Las relaciones intergubernamentales en el problema de los...

Las relaciones intergubernamentales en el problema de los residuos peligrosos: el caso de Guadalcázar* Vicente Ugalde**

En este artículo se examina el caso del confinamiento controlado de desechos peligrosos de Guadalcázar, San Luis Potosí, a la luz del enfoque de las relaciones intergubernamentales. E l objetivo del trabajo es explorar las implicaciones que la distribución de competencias legales en materia ambiental, así como los asentamientos humanos entre los tres órdenes de gobierno, tuvieron en el resultado de la iniciativa para establecer el basurero tóxico. En el marco de ese enfoque, se adiciona al análisis jurídico una revisión de factores no exclusivamente legales, que al influir en la actitud del personal gubernamental implicado afectaron el resultado del caso.

Palabra clave: intergubernamentales , residuos, Guadalcázar, m u n i c ip io , ambienta l .

Fecha de recepción: 30 de marzo de 2001. Fecha de aceptación: 11 de j u l i o de 2001.

U n a empresa de capita l e x t r a n j e r o , M e t a l c l a d , c o m p r ó , c o m o parte de los activos de u n a empresa mexicana, los permisos federal y estatal para la instalación de u n c o n f i n a m i e n t o de residuos peligrosos en el p r e d i o conoc ido como L a Pedrera ub icado en el m u n i c i p i o de Guadalcázar, San L u i s Potosí. A l hacer lo adquirió u n con f l i c t i vo pasivo consistente en 20 500 toneladas de desechos peligrosos que habían sido depositadas inadecuadamente en u n a instalación que las propias autor idades federales d e n o m i n a r o n "estación de transferencia" . Me talc lad n o adquirió en esa transacción u n a tercera autorización, que era necesaria p a r a echar a a n d a r el c o n f i n a m i e n t o y que debía ser otorgada p o r la a u t o r i d a d m u n i c i p a l . E l l o desencadenó u n a di latada confrontación, tanto en t r ibunales c omo en medios impresos de comunicac ión , en t re las partes en p u g n a , y finalmente d e s e m b o c ó en u n a parálisis consistente en que el c on f inamiento n o entrara en operaciones. E l con f l i c to d i o lugar a que Meta l c lad instaurara u n mecan i s m o de reso luc i ón de controvers ias e n m a t e r i a de inversión de

* Este artículo es una versión abreviada y revisada de la tesis La gestión ambiental en el ámbito municipal: dos estudios de caso, presentada por el autor en la maestría en Estudios Urbanos de E l Colegio de México. E l autor agradece los comentarios y sugerencias de la profesora Martha Schteingart de E l Colegio de México

** Alumno del primer año de doctorado en la Universidad París 2. Correo electrónico: [email protected]

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mailto:[email protected]

78 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S

acuerdo con el capítulo 11 de l Tra tado de L i b r e Comerc io de América de l N o r t e ( T L C A N ) para d i c t a m i n a r sobre la p u g n a entre la e m p r e sa y e l gob i e rno de México , fa l lo que finalmente c o n d e n ó a éste a pagar u n a indemnización a la empresa estadunidense.

E n el presente artículo se presenta y examina e l caso de Guadal -cazar p o r ser u n e jemplo útil para i lustrar c ó m o el diseño de la d i s t r i buc ión de competenc ias legales, así c o m o la actuación de un idades de los tres órdenes de g o b i e r n o , const i tuyen variables que cond i c i o n a n e l resu l tado de u n a in i c ia t i va en m a t e r i a a m b i e n t a l . E l artículo pre tende jus tamente exp lorar e l desarrol lo de l caso apoyándose en e l en foque de la c iencia política y de la administración pública conoc i do c o m o relaciones intergubernamenta les ( R I G e n lo sucesivo). L a i n tención es abordar u n estudio jur íd ico f o r m a l de las unidades guber-n a m e n t a l e s i m p l i c a d a s y, e n l a m e d i d a de l o p o s i b l e , r ev i sar su aspecto dinámico, es decir , e l proceso de su actuación, para finalmente ar t i cu lar u n a explicación de l resultado de l caso.

Cier tamente e l caso de Guadalcázar puede abordarse desde d i fe rentes enfoques. Por u n a parte , el hecho de la participación de agentes gubernamentales de dos países h a merec ido su estudio m e d i a n t e análisis p r o p i o s d e l campo de las relaciones internac iona les (Bor ja , 2000) . As imismo, la interacción que en su desarrol lo despliegan tanto agentes de diferentes órdenes de gob ierno , como de l sector pr ivado y de la soc iedad c i v i l , sug ieren a c u d i r al c oncepto de "governance" . 1

Sin embargo , la relevancia de l e lemento legal en problemática p r o p i a de l caso, así como la actuación que en estos procesos desempeñaron las di ferentes unidades gubernamentales involucradas, sugieren que para su comprensión se re curra a u n análisis jur ídico bajo e l enfoque de las R I G .

Se presume entonces que el resultado de l proyecto implícito e n nues t ro caso obedece a que la legislación v igente suponía acciones coordinadas entre las unidades gubernamentales , sin prever soluciones para aquellas ocasiones en que se presentaran actitudes n o cooperativas. Guiado p o r el enfoque de las R I G , nuestro análisis revisa la

1 E l concepto de "governance" (término del idioma inglés) obedece a la constatación de la creciente participación del sector privado en la acción pública, y apunta hacia la necesidad de coordinación de estos agentes (Kooiman, 1993: 2). O bien, como advierte Le Gales (1995: 60), el concepto de "gouvernance" (término del idioma francés que hace referencia a la misma noción) permite reconocer la fragmentación e incoherencia de la acción de los agentes públicos y privados, y sugiere poner el acento sobre formas de coordinación horizontal y vertical de la acción pública.

E L P R O B L E M A D E L O S R E S I D U O S P E L I G R O S O S 79

distribución de competencias legales y la n o cooperac ión in terguber -n a m e n t a l para expl i car e l resultado de l caso. Esto obedece a que , lue go de u n a aprox imac ión i n t u i t i v a , éstos parecen ser los p r i n c i p a l e s factores explicativos de su desenlace. As imismo , e l hecho de r e c u r r i r al en foque de las RIG se apoya en que la cuestión de los desechos tóxicos es e n esencia y f u n d a m e n t a l m e n t e u n asunto de relaciones in ter -gubemamenta les f W r i g h t , 1997: 537) .

Se cuestiona entonces si e l resultado de u n a política de establecim i e n t o de u n c o n f i n a m i e n t o de desechos peligrosos puede mejorarse sin que cambien las características fundamentales d e l sistema de distr ibución de c o m p e t e n c i a s legales. Si e l l o n o f u e r a pos ib le , habría que saber en q u é sent ido debe cambiar este sistema, o b i e n , si e l m o delo de distribución de atr ibuc iones fuera adecuado, habría que det e r m i n a r qué es l o que debe cambiar .

E l trabajo c o m p r e n d e tres partes. E n la p r i m e r a de ellas se expone a grandes rasgos u n bosquejo de l en foque de las relaciones i n t e r -g u b e m a m e n t a l e s y se destacan los aspectos de éste que conv ienen a nuestro análisis. E n la segunda se describe c ó m o el caso de Guadalcá-zar dev ino e n conf l i c to i n t e r g u b e r n a m e n t a l ; y en la tercera se p r o p o ne , med iante el análisis jur íd ico f o r m a l de la legislación aplicada, así c o m o de u n a revisión de las R I G observadas, u n a explicación d e l re sultado de l caso de estudio.

E l enfoque de las relaciones intergubernamentales

Se presume que la expresión "relaciones i n t e r g u b e r n a m e n t a l e s " comenzó a ser ut i l i zada en los años t re in ta , par t i cu larmente en el marco de la política d e l New Deal impu lsada p o r e l entonces pres idente de Estados Unidos , F r a n k l i n D . Roosevelt. N o se conoce con precisión el o r i g e n de esta expresión, n i existe hasta la fecha u n a definición for m a l , s in embargo su utilización cot id iana se ha extend ido c omo concepto referente a aspectos de la práctica in te rgubernamenta l , y h a dado lugar , p r i n c i p a l m e n t e entre autores estadunidenses, a u n a extensa bibliografía. A u n o de esos autores, W i l l i a m Anderson , se debe la no c ión más i n f l u y e n t e de las R I G . Estudió e l sistema f e d e r a l e s taduni dense m e d i a n t e e l examen de la interacción o f i c ia l de los f u n c i o n a rios de los diferentes poderes y jerarquías de gob ierno , y propuso en 1960 u n a definición de las relaciones intergubernamentales según la cual éstas constituyen u n i m p o r t a n t e cuerpo de actividades o interac-


ciones que o c u r r e n entre unidades de gob ierno de todo t ipo y rango en el sistema federal (Anderson , 1960: 3 ) . 2 Poster iormente aparecier o n , e n 1964, American Intergovernmental Relations, de W. Brooke Graves, y e n la siguiente década, e l estudio que es considerado la obra básica de este campo, Understanding Intergovernmental Relations, de D e i l S. W r i g h t (Shafritz y Hyde , 1999: 928 ) . 3 E l término también fue adoptado e n la n o m e n c l a t u r a gubernamenta l de Estados U n i d o s , como se constata c on la creación, en 1953, de la Comisión de Relaciones I n -tergubernamentales de l Congreso, y luego con la de u n g r a n número de organismos, como por ejemplo la influyente Comisión Consultiva de Relaciones Intergubernamenta les (AGIR p o r sus siglas en inglés). |

L a noc ión de R I G se ha convert ido en lugar c omún entre quienes j estudian la naturaleza de las negociaciones e interacciones de los tres órdenes de gob ierno . Su u t i l i d a d radica en que va más allá de l análisis de las estructuras legales y se constituye en u n enfoque que p r i v i l eg ia e l e s t u d i o de o rgan izac i ones , c onduc tas y pautas ( A g r a n o f f , 1997: 129). Así, p o r menc ionar algunos ejemplos, el enfoque ha sido ut i l i zado para analizar diversos aspectos de l gob ierno , c omo la ejecución de programas gubernamentales (Rosenthal , 1984) , o b i e n para estudiar el desempeño de organismos intergubernamentales en áreas metropo l i tanas (Agranoff , 1985). L a proliferación y diversificación de estos estudios ha llevado a algunos autores a pensar en la emergencia de u n área de la administración pública y la ciencia política que, d e r i vada de las R I G , se enfoque en el carácter i n t e r g u b e r n a m e n t a l de la gerencia , e l intergouvernmental management ( W r i g h t , 1990; Agrano f f , 1997; M a r a n d o y Florestano, 1999). E l hecho es que el desarrol lo de la bibl iograf ía de las R I G , a u n q u e n o cancela la discusión sobre su conso l idac ión c o m o c a m p o de es tud io , constata la u t i l i d a d de esta

2 E n cuanto a la expresión "unidad gubernamental", según Deil S. Wright (1997: 73) la Oficina del Censo de Estados Unidos la ha definido como "... una entidad organizada que, además de tener carácter gubernamental, tiene suficiente discrecionalidad en la administración de sus propios asuntos para dirigirla como separada de la estructura administrativa de cualquiera otra unidad gubernamental." De esta manera, si suscribimos la interpretación y uso que este autor hace de la definición, podremos afirmar que en México el gobierno federal es una unidad gubernamental, que existen 31 unidades gubernamentales estatales y una del Distrito Federal y asimismo, que hay 2 427 unidades gubernamentales municipales (esta última cifra está referida al número de municipios registrados en el país de acuerdo con el Centro Nacional de Desarrollo Municipal de la Secretaría de Gobernación).

3 Para una descripción más detallada del origen de la noción "relaciones intergubernamentales" véase el capítulo primero de Understanding Intergovernmental Relations, de Deil S. Wright.


n o c i ó n como enfoque para e l estudio de l f u n c i o n a m i e n t o de las ad ministrac iones públicas e n los sistemas federales.

E l enfoque de las RIG en los estudios mexicanos

A u n q u e el en foque de las R I G se ha ex tend ido de manera considerable en la ciencia política estadunidense, en los estudios sobre la a d m i nistración pública de Méx i co se u t i l i za sólo m a r g i n a l m e n t e , d e b i d o , entre otras razones, a que e n el p e r i o d o en e l cual se desarrolló, su uso resultaba poco atract ivo dado el férreo centra l i smo que operaba al diseñar políticas y poner las en curso. C o m o señala u n estudio re ciente sobre la descentralización en México , salvo los trabajos p i one ros de G r a h a m (1971) y de Fagen y T u o h y (1972) , poco se había estud i a d o la relación entre e l c e n t r o y los gob iernos locales en Méx i co , pues e n los últimos 60 años la centralización había vue l t o m u y estables este t i p o de re lac iones (Rodríguez; 1999: 60 ) . Este exacerbado central ismo constituyó u n obstáculo para la adopción de l enfoque no sólo e n Méx ico , s ino en e l resto de América L a t i n a (Méndez , 1997: 9 ) . Además, para c u a l q u i e r interesado en anal izar los procesos que impl i caran relaciones intergubernamentales era casi imposible penetrar en la dinámica misma de la t o m a de decisiones de los t itulares de las unidades gubernamentales .

De esta manera , el análisis desde el enfoque de las relaciones i n tergubernamentales en México n o ha exper imentado u n empuje que p e r m i t a considerarlo c omo u n cuerpo ident i f i cable de estudios. Desde años recientes, sin embargo , e l t ema ha i d o c o b r a n d o u n interés creciente. Sea a propósito de l estudio de l sistema federal o de los gob iernos locales, h a n aparec ido interesantes trabajos que destacan la i m p o r t a n c i a de la coord inac ión i n t e r g u b e r n a m e n t a l (Ortega , 1988; Martínez, 1992; R o w l a n d , 1999) . O t r o s , al abordar e l estudio de las políticas públicas a p a r t i r de u n o de los tres órdenes de gob ierno (federación, estados, m u n i c i p i o s ) , hacen referencia a los prob lemas de la coord inac ión i n t e r g u b e r n a m e n t a l o de la c o n c u r r e n c i a de los órdenes de gob ie rno sobre a lguna política sectorial o tema específico; o b i en , es posible encontrar formulac iones sobre políticas de la planea-c ión, l a coord inac ión fiscal o la política educativa en los que se h a n de l in ea do rasgos dist int ivos de las relaciones in te rgubernamenta l e s e n M é x i c o ( A g u i l a r , 1996; C a b r e r o , 1998; M e r i n o , 1994 ; P a r d o , 1998). F i n a l m e n t e , a propósito de la publicación en México de Para


entender las relaciones intergubernamentales de W r i g h t , José Luis Méndez (1997) discute sobre la existencia de la concurrenc ia , coordinación y relaciones in tergubernamenta les en México "aun cuando l imitadas y p o r l o tanto n o sujetas a t oda la extensión de l término que le o torga W r i g h t " .

E l aspecto metajurídico de las relaciones intergubernamentales

Si b i e n es c ierto que el enfoque surgió a propósito de l sistema estadunidense, se puede aplicar para el análisis de otros, c omo el mexicano , en tanto sistema federa l . 4 L a l i t e r a t u r a sobre las R I G ofrece u n considerable i n s t r u m e n t a l de conceptos, aplicaciones y observaciones, d e l que nos podemos valer para el examen de estudios de caso. Para el de Guadalcázar, e l análisis jur íd i co es c o m p l e m e n t a d o p o r algunos ins t r u m e n t o s conceptuales y sugerencias basadas p r i n c i p a l m e n t e en e l trabajo de D e i l W r i g h t .

E n la caracterización que W r i g h t hace de las R I G se revela que este en foque d i r i g e su atención a f enómenos part iculares de la acción de l gob ie rno , c omo el desempeño de las unidades gubernamentales , de las agencias y de l personal que labora en éstas d e n t r o de l sistema federa l . 5 E l enfoque pr iv i leg ia el análisis de la cooperac ión y r ival idades de l personal gubernamenta l a propósito de acciones interguber namentales dir ig idas a u n objetivo común. Así, la i m p o r t a n c i a que el

4 Una interesante formulación a este respecto ha sido planteada por Hopkins (1990). Este autor utiliza la noción de R I G como un medio para comparar el federalismo mexicano con el estadunidense.

5 L a caracterización consiste en cinco rasgos. E l primero se vincula con el hecho de que las R I G trascienden las pautas de actuación gubernamental constitucionalmente reconocidas e incluyen una amplia variedad de relaciones entre la esfera nacional y la municipal, entre la estatal y la municipal o entre las distintas unidades de gobierno municipal. E l segundo rasgo se refiere al elemento humano, constituido por las actividades y actitudes del personal al servicio de las unidades de gobierno. Un tercer rasgo de las R I G es el relativo a que las relaciones entre los empleados públicos suponen continuos contactos e intercambios de información y de puntos de vista, al grado de que las preocupaciones centrales de los participantes en las R I G consiste en conseguir que los asuntos salgan adelante, lo que se logra valiéndose de diferentes mecanismos informales, prácticos y orientados a fines concretos, desarrollados dentro del marco formal y legal en que se desenvuelven los distintos actores. Según el cuarto rasgo, todos los funcionarios públicos son, al menos en potencia, participantes en los procesos intergubernamentales de adopción de decisiones. E l quinto se refiere a que las relaciones intergubernamentales se caracterizan por sus elementos políticos, es decir, por su vinculación con las políticas públicas (Wright,1997: 71-87).


en foque presta al e l e m e n t o h u m a n o , e n tanto aspecto c e n t r a l de la acción de l gob ierno , l o convierte en u n referente conceptual útil para exp l i car algunas exper iencias que el análisis jur íd i co n o l o g r a esclarecer p o r sí solo.

W r i g h t se re f iere a la coexistencia de l conf l i c to y la cooperac ión en las R I G . E n este sent ido , e l autor destaca el pape l de los med iado res, quienes gracias a su c onoc imiento de los códigos y hábitos de las unidades gubernamentales favorecen la negociación entre éstas. Así, dada la i m p o r t a n c i a cada vez mayor de los tr ibunales en la conf iguración de las R I G ( W r i g h t , 1997: 615) , y especialmente en el arbitraje de disputas in tergubernamenta les en mater ia de gestión a m b i e n t a l ( W i -se y O 'Leary , 1997), los mediadores y sus estrategias conci l iadoras re presentan u n a vía alternativa para la resolución de confl ictos entre j e rarquías de gob ierno . E n el caso de Guadalcázar, se verá p o r u n lado el papel de los tr ibunales c o m o modeladores de las R I G y, p o r o t r o , e l alcance de las iniciativas de mediación.

Desde luego, n o se pre tende abordar todos los aspectos de l enfoque de las RIG, más b i en buscamos subrayar la importanc ia del e lemento h u m a n o , en tanto factor clave de éstas. Nuestro análisis se enfoca hacia el c o m p o r t a m i e n t o de l personal de las unidades gubernamentales y su desempeño cooperat ivo , lo que ob l iga a considerar cuáles son, o p u e d e n ser, los incentivos para que se actúe de u n a m a n e r a específica. E n este t e m a W r i g h t (1997: 353) o t o r g a especial i m p o r t a n c i a a las imágenes que t i enen los actores gubernamentales de sus respecti vos in ter locutores . Para el autor , tal mecanismo de percepciones c r u zadas supone i m p l i c a c i o n e s relevantes, c o m o la fr icc ión, la h o s t i l i d a d y l a negoc iac ión . De este m o d o , la exploración de ese j u e g o de imágenes puede aportar u n a serie de explicaciones en t o r n o al desar r o l l o de situaciones confl ict ivas o cooperativas. Nues t ro análisis en el caso de Guadalcázar n o va hasta ese p u n t o , sino que para la construcción de u n a expl icación de los c o m p o r t a m i e n t o s de los actores gubernamenta les , se presume que intereses de naturaleza e c o n ó m i ca o b i e n política m o d e l a n la actuación d e l personal de las unidades g u b e r n a m e n t a l e s i n c e n t i v a n d o o i n h i b i e n d o la c o o p e r a c i ó n y, en consecuencia, i n f l u y e n d o en el resultado de la in ic iat iva para establecer u n c o n f i n a m i e n t o de desechos peligrosos con intervención de la in ic iat iva pr ivada.


Los tipos de relaciones intergubernamentales

W r i g h t sugiere u n a tipología de modelos simpli f icados de las R I G . Cada m o d e l o supone u n t i p o de a u t o r i d a d y ref iere u n a f o r m a de re la c ión i n t e r g u b e r n a m e n t a l : e l m o d e l o de a u t o r i d a d c o o r d i n a d a , q u e supone u n a relación de autonomía entre las autor idades n a c i o n a l y estatal; el m o d e l o d o m i n a n t e o de a u t o r i d a d inclusiva, caracterizado p o r u n a relación jerárquica de dependenc ia ; y e l m o d e l o de a u t o r i d a d i g u a l o s u p e r p u e s t a , q u e i m p l i c a r e l a c i o n e s de n e g o c i a c i ó n ( W r i g h t , 1997: 104).

E l m o d e l o de a u t o r i d a d coord inada se caracteriza p o r la clara determinación de competencias de las autoridades nacionales y las estatales, s iendo ambas i n d e p e n d i e n t e s y autónomas. Aquí , e l g o b i e r n o m u n i c i p a l depende de l estatal. E n este sentido, aunque las realidades y complej idades de l gob ie rno en México suponen en su mayoría o t r o t i p o de R I G , se puede dec i r que la organización c o n s t i t u c i o n a l de la federación mex icana supone u n a f o r m a de R I G que sigue este m o d e lo . Por o t ra parte , e l m o d e l o de a u t o r i d a d inclusiva se ref iere a u n sistema central izado d o n d e las autoridades estatales y munic ipa les guard a n r e l a c i o n e s q u e p r e d o m i n a n t e m e n t e son de s u b o r d i n a c i ó n respecto a las autoridades nacionales. L a gran mayoría de los observadores considera que este m o d e l o R I G ha sido e l más c o m ú n en el sistema mexicano (Rodríguez, 1999: 56 ) . E l tercer mode lo , el de a u t o r i d a d superpuesta, supone áreas de actividades gubernamenta les que inc luyen func ionar ios de tres órdenes de gob ierno , pero también pequeñas áreas d o n d e cada o r d e n de g o b i e r n o t iene autonomía . Este m o d e l o es, en opinión de W r i g h t , e l que me jo r se adapta a la p r o p e n sión a la d isputa , p r o p i a de las R I G contemporáneas en Estados U n i dos. Por e l lo supone relaciones que p a r t e n p r i n c i p a l m e n t e de la negociación.

Por supuesto, como lo reconoce el p r o p i o W r i g h t (1997: 104) , estos modelos t i enen serias l imitac iones para mostrar todo lo comple jo de la r ea l idad g u b e r n a m e n t a l . Sin embargo esta tipología puede ser útil para nuestro caso, pues consideramos que el sistema de d i s t r i b u ción de competencias de la legislación aplicada fue ideado para e l t i po de R I G de a u t o r i d a d superpuesta. A s i m i s m o , e l c o m p o r t a m i e n t o de los actores, especialmente de quienes apoyaban el establecimiento de l c o n f i n a m i e n t o , hace pensar que su actuación seguía la lógica de u n m o d e l o de R I G dependientes p r o p i o de u n a estructura de a u t o r i dad jerárquica.


E l caso de Guadalcázar: la polarización, conflicto y parálisis

D a d o que el caso revela u n a polarización que n o inc luye exclusivamente a los agentes gubernamentales , conviene examinar el caso destacando la actuación de las diferentes instancias gubernamentales i n vo lucradas sin de jar de l a d o otras facetas d e l c o n f l i c t o . Se insistirá sobre e l desarrol lo de las tensiones entre los agentes gubernamenta les en v i r t u d de que para este análisis interesa la coordinación vert ica l e n t r e u n i d a d e s de las tres jerarquías de g o b i e r n o , es dec i r , f edera ción, estado y m u n i c i p i o .

E n el valle d e n o m i n a d o L a Pedrera, m u n i c i p i o de Guadalcázar, se encuentra u n p r e d i o de 814 hectáreas pertenec iente a la empresa C o n f i n a m i e n t o T é c n i c o de Residuos Industr ia les , S. A . de C. V . (en adelante C o t e r i n ) . E n t r e 1989 y 1991 esta empresa depositó en el pre d i o re fe r ido 20 500 toneladas de desechos peligrosos; realizó esta acc ión sin contar con las autorizaciones legales que establecía la reglamentación en mater ia ambienta l .

E n relación con la participación de instancias de l gob ie rno feder a l , en o c t u b r e de 1990 la Direcc ión Genera l de Prevención y C o n t r o l de la Contaminación de la Subsecretaría de Ecología de la Secretaría de Desarro l lo U r b a n o y Ecología (en adelante Sedue) autorizó a C o t e r i n para operar u n a estación de transferencia de desechos pe l i grosos. 6 D i c h a autorización se o t o r g ó en t a n t o la m i s m a secretaría evaluaba la expedic ión de l permiso federal para que la empresa establec iera u n c o n f i n a m i e n t o cont ro lado (Profepa, 1995) . 7 C o m o la disposic ión de los residuos había sido inadecuada, el 25 de sept iembre de 1991 la Sedue c lausuró las ins ta la c i ones de d i c h a estac ión de

6 Esta dependencia había autorizado en agosto de 1990 la realización de un Proyecto Ejecutivo para un Confinamiento Controlado, autorización que presuponía la idoneidad de las características geohidrológicas y de ubicación del predio. Sin embargo el fundamento de esa idoneidad es controvertible toda vez que la "Manifestación de Impacto Ambiental del Confinamiento" se presentó hasta el 7 de octubre de 1991.

7 Aunque se trata de un mismo predio, la estación de transferencia y el confinamiento controlado son dos instalaciones, y por lo tanto dos figuras diferentes. Mientras el confinamiento se destina a la disposición permanente de residuos, la estación de transferencia, por su denominación, hace suponer que sólo los almacena temporalmente. E l Reglamento de la L G E E P A en Materia de Residuos Peligrosos, publicado el 25 de noviembre de 1988 en el Diario Oficial de la Federación se refiere en su artículo 3o. al confinamiento controlado como "la obra de ingeniería para la disposición final de residuos peligrosos, que garanticen su aislamiento definitivo"; mientras que, como no hace referencia alguna a la estación de transferencia, la legalidad del acto de su autorización es cuestionable.


transferenc ia . N o obstante , en agosto de 1993 e l I n s t i t u t o N a c i o n a l de Ecología ( INE en lo sucesivo) o torgó a C o t e r i n la autorización para operar e l c o n f i n a m i e n t o contro lado de desechos peligrosos en L a Pedrera. L a Procuraduría Federal de l M e d i o A m b i e n t e (en adelante Profepa) reconoce que esta autorización se d i o a sabiendas de q u e los desechos habían s ido deposi tados c o n a n t e r i o r i d a d y en f o r m a inadecuada (Profepa, 1995) , lo cual puede interpretarse como u n acto en el que la a u t o r i d a d , e n lugar de penal izar al transgresor de l a ley, l o recompensa.

Los órganos de la administración pública federal en mater ia a m b i e n t a l que t u v i e r o n in j e renc ia en e l caso de Guadalcázar, así c o m o sus marcos legales, h a n exper imentado algunos cambios. Antes de los p r i m e r o s años de la década de los ochenta , la dependenc ia encargada de apl i car la i n c i p i e n t e legislación en la materia-—la Ley Federa l para Prevenir y C o n t r o l a r la Contaminación A m b i e n t a l de 1 9 7 1 - era la Subsecretaría de M e j o r a m i e n t o d e l A m b i e n t e de la Secretaría de Sa lubr idad y Asistencia Pública. E n 1982 se re formó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y se creó la Sedue, dependenc ia encargada de la política a m b i e n t a l p o r m e d i o de u n a Subsecretaría de Ecología. D u r a n t e ese p e r i o d o , e l marco que regulaba la política en la mater ia era la Ley Federal de Protección de l A m b i e n t e de 1982. Luego , en 1988, fue publ i cada la Ley General de l E q u i l i b r i o Ecológico y la Protección al A m b i e n t e (en adelante L G E E P A ) , de la cual se der i v a r o n algunos reglamentos , u n c ierto número de N o r m a s Oficiales Mexicanas y otros o r d e n a m i e n t o s . A s i m i s m o existía u n marco legal en mater ia de asentamientos humanos y desarrol lo u r b a n o , que para el caso d e l es tab lec imiento de instalaciones de desechos pel igrosos c o m p l e m e n t a b a el m a r c o jur íd i co apl icable . De hecho , d u r a n t e esa época , éste fue el marco legal que c o l o c ó a C o t e r i n ante la necesidad de t r a m i t a r autorizaciones ante los tres órdenes de gob ie rno . Poster i o r m e n t e , el Decreto de l 25 de mayo de 1992 desapareció a la Sedue y c r e ó la Secretaría de Desarro l l o Social ( en l o sucesivo Sedesol) y c on ésta al I n s t i t u t o N a c i o n a l de Ecología y la Procuraduría Federal de l M e d i o A m b i e n t e . Más tarde, con el in i c i o de la administración de Ernesto Zed i l l o en d i c i embre de 1994, se creó la Secretaría del M e d i o A m b i e n t e , Recursos Naturales y Pesca (en adelante Semarnap) y se pasó a su estructura administrat iva tanto al INE c omo a la Profepa. F i n a l m e n t e , en d i c i embre de 1996 la L G E E P A fue objeto de una r e f o r m a en la que se buscaba subsanar algunas de las deficiencias de l m a r c o legal previo .


Por lo que concierne al gobierno del estado, en mayo de 1993 la administración encabezada p o r Teófilo Torres Corzo otorgó la licencia de uso d e l suelo para el conf inamiento . Días después, u n a nueva administración estatal entró en funciones. E l nuevo gobernador Sánchez U n -zueta n o sólo heredaba el prob lema de la inadecuada disposición de desechos en la estación de transferencia, sino que además asumía la tarea de gobernar u n estado que hacía tiempo n o conocía la estabilidad política. L a dinámica política estatal se convulsionó dos años atrás cuando en octubre de 1991 el entonces gobernador constitucional Fausto Zapata Loredo abandonó su cargo a quince días de haberlo asumido debido a la resistencia civil d i r ig ida p o r el activista opositor Salvador Nava Mar tínez. 8 A l efímero gobierno de Zapata Loredo siguieron dos administraciones inter inas encabezadas p o r Gonzalo Martínez Corbalá y Teófi lo Torres Corzo (este último apenas duró siete meses en el encargo y otorgó la licencia de uso del suelo para el conf inamiento ) . Así pues, la a d m i nistración de Sánchez Unzueta debió emprender la tarea de fortalecer las instituciones locales entonces debilitadas por la inestabilidad política de su pasado reciente y se vio precisada a conducirse cuidadosamente respecto a la emergencia de conflictos sociales.

E n septiembre de 1993 fue adquir ido 9 4 % de las acciones de Cote-r i n p o r Meta l c lad C o r p o r a t i o n Ecosistemas de l Potosí, S. A . de C. V . 9

Metalc lad es u n a empresa estadunidense fundada en 1933 cuya activid a d p r e p o n d e r a n t e y casi exclusiva ha sido e l procesamiento de asbestos. T iene el p r i n c i p a l asiento de sus negocios en Los Angeles, Cal i f o r n i a , y desde 1990 real iza operaciones en México . A p a r t i r de su incorporación en el caso de l c on f inamiento , se desencadenó u n a i m por tante movilización p o r parte de los actores involucrados en el conflicto. Cada u n o de ellos desarrolló sus estrategias y puso en m a r c h a diferentes acciones. L a prop ia empresa, como p r i m e r a acción, reconoció el riesgo que representaban los residuos dispuestos en la estación de transferenc ia y mostró su disposición para real izar su t r a t a m i e n t o . 1 0

Esta a c t i t u d , sin embargo , suponía e l i n m e d i a t o o t o r g a m i e n t o de la autorización m u n i c i p a l .

8 Para una revisión del conflicto político en San Luis Potosí por motivo de la elección de gobernador de 1991, véase Calvillo (1999).

9 Escrito núm. ESP-94-001 de fecha 17 de marzo de 1994 de Grant S. Kesler, presidente de Metalclad, al ingeniero José Luis Calderón, subprocurador de la Profepa.

1 0 Esta actitud por parte de Metalclad es descrita por Eduardo López Farfán (1999: 395) y se corrobora por el escrito de fecha 17 de marzo de 1994 mencionado en la nota precedente.


Las acciones de a lgunos f u n c i o n a r i o s federales sug ieren c i e r ta preferencia hacia la instalación y f u n c i o n a m i e n t o de l c on f inamiento . Por u n lado , Meta l c lad les p ropor c i onaba la o p o r t u n i d a d de t e r m i n a r con e l riesgo que representaba la estación de transferencia. Por o t r a par te , e l l o s igni f icaba la ocasión para a m p l i a r l a capacidad de tratam i e n t o y disposición de residuos (solamente se encuentran en operación las instalaciones de la empresa Residuos Industr iales M u l t i q u i m , S. A . e n el m u n i c i p i o de M i n a , Nuevo L e ó n ) .

E n marzo de 1994 Meta l c lad solicitó autorización a la Profepa para realizar u n a auditoría ambienta l en L a Pedrera. C o n esta acción, la empresa pretendía ident i f i car detal ladamente los riesgos para e l ambiente or ig inados p o r los desechos, así como llevar a efecto las m e d i das necesarias para la remediación. 1 1 L a Profepa autorizó la auditoría en mayo siguiente, y para l levarla a cabo, la empresa empleó a u n g r u po de f i r m a s especializadas que trabajó bajo la c o o r d i n a c i ó n de la Corporac ión Radián, S. A . de C. V . , mientras que la supervisión fue encargada a la empresa Consultores Técnicos en Impac to A m b i e n t a l . E n esa época la n o r m a t i v i d a d sobre la aud i to r ia , en tanto sistema de autofiscalización en mater ia ambienta l , prácticamente n o existía. N o se regulaba la capacidad de los sujetos fiscalizadores y se dejaba a la empresa la l i b e r t a d de convenir sobre los proced imientos y métodos empleados. C o m o resultado de la auditoría, la Profepa reconoc ió que las instalaciones de la estación de transferencia incumplían diec iocho normas ambientales, pero también menc ionó que n o existían efectos negativos en la salud de la población y que el terreno cumplía con los requisitos de n o r m a t i v i d a d a m b i e n t a l para la construcción de l conf i n a m i e n t o .

Por su parte , e l A y u n t a m i e n t o de Guadalcázar y las organizaciones n o gubernamentales Greenpeace de México y Pro San Luis Ecológico convocaron a u n g r u p o de especialistas para que elaborara el " D i c t a m e n C i u d a d a n o a la Auditor ía A m b i e n t a l de la Estación de Transferenc ia de Residuos Peligrosos ubicada en el sitio L a Pedrera, Guadalcázar, San Luis Potosí", que se d i o a conocer en j u n i o de 1995. E l d i c t a m e n señalaba que la reaper tura de la estación de transferencia y la construcción de l c on f inamiento constituían u n a grave amenaza al ambiente y a la salud pública, p o r lo que debían impedirse . Este d i c t a m e n suscitó a su vez u n a respuesta de l INE y de la Profepa, deno-

1 1 Escrito de fecha 17 de marzo de 1994 de Grant S. Kesler.


m i n a d a "Comentar ios al d i c t a m e n c iudadano" . Se trataba de u n do c u m e n t o que presentaba algunas de las o p i n i o n e s or ig inadas en u n proceso de consulta técnica que estas dependencias habían organizado . Más tarde, en n o v i e m b r e de 1995, e l INE y la Profepa reso lv ieron suscribir c on C o t e r i n u n "Convenio de Concertación". A p a r t i r de entonces se desataron manifestaciones más abiertas de l con f l i c to social e i n t e r g u b e r n a m e n t a l de Guadalcázar. 1 2

E l Convenio de Concertación tenía p o r objeto establecer e l compromiso , p o r parte de la empresa, de llevar a cabo las labores preventivas y correctivas que de acuerdo con la auditoría ambienta l e ran necesarias en la estación de transferencia. E l convenio incluía planes de acción y de remediación y estipulaba que C o t e r i n realizaría las obras previstas en dichos planes en u n plazo de tres años. De igual f o r m a , la empresa se compromet ía a llevar a cabo operaciones comerciales d u rante c inco años, mismas que se realizarían en f o r m a simultánea a las acciones de correcc ión de los daños ocasionados p o r la estación de transferencia . Este último plazo podría ampliarse luego de u n a rev i sión de la operación y f u n c i o n a m i e n t o de l c o n f i n a m i e n t o a cargo de las partes incluidas en el convenio . 1 3

Antes de la publicación de l convenio, las muestras de i n c o n f o r m i dad hacia el con f inamiento adqu i r i e ron mayores dimensiones. E n septiembre, opositores a Coter in realizaron u n bloqueo en la carretera federal 57 en el t ramo entre San Luis Potosí y Saltillo. Posteriormente, en nov iembre , diversas organizaciones políticas convocadas p o r Pro San Luis Ecológico se ag lut inaron en el Frente para la Defensa de Guadalcázar con la intención de i m p e d i r la apertura de l conf inamiento y exi g i r la remediación de l lugar. In tegraron este mov imiento los dirigentes estatales de los partidos Revolucionario Inst i tuc ional y de la Revolución Democrática, así como los representantes de las organizaciones Frente Cívico Potosino, Frente Cívico de Cerritos, y miembros de l Centro Po-tosino de Derechos Humanos , de la agrupación Mujeres en L u c h a por la Democracia y de Greenpeace de México.

A l d i fundirse la not i c ia de l convenio, el rechazo que se había manifestado en f o r m a i n t e r m i t e n t e y poco organizada c o m e n z ó a mos-

1 2 E n lo que concierne al "Convenio de Concertación", se hace referencia a Coterin y no a Metalclad dado que fue la persona moral denominada Coterin quien lo suscribió y quien era titular de las autorizaciones federal y estatal.

1 3 Una transcripción del Convenio apareció en Diario Pulso de San Luis Potosí, 30 de noviembre de 1995.


t rar expresiones más estructuradas. E l 26 de n o v i e m b r e e l g o b e r n a d o r d e l estado presidió u n a reunión e x t r a o r d i n a r i a d e l C a b i l d o de Guadalcázar e n la que se acordó n o o t o rgar la l i cenc ia de construc ción, requis i to necesario para la apertura de l c on f inamiento . E n la sesión, a la cual fue acompañado p o r u n a comisión p l u r a l de d iputados de l Congreso de l Estado, e l gobernador denunció que había sido obj e t o de presiones p o r p a r t e de senadores y representantes ( d i p u t a dos) estadunidenses. 1 4 E n los días subsecuentes otros actores, p r i n c i p a l m e n t e de la sociedad loca l , f u e r o n expresando su opos ic ión ante el Conven io de Concertación. Así lo h i c i e r o n el presidente de la Comisión de Ecología de l Congreso de l Estado, d i p u t a d o p o r e l opos i tor Nava Par t ido Político; e l líder estatal de la Cámara Nac iona l de la I n dustr ia de la Transformación (Canacintra) en el estado, y e l d i r i gente de Industr ia les Potosinos, A . C. A n t e estas reacciones las autoridades federales se p r o n u n c i a r o n en defensa de l convenio .

Por su parte, la agrupación Pro San Luis Ecológico, además de ped i r al gobierno estatal que revocara la licencia de uso del suelo, anunció movilizaciones civiles para evitar que funcionara el conf inamiento . Greenpeace de México propuso que se pactara u n nuevo convenio de re mediación y acusó a las autoridades ambientales de la federación de haber cedido ante las presiones que el embajador de Estados Unidos en México y u n congresista de ese país habían hecho med iante cartas al presidente de la República y a la titular de Semarnap. 1 5

E l despliegue de reacciones ante la firma y publicación d e l conven i o n o terminó con la exposición de posturas. L a disputa in terguber n a m e n t a l entró en u n a fase contenc i oso a d m i n i s t r a t i v a c u a n d o e l A y u n t a m i e n t o de Guadalcázar interpuso u n a d e n u n c i a p o p u l a r y u n recurso de i n c o n f o r m i d a d en contra de la celebración de l convenio . 1 6

14 La Jomada, y Diario Pulso de San Luis Potosídel 27 de noviembre de 1995. 1 5 L a presión internacional sobre las autoridades federales se infiere sobre todo de

la carta del senador estadunidense Paul Simón dirigida al presidente Zedillo con fecha 11 de agosto de 1995 y la del embajador James Jones a la secretaria Carabias de fecha 2 de ese mismo mes. Estas cartas aparecieron en el Diario Pulso de San Luis Potosí el 30 de noviembre del mismo año.

1 6 E l artículo 189 de la L G E E P A establece la figura jurídica de la denuncia popular cuando dice: "Toda persona, grupos sociales, organizaciones no gubernamentales, asociaciones y sociedades podrán denunciar ante la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente o ante las autoridades todo hecho, acto u omisión que produzca o pueda producir desequilibrio ecológico o daños al ambiente o a los recursos naturales, o contravenga las disposiciones de la presente Ley y de los demás ordenamientos que regulen materias relacionadas con la protección al ambiente y la preservación y restauración del equilibrio ecológico...".


L a a u t o r i d a d d i o trámite a la d e n u n c i a p o p u l a r , en t a n t o q u e el re curso de i n c o n f o r m i d a d se d e s e c h ó días después, en d i c i e m b r e de 1995. C o n m o t i v o de la determinac ión de la a u t o r i d a d de desechar u n recurso de reconsideración poster ior , en enero de 1996 el A y u n t a m i e n t o promovió u n j u i c i o de amparo . C o n esto, e l conf l i c to i n t e r g u b e r n a m e n t a l pasaba de la jurisdicción administrat iva a la j u d i c i a l . E n febrero siguiente la a u t o r i d a d j u d i c i a l decretó la resolución i n c i d e n tal concediendo la suspensión de f in i t iva de l acto rec lamado, l o que se t r a d u j o en i m p e d i r la e jecución de l Conven io de Concertac ión y en consecuencia impos ib i l i ta r a la empresa para realizar operaciones comerciales. E l resultado de este p r o c e d i m i e n t o j u d i c i a l n o significaría la cancelación de la d i sputa i n t e r g u b e r n a m e n t a l ; de hecho , éste n o versaba sobre e l ámbito de competencias entre los órdenes de gobiern o sino sobre la legal idad de l Convenio de Concertación.

I n d e p e n d i e n t e m e n t e de su desenlace, la di lación d e l p r o c e d i m i e n t o j u d i c i a l , así como la cada vez más remota pos ib i l idad de llegar a u n acuerdo para el in i c i o de las operaciones de l c o n f i n a m i e n t o p r o vocaron que la empresa modi f i cara la estrategia para de fender sus i n tereses. Así, Meta l c lad recurrió a u n mecanismo de solución de controversias i n c l u i d o en e l T r a t a d o de L i b r e Comerc i o de América de l N o r t e , p o r supuesta discriminación comercial . Este p r o c e d i m i e n t o se inició e n oc tubre de 1996, cuando Meta l c lad notificó a la Secretaría de Comerc io y F o m e n t o I n d u s t r i a l (en adelante Secofi) su intención de someter u n a reclamación de arbitraje en contra de l g o b i e r n o mexicano bajo la sección B de l capítulo X I de l Tratado de L i b r e Comer cio. Poster iormente las partes, es decir Meta lc lad y el gob i e rno m e x i cano, expresaron su consent imiento de someterse al arb i t ra je , y con el n o m b r a m i e n t o de sus respectivos arbitros se procedió a la const i tu ción d e l t r i b u n a l arb i t ra l . Meta lc lad demandó el pago de 90 mi l l ones de dólares p o r concepto de daños y perjuicios .

E l somet imiento de la controversia a este t ipo de mecanismo de resolución constituyó la p r i m e r a ocasión en que u n a desavenencia en mater ia de inversión extranjera se resolvió de acuerdo con el capítulo X I del Tratado de L ibre Comercio . E n septiembre de 2000 se d i o a conocer e l fallo de l panel que condenó al gobierno mexicano al pago de 16.7 mi l lones de dólares a Meta lc lad . 1 7 Además de las consecuencias financieras de este desenlace, e l hecho m i s m o de l establecimiento de l

La Jornada, 1 de septiembre de 2000.


panel tuvo implicaciones para el conf l icto intergubernamenta l , ya que las unidades gubernamentales mexicanas se v ieron obligadas a establecer u n a vinculación cooperativa que antes no se había presentado. E n este sentido, el hecho de la instauración de l panel tuvo impl icac iones en las RIG, pero no se trata aquí de la consecuencia de l arbitraje de u n t r i b u n a l en u n a disputa intergubernamenta l , sino el efecto de u n nue vo acomodo de las partes en confl icto a causa de u n a nueva disputa.

E n tanto que se realizaban los actos conducentes a someter e l caso de L a Pedrera al t r i b u n a l a r b i t r a l , se verificó u n i n t e n t o por l legar a u n a solución negociada. E n a b r i l de 1997 el gobernador del estado intentó c o n c i l i a r a las autor idades m u n i c i p a l e s de Guadalcázar c o n Metalc lad . Esta aislada inic iat iva de mediación, sin embargo , n o prosperó . Meses más tarde e l gob ie rno de l estado llevaría a efecto u n a acc ión q u e refrendaría su apoyo a l m u n i c i p i o de Guadalcázar e n su oposic ión al c o n f i n a m i e n t o y cerraría la pos ib i l idad de concertar u n acuerdo respecto al in i c i o de sus operaciones. Med iante Decreto A d minis trat ivo pub l i cado el 20 de septiembre de 1997 en el Periódico Oficial del Estado de San Luis Potosí, e l Poder Ejecutivo de esa ent idad e m i tió u n a Declarator ia de Área N a t u r a l Protegida bajo la m o d a l i d a d de Reserva Estatal c on características de Reserva de la Biosfera a la re g ión d e n o m i n a d a Real de Guadalcázar ub icada en el m u n i c i p i o d e l m i s m o n o m b r e . L o anter ior , además de que prácticamente clausuraba la a p e r t u r a d e l c o n f i n a m i e n t o , cancelaba la p o s i b i l i d a d de la re mediac ión de la estación de t rans ferenc ia p o r parte de la empresa. Desde entonces, la situación n o varió considerablemente; sólo se pre sentaron algunas modif icaciones en cuanto al grado de distensión entre las autoridades locales y las federales deb ido a que los t itulares de aquéllas c a m b i a r o n en septiembre de 1997 y a que la substanciación de l mecanismo a r b i t r a l de resolución de la controversia obl igó a las ent idades g u b e r n a m e n t a l e s mexicanas a coord inarse e n t o r n o a la defensa que el gob ierno de l país oponía a la pretensión de Metalc lad . Así, e l hecho de que surgiera u n acercamiento de las unidades gubernamenta les sugiere que , i n d e p e n d i e n t e d e l marco legal , la c ircunstancia y el e lemento h u m a n o desempeñaron u n i m p o r t a n t e papel en la configuración de las R I G .

O t r a faceta de l conf l ic to se presentó entre las organizaciones ecologistas involucradas y las autoridades de l gob ierno federal . E l 14 sept i e m b r e de 1995 la organización Pro San Luis Ecológico había in te r puesto u n a d e n u n c i a de hechos ante la Procuraduría Genera l de la Repúbl ica ( en ade lante PGR) c o n t r a la empresa p o r los de l i tos a m -


bientales con f igurados e n la estación de transferenc ia . L a averiguación previa A P / 7 8 2 1 / S E D E C / 9 5 mot ivada p o r esa d e n u n c i a no derivó en acción penal ; sin embargo , en a b r i l de 1997 la organización ecologista a n u n c i ó q u e pres ionar ía a l a P G R p a r a r e a c t i v a r l a aver igua c ión . 1 8 Greenpeace también recurriría a esta f o r m a de presión. E n feb r e r o de 1996 esta o r g a n i z a c i ó n d e n u n c i ó a n t e l a C o n t r a l o r í a Genera l de la República, la Comisión N a c i o n a l de Derechos H u m a nos y p e n a l m e n t e ante la PGR, a los t i tu lares d e l I N E y de la Pro fepa p o r haber exonerado a la empresa C o t e r i n de las sanciones a que ésta se había hecho acreedora p o r la inadecuada disposición de residuos peligrosos en la estación de transferencia . 1 9 Sin embargo esta d e n u n cia tampoco prosperó . E n síntesis, más allá d e l c on f l i c t o in te rguber n a m e n t a l , los medios de los que las partes se va l ieron para presionar a sus adversarios f u e r o n diversos. Lamentab lemente e l p r o b l e m a más i m p o r t a n t e d e l caso, e l r e l a c i o n a d o c o n la afectación a l e q u i l i b r i o eco lóg i co y la salud de los habitantes de la región, n o siempre fue el p r i n c i p a l foco de atención para las partes.

E n este sentido, e l p r o b l e m a implícito en el asunto de L a Pedrera se encuentra resuelto solamente de manera parc ial . A n t e la escasa pos ib i l idad de que el c on f inamiento in ic ie operaciones, la empresa manifestó su decisión de abandonar el proyecto . 2 0 Esto significa que u n a de las facetas d e l c o n f l i c t o h a q u e d a d o resue l ta , l o que de h e c h o constituye u n a v ic tor ia parc ia l para los opositores de Metalc lad. Pero p o r o t r o lado , la remediac ión de la estación de transferencia r e p r e senta la parte irresuelta de l p r o b l e m a deb ido a su elevado costo, que se estima entre 17 y 25 mi l l ones de pesos.

A part i r de u n a revisión del comportamiento de los diversos actores involucrados en el caso de L a Pedrera, es posible perc ib i r que el desacuerdo o r i g i n a d o p o r la estación de transferencia y e l c o n f i n a m i e n t o propició u n conf l icto entre autoridades de l gob ierno federal , por u n a parte, y autoridades estatales y municipales, p o r la otra. N o obstante que la solución del prob lema aún no se concreta, fundamentalmente en lo que se refiere a la remediación del lugar, u n examen del conflicto desde sus in i c ios p e r m i t e extraer algunas observaciones, especialmente en

18 La Jornada, 20 de abril de 1997. 1 9 Diario Reforma, 3 de febrero de 1996. 2 0 Javier Guerra, director general de una de las filiales de Metalclad en México,

manifestó que Metalclad decidió vender sus filiales en México debido al desenlace del asunto del confinamiento de Guadalcázar.


cuanto a la idone idad del marco legal en que las RIG se desencadenan, temas que son materia de análisis en este trabajo.

E l enfoque de las R I G en e l caso de L a Pedrera

E n esta última par te d e l trabajo se presentan algunas observaciones referidas a las motivaciones implícitas de las acciones de los func i ona rios de las unidades gubernamentales involucradas en el caso. L a i n tenc ión es m o s t r a r c ó m o cada u n o de los tres órdenes de g o b i e r n o actuó c o n f o r m e a sus intereses específicos, y se llegó a u n a situación de conf l i c to que n o p u d o ser resuelta n i con la mediación política n i p o r m e d i o de l a participación de los t r i b u n a l e s . P o s t e r i o r m e n t e se anal iza c ó m o la distribución de competenc ias legales, a l auspic iar c o m p o r t a m i e n t o s conf l ict ivos , c ond i c i onó las relaciones i n t e r g u b e r namentales y, en consecuencia, c ond i c i onó también el resultado de la tentativa gubernamenta l para que u n agente de l sector pr ivado p u d iera establecer u n con f inamiento de residuos peligrosos.

La coordinación intergubernamental

L a ausencia de coord inac ión ent re los f u n c i o n a r i o s de las d is t intas un idades gubernamenta les involucradas parece obedecer en b u e n a parte a la filtración de intereses de diversa naturaleza que i n f l u y e r o n en la actuación de los func ionar ios , p rovocando que éstos, en t a n t o part ic ipantes de los procesos intergubernamentales de toma de dec i siones, r ival izaran, y en consecuencia paral izaran la apertura de l con finamiento.

A p a r t i r de u n a aprox imac ión estática se p u e d e n detec tar dos partes en el confl icto : la empresa y el Ayuntamiento . Esta polarización n o varía, pues empresa y m u n i c i p i o permanecen en oposición d u r a n te el caso. Sin embargo , otros de los actores involucrados sí presentan actitudes diferentes. E l gob ierno estatal, p o r e jemplo , otorgó la l i c en cia que correspondía a su competencia, pero luego, con el cambio de administración, es dec ir , al l legar nuevo personal , apoyó al A y u n t a m i e n t o en su opos i c i ón al c o n f i n a m i e n t o . Por su par te , la pos i c i ón de l gob i e rno federal observó menos cambios, pues prácticamente e n todas las fases d e l proceso apoyó a la empresa. A u n q u e al m o m e n t o d e l i n i c i o de l p r o b l e m a se trataba de la administración encabezada


p o r Carlos Salinas (1988-1994), desde la entrada de M e t a l c l a d e n e l c o n f l i c t o trató c o n u n a sola administración, la de Ernes to Z e d i l l o (1994-2000), es decir , e l apoyo a Meta l c lad provenía, en términos generales, de l mismo g r u p o de func ionar ios .

C o m o se apuntó antes, e l interés que estaba detrás de la actuac ión d e l g o b i e r n o f e d e r a l co inc id ía c on e l de la empresa. E n t a n t o que a ésta le convenía p o n e r en m a r c h a u n c o n f i n a m i e n t o rentab le , e l cual le permitiría captar u n a parte i m p o r t a n t e de l mercado de desechos peligrosos en México , e l g o b i e r n o federal tenía u n a de l iberada política de f o m e n t o de la inversión pr ivada para e l establecimiento de i n f r a e s t r u c t u r a a m b i e n t a l e n esta m a t e r i a . 2 1 Además de a l iv iar e l déficit de in fraestructura ambienta l , el gob ierno federal debía contar con la capacidad necesaria para responder a la generación de desechos industriales que surgiría dentro de u n esquema de l ibre comercio y de creciente inversión extranjera. Por o t ra parte , algunos altos func ionarios d e l g o b i e r n o f edera l r e c i b i e r o n presiones p o r par te de f u n c i o narios estadunidenses. E l l o sugiere que además de la política de f o m e n t o a la i n f r a e s t r u c t u r a a m b i e n t a l , existían presiones de política e x t e r i o r sobre la actuación que e l g o b i e r n o f e d e r a l m e x i c a n o tuvo con relación al caso.

E n l o que respecta al gob ie rno estatal, aunque seis di ferentes adminis trac iones estuvieron en func iones d u r a n t e la década de los n o venta, sólo dos real izaron actos de part i cu lar interés para el caso de La Pedrera. L a p r i m e r a , encabezada p o r Teófi lo Torres Corzo, otorgó la l i cenc ia estatal de uso de l suelo para e l c o n f i n a m i e n t o a la empresa Coter in . L a segunda, encabezada p o r Horac i o Sánchez Unzueta , real i zó acciones que const i tuyeron u n f ranco e n f r e n t a m i e n t o con la empresa y c o n el gob ierno federal . Algunas fueron : i ) la participación de l t i t u l a r d e l Ejecutivo estatal en la sesión ex t raord inar ia de l cabi ldo de Guadalcázar en la cual se acordó n o o torgar a la empresa la l i cenc ia

2 1 E l apartado relativo al medio ambiente del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 señala, por ejemplo, que en materia de regulación se mejoraría la normatividad para el manejo de residuos peligrosos. Por su parte, dentro de las estrategias, proyectos y acciones prioritarias del Programa Sectorial de Medio Ambiente correspondiente a ese mismo periodo gubernamental, se incluía la reducción y manejo de residuos peligrosos, para lo cual se proponía incrementar la oferta de sistemas e infraestructura de manejo adecuado de residuos peligrosos. E n la misma administración, la Semarnap dio a conocer un ambicioso proyecto para el establecimiento de una red de confinamientos de desechos peligrosos (Programa de Minimización y Manejo Integral de Residuos Industriales Peligrosos 1996-2000. Bases para una Política Nacional de Residuos Peligrosos. Semarnap).


de construcción m u n i c i p a l ; 2) la fa l l ida mediación entre Meta l c lad y las autoridades de Guadalcázar a pr inc ip ios de 1997, y 3) la Declarator i a de Área N a t u r a l P r o t e g i d a bajo la m o d a l i d a d de Reserva Estatal con características de Reserva de la Biosfera para la región en la que se ub i ca L a Pedrera . A s i m i s m o , es cons iderable su participación en e l p r o c e d i m i e n t o correspondiente a la resolución de la controversia e n e l m a r c o de l T L C A N , e n e l cual mostró u n a a c t i t u d cooperativa con la Secofi en defensa de l interés c omún de la parte mexicana.

E l interés implícito en el acto de autorizar e l uso de l suelo al confinamiento fue y sigue s iendo mater ia de controversias. E l hecho de que esta l icencia fuera concedida tres días antes de f inalizar la gestión de Torres Corzo y de que para entonces ya existieran algunas manifestaciones de opos ic ión e n e l m u n i c i p i o , ha m o t i v a d o suspicacias. S in embargo , puesto que los rumores n o son verificables, podemos pensar que el gob ierno estatal decidió impulsar u n proyecto de inversión p r i vada e n e l estado, mot ivado exclusivamente p o r razones de f o m e n t o e c o n ó m i c o . E n lo que se ref iere a la administración encabezada p o r H o r a c i o Sánchez Unzueta , su desempeño sugiere que la tensión entre apoyar la industr ia e inversión privadas o respetar la autonomía m u n i c ipal , fue resuelta en favor de esto último. A u n q u e fue el A y u n t a m i e n to la u n i d a d gubernamenta l que n o concedió la correspondiente autorización para e l f u n c i o n a m i e n t o de l c o n f i n a m i e n t o , fue e l g o b i e r n o estatal y p r i n c i p a l m e n t e e l t i t u l a r d e l Ejecutivo q u i e n recibió la p r e sión n o sólo de los titulares de algunas dependencias de la federación, sino también (al igual que el presidente de la República y la titular de la Semarnap) de funcionarios de l gob ierno estadunidense.

A p a r t i r de 1990, fecha en que comenzó el traslado de residuos a L a Pedrera , y hasta la fecha, cuatro administrac iones munic ipa les se desempeñaron en Guadalcázar. A u n q u e durante esos años la in tens i d a d d e l c o n f l i c t o n o fue u n i f o r m e , la a c t i t u d de rechazo que e l go b i e r n o m u n i c i p a l mostró en relación con el establecimiento de l c o n f i n a m i e n t o f u e c o n s t a n t e . D e s d e l a a d m i n i s t r a c i ó n m u n i c i p a l encabezada p o r Salomón Ávila Pérez (1989-1991) se presentaron m a nifestaciones de oposición al depósito de desechos. A l in i c iar 1991 a l gunos presidentes munic ipales de la zona de l a l t ip lano de l estado susc r i b i e r o n u n a car ta de apoyo a l m u n i c i p i o de Guadalcázar e n su i n c o n f o r m i d a d ante la disposición de los desechos peligrosos. 2 2 Poste-

2 2 Esta propensión a la coordinación intergubernamental horizontal no desaparecería a lo largo del conflicto, pues en todo momento los ayuntamientos de la región se


n ó r m e n t e , d u r a n t e la administración de J u a n C a r r e r a , e l C a b i l d o n o m b r ó u n r e g i d o r de Ecología para la atención d e l caso. E n 1995, luego de la firma d e l c o n v e n i o de concer tac ión ce lebrado e n t r e e l I N E , la Profepa y la empresa, e l g o b i e r n o m u n i c i p a l encabezado entonces p o r L e o n e l Ramos llevó a cabo u n a serie de acciones de rechazo al c o n f i n a m i e n t o , c omo la sesión e x t r a o r d i n a r i a de cabi ldo de l 26 de n o v i e m b r e de ese año ; fue a p a r t i r de entonces cuando c o m e n z ó la ofensiva en los tr ibunales administrat ivos y judic ia les .

Por otra parte, el factor de la presión social de la c o m u n i d a d local parece haber sido de terminante . E n nuestra opinión, los móviles para la actuación de las administraciones municipales de Guadalcázar se de- ¡ rivan fundamenta lmente de u n a preocupación p o r la salud de los habi - f tantes de la región c ircundante a L a Pedrera, pero pr inc ipa lmente de l i rechazo al conf inamiento p o r parte de miembros de la c o m u n i d a d local. E n cualquiera de los casos, estos intereses, más que ser excluyentes, se c on juntaron para i n f l u i r en las acciones que el Ayuntamiento llevó a cabo respecto a Coter in p r i m e r o y luego a Metalclad.

Resulta interesante advert ir que n o obstante que algunos f u n c i o nar ios d e l g o b i e r n o f e d e r a l e j e r c i e r o n algún t i p o de presión sobre f u n c i o n a r i o s muni c ipa les en las d i ferentes adminis trac iones i n v o l u cradas e n el asunto de L a Pedrera , éstos ac tuaron (o d e j a r o n de hacer lo ) e n favor de las preferencias expresadas p o r la c o m u n i d a d l o ca l . Esta p a r t i c u l a r i d a d i l u s t r a c ó m o se h a v e n i d o e r o s i o n a n d o e l m o d e l o autor idad inclusiva, caracterizado p o r la relación jerárquica y de subordinación hacia el gob ierno federal , en favor de estructuras de relaciones in tergubernamenta les que p o r su propensión al con f l i c to r e q u i e r e n la negociación.

La concurrencia de competencias legales

E n lo que se refiere a la distribución de competencias en mater ia amb ienta l y de asentamientos humanos , se revisará c ó m o se constituyó el i n s t r u m e n t a l jur ídico para que, en defensa de sus intereses o de in te reses que h i c i e r o n suyos, las unidades gubernamentales , especialmente e l m u n i c i p i o , paral izaran el caso.

mostraron dispuestos a prestar apoyo al de Guadalcázar. Sin embargo, puesto que el interés central de esta discusión es la coordinación intergubernamental vertical, no retomaremos el ejemplo de la colaboración entre ayuntamientos.


E l marco legal que regula los asentamientos humanos inst i tuye e l sistema de competencias concurrentes . E n efecto, e l artículo 73 de l a Constitución en su fracción X X I X - C faculta al Congreso para e x p e d i r leyes q u e establezcan la c o n c u r r e n c i a d e l g o b i e r n o f e d e r a l , de los estados y de los munic ip ios , en el ámbito de sus competencias, en m a teria de asentamientos humanos . Así, en c u m p l i m i e n t o de esta d isposición, la Ley General de Asentamientos H u m a n o s ( L G A H en l o sucesivo) establece que las a tr ibuc iones que t iene e l Estado en m a t e r i a de o r d e n a m i e n t o t e r r i t o r i a l de los asentamientos humanos y de desarrol l o u r b a n o de los centros de p o b l a c i ó n , serán ejercidas de m a n e r a concurrente p o r la Federación, las entidades federativas y los m u n i c i pios. De esta manera , la realización de actos sobre e l t e r r i t o r i o de las J entidades federativas i m p l i c a la autorización de l estado y de l m u n i c i - £ pió , es decir , supone u n a actuación i n t e r g u b e r n a m e n t a l coord inada .

P o r su p a r t e , e n m a t e r i a de pro tec c i ón a l a m b i e n t e y preservación y restauración de l e q u i l i b r i o e co lóg i co , la Constitución g e n e r a l faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes que establezcan la c o n c u r r e n c i a de los tres órdenes de g o b i e r n o . E n uso de esta f a c u l tad , e l legislativo f edera l h a e m i t i d o la L G E E P A y e n e l la se establece que l a Federac ión , los estados, e l D i s t r i t o Federa l y los m u n i c i p i o s ejercerán sus atr ibuc iones en la mater ia , de acuerdo c on la d i s t r i b u c ión de competencias que esa ley u otros o rdenamientos legales dis p o n g a n . L a distribución de competencias atr ibuye a la Federación l a regulación y c o n t r o l de las actividades consideradas c o m o a l tamente riesgosas y de la generación, mane jo y disposición final - q u e es e l caso de L a P e d r e r a - de materiales y residuos peligrosos para e l a m b i e n te o los ecosistemas. 2 3 E n este o r d e n de ideas, la Federación emitió e l reg lamento en mater ia de residuos peligrosos reservando para sí la facu l tad de c o n t r o l sobre la mater ia . A u n q u e n o lo señala, se i n t e r p r e t a que la distribución de competencias que la L G E E P A establece es c o n carácter de excluyente para cada o r d e n de gob ierno , es decir cuando faculta a la Federación para regular y contro lar las actividades de disposic ión final de materiales y residuos peligrosos, de a lguna m a n e r a excluye de el lo a los demás órdenes de g o b i e r n o . 2 4 N o obstante y co-

2 3 E n la L G E E P A vigente en el momento del conflicto de L a Pedrera, la fracción X I X del artículo 5 señalaba que era asunto de alcance general y de interés de la Federación "la regulación de actividades relacionadas con materiales y residuos peligrosos".

2 4 Esta interpretación se deriva de la lectura de la exposición de motivos de la L G E E P A de 1988 así como de la exposición de motivos de la reforma a la misma ley en


m o el caso de Guadalcázar l o constata, la gestión de u n c o n f i n a m i e n to de desechos peligrosos n o se l i m i t a a la actuación de la Federación, sino que e l estado y e l m u n i c i p i o también p a r t i c i p a n a u n q u e n o sea con f u n d a m e n t o en la L G E E P A , sino en las leyes en mater ia de asentam i e n t o s h u m a n o s . E l l o supone u n a paradójica p a r t i c u l a r i d a d , pues desd ibu ja la aparente exc lus iv idad que la Federac ión t i ene p a r a e l c o n t r o l de las actividades en mater ia de disposición de residuos p e l i grosos. Cabe entonces cuest ionar l a u t i l i d a d de t a l distr ibución de competencias y considerar la conveniencia de pensar en o t r o diseño de d i cha distribución.

E n síntesis, e l diseño de la distribución de competencias legales p lantea dos problemas: e l p r i m e r o consiste en que, aunque la Federación se reserva la regulación y c o n t r o l en mater ia de residuos pe l i g ro sos, el establec imiento y operac ión de u n c o n f i n a m i e n t o n o p u e d e n llevarse a cabo sin t ener en cuenta los dos restantes órdenes de gob i e rno . Por o t ra parte , a l n o especificarse en la legislación federal u n o r d e n e n la tramitación de las autorizaciones, e l interesado e n const r u i r y operar u n c o n f i n a m i e n t o , que en este caso fue C o t e r i n , debía ob tener las autorizaciones necesarias en el o r d e n que se desprendía de la legislación local . Esto merece algunas consideraciones.

L a L G E E P A d ispone u n a distribución de competencias en mater ia de desechos tóxicos de manera tal que auspicia decisiones de l centro sin i m p o r t a r e l parecer de los habitantes que albergarán el basurero tóxico. Así, considerando únicamente lo que la ley ambienta l c o n t e m pla en mater ia de residuos peligrosos, se excluye a los gobiernos m u nicipales de par t i c ipar en la t o m a de decisiones sobre políticas en las que la a u t o r i d a d f edera l autor iza c iertos actos e n t e r r i t o r i o m u n i c i pa l . Se pr iva pues al m u n i c i p i o de exponer sus razones y de defender sus intereses antes de que la decisión sea tomada. Visto de esta manera, parece poco razonable acusar al diseño de distribución de competencias de la ley ambienta l de ser el causante de l saldo de L a Pedrera, ya que al ser privados los estados y m u n i c i p i o s de facultades en mater ia de desechos tóxicos, resultaría irrelevante la cooperac ión in ter g u b e r n a m e n t a l deb ido a que la determinación de la a u t o r i d a d feder a l n o p o d r í a ser d i s c u t i d a n i cues t i onada p o r algún o t r o n i v e l de g o b i e r n o . Sin embargo , la p a r t i c u l a r i d a d de ese diseño legal estriba en que la exclusión que en mater ia de residuos tóxicos se hace de los

diciembre de 1996, así como de la lectura de los artículos contenidos en los capítulos de residuos peligrosos de ambas versiones.


estados y los m u n i c i p i o s n o es de l t odo efectiva. C o m o se ha visto, pa ra la construcción y operación de l c on f inamiento se r e q u i e r e n a u t o r i zaciones estatales y munic ipa les . 2 5 De esta f o r m a , ese i n c i d e n t a l e q u i l i b r i o de poderes entre los diferentes órdenes de gob ie rno n o es u n a b o n d a d o defecto de la ley ambienta l , sino u n a consecuencia de la acc identada superposición de normas de di ferentes materias sobre u n m i s m o p r o b l e m a específico.

E l hecho de o torgar a la Federación en f o r m a exclusiva la f a c u l tad de dec id ir en u n a mater ia tan del icada como los residuos p e l i g r o sos sugiere que la ley p e r m i t e u n mecanismo a u t o r i t a r i o en u n área sumamente controvert ib le . L a experiencia en otros países demuestra que e l rechazo p o r parte de las comunidades a albergar basureros tóxicos h a sido u n p r o b l e m a recurrente , al grado que constituye ya u n lugar c o m ú n en la discusión a m b i e n t a l c onoc ido c o m o e l s índrome nimby p o r las iniciales de la expresión " n o t i n my back yard" .

E n e l esquema de rígida j e rarquizac ión d e l s istema m e x i c a n o ( m o d e l o de a u t o r i d a d inc luyente de W r i g h t ) , en que las decisiones de l c en t ro e ran ejecutadas p o r la per i f e r ia sin o p o n e r objeciones, e l hecho de contar con el permiso que correspondía otorgar a la a u t o r i dad federal h u b i e r a sido suficiente para conseguir las autorizaciones estatal y la m u n i c i p a l . Meta lc lad n o previo que el A y u n t a m i e n t o fuera a representar u n obstáculo para e l c o n f i n a m i e n t o . E l l o desde luego implicó que n o se haya constru ido el c o n f i n a m i e n t o , que no se haya realizado la remediación de la estación de transferencia y finalmente, que se establezca u n antecedente de inv iab i l idad para u n proyecto de inversión extranjera en infraestructura ambienta l .

Se puede también pensar que los diseñadores de la L G E E P A tuvier o n presente que la n o r m a t i v i d a d en m a t e r i a de asentamientos h u manos aportaría ese generoso disposit ivo de dar participación en l a t o m a de decisiones a los otros órdenes de g o b i e r n o . E n este últ imo caso, procedería entonces traer a consideración la segunda d i f i c u l t a d a que nos hemos re fer ido : e l o r d e n en la tramitación de las autorizaciones. L a legislación federal vigente al m o m e n t o en que C o t e r i n l l e -

2 5 Luego de la adecuación de las legislaciones estatales a la reforma al artículo 115 constitucional de diciembre de 1999, posiblemente sólo estemos hablando de que será necesaria la autorización municipal y no la estatal, pues como lo han comentado varios autores, la descentralización en México observa la singular y paradójica característica de que descentraliza, no del gobierno nacional a los gobiernos municipales, sino que desde el gobierno nacional se descentralizan facultades y poderes de los gobiernos de las entidades federativas hacia los municipios.


vó a cabo sus gestiones para echar a andar el c on f inamiento n o determ i n a b a u n p r o c e d i m i e n t o u o r d e n en cuanto a qué autorización debía obtenerse p r i m e r o . Por su parte , de acuerdo con la legislación lo cal , e n p r i n c i p i o deb ía obtenerse la autorización f e d e r a l , l u e g o la estatal y finalmente la m u n i c i p a l . Esa fue la r u t a que siguió G o t e r i n , con el resultado conoc ido . N o se trata entonces de c onc lu i r que lue go de l o o c u r r i d o en Guadalcázar e l p r o b l e m a r a d i q u e en e l o r d e n que se debe seguir para tramitar las autorizaciones, sino de sugerir que se discuta sobre la conveniencia de que la ley general o la reg lamentación federa l establezcan c o m o condic ión para e l o t o r g a m i e n t o de su autorización a lguna manifestación de consent imiento p o r parte de la * c o m u n i d a d r e c e p t o r a d e l c o n f i n a m i e n t o . D e l o c o n t r a r i o , q u e d a ¿ ab ier ta la p o s i b i l i d a d de que sur jan controversias e n t r e interesados en instalar conf inamientos y gobiernos locales. 2 6

De esta manera , la distribución de competencias entre los tres órdenes de gob ie rno puede ser considerada como u n factor expl icativo de la parálisis e n que derivó la t enta t iva de establecer u n c o n f i n a m i e n t o de residuos pel igrosos en el m u n i c i p i o de Guadalcázar, San Luis Potosí. De acuerdo con la f o r m a en que estaba dispuesto e l marco legal , los tres órdenes de gob ierno debían haber actuado de manera coord inada y con actitudes cooperativas para resolver e l p r o b l e m a de l c o n f i n a m i e n t o . Sin embargo la cooperac ión n o se d i o y la n o r m a -t iv idad parece haber agudizado la ac t i tud confl ict iva de las partes.

Consideraciones finales

L a exper iencia nos lleva a cuestionar el diseño legal entonces vigente y sugiere la búsqueda de u n a ingeniería legal que corresponda a las situaciones que se suscitan a propósito de l p r o b l e m a de los desechos pel igrosos . E l m a r c o j u r í d i c o , t a l y c o m o estaba dispuesto , suponía u n a coordinac ión apoyada en mecanismos formales o in formales de negoc iac ión , que en e l caso revisado n o t u v i e r o n éxito. Estamos ha-

2 6 E n relación con el orden de autorizaciones necesarias para establecer un confinamiento, la ley actual no presenta variación alguna respecto a la anterior. Al final de la administración federal encabezada por Ernesto Zedillo, el INE sólo contemplaba la autorización para la operación de Centros Integrales para el Manejo y Aprovechamiento de los Residuos Industriales (ClMARIs) y los detalles sobre el procedimiento y requisitos para ello no eran dados a conocer, sino a quien acreditaba la viabilidad financiera para establecerlos.


b l a n d o entonces de la necesidad de diseñar u n marco que de e n t r a d a contemple la concurrenc ia de los tres órdenes de g o b i e r n o para p a r t i c ipar en las gestiones concernientes a los residuos pel igrosos; establezca mecanismos de negoc iac ión entre esos órdenes ; d i sponga de ins t rumentos para resolver los desacuerdos entre los mismos y, finalm e n t e , señale u n p r o c e d i m i e n t o rac ional que enfatice n o sólo los c r i terios técnicos, sino también el relativo al consenso de las c o m u n i d a des receptoras de los conf inamientos . E l caso de Guadalcázar p lantea así la necesidad de reorganizar e l marco legal respecto de los residuos peligrosos, pero muestra que , a u n contando con disposiciones jurídicas adecuadas, e l e l e m e n t o h u m a n o t i ene u n peso sustantivo e n l a conf igurac ión de las R I G . Así parece h a b e r o c u r r i d o e n l o q u e c o n c ierne a la evolución de l c o m p o r t a m i e n t o de la a u t o r i d a d estatal hacia e l p r o b l e m a de c o n f i n a m i e n t o , ya que la rotación de l personal e n la t i t u l a r i d a d de l gob ierno de San Luis Potosí tuvo implicaciones en e l c o n f l i c t o i n t e r g u b e r n a m e n t a l . R e c u r r i r a l f a c t o r h u m a n o también p e r m i t e f o r m u l a r expl icaciones en t o r n o al alcance de la i n f l u e n c i a de los actores n o gubernamenta les e n las medidas desplegadas p o r u n a y o t ra u n i d a d g u b e r n a m e n t a l para apoyar u oponerse a l establec i m i e n t o de l c o n f i n a m i e n t o . E n esta dirección, habría que p r e g u n t a r si la posición de las autoridades de l gob ie rno federal obedecerá siempre a la apremiante necesidad de establecer u n a in f raes t ruc tura a m b i e n t a l , o si su actuación estará m o d e l a d a en función de las re lac io nes personales de sus f u n c i o n a r i o s c o n los agentes de la i n i c i a t i v a pr ivada interesados en i n v e r t i r en este t ipo de infraestructura . T r a t a n do de i r más lejos, podría enfocarse la cuestión sobre la naturaleza de los intereses que dice abanderar la actuación de cada u n i d a d gubernam e nt a l : la protección al m e d i o ambiente en el caso de las autoridades federales, o la salud pública en el de las autoridades estatales y locales, y confrontar esos intereses con los que han quedado manifiestos luego de la revisión de l caso para saber quién - s i la Federación o los otros n ive l e s - def iende intereses más valiosos.

Por o t r a p a r t e , a d i f e r e n c i a de l o que h a v e n i d o o c u r r i e n d o e n Estados U n i d o s , d o n d e los t r ibuna les se h a n c o n v e r t i d o en arb i t r o s de las disputas intergubernamentales en general ( W r i g h t , 1997: 615) y espec ia lmente e n m a t e r i a de gestión a m b i e n t a l (Wise y O ' L e a r y , 1997: 158) , en nuestro caso el papel de los tr ibunales n o fue d e t e r m i nante , sino que sólo contribuyó a la dilación de l p rob lema .

Se advierte asimismo que la ausencia de redes i n t e r g u b e r n a m e n tales de func ionar ios dedicados al área y de mediadores enfocados a


pos ib i l i tar la negociación, p u d o ser u n factor que contribuyó a l resul tado o b t e n i d o . E l caso sugiere en este sentido que debe explorarse l a p o s i b i l i d a d de i m p u l s a r la operac ión de mediadores que , m e d i a n t e estrategias de solución de confl ictos, fac i l i ten e l trabajo i n t e r g u b e r n a m e n t a l . L a aspiración sería entonces , c o m o a p u n t a W r i g h t (1997: 553) a propósito de las políticas de regulación, que las disputas, re lat i vamente constantes en este t i p o de políticas (y que pensamos que también son frecuentes a propós i to de c o n f i n a m i e n t o s de desechos pel igrosos) , n o necesiten ser motivadas, d i r ig idas y resueltas exclusi vamente p o r tr ibunales .

L a comprensión de las interacciones entre los órdenes de gobier n o necesita, e n suma, d e l examen n o sólo de las facultades legales de cada o r d e n g u b e r n a m e n t a l , s ino también de las posibles ac t i tudes que p u e d e n asumir quienes se desempeñan en las d i ferentes u n i d a des gubernamentales . E l enfoque de las R I G , al i r más allá de l examen jur íd i co y enfat izar e l p a p e l d e l e l e m e n t o h u m a n o , fac i l i ta esa c o m prensión y, en nuestro caso, h a p e r m i t i d o i d e n t i f i c a r algunas de las pr inc ipa les causas d e l resul tado o b t e n i d o e n la gestión d e l c o n f i n a m i e n t o de Guadalcázar. Así, en el marco de u n a nueva geografía política de México , c on u n sistema de part idos p l u r a l y u n a conformación i n t e r g u b e r n a m e n t a l pol í t icamente diversa, el en foque de las R I G se presenta c o m o u n b u e n i n s t r u m e n t o p a r a e l e x a m e n de la i n t e r a c ción entre los órdenes de gob ierno .

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