Libro Impacto de Las Finanzas

IMPACTO DE LAS FINANZAS Y DEUDA PBLICA EN MXICOEUDOXIO MORALES FLORESFORTUNATO CUAMATZIN BONILLAJORGE VZQUEZ SNCHEZcoordinadores

Arturo Alvarado Nicanor Laura Antonio Mndez

Luis Augusto Chvez MazaFortunato Cuamatzin BonillaJorge Antonio Jurez Torres

Bernab Lugo NeriaJesuswaldo Martnez Soria

Eudoxio Morales Flores Jorge Vazquez Snchez

Rosa A. Vzquez Snchez

En este libro se incluyen ensayos presentados originalmente en el seminario denominado Impacto de las Reformas Financieras en Mxico, realizado en la Facultad de Economa de la BUAP y en el marco de la Octava Semana de las Finanzas (11 al14 de noviembre de 2013). Dicho evento, que esta vez cont tam-bin con la colaboracin del Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas (IMEF), se avoca anualmente al anlisis del desen-volvimiento de las finanzas pblicas, privadas, corporativas y burstiles en los mbitos nacional e internacional.

De manera especfica, aqu se publican los trabajos reformu-lados de la Octava Semana, cuando el Seminario se centr en la revisin del impacto de las finanzas pblicas nacionales; el boom de la deuda pblica en las entidades federativas; la deu-da y el desarrollo econmico en Mxico; el ramo 33 del presu-puesto federal en Veracruz y la asimetra y desigualdad en la distribucin del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM) entre los municipios; el rgimen fiscal de PEMEX entre otros temas.

Seguramente el lector interesado encontrar en estos ensa-yos una fuente para la reflexin e investigacin sobre temas tan relevantes para el presente y futuro de las finanzas de Mxico.

Cuerpo Acadmico de Economa, Finanzas y SociedadFacultad de Economa de la BUAP

IMPA

CTO

DE L

AS F

INAN

ZAS

Y DE

UDA

PBL

ICA

EN M

XIC

O

IMPACTO DE LAS FINANZAS Y DEUDA PBLICA EN MXICO

IMPACTO DE LAS FINANZAS Y DEUDA PBLICA EN MXICO

Eudoxio Morales FloresFortunato Cuamatzin Bonilla

Jorge Vzquez SnchezCoordinadores

Arturo Alvarado Nicanor Laura Antonio MndezLuis Augusto Chvez Maza Fortunato Cuamatzin Bonilla

Jorge Antonio Jurez Torres Bernab Lugo NeriaJesuswaldo Martnez Soria Eudoxio Morales Flores

Jorge Vzquez Snchez Rosa Adriana Vzquez Snchez

Benemrita Universidad Autnoma de PueblaFacultad de Economa

Ediciones de Educacin y Cultura

Primera edicin: noviembre 2014

D.R. Arturo Alvarado NicanorD.R. Laura Antonio MndezD.R. Luis Augusto Chvez MazaD.R. Fortunato Cuamatzin BonillaD.R. Jorge Antonio Jurez TorresD.R. Bernab Lugo NeriaD.R. Jesuswaldo Martnez SoriaD.R. Eudoxio Morales Flores D.R. Jorge Vzquez SnchezD.R. Rosa Adriana Vzquez Snchez

D.R. Benemrita Universidad Autnoma de Puebla Facultad de EconomaAvenida San Claudio y 22 Sur, s.n. Colonia Jardines de San Manuel 72570, Puebla, Pue. Tel. (222) 229 55 00 Ext. 7800

D.R. Educacin y Cultura, Asesora y Promocin, S. C.Moras 755-202, Col. Acacias, Del. Benito Jurez03240, Mxico, D. F., Tel. (55) 1518 1116www.edicioneseyc.com / [email protected] de la Alianza de Editoriales Mexicanas Independientes

ISBN: 978-607-487-800-4 (BUAP)ISBN: 978-607-8344-10-9 (EEyC)

Diseo editorial y de portada: Abraham Zajid Che

Impreso y hecho en MxicoPrinted and bounded in Mexico

Se prohbe la reproduccin, el registro o la transmisin parcial o total de esta obra por cualquier medio impreso, mcanico, fotoqumico, electrnico o cualquier otro existente o por existir, sin el permiso previo del titular de los derechos correspondientes.

NDICE

Prlogo

Recaudacin de contribuciones tradicionales en los municipios de Oaxaca Luis Augusto Chvez Maza Eudoxio Morales Flores Jorge Vzquez Snchez

El boom de deuda pblica en las entidades federativas JesuswaldoMartnezSoria Luis Augusto Chvez Maza Fortunato Cuamatzin Bonilla

El ramo 33 del presupuesto federal en Veracruz: asimetra y desigualdad en la distribucin del faism entre los municipios veracruzanos, aos 2000, 2005 y 2010 Eudoxio Morales Flores Jorge Antonio Jurez Torres Fortunato Cuamatzin Bonilla

La deuda pblica y el desarrollo econmico en mxico. Algunos antecedentes histricos Fortunato Cuamatzin Bonilla JesuswaldoMartnezSoria

9

11

33

53

99

Poltica de deuda pblica e integracin financiera de Mxico a los mercados internacionales de capital Jorge Vzquez Snchez Eudoxio Morales Flores Rosa Adriana Vzquez Snchez Laura Antonio Mndez

Relacin entre la recaudacin del impuesto al valor agregado (iva), sus tasas impositivas y el crecimiento de la economa mexicana: 1980-2011 Bernab Lugo Neria Eudoxio Morales Flores Arturo Alvarado Nicanor

Exceso del rgimen fiscal de pemex como causa de su dficit financiero: 2009 a 2011 Bernab Lugo Neria Eudoxio Morales Flores Arturo Alvarado Nicanor

Autores

125

147

169

193

PRLOGO

Este libro contiene las ponencias ya reformuladas que se presentaron en el Seminario de la Octava Semana de Finanzas, que se realiz del 11 al 14 de Noviembre del 2013 en la Facultad de Economa de la BUAP. Dicho semi-nario, denominado Impacto de las Reformas Financieras en Mxico, cont con el apoyo de los cuerpos acadmicos Finanzas, Economa y Sociedad y Anlisis Econmico de la Facultad de Economa de la BUAP, as como con la colaboracin del Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas (IMEF) en su captulo Universitario, Grupo BUAP.

El nmero 8 de la Semana de Finanzas, se dedic a revisar el desen-volvimiento de las finanzas pblicas, privadas, corporativas y burstiles, en el mbito nacional e internacional. En ese ao 2013 nos dedicamos a tratar especficamente temas como los siguientes: el impacto de las fi-nanzas pblicas nacionales; el boom de la deuda pblica en las entidades federativas; la deuda y el desarrollo econmico en Mxico; el ramo 33 del Presupuesto Federal en Veracruz, que se poda tomar como ejemplo para otros estados, y la asimetra y desigualdad en la distribucin del FAISM entre los municipios.

Los ensayos que aqui se presentan son resultado de los trabajos del cuerpo acadmico de Finanzas, Economa y Sociedad, y su publicacin fue posible gracias al apoyo financiero de la Direccin General de Planea-cin Institucional hacia los programas de los cuerpos acadmicos en con-

10 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico

solidacin, para publicar sus resultados de investigacin y el trabajo que se realiza a nivel colegiado con estudiantes de licenciatura y doctorado.

Expreso mi agradecimiento sincero a las estudiantes Mara Eugenia Ve-negas Aguila y Laura Julin Mrquez, del doctorado y de la licenciatura en Finanzas respectivamente, por su colaboracin y apoyo invertido en las ac-tividades del cuerpo acadmico y del CEDES; fianalmente, quiro agradecer de manera especial al Mtro. Jos Alejandro Snchez Lozano su participa-cin como colaborador externo del cuerpo acadmico.

Dr. Eudoxio Morales Flores Puebla de Zaragoza, febrero del 2014.

RECAUDACIN DE CONTRIBUCIONES TRADICIONALES EN LOS MUNICIPIOS DE OAXACA

Luis Augusto Chvez MazaEudoxio Morales FloresJorge Vzquez Snchez

Introduccin

El estado de Oaxaca contiene una gran cantidad de municipios indgenas, stos en su mayora preocupan por su grandes rezagos sociales y econmi-cos (PNUD, 2005). Esa preocupacin nos invita a considerar distintos dis-positivos por los cuales es factible mejorar la provisin de bienes de inters colectivo. Al da de hoy, los dispositivos de mayor importancia en trminos de recursos son las transferencias, financieras o tecnolgicas, del gobier-no federal a grupos civiles organizados o gobiernos municipales. Ms, el xito de tales prcticas es insuficiente para paliar los graves problemas, ver Reyes (2006), y a raz la crisis fiscal del gobierno federal, la prctica de traspasos resulta, en un futuro, econmicamente insostenible. En lugar de transferencias, como alternativas de financiamiento se encuentran el autofinanciamiento o cofinanciamiento de los bienes, las cuales implican recaudar recursos de los beneficiados y financiar parte del desarrollo con los propios recursos de los municipios.

La tarea de recaudacin es complicada en municipios con rezagos socia-les y econmicos, los recursos son en extremo limitados y existe una ten-dencia natural a evadir las obligaciones. Ms, conforme a diversos estudios etnogrficos y monogrficos, Aguirre (1991), Barabas (2003), Daz (2003) y Franco (2003), los municipios indgenas cuentan con tipos de contribucio-


nes tradicionales, a nivel local y municipal, conocidos como tequio, faena o trabajo comunitario. Se piensa incluso que esa forma de contribuciones se provee de manera sub-ptima. En la prctica, algunos municipios ind-genas sostienen este sistema tradicional de contribuciones pero en otro ha desaparecido o est por desaparecer.

Si bien, los trabajos etnogrficos han logrado registrar e interpretar el contexto en que se desarrolla este tipo de relaciones recprocas entre ayuntamiento y contribuyentes, todava queda un gran camino para en-tender las condiciones que deben prevalecer para el xito de este tipo de contribuciones.

Si logramos entender, as como cuantificar las dinmicas sociales y econmicas que envuelven a las contribuciones tradicionales, podrn plantearse mecanismos de recaudacin para la provisin de bienes que tanto hacen falta en esos municipios. En particular, este escrito plantea el siguiente cuestionamiento: Por qu algunos municipios cobran contri-buciones tradicionales y otros no lo hacen? Existe, en la teora de provi-sin de bienes pblicos, cuatro mbitos que deben considerarse para que exista reciprocidad en un sistema de contribuciones, reciprocidad entre el recaudador y el contribuyente, grupos pequeos, y que esos grupos, com-partan intereses y equidad econmica y social. Esos mbitos son consi-derados durante el tratamiento cuantitativo de este documento como los factores explicativos del cobro de contribuciones tradicionales. Con base en los resultados, se encuentra que los municipios propensos a contar con un sistema contributivo tradicional son aquellos que estn dispersos en comunidades menores a 5 mil habitantes, con baja desigualdad en acceso a la educacin y con ayuntamientos, comparativamente, medido como el gasto en obra pblica.

El documento est conformado de la siguiente forma, en las siguientes secciones se expone el modelo de gobierno y sistema de contribuciones tra-dicional. Posteriormente, algunos argumentos discutidos por la teora eco-nmica de bienes pblicos son explicados y contextualizados a inters del tema revisado. Ms adelante, se describen las variables y la operacin que de ellas se hizo para construir el modelo estadstico. Al final, la interpretacin

13recaudacin de contribuciones tradicionales...

de los resultados y reflexiones sobre el mecanismo de contribucin tradicio-nal son expuestas. Las reflexiones finales plantean nuevas preguntas, retos metodolgicos y tericos que faltan por desarrollar para construir una polti-ca de recaudacin en municipios tradicionales indgenas.

1. Un modelo de gobierno indgena en Mxico

Debemos precisar, no existe una forma nica de gobierno tradicional ind-gena, hay (eso s) arreglos institucionales, formales e informales, concretos que atienden y organizan la accin colectiva de manera similar en las comu-nidades indgenas. En ese sentido, con la intencin de simplificar e identifi-car los elementos de nuestro inters se expone la siguiente taxonoma del gobierno tradicional indgena municipal. Dicha taxonoma probablemente se adapte mejor a los municipios indgenas ubicados en la zona de la regin denominada como Mesoamrica, como seala Florescano (1997).

Conforme a los autores Aguirre (1991), Celestino (2004), Navarrete (2004) y Prez (2005), el gobierno en municipios indgenas est conforma-do por un conjunto de instituciones que entrelazan jerarquas polticas y religiosas, concebidas como una estructura unificada y piramidal (Ce-lestino, 2004: 54). Esa estructura tiene su rgano de representacin mxi-mo en la asamblea comunitaria. En ella se exponen y deciden, mediante mecanismos de votacin, los problemas que deben colocarse en la agenda gubernamental; asimismo, este rgano elige a las autoridades polticas y tambin a las autoridades religiosas del municipio. La asamblea comunita-ria est conformada por los miembros del municipio que cuentan con una herencia patrimonial, sostiene una familia, trabaja en las labores comu-nitarias, paga sus contribuciones tradicionales y asiste a las reuniones de asamblea, ver Prez (2005: 32).

El consejo de principales (o de ancianos), como institucin del gobier-no indgena, se encarga de orientar y sugerir a las autoridades polticas y religiosas, mas, la sesin del consejo est en funcin de la necesidad de las mismas autoridades (Lpez, 2005: 45). En algunos municipios, como


lo sugiere Navarrete (2008), el consejo de principales puede convocar y dirigir la asamblea comunitaria. Por lo general, el consejo de principales est integrado por miembros de la comunidad que han desempeado los cargos, polticos y religiosos, de mayor jerarqua.

Por debajo de la asamblea comunitaria y el consejo de ancianos, tra-dicionalmente, se encuentran las autoridades municipales y agrarias. Las autoridades municipales (ayuntamientos) y agrarias (comisariado ejidal) responden a la poltica administrativa de los gobiernos estatal y federal, y no cuentan con la legitimidad para tomar decisiones en el uso de los recursos financieros, vase a Prez (2007). Cada propuesta de accin del ayuntamiento debe presentarse, discutirse y aceptarse en asamblea. El representante estatal de la comunidad, entre otras cosas, debe conocer el lenguaje de ambas entidades, mantenerse en ambas fronteras sin des-conocer a ninguna, defender la propia identidad y realizar todos aquellos actos que sean de beneficio comn. (Franco, 2003: 562). Todos los car-gos se asignan mediante mecanismos de eleccin, en el ayuntamiento los cargos son presidente municipal, regidores y sndico; en el caso de la autoridad agraria se elige a un comisario ejidal. El presidente municipal es el representante del municipio ante los funcionarios y autoridades del gobierno estatal y federal. Para realizar las tareas administrativas el pre-sidente se apoya de los regidores, a quienes se les delega una funcin especfica dentro del ayuntamiento, tesorera municipal, obra pblica, servicios pblicos, seguridad pblica, entre otros. Por su parte, el sndi-co es la autoridad de primera instancia para impartir justicia comunita-ria, cuando el asunto es complicado, la asamblea funge como autoridad definitoria en la imparticin de justicia. El caso del comisario ejidal, su tarea consiste en representar al municipio ante autoridades administra-tivas del gobierno superior en materia agrcola y adems es autoridad de primera instancia para impartir justicia en materia agraria, cuando surjan conflictos sobre los derechos de uso y propiedad de tierras de cultivo y reas naturales.

En el mbito religioso, las autoridades principales son los mayordomos y los fiscales del templo, tambin stos son electos en asamblea. El fiscal del


templo tiene a su cargo la responsabilidad de preservar los bienes materia-les del templo o los templos. El cargo de mayordomos puede ser asumido de manera personal o en gremio, el nmero de mayordomas depende del nmero de santos a los que se rinde culto en el municipio. El mayordomo se encarga de organizar, patrocinar las fiestas y rituales ceremoniales de la comunidad. Para realizar sus tareas, las autoridades reciben apoyo de participantes de apoyo (rezanderos, msicos, topiles, entre otros), vase a Celestino (2004) y a Prez (2005).

En general, la duracin en el cargo oscila entre un ao y tres, durante l los funcionarios no son retribuidos monetariamente, pero, Mientras ms trabajo, compromiso y riquezas estn dispuestos a contribuir para el desempeo de su cargo, mayor ser el respeto y el prestigio que ganarn dentro de su comunidad (Navarrete, 2007: 32). Para ascender en la jerar-qua poltico-religiosa de la comunidad, los interesados deben desempear sus cargos conforme a las costumbres, alternando entre cargos polticos y religiosos. En esta estructura, los miembros de la comunidad comienzan por ocupar los cargos ms bajos de la jerarqua (topiles), hasta llegar a los cargos de mayor rango (mayordomos y presidente municipal), (Celesti-no, 2004: 46). En caso de que una autoridad o un comunero se comporte indebidamente, los deudores de dones junto con su familia son social-mente sancionados de acuerdo con la gravedad del incumplimiento, con: la vergenza pblica, la exclusin, la prdida de prestigio, el veto para los cargos polticos y religiosos, la mala suerte, la enfermedad y la muerte (Barabas, 2005: 41).

2. Formas de contribuciones tradicionales en municipios indgenas

De acuerdo a Barabas (2005), los miembros de la comunidad estn obliga-dos a ocupar cargos polticos y religiosos, as tambin, los miembros de la comunidad, sin cargo, son convocados a ofrecer ayuda a las autoridades. Dado que las autoridades dedican su esfuerzo exclusivo en atender las ac-tividades de su cargo en forma gratuita, los muncipes compensan a sus


autoridades de manera diferida, con reconocimiento y trabajo, en mano de obra o bienes, siempre y cuando medie el buen desempeo. En forma ms extensa, las autoridades y muncipes interactan para la provisin de bienes colectivos, Barabas (2005) denomina este tipo de relaciones como, reciprocidad en el mbito pblico y en los rituales colectivos. En esos in-tercambios, las autoridades mencionadas cuentan con legitimidad para re-querir contribuciones monetarias, en especie y/o en mano de obra.

En los intercambios por reciprocidad en los rituales colectivos, como seala Barabas (2005), el mayordomo convoca a las familias vecinas para ayudar en el desarrollo del ceremonial, tal ayuda puede entregarse en mano de obra, en bienes o en dinero. Por ejemplo, Norman (1962) seala que en Soteapan, un municipio de Veracruz, el mayordomo con ayuda de algunos topiles cargan la imagen del santo, tocando las puertas de todos los vecinos con la intencin de recibir las contribuciones, en especie, dine-ro o con la intencin de asignar los cargos auxiliares (msicos, artesanos, entre otros). En ese mismo municipio, a pesar de las contribuciones, el mayordomo debe absorber la mayor parte de los costos del evento. Otro ejemplo, de acuerdo con el estudio de Cancian (1990), en Zinacantn Chia-pas, en 1960 un mayordomo poda gastar en un ao de ejercer su cargo el equivalente a lo ganado en 10 de trabajo.

En el caso de intercambios por reciprocidad en el mbito pblico, las autoridades del ayuntamiento y agrarios convocan a los muncipes a ofre-cer trabajo comunitario, tambin es conocido como tequio, faena o fatiga. En los trabajos comunitarios, todos los adultos deben realizar trabajos para la construccin o mantenimiento de obras de beneficio general, como la construccin de caminos, edificios pblicos, obras de drenaje y electrifi-cacin, clnicas e iglesias y capillas, de acuerdo con un sistema de turnos (Navarrete, 2004: 62). En caso de que un comunero evada su responsabili-dad, por medio del sndico, vigilante de los comuneros, castiga a quienes no quieren cumplir con el trabajo colectivo, sea multndolos, quitndoles sus tierras comunitarias o incluso expulsndolos del pueblo (Navarrete, 2004). En el caso de las autoridades agrarias, el comisariado de bienes co-munales cuenta con un comisario que cobra a cada individuo la parte que


le corresponde de acuerdo con el padrn de ciudadanos de la comunidad y publicita el estado de cuentas que se guarda en la caja de la comunidad.

Debe resaltarse que las contribuciones en intercambios por reciproci-dad son dirigidas al financiamiento de obras especficas, un comunero sabe hacia qu obra est destinada sus recursos. Lo anterior se menciona ya que existe la figura de contribucin impositiva, en este tipo intercambios, el ayuntamiento recauda recursos monetarios va impuestos. De acuerdo a Segob (1985), el impuesto predial es el ms recurrente. En este tipo de contribuciones, el comunero desconoce el uso futuro de sus recursos y en caso de no cumplir con el pago los servicios administrativos a cargo del ayuntamiento no se proveen, ver a Franco (2003).

3. Teora para la provisin de bienes pblicos

Para este enfoque el problema de provisin de bienes pblicos, bienes ca-racterizados por no rivalidad y no exclusin en el consumo, surge cuando la colectividad actuando en pro de maximizar sus intereses personales elude, en alguna medida, el pago de contribuciones, vase a Hardin (1968) y a Ostrom (2000). Por consiguiente, como dice Marwell y Ames (1979), una comunidad que establece contribuciones a sus miembros para la provisin de un bien pblico, pero, sin asignar castigos a los evasores tender a dis-frutar de niveles sub-ptimos de ese bien. Adicionalmente, Olson (1971) arga que el problema de provisin sub-ptima permanecera a menos que el nmero de individuos en el grupo fuese pequeo, o, a menos que existan mecanismos especiales de coercin a los individuos que actuaran en contra del inters comn. Segn Olson (1971), el tamao del grupo im-porta en el problema de provisin porque el costo de oportunidad de no participar, en trminos de efectividad perdida por el grupo, es mayor en grupos pequeos que en grupos grandes. Por otro lado, como seala Aya-la (1996) en grupos que defienden intereses con rentas elevadas podrn soportar el costo de participacin. En efecto, los grupos que representan grupos pequeos con intereses de renta elevada cuenten con mayor dis-


posicin en actuar en beneficio comn en comparacin de aquellos grupos grandes y de rentas bajas.

Keser y van Winden (2000) resaltan que los individuos suelen cooperar en la provisin de bienes pblicos, sin la necesidad de sanciones, cuan-do los integrantes del grupo interactan repetidamente. En lnea con el principio de reciprocidad de Axelrod (1984), los individuos que enfrentan reiteradamente dilemas de accin colectiva suelen ser actores recprocos, quienes observan el comportamiento de los otros para tomar su decisin, entonces, los individuos decidirn cooperar si en el juego previo hubo cooperacin y no lo harn cuando en el juego previo no hubo coopera-cin. Es decir, en juegos de accin colectiva repetidos de manera finita, durante los primeros periodos del juego los individuos cooperarn y, a medida que el juego avanza, la cooperacin se sostendr hasta que algn jugador decida desviarse. Sin embargo, dicha hiptesis parte de conside-rar que los individuos involucrados estn informados sobre las acciones de los otros. En otras palabras, la colaboracin para proveer bienes p-blicos aumenta cuando las experiencias anteriores han sido exitosas y la informacin, sobre las contribuciones realizadas por los individuos, es de conocimiento comn.

Ostrom (2000) seala que las instituciones de colaboracin ayudan a solventar las ineficiencias de provisin de bienes. En particular, plantea un grupo con intereses heterogneos, unos disfrutan con mayor intensidad la provisin de un bien que otros, donde la colaboracin en la provisin se presenta si existen mecanismos de compensacin. Para que ello ocurra, es necesario que el grupo colabore en una primera etapa del juego, y, que los beneficiados en la primera ronda estn dispuestos a colaborar en los prxi-mos periodos, as sucesivamente. Si bien este mecanismo de colaboracin es semejante al mecanismo de reciprocidad de Axelrod (1984), la aporta-cin de Ostrom radica en hacer explcito que los individuos estn dispues-tos a sacrificarse en unos periodos del juego, pues creen que en periodos posteriores sern compensados. Tambin Ostrom (2000) lo seala, para sostener los mecanismos de compensacin es necesario complementarlo con sanciones a quienes no colaboran.


El papel de las sanciones es importante para sostener la colaboracin entre los miembros del grupo. Para que las sanciones sirvan como instru-mento de colaboracin, stas deben asociarse positivamente con el dao social y, principalmente, deben imponerse sin privilegios, ver Sefton et al. (2007). Por otra parte, Miguel y Gugerty (2004) distinguen dos tipos de sanciones, las sanciones monetarias asignadas por el recaudador y las sanciones sociales. Si bien, ambos tipos de sanciones son importantes, las sanciones sociales son efectivas cuando los grupos son pequeos y existe informacin comn sobre las acciones de los otros, ya que, en ellos existen mayores posibilidades de que los evasores interacten, en diversos contex-tos, con el resto del grupo.

Por medio de mtodos experimentales se ha demostrado que los indi-viduos estn dispuestos a contribuir entre 40% y 60% de su dotacin inicial para la provisin de un bien pblico. En experimentos con horizonte fini-to y sin sanciones se estima que la disposicin a contribuir disminuye en cada periodo y tiende a cero contribuciones. En tanto, durante experimentos de bienes pblicos con sanciones se calcula que los grupos con sanciones contribuyen ms que los grupos sin sanciones; es ms, en grupos donde se permite las sanciones sociales la tasa de contribucin es mayor. Cuando la estructura del experimento lo permite, los grupos que interactan cara a cara con informacin completa sobre sanciones y evasores tienden a mayor cooperacin a medida que el horizonte del juego progresa. Otros experimen-tos sealan que cuando el trato es desigual, en distribucin de los benefi-cios y asignacin de las sanciones, la proporcin de cumplimiento disminuye rpidamente. Para verificar los resultados anotados referirse a Sefton et al. (2007), Killingback et al. (2006), Sethi y Somathan (2006), Agrawal (2003) y Ostrom (2000).

Al parecer, existe consenso en que la contribucin para bienes pblicos mejora cuando el grupo es pequeo y los intereses son homogneos, la dis-tribucin de los costos es socialmente justo, se cuenta con experiencias favo-rables, la desigualdad econmica y material es baja, existen antecedentes de relaciones recprocas en el grupo, las sanciones son graduales al dao y los individuos tiene la posibilidad de identificar y castigar a los evasores.


4. Los municipios con sistema de contribucin tradicional1

Ya expuesta la descripcin de gobierno y el sistema de contribucin tradi-cional, asimismo, estn escritos algunos elementos tericos para el anlisis procede el trabajo emprico. Durante el trabajo emprico la unidad de an-lisis son los municipios del estado de Oaxaca, el cual goza de un conjunto de instituciones formales que hacen sencillo la identificacin de municipios con gobierno tradicional. En consecuencia, toca exhibir los criterios segui-dos para la construccin de la tipologa de municipios.

El estado de Oaxaca est conformado por 570 municipios, en l se ubican el 46.9% de los 662 municipios indgenas del pas. En un principio, esperba-mos que el nivel de indigenismo estuviera asociado con el cobro de contribu-ciones tradicionales conocida como trabajo comunitario pero esa relacin, como veremos, no es absoluta. Adicionalmente, Oaxaca es la nica entidad que ha reconocido constitucionalmente, asentado en los artculos 25, 29 y 98 de la Constitucin local, la eleccin de autoridades municipales mediante mecanismos de derecho consuetudinario conocido, tambin, usos y costum-bres. Durante las ltimas elecciones de 2010 en el estado, 418 municipios del estado optaron por realizar sus elecciones mediante usos y costumbres.

En 2004 se aplic la Encuesta Nacional de Gobiernos Municipales desarrollada por SEDESOL, la pregunta 68-6, planteaba lo siguiente: La ciudadana participa en la definicin de acciones a travs de organizacin tradicional? (vg. tequio); las respuestas permitidas eran: s, no o no con-test. Afirmativamente respondieron 267 municipios del estado y el 82% son municipios de usos y costumbres. Es decir, con base en la informacin revisada, los municipios con elecciones de partidos todava sostienen con-tribuciones tradicionales y no todos los municipios de usos y costumbres cobran contribuciones tradicionales. Considerando lo anterior, tres tipos

1Los datos financieros y demogrficos fueron estimados con base en la informacin disponible en los registros administrativos de las finanzas pblicas municipales y del Censo de Poblacin del 2005, disponible en la base interactiva de datos del INEGI, resguardada en su pgina electrnica: www.inegi.org.mx.


de municipios se sostienen para este trabajo, el municipio promedio del estado, el municipio que cobra tequio y el municipio que no cobra tequio. Secundariamente, por considerarlo relevante y a manera de referencia, anotaremos algunos estadsticos de los 36 municipios que en el estado no cobran la contribucin tradicional ni cobran impuestos prediales.

Los indicadores a revisar estn anotados en la tabla 1. Caracterizando a los municipios que cobran tequio relativo a los municipios que no lo hacen podemos sealar lo siguiente. Los municipios que cobran tequio son peque-os en poblacin (3,935 habitantes), altamente dispersa, 96.2% de la pobla-cin vive en localidades de menos de 5 mil habitantes, y; la mayor parte de su poblacin habla una lengua indgena. En lo econmico, su nivel de ingreso per cpita es menor (PNUD, 2005) ($22,700 contra $25,300 ) y la mayor par-te de la poblacin ocupada labora en actividades del sector primario. Finan-cieramente, los ayuntamientos realizan el mismo nivel de esfuerzo fiscal, el porcentaje de recaudacin realizada contra la potencial es semejante, aun-que, el nivel de recaudacin por vivienda es menor ($49 contra $57).

La comparacin entre los municipios de Oaxaca que no cobran ningn tipo de contribuciones contra el resto de los municipios de la entidad nos ofrece la siguiente perspectiva. Los municipios que no cobran contribuciones cuen-tan con una poblacin por encima de la media estatal y el porcentaje de la poblacin que vive en localidades de 5 mil habitantes es menor a la media estatal. Por otra lado, son municipios con alta presencia indgena y los ms bajos niveles de ingreso per cpita, mayor porcentaje de viviendas con piso de tierra y baja emigracin que enva remesas a sus hogares de origen. Debemos sealar que los municipios que no cobran, brindan indicadores de alto nivel de conciliaciones presentadas ante la Procuradura Agraria per cpita y alto grado de desigualdad en acceso a la educacin (ndice de gini de escolaridad igual a 0.45 contra el ndice medio estatal de 0.43); el reemplazo etno-lingstico es el ms alto entre los municipios de Oaxaca. Estos municipios, los que no cobran, al parecer son municipios con alta desintegracin social, conflictos por los de-rechos de la tierra, alta desigualdad material y prdida relativa de identidad cultural; en sntesis, enfrentan un ambiente adverso para la organizacin y el apoyo mutuo que fortalezca el sistema de contribuciones tradicionales.


5. El modelo

Para responder nuestra pregunta inicial, por qu algunos municipios co-bran contribuciones tradicionales y otros no lo hacen? Se decidi plantear la siguiente relacin de variables. La variable dependiente es binaria, es igual a cero si el municipio cobra tequio e igual a uno si el municipio no co-bra tequio. Las variables independientes se exponen por mbito, conforme a la literatura revisada, los grupos tienden a contribuir para la provisin de bienes pblicos si, el grupo es pequeo, los intereses son homogneos, la desigualdad material es baja y las experiencias anteriores exitosas. Las variables dependientes se operan de la siguiente forma: Los indicadores para medir el tamao del grupo son, poblacin total en el municipio y por-centaje de la poblacin que vive en localidades de menos de 5 mil habitan-tes. La homogeneidad de intereses se mide con los siguientes indicadores, porcentaje de poblacin habla una lengua indgena, ndice de reemplazo etno-lingstico, porcentaje de la poblacin ocupada que labora en activi-dades del sector primario. La desigualdad econmica y material se mide con el ingreso per cpita, el ndice de gini de escolaridad y el porcentaje de viviendas con piso de tierra. La experiencia exitosa previa se mide con el promedio de gasto pblico realizado por el ayuntamiento.

Se espera que los resultados sostengan las siguientes relaciones: Cuan-do el nmero de habitantes aumenta y la dispersin de la poblacin dis-minuye, la probabilidad de contribuir en mecanismos tradicionales dismi-nuye. Tericamente se espera que grupos con intereses homogneos sean susceptibles a mayor colaboracin, entonces, la probabilidad de organizar tequio aumenta en municipios de mayor presencia indgena y expansin de la tradicin oral, as como, en municipios donde la mayor parte de la poblacin dedica su fuerza en labores agrcolas y ganaderas. Se dice, en la literatura, la disposicin a cooperar aumenta en municipios con baja con-centracin de la riqueza material; la concentracin la medimos con el n-dice Gini de escolaridad y el porcentaje de viviendas en el municipio con piso de tierra, alternativamente, cuando el ingreso per cpita crece espera-mos mayor probabilidad de que el municipio ofrezca tequio. En el mbito


de experiencias exitosas anteriores consideramos que mayor inversin en obra pblica, efectuada por el ayuntamiento, mayor posibilidad de tequio organizado por el ayuntamiento.

Otras variables no discutidas pero que son empleadas para argumentar el problema de recaudacin de los ayuntamientos son, pereza fiscal y ca-pacidad administrativa. Pereza fiscal refiere al mecanismo inhibidor de la recaudacin en los ayuntamientos derivado por las trasferencias federales y estatales, ver Sour (). En tanto, la capacidad refiere que los gobiernos municipales con mayor capital humano y material son ms proclives a re-caudar ms impuestos en nuestro caso a cobrar tequio, ver Cabrero (). La variable pereza fiscal la medimos como el peso de las transferencias relati-vo al ingreso total del ayuntamiento expresado en trminos porcentuales, la capacidad del ayuntamiento se mide por el grado de escolaridad del te-sorero municipal y con el porcentaje de recaudacin efectiva respecto a la recaudacin potencial.

El modelo escribe abajo, cabe mencionar, la estimacin de los coefi-cientes del modelo logstico binario se realiza con el mtodo de mxima verosimilitud. Los resultados se anotan en la tabla 3.

donde:

p, es la probabilidad de que el ayuntamiento no cobre tequio,1-p, es la probabilidad de que el ayuntamiento cobre tequio, Loc, porcentaje de la poblacin que vive en localidades de menos de 5 mil habitantes,

Ind, porcentaje de la poblacin que habla una lengua indgena,Re, ndice de reeemplazo etno-lingstico,Agro, porcentaje de la poblacin ocupada que labora en el sector primario, Conf, nmero de conflictos agrarios presentados ante la Procuradura Agraria per cpita en el municipio,


Ing, ingreso per cpita,Esc, ndice Gini de escolaridad, Tierra, porcentaje de viviendas con piso de tierra,Obra, gasto en obra per cpita promedio en el periodo,Trans, porcentaje de ingresos del ayuntamiento proveniente de las transfrencias, Teso, escolaridad del tesorero, Recau, Porcentaje de recaudacin efectiva.

De acuerdo a los datos, los coeficientes significativos son los asociados a las variables loc, esc y obra. Entonces, a medida que la poblacin se concen-tra en grupos de localidades menores a 5 mil habitantes, la probabilidad de no dar tequio disminuye. En el caso del coeficiente asociado de obra, ste in-dica que cuando la inversin en obra pblica crece la probabilidad de no dar tequio tambin disminuye. Pero en otro sentido, cuando la concentracin de acceso a la educacin crece la probabilidad de no dar tequio aumenta de manera importante. En sntesis, los municipios tienen mayor xito en dar tequio en el mbito pblico, en una relacin contribuyente gobierno munici-pal, cuando la poblacin est dispersa en localidades pequeas, es decir los grupos son pequeos; el acceso a la educacin es equitativo o la desigualdad en el grupo es baja, y; el ayuntamiento, comparativamente, gasta una fuerte cantidad de recursos en obra pblica, es decir, la relacin contribuyentes-gobierno municipal es recproca desde periodos anteriores.

Conclusiones

Con la evidencia estimada se cuenta con los elementos para aseverar lo siguiente: Si bien es una fuerte asociacin entre habla indgena, gobier-nos electos por usos y costumbres y tequio, no es adecuado afirmar que los municipios con gran poblacin mestiza y gobiernos constitucionales no practican sistemas de contribuciones tradicionales. Mostramos evidencia emprica que permiten aseverar estadsticamente que muchos de los mu-nicipios que cuentan con tequio estn conformados, en su gran mayora,


por localidades menores a 5 mil habitantes; sabemos tambin que la des-igualdad en acceso a la educacin en el grupo es fuente de rompimiento de las relaciones pblicas de contribucin tradicional, y, los municipios que relativamente invierten grandes cantidades en obra pblica tambin cuen-tan con mayores posibilidades de sostener contribuciones tradicionales.

Por desgracia no logramos comprobar si la homogeneidad de los inte-reses influye sobre los mecanismos de contribucin tradicional, al parecer es necesario mejorar la operacin de las variables. Consideramos que ese aspecto podra mejorarse mediante entrevistas a contribuyentes y recau-dadores sobre un acto de tequio en particular, pues en realidad los inte-reses tienden a definirse al momento en que se plantea la definicin y el diseo de la accin pblica. Otros aspectos no incorporados dentro del anlisis pero que son ampliamente considerados en la literatura de provi-sin de bienes pblicos son el papel de las sanciones, la distribucin de los costos y beneficios. Aquella informacin debe colectarse desde los propios municipios mediante estrategias de investigacin etnogrfica o mediante ejercicios experimentales. Al da de hoy, los trabajos etnolgicos se con-centran en entender el sistema de la vida pblica, la relacin entre con-tribuyente y recaudador es una pequea parte de ese sistema y, en esos trabajos, merece poca atencin. En tanto, los mtodos experimentales, si bien han generado resultados importantes, todava es una estrategia de investigacin poco explotada en Mxico.

Los retos no slo son metodolgicos, adicionalmente deben enfrentar-se desafos de carcter fundamental. Todava falta disear teora aplicada al problema especfico de las contribuciones tradicionales que tenga por fin identificar con claridad los mecanismos causales que influyen positi-vamente en la colaboracin. Al conocer esos factores, debemos abordar los siguientes cuestionamientos, es eficiente fomentar este tipo de con-tribuciones?, quin debe fomentarlas? Los cuestionamientos sirvan para alimentar las futuras investigaciones sobre este tema que debe importar por sus implicaciones sobre el financiamiento del desarrollo de las comu-nidades indgenas, as como dar luz sobre mecanismos de contribucin que pueden aplicarse en zonas urbanas a un nivel de grupos pequeos.


ANEXOS

Tabla 1

Indicadores para los cuatro tipos de municipios

Concepto TequioNo

tequioMedia estatal

No cobran

Nmero de conciliaciones de conflictos agrarios promovidos ante

la Procuradura Agraria, acumulado de 1997 a 2009

(Procuradura Agraria)

55.4 88.3 70.6 79.3

Poblacin (CONAPO, 2005) 3935 8379 6152 6473

Porcentaje de la poblacin que vive en localidades de menos de

5 mil habitantes (CONAPO, 2005)96.2 85.3 91.2 89.5

Porcentaje de poblacin indgena (CONAPO, 2005) 56.8 42.7 49.9 67.8

Porcentaje de hogares en viviendas con piso de tierra (CONAPO, 2005) 46.8 39.8 43.6 51.2

Ingreso promedio per cpita anual ajustado en pesos (PNUD, 2005) 22702 25368 23884 19335

Escolaridad del tesorero (ENPM, 2004) 5.0 5.8 5.4 4.9

Porcentaje de hogares que reciben remesas de

Estados Unidos (INEGI, 2000)6.4 6.5 6.3 5.7

ndice de gini de escolaridad (INEE, 2000) 0.436 0.438 0.439 0.455

Porcentaje de poblacin ocupada en el sector primario (INEGI, 2000) 62.3 56.2 59.6 63.9

Predial por vivienda a pesos de 2004 (INEGI, 2000-2007) 49.5 57.3 57.3

Esfuerzo fiscal 2005 = (ingreso predial per cpita/ingreso per cpita) 0.20 0.22 0.20

Promedio de inversin en obra pblica per cpita (INEGI, 2000-2007) 690 599 644 672

Promedio de transferencia por aportaciones per cpita

(INEGI, 2000-2007)874 781 830 824

ndice de reemplazo etnolingstico (CDI, 2005) -0.39 -0.70 -0.52 -0.02

Ingreso por impuesto predial como porcentaje de los

ingresos propios (INEGI, 2000-2007)82.5 67.4 80.3

Conciliaciones agraria per cpita = (Conciliaciones/Poblacin) 0.0222 0.0201 0.0210 0.0245

Dependencia financiera 2000-2007 =

(Aportaciones + Participaciones)/(Ingresos totales del ayuntamiento)80.3 80.1 80.3 81.2

ndice de recaudacin efectiva con respecto a la recaudacin

potencial (ENPM, 2004)2.1 2.2 2.1

Fuente: Elaboracin propia.


Tabla 2

Estimaciones del modelo logstico binario

Variable dependiente: El municipio organiza tequio?

Codificacin de la variable dependiente

Valor original

Valor interno

Municipio organiza Tequio 0

Municipio no organiza Tequio 1

Variable B E.T. Wald gl Sig. Exp(B)

Grupos pequeos Loc -0.0237 0.01 10.89 1 0.00 0.9766

Homeneidad e intereses

Ind -0.4536 0.54 0.71 1 0.40 0.6353

Re -0.0639 0.12 0.27 1 0.60 0.9381

Agro 0.0008 0.01 0.01 1 0.91 1.0008

Desigualdad material y econmica

Ing 0.0000 0.00 2.30 1 0.13 1.0000

Esc 3.0884 1.49 4.27 1 0.04 21.9418

Tierra -0.0110 0.01 1.91 1 0.17 0.9890

Conf 1.7462 6.49 0.07 1 0.79 5.7327

Relacin recproca entre ayuntamiento y contribuyentes

Obra -0.0008 0.00 3.06 1 0.08 0.9992

Capacidad e incentivos para cobrar

Trans -0.8568 1.78 0.23 1 0.63 0.4245

Teso 0.0352 0.04 0.64 1 0.42 1.0358

Recau 0.0463 0.10 0.21 1 0.65 1.0474

Cons-tante

2.8874 2.00 2.09 1 0.15 17.9471

Observaciones utilizadas 340Chi-cuadrado 46.18066512-2 log de la verosimilitud 424.853615R cuadrado de Cox y Snell 0.127034924R cuadrado de Negelkerke 0.169428782Porcentaje pronosticado corr 67.05882353



Tabla 3

Correlaciones

In(p/1-p) Loc Ind Re Agro Ing Esc Tierra Conf Obra Trans Teso

In(p/1-p) Correlacin de Pearson 1.000

Sig (bilateral)

Loc Correlacin de Pearson -0.862 1.000

Sig (bilateral) 0.000

Ind Correlacin de Pearson -0.035 0.153 1.000

Sig (bilateral) 0.423 0.000

Re Correlacin de Pearson -0.206 0.332 0.558 1.000

Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.000

Agro Correlacin de Pearson -0.432 0.515 0.362 0.448 1.000

Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.000 0.000

Ing Correlacin de Pearson 0.386 -0.563 -0.461 -0.563 -0.652 1.000

Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000

Esc Correlacin de Pearson 0.160 0.150 0.395 0.442 0.320 -0.458 1.000

Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000

Tierra Correlacin de Pearson -0.166 0.312 0.530 0.596 0.605 -0.580 0.443 1.000

Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000

Conf Correlacin de Pearson -0.283 0.220 -0.087 0.013 0.121 -0.087 -0.129 -0.015 1.000

Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.044 0.811 0.005 0.043 0.003 0.721

Obra Correlacin de Pearson -0.650 0.295 0.076 0.122 0.290 0.187 0.042 0.121 0.173 1.000

Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.077 0.024 0.000 0.000 0.324 0.005 0.000

Trans Correlacin de Pearson 0.129 0.141 0.186 0.361 0.265 -0.375 0.410 0.256 -0.043 -0.269 1.000

Sig (bilateral) 0.003 0.001 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.313 0.000

Teso Correlacin de Pearson 0.358 -0.405 -0.140 -0.221 -0.356 0.386 -0.186 -0.212 -0.074 -0.231 -0.039 1.000

Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.001 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.084 0.000 0.364

Recau Correlacin de Pearson 0.024 -0.059 -0.081 -0.010 -0.050 0.122 -0.062 -0.017 -0.048 0.010 -0.121 0.048 1.000

Sig (bilateral) 0.583 0.171 0.059 0.855 0.243 0.004 0.150 0.685 0.266 0.824 0.005 0.266



Referencias bibliogrficas y electrnicas

Aguirre Beltrn, G. (1991), Formas de gobierno indgena, FCE, Mxico.Agrawal, Arun (2003), Sustainable Governance of Common-Pool Resou-

rces: Context, Methods, and Politics, Annual Review of Anthropology, 32: 243-62.

Andreoni, J. (1995), Cooperation in Public-Goods Experiments: Kindness or Confusion?, The American Economic Review, vol. 85, nm. 4: 891-904

Axelrod, Robert (1984), The Evolution of Cooperation, disponible en www-personal.umich.edu/~axe/Axelrod_Evol_of_Coop_excerpts.pdf.

Ayala E., Jos (2000), Mercado,eleccinpblicaeinstituciones, M. A. Porra. Mxico.

Barabas, Alicia M. (2003), La tica del don en Oaxaca: Los sistemas ind-genas de reciprocidad. En La comunidad sin lmites: estructura social y organizacin comunitaria en las regiones indgenas de Mxico, en Sal Milln y Julieta Valle (Coord.), vol I, INAH. Mxico.

Cabrero M., E. (2004), Capacidades institucionales en gobiernos subna-cionales de Mxico: Un obstculo para la descentralizacin fiscal?, GestinyPolticaPblica, vol XIII, nm. 3.

Cancian, F. (1990), Economa y prestigio en una comunidad maya, INI-CONACULTA, Mxico.

Celestino Sols, E. (2004), Gotas de maz. Jerarquas de cargos y ritual agr-cola en San Juan Tetelcingo, CIESAS, Mxico.

Daz Gmez (2003), Los ritos y ceremonias como expresin del don comu-nal, en Carlos Paredes Martnez y Marta Tern (Coord.), Autoridad y go-bierno indgena en Michoacn, Vol. II, COLMEX/CIESAS/INAH/UMSNH, Mxico.

Florescano, E. (1997), Etnia,EstadoyNacin:EnsayosobrelasidentidadescolectivasenMxico, Ediciones Aguilar, Mxico.

Franco Mendoza, M. (2003), El gobierno comunal-municipal entre los Purhpechas: Sistema actual, en Carlos Paredes Martnez y Marta Te-rn (Coord.), Autoridad y gobierno indgena en Michoacn, Vol. II, COL-MEX/CIESAS/INAH/UMSNH, Mxico.


Hardin, Garrett (1968), The Tragedy of the Commons, Science, vol. 162: 1243-1248.

Kahan, D. M. (2003), The logic of reciprocity, Michigan Law Review. vol. 102: 71-103.

Keser, Claudia y F. van Winden (2000), Conditional Cooperation and Vo-luntary Contributions to Public Goods, The Scandinavian Journal of Economics, vol. 102, nm. 1: 23-39.

Killingback, Timothy, J. Bieri y T. Flatt (2006), Evolution in group-struc-tured populations can resolve the tragedy of the commons, 273: 1477-1481.

Kinto, Manuel (2009), Intermunicipalidad metropolitana y Finanzas P-blicas: Un anlisis de los determinantes del gasto pblico municipal en Mxico, Urban Public Economics Review, nm. 11: 13-39.

Lpez Topete, H. (2005), Sistema de cargos comunitarios en Tlahuitolte-pec (Oaxaca), en Hilario Topete Lara, et al. (Eds.) La Organizacin social y el ceremonial, PROMEP-SEP. Mxico.

Mrquez Joaqun, P. (2003), Gobierno, organizacin social y retos del pue-blo Purhpecha, en Carlos Paredes Martnez y Marta Tern (Coord.), Autoridad y gobierno indgena en Michoacn, Vol. II, COLMEX/CIESAS/INAH/UMSNH, Mxico.

Miguel, Edward y M. K. Gugerty (2005), Ethnic Diversity, Social Sanctions, and Public Goods in Kenya, Working Paper, Journal of Public Econo-mics, vol. 89, issue 11-12: 2325-2368.

Navarrete Linares, F. (2004), Los pueblos indgenas de Mxico, CDI, Mxico.Norman D., T. (1962), Mayordoma: continuity and change, disponible en

http://digitalassets.lib.berkeley.edu/anthpubs/ucb/text/kas027-006.pdf. (22 de Octubre de 2010).

Olson, Mancur (1971), The logic of collective action. Harvard University Press, United States.

Ostrom, E. (2000), Collective Action and the Evolution of Social Norms, TheJournalofEconomicPerspectives, vol. 14, nm. 3: 137-158.

Prez Gmez, M. (2005), Ensayomonogrficodeungobierno local: SanPablo Chalchihuitn, Nuestro pueblo, Flacso, Mxico.


Reyes G., Ernesto (2006), Federalismo, sociedad y globalidad: los retos del porvenir, PolticayCultura, nm. 25: 27-45.

Secretara de Gobernacin (1985), EldesafoMunicipal, Centro Nacional de Estudios Municipales, Mxico.

Sefton, Martin, Shupp y Walker (2007), The effect of rewards and sanctions in provision of public goods, Economic Inquiry, vol. 45, nm. 4: 671-690.

Sethi, Rajiv y E. Somanathan (2006), A Simple Model of Collective Action, Economic Development and Cultural Change, University of Chicago Press, vol. 54(3): 725-47.

Sour, L. (2007), Unrepasodeconceptossobrecapacidadyesfuerzofiscal,y su aplicacin para los gobiernos locales mexicanos, Documento de Trabajo, CIDE, SDAP-187.

EL BOOM DE DEUDA PBLICA EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

Jesuswaldo Martnez SoriaLuis Augusto Chvez Maza

Fortunato Cuamatzin Bonilla

Introduccin

La crisis financiera internacional de 2008-2009 propici desequilibrios importantes en las finanzas pblicas del pas; en ese lapso, los ingresos del gobierno federal disminuyeron en 3 por ciento, provocando que las transferencias por participaciones a los gobiernos estatales y municipales se redujeran en 11 por ciento1. Este impacto ha sido importante para los gobiernos estatales, pues sus ingresos dependen en ms del 80 por ciento de las transferencias. Algunos autores (Merino, 2011 y Ramrez y Erquizo, 2009) sealan que los estados cubrieron el dficit presupuestal de 2009 mediante dos vas: la disminucin del gasto en obra pblica y la contrata-cin de deuda pblica. En los aos posteriores a la crisis, la contratacin de deuda continu aumentando, provocando que en 2013 el saldo de deuda pblica acumulada de los estados fuese de 436 mil millones de pesos, la ms alta en la historia moderna de Mxico.

En este artculo se analiza la magnitud del boom de endeudamiento en los estados y se establecen algunas hiptesis que explican el surgimiento

1Estimaciones realizadas con base en datos de la SHCP, disponibles en: http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Publicas/Informa-cion_mensual/Paginas/finanzas_publicas.aspx.


del fenmeno. Se discute el boom de deuda pblica como una condicin que afecta a los contribuyentes, pues la mala administracin de la deuda puede provocar que los estados, en el corto plazo, disminuyan en cantidad y calidad la provisin de bienes y servicios pblicos y, en el largo plazo, se complique la situacin de las finanzas pblicas federales.

1. Las principales fuentes de ingreso para los estados

Para cubrir los gastos derivados por el ejercicio de sus funciones, los go-biernos estatales pueden recaudar diferentes tipos de contribuciones: im-puestos, derechos, productos y aprovechamientos. Adicionalmente, los gobiernos tienen derecho a recibir transferencias financieras del Gobierno Federal, que se realizan a travs de dos fondos: participaciones (ramo 28) y aportaciones (ramo 33). Por ltimo, cuando los ingresos provenientes de contribuciones y transferencias no cubren los egresos, cada gobierno estatal, previo la autorizacin del Congreso local, puede contratar deuda pblica para cubrir el dficit presupuestal.

Con la intencin de revisar la estructura de ingresos de los esta-dos, se analizan los registros sobre finanzas pblicas elaborados por el INEGI2. Esta fuente de informacin cuenta con datos sobre finanzas pblicas estatales, de las 31 entidades federativas y el Distrito Federal, para el periodo de 1989 a 2011. En particular, se analizan los ingresos por deuda pblica, transferencias federales y recaudacin de impues-tos, que en conjunto representan ms del 90 por ciento de los ingresos de los estados en 2011.

Desde 1989 hasta la fecha, la mayor fuente de ingresos para los estados son las transferencias federales. En 1989, en promedio, las transferencias federales representaron el 50 por ciento de los ingresos totales. Al transcu-rrir los aos, la dependencia financiera aument; en 1994, 2000 y 2006 los

2La base de datos puede consultarse en: http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/Proyectos/re-gistros/economicas/finanzas/default.aspx.

35el boom de deuda pblica en las entidades federativas

ingresos por transferencias representaron el 60, 87 y 88 por ciento de los ingresos totales, respectivamente. En los aos recientes, la dependencia financiera de los estados ha disminuido ligeramente, pues en 2009, 2010 y 2011 las transferencias representaron el 83, 81 y 80 por ciento, respec-tivamente. En el grfico 1 se muestra la composicin del ingreso estatal, distinguiendo los rubros considerados.

Grfico 1

Composicin del ingreso estatal, promedio nacional de 2000 a 2011


Aunque la importancia relativa de las transferencias con respecto a los ingresos totales de los estados ha disminuido, el nivel de las transferencias aument en trminos reales. La tasa de crecimiento media anual de las transferencias, entre 2000 y 2011, es de 6 por ciento, excepto en 2009, donde las transferencias federales disminuyeron en 11 por ciento, a con-secuencia de la crisis econmica de ese ao. Como las transferencias no han disminuido, entonces la importancia relativa de las transferencias se explica por el aumento significativo de otros rubros de ingreso.

Los rubros de ingreso que en el lapso de 2009 a 2011 cuentan con la mayor tasa de crecimiento son: recaudacin de impuestos y contratacin


de deuda pblica. Las tasas de crecimiento medio anual de los ingresos por impuestos y de deuda pblica ascienden a 18 y 33 por ciento en esos tres aos, respectivamente. Ello significa que los estados recaudan me-jor, pero tambin significa que los estados han expandido sus ingresos mediante la contratacin de deuda pblica. Por los datos mencionados, los gobiernos locales prefieren incrementar los ingresos sin que medie un esfuerzo fiscal con los contribuyentes.

El esfuerzo fiscal de los estados para recaudar mayores impuestos podra potencializarse, si los estados tuvieran mayores instrumentos de control fiscal y fortalecieran la profesionalidad de sus administra-ciones tributarias; sin embargo, las entidades federativas mantienen opacidad sobre el ejercicio del presupuesto y la asignacin de puestos pblicos sigue criterios polticos, en consecuencia, la recaudacin de impuestos crece de forma muy limitada y las entidades fungen como administradores de transferencias y deuda pblica (Merino, 2011 y Pipitone, 2011).

En el grfico 2 se muestra la evolucin de los ingresos por recau-dacin impuestos y contratacin de deuda pblica. La evolucin de los impuestos es creciente y relativamente estable, en contraste, la contra-tacin de deuda muestra altibajos. Durante gran parte de la dcada de los noventa, la contratacin de deuda era superior a la recaudacin de impuestos, esta situacin se revierte a finales de los noventa, con un punto de inflexin a partir de la crisis de diciembre de 1994. Adems, se debe sealar que de 1998 a 2008 los ingresos por impuestos fueron mayores a los ingresos por deuda. Sin embargo, a partir de 2009 la contratacin de deuda presenta un acentuado repunte, que no se con-tiene en los aos subsecuentes hasta 2013. En estos aos recientes, la contratacin de deuda pblica alcanza los niveles ms elevados de los ltimos 25 aos, a esta situacin le denominamos boom de endeuda-miento estatal.


Grfico 2

Composicin del ingreso estatal, promedio nacional de 2000 a 2011


2. Causas del boom de deuda pblica estatal

Para explicar el boom de deuda pblica en los estados, a continuacin se plantean algunas hiptesis de orden econmico y poltico, cuya valida-cin se inicia en este artculo y se apoya principalmente en el anlisis de estadstica descriptiva y la aplicacin de algunas tcnicas estadsticas, lo que ayuda a tener una visin general de las probables cadenas causales del problema. Las hiptesis que se discuten estn asociadas a la disminu-cin del precio del crdito bancario, la poltica contra cclica, el ciclo de las transferencias y el ciclo poltico electoral. Cada una de las hiptesis describe una cadena causal que, sin ser excluyentes entre s, explican en conjunto una parte del boom de endeudamiento.


Disminucin del precio del crdito bancario

La literatura econmica seala que la demanda de crditos puede moti-varse por su precio, el cual se fija a travs de la tasa de inters. La tasa de inters es la unidad de medida que se emplea para evaluar el costo de la deuda (Hernndez, 2003). A mayor tasa de inters los costos de la deuda aumentan, de tal forma, los agentes econmicos prefieren adquirir crdi-tos cuando las tasas de inters son bajas.

En Mxico, a partir de 2001, la tasa de inters ha disminuido, lo que supo-ne una reduccin en el costo del financiamiento. Para evidenciar la disminu-cin de las tasas de inters, se considera la tasa de los CETES (Certificados de la Tesorera) a 28 das, promedio anual de 1989 a 2011 y, tambin, se revisa la tasa de inters interbancaria de equilibrio (TIIE) a 28 das, promedio anual, de 1995 a 20113. Si bien esas tasas no concuerdan con las tasas de inters bancarias asociadas con los crditos al consumidor final, s funcionan como tasas de referencia para fijar las tasas de inters a consumidores.

En el grfico 3 se expone la evolucin de la tasas de los CETES y la TIIE. De 1989 a 19944, la tasa de CETES es de dos dgitos, alcanzando el mximo en 1994 con un 49 por ciento. El nivel de dos dgitos para las tasa de los CETES y la TIIE permanece de 1995 hasta 1999, con una tendencia a la baja. De 2001 a 2008, ambas tasas se estabilizan en un rango inferior a 9 por ciento. Nuevamente, para el periodo de 2009 a 2011, las tasas disminuyen y oscilan en un rango inferior al 5 por ciento. Las condiciones de los merca-dos financieros asociadas a las bajas tasas de inters (las ms bajas regis-tradas en los ltimos 25 aos), han facilitado la aparicin del boom de ad-quisicin de emprstitos bancarios por parte de las entidades federativas. Si bien, la diminucin del costo de la deuda disminuy, no es el nico factor determinante sobre el comportamiento de la contratacin de deuda.

Si bien, las restricciones de acceso a los mercados financieros son me-nores por la disminucin en las tasas de inters, tambin debe conside-

3La informacin al respecto puede revisarse en: http://www.banxico.org.mx/estadisticas/index.html.4Para este periodo no se encuentra informacin disponible sobre la TIIE.


rarse que las barreras a los crditos disminuyeron gracias a la flexibilidad sobre las garantas crediticias, ya que los bancos han aceptado que las entidades federativas otorguen como garanta los ingresos futuros de las participaciones federales u otros ingresos propios. Estas prcticas per-miten en el entorno financiero la colocacin de crditos baratos, por lo que la banca comercial es tambin corresponsable del boom de endeu-damiento estatal.

Grfico 3

Evolucin de las tasas de inters


Ciclo econmico

El ciclo econmico es un fenmeno importante que influye en la adquisi-cin de crditos. De acuerdo con la teora econmica keynesiana, los go-biernos deben expandir el gasto pblico durante periodos de crisis, con la intencin de dinamizar la economa y minimizar los efectos negativos. Siguiendo este enfoque, para expandir el gasto, los gobiernos pueden ad-quirir emprstitos que debern amortizarse en momentos de expansin para evitar futuros desequilibrios financieros (Villagmez, 2011).


Para investigar la posible influencia de esta variable en el comporta-miento de la deuda estatal mexicana, a continuacin se revisa la relacin entre el ciclo de endeudamiento y el ciclo econmico, para el periodo de 1989 a 2011. Los ciclos son estimados mediante el filtro Hodrick-Pescott,5 que permite obtener los componentes cclicos del PIB nacional y el nivel de contratacin de deuda pblica en los estados. El grfico 4 muestra que durante los ciclos de recesin del PIB, existen repuntes de contratacin de deuda pblica estatal, tal como se plantea en la teora keynesiana; aunque el repunte de 2009 a 2010 de la contratacin est fuera del al-cance del esquema.

Grfico 4

Evolucin del ciclo del PIB y el ciclo de endeudamiento estatal, 1993 a 2011


En el grfico 5 se exhibe la relacin entre los componentes cclicos del PIB y deuda estatal, durante el periodo 2009 a 2011. Tal como se observa, la ligera pendiente de la lnea que correlaciona ambas variables, revela una

5El filtro Hodrick-Pescott es una tcnica estadstica que permite descomponer las variables macro-econmicas y obtener los componentes del ciclo y la tendencia que subyacen en su comportamiento.


relacin negativa entre el ciclo econmico (ciclo del PIB) y el ciclo de endeu-damiento. Esto significa que en momentos de contraccin econmica el ciclo de endeudamiento se expande, y en momentos de expansin econmica el ciclo de endeudamiento se contrae. Sin embargo, los resultados muestran que esta relacin es dbil y pequea, pues apenas explica el 6 por ciento de la variabilidad6. En sntesis, se puede sealar que la hiptesis de poltica contra cclica es poco relevante para explicar el boom de endeudamiento.

Grfico 5

Relacin entre ciclo econmico y ciclo de endeudamiento


Ciclo de las transferencias

El endeudamiento en los estados tambin puede ser influido por las variaciones de las transferencias federales, fondos provenientes de la recaudacin del Gobierno Federal. En este caso, la adquisicin de em-prstitos, por parte de los estados, es un instrumento para subsanar la disminucin de ingresos por transferencias (Merino, 2011). Para validar

6Para fortalecer el anlisis de correlacin entre los dos ciclos, es necesario considerar con un perio-do de observacin ms amplio y contar con mayor informacin estadstica, por lo que los resultados obtenidos se deben tomar con estas reservas para asumir posiciones concluyentes.

endeudamiento


esta hiptesis se revisa la relacin entre ciclo de endeudamiento con el ciclo del fondo de participaciones7.

Grfico 6

Relacin entre ciclo de las participaciones y ciclo de endeudamiento


En el grfico 6 se observa que la relacin entre el ciclo de endeuda-miento y el ciclo de las participaciones es positiva, esto significa que los estados tienden a contratar mayores niveles de deuda cuando las transfe-rencias por participaciones se expanden. La relacin estimada es contraria a lo esperado. Para entender la relacin positiva, podra interpretarse que los estados, en cualquier situacin, buscan elevar los ingresos estatales; as, al incrementarse las transferencias federales, ello permite expandir el margen de crdito asequible de los estados, pues las transferencias sirven como garanta crediticia. Sin embargo, estos resultados deben considerar-se con cautela debido a que la intensidad de la relacin es pequea, ape-nas explica el 1 por ciento de variacin.

7Nuevamente, los componentes cclicos son calculados mediante el mtodo Hodrick-Pescott.

endeudamiento


Ciclo poltico-electoral

En la literatura de las ciencias polticas se maneja la hiptesis del ciclo poltico presupuestal (Ramrez y Erquizio, 2012 y Gmez e Ibarra, 2009), que enfatiza el papel de los gobernantes y el apoyo brindado al partido poltico para que se mantenga en el poder. La hiptesis presupone que los gobernantes emplearn la poltica fiscal, con la intencin de utilizar el gasto pblico para demostrar la capacidad del gobierno en la aten-cin de las demandas ciudadanas. Asimismo, esta hiptesis presupone que la popularidad del gobernador ante los ciudadanos crece, ante ma-yor gasto pblico.

En este estudio se evala el uso de la deuda pblica, durante perio-dos electorales, como instrumento para aumentar el ingreso disponible de los gobiernos estatales y expandir su gasto pblico, con la intencin de elevar la probabilidad de obtener resultados positivos, para el partido poltico afn, en los procesos electorales. Con esta hiptesis se infiere que los gobiernos estatales gozan de alta discrecionalidad para utilizar la poltica fiscal y que cuentan con incentivos para mantener a su partido poltico en el poder (Larran, 1994).

En el grfico 7 se expone el nivel de emprstitos de los estados para el periodo de 2009 a 2011. En promedio, un estado adquiere 3 mil 270 millones de pesos un ao antes de que se realicen elecciones de gober-nador; durante el ao en que se realizan elecciones, el nivel de emprs-titos es de 3 mil 436 millones de pesos; en tanto, un ao despus del periodo electoral, el nivel de emprstitos es de 1 mil 735 millones de pesos. En palabras, las entidades durante periodos electorales, incluso desde un ao antes de elecciones, expanden la contratacin de deuda, bajo la hiptesis de ciclo poltico-electoral, la contratacin de deuda pblica durante periodos electorales servira para atraer votos.


Grfico 7

Nivel de emprstitos estatal en el ciclo electoral, promedio de 2009 a 2011


3. Estructura de la deuda pblica

En la estructura de la deuda pblica estatal, y con base en la informacin estadstica del INEGI, se identifican tres tipos de endeudamiento: la con-tratacin con bancos comerciales, con la banca de desarrollo y con pro-veedores. En el grfico 8 se observa que entre 1989 y 2010, el endeuda-miento con proveedores fue la principal fuente de endeudamiento de los estados. En aos previos a 2009, la contratacin de crditos con bancos comerciales no representaba una fuente importante para los ingresos es-tatales, condicin que se modifica a partir de ese ao, hasta convertirse en la principal forma de endeudamiento en 2011. Este cambio puede es-tar asociado a las ventajas que tiene el crdito financiero para un deudor con preferencias por financiar distintas necesidades, pues el valor de uso de un crdito financiero (generalmente dinero) es mayor, en compara-cin con el valor de uso de un crdito otorgado por proveedores, quienes proveen de bienes o servicios.


Grfico 8

Evolucin de la contratacin de deuda pblica estatal

por tipo de acreedor, acumulad0 estatal


La deuda pblica estatal contratada con bancos comerciales, en 2011, ascendi a ms de 109 mil millones de pesos, la mayor parte de la deu-da pblica contratada se concentra en sietes estados: Chihuahua, Sonora, Michoacn, Chiapas, Quintana Roo, Nuevo Len y Coahuila. Estos estados solicitaron crditos bancarios por encima de los 5 mil millones de pesos y concentran el 78 por ciento de la deuda contratada. En otro sentido, los estados de Guerrero, Hidalgo, Puebla, Quertaro y San Luis Potos no con-trataron crditos bancarios en 2011.

Si se suma la deuda estatal contratada entre 2009 y 2011 y se compara con el saldo de deuda pblica estatal acumulada8 hasta 2011, se tiene que en esos tres aos se contrat el 58 por ciento de la deuda pblica. Datos recien-tes indican que los estados con mayor endeudamiento con respecto al PIB estatal en 2013, conforme a la SHCP9, son: Coahuila, Nayarit, Quintana Roo,

8El saldo de deuda acumulado es el monto que debera pagarse en una sola exhibicin para amor-tizar por completo la deuda pblica estatal.9La informacin puede revisarse en: http://www.shcp.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/Pagi-nas/Presentacion.aspx.


Chiapas, Veracruz y Chihuahua, en tales estados los saldos de deuda pblica representan el 7, 6, 6, 5, 5 y 5 por ciento del PIB estatal. Los estados con me-nor endeudamiento con respecto al PIB son Tlaxcala, Campeche y Querta-ro, donde la deuda pblica representa menos del 1 por ciento del PIB estatal.

Con dicha informacin se deduce que el boom de endeudamiento ban-cario, no es un fenmeno generalizado en el pas, sino que el problema se concentra en algunos estados. La situacin se complicar, si los estados con mayor endeudamiento no invierten apropiadamente los recursos o se incurre en sobreendeudamiento, lo que podra afectar a las distintas re-giones en el largo plazo y elevar el grado de vulnerabilidad de la economa nacional frente a crisis financieras o choques externos, como ocurri en Brasil en 1990 (Hernndez, 2003).

El reciente boom de endeudamiento es un asunto sin precedentes que se expande desproporcionalmente, por lo que debe atenderse y estudiar-se con rigurosidad. El fenmeno surge en 2009, cuando las transferencias federales disminuyen y los estados, para aminorar el dao sobre su presu-puesto, contratan deuda pblica con los bancos comerciales. En los aos subsiguientes, algunos gobernantes aprendieron rpidamente a financiar el gasto pblico mediante crditos bancarios y obtener ingresos sin absor-ber costos por recaudar ms impuestos estatales (Merino, 2011).

4. El destino de la deuda pblica

El artculo 117 de la Constitucin Federal establece que la contratacin de deuda pblica estatal debe destinarse a inversiones pblicas productivas. Las diferentes leyes estatales sobre deuda pblica entienden como inver-sin pblica productiva los gastos destinados a: realizacin de obra pblica, adquisicin de bienes muebles e inmuebles, reestructuracin de la deuda pblica y otros, siempre y cuando el estado justifique ante su congreso local la productividad de ese gasto.

Al da de hoy, no se tienen disponibles instrumentos de informacin pblica que permitan identificar la relacin entre ingresos por contratacin


de deuda de los estados y los bienes financiados con esos recursos. Para conocer la relacin entre ingresos y gasto estatal, en lo subsiguiente, se estiman algunas relaciones estadsticas con datos del INEGI, proveniente de los registros administrativos sobre finanzas pblicas estatales10.

En el grfico 9 se observa que el gasto por servicios personales (pago de sueldos y salarios) y servicios generales (pago por servicios de telecomuni-caciones, comerciales, bancarios, asesoras, mantenimiento, agua potable, energa, entre otros) son gastos incrementales desde hace ms de veinte aos. La tasa de crecimiento media anual para los gastos en servicios per-sonales y servicios generales es de 10 y 7 por ciento, respectivamente.

Estos resultados no son fortuitos. Las polticas de descentralizacin, instrumentadas desde 1995, otorgaron mayores responsabilidades a los estados, por ejemplo en materia de salud y educacin. Estas responsabili-dades conllevan obligaciones ineludibles para los estados (Peredo, 2000 y Tamayo y Hernndez, 2004) e implica realizar gastos de operacin de la po-ltica de salud y educacin, que en promedio representan el 32 por ciento del presupuesto de egresos de los estados en 2011.

Grfico 9

Evolucin de los egresos estatales, acumulado nacional


10La base de datos pueden consultarse en: http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/Proyectos/registros/economicas/finanzas/default.aspx.


Por otro lado, el gasto en obra pblica muestra una tendencia irre-gular. El gasto en obra pblica mantiene, entre 1989 a 1994, una tasa de crecimiento media anual de 2 dcimas porcentuales, casi una constante. Para 1995 y 1996, periodo de recesin econmica, el gasto en obra de-cae en 38 y 5 por ciento. Desde la segunda mitad de los aos noventa, la tasa de crecimiento media anual del gasto en obra es de 5 por ciento, pero con la irrupcin de la crisis de 2009, se observa una contraccin del gasto en obra, la tasa de crecimiento media anual entre 2009 y 2011 es negativa, de menos 10 por ciento.

Las dos grandes disminuciones de gasto en obra estn asociadas con las crisis econmicas ocurridas en 1995 y 2009. De 1994 a 1996, al igual que el gasto en obra, el gasto en servicios personales y servicios genera-les disminuyeron en 6 y 19 por ciento.

Durante la crisis econmica de 2009 a 2011, el gasto en obra decay en 10 por ciento, pero el gasto en servicios personales y servicios gene-rales aument en 2 y 5 por ciento. Los datos sugieren que el boom de deuda pblica fue empleado, en buena medida para mantener los niveles de gasto corriente. Al parecer, el problema financiero de los estados por gasto corriente ineludible, surgido por la descentralizacin, ha sido aten-dido, en parte, con flujos de deuda pblica.

Esta hiptesis se consolida con el clculo de la razn entre gasto en obra pblica y contratacin de deuda para cada uno de los estados del pas en 2011 (ver grfico 10). En los estados de Nuevo Len, Yucatn, Baja California Sur, Coahuila, Chihuahua, Chiapas, Jalisco, Quertaro, Baja Ca-lifornia y el Distrito Federal, la contratacin de deuda pblica fue mayor al gasto en obra pblica; particularmente, para los estados mencionados, en promedio, el gasto en obra pblica representa el 39 por ciento de la contratacin de deuda11.

11Debe advertirse que las entidades federativas con mayor gasto en obra pblica en razn al nivel de endeudamiento, no son mejores ni peores administradores de la deuda. La razn entre gasto en obra y flujo de endeudamiento permite identificar los estados, donde la deuda pblica es mayor que el gasto en obra; ese dato permite deducir que los recursos de la deuda no slo son utilizados para financiar obra pblica.


Grfico 10

Razn entre gasto en obra y contratacin de deuda estatal en 2011


En 2011, la correlacin entre obra y contratacin de deuda estatal es menor (0.17) que la correlacin entre pago por servicios personales y deu-da (0.55). Estos datos confirman que, si bien la deuda pblica de los es-tados ha ayudado en el financiamiento de obra pblica, tambin ha sido utilizada para financiar gasto corriente. De tal forma, algunos estados han encontrado los argumentos para convencer a los Congresos estatales de aprobar el uso de la deuda pblica para financiar gasto de consumo de cor-to plazo, sin establecer claros beneficios sociales en el largo plazo.

La capacidad de los gobernantes para persuadir a los Congresos estata-les para la aprobacin de gastos distintos a obra pblica es mayor, cuando la mayora en el Congreso pertenece al mismo partico poltico del gobernador. En las entidades federativas mencionadas en el prrafo anterior ocurre que un mismo partido poltico tiene la gubernatura y mayora en el Congreso. No obstante, existen algunos estados donde el gobernador cuenta con una ma-yora afn en el Congreso, en los que la proporcin de gasto en obra pblica es mayor a la contratacin de deuda. Algunos de los datos analizados permiten


sostener que la afinidad entre Congreso y gobernador incide positivamente sobre la probabilidad de aprobar gasto de dudosa productividad. Sin embar-go, para validar esta hiptesis falta contar con mayor evidencia emprica.

5. Los costos de largo plazo de la deuda pblica

El financiamiento de bienes y servicios no productivos no es el nico pro-blema que enfrenta la adquisicin de deuda pblica, adicionalmente, los contribuyentes debern asumir en el futuro los costos del endeudamiento estatal reciente, que consisten en el pago del capital e intereses. Es un costo directo para los contribuyentes, pues para hacer frente a las obliga-ciones, los estados debern incrementar impuestos y/o reducir el gasto pblico. En caso de las entidades federativas con baja capacidad de recau-dacin, la amortizacin de deuda pblica se financiar con una drstica disminucin del gasto pblico.

En el grfico 9 se confirma que el rubro ms sensible, durante periodos de altos pagos de deuda, es el gasto en obra pblica. Con datos de 2009 a 2011, se estima una correlacin entre pago de deuda y obra, sta indica que por cada peso empleado para pagar deuda, el gasto en obra pblica decae en 24 centavos. Lo cual conlleva, bajo las circunstancias actuales, a que los contribuyentes sufran un doble dao, el primero derivado por el uso de la deuda, pues los recursos provenientes de la deuda sirven para financiar bienes de consumo inmediato, y, el segundo dao ocurre cuando los contribuyentes pagan la deuda con mayores impuestos y/o con menor cantidad de bienes pblicos.

Conclusiones

El boom de endeudamiento de las entidades federativas que se observa desde 2009, evidencia un problema en el seguimiento y control de los re-cursos pblicos y en su transparencia y rendicin de cuentas. Los gobiernos


locales han encontrado la va para contratar deuda y justificar el financia-miento de bienes que se consumen en el corto plazo.

En ausencia de regulaciones para controlar la discrecionalidad de los estados, los costos de la mala administracin sern absorbidas por los ciu-dadanos, quienes corren el riesgo de obtener de una menor cantidad y calidad de bienes y servicios pblicos.

Este documento ofrece una serie de temas a discutir en torno al pro-blema del endeudamiento estatal desde su origen y plantea algunas de las consecuencias por el descuido en su manejo. Aunque los resultados del anlisis aportan elementos que apuntan en el sentido correcto que se establece con las hiptesis planteadas, es importante ampliar las lneas de investigacin y robustecer el trabajo estadstico para obtener ms informa-cin que ayude a establecer argumentos concluyentes.

La mejor comprensin del problema de la deuda estatal, permitir identificar posibles estrategias para el diseo de la regulacin que est en discusin en el mbito parlamentario, y que debe considerar mecanismos y contrapesos que favorezcan la rendicin de cuentas de los gobiernos es-tatales y el manejo responsable de la deuda pblica.


Referencias bibliogrficas y electrnicas

Ayala, Jos (2003), Institucionesparamejorareldesarrollo:Unnuevopactosocial para el crecimiento y el bienestar, Fondo de Cultura Econmica, Mxico.

Gmez, Cesreo y Alejando Ibarra-Ynez (2009), El ciclo poltico oportu-nista y el gasto de los estados mexicanos, GestinyPolticaPblica, vol. XVIII, nm. 1, pp. 39-65.

Hernndez, Fausto (2003), La economa de la deuda: Lecciones desde M-xico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico.

Larran, Felipe y Paula Assael (1994), El ciclo poltico-econmico: Teora, evidencia y extensin para una economa abierta, Cuadernos de Eco-noma, nm. 92, pp. 87-113.

Merino, Mauricio (2011), El gasto oculto de los estados. Nexos. Dispo-nible en http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2102374

Peredo, Jorge (2001), Fiscal federalism: the case of Mexico, Tesis doctoral, London School of Economics, Londres.

Pipitone, Ugo (2011), Modernidad congelada, CIDE, Mxico. Ramrez, Roberto y Alfredo Erquizio (2012), Anlisis del ciclo poltico elec-

toral a partir de variables de gasto pblico por entidad federativa en Mxico, 1993-2009, Paradigma econmico, ao 4, nm. 2, pp. 5-27.

Tamayo, Rafael y Fausto Hernndez (2004), Descentralizacin, federalismo y planeacin del desarrollo regional en Mxico, ITESM-Woodrow Wil-son International-CIDE-Porra, Mxico.

Villagmez, Alejandro (2011), La primera gran crisis mundial de siglo XXI, Tusquets, Mxico.

EL RAMO 33 DEL PRESUPUESTO FEDERAL EN VERACRUZ: ASIMETRA Y DESIGUALDAD EN LA DISTRIBUCIN

DEL FAISM ENTRE LOS MUNICIPIOS VERACRUZANOS, AOS 2000, 2005 Y 2010

Jorge Antonio Jurez TorresEudoxio Morales Flores

Fortunato Cuamatzin Bonilla

Introduccin

En los ltimos aos se ha retomado con gran inters en Mxico el deba-te en torno al Federalismo, especficamente la temtica enfocada a los asuntos relacionados con las potestades tributarias y la distribucin de los recursos fiscales entre los diversos rdenes de gobierno.

Si bien estas cuestiones son de primordial importancia para avan-zar hacia la consolidacin del sistema y la forma de gobierno del pas, el primero, el de las potestades tributarias, entraan una serie de ele-mentos que lo hacen ms complicado y por ello con perspectivas de ms largo plazo; el segundo, el de la distribucin de los recursos fisca-les, debe ser el primer paso que permitir sentar bases ms adecuadas para entrar en el complicado mbito de competencia de los niveles de gobierno establecidos por la Constitucin Poltica de los Estados Uni-dos Mexicanos.

Partiendo de estas dos razones, las finanzas pblicas deben ser abor-dadas no nicamente desde el punto de vista de los grandes agregados macroeconmicos enfoque neoliberal; sino tomando como referen-


cia prioritaria a la poblacin con un enfoque marcadamente socializan-te corriente francesa de las finanzas pblicas1.

Se debe relacionar la correcta aplicacin del gasto pblico con el m-bito social, de tal forma que en ste no importa el monto global del gasto, sino su composicin traducido en la satisfaccin de necesidades colectivas (Duverger, 1988: 11).

Bajo este enfoque, el estudio de las finanzas pblicas se convierte en un instrumento moderno de redistribucin de recursos que impacta en la economa como promotor de bienestar para crear valor pblico y alcanzar la justicia social.

El trabajo a su vez, se respalda tericamente en la denominada Teora Econmica del Federalismo Fiscal y que podemos ubicar en Stigler (1957) y Musgrave (1959) y ampliada por Oates (1972).

En general, a este modelo se le conoce como MTO (Musgrave-Tiebout-Oates), aunque bien podra ampliarse para incluir, adems de Stigler, a Samuelson (1954), quien caracteriz inicialmente a los bienes pblicos. Sin embargo, es importante sealar que el anlisis y las aportaciones del trabajo son igualmente coincidentes con la denominada Economa Poltica del Federalismo Fiscal o de Segunda Generacin, y de la cual se puede encontrar una actual y excelente recopilacin en Ahmad y Brosio (2006).

En Mxico, como en la mayora de los sistemas federados (CPEUM, art. 40)2, la descentralizacin fiscal ha venido creciendo aunque muy lenta-mente, ya que es uno de los pases con menor grado de desarrollo de su federalismo fiscal entre los miembros de la OCDE (2003)3.

1Es vlido sealar que en Mxico, la aplicacin de este enfoque con carcter socializante se consi-dera todava un proceso novedoso que se est desarrollando a partir de los aos noventa.2El artculo 40 de nuestra Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) o Carta Magna establece que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repblica representati-va, democrtica, laica, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental.3Organismo para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico: Los ingresos propios de los gobiernos subnacionales (municipios) representan menos del 10 por ciento de sus ingresos totales, lo que sita a Mxico entre los ms bajos dentro de dicha organizacin.

55el ramo 33 del presupuesto federal en veracruz...

Nuestra historia ha demostrado que tenemos un gobierno centralista-federalizado, en donde la modernizacin de la gestin pblica (Snchez, 2008)4 y coordinacin fiscal se concentran a escala central y posteriormen-te se distribuyen en forma de cascada a las entidades federativas y mu-nicipios, pero con una marcada desigualad e inequitativa distribucin de sus recursos; como argumentar lo contrario si a pesar de que Mxico es la novena economa mundial en trminos de su Producto Interno Bruto (PIB), al interior hay entidades como el Distrito Federal, con un PIB per cpita igual al promedio de la OCDE, y estados como Chiapas y Oaxaca, con nive-les de ese mismo indicador equivalentes a los de pases de bajo desarrollo de frica.

Saucedo (1997) considera que la forma de distribuir los recursos fis-cales entre los diversos rdenes de gobierno es inadecuada u obsoleta, lo que tiene una serie de afectaciones en el funcionamiento del gobierno.

1. La distribucin del ramo 33: faism, en la actualidad

La distribucin de los recursos por concepto de aportaciones federales entre los rdenes de gobierno en Mxico est fundamentada en la Ley: aparece en el ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) que equivale a la suma de ciertos porcentajes que del total de los ingresos federales participables se recaudan para el ao en curso (INAFED, 2008)5,

4La modernizacin de la gestin pblica en Mxico, manifiesta cambios en diversos mbitos del quehacer pblico en la ltima dcada (Snchez, 2008) destacando el Programa de Combate a la Corrupcin y Transparencia de la Administracin Pblica Federal; Modelo Estratgico de Innovacin; Agenda de Buen Gobierno; Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin y Creacin del Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI); Ley del Servicio Profesional de Carrera; creacin de la Secretara de la Funcin Pblica y el Programa Especial de Mejoramiento de la Gestin, entre otras acciones relacionadas con el mbito federal (2000-2012).5La RFP Neta de acuerdo con el Manual de Transferencias Federales para Municipios publicado por el Instituto Nacional para el F

Libro Impacto de Las Finanzas

Documents

Transcript of Libro Impacto de Las Finanzas