento de distintos conceptos de pago a fa-vor de todas las personas com-prendidas en el T-Registro.

Dicho de este modo, las personas que efectivamente se encuentran en la obligación de contar y utilizar –vía declaración efectiva– con este siste-ma, son todos aquellos empleado-res, debidamente registrados, que: i) Cuenten con uno (1) o más trabaja-dores; ii) cuenten con uno (1) o más prestadores de servicios y/o perso-nal de terceros; iii) cuenten con uno (1) o más trabajadores o pensionis-tas que sean asegurados obligatorios del SNP; iv) cuando estén obligados a efectuar alguna retención del im-puesto a la renta de cuarta o quinta categoría; v) tengan a su cargo uno (1) o más artistas; vi) hubieran con-tratado los servicios de una enti-dad prestadora de salud u otorguen servicios propios de salud; vii) hu-bieran suscrito con el EsSalud un contrato por Seguro Complementa-rio de Trabajo de Riesgo; viii) gocen de estabilidad jurídica o tributaria; ix) cuenten con uno (1) o más pres-tadores de servicios o beneficia-rios de modalidades formativas laborales.

Es a raíz de la utilización de este siste-ma electrónico que la Sunat, así como el mismo Ministerio de Trabajo, pue-den fiscalizar el cumplimiento efec-tivo de los beneficios sociolaborales,

así como el pago de los aportes, con-tribuciones y retenciones del impues-to a la renta a los que debe atender el empleador, una vez que declara, a través de este medio, a los trabajado-res formalmente incluidos en su pla-nilla. Para con ello, imponer las san-ciones respectivas, cuando llegue a tomar conocimiento de las omisio-nes y/o infracciones incurridas por el empleador al momento de reali-zar las declaraciones respectivas en

ambos subsistemas, los que confor-man una planilla electrónica única.

El siguiente cuadro detalla las normas respectivas que establecen aspectos diversos relacionados a la forma de utilización de la planilla electrónica, modifican el uso y formas de la plani-lla electrónica, y demás aspectos re-gulatorios importantes respecto de la utilización de este sistema, por lo que vale la pena su apreciación:

II. Sobre el contenido y las formalidades de uso del T-Registro como subsis-tema integrante de la pla-nilla electrónica

Como comentáramos líneas arriba, el T-Registro es un subsistema in-tegrante de la planilla electrónica y su contenido determina o tiene inci-dencia directa en el posterior llena-do de la planilla mensual de pagos (Plame). Por ello, de su incorrec-ta utilización se desprenden distin-tos tipos de infracciones de carácter eminentemente laboral, los que al

ser fiscalizados por la autoridad ad-ministrativa de trabajo (a través de Sunafil), pueden conllevar la impo-sición de diversas multas por infrac-ciones específicamente tipificadas bajo la denominación de: “infrac-ciones en materia de relaciones la-borales relacionadas con el registro de trabajadores”, incluidas en el Re-glamento de la Ley General de Ins-pección de Trabajo –contrario a lo que sucede con la Plame que es fis-calizada por la Sunat–, aunque no necesariamente de manera exclusiva o excluyente ya que son institucio-nes que, en virtud de la creación y

CUADRO N° 1 - PLANILLA ELECTRÓNICA

Normativa Finalidad de emisión

1. Dec. Supremo N° 018-2007-TR (Del 28/08/2007)

Establecen las disposiciones relativas al uso de la planilla elec-trónica.


Modifican disposiciones contenidas en el D.S. N° 018-2007-TR, mediante el cual se crea el T-registro y el Plame.


Aprueban Normas de Adecuación al T-Registro y Plame.

4. Res. Suprema N° 009-2011-TR (Del 08/01/2011)

Se aprueban diversos anexos de información para la planilla elec-trónica.

5. Res. Suprema N° 010-2011-TR (Del 26/01/2011)

Establecen el procedimiento para el registro de derechohabientes en el registro de información laboral (T-Registro).

5. Res. Ministerial N° 020-2008-TR (Del 17/01/2008)

Dictan medidas complementarias para el uso de la “Planilla Elec-trónica”.


Aprueban la información de la Planilla Electrónica, las tablas para-métricas, la estructura de los archivos de importación y se dictan medidas complementarias


Modifican anexos de la R.M. N° 121-2011-TR que aprobó la infor-mación de la Planilla Electrónica, tablas paramétricas, estructuras de los archivos de importación y dictan otras medidas.



aplicación de la Planilla Electrónica, están vinculadas e interconectadas.

La utilización para la inclusión de la información y datos en el T-regis-tro por parte de los empleadores, tie-ne plazos efectivos de cumplimien-to, así como para su modificación, en tanto que, de oficio, Sunat tam-bién está facultada para realizar mo-dificaciones respecto de los datos incluidos previamente por el emplea-dor, ya que este sistema está inter-conectado con el Registro Nacional

de Identificación y Estado Civil - Reniec, y en virtud de los datos suministrados por dicha institución (como cambios de estado civil, cum-plimiento de mayoría de edad para baja de derechohabientes, decesos para el caso de baja de trabajado-res, etc.), puede proceder al cambio de los datos contenidos en el T-Re-gistro. Del mismo modo, Sunat pro-porcionará los datos necesarios a la entidad de EsSalud para que lleve un mejor control de los aportes y decla-raciones realizados, respecto de los

trabajadores que son cubiertos con el aporte al seguro regular de salud a cargo de sus respectivos emplea-dores, así como la declaración de los derechohabientes que dichos trabaja-dores tienen a su cargo.

Es por ello, que previo al tratamiento de las infracciones y para poder evitar la imposición de las mismas, en virtud del mal manejo del T-Registro, se hace necesario dar a conocer los aspectos generales relativos a su correcto uso y/o utilización, de la siguiente manera:

a) Respecto de la Incorporación de datos en el T-Registro:

CUADRO N° 2: PLANILLA ELECTRÓNICA / T-REGISTRO

Tipo de información Característica N° de formulario virtual para llenado

1. EmpleadorPersona natural o jurídica (unipersonal o sociedad) sociedad irregular o asociación, cooperativa de trabajadores, institución privada, entidad o empresa del Estado y/o cualquier otro ente colecti-vo que remunere a cambio de un servicio prestado bajo relación de subordinación.

- Formulario Virtual N° 1603

2. TrabajadorPersona natural que presta servicio personal a un empleador bajo relación de subordinación, in-dependientemente del régimen laboral, público o privado, en el cual se enmarque su contratación.


3. PensionistaPersona a favor de la cual se le otorga una pensión de jubilación, cesantía, invalidez, sobreviven-cia u otra pensión.


4. Prestador de servicios Persona natural que presta servicios obteniendo por ellos rentas de cuarta categoría. - Formulario Virtual N° 1604

5. Beneficiario bajo cualquier moda-lidad formativa laboral

Personal en formación bajo alguna de las modalidades formativas reguladas por la Ley N° 28518. - Formulario Virtual N° 1604

6. Personal de tercerosTrabajador o prestador de servicios que es destacado o desplazado para prestar servicios en los lugares o centros de trabajo, establecimientos, unidades productivas u organización laboral de otro empleador distinto al que contrata efectivamente sus servicios.


7. DerechohabienteCónyuge o concubino (unión de hecho). Hijos menores de edad y mayores de edad incapacitados en forma total o permanente para el trabajo que dependen del trabajador previamente registrado.


b) Respecto de los plazos para el registro de información laboral en el T-Registro:

CUADRO N° 3: PLANILLA ELECTRÓNICA / T-REGISTRO

Personal a registrar Plazo para registrar el ingreso Plazo para registrar el cese Plazo para generar constancia

a) Trabajador Dentro del día en que se produce el ingreso a prestar sus servicios e independientemente de la modalidad contractual y días laborados.

Dentro del primer día hábil siguiente a la fe-cha en que se produjo el término de la rela-ción laboral.

- Constancia de Alta: El día hábil siguiente del inicio de la prestación del servicio.

- Constancia de Modificación o Actualiza-ción de Datos: Dentro de los 15 días ca-lendarios siguientes a la fecha en que se produjo la modificación o actualización

- Constancia de Baja: Dentro de los 2 días calendario siguientes a la fecha en que se presenta la solicitud de constancia de baja por parte del trabajador

b) Pensionista El primer día hábil del mes siguiente a aquel en que se pago o se puso a disposición la primera pensión afecta, sea provisional o definitiva.

Dentro del primer día hábil siguiente a la fe-cha en que se establece la suspensión o el fin de la condición de pensionista.


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c) Derechohabiente El primer día hábil siguiente a la comunica-ción que efectué el trabajador, pensionista y prestador de servicios (en su condición de asegurados regulares.

Dentro del primer día hábil siguiente a la fe-cha en que se establece el fin de la condición de derechohabiente (cumplimiento de la ma-yoría de edad).

d) Prestador de servicios El registro se efectúa en forma directa en la Plame

Dentro del primer día hábil siguiente a la fe-cha en que se produjo el término de la pres-tación del servicio.

- Constancia de Alta: El día hábil siguiente del inicio de la prestación del servicio.

- Constancia de Modificación o Actualiza-ción de Datos: Dentro de los 15 días ca-lendarios siguientes a la fecha en que se produjo la modificación o actualización.

- Constancia de Baja: Dentro de los 2 días calendario siguientes a la fecha en que se presenta la solicitud de constancia de baja por parte del trabajador

Nota 1: Independientemente de los plazos establecidos, el empleador podrá realizar el registro en oportunidad anterior a las fechas arriba señaladas.Nota 2: Cualquier modificación o actualización de los datos de información existente en el T-Registro, deberá ser efectuada por el empleador dentro del plazo de 5 días hábiles de haber ocurrido el evento o de la fecha en que el empleador tuvo conocimiento.

III. Sobre el contenido y las formalidades de uso de la planilla mensual de pagos –Plame– como subsistema integrante de la planilla electrónica

La planilla mensual de pagos es el otro subsistema integrante de la pla-nilla electrónica, dentro del cual se especificará toda la información

relevante relativa a los ingresos y egresos económicos efectivos de to-das las personas que, previamente, hayan sido ingresadas y debidamente registradas en el T-Registro, siendo que esta información deberá generar-se con periodicidad mensual para su presentación efectiva, exactamente dentro del mes calendario precedente a aquel en que vence el plazo estable-cido por Sunat –como ente efectivo encargado de la fiscalización de este

subsistema– para la respectiva decla-ración, en virtud del calendario y/o cronograma de pagos de las obliga-ciones tributarias que dicha entidad establece anualmente.

El siguiente cuadro detalla aspectos puntuales sobre la utilización de la Plame, los cuales deberán ser toma-dos en cuenta por los empleadores al momento de realizar sus respectivas declaraciones:

CUADRO N° 4 - PLAME

Información a registrar

Empleador:- N° de RUC- Periodo de la informa-

ción- Indicador de declara-

ción

Trabajador:- Tipo y número de docu-

mento de identidad- Apellidos y nombres- Fecha de nacimiento.- Tipo de trabajador.- Régimen pensionario- Régimen de salud- Indicador de aportes al

SCTR (salud y pensión)- Situación del trabajador,

etc.

Pensionista:- Tipo y número de docu-

mento de identidad- Apellidos y nombres- Fecha de nacimiento.- Tipo de pensionista- Régimen pensionario.- Situación del pensionis-

ta en el periodo- Monto de ingresos o

pensiones.- Monto de descuento,

etc.

Prestador de servicios:- Tipo y número de docu-

mento de identidad.- Apellidos y nombres- Indicador de obtención

de rentas respecto de las cuales resultan de aplica-ción los convenios para evitar doble tributación.

- Indicador de domiciliado- Comprobante emitido.- Indicador de retención

del I. Renta- Monto retenido del I.

Renta.

Personal en formación:- Tipo y número de docu-

mento de identidad- Apellidos y nombres- Fecha de nacimiento- Monto pagado de la

subvención económica o estipendio.

Personal de terceros:- Tipo y número de docu-

mento de identidad- Apellidos y nombres.- Fecha de nacimiento.- Indicador de aportes al

SCTR salud- Base de cálculo para el

SCTR- Tasa SCTR EsSalud- Monto del aporte a

SCTR - EsSalud

Condiciones generales para la utilización y presentación de la Plame a través de medios magnéticos y constancias

a) Sujetos obligados: i) Los notificados como principales contribuyentes; ii) Las personas jurídicas (art. 14 del TUO Ley I.R.; iii) Entidades responsables que estén obligadas a efectuar la declaración y pago de las contribuciones de los pescadores y procesadores artesanales independientes; iv) Los voluntarios para presentar su declaración utilizando el PDT 0601; y demás acorde a lo establecido en el artículo 34 de la Ley I.R.

b) Condiciones: El sujeto obligado a la declaración deberá mantener actualizada la información de su T-registro, teniendo en cuenta que la Plame cuenta con una función para poder descargar los datos respectivos del T-Registro.

Para la presentación a través de medios magnéticos el sujeto obligado deberá ingresar su código de usuario y clave SOL.Se pueden presentar distintos motivos de rechazo de la información declarada en virtud de: i) Virus informáticos; ii) Defectos de lectura; iii) Los archivos que contienen las declaraciones no fueron generados por el PDT; iv) Los archivos fueron modificados después de ser generados por el PDT; v) Los archivos no han sido generados en forma completa; vi) La declaración ha sido presentadas más de una vez en el mismo periodo y tributo; vii) La forma de pago y/o el monto pagado no coinciden con los consignados en la casilla respectiva de la declaración; entre otros motivos.



c) Constancia de presentación: Con la presentación del PDT Planilla electrónica se emitirán dos constancia de presentación o rechazo: i) Una por la Plame; y ii) Una por la declaración de los conceptos declarados y monto pagado (este último de ser posible).

Lugar y presentación de la Plame

La presentación del PDT Planilla electrónica - Plame se realizará:- PRICOS: Tratándose de principales contribuyentes, a través de Sunat virtual o en los lugares fijados por la Sunat para la declaración y pago de sus obligaciones

tributarias.- MEPECO: Tratándose de medianos y pequeños contribuyentes, a través de Sunat virtual o en las sucursales o agencias bancarias autorizadas por Sunat.

IV. Sobre las infracciones de trabajo vinculadas al re-gistro de trabajadores

Una vez señalados los supuestos de manejo del T-registro y Plame –Pla-nilla mensual de pagos–, para el re-gistro efectivo de los trabajadores y demás personas que ingresan a prestar labores efectivas a cargo de un empleador obligado a llevar la

planilla electrónica, y atendiendo a los plazos que el Decreto Supremo N° 018-2007-TR - denominado dis-posiciones relativas al uso de la pla-nilla electrónica, ha establecido para la inclusión de dichos datos en el T-Registro, los mismos que debe-rán ser obligatoriamente observados por dichos empleadores, su incum-plimiento, inobservancia y/u omisión, conllevará la imposición de multas en contra del empleador por parte de la

Autoridad Administrativa de Traba-jo, al estar tipificado expresamente, los incumplimientos respecto de es-tos subsistemas, como infracciones en materia de relaciones laborales dentro del contenido del Reglamen-to de la Ley General de Inspección de Trabajo - Ley N° 28806.

Las infracciones tipificadas sobre es-tos temas particulares se detallan a través del siguiente cuadro:

CUADRO 5 – INFRACCIONES VINCULADAS AL REGISTRO DE TRABAJADORES

Tipificación normativa y gravedad Detalle de infracción Multa aplicable

1. Decreto Supremo N° 019-2006-TR (Del 20/10/2006) - Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo:

Infracción Leve estipulada en el artículo 23.3

El incumplimiento de las obligaciones sobre planillas de pago o registro que las sustituya, o registro de tra-bajadores y prestadores de servicios, siempre que no esté tipificado como infracción grave.

Microempresa: Según N° de trabajadores afectados la multa puede llegar a S/. 1,900.00.

Pequeña-empresa: Según N° de trabajadores afecta-dos la multa puede llegar a S/. 19,000.00.

Para No-MYPES según N° de trabajadores afectados la multa puede llegar a S/. 114.000.00.


Infracción Grave estipulada en el artículo 24.2

El incumplimiento de las siguientes obligaciones sobre planillas de pago, planillas electrónicas o registro de trabajadores y prestadores de servicios:- No encontrarse actualizado.- No encontrarse debidamente autorizado de ser exigi-

do.- No consignar los datos completos.- No presentarlo ante la autoridad administrativa de

trabajo.- No presentarlo dentro del plazo o presentarlo in-

cluyendo datos falsos o que no correspondan a la realidad.

- No efectuar el alta en el registro, la modificación o actualización de datos o la baja en el registro, dentro del plazo correspondiente.

Microempresa: Según N° de trabajadores afectados la multa puede llegar a S/. 3,800.00.Pequeña empresa: Según N° de trabajadores afectados la multa puede llegar a S/. 38,000.00.Para No-MYPES según N° de trabajadores afectados la multa puede llegar a S/. 190.000.00.


Infracción Muy Grave estipulada en el artículo 25.20

No registrar trabajadores, pensionistas, prestadores de servicios, personal en formación-Modalidad Formativa Laboral y otros, personal de terceros o derechohabien-tes en las planillas de pago o planillas electrónicas a que se refiere el Decreto Supremo N° 018-2007-TR y sus modificatorias, o no registrar trabajadores y prestadores, en el plazo y con los requisitos previstos, incurriéndose en una infracción por cada trabajador, pensionista, prestador de servicios, personal en for-mación-Modalidad Formativa Laboral y otros, personal de terceros o derechohabientes

Microempresa: Según N° de trabajadores afectados la multa puede llegar a S/. 5,700.00.Pequeña empresa: Según N° de trabajadores afectados la multa puede llegar a S/. 64,600.00.Para No-MYPES según N° de trabajadores afectados la multa puede llegar a S/. 380.000.00.

Nota 1: Para el cálculo de la multa a imponerse en los casos 2 y 3 del presente cuadro, se entiende como trabajadores afectados a los pensionistas, prestadores de servicios, personal contratado bajo modalidades formativas, así como los derechohabientes.

Nota 2: Las multas impuestas se encuentran sujetas a reducciones, para ello, antes de la expedición del acta de infracción, la propuesta de multa irá acompañada de la indicación de la aplicación de una reducción del 90 % respecto de las infracciones efectivamente subsanadas.


53

Ahora bien, en cuanto a la configu-ración de la infracción detallada en el numeral 3 del cuadro 5, debemos apreciar que el mismo ha tenido una variación en cuanto a la gravedad con la que era calificada por la nor-ma. Así, antes de la modificación del artículo 24 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, el numeral 24.1, se encontraba tipifica-do como una infracción de carácter grave, en materia de relaciones labo-rales, pero con la modificación esta-blecida por el artículo 2 del Decreto Supremo N° 012-2013-TR, publica-do el 7 de diciembre del año 2013, y que modifica el Reglamento de la Ley General de Inspección de Tra-bajo, se reformula la tipificación en cuanto a su gravedad, establecién-dola como una infracción de carác-ter muy grave en materia de relacio-nes laborales, e incluyéndola en el artículo 25, numeral 25.20 del refe-rido Reglamento modificado, en un claro ánimo por parte del legislador de desterrar toda clase de informali-dad respecto de la contratación de los trabajadores y su inclusión en la pla-nilla de remuneraciones del mismo.

Así, con la nueva tipificación de esta infracción de carácter puramente la-boral, la determinación para la im-posición de la multa se incrementará en virtud de la cantidad de trabajado-res que hayan sido afectados con el incumplimiento u omisión por parte

del empleador, teniendo en cuanta que para ello se comprenderán, in-distintamente, a los trabajadores, pensionistas, prestadores de servi-cios, personal en formación-Modali-dad Formativa Laboral, personal de terceros o derechohabientes, los cua-les generarán el universo de personas a raíz de las cuales pueda estable-cer, la autoridad de trabajo, el mon-to efectivo a imponerse de multa en contra del empleador infractor.

Por otro lado, debe tenerse en cuen-ta que a raíz de la implementación y la acción de control de la Superinten-dencia de Fiscalización Laboral - Su-nafil, la imposición de las multas ac-tualmente siguen una tendencia de discrecionalidad por parte de dicho órgano fiscalizador laboral, en cuan-to a su imposición efectiva, primán-dose la prevención para la imposición de la multa, con lo cual se posibili-ta el hecho de que llegado a ser fis-calizado un determinado empleador, y habiéndose realizado la observa-ción respecto de infracción cometida –no solo para las infracciones relati-vas al uso de la planilla electrónica y/o en registro efectivo de trabajado-res en el T-Registro, sino para todas las demás–, dicha autoridad primero sugerirá la subsanación de la infrac-ciones detectadas antes de proceder con la imposición efectiva del acta de infracción con lo cual se genera efectivamente la multa. Debiendo,

del mismo modo advertir que, en vir-tud de las labores de orientación por parte de la Sunafil, dichas labores se darán en forma especial en el ámbito de las micro y pequeñas empresas, en cuanto a la imposición de las multas por infracciones detectadas.

En conclusión, sobre este particular podemos establecer que el hecho de endurecer la calificación de esta in-fracción como muy grave se realiza en virtud de lo expresado en las lí-neas preambulares del presente in-forme, respecto del hecho de des-terrar del ámbito de las relaciones laborales que se establecen a nivel nacional, los vestigios de informali-dad que aún persisten y que causan un desmedro económico a los traba-jadores de distintos rubros económi-cos, producto de lo cual, el legisla-dor ha tenido a bien endurecer las multas a aplicárseles con una clara actitud disuasiva para el destierro de conductas que atenten contra la for-malidad en la inclusión de los traba-jadores efectivamente contratados para su inclusión en las planillas de los empleadores, formalidad que de-ben presentar todas las relaciones de trabajo instauradas efectivamente, y que, en caso de que sean inobser-vadas u omitidas, conllevan graves afectaciones contra los derechos la-borales y demás beneficios atribui-bles a todo trabajador-ciudadano de nuestro país.

54


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SOLUCIONES LABORALES Nº 82 / Octubre 2014

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IVO

EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD FRENTE A LA CUANTÍA Y APLICACIÓN DE SANCIONES

POR INFRACCIONES A LA NORMATIVA SOCIOLABORAL

A propósito de la modificación del artículo 48 del D.S. N° 019-2006-TR

Willy MONZÓN ZEVALLOS(*)

A consecuencia de la modificación de la escala de multas por infracciones sociolaborales regulada en el artículo 48 del D.S. N° 019-2006-TR, los ins-pectores de trabajo ahora tienen que determinar la cuantía de las multas, de acuerdo con una tabla de valores fijos. En este informe se explica al detalle por qué dicha medida limita la función inspectiva, al restarle la posibilidad al inspector de aplicar el principio de razonabilidad y proporcionalidad en la aplicación de la sanción.

Introducción

El presente informe analiza la Ley N° 28806, Ley General de Inspección de Trabajo (en ade-lante LGIT) y su Reglamento modificado por el D.S. N° 012-2013-TR, mediante el cual a partir del 1 de marzo de 2014, se introduce la nueva cuantía de multas que pueden ser pro-puestas durante el trámite de inspección e im-puestas en el procedimiento sancionador ante la constatación del incumplimiento de las obli-gaciones sociolaborales a cargo del emplea-dor; cuantía que no permite aplicar el principio de razonabilidad al determinarse la sanción.

I. El sistema de inspección de tra-bajo peruano

El cumplimiento de las obligaciones socio-laborales no es un comportamiento que se

genere de manera voluntaria por todo emplea-dor; por lo cual, se requiere implementar me-canismos de control que dotados de facultades sancionadoras, permitan garantizar la obser-vancia de las normas sociolaborales y además establecer cuáles serán las sanciones ante el incumplimiento de las mismas al configurarse la comisión de infracciones, siendo ese el prin-cipal motivo por el que se requiere un sistema de inspección de trabajo.

Por tanto, siendo evidente la necesidad de con-tar con un sistema de inspección de trabajo, ci-tando a Ciudad(1) se debe tener en cuenta que: “La inspección de trabajo es uno de los instru-mentos básicos para hacer realidad el derecho de todos los ciudadanos a condiciones de tra-bajo decentes, por lo que el reforzamiento y modernización de las inspecciones de trabajo se convierte en un objetivo esencial para ga-rantizar un alto nivel de protección laboral”.

(*) Abogado asociado al área laboral del Estudio Muñiz, Ramírez, Pérez-Taiman & Olaya.(1) CIUDAD REYNAUD, Adolfo. “El nuevo modelo de inspección de trabajo en el Perú”. En: Alcances y eficacia del derecho

del trabajo: Tercerización, inspección de trabajo y derechos colectivos. III Congreso Nacional de la SPDTSS, 2008, p. 329.


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La Organización Internacional del Trabajo - OIT congregada en Gi-nebra en fecha 19 de junio de 1947 adoptó el “Convenio sobre la inspec-ción de trabajo” o Convenio N° 81 estableciendo la necesidad de mante-ner un sistema de inspección de tra-bajo, principalmente, encargado de velar por el cumplimiento de las dis-posiciones legales relativas a las con-diciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión.

De manera concordante con el Con-venio N° 81, el Convenio N° 150(2) y la Recomendación 158 precisan las funciones y la organización de los sistemas nacionales de adminis-tración del trabajo. Los dos últimos instrumentos están actualizados, res-ponden a las condiciones socioeco-nómicas actuales y son aplicables a todos los Estados miembros de la OIT, independientemente de su nivel de desarrollo o el grado de sofistica-ción de sus sistemas de administra-ción en el trabajo”(3).

Teniendo en consideración que el Convenio N° 81 fue ratificado por el Estado peruano mediante Resolu-ción Legislativa N° 13284 de fecha 15 de diciembre de 1959, resultaba imperativo y necesario contar con un sistema de inspección de trabajo que permita en forma eficaz, velar por el cumplimiento de las obligaciones so-ciolaborales a cargo del empleador, ya que su inobservancia determinaba que la relación de trabajo no se desa-rrolle en condiciones decentes.

El Estado peruano estuvo presente en la formación de la OIT en 1919, es así que en 1920 creó la Sección del Trabajo del Ministerio de Gobierno y Policía, para controlar las huelgas, luego mediante Decreto Supremo del 15 de julio de 1931 estableció las funciones de la inspección de traba-jo; posteriormente por D.S N° 003-71-TR, D.S. N° 003-83-TR y D.S. N° 004-95-TR formuló mayores pre-cisiones al sistema de inspección de trabajo.

Sin embargo, ante la necesidad de contar con un nuevo sistema inspec-tivo más eficaz, se emitió el D.S. N° 004-96-TR de fecha 10 de junio de 1996, que se caracterizó por prio-rizar la prevención de los conflictos laborales; adicionalmente, el 16 de marzo de 2001 entró en vigencia el D. Leg. N° 910, norma con rango de ley que además de establecer un sis-tema de inspección de trabajo, estaba orientada a la defensa del trabajador regulando el servicio de defensa le-gal gratuita y asesoría.

Si bien con la vigencia del D. Leg. N° 910 y su Reglamento aproba-do por el D.S. N° 021-2001-TR, ya contábamos con un sistema de ins-pección, en la práctica este no era lo suficientemente eficaz para velar de manera adecuada por el cumplimien-to de las obligaciones sociolaborales a cargo del empleador, debido a que el sistema no contaba con las condi-ciones necesarias, ni con el personal o los recursos financieros para su adecuado funcionamiento.

Con la finalidad de observar el Con-venio N° 81 y velar por el cumplimien-to de las obligaciones sociolaborales, el 22 de julio de 2006 se publicó la Ley N° 28806 (vigente a los 60 días posteriores de su publicación), la cual derogó los Títulos I y II del D. Leg. N° 910 “Ley general de inspección de trabajo y defensa del trabaja-dor”(4). El objeto de la nueva ley era regular de manera más eficaz el sis-tema de inspección, siendo la base de esta norma legal, el sistema de ins-pección de trabajo español(5).

II. Potestad sancionadora de la autoridad administrativa de trabajo

Teniendo en cuenta que en la ma-yoría de los casos los administra-dos no cumplen de mutuo propio las obligaciones legalmente estableci-das, corresponde al Estado determi-nar el régimen legal por medio del cual se garantice el cumplimiento de las obligaciones legales, función que realiza a través de la potestad sancio-nadora, la cual según Diez(6), se sub-divide en potestad disciplinaria y po-testad correctiva, siendo la segunda la que nos interesa a efectos del pre-sente artículo.

Citando al mismo autor, “la potestad sancionadora correctiva, es externa de la administración, y comprende a todas las personas sean o no agentes de la administración. Tiene por obje-to sancionar las infracciones a las ór-denes o mandatos de esta”(7). Es así que tal potestad, se crea ante la ne-cesidad de asegurar el cumplimiento de las obligaciones legalmente esta-blecidas; motivo por el cual, única-mente se basa en la ley.

La LGIT y su Reglamento establecen la potestad sancionadora correctiva a efectos de que el sistema de inspec-ción de trabajo pueda exigir el cum-plimiento de las obligaciones de na-turaleza sociolaboral a cargo de los empleadores, contando el sistema de inspección de trabajo peruano con facultades coercitivas, supuestos de hecho calificados y tipificados como infracciones y sanciones establecidas

(2) El Convenio N° 150 no fue ratificado por el Estado peruano.(3) Conferencia Internacional del Trabajo, 100 Reunión, 2011. Informe V. Administración del trabajo e

inspección del trabajo. Ver en: <www.oil.com>, consulta realizada 23 de agosto de 2014.(4) Duodécima Disposición Final y Transitoria de la Ley N° 28806. “A partir de la entrada en vigencia

de la presente Ley, queda derogados expresamente, los Títulos I y II del Decreto Legislativo N° 910 y sus normas modificatorias. Así como el Título Preliminar y los Títulos I y II del Decreto Supremo N° 020-2001-TR y sus modificatorias. De igual modo deróganse y déjanse sin efecto todas aquellas disposiciones legales o administrativas, de igual o inferior rango, que se le opongan o contradigan”.

(5) Para realizar una comparación recomiendo revisar la obra de los profesores PALOMEQUE López, Manuel Carlos y ÁLVAREZ de la Rosa, Manuel. Derecho del trabajo. Decimoctava edición, Edito-rial Centro de Estudios Ramón Areces S.A, Madrid, 1996, p. 1091 y ss.

(6) DIEZ, Manuel María. Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1975, p. 242.

(7) Ídem.



por ley, debiendo observarse un cri-terio de razonabilidad al imponer las sanciones.

La potestad sancionadora del Esta-do debe evitar excesos de punición, es así que el Tribunal Constitucional establece que para valorar la legiti-midad del ejercicio del derecho ad-ministrativo sancionador, se verifi-cará si se cumplen las exigencias de idoneidad, necesidad y proporciona-lidad con relación a los objetivos que se persiga(8); motivo por el que du-rante el trámite inspectivo y el proce-dimiento sancionador se deberían te-ner en cuenta esas exigencias.

III. Principios que orientan el trámite inspectivo y el pro-cedimiento sancionador

Con relación a los principios que ins-piran el procedimiento administrati-vo, Morón precisa que: “Para todo ordenamiento jurídico, la existen-cia de principios jurídicos entraña la aparición de unos postulados mo-dulares y rectores emanados lógica-mente de su propia esencia, con el objeto de servir de guías para toda acción administrativa”(9). En conse-cuencia, los principios son las direc-trices que se deben observar sobre el resto del ordenamiento jurídico.

El mismo autor precisa que los prin-cipios: “Tienen dos características inherentes que les son inmodificables: a) preeminencia sobre el resto del or-denamiento jurídico al cual se refie-re; y, b) poseer un dinamismo poten-cial, sobre la base de las cualidades de elasticidad, expansión y proyec-ción que le hacen aplicable a cual-quier realidad presente o futura para la cual el legislador no ha previsto una regla expresa a la que sea nece-sario dar un sentido afirmativo”(10).

Como se advierte de la estructura de la LGIT y su Reglamento, par-te del sistema de inspección lo con-forma el procedimiento administrati-vo que debe observarse para verificar el cumplimiento de las obligaciones

por parte de los empleadores; es así que ese procedimiento, está com-puesto por dos etapas claramente de-terminadas, la primera constituida por las actuaciones inspectivas(11) y la segunda por la etapa sancionado-ra(12) o “procedimiento administrati-vo sancionador en materia laboral”.

Como lo establece el artículo 2 de la LGIT concordante con el artículo 3 de su Reglamento, el sistema de ins-pección de trabajo peruano se re-gula por los siguientes principios: a) Legalidad, b) primacía de la rea-lidad, c) imparcialidad y objetividad, d) equidad, e) autonomía técnica y funcional, f) jerarquía, g) eficacia, h) unidad de función y de actuación, i) confidencialidad, j) lealtad, k) pro-bidad, l) sigilo profesional, m) ho-nestidad, y n) celeridad.

Sin embargo, comparando los prin-cipios reconocidos por el D. Leg. N° 910, en la LGIT vigente no se consideró incluir como principios el carácter irrenunciable de los de-rechos laborales reconocidos por la Constitución y la ley, la buena fe, la razonabilidad y la proporcionalidad en la sanción, lo que a primera vis-ta parecería determinar la inaplica-bilidad de los principios referidos al trámite inspectivo y al procedimien-to sancionador actual, hecho que no es cierto.

Pese a que la razonabilidad y pro-porcionalidad no fueron considera-dos expresamente como principios que inspiran el sistema de inspección de trabajo, ello no implica que en un trámite inspectivo o procedimien-to sancionador no se observen los mismos, ya que la undécima dispo-sición final y transitoria de la LGIT

precisa que se aplicarán supletoria-mente a las actuaciones inspectivas laborales, las disposiciones de la Ley N° 27444, cuando estas no se opon-gan a la LGIT.

Sin perjuicio de lo manifestado, el ar-tículo 47 del Reglamento de la LGIT determina los criterios de graduación de las sanciones, y de manera espe-cífica entre ellos el artículo 47.3 de la misma norma, establece que en la determinación de la sanción se deben respetar los principios de razonabili-dad y proporcionalidad según lo dis-puesto por el artículo 230 numeral 3) de la Ley N° 27444, lo cual se ve limitado con la cuantía y aplicación de las sanciones establecidas en el artículo 48 del Reglamento.

Por su parte, el artículo 43 de la LGIT regula el procedimiento san-cionador que se encuentra desarro-llado en las disposiciones conte-nidas en el capítulo IV de la Ley, concordante con el artículo 52 y si-guientes de su Reglamento; sin em-bargo, en lo no contemplado por las normas referidas se aplicará la Ley N° 27444. Si bien la LGIT no in-cluyó el principio de razonabilidad y proporcionalidad en la sanción, ello no limita su aplicación duran-te el trámite inspectivo o el proce-dimiento sancionador.

En consecuencia, la Ley N° 27444, en el subnumeral 1.4 del numeral 1 del artículo IV Título Preliminar re-conoce al principio de razonabili-dad, por el que las decisiones de la autoridad administrativa, cuando im-pongan sanciones, deberán adap-tarse dentro de los límites de la fa-cultad atribuida, manteniendo la debida proporción entre los medios

(8) STC Exp. N° 00010-2007-AI/TC.(9) MORÓN Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.

3ª edición, Gaceta Jurídica S.A., 2004, p. 60.(10) Ídem. (11) El artículo 3 del Convenio N° 81 establece cuáles son las funciones del sistema de inspección de traba-

jo, ello en concordancia con los artículos 3 y 6 del Convenio N° 129. (12) Los artículos 17 y 18 del Convenio N° 81 determinan la obligación de contar con un sistema sancio-

nador, lo cual es ratificado por los artículos 22 y 24 del Convenio N° 129.


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a emplear y los fines públicos que debe tutelar a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la sa-tisfacción de su cometido.

De igual manera y en forma con-cordante, el artículo 230 de la Ley N° 27444 determina que la potestad sancionadora de todas las entidades (entre las que se encuentra la autori-dad administrativa de trabajo) se rige adicionalmente por los siguientes principios especiales: a) Legalidad, b) debido procedimiento, c) razo-nabilidad, d) tipicidad, e) irretroac-tividad, f) concurso de infracciones, g) causalidad, h) presunción de lici-tud y i) non bis in ídem.

Por tanto, queda claro que durante las actuaciones inspectivas y el pro-cedimiento sancionador, necesaria-mente se deberá observar el princi-pio de razonabilidad, principalmente al momento en el que el inspector de trabajo proponga la imposición de multas cuando constate el incumpli-miento de las obligaciones sociola-borales por parte de un empleador, ya que al no observar el principio re-ferido se estaría actuando en contra del principio de legalidad reconoci-do en la LGIT.

Sin embargo, pese a que con la finali-dad de observar el Convenio N° 81 y velar por el cumplimiento de las obli-gaciones sociolaborales, se publicó la LGIT y posteriormente su Regla-mento, si bien en el artículo 48 mo-dificado por el D.S. N° 012-2013-TR se determinó la cuantía de las sancio-nes, en la práctica a partir de tal mo-dificación resulta imposible aplicar de manera razonable y proporcional las sanciones por el incumplimien-to de las obligaciones sociolaborales por parte del empleador.

El artículo 47 del Reglamento de la LGIT establece como criterio de gra-duación de las sanciones la aplica-ción del principio de razonabilidad y proporcionalidad; sin embargo, ello se limita tanto durante el trámite inspectivo como en el procedimien-to sancionador a raíz de la nueva

cuantía de las multas, lo que nos per-mite sugerir que tal cuantía, podría entenderse como un límite máximo para aplicar sanciones menores en función del número de trabajadores afectados.

IV. Principio de razonabili-dad y procedimiento san-cionador

El principio de razonabilidad también conocido como principio de propor-cionalidad(13), injerencia o prohibición de exceso, permite controlar el actuar de la Administración Pública respec-to los administrados, es así que como lo establece Tolosa “en la determina-ción normativa del régimen sancio-nador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del he-cho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada (…)”(14).

El mismo autor al referirse al prin-cipio de razonabilidad considera que este “opera en primer lugar en la pre-determinación normativa, esto es, los textos legales que contienen el catá-logo de infracciones y sanciones de-ben haber realizado una adecuada integración entre la gravedad de la conducta infractora y la sanción im-puesta, impidiéndose sanciones des-proporcionadas en atención a los bie-nes jurídicos o intereses que se tratan de proteger”(15).

Si bien ni la LGIT ni su Reglamen-to incluyeron en forma expresa entre los principios que regulan el proce-dimiento sancionador al de razona-bilidad o proporcionalidad, –como

lo explicamos anteriormente– este sí es válidamente aplicable en mate-ria administrativa de trabajo, es así que tal como lo establece el artículo 230 de la Ley N° 27444: “La potes-tad sancionadora de todas las entida-des esta regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: 3) Razonabilidad”.

Por el principio de razonabilidad las autoridades deben prever que la co-misión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infrac-tor que cumplir las normas infrin-gidas o asumir la sanción; así como que la determinación de la sanción considere criterios como la existen-cia o no de intencionalidad, el perjui-cio causado, las circunstancias de la comisión de la infracción y la repeti-ción en la comisión de la infracción.

Como manifiesta Dromi(16), lo razona-ble es lo justo, proporcionado, equi-tativo, por oposición a lo irrazonable, arbitrario, injusto. Si bien durante el trámite inspectivo se gradúan las san-ciones ante infracciones tipificadas, estas no guardan adecuada propor-cionalidad, ya que como lo veremos a continuación, a partir de la modifi-cación del artículo 48 del Reglamen-to se proponen e imponen sanciones en forma indistinta sin tener en cuenta el número de trabajadores afectados.

Respecto al principio de proporcio-nalidad “la intervención pública debe ser susceptible de alcanzar la finali-dad seguida, de modo que esta se en-tiende como necesaria o imprescin-dible al no haber otra medida menos restrictiva de la esfera de la libertad de los ciudadanos. Asimismo, dicha intervención debe ser proporcional

(13) STC Exp. N° 2192-2004-PA/TC. El principio de razonabilidad o proporcionalidad es consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho.

(14) MERCADER Uguiña, Jesús R. y TOLOSA Tribiño, César. Derecho Administrativo Laboral. 2ª edi-ción, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, p. 668.

(15) Ídem. (16) DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Tomo I, 1ª edición Peruana, Gaceta Jurídica S.A., 2005,

p. 727.



en sentido estricto, es decir ponde-rada o equilibrada por derivarse de aquella más beneficios o ventajas para el interés general, que perjuicios sobre otros bienes o valores, en par-ticular, los derechos y libertades”(17).

Todos los criterios mencionados fue-ron recogidos en el Reglamento de la LGIT, es así que el artículo 47.3 con-sidera que además de los criterios del artículo 47 para determinar las san-ciones se debe respetar el principio de razonabilidad y proporcionali-dad, lo que no se ejecuta en la rea-lidad ya que se impone la sanción máxima establecida en el artículo 48 sin tener en cuenta ningún criterio o el número de trabajadores afectados por el incumplimiento de las normas sociolaborales.

V. Infracciones y cuantía de las sanciones en el regla-mento de la LGIT

En los artículos 33, 34, 35 y 36 de la LGIT se precisa de manera gene-ral los supuestos que ante el incum-plimiento de las obligaciones so-ciolaborales a cargo del empleador, podrían configurar: i) Infracciones en materia de relaciones laborales; ii) infracciones en materia de seguri-dad y salud en el trabajo; iii) infrac-ciones en materia de seguridad social e iv) infracciones a la labor inspecti-va, siendo el Reglamento de la LGIT el que desarrolla ampliamente cada supuesto de hecho.

Por su parte, el artículo 37 de la LGIT establece que las infracciones de acuerdo a su gravedad estarán deter-minadas en el Reglamento de la Ley, es así que el referido reglamento en su artículo 48 inicialmente estable-ció en general la cuantía y aplicación de las sanciones, para ello tomaba en cuenta la gravedad de la infracción, el número de trabajadores afectados y una base de cálculo en función de la Unidad Impositiva Tributaria vi-gente, tal como se puede apreciar del siguiente cuadro:

Gravedad de la infracción

Base de Cálculo

Número de trabajadores afectados

1 - 10 11 - 20 21 - 50 51 - 80 81 - 110 111 - 140 141 a

LEVE 1 a 5 UIT 5 - 10% 11 - 15% 16 - 20% 21 - 40% 41- 50% 51 - 80% 81 - 100%

GRAVE 6 a 10 UIT 5 - 10% 11 - 15% 16 - 20% 21 - 40% 41 - 50% 51 - 80% 81 - 100%

MUY GRAVE 11 a 20 UIT 5 - 10% 11 - 15% 16 - 20% 21 - 40% 41 - 50% 51 - 80% 81 - 100%

Como se aprecia del cuadro, si en el trámite inspectivo se detectaba la configuración de cualquier infrac-ción descrita en la LGIT y desarrolla-da en su Reglamento, el inspector de trabajo, para determinar la cuantía de una sanción, tenía que observar pa-rámetros razonables ya que la norma establecía bases de cálculo mínima y máxima y, de acuerdo al número de trabajadores afectados la posibili-dad de aplicar porcentajes mínimos y máximos dentro de un determina-do rango.

En cierta medida, la tabla que ini-cialmente contenía el artículo 48 del Reglamento de la LGIT, permitía al inspector aplicar un criterio parcial-mente discrecional, ya que se esta-blecían parámetros que debía obser-var para proponer la imposición de una sanción; por ejemplo, si se de-tectaba la comisión de una infracción grave y los trabajadores afectados eran (5) cinco, observando el rango de la base de cálculo y los porcenta-jes mínimos y máximos podía reali-zar el siguiente razonamiento:

(17) RTF N° 01608-9-2011.

GRÁFICO N° 1

Cómo se determinaba una multa por infracción grave antes del 1 de marzo de 2014

38,000.00 (10 UIT)

36,100.00 (9.5 UIT)

34,200.00 (9 UIT)

32,300.00 (8.5 UIT)

30,400.00 (8 UIT)

28,500.00 (7.5 UIT)

26,600.00 (7 UIT)

24,700.00 (6.5 UIT)

22,800.00 (6 UIT)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

(Fuente de elaboración propia)

(+) 10%

(-) 5%

X

A

Y


59

De acuerdo al gráfico(18) se aprecia que se podía establecer la cuantía de la sanción a ser propuesta en for-ma gradual (línea A); por tanto, para proponer la multa, sí era importan-te determinar el número de trabaja-dores realmente afectados y depen-diendo de ello, recién establecer el porcentaje aplicable entre el 5 % al 10 % de una base de cálculo de 6 a 10 UIT, lo cual permitía aplicar un criterio razonable tanto en el trámite inspectivo como en el procedimiento sancionador.

Sin embargo, con la nueva escala de multas vigente a partir del 1 de mar-zo de 2014, como consecuencia de la modificación del artículo 48 del Re-glamento de la LGIT a raíz de lo dis-puesto por el D.S. N° 012-2013-TR, no es posible que tanto al proponer o imponer una multa se determine la cuantía aplicando un criterio ra-zonable, ya que actualmente para el cálculo se aplica una tabla con valo-res fijos determinados que no permi-ten modificación, tal como se detalla a continuación:

de trabajadores, resultando esta for-ma de proponer la sanción totalmen-te desproporcionada.

Si bien no es justificado, no es lo mismo detectar el incumplimiento de obligaciones sociolaborales en perjui-cio de un solo trabajador que de diez; por lo que si durante la inspección existe la imposibilidad de graduar la sanción en atención al número de tra-bajadores, es evidente que siempre se propondrá un importe fijo, no exis-tiendo una base de cálculo progresi-va como en la anterior regulación; por ejemplo, la base de cálculo anterior para las infracciones leves era entre el 5 % al 10 % de 1 a 5 UIT.

Si comparamos la forma para deter-minar la cuantía de la sanción ante-rior y actual, no queda duda de que además del número de trabajadores afectados, resultaban determinantes los parámetros porcentuales y la can-tidad de UIT que establecía la ante-rior regulación, ya que en ese escena-rio sí se podía observar el principio de razonabilidad tanto al proponer la sanción durante el trámite inspectivo como al imponer la misma en el pro-cedimiento sancionador.

Este cuadro, al establecer la nueva cuantía con importes fijos, limita al inspector, durante el trámite inspecti-vo y al Subdirector durante el procedi-miento sancionador, la posibilidad de que apliquen el principio de razonabi-lidad y proporcionalidad a que se refie-re el artículo 47.3(19) del Reglamento de la LGIT, pues a diferencia de la regula-ción anterior establecida en el artículo 48 modificado ya no existen paráme-tros para poder determinar de manera gradual la cuantía de la sanción.

Como se aprecia del cuadro prece-dente, si durante el trámite inspec-tivo se constata la comisión de una infracción, la propuesta de sanción (multa) es una sola sin que importe el número de trabajadores afectados, es decir; por ejemplo, si se afectó a un (1) solo trabajador o a diez (10) en caso de una infracción leve la multa será de S/. 1,900.00, si es grave será de S/. 11,400.00 y si es muy grave será de S/. 19,000.00, situación que procedo a graficar a continuación (ver Gráfico N° 2).

El Gráfico N° 2(20) nos permite apre-ciar que a partir de la aplicación de la nueva cuantía de las multas, solo

se puede determinar las sanciones to-mando como base el importe máxi-mo de UIT y de trabajadores (línea B), lo cual demuestra la inexisten-cia de razonabilidad al proponer o imponer la sanción, ya que la mul-ta máxima subsume al número total

(18) Gráfico 1, en el cual “X” representa la cuantía de las multas con base en UIT propuesta por la anterior regulación contenida en el artículo 48 del Reglamento, “Y” el número de trabajadores que podrían verse afectados ante el incumplimiento de las obligaciones sociolaborales y la línea “A” ascendente, la forma progresiva para determinar la multa en función a los criterios de gradualidad establecidos en el artículo 38 de la LGIT y el artículo 47 del Reglamento, lo que permitía imponer sanciones obser-vando el principio de razonabilidad.

(19) Artículo 47 Criterio de graduación de sanciones 47.1 Las sanciones por la comisión de las infracciones a que se refiere la ley y el presente reglamen-

to se determinan atendiendo a los criterios generales previstos en el artículo 38 de la ley, y los ante-cedentes del sujeto infractor referidos al cumplimiento de las normas sociolaborales.

47.2 En la imposición de sanciones por infracciones de seguridad y salud en el trabajo se tomarán en cuenta los siguientes criterios:a) La peligrosidad de las actividades y el carácter permanente o transitorio de los riesgos inherentes

a las mismas.b) La gravedad de los daños producidos en los casos de accidentes de trabajo o enfermedades profe-

sionales o que hubieran podido producirse por la ausencia o deficiencia de las medidas preventi-vas exigibles.

c) La conducta seguida por el sujeto responsable en orden al cumplimiento de las normas de seguri-dad y salud en el trabajo.

47.3 Adicionalmente a los criterios antes señalados, la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 230 numeral 3) de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444.

(20) Gráfico 2, en el cual “X” representa la cuantía máxima de las multas de acuerdo a su gravedad con base en UIT, “Y” el número de trabajadores que podrían verse afectados ante el incumplimiento de las obligaciones sociolaborales y la línea “B” descendente, la forma como se determina el importe de una multa, sin tener en cuenta los criterios de gradualidad ni el principio de razonabilidad reconoci-dos respectivamente en el artículo 38 de la LGIT y en el artículo 47 del Reglamento.

RÉGIMEN GENERAL

Gravedad de la

Infracción

Número de trabajadores afectados

1 a 10 11 a 25 26 a 50 51 a 100 101 a 200 201 a 300 301 a 400 401 a 500 501 a 9991,000 y más

LEVE 1,900 6,460 9,310 17,100 22,800 27,360 38,950 55,860 79,800 114,000

GRAVE 11,400 28,500 38,000 47,500 57,000 76,000 95,000 136,800 152,000 190,000

MUY GRAVE 19,000 38,000 57,000 83,600 102,600 136,800 171,000 228,000 304,000 380,000



El Gráfico N° 3(21) demuestra que la actual cuantía de sanciones, regula-da por el artículo 48 del Reglamento de la LGIT, limita la aplicación del principio de razonabilidad, es así que A representa la gradualidad pro-gresiva que se observaba al imponer una multa teniendo en cuenta –entre otros aspectos– el número de traba-jadores afectados; y B representa la forma actual de determinar las mul-tas con base en un monto fijo, sin importar el número de trabajadores afectados.

Adicionalmente, el literal a) del ar-tículo 44 de la LGIT establece que el procedimiento sancionador se basa entre otros principios en el de ob-servancia del debido proceso, deter-minando que el administrado (em-pleador) goce de todos los derechos inherentes al procedimiento sancio-nador, entre los que se encuentra el de obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa de traba-jo debidamente fundada en hechos y en derecho.

Por lo manifestado, con la modifica-ción del artículo 48 del Reglamen-to no se respeta el derecho al debido procedimiento, ya que al proponer una sanción durante el trámite ins-pectivo o al imponer la misma en el procedimiento sancionador, se limita la posibilidad de graduar su cuantía observando el principio de razonabi-lidad, lo cual genera la inobservan-cia del principio de legalidad, lo cual descalifica la actuación inspectiva y el procedimiento sancionador.

Conclusiones

Si bien el Estado peruano ratificó el Convenio N° 81 de la OIT y de ma-nera progresiva instauró sistemas de inspección de trabajo destinados a garantizar el cumplimiento de las obligaciones sociolaborales por parte de los empleadores; sin embargo, no fue hasta la entrada en vigencia de la LGIT y su Reglamento que se gene-ró un sistema de inspección de traba-jo debidamente estructurado.

GRÁFICO N° 2

Cómo se determinan las multas a partir del 1 de marzo de 2014

19,000.00 (5 UIT)

11,400.00 (3 UIT)

1,900.00 (0.5 UIT)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10


(+) MUY GRAVE

GRAVE

LEVE

(-)

X

YB

GRÁFICO N° 3

Inobservancia del principio de razonabilidad

19,000.00 (5 UIT)

11,400.00 (3 UIT)

1,900.00 (0.5 UIT)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10


(+) MUY GRAVE

GRAVE

LEVE

(-)

X

YB

A

(21) Gráfico 3, en el cual “X” representa la cuantía máxima de las multas de acuerdo a su gravedad con base en UIT, “Y” el número de trabajadores que podrían verse afectados ante el incumplimiento de las obligaciones sociolaborales, la línea “A” ascendente, el principio de razonabilidad reconocido por el literal b) del artículo 38 de la LGIT y el artículo 47.3 del Reglamento y la línea “B” descendente, la limitación generada por la forma de interpretar el artículo 48 del Reglamento, que excluye la aplica-ción de principio de razonabilidad tanto al proponer como al imponer las sanciones, lo cual es contra-rio al criterio de graduación de las sanciones desarrollado por el literal b) del artículo 38 de la LGIT y el artículo 47.3 de su Reglamento, y por tanto vulnera el principio de legalidad y la garantía al de-bido procedimiento.


61

El sistema de inspección de trabajo vigente, además de precisar de ma-nera detallada los supuestos de in-fracción a las normas sociolaborales, estableció inicialmente que la cuan-tía de las sanciones se establecía en forma gradual, teniendo como refe-rencia de cálculo UIT, el número de trabajadores afectados y además un porcentaje que permitía determinar la sanción de manera razonable.

Tanto la LGIT y su Reglamento se inspiran en determinados principios; sin embargo, a diferencia del D.Leg. N° 910 las normas vigentes no inclu-yeron entre ellos, en forma expre-sa, el de razonabilidad y proporcio-nalidad, hecho que no determina su inaplicación durante la actuación ins-pectiva mucho menos en el desarro-llo del procedimiento sancionador.

Los artículos 38, 43 de la LGIT, 47.3 y 52 del Reglamento establecen la obligación de aplicar el principio de razonabilidad en las actuaciones y el procedimiento inspectivo, es así que la tabla del artículo 48 del Regla-mento antes de su modificación per-mitía que las sanciones propuestas e impuestas ante el incumplimiento de las obligaciones sociolaborales, ob-serven el principio referido.

El D.S. N° 012-2013-TR modifi-có el artículo 48 del Reglamento; a partir de ello, las sanciones ante el incumplimiento de obligaciones so-ciolaborales se imponen únicamen-te en función de montos fijos prede-terminados sin importar realmente el

número de trabajadores afectados ni aplicar un porcentaje sobre la base de cálculo en UIT, ello en contra del artículo 38 de la LGIT y el artículo 47.3 del Reglamento.

La nueva cuantía de las sanciones vi-gente a partir del 1 de marzo de 2014, si bien busca desincentivar conduc-tas infractoras, al imponer multas elevadas ante el incumplimiento de las obligaciones sociolaborales, no permitiría que durante el trámite ins-pectivo y el procedimiento sancio-nador se aplique el principio de ra-zonabilidad, lo cual no es correcto y determinaría un exceso de la potes-tad sancionadora del Estado.

El presente artículo no cuestiona la necesidad de imponer sanciones por el incumplimiento de las obligacio-nes sociolaborales, sino busca de-mostrar que nuestro sistema ins-pectivo no puede dejar de aplicar el principio de razonabilidad al propo-ner o imponer multas, ya que no es igual imponer una sanción ante la afectación de derechos de uno, que de diez trabajadores.

Si se buscaba desincentivar conduc-tas infractoras, se pudo modificar la base de cálculo establecida en el ar-tículo 48 del Reglamento, determi-nando una base más elevada por cada nivel de infracción, permitiendo que la multa a proponerse o imponerse se determine aplicando un porcentaje sobre la base de cálculo en atención al número de trabajadores realmen-te afectados.

Analizando los artículos 47.3 y 48 del Reglamento, se advierte que los importes fijos de las multas, serían los montos máximos que se pro-pondrían o impondrían como san-ción, pudiendo ponerse multas me-nores en atención al número de trabajadores afectados, ya que de lo contrario, los criterios de gra-duación reconocidos en el artículo 38 de la LGIT y el artículo 47.3 del Reglamento carecerían absoluta-mente de sentido.

Interpretando sistemáticamente las normas citadas, si una multa im-puesta solo sustenta su cuantía en el artículo 48 del Reglamento sin apli-car los criterios de gradualidad re-conocidos por el artículo 38 de la LGIT y el artículo 47.3 del Regla-mento, agotada la instancia admi-nistrativa, se podrá demandar judi-cialmente la declaración de nulidad de resolución que contiene la san-ción por configurarse el supues-to descrito por el numeral 1) del ar-tículo 10 de la Ley N° 27444.

Finalmente, se debe tener en cuenta que nuestro sistema de inspección de trabajo, a nivel de actuaciones ins-pectivas y durante el procedimien-to sancionador, son procedimien-tos administrativos correctivos; por lo que, no se puede omitir obser-var del principio de razonabilidad, ya que cualquier sanción impues-ta bajo esas condiciones sería ab-solutamente contraria al principio de legalidad y la garantía al debido procedimiento.

LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE … · 64 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento...

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