López Rosado, La Política de Obras Públicas y La Economía Nacional, 1947

8/18/2019 López Rosado, La Política de Obras Públicas y La Economía Nacional, 1947

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Facultad de Economía, Universidad Nacional Autónoma de México UNAM)

La Política de Obras Públicas y la Economía NacionalAuthor(s): Diego López RosadoSource: Investigación Económica, Vol. 7, No. 1 (PRIMER TRIMESTRE 1947), pp. 105-114Published by: Facultad de Economía, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)Stable URL: http://www.jstor.org/stable/42776139

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La Política Je Otras Públicas y la

Economía Nacional*

Por Diego López Rosado.

El aspecto más conocido de la actuación de los últimos ge

biernos es su programa de obras públicas. Las lujosas ediciones

que compendian los trábajos efectuados en los dos anteriores

sexenios, han dado oportunidad a todo el mundo, para impo'

nerse en detalle de lo que el país ha logrado en su mejoramiento

constructivo. Esta es la causa por la cual no insistiremos más

sobre hechos que son de sobra conocidos.

Sin embargo, por estar convencidos de que el adelanto al'

cansado por el país es innegable tengo el propósito, durante esta

breve platica, de ponerlo de relieve haciendo una comparación

con la política de obras públicas efectuada durante otras etapas

de nuestra historia.

Para facilitar la exposición, deseamos afirmar en primer tér'

mino que, cuando menos en México, existe un hecho incontro'

vertible: la política de obras públicas refleja, en todas ocasiones

la situación financiera y la posición política que tienen los go'

biernos; de esta manera, los programas se aceleran o se reducen

tan pronto como el Estado atraviesa por una situación de be

nansa o de irregularidad en sus ingresos.

Otro hecho que debemos tomar en cuenta es la orienta'

ción, el acento que cada época confiere a ciertos aspectos que

se consideran fundamentales de la política de obras públicas.

Durante la época prehispánica, tres son las obras públicas

que sobresalen por su trascendental importancia: En primer lu'

gar se encuentran las obras de rellenamiento del Lago de México.

Asentados los mexicanos en un pequeño y reducido islote, ca'

redan no tan sólo de tierras de cultivo, sino, lo que es más

* Conferencia dictada en la Escuela Nacional de Economía, en los

Cursos de Invierno 1946-194?.


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106 INVESTIGACIÓN ECONOMICA

importante, de la superficie indispensable para la construcción

de sus propias habitaciones.

Admira que esta constante y tesonera labor que repre'

senta el acarreo de tierra para acrecentar el reducido espacio

del primitivo islote sea de carácter anónimo, pues que yo sepa,

no existe ninguna cita histórica que atribuya en forma concreta,

a un gobernante determinado, el haber realizado estos trabajos.

Como se ve, el rellenamiento fue obra del transcurso de los años

quizá., como afirma Téllez Pizarro, apoyado en el sistema agrícola

a base de chinampas.

Motecuhzoma Ilhuicamina, el más belicoso y constructor

señor de la historia azteca, auxiliado por el consejo técnico de

Nezahualcóyotl, inició la construcción de la célebre albarrada

vieja de los indios, imponente dique que ponía a cubierto de

las inundaciones a la lacustre ciudad de Tenochtitlán. El dique

macizo de más de 16 kilómetros de largo, cuyas ruinas todavía

pueden encontrarse cerca de la carretera de Pachuca, es una

obra de ingeniería calificada de portentosa, sólo comparable con

la construcción de las carreteras del Imperio Romano. Los aztc

cas tuvieron que recurrir al esfuerzo combinado de los pueblos

ribereños, ya para entonces sometidos militarmente, para que

aportaran los materiales de construcción y la mano de obra

que se requería.

Sin duda que la solución del problema de las inundaciones

encontrada por Nezahualcóyotl fue la más apropiada pues, sin

eliminar su habitat de pueblo lacustre, consiguieron domeñar

la fuerza de las aguas dividiendo el lago en dos partes: la del

oriente, de aguas saladas, que se denominó Lago de Texcoco y

la del occidente, de aguas dulces, que pudo verse libre de la

vesterilidad a que lo condenaban las aguas salobres, llenándose

rápidamente de una numerosa fauna acuática y tules y caña'

verales en sus orillas.

La construcción del acueducto de Chapultepec que con'

ducía el agua potable a la ciudad, es la tercera y última de las

obras públicas de esta época que vamos a examinar; en ella pode'

mos ver también una obra palpable del adelanto de la técnica

arquitectónica de los antiguos mexicanos: aprovechando la exis'

tencia de los manantiales que brotaban al pie del cerro de Cha'

pultepec, el agua se hizo entrar por un doble conducto, hecho




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de manipostería, que la llevaba hasta el centro de la ciudad,

repartiéndose después en numerosas fuentes particulares y pú'

blicas.

El estado azteca logró, con sólo estas tres obras, un pres'

tigio que no podrá borrar el tiempo, por el alcance social y

por el beneficio público que representan.

El gobierno colonial se preocupó fundamentalmente por la

construcción de caminos. Más de 26,000 kilómetros alcanzó

el desarrollo de las vías de comunicación de la Nueva España,

de los cuales una tercera parte cuando menos, era de caminos

carreteros y el resto de caminos de herradura. El propósito

esencial que se perseguía al edificar estos caminos fue el de

facilitar el tránsito de los minerales preciosos desde sus centros

de producción hasta los puertos de embarque con destino a Es'

paña; sólo el camino de México a Guadalajara, que sirve como

ruta de abastecimiento de productos agrícolas, escapa a esta

regla.

Cortés, con una perspicacia que aumenta sus méritos de

organizador y de gobernante, fue el primero que planeó y esti'

muló la construcción de caminos; a él se debe el primer proyecto

para unir con una ruta interoceánica el Istmo de Tehuantepec.

Mendoza, Velasco y Revillagigedo, unen su nombre también a

este esfuerzo que honra la administración de los virreyes.

A simple vista, la edificación de templos, monasterios y,

en general, construcciones religiosas no es en sí, parte integrante

de un programa de obras públicas. Sin embargo, para el costo de

estas obras, la Real Hacienda contribuía con una tercera parte,

dividiéndose por igual entre los encomenderos y los indios del

obispado, el resto de los gastos.

Resulta impresionante la cifra de las construcciones reli'

giosas efectuadas durante los tres siglos de la colonia, pues las

818 que consigna Benitez en su libro, representan el esfuerzo

material y externo de la intensa propaganda religiosa efectuada

por los sacerdotes y misioneros.

El número de escuelas y hospitales erigidos por los espa'

ñoles contrasta notablemente con la actividad desarrollada en

la construcción de edificios religiosos, pues mientras los primeros

sólo se encuentran en las ciudades de mayor importancia, las




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iglesias se localizan hasta en los más pequeños poblados, con

una suntuosidad, con un derroche, hoy maravilla del turista,

que sólo es explicable por el uso constante de la mano de obra

gratuita que, en cantidades ilimitadas proporcionaron los indi'

genas.

Las frecuentes inundaciones que padeció la Ciudad de Mé'

xico durante el período colonial, pronto se convirtieron en la

sempiterna pesadilla de las autoridades. Aún cuando los tra'

bajos del Desagüe del Valle de México tienen un carácter local,

ninguna otra obra ocupó por tanto tiempo la atención y los

recursos de las autoridades. El Desagüe de la Ciudad de México

y las vicisitudes por las que atravesó su construcción, reflejan

con claridad la calidad de las administraciones que sucesivamen'

te tomaron a su cargo los diferentes proyectos; son también el

mejor exponente del adelanto de la ingeniería hidráulica de la

época.

En las obras del Desagüe del Valle de México se invirtic

ron más de ocho millones de pesos, en su mayor parte producto

de los impuestos con que se gravaba la introducción a la Ciu'

dad de México, de ciertas mercancías como el vino, el aceite y

la harina.

De hecho, el problema de las inundaciones de la ciudad

no quedó resuelto sino a principios del siglo XX, en que la ad'

ministración del Gral. Díaz las dió por concluidas.

La guerra de independencia trajo consigo muy serios tras'

tornos para la economía nacional pues, además de la destrucción

que es común a todo conflicto de carácter militar, muchos sec

tores de la producción quedaron paralizados por largos años,

afectando notablemente la posición financiera de los primeros

gobiernos independientes.

Cuando menos hasta el año de 1876 los gobernantes que

se sucedieron en el poder, no pudieron hacer otra cosa qüe

procurar cubrir de alguna manera las urgentes necesidades ad'

ministrativas del Estado. La inestabilidad del gobierno, favore'

cida por la continua agitación política interna y las frecuentes

invasiones extranjeras, no permitió llevar a cabo ninguna obra

que sea digna de mención en esta etapa turbulenta de nuestra

historia. En ocasiones, por lo contrario, urgido de fondos el




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gobierno, echó mano de recursos que, en forma expresa, estaban

destinados a la construcción y reparación de los caminos.

El régimen porfiriano fue más afortunado pues, después

de consolidar la paz usando dé su conocida política de pan y

palo , pudo efectuar un vasto programa de obras públicas que

es, hasta hoy, el más socorrido reducto de los pocos defensores

que aun le quedan.

El tendido de 25,500 kilómetros de vías férreas es sin lugar

a dudas, la obra más sobresaliente del porfirismo. Por ahora,

debemos confesarlo claramente, la Revolución no ha podido

superar la magnitud de estos trabajos. A su vez, es conveniente

mencionar que de los $ 700.000,000 que las instalaciones fe'

rroviarias representan, la gran mayoría fue invertida por erri'

presas extranjeras. El Estado sólo contribuyó en mínima parte

en estas erogaciones, concediendo tierras o subvenciones de unos

cuantos miles de pesos por kilómetro construido.

Estoy convencido, siguiendo a Bulnes, de que el régimen

porfiriano no tuvo en realidad un plan propio para la construc

ción de esta extensa red de caminos de hierro; existen docu'

mentos que prueban que el general Díaz se opuso a que se

otorgaran concesiones ferrocarrileras a las compañías extran'

jeras que las solicitaban. En esta forma resulta que las cons'

tracciones ferroviarias, no fueron planeadas por el Estado, sino

impuestas por presión exterior. El telegrama de nuestro emba'

jador en Estados Unidos, señor Zamacona, es concluyente : Puc

de usted estar seguro de que si no entran los rieles norteameri'

canos en México, entrarán las bayonetas .

Durante la misma administración se ejecutaron las siguien'

tes obras: El Desagüe del Valle de México, terminado a prin'

cipios de este siglo, costó cerca de 16 millones de pesos; la

introducción de agua potable y saneamiento de la Ciudad de

México, 12 millones; la construcción de algunos edificios pú'

blicos, como el Correo y la Secretaría de Comunicaciones y

Obras Públicas, y algunas otras mejoras, representan 61 mille

nes de pesos.

Durante los treinta años que se mantuvo en el poder, el

general Díaz manejó cerca de 1,200 millones de pesos, dando

un acentuado énfasis a su programa de obras públicas.




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Actualmente se da una atención preferente a la política

de irrigación, de construcción de plantas eléctricas y de caminos,

pues sólo estos tres renglones absorben el 70% de las inversie

nes realizadas en los últimos períodos gubernamentales. El pre'

supuesto que se ha destinado a los ferrocarriles, tiene el doble

objetivo de la construcción de las líneas, que unirían a las Pe'

nínsulas de Yucatán y de la Baja California con el resto del

territorio, así como la rehabilitación de equipo que sufrió necc

sanamente las consecuencias del uso constante y anárquico de

las operaciones militares efectuadas durante la revolución. Se

calcula que el demérito resentido por el sistema durante la etapa

armada solamente, fué de más de 36 millones de pesos.

No ncesitamos hacer un elogio exagerado de la política

actual de obras públicas para convencer fácilmente de su orien'

tación decidida hacia un mejoramiento social de las grandes ma'

sas de la población.

Sin la construcción de obras de riego, la reforma agraria

fracasaría totalmente y sin la edificación de plantas hidroeléc

tricas la industrialización nacional sería inalcanzable.

Por demás está insistir en que la edificación de escuelas,

hospitales y edificios públicos supera en cualquier aspecto a

todo lo que en esta materia se había hecho anteriormente.

Hasta aquí he hecho mención del aspecto material y Ob'

jetivo de las obras públicas, más su significado no podrá enten'

derse cabalmente hasta en tanto no conozcamos la forma en que

el Estado logró su financiamiento.

Hay dos sisteams de financiamiento perfectamente dife'

rendados: es el primero aquel que utiliza en forma exclusiva

los recursos derivados de los ingresos normales del gobierno y

el segundo que se apoya en la obtención de créditos, bien sea

interiores o del extranjero. Es claro que estos dos sistemas pue'

den combinarse de diferentes maneras.

En el período prehispánico no podemos hablar de la exis^

tencia de un régimen monetario propiamente dicho, pues aunque

ya era conocida la moneda y la había de diferentes clases, los

ingresos del Estado no se calculaban ni se percibían en esta

forma. Los pueblos sometidos y los mismos aztecas pagaban tri'

butos en especie que eran almacenados por funcionarios espe

cíales.




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POLÍTICA DE OBRAS PUBLICAS 111

Las obras públicas eran entonces efectuadas por un pro*

cedimiento que exceptuaba el uso del dinero, es decir, los azte'

cas usando de su poderío militar, obligaban a los pueblos some'

tidos a proporcionar la mano de obra y los materiales que eran

necesarios para las obras públicas. Por otra parte, sería aven'

turado afirmar que hubiese algún plan coordinador de estas

actividades, más bien debe entenderse que las obras públicas

se efectuaban hasta aquel momento en que la amenaza de los

agentes naturales, como en el caso de las inundaciones, o las

necesidades públicas, como en el caso del abastecimiento de agua

potable y el rellenamiento del lago, lo exigían imperiosamente.

Los presupuestos coloniales no son conocidos en detalle

sino hasta 1785 en que el virrey Revillagigedo comisionó a los

señores Urrutia y Fonseca para organizar la Hacienda Pública.

Apoyándonos en estos datos, sabemos que a fines del siglo XVIII

los ingresos de la Nueva España alcanzaban más o menos 20

millones de pesos: una parte importante era remitida a España

como contribución colonial; otra partida de consideración era

destinada a proporcionar cierta ayuda a Guatemala, Puerto Rico,

Filipinas, Habana, Florida y la Legación de España en Filadelfia;

el resto se destinaba al pago de los sueldos y gastos de admi'

nistración. Prácticamente no había una partida determinada

para obras públicas.

Las obras públicas que hemos señalado para este período

fueron financiadas sustancialmente con el valioso concurso de

la mano de obra gratuita que en cantidades ilimitadas propor'

donaron los indígenas.

El recurso de los impuestos especiales fue usado amplia'

mente: los impuestos de avería, de peaje y alcabala se destina'

ban a la construcción y reparación de caminos, a la continuación

de las obras del desagüe y en fin, a las obras públicas más ur'

gentes.

Las aportaciones particulares no carecieron de importancia,

pues muchos acaudalados españoles y criollos dedicaron su for'

tuna a ciertas fundaciones piadosas o de beneficencia.

En la época independiente se origina la deuda pública me'

xicana. Se acepta que fue durante el gobierno de Iturbide cuan'

do se empezó a solicitar créditos en el extranjero, garantizándolos

con los productos de las recaudaciones aduanales.




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Carente de recursos y obligado a combatir las frecuentes

guerras civiles, el gobierno contrajo numerosos compromisos

que acrecentaron la deuda nacional, de tal suerte, que para el

año fiscal de 18694870 ya importaba más de 120 millones de

pesos. Unos cuantos años más tarde, en 1888, llegaba a más

ae 139 millones.

El régimen porfiriano no escapó a la costumbre de solicitar

créditos en el extranjero. Para 1907, punto culminante de este

período, la deuda pública se encontraba en el siguiente estado:

Deuda Exterior

Deuda Interior

Deuda Flotante

Ursula Hicks distingue tres tipos de deuda pública:

DEUDA LASTRE. - Aquella en la que se incurre a con'

secuencia de ciertos desembolsos que de ninguna forma aumen'

tan la capacidad productiva de la comunidad y que no da ni un

ingreso monetario ni una futura corriente de utilidades. Tal es

el caso de los gastos de guerra.

DEUDA PASIVA. - Aquella en la que se incurre a con'

secuencia de ciertos gastos que aún cuando proporcionan uti'

lidad y disfrute a la comunidad como edificios públicos, par'

ques, etc., no producen por sí mismos ningún ingreso monetario

ni aumentan la eficacia y productividad del trabajo y el capital.

DEUDA ACTIVA. - Es aquella en la que se incurre a

consecuencia de desembolsos de capital en proyectos autoliqui'

dables o aquellos desembolsos de tal índole que tienden, directa

o indirectamente, a aumentar el poder productivo de la comü'

nidad, como por ejemplo, los gastos en higiene o educación pú'

blica, o los destinados a la mejora y conservación de los recursos

naturales.

Un poco arbitrariamente, podemos aceptar que la deuda

pública contraída a partir del gobierno de Iturbide y hasta 1870,

tiene el carácter de deuda lastre, puesto que no aumentó en

forma alguna la capacidad productiva de la comunidad ni su

ingreso monetario, antes bien, constituyó una pesada carga que

hubieron de llevar sobre sus hombros todos los mexicanos, pues

sus productos los consumió así íntegramente la guerra.




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POLÍTICA DE OBRAS PÚBLICAS 113

Durante el porfirismo se combinan los tipos de deuda pasi-

va y la deuda activa. Cuando menos los 61 millones invertidos

en edificios públicos pertenecerían al primer grupo y los 16

millones gastados en la terminación de las obras del desagüe

del Valle de México, los 12 millones invertidos para la dotación

de agua potable y los 120 millones destinados a las mejoras ma'

teriales de los puertos de Veracruz, Tampico, Manzanillo, Coat'

zacoalcos y Salina Cruz, deben alinearse en el segundo grupo.

La obra constructiva de la Revolución se ha financiado en

parte, por conducto de la deuda pública, la cual al 30 de junio

de 1946, asciende a cerca de 1,400 millones de pesos. Distribuidos

en diferentes emisiones de bonos de caminos, de la industria

eléctrica, de ferrocarriles, de riego, de la defensa, de puer'

tos libres y de obras públicas; sin embargo la importancia

social y económica de esta deuda, que casi íntegramente perte'

nece al grupo de la deuda activa, no puede subestimarse.

La acción del gobierno en el campo de las obras públicas

se ha reflejado necesariamente en el volumen y estabilidad de

los ingresos gubernamentales; en un sólo año los actuales gobier'

nos disponen de un presupuesto que numéricamente es superior

al que dispuso el porfirismo en- los 30 años que se mantuvo en

el poder.

Hasta aquí nos hemos limitado a exponer en forma suma'

ría, más bien descriptiva, los esfuerzos que en cada época los

gobiernos han realizado en materia de obras públicas. El ba'

lance favorece por todos conceptos a la Revolución y sus re'

presentantes pueden sentirse satisfechos de la importancia y

magnitud de su programa de obras públicas. Las inversiones

han estado en consonancia con el alcance y trascendencia de

los problemas a resolver. Mucho se ha logrado hasta hoy, pero

en un futuro próximo quizá las obras públicas lleguen a tener un

sentido social y económico muy diferente al que hasta hoy se

les ha atribuido.

El desenvolvimiento nacional, palpable y objetivo que se

advierte por todas partes, requiere ya de un plan madurado y

técnico de las obras públicas con miras a hacer frente, con la

mayor eficacia posible, a los movimientos cíclicos de la econo'

mía mundial que nos afectarán cada vez en forma más profunda.

No negamos que por su mismo carácter, algunas obras públicas




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1 14 INVESTIGACIÓN ECONOMICA

sean inaplazables, pero otras, menos urgentes, pueden ser reser-

vadas para ejecutarse en períodos de depresión, con lo que se

alcanzaría una elasticidad en el plan de obras públicas que per'

mitiera usarlo con eficacia, para lograr menos dolorosamente la

recuperación.

El régimen actual, que se inicia bajo los mejores auspicios,

está más obligado que ningún otro, a promover un estudio de

esta naturaleza. Queda pues en sus manos la resolución del pro-

blema, elaborando un plan que aproveche la experiencia acumu'

lada en otros países y los inmensos recursos que hoy tiene a

su disposición.

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