LAS CONSULTAS POPULARES MUNICIPALES

(Texto para la ponencia – versión provisional)

Dr. Alfredo Galán Galán alfredogalan@ub.edu

I. MARCO NORMATIVO DE LA CONSULTA POPULAR MUNICIPAL 1. Constitución Española 1. La Constitución Española (en adelante, CE) reconoce la institución del referéndum y le ofrece la siguiente regulación:

a) Posibilidad de convocar referéndum consultivo sobre decisiones políticas de especial trascendencia: “Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos” (art. 92.1 de la CE).

b) Exigencia de referéndum de ratificación en caso de aprobación y de modificación de los estatutos de autonomía (arts. 151 y 152.2 de la CE).

c) Exigencia de referéndum de ratificación en caso de reforma constitucional (arts. 167.3 y

168.3 de la CE).

d) Exigencia de referéndum de ratificación de la decisión del órgano foral competente de incorporar Navarra al País Vasco (disposición transitoria cuarta, apartado primero, de la CE).

e) Reserva de ley orgánica para la regulación de las distintas modalidades de referéndum

previstas en la Constitución: “Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución” (art. 92.3 de la CE).

f) Regulación de algunos aspectos procedimentales para la convocatoria del referéndum:

“El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados” (art. 92.2 de la CE).

g) Atribución de competencia exclusiva al Estado sobre la “autorización para la

convocatoria de consultas populares por vía de referéndum” (art. 149.1.32 de la CE). 2. De la regulación constitucional sobre la institución del referéndum podemos extraer las siguientes conclusiones:

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a) Reconocimiento constitucional del ejercicio directo del derecho fundamental de

participación política (art. 23.1 de la CE). En efecto, el “derecho a participar en los asuntos públicos” puede ejercitarse “directamente o por medio de representantes”. Pues bien, el referéndum es, precisamente, uno de los mecanismos de ejercicio directo de ese derecho de participación política.

b) Reconocimiento constitucional de diversas modalidades de referéndum. Agrupándolas, son las siguientes: b.1) Referéndum consultivo sobre decisiones políticas de especial trascendencia (art. 92.1 de la CE). b.2) Referéndum de ratificación en caso de aprobación y de modificación de los estatutos de autonomía (arts. 151 y 152.2 de la CE). b.3) Referéndum de ratificación en caso de reforma constitucional (arts. 167.3 y 168.3 de la CE). b.4) Referéndum de ratificación de la decisión del órgano foral competente de incorporar Navarra al País Vasco (disposición transitoria cuarta, apartado primero, de la CE).

c) Establecimiento de una reserva de ley orgánica en materia de referéndum. Tiene un doble fundamento constitucional: c.1) Fundamento específico: reserva de ley orgánica para la regulación de las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución (art. 92.3 de la CE). c.2) Fundamento genérico: reserva de ley orgánica para el desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas (art. 81.1 de la CE). Debe incluirse, pues, el desarrollo del derecho fundamental de participación política del art. 23.1 de la CE.

d) Atribución de competencia exclusiva al Estado sobre la “autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum” (art. 149.1.32 de la CE).

e) Empleo constitucional de una diversidad de expresiones para referirse a esta institución: como regla general habla de “referéndum”, pero también de “consultas populares por vía de referéndum” (en el art. 149.1.32 de la CE).

3. La Constitución, en cambio, no reconoce expresamente y, por tanto, no contiene una regulación específica para los referéndums o consultas populares municipales (como tampoco genéricamente para las “locales”). 2. Estatuto de Autonomía de Cataluña y Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio

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1. El Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado mediante la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio (en adelante, EAC), atribuye competencia exclusiva a la Generalitat sobre “consultas populares”, si bien con la advertencia de que esta atribución competencial se realiza “con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución”, esto es, la atribución constitucional de competencia exclusiva al Estado sobre la “autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum”.

Art. 122 del EAC: “Consultas populares” “Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución”.

2. Este precepto estatutario fue impugnado ante el Tribunal Constitucional. La impugnación es resuelta en la STC 31/2010, de 28 de junio, conteniéndose sus razonamientos en el FJ 69. En breve, el Tribunal confirma la constitucionalidad del precepto, pero utilizando la conocida técnica de la interpretación conforme. 3. De entrada, en efecto, se afirma la constitucionalidad del art. 122 del EAC. Por lo tanto, de la atribución a la Generalitat de competencia “para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria, por la propia Generalitat o por los entes locales” de consultas populares no referendarias. Recordando el Tribunal Constitucional su doctrina acerca de que el referéndum es solamente un tipo de consulta popular y que, por tanto, son constitucionalmente admisibles consultas no referendarias, punto este que examinaremos con posterioridad, afirma: “Las encuestas, audiencias públicas y foros de participación a los que se refiere el art. 122 del EAC tienen perfecto encaje en aquél género [consultas populares no referendarias] que, como especies distintas, comparten con el referéndum” (FJ 69).

4. Ahora bien, la constitucionalidad del precepto estatuario se condiciona a que sea interpretado en la forma señalada en la propia Sentencia. Efectivamente, el Tribunal impone una triple condición a dicha interpretación:

a) Primera condición interpretativa: debe entenderse que la atribución por el art. 122 del EAC de competencia a la Generalitat se hace con el límite del respeto a las competencias que corresponden al Estado por la Constitución. El reconocimiento por el art. 122 del EAC a la Generalitat de una “competencia exclusiva” en materia de consultas populares no referendarias debe interpretarse de modo que resulte compatible con los títulos competenciales que la Constitución directamente atribuye al Estado. Lo que se traduce, según se desprende del texto de la Sentencia, en una doble exigencia: a.1) Las consultas populares no referendarias sobre las que se atribuye competencia a la Generalitat deben limitarse a las propias de la Comunidad Autónoma o de los entes locales catalanes y, además, su objeto debe referirse a cuestiones que entren dentro del ámbito de sus respectivas competencias. Sobre esto no cabe duda, puesto que ya se establece expresamente en el art. 122 del EAC: “Corresponde a la Generalitat la competencia (…) y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias”.

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En palabras del Tribunal: “las consultas previstas en el precepto [art. 122 del EAC] se ciñen exclusivamente al ámbito de las competencias autonómicas y locales", de manera que “es evidente que no puede haber afectación alguna del ámbito competencial privativo del Estado” (FJ 69). a.2) La segunda exigencia, más interesante por ser menos obvia, es que la competencia atribuida a la Generalitat sobre consultas populares no referendarias debe ser compatible con la competencia estatal recogida en el art. 149.1.18 de la CE sobre “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” y sobre “procedimiento administrativo común”. Esto es, aunque no se trate de consultas estatales, sino de ámbito autonómico o bien local, parece presuponer el Tribunal Constitucional que el Estado puede incidir en esta materia utilizando el mencionado título competencial sobre Administraciones públicas. En consecuencia, estaremos, como afirma en diferentes momentos de la Sentencia el propio Tribunal, ante una competencia exclusiva “impropia” o bien calificada “impropiamente” como exclusiva de la Generalitat. En efecto, el Tribunal, tras afirmar que “no puede haber afectación alguna del ámbito competencial privativo del Estado”, añade: “En particular, tampoco del título competencial atribuido por el art. 149.1.18 de la CE, toda vez que, para el cabal entendimiento del art. 122 del EAC, como, por lo demás, para la interpretación de todos los preceptos incluidos en el capítulo II del título V del Estatuto catalán, es necesario partir de las consideraciones de orden general que, con motivo del enjuiciamiento de los arts. 110, 111 y 112 del EAC, hemos desarrollado en los fundamentos jurídicos 59 a 61 y 64 acerca del alcance constitucional que merece la calificación como «exclusivas» de determinadas competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma por el legislador estatutario. La exclusividad del art. 122 del EAC ha de serlo, por tanto, sin perjuicio de la competencia estatal relativa a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” (FJ 69).

b) Segunda condición interpretativa: debe entenderse que la expresión “y cualquier otro instrumento de consulta popular” no incluye el referéndum. El art. 122 del EAC atribuye a la Generalitat competencia sobre “encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular”. Pues bien, esa expresión genérica y de cierre –“cualquier otro instrumento de consulta popular”- no debe interpretarse de manera tan amplia que permita comprender en su seno al referéndum. En otras palabras, el precepto estatutario debe interpretarse en el sentido de que limita su atribución competencial a las consultas populares no referendarias. Conclusión esta, por lo demás, que parece desprenderse sin mayor dificultad de la coletilla final con la que, a modo de advertencia, se cierra la redacción del artículo estatutario: “con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución”, esto es, la competencia estatal para la autorización de consultas populares por vía de referéndum. Así lo subraya la Sentencia: la competencia “atribuida a la Generalitat por el art. 122 del EAC, es perfectamente conforme con la Constitución, en el bien entendido de que en la expresión «cualquier otro instrumento de consulta popular» no se comprende el referéndum. Tal entendimiento parece implícito en el propio art. 122 del EAC, que hace excepción expresa «de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución»” (FJ 69)

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c) Tercera y última condición interpretativa: debe entenderse que la excepción prevista en

el art. 122 del EAC no se limita únicamente a la competencia estatal para la autorización del referéndum, sino que abarca a esta institución en su integridad. Como acabamos de recordar, la coletilla final advierte que la competencia de la Generalitat tiene como límite la necesidad de respetar la competencia estatal recogida en el art. 149.1.32 de la CE para la autorización de la convocatoria del referéndum. Ahora bien, advierte el Tribunal que, en realidad, la Generalitat tiene como límite toda competencia que corresponda al Estado sobre el referéndum. Y señala que esa competencia es total: se extiende a la entera disciplina de la institución, esto es, más allá de la autorización para la convocatoria, a su completa regulación y establecimiento. La reserva al Estado de toda la regulación sobre el referéndum se basa en la exigencia constitucional de ley orgánica en la materia. Exigencia que es doble. Por un lado, el art. 92.3 de la CE exige ley orgánica para la regulación de “las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución”. Y, por otro lado, el art. 81.1 de la CE reserva a ley orgánica el desarrollo de los derechos fundamentales, por tanto, también del derecho de participación política del art. 23 de la CE que constituye el fundamento del referéndum. En palabras del Tribunal: “Sin embargo, esa excepción [“con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución”] no puede limitarse a la autorización estatal para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, sino que ha de extenderse a la entera disciplina de esta institución, esto es, a su establecimiento y regulación. Ello es así por cuanto, según hemos dicho en la repetida STC 103/2008: «La Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, es la llamada por el art. 92.3 de la CE para regular las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución, siendo además la única Ley constitucionalmente adecuada para el cumplimiento de otra reserva, añadida a la competencial del art. 149.1.32 de la CE: la genérica del art. 81 de la CE para el desarrollo de los derechos fundamentales, en este caso el derecho de participación política reconocido en el art. 23 de la CE» (STC 103/2008, FJ 3). En consecuencia, el art. 122 del EAC no es inconstitucional interpretado en el sentido de que la excepción en él contemplada se extiende a la institución del referéndum en su integridad, y no sólo a la autorización estatal de su convocatoria” (FJ 69).

3. Ley orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de referéndum 1. El punto de partida en este apartado es el recordatorio del mandato contenido en el art. 92.3 de la CE: “Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución”. Se establece aquí, por tanto, una reserva de ley orgánica. 2. En cumplimiento de este mandato constitucional, el legislador estatal aprobó la Ley orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de referéndum (en adelante, LOR). En su art. 1 fija su objeto: “El referéndum, en sus distintas modalidades, se celebrará de acuerdo con las condiciones y procedimientos regulados en la presente Ley orgánica”. 3. De la regulación general, esto es, aplicable a todas las modalidades de referéndum, nos interesa destacar en este momento los siguientes aspectos:

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a) Competencia exclusiva del Estado para la autorización de la convocatoria de todas las

modalidades de referéndum. En coherencia con lo establecido en el art. 149.1.32 de la CE, el art. 2.1 de la LOR afirma: “La autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum en cualquiera de sus modalidades es competencia exclusiva del Estado”.

b) Autoridad estatal competente para el otorgamiento de la autorización de convocatoria: el Gobierno y, excepcionalmente, el Congreso. En efecto, según el art. 2.2 de la LOR: “La autorización será acordada por el Gobierno, a propuesta de su Presidente, salvo en el caso de que esté reservada por la Constitución al Congreso de los Diputados”.

c) Autoridad estatal competente para la convocatoria: el Rey mediante Real Decreto

acordado en Consejo de Ministros y refrendo de Presidente. Lo establece así el art. 2.3 de la LOR: “Corresponde al Rey convocar a referéndum, mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y refrendado por su Presidente”.

d) Aplicación de la legislación sobre régimen electoral general. El sujeto destinatario de la

pregunta o preguntas objeto de la consulta es el “cuerpo electoral convocado” (art. 3.1 de la LOR). En realidad, el referéndum se configura como un proceso equiparado a los procesos electorales. Por ello, le resulta de aplicación la legislación sobre régimen electoral general (disposición transitoria primera de la LOR). Así, por ejemplo, en lo relativo al procedimiento para la celebración: “El procedimiento de referéndum estará sometido al régimen electoral general en lo que sea de aplicación y no se oponga a la presente Ley” (art. 11.1 de la LOR). Y lo mismo en lo referente a las garantías: “Contra los acuerdos de las Juntas [juntas electorales] podrán interponerse los recursos o impugnaciones previstos en la legislación electoral general” (art. 19.1 de la LOR).

4. La disposición adicional única de la LOR hace mención expresa a las consultas populares municipales.

Disposición adicional única de la LOR “Las disposiciones de la presente Ley no alcanzan en su regulación a las consultas populares que puedan celebrarse en los ayuntamientos, relativas a asuntos relevantes de índole municipal, en sus respectivos territorios, de acuerdo con la legislación de régimen local, y a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado para su autorización”.

De la regulación contenida en esta disposición adicional pueden extraerse las siguientes conclusiones:

a) Limita su ámbito de aplicación únicamente a las consultas populares municipales (“las consultas populares que puedan celebrarse en los ayuntamientos” y añade “en sus respectivos territorios”). No se hace referencia a ningún otro tipo de consulta popular local, esto es, de ámbito territorial infra o supramunicipal.

b) Excluye las consultas populares municipales del ámbito de aplicación de la LOR (“las disposiciones de la presente Ley no alcanzan en su regulación a las consultas populares que puedan celebrarse en los ayuntamientos”).

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c) Remite la regulación de las consultas populares municipales a la legislación de régimen local (“consultas populares que puedan celebrarse en los ayuntamientos (…) de acuerdo con la legislación de régimen local”).

d) Salvaguarda la competencia exclusiva del Estado para la autorización de la convocatoria

de las consultas populares municipales (“a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado para su autorización”).

e) Aunque no parece ser objeto directo de esta disposición adicional, de manera indirecta

o accidental ya determina algunos requisitos o condiciones que debe cumplir el objeto de la consulta popular municipal, a saber:

e.1) Deben tener como objeto “asuntos relevantes”. e.2) Deben tener como objeto “asuntos de índole municipal”. e.3) Deben tener como objeto asuntos que cumplan esas dos condiciones anteriores “en sus respectivos territorios”.

5. Queda claro que la disposición adicional única de la LOR excluye del ámbito de aplicación de la ley a las consultas populares municipales. Lo que no está tan claro, en cambio, es la razón de dicha exclusión. Lo que entronca con el problema de la naturaleza referendaria o no de estas consultas populares municipales. Dicho de manera más clara: es dudoso si esta exclusión obedece al hecho de que las consultas populares municipales no son referéndum o bien, aunque efectivamente lo sean, porque el legislador ha decidido someterlas a un régimen jurídico distinto (el que establezca la legislación de régimen local). Veamos los argumentos que pueden esgrimirse a favor de cada una de estas dos tesis interpretativas:

a) Primera tesis interpretativa: la exclusión del ámbito de aplicación de la LOR se debe a que las consultas populares municipales no son referéndum. Argumentos en los que se puede sustentar: a.1) De entrada, un argumento terminológico: la disposición adicional utiliza la expresión “consulta popular” y no la de “referéndum” para referirse a las municipales. Debe tenerse presente, en este sentido, que en ese momento era frecuente el empleo de la expresión “referéndum municipal” (o “local”). Por consiguiente, hemos de concluir que no es neutra esta opción terminológica: el legislador utiliza una denominación distinta porque se trata de una distinta institución. a.2) También puede esgrimirse otro argumento de tipo sistemático: la LOR tiene como objeto la regulación de “las distintas modalidades de referéndum” (título de la ley) o, si se prefiere, “el referéndum, en sus distintas modalidades” (art. 1 de la LOR), de manera que si la disposición adicional excluye a las consultas populares municipales ello debe explicarse por el hecho de que este tipo de consultas no constituyen ninguna de aquellas modalidades de referéndum. a.3) Por último, cabe argüir la expresa remisión que se hace a la legislación de régimen local. Entiéndase bien: la disposición adicional de la LOR no se limita a excluir de su ámbito de aplicación a las consultas populares municipales. Sino que, además,

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expresamente indica la legislación que les resultará de aplicación: deberán celebrarse “de acuerdo con la legislación de régimen local”. Legislación de régimen local que, como debía saber el autor de la LOR, no tiene carácter orgánico y, por tanto, no puede satisfacer las exigencias de la reserva de ley orgánica que impone la Constitución para la regulación del referéndum (arts. 81.1 y 92.3 de la CE). Por lo tanto, la explicación razonable es entender que esa remisión a la legislación de régimen local se realiza bajo el presupuesto de que las consultas populares no constituyen una modalidad de referéndum. Otras cosa distinta podríamos concluir en el caso de que la disposición adicional de la LOR se hubiera remitido a otra futura ley orgánica que fuera específica para las consultas municipales. O, incluso, si hubiera guardado silencio sobre este punto, no conteniendo ninguna remisión expresa a otra ley.

b) Segunda tesis interpretativa: las consultas populares municipales sí son referéndum,

pero son excluidas del ámbito de aplicación de la LOR por el deseo del legislador de someterlas a un régimen jurídico diferenciado (el establecido por la legislación de régimen local). Argumentos para su defensa: b.1) Por lo pronto, puede emplearse un argumento sistemático: el hecho de que la disposición adicional de la LOR contemple las consultas populares municipales, aunque sea para excluirlas de su ámbito de aplicación, es un claro indicio de que ese legislador las considera referéndum. En caso contrario, esto es, si el legislador hubiera tenido claro que no son referendarias, no habría hecho falta siquiera mencionarlas en una ley que tiene como objeto únicamente las distintas modalidades de referéndum: va de suyo que la LOR no se aplicará a lo que no sea referéndum. En definitiva, si se entiende que las consultas populares municipales no son referéndum, la disposición adicional de la LOR se convierte en un mandato legislativo innecesario por evidente. b.2) A pesar de su título y de la redacción empleada en su art. 1 para delimitar su ámbito de aplicación, la LOR no contempla todas las modalidades posibles de referéndum, sino que limita su alcance únicamente a aquellas constitucionalmente previstas. En este sentido, esta ley orgánica, dictada en cumplimiento del mandato contenido en el art. 92.3 de la CE, ha ajustado su extensión a lo literalmente prevenido en el precepto constitucional: regular las condiciones y el procedimiento “de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución”. No cabe duda de que caben otros supuestos de referéndum al margen de los previstos en el texto constitucional y que, por tanto, no constituirán el objeto de la LOR. Pero no por ello dejarán de ser referéndum. Precisamente por esta razón, la disposición adicional de la LOR contempla la existencia del referéndum municipal aunque lo excluya de su ámbito de aplicación. b.3) Por último, que las consultas populares municipales constituyen una modalidad de referéndum lo demuestra la advertencia contenida en la coletilla final de la disposición adicional de la LOR: se remite la regulación de estas consultas a la legislación de régimen local, pero “a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado para su autorización”. Este inciso debe entenderse como una referencia al art. 149.1.32 de la CE que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la “autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum”. Del mismo modo, ese inciso final parece conectarse con lo dispuesto en el art. 2.1 de la LOR: “La autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, en cualquiera de sus

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modalidades, es competencia exclusiva del Estado”. En definitiva, parece presuponerse que las consultas municipales deben incluirse dentro de esa categoría de las consultas populares por vía de referéndum.

4. Legislación básica estatal sobre régimen local 1. Haciéndose eco de la remisión contenida en la disposición adicional única de la LOR, la legislación estatal básica sobre régimen local ha contemplado las consultas populares municipales y establecido su régimen jurídico. En concreto, tal cosa se lleva a cabo en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante, LBRL). 2. La LBRL dedica dos preceptos específicamente a las consultas populares municipales:

a) Reconocimiento a los vecinos el derecho a pedir la consulta popular municipal en los términos previstos en la ley (art. 18.1.f] de la LBRL).

Art. 18.1.f) de la LBRL “Son derechos y deberes de los vecinos: (…) f) Pedir la consulta popular en los términos previstos en la ley”.

b) Establecimiento del régimen jurídico de la consulta popular municipal (art. 71 de la

LBR). Esta regulación se ubica sistemáticamente dentro del capítulo que la ley dedica a la “Información y participación ciudadanas” (capítulo IV).

Art. 71 de la LBRL “De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local.”

5. Legislación autonómica sobre consultas populares municipales Los legisladores autonómicos han regulado las consultas populares municipales, según los casos, por una cuádruple vía:

a) En la legislación de desarrollo de las bases estatales sobre régimen local. Como hemos visto, la LBRL contempla las consultas populares municipales. Pues bien, la regulación básica que allí se establece habitualmente es desarrollada por la legislación autonómica dictada, en desarrollo de esas bases, en materia de régimen local. Debe recordarse que esta legislación autonómica tiene como límite el respeto a las bases estatales. Lo más usual es que la ley autonómica de desarrollo sobre régimen local, siguiendo la estructura regulatoria de la LBRL, aborde las consultas populares municipales desde una doble perspectiva:

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a.1) Reconociendo a los vecinos el derecho a pedir la consulta popular municipal en los términos previstos en la ley. Por ejemplo, así se hace en:

- Art. 43.1.f) del Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen local de Cataluña, aprobado por Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril (en adelante, TRLMRLC).

- Art. 57.1.f) de la Ley 5/1997, de 22 de julio, reguladora de la Administración Local de Galicia (en adelante, LLG).

- Art. 22.e) de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón (en adelante, LLA).

- Art. 25.1.f) de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la Comunidad Valenciana (en adelante, LLV).

a.2) Desarrollando la regulación básica sobre el régimen jurídico de la consulta popular municipal. Por ejemplo, así se hace en:

- Art. 257 de la LLG. - Art. 157 de la LLA. - Art. 25 de la LLM. - Art. 143 de la LLV. - Art. 96 de la Ley foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de

Navarra.

b) En la legislación autonómica de fomento de la participación ciudadana. La regulación de las consultas populares se hace, en este contexto, como uno de los instrumentos de participación ciudadana. Este es el caso de Canarias. 1. El Parlamento canario aprobó la Ley 2/2010, de 21 de junio, de fomento a la participación ciudadana (en adelante, LFPCC). La Ley limita su ámbito de aplicación “a la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias y a la de los organismos e instituciones de ella dependientes” (art. 2.1 de la LFPCC). No obstante, se advierte que: “Los instrumentos de participación ciudadana previstos en la presente ley podrán incorporarse a los reglamentos de organización y funcionamiento de los cabildos y ayuntamientos canarios, en las condiciones que en los mismos se determinen” (art. 2.4 de la LFPCC). Dentro del capítulo dedicado a “los instrumentos de participación ciudadana” (capítulo II de la LFPCC), se dedica el art. 20 LFPCC a la regulación de “las consultas a la ciudadanía”: “El Gobierno podrá, a instancias del presidente, recabar la opinión de la ciudadanía sobre asuntos de interés general de competencia autonómica, mediante sondeos, encuestas o cualquier otro instrumento de participación ciudadana”. Conviene subrayar que el objeto de la consulta se circunscribe a asuntos “de competencia autonómica”. 2. En desarrollo de lo establecido en el art. 20 LFPCC, se dictó el Decreto del Gobierno de Canarias 95/2014, de 25 septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de las consultas a la ciudadanía en asuntos de interés general (art. 1 del Decreto).

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De nuevo, se fija como objeto de las consultas a la ciudadanía “cualquier asunto de interés general”, pero con el límite de que sea “de competencia autonómica” (art. 2 del Decreto). La alusión a los gobiernos locales canarios se contiene en la disposición adicional única del Decreto, bajo la rúbrica de “Acuerdos y convenios sobre medidas para la ejecución de los procesos de consulta”: “El Gobierno de Canarias podrá acordar y, en su caso, firmar convenios de colaboración con la asociación más representativa de los municipios y con los cabildos canarios para la adopción de las medidas que sean necesarias en relación con la participación de los ayuntamientos y cabildos insulares en la ejecución de los procesos de consultas que se convoquen”. El art. 4 del Decreto regula los “Instrumentos de consulta a la ciudadanía”: “Sin perjuicio de la utilización de cualquier instrumento de participación ciudadana, las consultas deberán llevarse a efecto mediante sondeos, encuestas y preguntas directas.”. 3. El Decreto del Gobierno de Canarias 95/2014 fue impugnado por el Gobierno del Estado ante el Tribunal Constitucional. En su STC 137/2015, de 11 de junio, acuerda la estimación parcial de la impugnación con la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de todo el capítulo III del Decreto (arts. 9 a 26), es decir, la regulación íntegra allí contenida de uno de los instrumentos de participación ciudadana allí previstos: las preguntas directas. Esta impugnación debe situarse en el contexto concreto de la formulación de la pregunta concreta que a continuación se indica. 4. Al amparo de lo establecido en el Decreto del Gobierno de Canarias 95/2014, el Presidente del Gobierno de Canarias aprobó el Decreto 107/2014, de 2 de octubre, por el que se convoca consulta ciudadana mediante pregunta directa en el ámbito territorial de Canarias. Por lo tanto, el objeto de este Decreto es la convocatoria de una consulta ciudadana mediante la utilización del instrumento de participación que es la pregunta directa. El objeto de la consulta se refiere a la previsión de prospecciones de gas o petróleo en las cercanías de las islas. En concreto, la pregunta formulada era la siguiente: “¿Cree usted que Canarias debe cambiar su modelo medioambiental y turístico por las prospecciones de gas o petróleo?” (art. 5 del Decreto 107/2014). 5. Impugnado también el Decreto del Presidente del Gobierno de Canarias por el Gobierno del Estado, la STC 147/2015, de 25 de junio, lo declara inconstitucional y, por tanto, nulo.

c) Dictando una ley específica para la regulación de las consultas populares municipales.

Así se ha hecho en: b.1) Andalucía: Ley 2/2001, de 3 de mayo, de Consultas Populares Locales de Andalucía (en adelante, LCPLA). La disposición adicional primera LCPLA crea el Registro de consultas populares locales. Este Registro ha sido regulado por el Decreto andaluz 298/2002, de 10 de diciembre, por el que se regula la organización y funcionamiento del Registro de consultas populares locales de Andalucía.

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b.2) Navarra: Ley foral 27/2002, de 28 de octubre, de Consultas Populares de Ámbito Local de Navarra (en adelante, LCPALN). El art. 96 de la Ley foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra (en adelante, LLN), desarrolla la regulación básica sobre el régimen jurídico de las consultas populares municipales. Este precepto sigue vigente. No obstante, el legislador navarro, según se indica en la Exposición de Motivos de la LCPALN, consideró que la Ley foral 6/1990 “desarrolló con excesiva parquedad en el artículo referido las disposiciones de la citada Ley de Bases. Esta regulación ha resultado insuficiente y no ha sido útil para promover la participación ciudadana a través de las consultas populares, hasta el punto que durante su período de vigencia no ha sido convocada ninguna. Resulta conveniente proceder, como han hecho en los últimos años algunas comunidades autónomas, a una regulación exhaustiva de esta materia dirigida a facilitar, en los casos en que los ayuntamientos o sus vecinos lo estimen oportuno, la celebración de consultas populares como instrumento de la participación ciudadana en los asuntos locales”. Completa esta regulación autonómica el Decreto foral 128/2005, de 17 de octubre, por el que se aprueba los modelos de papeletas, sobres de votación, actas de constitución y actas de escrutinio que han de servir, con carácter general, para las consultas populares de ámbito local que se convoquen en la Comunidad Foral de Navarra.

d) Dictando una regulación general sobre las consultas populares en la comunidad autónoma: comprensiva tanto de las autonómicas como de las municipales. Este es el caso de Cataluña 1. La legislación catalana dictada en desarrollo de las bases estatales en materia de régimen local, esto es, el actual Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, aprobado por Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril, al igual que la legislación de otras comunidades autónomas, contempló el fenómeno de las consultas populares municipales desde una doble perspectiva: a) Reconociendo a los vecinos el derecho a solicitar la consulta popular municipal en

los términos establecidos en la ley: art. 43.1.f] del TRLMRLC. Este precepto sigue actualmente en vigor.

b) Desarrollando la regulación básica sobre el régimen jurídico de la consulta popular municipal: arts. 159 a 161, que integran el capítulo IV (“Consultas populares”) del título XIV (“De la información y participación ciudadanas”). Estos preceptos, en cambio, han sido derogados por la Ley catalana 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por vía de referéndum (letra a] de su disposición derogatoria).

2. La regulación sobre las consultas populares municipales contenida en los arts. 159 a 161 del TRLMRLC fue desarrollada reglamentariamente mediante la aprobación del Decreto catalán 294/1996, de 23 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de consultas populares municipales de Cataluña. La totalidad de este reglamento ha sido también derogado por la Ley catalana 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por vía de referéndum (letra b] de su disposición derogatoria).

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3. El Parlamento de Cataluña aprobó la Ley 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por vía de referéndum. Esta ley regula dos modalidades de consultas: las de ámbito de Cataluña y las municipales. En efecto, según señala su Exposición de Motivos: “define dos ámbitos de las consultas populares por vía de referéndum: por una parte, las consultas populares que se promuevan en el ámbito de Cataluña, y por otra, las que se promuevan en el ámbito municipal”. A la regulación de las consultas populares por vía de referéndum de ámbito municipal dedica la ley específicamente su título III. Aunque debe advertirse que otras partes de la ley también les son de aplicación, en la medida en que se trata de una regulación común a todas las consultas populares por vía de referéndum (por ejemplo, los preceptos del título IV que regulan el procedimiento de convocatoria y celebración de las consultas). Como ha quedado dicho, la disposición derogatoria de esta ley ha derogado la regulación autonómica precedente sobre las consultas populares municipales, en concreto: los arts. 159 a 161 del TRLMRLC (letra a] de la disposición derogatoria) y la totalidad del Decreto catalán 294/1996, de 23 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de consultas populares municipales de Cataluña (letra b] de la citada disposición derogatoria). 4. El Gobierno del Estado presentó recurso de inconstitucionalidad contra algunos preceptos de la Ley catalana 4/2010. En concreto, los preceptos legales impugnados son los siguientes:

a) La totalidad del título I: “Disposiciones generales” (arts. 1 a 9).

b) La totalidad del título II: “De las consultas populares por vía de referéndum de ámbito de Cataluña” (arts. 10 a 30)

c) Dos artículos del título IV: “Del procedimiento para la celebración de la

consulta popular”: los art. 43 (“Convocatoria”) y art. 45 (“Decreto de convocatoria”).

En lo que se refiere a la afectación de la impugnación a las consultas populares por vía de referéndum de ámbito municipal, hemos de concluir: a) No se ha impugnado la regulación específica contenida en el título III: “De las

consultas populares por vía de referéndum de ámbito municipal” (arts. 31 a 42).

b) Sí que se han impugnado artículos que son de aplicación común a todas las consultas populares por vía de referéndum, tanto las de ámbito catalán como las municipales: las disposiciones generales del título I (arts. 1 a 9) y los dos artículos recurridos del título IV sobre procedimiento de celebración de la consulta (arts. 43 y 45).

5. Mediante Providencia del Tribunal Constitucional de 15 de febrero de 2011 (JUR\2011\54319) se admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad y, con base en el art. 161.2 de la CE, se acordó la suspensión de vigencia y aplicación de los preceptos impugnados. Posteriormente, mediante Auto del Tribunal Constitucional

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87/2011, de 9 de junio, se acordó el levantamiento de dicha suspensión. Todavía no se ha dictado Sentencia sobre el fondo del asunto. 6. En conclusión, a día de hoy, y en lo que se refiere a la regulación contenida en la Ley catalana 4/2010 aplicable a las consultas populares por vía de referéndum de ámbito municipal, hemos de diferenciar: a) La regulación establecida específicamente para este tipo de consultas (título III de la

ley). Por un lado: no está en cuestión su constitucionalidad y, por tanto, su validez, puesto que no constituye el objeto del recurso de inconstitucionalidad. Y por otro lado: consecuentemente, está vigente y resulta aplicable, puesto que estos preceptos nunca se vieron afectados por las resoluciones del Tribunal Constitucional que primero acordaron la suspensión y luego el levantamiento de los preceptos de la ley impugnados.

b) La regulación común aplicable a todas las consultas populares por vía de referéndum y que han sido objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional. Por un lado: debe presumirse su constitucionalidad y, por tanto, validez, hasta que no se dicte la Sentencia que resuelva el fondo del recurso. Y mientras, por el otro: estos preceptos están vigentes y son aplicables tras el levantamiento de la suspensión acordado por el ATC 87/2011.

7. El Parlamento de Cataluña, en un momento posterior, aprobó la Ley 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana. El objeto de esta ley es la regulación de las consultas populares no referendarias y de otras formas y mecanismos de participación ciudadana institucionalizada tanto en el ámbito competencial de la Generalitat como en el de las entidades locales (art. 1.1 de la Ley 10/2014). En efecto, tras un breve título I dedicado a “Disposiciones generales” (arts 1 y 2), el título II tiene como objeto las “Consultas populares no referendarias” (arts. 3 a 39) y el título III los “Procesos de participación ciudadana” (arts. 40 a 56). La ley es aplicable tanto a la Generalitat como a los entes locales catalanes, aunque en una manera desigual: a) Aplicación directa de la regulación legal sobre consultas populares no referendarias

con posibilidad de desarrollo normativo local: “Los preceptos de la presente ley que regulan las consultas populares no referendarias son aplicables a la Generalitat y a las entidades locales, sin perjuicio, en este último caso, de que puedan ser desarrollados por las normas de organización y funcionamiento de las propias entidades locales” (art. 1.2 de la Ley 10/2014)

b) Aplicación supletoria, con alguna excepción de aplicación directa, de la regulación sobre los demás instrumentos de participación ciudadana: “Las entidades locales, en el ámbito de sus competencias, pueden regular los demás instrumentos de participación, que se rigen por sus propias normas de organización y funcionamiento, de las que esta ley tiene carácter supletorio, salvo lo que

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determinan los artículos 41.1 y 4 [ámbito subjetivo], 42 [ámbito objetivo], 46 [estructura de los procesos de participación ciudadana], 51 [efectos del proceso de participación ciudadana] y 52 [medios de apoyo], que son de aplicación directa. Todo ello se entiende sin perjuicio de los demás mecanismos participativos que puedan crear” (art. 1.3 de la Ley 10/2014).

8. En relación con esta ley, y en el contexto del anuncio de realización de una consulta sobre el futuro político de Cataluña, el Tribunal Constitucional ha tenido que pronunciarse hasta en tres ocasiones: a) La STC 31/2015, de 25 de febrero de 2015, resuelve el recurso de

inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno del Estado contra determinados preceptos de la Ley catalana 10/2014. En su fallo, declara inconstitucionales y nulas las dos primeras frases del art. 3.3 y los apartados 4 a 9 del art. 16. El resto de preceptos impugnados no son inconstitucionales, eso sí, siempre y cuando se interprete que son aplicables únicamente a las consultas sectoriales. Porque, en efecto, el punto más relevante de la sentencia es que considera las consultas generales como referendarias.

b) La STC 32/2015, de 25 de febrero de 2015 –nótese que es de la misma fecha que la sentencia anterior-, resuelve la impugnación del Gobierno del Estado contra el Decreto del Presidente de la Generalitat 129/2014, de 27 de septiembre, así como sus anexos, de convocatoria de la consulta no referendaria sobre el futuro político de Cataluña. En su fallo, la Sentencia estima la impugnación y declara la inconstitucionalidad y, por tanto, nulidad de la totalidad del Decreto.

c) La STC 138/2015, de 11 de junio de 2015, resuelve la impugnación del Gobierno del

Estado contra las actuaciones de la Generalitat relativas a la convocatoria a los catalanes para que manifiesten su opinión, el día 9 de noviembre de 2014, sobre el futuro político de Cataluña. En su fallo, la Sentencia estima el proceso de impugnación y declara inconstitucionales las actuaciones realizadas en el marco de un denominado “proceso de participación ciudadana”, así como cualquier otra actuación no formalizada jurídicamente, pero vinculada a la referida consulta.

II. NATURALEZA DE LA CONSULTA POPULAR MUNICIPAL 1. El estudio de la naturaleza de la consulta popular municipal suscita un problema ya tradicional: averiguar si tiene o no naturaleza referendaria, esto es, si debe calificarse o no en propiedad como referéndum. 2. La terminología habitualmente empleada no nos sirve de gran ayuda, puesto que tan frecuente es que se utilice la expresión “consulta popular municipal” (o “local”) como la “referéndum municipal” (o “local”). 3. La repercusión práctica de la cuestión no es menor: si estamos ante un referéndum, quedará sometida la consulta popular, en todo caso, al art. 149.1.32 de la CE, esto es, a la competencia exclusiva del Estado para su autorización.

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4. La doctrina asentada por el Tribunal Constitucional, a través de numerosa jurisprudencia, puede resumirse a través de las siguientes ideas:

a) El referéndum es una clase de consulta popular. O dicho con más precisión, es tan sólo una forma de realizarla. En consecuencia, la consulta popular –que constituye la categoría genérica- admite dos modalidades: la consulta popular referendaria (esto es, la realizada por vía de reférendum) y la consulta popular no referendaria. En suma, como afirma el Tribunal Constitucional, “el referéndum es, por tanto, una especie del género «consulta popular»” (STC 103/2008, FJ 2, reiterado en STC 31/2010, FJ 69). De manera que “caben, pues, consultas populares no referendarias” (STC 31/2010, FJ 69).

b) Toda consulta popular encuentra siempre su fundamento en la participación ciudadana: constituye un mecanismo a través del cual los ciudadanos pueden participar en la vida pública. Ahora bien, es diferente el tipo de participación que tiene lugar en atención a la clase de consulta popular de que se trate. Veámoslo:

b.1) La consulta popular referendaria es un mecanismo que hace posible la participación política prevista como derecho fundamental en el art. 23.1 de la CE. Dicho de otra manera, a través del referéndum se ejercita el derecho fundamental a participar directamente en los asuntos públicos. El art. 23.1 de la CE, en efecto, garantiza un derecho de participación política que puede ejercitarse de dos formas distintas: por medio de representantes o bien directamente. El ejercicio directo se lleva a cabo a través de los denominados instrumentos de democracia directa: así, la iniciativa legislativa popular, el concejo abierto y también el referéndum.

Art. 23.1 de la CE “Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.”

Según nuestro Tribunal Constitucional, “la participación directa que en los asuntos públicos ha de corresponder a los ciudadanos [art. 23.1 de la CE] es la que se alcanza a través de las consulta populares previstas en la propia Constitución (arts. 92, 149.1.32, 151.1, 152.2, 167.3 y 168.3)” (STC 63/1987, FJ 5 y ATC 399/1990, FJ 2). A pesar de que en estas resoluciones se emplea la genérica expresión “consulta popular”, en realidad se hace referencia a las recogidas en el texto constitucional, por tanto, a su modalidad referendaria: “Todos los preceptos enumerados se refieren a distintas modalidades de referéndum y, en última instancia, a lo que tradicionalmente se vienen considerando como formas de democracia directa, es decir a aquellos supuestos en los que la toma de decisiones políticas se realiza mediante un llamamiento directo al titular de la soberanía” (STC 119/1995, FJ 3). Insistiendo en esta misma idea, “el referéndum es un instrumento de participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos, esto es, para el ejercicio del derecho

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fundamental reconocido en el art. 23.1 de la CE. No es cauce para la instrumentación de cualquier derecho de participación, sino específicamente para el ejercicio del derecho de participación política (…) Es, por tanto, una forma de democracia directa y no una mera manifestación del fenómeno participativo” (STC 103/2008, FJ 2). b.2) La consulta popular no referendaria es un mecanismo que hace igualmente posible la participación, pero sin que sea en ningún caso reconducible a la participación política del citado art. 23.1 de la CE. La participación a la que se refiere el art. 23.1 de la CE no agota todas las manifestaciones posibles de participación. De hecho, el propio texto constitucional además de contener un mandato genérico de fomento de la participación ciudadana dirigido a todos los poderes públicos, en algunos casos ha previsto formas de participación en ámbitos concretos que pueden llegar a constituir verdaderos derechos subjetivos. Así lo ha declarado el Tribunal Constitucional: “es evidente que este entendimiento de la participación a que se refiere el art. 23.1 de la CE no agota las manifestaciones del fenómeno participativo que tanta importancia ha tenido y sigue teniendo en las democracias actuales y al que fue especialmente sensible nuestro constituyente. De hecho, el texto constitucional es rico en este tipo de manifestaciones. En unos casos, se contiene un mandato de carácter general a los poderes constituidos para que promuevan la participación en distintos ámbitos (…) En otros casos, el constituyente ha previsto formas de participación en ámbitos concretos, algunas de las cuales se convierten en verdaderos derechos subjetivos, bien ex constitutione, bien como consecuencia del posterior desarrollo por parte del legislador” (STC 119/1995, FJ 4). De lo dicho cabe concluir que no todo supuesto de participación ciudadana puede reconducirse al art. 23.1 de la CE: “Fuera del art. 23 de la CE quedan cualesquiera otros títulos de participación que, configurados como derechos subjetivos o de otro modo, puedan crearse en el ordenamiento (ATC 942/1985), pues no todo derecho de participación es un derecho fundamental (SSTC 212/1993 y 80/1994). Para que la participación regulada en una ley pueda considerarse como una concreta manifestación del art. 23 de la CE es necesario que se trate de una participación política, es decir, de una manifestación de la soberanía popular, que normalmente se ejerce a través de representantes y que, excepcionalmente, puede ser directamente ejercida por el pueblo, lo que permite concluir que tales derechos se circunscriben al ámbito de la legitimación democrática directa del Estado y de las distintas entidades territoriales que lo integran, quedando fuera otros títulos participativos que derivan, bien de otros derechos fundamentales, bien de normas constitucionales de otra naturaleza, o bien, finalmente, de su reconocimiento legislativo” (STC 119/1995, FJ 3).

En resumen, como ya hemos indicado, las dos clases de consulta popular (referéndum y no referendaria) son expresión de dos tipos bien distintos de participación ciudadana que, por consiguiente, no deben confundirse: “Se trata, como es fácil de apreciar, de formas de participación que difieren no sólo en cuanto a su justificación u origen, sino también respecto de su eficacia jurídica que, por otra parte, dependerá en la mayoría de

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los casos de lo que disponga el legislador (…) No puede aceptarse, sin embargo, que sean manifestaciones del derecho de participación que garantiza el art. 23.1 de la CE, pues no sólo se hallan contempladas en preceptos diferentes de la Constitución, sino que tales preceptos obedecen a manifestaciones de una ratio bien distinta: en el art. 23.1 de la CE se trata de las modalidades –representativa y directa- de lo que en el mundo occidental se conoce por democracia política, forma de participación inorgánica que expresa la voluntad general” (STC 119/1995, FJ 4, reiterado en STC 103/2008, FJ 2). Pues bien, en el reiterado art. 23.1 de la CE “no tienen cabida otras formas de participación en las que se articulan voluntades particulares o colectivas, pero no generales, esto es, no imputables al cuerpo electoral” (STC 103/2008, FJ 2).

c) La diferencia entre el referéndum y la consulta popular no referendaria debe buscarse

en los siguientes elementos: la identidad del sujeto consultado, el procedimiento que deba seguirse y el objeto de la consulta. En el referéndum, en efecto, se consulta al cuerpo electoral en sentido estricto, de manera que el resultado es expresivo de la voluntad popular. Esta voluntad, en segundo lugar, se conforma y exterioriza a través de un procedimiento concreto y determinado, a saber, el electoral: basado en el censo electoral, gestionado por la Administración electoral y asegurado con las garantías propias de los procesos electorales, entre ellas el concurso activo del poder judicial (en el ejercicio de la jurisdicción contencioso-electoral y mediante la participación de jueces y magistrados en la composición de las juntas electorales). Por último, el objeto de la consulta debe hacer necesariamente referencia a aquellos asuntos públicos cuya gestión constituye el objeto del derecho fundamental de participación política del art. 23.1 de la CE. Si no se da cualquiera de estos tres elementos estaremos ante una consulta popular, pero no referendaria. Así lo ha subrayado el Tribunal Constitucional: “El referéndum es, por tanto, una especie del género «consulta popular» con la que no se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral (expresivo de la voluntad del pueblo […]) conformado y exteriorizado a través de un procedimiento electoral, esto es, basado en el censo, gestionado por la Administración electoral y asegurado con garantías jurisdiccionales específicas, siempre en relación con los asuntos públicos cuya gestión, directa o indirecta, mediante el ejercicio del poder político por parte de los ciudadanos constituye el objeto del derecho fundamental reconocido por la Constitución en el art. 23” (STC 103/2008, FJ 2, reiterado en STC 31/2010, FJ 69). En consecuencia, “para calificar una consulta como referéndum o, más precisamente, para determinar si una consulta popular se verifica «por vía de referéndum» (art. 149.1.32 de la CE) y su convocatoria requiere entonces una autorización reservada al Estado, ha de atenderse a la identidad del sujeto consultado, de manera que siempre que éste sea el cuerpo electoral, cuya vía de manifestación propia es la de los distintos procedimientos electorales, con sus correspondientes garantías, estaremos ante una consulta referendaria” (STC 103/2008, FJ 2). La importancia del procedimiento es reiteradamente recalcada por el Tribunal: el cuerpo electoral “sólo se manifiesta válida y legítimamente a través de un procedimiento con todas las garantías propias de los procesos electorales, entre ellas el concurso del Poder Judicial del Estado, sea en el ejercicio de la jurisdicción contencioso-

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electoral, sea con la participación de los jueces y magistrados en la composición de las juntas electorales” (STC 103/2008, FJ 2). En efecto, “el derecho a participar directamente en los asuntos públicos, como todos los derechos que la Constitución establece, no puede sino ejercerse en la forma jurídicamente prevista en cada caso. Lo contrario, lejos de satisfacer las exigencias de la soberanía popular, supondría la imposibilidad misma de la existencia del ordenamiento, a cuya obediencia todos –ciudadanos y poderes públicos- vienen constitucionalmente obligados” (STC 76/1994, FJ 3, reiterado en STC 103/2008, FJ 2). Como ya hemos dicho, las consultas populares que no cumplan estas condiciones son constitucionalmente legítimas, pero no pueden ser calificadas como referendarias. Así lo ha declarado expresamente el Tribunal Constitucional al examinar el art. 122 del EAC, que atribuye competencia exclusiva a la Generalitat sobre consultas populares no referendarias: “Caben, pues, consultas populares no referendarias mediante las cuales se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos (…) Las encuestas, audiencias públicas y foros de participación a los que se refiere el art. 122 del EAC tienen perfecto encaje en aquél género que, como especies distintas, comparten con el referéndum” (STC 31/2010, FJ 69).