Mapa de Riesgo de Corrupción de Ayacucho

8/8/2019 Mapa de Riesgo de Corrupcin de Ayacucho

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MAPA DE RIESGOS DE CORRUPCINREGIN AYACUCHO

Consejo Nacional para la tica Pblica

Protica

Junio, 2006


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Mapa de Riesgos de Corrupcin Regin Ayacucho 2

Contenido

Introduccin 3

1. Resea metodolgica 9

1.1. Herramientas de anlisis cualitativo 91.2. Herramientas de anlisis cuantitativo: ndice de Riesgos de Corrupcin 10

2. Anlisis cualitativo sectorial 182.1. Sistema de administracin de justicia 19

2.1.1. Poder Judicial 192.1.2. Ministerio Pblico 22

2.2. Polica Nacional 222.3. Ejercicio del control institucional 26

2.3.1. Procuradura Anticorrupcin 272.3.2. Oficinas de Control Institucional/ Contralora General de la Repblica 27

2.4. Gobiernos subnacionales 302.4.1. Municipalidad Provincial de Huamanga 30

2.4.2. Gobierno Regional 362.5. Sectores sociales 402.5.1. Salud 402.5.2. Educacin 42

2.6. Sociedad civil 482.6.1. Organizaciones no gubernamentales 482.6.2. Organizaciones sociales de base 502.6.3. Empresariado 522.6.4. Medios de comunicacin 53

2.7. Partidos polticos 55

3. Anlisis cuantitativo por dimensiones 573.1. IRC: Resultado global 57

3.2. Adquisiciones del Estado 583.3. Acceso a la informacin 593.4. Vigilancia ciudadana 613.5. Investigacin y control institucional 653.6. Propuestas concretas de los partidos polticos 66

4. Conclusiones 681. Debilidad e ineficiencia de los mecanismos de investigacin, control y sancin 682. Falta de transparencia y limitaciones al acceso a la informacin 713. Debilidades de la vigilancia ciudadana y limitaciones a la participacin 72


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Introduccin

El Consejo Nacional para la tica Pblica Protica, suscribi en abril de 2005 unconvenio de cooperacin interinstitucional con el Gobierno Regional de Ayacucho, conel objetivo de implementar mecanismos de transparencia y lucha anticorrupcin en elmbito de competencia de esta institucin.

Como parte de ese convenio, Protica inici un trabajo de diagnstico de los problemasde corrupcin de la regin con el objetivo de conocer qu condiciones institucionales,polticas, econmicas, sociales y culturales existen en Ayacucho que posibilitan que losactos de corrupcin se cometan y que la corrupcin se reproduzca.

En un horizonte ms amplio, ese diagnstico debera de servir para discutirpblicamente, involucrando a todos los actores de la regin, los lineamientos de unapoltica regional contra la corrupcin. Es importante sealar aqu que un inters comoeste descansa en el reconocimiento del vaco nacional en materia anticorrupcin, queProtica, junto a otras organizaciones de la sociedad civil peruana, identifican como unserio obstculo en el logro de una gestin pblica ms ntegra y comprometida con losobjetivos nacionales de desarrollo.

No slo ante la falta de inters del Estado nacional por promover una firme luchaanticorrupcin, sino ante las limitaciones puestas por ste al trabajo de las ONG,Protica opt desde inicios de 2003 por llevar sus esfuerzos a otros niveles de gobierno,aprovechando el proceso de descentralizacin que se acababa de iniciar y respondiendoal inters de algunas autoridades regionales y municipales recientemente elegidasentonces.

De esa forma, a partir de febrero de 2003, Protica fue suscribiendo convenios decolaboracin con los gobiernos regionales de Lambayeque, Junn, Ayacucho yHuancavelica, y con los municipios provinciales de Cajamarca y Ferreafe.

En todos esos espacios, se ha ido implementando una lgica de intervencin similar quese inicia en el diagnstico de la problemtica de corrupcin local y debe concluir con ellogro de consensos en torno a la lucha anticorrupcin y la implementacin de medidas,tal como se est haciendo en Ayacucho.

Es muy importante la etapa de diagnstico, porque pese a que hay muchas intuiciones

sobre los problemas locales de corrupcin, y no pocas certezas en cuanto a casosconcretos, el conocimiento es fraccionado y no especializado. As, organizar eseconocimiento, extenderlo y profundizarlo bajo un solo marco de anlisis es una tareanecesaria.

Para realizar el diagnstico, Protica recurre a una herramienta conocida como mapa deriesgos de corrupcin. Este tipo de estudio es muy utilizado por varios captulosnacionales de Transparencia Internacional, la red global ms grande de la sociedad civilde lucha contra la corrupcin, con presencia en ms de noventa pases, y a la cualProtica representa en el Per.

Un mapa de riesgos permite analizar la corrupcin de una forma indirecta, a travs de laidentificacin de las condiciones los riesgosque, en un determinado mbito,


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permiten que los actos de corrupcin se den, y que la corrupcin, como elementoestructural, se reproduzca.

Por ello, en este estudio no debe buscarse destapes de actos de corrupcin nisealamiento de actores corruptos, pues su objetivo se concentra en un anlisis

estructural de la corrupcin, para poder prevenirla. Probablemente este tipo de trabajosea menos llamativo; pero es mucho ms til como elemento de apoyo a la formulaciny gestin de polticas pblicas, pensando en objetivos de desarrollo a mediano y largoplazo. Precisamente la utilidad de los mapas de riesgos es que ofrecen una lnea debase para evaluar el impacto de polticas o medidas anticorrupcin despus de undeterminado periodo de implementacin.

Pero cul es el campo de anlisis de este tipo de estudio? Todo depende de lo que seentienda por corrupcin.

En la actualidad hay un relativo consenso en que la corrupcin es el uso de un poder

pblico para obtener un beneficio privado indebido. Y an cuando pueda discutirse talconcepto1, ste resulta til para realizar una investigacin de la naturaleza que seplantea.

As, los riesgos de corrupcin se entendern como aquellas condiciones principalmenteinstitucionalesque favorecen que los actos de corrupcin se cometan y que sereproduzcan. En consecuencia, los niveles de riesgo de corrupcin que se expondrn eneste documento, se pueden interpretar como el margen de libertad que tienen los actorescorruptos para actuar con xito en Ayacucho. El nivel de corrupcin existente en laregin, depender entonces de la motivacin (ntegra o corrupta) de los diversos actoresfrente a los riesgos existentes. Por lo complicado de realizar un anlisis de estamagnitud en el plano de lo sicolgico-personal, esta investigacin opta por quedarseslo en la identificacin y exposicin de los riesgos.

El plan de presentacin de este informe es como sigue: se empieza exponiendo eldetalle de la metodologa empleada, tanto del diseo de investigacin, como de lasherramientas de anlisis cualitativo y cuantitativo empleadas. Se da amplio espacio aexplicar con mucho rigor la construccin del ndice de Riesgos de Corrupcin,herramienta de anlisis cuantitativo construida por Protica y probada por primera vezen este estudio.

Despus se pasa a describir los resultados del anlisis cualitativo, presentando los msimportantes riesgos de corrupcin detectados en cada uno de los sectores estudiados,tanto en el mbito pblico, como en el privado y en la sociedad civil de Ayacucho. Laexposicin de estos riesgos estar complementada con la sistematizacin de losproblemas de corrupcin ms graves que cada riesgo puede generar. Adems, se pasarrevista a algunos casos locales de dominio pblico, para ilustrar los riesgos y problemasque se vaya mostrando.

1 Bsicamente por: a) el carcter problemtico que ofrece una distincin entre lo pblico y loprivado en una sociedad como la peruanacuyos miembros no tienen del todo claro dnde empieza y

dnde termina cada una de esas esferas. b) Y por el nfasis en la accin de las personas (el uso) queexige el concepto, el cual le resta relevancia a los elementos estructurales con los que el fenmeno puedaestar relacionado.


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Luego se presentar los resultados del anlisis cuantitativo aplicado a la realidad local.Esta presentacin se har de acuerdo al ndice de riesgos mencionado y a los cincoindicadores que lo componen (que se introducirn en la resea metodolgica).

Finalmente, se pasar revista a las conclusiones generales de la investigacin. Se har

hincapi en aquellos riesgos de corrupcin que, bajo diversas modalidades y generandodistintos problemas, estn presentes a lo largo y ancho de todo el tramado institucionalayacuchano, convirtindose en los objetivos naturales de una eventual poltica regionalcontra la corrupcin.

Se espera que despus de hacer pblicos los resultados de esta investigacin, lasociedad ayacuchanana pueda sentarse a discutir los elementos y procesos que debernde ponerse en funcionamiento para combatir con efectividad la corrupcin en la regin.El que esta presentacin se haga en fechas pre-electorales2 es una oportunidad para quelas organizaciones polticas locales puedan comprometerse con el inters pblico depromover tal lucha, y hagan suyos los acuerdos pblicos al respecto.

Contexto Social

Antes de empezar con la presentacin de los resultados de la Investigacin, esimportante exponer algunos problemas estructurales, propios de la regin, queenmarcan y configuran un escenario particular para el desenvolvimiento de lacorrupcin.

En el caso de Ayacucho son tres estos problemas, que sern desarrollados brevemente a

continuacin. Estos son: las secuelas del conflicto armado, el narcotrfico y la pobreza.

Las secuelas del conflicto armado:

Tal como lo seal la CVR en su Informe Final, Ayacucho fue el departamento msgolpeado por los estragos del conflicto: ms del 40% de los muertos y desaparecidosque fueron reportados a la CVR, eran ayacuchanos3. Esto se debi a que Ayacucho fueel lugar donde la lucha armada se inici, pero tambin porque los principalesperjudicados fueron andinos, quechua hablantes, campesinos, pobres y con escasainstruccin formal; caractersticas que describan (y an describen) a una gran mayorade la poblacin sur andina del Per.

En el Informe de la CVR tambin se trabajaron causas y consecuencias que sonpertinentes exponer para los intereses de la presente investigacin. Para empezar, sibien la pobreza fue el elemento de fondo -que se mantuvo como fundamento de la luchadurante todo el conflicto-, finalmente fueron las brechas profundas de riqueza y depoder (poltico y simblico) las que habran desencadenado el levantamiento armado.

2 La presentacin del informe se llev a cabo el da 22 de junio de 2006, en la ciudad deHuamanga.3 Aunque el total de personas muertas o desaparecidas reportadas a la CVR fue de 23,969 seestim que el nmero real podra ascender a 69,280 personas. En base a esta cantidad, tambin se estima

que el total de muertos y desaparecidos en el departamento de Ayacucho asciende a 26,259. Tal como sedestaca en el Informe Final, si la proporcin de vctimas calculadas para Ayacucho hubiese sido la mismaen todo el pas, la cifra de vctimas habra estado alrededor del 1,2 millones de peruanos.


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Por otro lado, en relacin a las consecuencias, stas han sido evaluadas tanto desde suimpacto sicolgico como social. Sicolgicamente, los afectados tienen miedo y/odesconfianza frente a las autoridades, con especial intensidad frente aquellas que seencuentran armadas, pero tambin hacia propios vecinos y hasta parientes; lo cual hagenerado un gran obstculo para la recomposicin de la vida comunal y para el

reencuentro entre la poblacin y las instituciones estatales. Segn la CVR, estasconsecuencias tambin repercutieron en un resquebrajamiento del sistema departicipacin ciudadana, del sistema de representacin y del orden jerrquico.

Esta experiencia de violencia increment an ms la brecha ya existente entre el Estadoy la sociedad. Lo que signific en la prctica un mayor poder y autonoma de lasautoridades pblicas para gobernar y decidir. El poder pblico que no cuenta con eldebido contrapeso, ya sea por otras instancias pblicas o por la presencia de unaciudadana activa, degenera en contextos donde los riesgos de que se cometan actos decorrupcin o violaciones a los derechos humanos se perpetren tranquilamente bajo elmanto de la impunidad. Los rezagos de haber pasado por las dos dcadas ms

sangrientas de la historia peruana tal como lo afirma la CVR- pudieron haberamilanado a la poblacin y haberla alejado del ejercicio de la participacin ciudadana4.

Narcotrfico

Otro fenmeno, que tambin forma parte del contexto social regional es el narcotrfico.Este problema encierra una serie de tensiones producidas por las grandes sumas dedinero que se mueven en torno a l, que tienen especial incidencia en Ayacucho debidoa la pobreza y a las circunstancias difciles en las que vive el grueso de su poblacin.Aunque el narcotrfico slo tiene una presencia fsica en las zonas de la selva baja,principalmente las que se encuentran dentro del Valle de los Ros Apurmac y Ene(VRAE)5, el dinero proveniente de esta actividad trasciende esas fronteras para circulardentro de la regin y luego en otras ciudades de todo el pas.

La actividad ilcita del narcotrfico se impone violentamente para poder producir ycomercializar las drogas. En Ayacucho se han logrado instaurar zonas liberadas(espacios que carecen de la presencia del control estatal), para facilitar sus actividades.Aunque antes que la violencia, las grandes sumas de dinero que los narcotraficantesobtienen con sus actividades les permiten mantener una situacin favorable a susoperaciones. Por un lado, pueden pagarle a los agricultores, quienes son los productoresde la materia prima la hoja de coca-; y por otro, pueden comprar las voluntades de una

gran variedad de servidores pblicos (policas, gobernantes, jueces, fiscales, entre otros)para lograr una serie de favores; entre ellos los de asegurar que todos los insumos(principalmente los qumicos) lleguen hasta sus laboratorios clandestinos, que sedistribuyan y comercialicen sus drogas, o que de ser atrapados -los narcotraficantes-tengan juicios benevolentes.

4 Como se ver en la presentacin de esta investigacin, s existen tambin obstculos para laparticipacin ciudadana en Ayacucho, que se deberan antes a problemas organizativos y presupuestalesque a los relacionados con las secuelas del conflicto. Sin embargo, no dejan de ser pertinentes lasconclusiones de la CVR al respecto. En todo caso, se impone una combinacin de los elementos

estructurales y de los institucionales.5 El VRAE es el segundo valle, luego del Alto Huallaga, con mayor cantidad de hectreas para laproduccin de la hoja de coca, 14 700 hectreas en el ao 2004, segn la ONUDD.


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En suma, la presencia del narcotrfico, y del dinero que este produce, genera grandesriesgos de corrupcin. Los funcionarios y servidores pblicos se encuentran frente apoderosos incentivos para traicionar no slo a sus instituciones sino tambin al puebloal que se deben.

La Pobreza en Ayacucho

De acuerdo con el Compendio Estadstico 2005 del INEI, y tal como se puede apreciaren el grfico siguiente, la pobreza en Ayacucho se ha reducido entre el ao 2002 y el2004: un 2,6% en la cantidad de pobres totales (de 72,7% a 70,1%) y un 7% en lacantidad de pobres extremos (de 41,8% a 34,8%). Sin embargo, en comparacin conotras regiones no se refleja esta mejora, habiendo pasado de ser el sptimo a ser el sextodepartamento con ms pobres; y mantenindose en la octava posicin en relacin conlos pobres extremos.

Ayacucho: Niveles de pobreza (%)

72.7 70.1

41.834.8

0

20

40

60

80

2002 2004

Pobreza total

Pobrezaextrema

Por otro lado, si se utiliza el indicador de las necesidades bsicas insatisfechas, enAyacucho ha habido un retroceso: se ha aumentado de un 53,8% en 2001 a un 61% en2002, para estancarse en el 2004 en un 58,6%. Ello signific que, tal como se apreciaen el siguiente grfico, Ayacucho pasara de ser en el 2001 el noveno tercerdepartamento con ms poblacin que vive con al menos una necesidad bsicainsatisfecha, a ser el sptimo en 2004.

Ayacucho: Poblacin con al menos una NBI

53.861

58.6

95 7

010203040506070

2001 2002 2004

NBI (%)

ranking

Por ltimo, otro indicador que nos ayuda entender la pobreza de la poblacinayacuchana es el del ndice de Desarrollo Humano. Este ndice est compuesto por tresvariables: la esperanza de vida, el logro acadmico (alfabetismo y matriculacin

secundaria), y el ingreso familiar per cpita. Para Ayacucho el puntaje es de 0,5095, conlo cual se ubica en el puesto 20 a nivel nacional. A continuacin se muestra el puntaje


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del IDH de forma desagregada, con el ranking nacional para cada puntuacin, siendo laposicin 1 la mejor y la 25 la peor:

IDH 2003 Ayacucho

Aos 67.1EsperanzaVida RK 21personas (%) 71.8

AlfabetismoRK 24

alumnos (%) 75.5MatriculacinSecundaria RK 16

Puntaje 74.3LogroEducativo RK 24

Soles 180.24Ingreso percpita fam. RK 23

Puntaje 0.5095IDH

RK 20

Estas tres herramientas nos sirven para tener una idea bastante certera de lascondiciones de pobreza en las que viven los ayacuchanos. Entendiendo por pobreza laimposibilidad de desarrollar ciertas capacidades que les permitan acceder a bienes yservicios claves para su vida en sociedad, de acuerdo con Amartya Sen. Estaimposibilidad de desarrollar capacidades -educativas, polticas, econmicas, culturales,entre otras- hace que la poblacin ayacuchana, as como todas las dems que seencuentren conviviendo con la pobreza, se encuentre en una situacin muy vulnerablefrente a los problemas que genera la corrupcin.

Para empezar la imposibilidad de acceder a una educacin adecuada, que permita a losciudadanos aprender a leer y comunicarse, determina un factor de exclusin frente a lasinstituciones pblicas que requieren de este tipo de habilidades bsicas (para hacerdenuncias, descargos u otros trmites en general); como lo son la Polica, el PoderJudicial, la Fiscala, Gobiernos locales, etc. Sin estas herramientas bsicas decomunicacin, una poblacin se encuentra con grandes riesgos de ser abusados porautoridades corruptas.

De igual manera, el desconocimiento de los derechos civiles y polticos, pone en peligroa los ciudadanos de conformarse con agrupaciones polticas que no importan queroben, con tal de que hagan algo. Por ltimo, la precariedad econmica, tambin es un

aliciente de las corruptelas y coimas, que siempre son ms cmodas que los costosformales.


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1. Resea metodolgica

Un mapa de riesgos de corrupcin es una herramienta de diagnstico muy utilizada porvarios de los captulos nacionales de Transparencia Internacional, la ms grande redmundial de la sociedad civil que promueve la lucha contra la corrupcin. Los distintosestudios llevados adelante por las organizaciones de esta red estn enfocados sobredistintos campos y problemticas, pero todos tienen en comn dos cosas: 1) identificanlas condiciones que favorecen que los actos de corrupcin se puedan cometer dentro deun mbito institucional determinado; y 2) ofrecen un marco fiable para discutir,elaborar e implementar medidas que ataquen tales riesgos de corrupcin.

En el caso de Per, queriendo aportar al importante proceso de descentralizacin,Protica ha centrado sus investigaciones sobre los mbitos regionales, habiendorealizado los estudios ya mencionados en la Introduccin. A partir de estos datos es quese construyen los riesgos de corrupcin, resultando una visin panormica, pero clara ysistemtica de los problemas de corrupcin en las regiones, hasta un nivel que permitenentender las situaciones en las que se producen, los actores involucrados, y las posiblescausas que los consienten y generan.

A continuacin se detalla la metodologa y las herramientas utilizadas en general en loscinco estudios, y en este en particular.

1.1. Herramientas de anlisis cualitativo

Grupos focales

Los mapas de riesgos de corrupcin son estudios exploratorios, que servirn de basepara realizar estudios focalizados en profundidad. La exploracin se inicia con laaplicacin de seis grupos focales, de acuerdo a seis grupos de actores sociales ypolticos que, por la naturaleza de su trabajo deben de tener un conocimiento msafinado de los problemas de corrupcin en la regin. Estos seis grupos son:

a) Funcionarios del gobierno regional y de gobiernos municipales.b) Funcionarios y autoridades de instituciones nacionales descentralizadas.c) Empresarios.d) Funcionarios de organizaciones no gubernamentales.e) Dirigentes de organizaciones sociales de base.

f) Periodistas.

Entrevistas en profundidad

La informacin de los grupos focales realizados en Ayacucho, procesada ysistematizada, permiti una primera identificacin de los principales problemas decorrupcin segn las instituciones de la regin, as como de problemas transversales.As, se estableci un marco de anlisis por instituciones dentro del cual se busc y ubiclas distintas fuentes a entrevistar para profundizar sobre los problemas de corrupcin desu conocimiento. Se realizaron 55 entrevistas en profundidad con autoridades,funcionarios altos y medianos, periodistas, funcionarios y representantes deorganizaciones sociales y empresarios. Las entrevistas se realizaron con guas semi-estructuradas, las cuales permitiendo conversaciones suficientemente abiertas en torno a


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temas que motivan a los entrevistados a hablar en general (como la corrupcin),tambin dejan abordar aspectos especficos de la problemtica en cuestin. Con lamayora de entrevistados, el eje de la conversacin estuvo en los principales problemasde corrupcin en su institucin, corroborando y ampliando informacin que se habaobtenido en los grupos focales sobre las debilidades institucionales.

Revisin periodstica

En las regiones con una produccin local de prensa escrita, como Ayacucho, se realizde manera paralela una revisin periodstica de las noticias e investigaciones sobrecorrupcin, que sirvi para alimentar la percepcin sobre los problemas de corrupcinen la regin, as como de insumo para el anlisis de los medios de comunicacin.

1.2. Herramienta de anlisis cuantitativo: ndice de Riesgos deCorrupcin

Para completar la informacin del anlisis cualitativo se construy el ndice de Riesgosde Corrupcin (IRC). El IRC es una escala porcentual que refleja qu tan graves son lascondiciones que favorecen que los actos de corrupcin puedan materializarse en unaregin. El nivel de riesgo se expresa en porcentaje, donde 0% corresponde a situacionesdonde los riesgos de corrupcin son inexistentes; mientras que el 100% reflejasituaciones en donde hay todo tipo de riesgos posibles, y donde -aunque la relacin nosea automtica-, la probabilidad de que la corrupcin efectivamente prevalezca es muyelevada.

El continuo del IRC se subdivide en cinco rangos, que se definen arbitrariamente, talcomo se muestra en el grfico 1.1.

Grfico 1.1

Rangos de riesgo de corrupcin

Mnimo Bajo Moderado ElevadoMuy

elevado

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Nivel de riesgo

El IRC consta de cinco indicadores, que a su vez estn formados por variables, y stasse dividen en categoras con un valor determinado. En la tabla 1.1 se presenta la matrizdel ndice. Los valores procesados de las categoras se convierten en porcentajes, por loque el valor de cada indicador tambin oscila entre 0% y 100%. As, el valor global delIRC es el promedio simple de los cinco indicadores.


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Tabla 1.1.Matriz del IRC

Indicador Variable CategoraValor

asignado

Adquisiciones del

Estado

Tasa de adquisiciones no

pblicas sobre el totalDirecto

Costo de mercado 0Gratuito 1

Costro de la informacin

Segn TUPA 2Respuesta a tiempo 0Fuera de plazo 1

Tiempo que demora larespuesta

No se recibi respuesta 2Respuesta adecuada 0

Acceso a lainformacin

Calidad de la respuestaRespuesta no adecuada 1Mayora de sectores 0Focalizada 1

Extensin de la vigilancia

No hay vigilancia 2Suficiente 0

Insuficiente 1

Nivel de especializacin de la

vigilanciaNulo 2Desarrollado 0Poco desarrollado 1

Nivel de desarrollo delperiodismo de investigacin

Nada desarrollado 2

Vigilancia ciudadana

Tasa de investigacionesperiodsticas sobre denuncias

Directo

Tasa de investigacionesabiertas sobre denuncias

DirectoInvestigacin ycontrol interno

Tasa de sanciones sobredenuncias

Directo

Existen propuestas 0Propuestas concretasde partidos polticos

Existencia de propuestasNo existen propuestas 1

Adquisiciones del Estado

El Estado es el principal comprador del pas. Esta tendencia es ms marcada en elinterior. As pues, debido a las relativamente grandes cantidades de dinero que gastanen conjunto las instituciones estatales en adquirir bienes, servicios o contrataciones paraejecucin de obras, las adquisiciones del Estado son inevitablemente una fuente detentacin para actores corruptos.

Los problemas fundamentalmente tienen que ver con la falta de transparencia con que

se realizan la mayora de procesos de adquisiciones. Hay algunas modalidades quetienen estndares de transparencia y publicidad ms elevados, como las licitaciones,subastas, los concursos pblicos e incluso las adjudicaciones directas pblicas. Perohay otros tipos que no tienen estas exigencias: las adjudicaciones directas selectivas, lasde menor cuanta y las exoneraciones. Estos procesos en que las autoridades decidensin mayor publicidad a qu empresa contratarn, ofrecen todas las condiciones para quelos actos de corrupcin se concreten. Al menos, en las grandes compras pblicas, en lasque pueden ocurrir sobornos para que una empresa se vea beneficiada, la publicidad delos procesos permite a las otras empresas o a organizaciones civiles vigilantes elevar losreclamos ante CONSUCODE.

Precisamente esta institucin viene insistiendo en la necesidad de una buenaplanificacin de adquisiciones al inicio del ao, para que se reduzcan las necesidades de


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recurrir a estas compras pequeas, y de esta forma reducir las mltiples pequeascorrupciones que se cometen bajo su sombra.

Es necesario sealar que las modalidades de compra no son totalmente arbitrarias, sinoque se establecen en la ley de adquisiciones y contrataciones del Estado de acuerdo a las

caractersticas de la adquisicin. As, en qu se gastar (bienes, servicios u ejecucin deobras) y cunto se gastar, constituyen los dos criterios principales que definen el tipode proceso de adquisicin (contratacin, en el caso de las ejecuciones de obras). Lostipos de adquisiciones se muestran en la tabla 1.2.

Tabla 1.2.Montos para la determinacin de Procesos de Seleccin (en Nuevos Soles)

Procesos de Seleccin Bienes Servicios Obras

Licitacin Pblica 450 000 1 150 000

Concurso Pblico 200 000

Pblica > 225 000 a < 450 000 > 100 00 a < 200 000 > 575 000 a < 1 150 000Adjudicacin Directa

Selectiva 45 000 a 225 000 20 000 a 100 000 b5 000 a 575 000

Adjudicacin de Menor Cuanta > 3 300 a < 45 000 > 3 300 a < 20 000 > 3 300 a < 115 000

Si bien la publicidad que se exige a aquellos procesos que involucran montos elevadosno asegura que no se cometan actos de corrupcin, es ms riesgoso que hayan procesosdonde las decisiones no son pblicas (an cuando es cierto que estos casos tienen lalgica de la eficiencia: la publicidad prolonga la adquisicin), porque incluso lasdenuncias pueden ser ms difciles de realizar. Por eso es que la variable nica de esteindicador es la relacin entre la cantidad de procesos sin estndares apropiados de

publicidad sobre el total de procesos de adquisicin. La operacin consiste en sumar lasadquisiciones y contrataciones realizadas mediante las modalidades de AdquisicinDirecta Selectiva, Menor Cuanta y Exoneraciones, por ser los procesos menostransparentes y pblicos. El resultado parcial se divide entre el total de procesosllevados a cabo durante el ao 2005.

Las instituciones que conforman la muestra para analizar este indicador son laMunicipalidad Provincial de Huamanga y el Gobierno Regional de Ayacucho, que sonlas instituciones pblicas que ms procesos realizan a nivel de la regin.

Acceso a la informacin

El acceso a la informacin es un derecho fundamental que el Estado reconoce y debegarantizar. La informacin, cuando los ciudadanos pueden acceder a ella, se convierteen una herramienta que generalmente disminuye las posibilidades de que se cometanactos de corrupcin, dado que stos tienden a germinar en donde no hay forma de quesean conocidos, en donde el secreto se impone.

A travs de este indicador se miden las condiciones que tienen las instituciones pblicaspara garantizar un acceso apropiado a la informacin por parte de los ciudadanos; lascuales estn establecidas en la normatividad correspondiente (ley N 27806). Estas

condiciones son las siguientes: un costo apropiado; una respuesta a tiempo y unarespuesta de acuerdo a la informacin solicitada. A estas condiciones corresponden tres


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variables: i) costo de la informacin, ii) tiempo de respuesta y iii) calidad de larespuesta.

El costo debe ser el del valor de mercado de la reproduccin de la informacinsolicitada. El valor asignado dentro del IRC para esta categora es 0. Se ha asignado un

valor de 2 para las instituciones que tienen una tarifa establecida dentro de su TUPA, nohabiendo adecuado su normativa interna a la ley de acceso a la informacin. Y seasigna un valor de 1 para las instituciones que no cobran nada por la informacin. Ancuando esto es muy beneficioso para la poblacin, significa un gasto para el Estado,porque subsidia el costo de la informacin.

La ley establece plazos claros para ofrecer respuestas a las solicitudes: siete das tiles,ms cinco das de extensin si la institucin le avisa al solicitante. As, se asigna unvalor de 0 para las respuestas a tiempo, de acuerdo a ley. Un valor de 1 para lasrespuestas fuera de los plazos; y un valor de 2 para las solicitudes que nunca recibieronrespuesta.

Finalmente, se evala la calidad de la respuesta; es decir si es que se responde a lo quese ha solicitado. Dentro del IRC se asigna un valor de 0 para las respuestas adecuadas,y 1 para las que no son adecuadas.

Las instituciones que han conformado la muestra en esta regin son: la sede central delGobierno Regional, la Municipalidad Provincial de Huamanga, el Poder Judicial, elMinisterio Pblico, la Polica Nacional y las direcciones regionales de Salud, Educaciny Agricultura.

Vigilancia ciudadana

La participacin de la ciudadana en espacios de toma de decisiones pblicas y lavigilancia de organizaciones sociales y de los periodistas sobre la gestin pblica sondos elementos necesarios para fortalecer la lucha contra la corrupcin en cualquiermbito.

A travs de este indicador se evala cun extendida y especializada est la vigilanciadesde la sociedad civil y los medios de comunicacin en la regin. Cuatro variables seanalizan: i) la extensin de la vigilancia ciudadana; ii) el nivel de especializacin deesta vigilancia; iii) el nivel de desarrollo del periodismo de investigacin y iv) la

relacin entre investigaciones periodsticas sobre el total de denuncias aparecidas enmedios escritos.

La informacin que se ha recogido para las variables de este indicador, excepto en elcaso de la ltima, son las percepciones de los representantes de las propiasorganizaciones sociales locales. De hecho, para la forma en que se han construido estasvariables, la manera ms apropiada de recoger dicha informacin era a travs de lo quelos mismos actores sociales opinan o creen. Se menciona esto porque hay una tendenciaa creer que las percepciones no tienen relevancia cientfica, y que estudios que sesostienen en ellas no tienen validez. Debe precisarse que, al contrario, en cienciassociales y humanas las percepciones son uno de los insumos fundamentales para los

investigadores.


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Para el caso de la cuarta variable, la informacin se ha recogido a travs de una revisinperiodstica de la prensa escrita y una calificacin de las notas aparecidas en esosmedios.

La extensin de la vigilancia se refiere al nmero de espacios de gestin pblica que

estn cubiertos por organizaciones sociales vigilantes. Es comn que camposusualmente sensibles para la poblacin estn bajo vigilancia de distintas organizaciones,como varios aspectos de la salud (sexual y reproductiva o infantil). Pero hay camposms complejos que no cuentan con esa vigilancia de organizaciones de la sociedad civil,contribuyendo a configurar situaciones riesgosas, en las que los actos de corrupcinpueden aparecer. Si la vigilancia ciudadana se encuentra extendida por todos o casitodos los sectores de la regin, se asigna un valor de 0 a la variable. Si ms bien estfocalizada slo sobre los sectores ms sensibles, la variable obtiene un valor de 1. Silos actores sociales entrevistados creen que ni siquiera los sectores ms problemticosestn cubiertos por la vigilancia ciudadana, el valor es de 2.

La segunda variable, el nivel de especializacin de la vigilancia ciudadana, significa qutantas capacidades han desarrollado las organizaciones que la practican para que stasea ms efectiva. Se considera una vigilancia especializada a la que se caracteriza porcontar con objetivos definidos, con herramientas, con un cronograma, con unasistematizacin para la evaluacin de la informacin recogida y con un equipo conexperiencia en el tema a vigilar. En el otro extremo, una vigilancia emprica secaracteriza por ser ms bien exploratoria, no contar con herramientas, no tener plazosdefinidos, por carecer de una metodologa para la evaluacin de la informacin y porcontar con un equipo sin experiencia en la temtica a vigilar.

Tabla 1.3.

Modelos de vigilancia ciudadana segnel nivel de especializacin

VigilanciaEspecializada

Vigilancia Emprica

Objetivos definidos Exploratoria

Herramientas Sin herramientas

Cronograma Plazos indefinidos

Sistematizacin dela informacin

Evaluacin intuitivade la informacin

Equipo de expertosEquipo sinexperiencia

Estos criterios configuran ideales que sirven de referencia para poder hacer laevaluacin. No es usual que en la realidad estos dos modelos existan de forma pura,sino que las iniciativas de vigilancia se manifiestan en graduaciones entre uno y otropolo. Obviamente, esta vigilancia ser mucho ms productiva cuanto ms se acerque alideal de una especializacin. As, si en opinin de los actores sociales, la vigilanciaciudadana en Ayacucho se acerca a este extremo, el valor asignado ser de 0. Si, por elcontrario, esa vigilancia muestra rasgos ms cercanos al extremo de lo emprico, el

valor ser de 2. El valor de 1 se asignar cuando los entrevistados consideran que lasmezclas de elementos son lo ms comn.


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De manera anloga, la tercera variable, el nivel de especializacin del periodismo deinvestigacin, se refiere a qu tantas capacidades han desarrollado los periodistaslocales para ejercer la investigacin periodstica; que en el mundo contemporneo esuna herramienta fundamental para luchar contra la corrupcin, pues permite desentraar

casos, generalmente grandes, que en otras circunstancias sera imposible; adems deabrir el debate pblico a partir de esos casos concretos. Los criterios que permitensostener que hay un nivel suficiente de desarrollo de este periodismo se exponen en latabla 1.4:

Tabla 1.4.Modelos de periodismo de investigacinSegn su nivel de desarrollo

Periodismo deinvestigacindesarrollado

Periodismo deinvestigacin no

desarrollado

Corroboracin deinformacin Denuncias sin verificar

Periodistas conconocimientos tcnicos de

investigacin

Periodistas sinconocimientos tcnicos de

investigacinRecursos econmicos y

de tiempo para lainvestigacin

Carencia de recursos

tica periodsticaVenta de noticias parabeneficiar o difamar a

terceros

En consecuencia, si estos criterios se cumplen completamente, el valor asignado para lavariable ser de 0. Si se cumplen medianamente, o sea si hay poco desarrollo delperiodismo de investigacin, el valor ser de 1. Y si no hay ni siquiera un mnimodesarrollo, el valor ser de 2. La informacin en este caso se recogi de entrevistas conperiodistas locales.

Finalmente, la cuarta variable es la tasa de investigaciones periodsticas sobre el total dedenuncias aparecidas en medios escritos locales. Se trata de evaluar qu tanto losmedios locales aplican criterios bsicos de periodismo antes de presentar sus denuncias.Para recoger esta informacin se hizo una revisin de los diarios locales Correo y LaCalle durante el ao 2004y se recolect todas las denuncias y notas aparecidas sobre

actos de corrupcin. Estas notas fueron luego procesadas de acuerdo al criterio decorroboracin de informacin, de tal forma de poder medir si los periodistas recogenopiniones diversas sobre un hecho de corrupcin (particularmente de las partesinvolucradas) y si se busca informacin objetiva que pueda documentar la denuncia. Alresultante se le llama investigaciones, y la proporcin entre stas y el total de notasaparecidas arroja el valor de la variable.

Investigacin y control interno

Una dimensin importante de los riesgos de corrupcin es que no funcionen de maneraapropiada los mecanismos oficiales para controlar, investigar y sancionar. A travs de

este indicador se hace la evaluacin que corresponde a esta dimensin.


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Se trabajan dos variables dentro de este indicador: la tasa de investigaciones abiertassobre el total de denuncias recibidas por los rganos de control interno, y la tasa desentencias publicadas por las instituciones sobre el total de denuncias recibidas por losrganos de control respectivos.

La primera es una relacin entre las denuncias recibidas y las investigaciones abiertas.Esta relacin ofrece una idea de la capacidad que tienen estas oficinas para investigarlas denuncias. Se parte de la premisa de que a una mayor accin y capacidadinvestigativa de estas oficinas se podra tener un mayor conocimiento de los problemasde corrupcin en la institucin. Adems, el que se pueda sancionar adecuadamente alos corruptos depende de la calidad de la investigacin, de las pruebas y fundamentosque se hayan encontrado para inculpar a los sospechosos. En este sentido lo ptimosera que todas las denuncias llegaran a ser investigadas.

La segunda variable es una relacin entre las denuncias recibidas y las sentenciasfalladas en instancias administrativas. Las sentencias cierran el proceso de las

investigaciones. El que se sancione o absuelva correctamente a los funcionariossindicados depende principalmente del compromiso tico que tienen los miembros delas comisiones as como del titular de la institucin, pero tambin de las capacidades deinvestigacin y de juicio para evaluar pruebas que tengan los miembros de lascomisiones de procesos administrativos (permanentes y especiales). La importancia dela aplicacin de sentencias correctas no slo corresponde a las sanciones que loscorruptos deben de recibir por haber obrado mal, sino que es el principal elemento quedesincentiva a que otros funcionarios incurran en las mismas prcticas corruptas.

Los resultados de ambas variables ofrecen una evaluacin de cmo se est respondiendoa las denuncias presentadas. Estos resultados son tasas porcentuales, por lo cual nonecesitan de un valor asignado arbitrariamente, como en el caso de otras variables quese ha ido describiendo. Pasan tal cual al clculo parcial del indicador.

Por limitaciones metodolgicas y de disposicin de la informacin slo se estconsiderando datos proporcionados por las oficinas de control del Gobierno Regional yde la Municipalidad Provincial de Huamanga.

Originalmente el indicador contaba con tres variables. La tercera era la capacidad derespuesta del sistema de justicia (Ministerio Pblico y Poder Judicial) ante lasinvestigaciones abiertas por las oficinas de control institucional que se vieron elevadas a

esas instancias judiciales. Sin embargo, ninguna de las dos instituciones de justiciacontaba con informacin sistematizada sobre lo que ellas mismas estn haciendo. Debemencionarse de una vez que esta es una debilidad grave, pues no permite a lasautoridades de justicia poder evaluar por resultados sus gestiones, pues no se sabe cules la lnea de base sobre cuntos procesos se tiene, de qu naturaleza son o en questado estn. En s mismo, esto no es un riesgo de corrupcin, pero s es un obstculopara la lucha en contra de ella, pues obliga a andar a tientas a los principales organismosencargados de sancionar estos actos cuando son de materia penal (y no es pocofrecuente que lo sean).


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Propuestas concretas de los partidos polticos

Los partidos polticos deberan ser actores claves dentro de la lucha contra lacorrupcin, no slo ejerciendo la fiscalizacin desde rganos oficiales en dondeparticipen, como los consejos regionales o municipales, sino desde la propia dinmica

poltica fuera del Estado; esto es promoviendo el debate pblico sobre aspectosrelevantes para una gestin ms ntegra de las cosas pblicas. Sera ideal que estafuncin de darseno se circunscribiera solamente a periodos electorales.

Por ello es que a travs de este indicador se evala la capacidad que tienen lasorganizaciones polticas con presencia local para poner en la agenda pblica temasrelativos a la lucha anticorrupcin. Se utiliza una sola variable, que es muy bsica, peromuy til. Se trata simplemente de analizar si existen o no existen propuestas concretascontra la corrupcin de parte de los actores polticos (movimientos y partidos). Elhecho de utilizar slo una variable se explica porque la naturaleza de sta, tal como estformulada, comprende la existencia de diagnsticos mnimos, y a la vez implica la

posibilidad de que haya debates pblicos ms elaborados sobre el tema.

Los criterios para poder afirmar que una propuesta es concreta son los siguientes: i)debe ser clara; ii) debe ser especfica y no general; y iii) tiene que tener objetivos yresultados, con lneas de base e indicadores de impacto, en la medida de lo posible. Silas organizaciones polticas tienen propuestas concretas, la variable obtiene un valorasignado de 0, pues mientras mejores y ms abundantes sean las propuestas concretas,habr ms posibilidades de debate y, por lo tanto, ms posibilidades de que seimplementen medidas y, finalmente, ms posibilidades de que los riesgos se reduzcan.De lo contrario, la variable obtiene un valor de 1.


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2. Anlisis cualitativo sectorial

En esta seccin se expondrn los resultados del anlisis realizado sobre cmo lasdistintas instituciones se encuentran afectadas por los problemas de corrupcin y cmo,al mismo tiempo, contribuyen a la reproduccin de estos problemas en Ayacucho.

La presentacin de cada riesgo ser reforzada con el tipo de problemas especficos queeste puede producir (o que de hecho produce). De manera intermitente se pasar revistaa algunos casos de dominio pblico que ayudarn a ilustrar los riesgos y problemas.Conviene recordar que los casos que se mencionarn no son denuncias que este Informeest haciendo, sino que slo son un soporte para ejemplificar los riesgos que se hayaidentificado.

Empezando la exposicin se muestran los resultados acerca de las institucionespercibidas como ms corruptas en la regin. Esta informacin, que proviene de laTercera Encuesta Nacional sobre Corrupcin de Protica (III-ENC) realizada en el ao2004, es til porque ofrece una primera mirada general sobre cul y qu tan grave es lapercepcin que tiene la poblacin ayacuchana sobre sus instituciones. Hasta ciertopunto, como se podr corroborar a lo largo del texto, existe una relacin importanteentre la percepcin que tiene la poblacin y los espacios que presentan los riesgos msgraves de corrupcin, lo que indicara la existencia de un conocimiento subjetivopopular relativamente vlido, muy ligado a lo intuitivo, pero muy asertivo.

Tabla 2.1.Instituciones percibidas como ms corruptas en Ayacucho - 2004

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Orden

Ayacucho

(%)

Per

(%)1 Polica Nacional 66 66

2 Gobierno Central 57 61

3 Municipalidades 56 34

4 Gobierno Regional 55 31

5 Congreso 54 60

6 Poder Judicial 50 70

7 Fiscala de la Nacin 29 21

8 Partidos Polticos 7 18

Fuente: Protica, III-ENC 2004

Tal como se puede apreciar, la institucin que era percibida en Ayacucho como la mscorrupta en el 2004 fue la Polica Nacional, con un porcentaje similar al que alcanz anivel nacional. Es interesante observar que mientras las otras entidades de alcancenacional a excepcin de la Fiscala- tienen una menor percepcin de corrupcin, las

6 La Encuesta fue llevada a cabo por la empresa Apoyo Opinin y Mercado S.A. El universo

considerado fueron los jefes de hogar de ambos sexos de zonas urbanas mayores de 18 aos a nivelnacional. En Ayacucho se encuestaron a 200 personas y 5815 personas a nivel nacional. De acuerdo a lametodologa implementada, la encuesta tiene un +/- 1.1% de error y 95% de confiabilidad


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instancias locales Gobierno Regional y Municipios- tienen una percepcin bastantemayor que el promedio alcanzado en todo el pas.

2.1. Sistema de administracin de justicia

Dentro de este sector se evaluar al Poder Judicial y al Ministerio Pblico. El anlisiscomprender la revisin tanto de los problemas de corrupcin que pueden haber alinterior de estas instituciones, como de aquellos problemas que afectan al sistema parala identificacin, investigacin y sancin de los delitos cometidos por corrupcin en laregin.

Un problema que se encuentra generalizado en todo el Estado, y que es particularmenteagudo en la administracin de justicia, es que existe una gran burocratizacin de losprocesos y procedimientos, lo cual invita al ciudadano a tomar una va informal, msgil y que le signifique menor gasto de dinero y tiempo. Esto significara que se prefierearreglar antes con la otra parte o con la autoridad involucrada que llegar frente al juez o

el fiscal para empezar un proceso judicial.

2.1.1. Poder Judicial

El papel del Poder Judicial en materia anticorrupcin es clave. De nada sirve que elresto de instituciones pblicas implementen medidas que permitan identificar a suselementos corruptos si es que esas personas no reciben unas sanciones adecuadas. Noes aventurado decir que, hasta cierto punto, la credibilidad del conjunto del sistemaanticorrupcin depende de la eficiencia del Poder Judicial para sancionar a loscorruptos. En otras palabras, la impunidad deslegitima al conjunto de los esfuerzosanticorrupcin. Un servidor pblico entrevistado comentaba lo siguiente: El PoderJudicial no sentencia, por eso la gente no denuncia.

En el caso de Ayacucho, la mayora de denuncias recibidas sobre actos de corrupcin sedeben a delitos por peculado y por malversacin, y referidas principalmente amunicipalidades. Para las fuentes entrevistadas, esto se explicara por la prctica muycomn que tienen los municipios de denunciar al alcalde anterior, ya que as ganancierto reconocimiento y legitimidad frente a la poblacin, dando la impresin de que seest persiguiendo a los corruptos de esa administracin pasada.

Tal como se ha mostrado en la tabla 2.1, el Poder Judicial es considerado por la

poblacin como la sexta institucin ms corrupta de Ayacucho. No obstante, msimportante que eso es notar que la mitad de ayacuchanos (50%) consideran que se tratade una institucin corrupta. Frente a esta imagen negativa compartida por losayacuchanos, los representantes del Poder Judicial explicaron su posicin:institucionalmente se reconoce que existen problemas de corrupcin. El propioPresidente de la Corte seal que el Poder Judicial no est exento de coimas, trficos deinfluencias y sobornos. Por otro lado, la sobrecarga laboral es un problema que afectatransversalmente el desempeo de la institucin al relativizar los plazos, que deberanser fijos, en funcin de la disponibilidad del juez. Tal situacin sienta condicionesfavorables para que se concreten actos de corrupcin, en los que esa disponibilidad sevuelve un capital muy valioso para el juez que est dispuesto a negociar con litigantes.


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Ahora bien, el que no se haya esquivado la existencia de estos problemas le hapermitido a la actual presidencia buscar medidas que los limiten. Para empezar, enrelacin al problema del trfico de influencias, se tiene una posicin mucho msrigurosa frente a las salidas que realizan los secretarios de los juzgados para comer obeber con algunas de las partes, como tambin se ha prohibido la financiacin de fiestas

por parte de los litigantes o para cualquier otra actividad. Por otro lado, en relacin altema de las ausencias y tardanzas de los vocales, se vienen realizando visitas de controly evaluaciones de puntualidad y asistencia, las cuales estn siendo sancionadas msseveramente desde el control interno.

Estas pocas pero importantes medidas han repercutido, segn el Presidente de la Corte,en un descenso de las denuncias recibidas por la Oficina Descentralizada de Control dela Magistratura (ODICMA), as como de los procesos que se abren a partir de stas. Noobstante, la ODICMA an presenta algunos problemas que entorpecen su labor decontrol. En primer lugar, al depender directamente del Presidente de la Corte, siendo lmismo el jefe del rea, pierde autonoma. Lo segundo es que por falta de presupuesto

no se puede contar con personal abocado nicamente a esta labor, por lo que el trabajode control interno se ve relegado a un segundo plano; y nuevamente aqu el problemade la sobrecarga procesal se hace presente.

Finalmente, segn lo sealado por el Presidente de la Corte, tambin existe un problemade personal en la sede. Por un lado ha habido destacamientos reubicaciones fuera de laregin- de tres vocales titulares que eran claves para el trabajo judicial en Ayacucho.Asimismo, la reposicin del personal que fue sacado durante el gobierno de Fujimorihabra resultado contraproducente para el correcto desempeo de la institucin, puesmuchos de stos, por el largo tiempo que se han encontrado fuera de la Corte,mantienen una mentalidad sobre el servicio pblico que se encuentra muy vinculada alas prcticas corruptas.

Una mencin aparte merece el caso de los abogados de oficio. El problema con ellos esque si bien se han recibido una serie de denuncias sobre cobros ilcitos por sus servicios,cuando sus labores de abogaca se encuentran pagadas por el Estado, como no dependenfuncionalmente de la Corte es poco lo que las autoridades del Poder Judicial puedenhacer para evitar que estos problemas sigan ocurriendo. Adems, estos funcionariosdependen de la Direccin de Defensora de Oficio y Servicios Jurdicos Populares (quea su vez depende de la Direccin Nacional de Justicia del Ministerio de Justicia), la cualno tiene sede en la regin, situacin que vuelve ms difcil controlar sus actividades.

As mismo, esta falta de control ha repercutido en que estos abogados incumplan sushorarios de atencin al pblico, algunos de ellos por dedicarse a actividades distintas asus laborales, como lo son el ocio y la bebida.

La poblacin, como ya se manifest en la introduccin de esta seccin, desconfa delsistema judicial, al punto de que es comn que se trate de evitar la va formal hasta queesta sea inevitable. Una fuente entrevistada resumi coloquialmente este fenmeno dela siguiente manera: el que va a juicio es porque no tiene juicio. El motivo principalpara que suceda esto es que se considera que el sistema de justicia no slo es ineficiente,sino que es injusto. Por un lado, se percibe que la justicia slo se aplica contra lospobres, contra los que no tienen poder; o sea que no importa quien tenga la razn, sino

quien posea ms poder o riquezas para inclinar la justicia a su favor. En este sentido,popularmente se sabe que para ganar un juicio es indispensable contratar a los abogados


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que estn bien posicionados en la corte, que cuentan con contactos claves para llevaradelante los procesos. Frente a esta imagen de extendida corrupcin, ha habidopersonas que se han tratado de aprovechar de la poblacin, ofrecindoles sus serviciossin contar con el ttulo de abogado. Estos son conocidos como los tinterillos, quienesson en su mayora ex funcionarios que tratan de utilizar sus antiguos contactos para

realizar sus actividades ilcitas.

Y por otro lado, la ciudadana considera que existe un espritu de cuerpo queimposibilita sancionar y retirar a los jueces que incurren en estas prcticas y que son losque finalmente hacen a este un sistema corrupto. Segn fuentes entrevistadas en elColegio de Abogados de Ayacucho, los abogados tienen miedo de denunciar los casosde corrupcin porque no quieren truncar sus carreras de abogaca. Saben que si se atacaa un juez el resto asume la defensa.

Riesgo 1: Falta de Personal dedicado exclusivamente al Control InternoTal como se ha sealado, la Oficina Descentralizada de Control de la Magistratura

(ODICMA) no cuenta con personal dedicado exclusivamente a la tarea de control, sinoque es realizada por magistrados que tienen la tarea de administrar justicia en susrespectivas salas. A esto debe sumarse el hecho de que es comn en las CortesSuperiores, por costumbre, que el jefe de la ODICMA sea el propio Presidente de laCorte, con lo cual no se cumple con un principio bsico del control que es laindependencia de este tipo de actividad frente al poder institucional.

Problema: Dificultad para ejercer el control: Teniendo en cuenta el factor clave de lasobrecarga procesal judicial, mencionada anteriormente, se vuelve muy difcil para los

jueces que deben desempear tareas de control interno como segunda labor, hacer frentea los posibles actos y denuncias por corrupcin dentro de la institucin.

Riesgo 2: Falta de control sobre los abogados de oficio: Si bien estos abogadoslaboran dentro de las instalaciones del Poder Judicial, no dependen funcionalmente dedicha institucin sino del gobierno central. Esto produce que tengan una gran libertadpara desempear sus labores sin el respectivo control que asegure un trabajo correctopor parte de ellos.

Problemas: Asesoramientos cobrados: El Estado paga a estos abogados para proporcionar el

asesoramiento jurdico respectivo a quienes no pueden o quieren contratar uno de tipoprivado. Sin embargo, algunos cobran por estos servicios, cuando no deberan hacerlo.

Abandono de la oficina en horas de trabajo: El dbil control que existe sobreestos abogados tambin ha generado un relajamiento en el cumplimiento de sus horariosde atencin al pblico. A varios de estos se les habra encontrado dedicndose a labebida en vez de cumplir con sus responsabilidades.


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2.1.2. Ministerio Pblico

El Ministerio Pblico forma parte tambin del sistema de justicia. Esto de cierta maneratambin tie negativamente la percepcin que se tiene respecto a esta institucin. Sibien, como se aprecia en la tabla 1, un 29% de los ayacuchanos considera que es una

institucin corrupta, la opinin pblica no tiene mayor conocimiento de problemasconcretos de corrupcin que ocurran dentro de este rgano. Aunque s se tiene una ideageneral en cuanto a que la sobrecarga procesal que tambin la afecta, es un caldo decultivo para actos de corrupcin similares a los del Poder Judicial.

An cuando casi un tercio de la poblacin no es poco, esta relativa buena imagen sedebera, en opinin de las autoridades de la Fiscala, al personal adecuado con el que secuenta. Durante los ltimos aos se ha pasado de un 95% de fiscales provisionales a un75% de titulares, lo cual favorece a que se pueda contar con fiscales ms autnomos yms justos. Sin embargo, ms all de lo que piensen los fiscales, es importante sealarque el elevado nivel de desconocimiento de la gente sobre lo que esta institucin es y

hace, puede ser un factor que tambin ayude a mantener esa moderada percepcin decorrupcin.

Finalmente, existen inconvenientes que dificultan las labores que realiza la Fiscala dePrevencin del Delito. El fiscal adscrito a esta oficina, que se dedica a la anticipacin delos delitos, percibe que su trabajo se ve mermado porque las sanciones para aquellosque desafan a la autoridad son insuficientes. Sera principalmente por este motivo quelas recomendaciones que ste rgano realiza para prevenir los delitos identificados noseran tomadas en cuenta por las personas involucradas. As mismo, los operativos querealizan, como los cierres de locales por incumplimiento a las medidas bsicas deseguridad, no se logran hacer adecuadamente debido a que existe una gran filtracin deinformacin lo que es un claro sntoma de corrupcin-. Por ltimo, un problemaexterno es la falta de recursos humanos por parte de la polica para llevar a cabo losoperativos, lo que obliga a esta fiscala a depender de la disponibilidad de efectivos parapoder realizarlos.

2.2. Polica Nacional

Se empezar resaltando el hecho de que esta es la institucin percibida por la poblacincomo la ms corrupta de Ayacucho: un 66% de ayacuchanos coincide en esta

afirmacin. Los motivos que explican este hecho son muchos.De acuerdo a la informacin recogida, en lneas generales y sin un orden enparticularson tres los principales factores que permiten o incentivan la corrupcin enla institucin: 1) el narcotrfico, debido a la gran cantidad de dinero que mueve en laregin. 2) Los bajos sueldos, que se encuentran alrededor de los S/ 10007, resultaninsuficientes para satisfacer las necesidades de los efectivos. Un problema significativode esto es el hecho de que la mayor cantidad de denuncias recibidas en la oficina deInspectora de la polica se deben a que miembros de la institucin contraen deudaseconmicas con privados y que despus no pagan. 3) La dbil autoestima (el deterioro

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Nos referimos a los Suboficiales del 3er, 2do y 1er nivel, de los Suboficiales Tcnicos del 3er,2do y 1er nivel, as como los oficiales alfrez y teniente. Quienes son por mayora los que componen elcuerpo policial.


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de la mstica policial), que tiene que ver con la prdida de un compromiso con lainstitucin y en especial con el servicio social que el polica debera de brindar.

Tabla 2.2.Sueldos del personal policial

GradoTotal (S/.)

Teniente General 5493,25General 5351,75Coronel 4638,49Comandante 2256,14Mayor 1709,88Capitn 1388,57Teniente 1035,87Alfrez 990,26Suboficial Superior 1433,75Suboficial Brigadier 1402,93Suboficial Tcnico 1 1272,67

Suboficial Tcnico 2 991,58Suboficial Tcnico 3 962,73Suboficial 1 929,68Suboficial 2 920,4Suboficial 3 915,9Fuente: Direccin Recursos Humanos PNP. Elaboracin: IDL

Adems, existen otros elementos que tambin deben de ser tomados en cuenta.Primero, hay un excesivo tiempo de permanencia de los oficiales en el departamentoAyacucho. Si bien este no es un problema de corrupcin, el hecho favorece a queaquellos policas que son corruptos puedan insertarse en redes o formar lazos con lapoblacin local, provocando trficos ilcitos de influencia. De otra parte, el nuevoReglamento Disciplinario vigente desde el 20 de noviembre de 2004- ha significado,para la oficina de auditora de la sede policial en Ayacucho, un retroceso en el controlinterno institucional, puesto que es ms permisivo y menos expeditivo; adems, nocontempla la reincidencia como un elemento a considerar en la sancin. Comoconsecuencia, las faltas leves se sancionan con correctivos y las muy graves, consuspensin y descuentos; medidas que son insuficientes para desincentivar lacorrupcin policial. Sin embargo, tambin hay que considerar la opinin de los expertosen seguridad ciudadana, quines opinan que es un rgimen ms justo porque se hantipificado los delitos con sus respectivas sanciones (antes dependa de la autoridad

determinar la severidad de la sancin) y porque se han regulado los procedimientos yplazos para hacer efectivas las sanciones.

Todos los factores expuestos generan un escenario muy favorable a los actos decorrupcin. A continuacin, se revisar aquellos problemas que son ms sensibles a lapoblacin ayacuchana.

En un inevitable primer lugar se encuentran las coimas. Estas se realizanprincipalmente en dos espacios: las carreteras y las comisaras. En las carreteras ocurregeneralmente cuando los conductores se encuentran indocumentados o tienen algunamulta de trnsito. Una manera muy sencilla de intuir si es que se realizar una coima,

es observando si es que el conductor sale de su vehculo para conversar con el polica,ya que segn lo normado no tendra porqu hacerlo.


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En las comisaras, casi cualquier trmite es justificacin para que se solicite u ofrezcauna coima, como sucede durante los atestados o partes policiales, que por un par desoles son fcilmente modificables. Las modalidades son conocidas y muy variadas.Una muy comn, es la de pedir dinero para la gaseosita, a cambio del favor. Un

entrevistado recordaba una modalidad ms espiritual, registrada en la comisara deChajo: un solsito para la velita de la virgen. Segn esta fuente, adems la comisaraes utilizada por los policas como un centro de control, cuando no lo es, con la intencinde supervisar los productos de los pobladores que pasen por all y as cobrarles oretenerles algunos de los bienes que se estn transportando. Tambin debe mencionarselos cobros indebidos al hacer trmites, como por ejemplo sacar certificados. Se trata desobreprecios que los solicitantes deben pagar, muy pequeos (como la gran parte de lacorrupcin policial), pero no especificados en el TUPA.

Asaltos en la carreteraSe dio el caso increble en el que se asaltaron 20 vehculos durante el transcurso de dos horas,

en un tramo (entre Niobamba y Apacheta) supuestamente vigilado por los policas. Vale decirque sobre este hecho existi un informante que seal das antes que sucedera dicho asalto.Aunque todo pareca indicar complicidad de ciertos policas en los asaltos, finalmente slo sesancion al comandante encargado por incompetencia, con ocho das de rigor y al capitn conseis.Luego de esta ola de asaltos malos policas comenzaron a ofrecer la proteccin a un sol, lacual consiste en que el polica se sube al bus y cobra un sol a cada pasajero a cambio debrindarles el servicio de seguridad.

En segundo lugar, deben mencionarse las corruptelas que giran alrededor delnarcotrfico, donde los montos de dinero involucrados son mucho mayores. Si bienestos problemas anteriormente han estado vinculados principalmente con el cobro de

cupos, esta modalidad ha fenecido debido a que ahora las zonas cocaleras son en sumayora zonas liberadas, es decir zonas donde no se encuentra la polica o algunainstitucin de control estatal. Los actos corruptos que se imponen ahora son lasretenciones de drogas (PBC o cocana) y de dinero en efectivo que realizan los policascorruptos, quienes tienen aspiraciones de lograr un ascenso econmico mucho msacelerado que el que podran alcanzar a travs de una carrera policial que se encuentredentro de los parmetros ticos y normativos de la institucin. Es por eso que ahora seestaran pagando cupos dentro de la institucin policial para ser destacados a puestosestratgicos, como la Comisara de San Francisco, cercanos a las zonas cocaleras.

Sobre narcotrfico tambin es importante destacar que existe un trfico de informacin

referida a los narcotraficantes. Esta informacin se intercambia con la intencin derealizar asaltos e incautaciones de drogas y dinero para apropirselos. SegnInspectora, los que se encuentran mayormente implicados con este tipo de modalidadesson los policas de carreteras.

El tercer problema se hizo pblico luego de un operativo que la Oficina de AsuntosInternos del Ministerio del Interior llevara a cabo en el 2003 (bajo la gestin deFernando Rospigliosi) sobre el manejo y distribucin de los combustibles para lasunidades motorizadas de la PNP, y en donde se encontr responsabilidad en el trfico deeste recurso en una red de policas corruptos, que incluan hasta al Jefe de la IXDIRTEPOL (Ayacucho-Ica), el Gral. Vctor Mateo. De all en adelante, el combustiblese ha vuelto un recurso especialmente cuidado para que no sea utilizado corruptamente.Segn las autoridades de la institucin, ya se han tomado medidas correctivas. Una de


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ellas es la de hacer la dotacin da a da, con lo cual las raciones se reducen a 5 y 2,5galones, dependiendo del vehculo, y que adems son monitoreadas con la marcacin detarjetas. Para tratar de evitar que puedan coludir entre griferos y policas, se estpracticando la rotacin peridica de grifos. No obstante, estas medidas no haneliminado las denuncias respecto al trfico de la gasolina. Por ejemplo, se han

denunciado grifos donde se estara dispensando gasolina a vehculos privados bajo lacuenta de la PNP.

Es importante mencionar que el Gral. Vctor Mateo, procesado por su responsabilidaden esa red de corrupcin, podra ser repuesto, dada la situacin actual de su caso en elPoder Judicial de Ayacucho, que apuntara a ello8.

Corrupcin policial destapada en AyacuchoA finales de 2003, la Oficina de Asuntos Internos del MININTER, luego de una prolongadainvestigacin en Ayacucho, comprob que en la regin policial se cometan una serie de actosilcitos, entre ellos el principal era el trfico de combustible. El trfico consista en suministrar acada vehculo una cantidad menor, generalmente la mitad, del combustible destinado; ladiferencia era cobrada al grifero en efectivo. Para incrementar las ganancias indebidas sesolicitaba combustible para vehculos que estaban fuera de servicio. Las investigacionesencontraron al Jefe de esa regin policial, General Vctor Mateo, como uno de los implicadosen este delito. Finalmente, la OAI advirti que este tipo de mafias no se limitaban slo aAyacucho, sino que seran comunes en el pas, por la debilidad de los controles; pero por susrecursos de accin limitados no podan investigar a todas.

Finalmente, el cuarto problema ms importante se encuentra muy presente en laconciencia colectiva, aunque es menos concreto que los anteriores: tiene que ver con eldel desempeo policial. A los ayacuchanos les molesta sentir que se les est pagando alos policas, pero sienten que ellos no estn cumpliendo adecuadamente con sus labores.

Esta percepcin se sostiene sobre distintos aspectos. Se detallar los dos principales.

Primero, existe la molestia de encontrar policas que solicitan pagos ilcitos para tareasque se encuentran obligados a realizar; por ejemplo, varios entrevistados coincidieronen mencionar casos de personas que cuando han querido realizar una denuncia por robo,se han encontrado policas reticentes que supeditan la investigacin al pago de unacoima. Y tambin mencionaron casos de amenazas de secuestro, en que los policassolicitaron fuertes sumas de dinero para efectuar la proteccin. En opinin de lapoblacin, hay policas que asumen el servicio a la comunidad como un trabajo extra,por lo que esperan recibir una remuneracin especial.

Segundo, existe disconformidad con el rendimiento que tienen los efectivos debido aque muchos de ellos desempean una doble labor, pues tambin trabajan comoseguridad privada. Si bien la institucin policial tiene en consideracin esta modalidad,llamndola servicios personalizados, estos slo se encontraran disponibles paraaquellos que se encuentren en vacaciones, y de manera muy espordica para los querealicen el servicio de 24x24 (hacer turnos de 24 horas y descansar todo el dasiguiente). Sin embargo, teniendo presente los sueldos bajos que perciben,informalmente se les permite utilizar sus ratos libres para realizar trabajos de vigilancia.

8 Esta hiptesis era advertida por los periodistas de la regin durante el tiempo que dur el trabajo

de campo de Protica. Ahora se sabe que el Gral. Mateo fue absuelto por el Poder Judicial de Ayacuchode los cargos que se le imputaban y que luego de eso se le invit al retiro (con todos los beneficios de ungeneral).


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En relacin a los servicios personalizados tambin existen denuncias contra los oficialesa cargo. Se seala que existen boletas de pagos por servicios no realizados, perocobrados por los oficiales. Y que algunos de los trabajos realizados por los policas sontajeados (reducidos) por estos oficiales para beneficiarse personalmente. Finalmente, seseala que tambin ha habido ocasiones en las que se realizan estos trabajos

personalizados descuidando la labor policial, pero que cuentan con el consentimiento delos oficiales, quienes lo permiten porque tambin se benefician.

Riesgo 1: Escasez de recursos de primera necesidadEl no contar con los recursos necesarios (incluyendo un salario apropiado) puedeempujar los policas a realizar acciones corruptas que busquen satisfacer esas carencias.Si bien esto se refiere a problemas menores como los cobros indebidos y las coimas, nose puede establecer la misma relacin causal con los problemas vinculados con elnarcotrfico, descritos lneas arriba, que responden a causas ms complejas y queescapan al estudio empleado para esta investigacin.

Problemas: Cobros indebidos: Trmites que son cobrados, cuando no deberan de serlo. Porejemplo, cuando se cobra S/. 1,00 por una fotocopia (en un local dentro de unacomisara o vecino a ella), cuando se sabe que el costo de una copia es de S/. 0,10.Tambin los que se realizan para desempear el servicio de proteccin, cuando es poresto que reciben un sueldo del Estado. El problema est en que si bien una parte delcobro puede ir al bolsillo del agente, otra parte se destina a solventar recursos faltantespara cumplir las funciones bsicas. Coimas: Un tipo especfico de cobro indebido es el de las coimas. Siendo lospolicas de trnsito y de carreteras, los sindicados como los que ms recurren a estedelito.

Riesgo 2: Falta de regulacin sobre el trabajo en los das francosSi bien los policas pueden dedicar su tiempo libre como mejor les parezca, inclusivetrabajando en otros lugares para aliviar en algo los bajos sueldos percibidos comoagentes del orden, el que trabajen como seguridad particular con sus uniformes PNPconfunde a la poblacin acerca de la labor social que los efectivos deben de realizar.As mismo, el que los policas tengan ms de un trabajo, aparte del policial, puedeperjudicar la eficiencia de su labor; lo cual indirectamente contribuye a la construccinde esta imagen en la que los policas no justifican el gasto social que tanto le cuesta a lapoblacin.

Problemas: Prdida de legitimidad de la institucin frente a la poblacin: Situaciones en lasque la poblacin se ha visto necesitada de la ayuda policial, pero que no la ha recibido,por falta de energas por un posible cansancio de los efectivos, o porque alguno de stosse encontraba cuidando un establecimiento privado. Como resultado, se refuerza esaimagen del polica ms como una carga de la sociedad que como un apoyo.

2.3. Ejercicio del control institucional

Dentro de este sector se est agrupando a los organismos con los que cuenta el Estado

para realizar los controles institucionales que aseguren el uso adecuado de los recursos


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pblicos. Se entiende as que un eficiente ejercicio del control tiene un impacto positivosobre la reduccin de riesgos y problemas de corrupcin.

Sin embargo, como se podr observar, las instituciones encargadas de esta tarea (laContralora General de la Repblica y la Procuradura Anticorrupcin) muestran una

serie de problemas que dificultan sus esfuerzos para combatir, desde sus competencias,la corrupcin.

2.3.1. Procuradura Anticorrupcin

Esta oficina se encarga de investigar las denuncias que realizan las institucionespblicas sobre problemas de corrupcin que han tenido en su interior. Tambin puedenrecibir denuncias de ciudadanos, pero no publicitan esta posibilidad porque no sepodran dar abasto para atender todas esas denuncias. Actualmente se reciben alrededorde diez denuncias por da, lo cual es ms de lo que el equipo de tres personas puedemanejar.

Los casos que recibe son priorizados segn van apareciendo y de acuerdo a los montosinvolucrados. Durante el ao 2004 se siguieron alrededor de 600 casos, de los cuales seformalizaron un 90% de ellos, es decir pasaron mediante informes al MinisterioPblico. De todos ellos un 50% ya se encontraran para sentenciaren el Poder Judicial.

Entre los casos seguidos, las instituciones ms cuestionadas son los distintos gobiernosdistritales y provinciales de la regin. No es poco frecuente que las procuraduras deestas instituciones, como parte de la defensa judicial que les corresponde, tambin seocupan de los mismos casos que sigue la procuradura anticorrupcin, dando comoresultando una improductiva duplicidad de funciones.

Fuera de esa duplicidad, la Procuradura tiene serios obstculos para desempear sulabor. Lo principal es que no cuentan con la proteccin y seguridad necesarias. Porejemplo, diariamente se exponen debido a que se desplazan a pie o en combi. El trabajoque realizan genera que se encuentren en un constante riesgo, o por lo menos ellos locreen as, por lo que tienen un temor persistente. Lo que los lleva a tener el menorcontacto posible con la sociedad civil y en especial con los medios de comunicacin.

2.3.2. Oficinas de Control Institucional (OCI)/ Contralora General dela Repblica

Las OCI dependen funcionalmente de la Contralora General de la Repblica (CGR).En el caso de Ayacucho la sede regional se encuentra en Ica (de la cual tambindependen las OCI de Huancavelica). Las OCI son parte de la estructura de lasinstituciones pblicas, y tienen la tarea de asegurar el desempeo ntegro de losfuncionarios pblicos y, en consecuencia, colaborar con la utilizacin eficiente de losrecursos del Estado. En este sentido, la mayor parte de las tareas que realizan seencuentran altamente relacionadas con la lucha anticorrupcin y es por eso que, para laproblemtica que se analiza, el desempeo de las OCI es de carcter crucial en lagestin pblica.

No obstante, estas oficinas an no cuentan, funcional y logsticamente, con todos losrecursos para desarrollar una labor ptima. A nivel nacional la CGR se encuentra en un


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proceso de consolidacin del sistema nacional de control. En la prctica, esto hasignificado que las OCI pasen progresivamente a estar coordinadas por la CGR y quelos jefes de estas OCI sean designados y pagados directamente por la Contralora. Estees un proceso progresivo que se ha centrado inicialmente en los gobiernos regionales.As, el jefe de la OCI del Gobierno Regional se encuentra en la planilla de la CGR y

depende funcionalmente de las decisiones de la CGR. Sin embargo, al momento derealizar esta investigacin, este es el nico jefe de OCI bajo estas condiciones en toda laregin. Las dificultades que conllevan las transferencias y las carencias presupuestalesde la CGR, impiden generalizar esta condicin al conjunto de las OCI.

La autonoma de los jefes de las OCI es slo uno de varios elementos necesarios para uncontrol institucional ms efectivo. En segundo lugar se debera tener un equipo detrabajo que no sea dependiente de la institucin que se controla. El personal que trabajacon el jefe de la OCI del Gobierno Regional depende de esta institucin. Estadependencia genera un gran riesgo, no slo porque pueden ser removidos o cambiadosdel rea, sino porque sus contratos de trabajo dependen de la institucin a la que se est

controlando, lo cual afecta definitivamente su objetividad en el ejercicio de control. Elcaso de la OCI de la Municipalidad de Huamanga ilustra bien el problema: el equipoestaba conformado por dos asistentes ms el jefe; pero luego se removi a uno de losasistentes aduciendo que no haba presupuesto para l, con lo cual esta oficina vio mscomplicada su tarea.

En tercer lugar, estas oficinas necesitan un presupuesto para sus gastos operativos(tiles, movilidades y dems viticos), pero este monto tambin depende de lainstitucin en la que se encuentran, lo que en la prctica tambin termina limitando lasactividades de las OCI. Distintas fuentes entrevistadas estn de acuerdo en que lamayora de gobiernos locales perciben a estas oficinas como un estorbo y/ o un gastoinnecesario con el que tienen que cargar. Debe considerarse adems que del reducidopresupuesto de los gobiernos locales, stos tienen que dejar de destinar un monto quepodran utilizar en obras para el distrito o la provincia, para usarlo en control, ancuando ste ltimo sea mnimo.

Sin las medidas necesarias que aseguren la autonoma de los encargados de control y desus oficinas, todo depender finalmente de la voluntad que tenga el titular de lainstitucin. Por ejemplo, la OCI de la Municipalidad de Huamanga se encuentra en unedificio ubicado a cuatro cuadras de la sede central, y aunque el jefe de esta OCI (quienentr por decisin del alcalde y no por concurso) sealara que esto no afecta su trabajo

porque su labor es a posteriori, este hecho sugiere un bajo nivel de inters delmunicipio por promover y facilitar la labor del rgano de control.

Ahora bien, el control interno que estas oficinas realizan principalmente es de formaprogramada y a posteriori (aunque en algunos casos tambin actan de oficio), lo cuallas lleva a hacer unas contadas acciones de control por ao. stas se priorizanprimordialmente de acuerdo a los montos que involucran. Las actividades de controlcarecen de carcter vinculante; el resultado son advertencias alcanzadas a la autoridadinstitucional sobre posibles situaciones irregulares que se podran estar cometiendo.


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Falta de apoyo a los jefes de las OCIEl ex jefe de la OCI de la UGEL de Cangallo fue retirado de ese cargo luego de que intentararemover a personal que no tena el perfil adecuado. Pero esa persona era familiar de quienentonces era jefe de la OCI de la DRE, as que termin siendo despedido, como una supuestarepresalia. Cuando solicit apoyo de la CGR, slo recibi un respaldo verbal, pero no consiguiuna documentacin que buscara reponerlo.Ahora labora como jefe de la OCI del municipio deHuamanga; sin embargo, l reconoci queesa mala experiencia que pas en Cangallo, lo limita en su accionar porque desconfa de laproteccin que la CGR le pueda dar.

Las fuentes entrevistadas coincidieron en que tanto en el Gobierno Regional como en laMunicipalidad Provincial de Huamanga, las reas ms sensibles a los problemas decorrupcin son las de contratacin de personal y de adquisiciones pblicas. En relacinal primero, existe un gran problema de copamiento poltico, que formalmente estrabajado por los encargados del control como incumplimientos con el perfil del

cargo. En el caso de las direcciones y subdirecciones que dependen del GobiernoRegional, este problema sera mucho ms agudo, siendo la falsificacin de documentosuno de los delitos que ms se han encontrado. As mismo, ha habido un abuso de lacontratacin de personal por servicios no personales (SNP), pues se ha contratado bajoesta modalidad inclusive para cargos que se encuentran dentro del organigrama centralde la institucin.

En relacin a las adquisiciones pblicas, aunque hay muchas denuncias referidas a losprocesos de adquisicin, an no se ha encontrado nada concreto. Lo que s se encuentraen investigacin es la gran cantidad de procesos exonerados que se realizaron en elGobierno Regional en el 2004. Desde el punto de vista del control, tanto en el

municipio como en el Gobierno Regional, las oficinas de abastecimiento se presentancomo reas muy susceptibles a los problemas de corrupcin. Lamentablemente, por lafalta de presupuesto y por las prioridades que deben cumplir las OCI, muchos de estosproblemas no pueden llegar a ser profundizados y slo pueden quedar como llamadas deatencin.

Riesgo 1: Falta de autonoma de los equiposQue el personal adscrito a las oficinas de control interno dependa de la institucin y node la Contralora, en cuanto a funciones y a su remuneracin, es un grave riesgo para lalucha contra la corrupcin. En toda la regin, el nico jefe de una OCI que depende dela CGR es el del Gobierno Regional; todos los dems funcionarios de control deAyacucho dependen de las autoridades de sus respectivas instituciones. Este riesgopuede concretarse en una serie de problemas especficos.

Problemas: Reduccin del equipo: Debido a que el personal de la OCI depende funcionalmentede la institucin a la que controla, se encuentra a disposicin del titular de esta. As, sieste titular se siente incmodo por la labor de la OCI, puede disponer el cambio de reaal personal adscrito a ella y reducir as sus capacidades para actuar. Cambio de personal del equipo: Otra modalidad, que tiene el mismo propsito deamedrentar a la OCI, pero que es menos agresiva que la de reducirle el personal, es la de

rotarles el equipo; es decir, se puede cambiar al equipo operativo por gente inexperta.


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Riesgo 2: Recursos limitadosQue no se cuente con recursos necesarios para solventar todos los costos que demandanlos operativos de control, limita la cantidad de actividades y la efectividad que estaspuedan llegar a tener. Hay que recordar que los presupuestos de las OCI dependen de lainstitucin a la que controlan.

Problemas: Falta de personal: Adems de contar con los problemas que conlleva la falta deautonoma de los equipos, el nmero de colaboradores que se les asigna es insuficientepara cubrir todas las labores de fiscalizacin. Falta de presupuesto: Estas oficinas cuentan con montos muy reducidos pararealizar sus investigaciones y sus labores de oficio. Es comn que no se cuente con lacantidad de materiales y tiles necesarios, ni con los viticos que les permitanmovilizarse para realizar las observaciones correspondientes.

2.4. Gobiernos subnacionales

En esta seccin se analizar los riesgos de corrupcin en la Municipalidad Provincial deHuamanga y en el Gobierno Regional. La importancia que tienen estas institucionespara el desarrollo de sus localidades y para toda la regin es fundamental. Unaadecuada administracin de los recursos y de las capacidades con las que cuentan, sonindispensables para la consecucin de las obras, proyectos y planes que se quieranrealizar para lograr el progreso y el mejoramiento de la calidad de vida de losayacuchanos. En este sentido, la identificacin y la lucha por reducir los riesgos decorrupcin se convierten en una misin importantsima para todo gobierno que cuentecon la voluntad poltica de generar verdaderos cambios positivos en su poblacin.

2.4.1. Municipalidad Provincial de Huamanga

Ya se haba adelantado que los municipios son las entidades con ms denuncias porcorrupcin, principalmente por los delitos de malversacin y peculado. En relacin conello, la percepcin de corrupcin que la poblacin tiene acerca de las municipalidadescorrobora el gran descrdito que tienen estas instituciones frente a la poblacin, ya quems de la mitad de ayacuchanos, un 56%, considera que son la tercera institucinpblica ms corrupta de la regin.

La imagen que se tiene de la Municipalidad Provincial de Huamanga est imbricada con

el mal concepto que maneja la opinin pblica local sobre su alcalde. l cuenta con unagran cantidad de denuncias, y con algunos procesos abiertos en el Poder Judicial. Losmedios de comunicacin locales han destapado escndalos como el de la pareja de suhermana, Manuel Rodrguez, quien trabaja en el municipio. Segn el alcalde esto nosignificara nepotismo debido a que su hermana no est casada con su pareja; hechoque, si bien es correcto y cierto, no deja de perturbar a la ciudadana debido al explcitoconflicto de intereses que esta contratacin signific. Por otro lado, casos como el delauto-avalo de su tienda en la calle 28 de julio, con datos que supuestamente estaranalterados, o el referido al hospedaje de la comitiva de mdicos italianos en un hostal desu propiedad, desprestigian la gestin del actual alcalde y del municipio frente a lasociedad.


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Luego de este prembulo, se pasar ahora a exponer los problemas identificados en laMunicipalidad, de acuerdo a las tres reas ms susceptibles a los problemas decorrupcin: 1) las licencias y permisos, 2) las adquisiciones pblicas y 3) la contratacinde personal.

El Hospedaje de la delegacin italianaA finales del 2004, una comitiva de mdicos italianos visit la ciudad de Ayacucho paraparticipar en una campaa de salud organizada por el municipio. Sus integrantes fueronalojados en el Hotel San Francisco, de propiedad del alcalde. Para encubrir este hecho se hizoque la posada de San Blas facturara como si all se hubiesen hospedado los visitantes. Estaposada tambin es de propiedad del alcalde, pero bajo la consignacin de un administrador.La denuncia fue realizada por la regidora Elizabeth Prado. A ella se le critic que su inters aldenunciar habra estado en tomar represalias porque la gente del alcalde no habra accedido aque esta comitiva almorzara en el restaurante de su propiedad.

En relacin a las licencias y permisos existe un problema especfico con elfuncionamiento de las discotecas. En el momento de realizar el trabajo de campo para

esta investigacin, las fuentes entrevistadas aseguraron que el nmero de discotecas conlicencias de funcionamiento no llegaba a cinco, sin embargo, haba decenas de ellasoperando en la ciudad de Ayacucho. Esa situacin de ilegalidad de las discotecas seprestara al cobro de cupos, de los cuales no slo participaran los funcionarios de laoficina de Desarrollo Urbano, oficina encargada de brindar los permisos, si no tambinfuncionarios de rangos ms altos. De hecho, un entrevistado de otra institucinmencion que en una oportunidad escuch a un propietario reclamarle a un altofuncionario municipal que le haban cerrado el local pese a que l le haba pagado mildlares de cupo. Como fuere, lo que despierta sospechas es el hecho de que lamunicipalidad no otorga los permisos, pero tampoco clausura permanentemente loslocales, lo q

Mapa de Riesgo de Corrupción de Ayacucho

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