Mapa de Riesgo de Corrupción de Lambayeque

8/8/2019 Mapa de Riesgo de Corrupcin de Lambayeque

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CONSEJO NACIONAL PARA LA TICA PBLICA

MAPA DE RIESGO DE LA CORRUPCIN

REGIN LAMBAYEQUE

Samuel Rotta Castilla


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Mapa de Riesgo de la Corrupcin Lambayeque

NDICE

Presentacin 4

Introduccin 6

Seccin I

Consideraciones tericas. Definicin de corrupcin manejada en este estudio 11

Seccin II

Anlisis de la corrupcin en la regin Lambayeque 24

II.1. Poder Judicial y sistema de administracin de justicia 24

II.1.1. Polica Nacional del Per 28

II.1.2. Poder Judicial 32

II.1.3. Ministerio Pblico 37II.2. Gobiernos municipales y gobierno regional 43

II.2.1. Gobiernos municipales 43

II.2.2. Gobierno regional 49

II.3. Sectores sociales 53

II.3.1. Sector salud 53

II.3.2. Sector educacin 56

II.3.3. Prestacin de servicios pblicos 61

II.4. Sector agricultura 63

II.5. Sociedad civil 70

II.5.1. Medios de comunicacin 70

II.5.2. Empresas 74

II.5.3. Universidades 77

II.5.4. Partidos polticos 78

Seccin III

Reflexiones finales, conclusiones y

apuntes para el diseo de un plan regional anticorrupcin 81

III.1. Reflexiones finales 81

III.2. Conclusiones 83

III.3. Apuntes para el diseo de un plan regional anticorrupcin 95

Bibliografa 98

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Hay miles de millones de personas en todos los niveles del gobierno,y todas toman decisiones, todas cometen errores, unas actan de

forma prudente y heroica y otras de forma estpida y muy pocohonrada. No hay forma alguna de controlarlas.

- Isaac Asimov, Preludio a la Fundacin

Entonces lo que pasa ac es eso. El seor gobernador no se quiere

pelear con nadie. El seor juez no quiere tocar a nadie. O sea, todosestn contentos. Terminan su gestin, se guardan su sueldo y se

acab.

- Regidor municipal lambayecano, analizando la lgica de la

corrupcin en su distrito

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PRESENTACIN

Este documento es el resultado de un trabajo de investigacin realizado por un equipo

de Protica durante ms o menos medio ao en la regin Lambayeque. El principal

objetivo de ese trabajo fue conocer cmo es que all funciona la corrupcin y cul es la

lgica especfica de su reproduccin, para poder, luego, proponer planes efectivos y

sostenibles de lucha anticorrupcin. Debido a las particularidades propias de cada

regin, si bien habra algunos elementos compartidos con el resto del pas, la

problemtica de la corrupcin en Lambayeque debera diferir de otras realidades

regionales; por ello, antes que tomar recetas anticorrupcin existentes y simplemente

yuxtaponerlas a la realidad local, Protica consider fundamental conocer primero la

realidad local de la forma ms precisa posible en el tiempo y con los recursos

disponibles.

El trabajo se inici a principios de septiembre de 2003 con un taller en la ciudad de

Chiclayo, en el que participaron representantes de la sociedad lambayecana, entre altos

funcionarios pblicos y miembros de la sociedad civil. El objetivo del mismo fue

obtener la mayor y mejor cantidad posible de informacin sobre la corrupcin en la

regin, tomando como base la experiencia de los participantes, quienes, por sus labores

cotidianas, se encontraban de diversas maneras familiarizados con el problema.

Los resultados de esa jornada no pudieron ser mejores. Las conclusiones de ese taller

sirvieron para orientar los siguientes meses de investigacin de campo, que

consistieron en entrevistas a personajes claves y recojo de documentacin relevante

relacionada con los sectores identificados como los ms sensibles a la corrupcin y lalucha en su contra, para poder profundizar en el conocimiento de este problema en la

regin.

Gracias a las entrevistas con funcionarios pblicos de los distintos niveles del Estado y

rganos de control, periodistas, empresarios grandes y pequeos, miembros de ONGs y

de comunidades locales, as como a travs del anlisis de los datos y documentos

brindados gentilmente por las diversas instituciones, se logr desmenuzar mucho ms lainformacin obtenida en el taller de septiembre; y, de esta forma, se logr ahondar en

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las causas que permiten que la corrupcin persista como un grave problema entre la

sociedad lambayecana.

Protica ha tratado de hacer el mejor esfuerzo para que los resultados de su

investigacin que ahora da a conocer a la sociedad lambayecana y a todo el pas- sean

lo ms precisos y agudos posible. Esto no se hubiera podido lograr sin el apoyo y

colaboracin de todos aquellos que, con gran disposicin, dieron su tiempo para

compartir sus experiencias e informacin. Dada la naturaleza de este estudio, no es

posible agradecerles pblicamente; pero esta institucin est segura de que ms se lo

agradecer la propia sociedad a la que pertenecen cuando se logre que la corrupcin

disminuya sensiblemente como un problema dentro del mbito regional.

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INTRODUCCIN

Este Mapa de Riesgo de la Corrupcin Lambayeque es un estudio exploratorio, que

busca realizar un diagnstico de los problemas de corrupcin en la sociedad regional de

Lambayeque, a travs de un anlisis cualitativo de los mbitos poltico, institucional y

cultural de la regin; pero eso no excluye que tenga un importante soporte cuantitativo,

como se podr observar en la presentacin de los resultados. En todo caso, constituye

un ejercicio de dilogo de metodologas.

Es un estudio de orientacin sociolgica. Se enmarca en definiciones y conceptos

sociolgicos del objeto de estudio; y se desarrolla con una metodologa de ciencias

sociales: grupos focales, entrevistas y anlisis de documentacin.

Conviene adelantar que para cumplir con el primer requisito fue necesario llevar

adelante una exhaustiva, pesada y crtica investigacin bibliogrfica; pues los

conceptos existentes sobre corrupcin resultaban inadecuados, desde nuestro punto de

vista, para poder analizar con la necesaria agudeza y profundidad los resultados de la

investigacin de campo.

A raz de esa revisin bibliogrfica, se ha construido un concepto de corrupcin que,

creemos, supera los problemas o, ms bien, los lmites que implica el concepto

hegemnico de corrupcin, aquel que la define como el uso y abuso del cargo pblico

por parte de un funcionario pblico para beneficiar intereses privados. Los lmites de

este concepto, en todas sus variedades, se encuentran en que asumen como dadas las

motivaciones de las personas para cometer actos de corrupcin; asumiendo,gruesamente, que todos los seres humanos son malos casi por naturaleza. Al ocurrir

esto, se elimina toda posibilidad de pasar a explicar las dimensiones ms profundas de

la corrupcin, aquellas que slo se explican por la relacin entre las personas y la

estructura de la sociedad de la que ellas son parte. No se analiza la cultura, ni el sistema

poltico en toda su amplitud, ni la relacin entre corrupcin y el estado de desarrollo del

capitalismo.

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De esta forma, la corrupcin se convierte en un issue ms, o sea, en un tema de agenda

pblica entre otros, que puede entrar o salir de la misma; y no es tratada como lo que en

realidad es: como la caracterstica ms expresiva de la prdida de legitimidad del lazo

poltico entre gobernantes y gobernados. Estas ideas sern desarrolladas con mayor

detalle y precisin en la primera seccin.

En la siguiente seccin se entra de lleno al anlisis de la realidad lambayecana y sus

instituciones. Se empieza haciendo un mapeo de las instituciones y sectores de la

sociedad que son ms proclives a desarrollar casos de corrupcin en su seno; y a partir

de la informacin recogida se hace una identificacin de los factores que posibilitan esa

situacin en cada uno de los sectores estudiados. No sorprender que sea el sistema de

administracin de justicia y el Poder Judicial el sector ms afectado por los casos de

corrupcin, cosa que es recurrente en todo el pas y desde hace ya bastante tiempo. Lo

realmente importante est en determinar por qu esto es as. Otros sectores que se

trabaja en este captulo son los niveles de gobierno local; los sectores de provisin de

servicios sociales (salud y educacin); la agricultura, siendo Lambayeque una regin

agrcola; y diversos actores de la sociedad civil, como los medios de comunicacin, las

empresas y las universidades. Como parte del anlisis, se presenta informacin

concerniente a los actos de corrupcin ms frecuentes y las prcticas ms lucrativas,

tratando siempre de encontrar las factores que posibilitan estos actos y explicndolos, en

tanto sea posible.

Por supuesto, hay muchas instituciones que pueden no aparecer aqu; pero nos hemos

ceido a lo descrito por funcionarios pblicos y representantes de la sociedad civil de

Lambayeque, as como a los propios avances de la investigacin de campo. Siendo la

corrupcin un fenmeno tan extendido, y contando con tan pocos recursos parainvestigarla en toda su magnitud, ha sido necesario evaluar los puntos ms sensibles

para la propia poblacin regional.

El estudio se cierra con la tercera seccin, en la cual se expone una serie de reflexiones

finales, que no han sido consideradas a lo largo de la presentacin emprica, o que

corresponden a ideas que slo han sido sugeridas en las secciones precedentes y que

requieren un desarrollo ms profundo. Tambin se presenta en esta seccin, de formamuy sintetizada, las conclusiones de la investigacin sobre la corrupcin en la realidad

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lambayecana. Y, finalmente, se hace algunas sugerencias, a partir de estas

conclusiones, para elaborar una estrategia regional de lucha contra la corrupcin, que

pueda implementarse en el corto plazo sobre los problemas ms urgentes y ms

profundos.

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SECCIN I

CONSIDERACIONES TERICAS

DEFINICIN DE CORRUPCIN MANEJADA EN ESTE ESTUDIO

La corrupcin no es un problema reciente. Por el contrario, es un fenmeno de tan larga

data y tan extendido entre todas las sociedades que ya no se le puede catalogar como un

fenmeno; ms bien se trata de lo que parece ser una cierta normalidad dentro de la

mayora de pases. Ms an, de forma paralela al proceso de globalizacin, la

expansin de las redes internacionales de corrupcin se ha convertido en una de las

principales amenazas que el sistema multinacional econmico, poltico y cultural en

construccin tiene por delante1. La globalizacin de la justicia y la creacin de cortes

internacionales surgen, entonces, como respuestas a ese reto, demostrando que hay una

creciente conciencia en el mbito estatal internacional de la magnitud de la tarea. As

tambin se da esa conciencia en el mbito de la sociedad civil global, en donde han

aparecido ONGs o redes de ONGs u otras asociaciones civiles dedicadas

particularmente a promover la lucha contra la corrupcin.

Pese a ese oportuno y saludable despertar global de la conciencia ciudadana, junto con

los pasos concretos en la lucha anticorrupcin que se estn dando, hay un gran vaco

an que, desde nuestro punto de vista, limita seriamente los avances y xitos que se

pueden dar. Se trata de la inexistencia de una definicin crtica, pero clara, del concepto

de corrupcin, que pueda permitir, en primer lugar, enmarcar los debates tericos sobre

el tema; luego, orientar los debates en torno a las estrategias anticorrupcin a seguir y,

finalmente, centrar las operacionalizaciones sobre las que se sostiene la gran cantidad de

proyectos existentes de lucha contra la corrupcin.

Segn nuestro criterio, este vaco se debe, en primer lugar, al enfoque que las distintas

definiciones de corrupcin existentes han adoptado2. La definicin bsica ms comn

es aquella que sostiene que la corrupcin se da cuando un funcionario pblico hace uso

indebido de su funcin para obtener beneficios que no le corresponderan. Esta

1 Sobre globalizacin del crimen hay una extensa y actual bibliografa, pero una de las lecturas ms

sistemticas y claras es Castells, 1997.2 En este diagnstico coincidimos ampliamente con Michael Johnston (Johnston, 1996); aunque, como sever ms adelante, diferimos sensiblemente en lo concerniente a las propuestas de conceptualizacin.

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definicin no es ms que una sntesis de la de J. S. Nye, quien en 1967 se convirti en

uno de los primeros en sistematizar este enfoque3: La corrupcin es la conducta que

se desva de los deberes formales de la funcin pblica, debido a intereses privados

(personales, familiares o de camarilla) de ganancias monetarias o de estatus; o que

viola las reglas en contra del ejercicio de ciertos tipos de influencias privadas. (Nye, J.

S.; 1997: 966 traduccin libre).

Por supuesto, a partir de la definicin bsica se hacen elaboraciones mucho ms

sofisticadas, por ejemplo incluyendo al sector privado (que es un factor crucial) o

relativizando la cuestin de beneficios, que no slo pueden ser personales sino grupales

o de clase, y no necesariamente monetarios o de estatus social; o considerando la

complejidad del proceso (otros actores, el poder de estos otros actores, el ambiente y la

presencia o ausencia de controles).

Sin embargo, por ms detallada y compleja que sea la construccin conceptual, no deja

de tratarse de una definicin enfocada principalmente en la conducta de los actores

involucrados. Permite identificar y analizar modelos de corrupcin con relativa

precisin y aparente objetividad. Pero no hay un enfoque social comprensivo; es decir,

que permita transitar desde la estructuracin de la sociedad hasta la personalidad del

individuo y sus motivaciones para llevar a cabo la accin de corrupcin; ni que permita

analizar los procesos polticos de redimensionamiento y reinterpretacin de los roles

oficiales y la relacin con los intereses privados (Johnston; 1996).

Y en segundo lugar, este vaco se debe a que no hay un enfoque estrictamente

sociolgico poltico del problema de la corrupcin. Las actuales definiciones de

corrupcin que se enfocan en la conducta, pueden separarse gruesamente en tres tipos,segn el campo en que son producidas: 1) la economa y la reforma del Estado; 2) la

ciencia jurdica y 3) la moral; y si bien los aportes que han realizado han propiciado los

avances conocidos y los no tan conocidos- en la lucha contra la corrupcin, no son

3 Que ya est presente en, por ejemplo, la Encyclopaedia of Social Sciences (1931): Corruption is themisuse of public power for private profit.

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suficientes pues no llegan a plantear la problemtica en el nivel de la estructura de la

sociedad4.

La perspectiva tcnica de reforma del Estado y la ciencia poltica contempornea estn

claramente marcadas por un sesgo econmico o, mejor dicho, economicista, pues se

trata de una reduccin de las ideas a lo meramente econmico-. De esta forma, tiene un

error de origen, producto de un excesivo ideologismo liberal. Tal error radica en que

la corrupcin, desde este punto de vista, se aprecia puramente en funcin de los niveles

de intervencin estatal sobre el manejo de las cosas pblicas. De esta forma, la

corrupcin, o la posibilidad de que una persona ubicada en el sector pblico obtenga

beneficios que no le corresponden gracias a esa posicin, vara positivamente segn

haya mayores niveles de intervencin del Estado en la economa. Esta relacin tiene,

prcticamente, el carcter de axioma en las investigaciones; o, en todo caso, se

convierte en la hiptesis principal... que siempre termina siendo verificada.

Bsicamente, las concepciones de corrupcin dentro de esta perspectiva involucran el

uso inapropiado del cargo pblico por parte de un funcionario segn un anlisis costo-

beneficio. Por ejemplo, Susan Rose-Ackerman, una de las principales pensadoras

contemporneas sobre la corrupcin y la lucha en su contra, usa la siguiente definicin:

La corrupcin es el uso indebido de un cargo pblico para lograr un beneficio personal.

A veces esto involucra funcionarios pblicos que simplemente roban bienes que

pertenecen al Estado (Rose-Ackerman; 2001: 19). Como es de suponer, esta autora

reconoce la existencia de una mayor complejidad; as que en su modelo entran a tallar

elementos como los beneficios totales del Estado que pueden ser tomados en una accin

de corrupcin, los riesgos que implica la corrupcin, as como la capacidad de

4 No compartimos la tipologa de Heidenheimer, Johnston y LeVine (Heidenheimer et al.; 1997: 8 y ss.),que divide las definiciones de corrupcin contemporneas segn el mbito sobre el que hacen el nfasis:1) en el cargo pblico; 2) en el mercado; y 3) en el inters pblico. De otro lado, la tipologa deenfoques de Mario Olivera es bastante similar a la nuestra: su enfoque moral-individualista podracorresponder a nuestra perspectiva moral; su enfoque delictivo-formalista, a nuestra perspectiva de laciencia jurdica; y su enfoque estatal-rentista, a nuestra perspectiva de la economa y la reforma delEstado. Este autor identifica an un cuarto tipo: el enfoque anmico-social, pero no habamosencontrado huellas de ste, hasta conocer el texto de Olivera, y adems ste no especifica ejemplos delmismo en sus textos revisados para nuestra investigacin (Olivera; 2001 (a), 2001 (b) y 2003); razonespor la cual no lo consideramos. Entendemos que dentro de la sociologa peruana, se ha utilizado los actosde corrupcin, entre otros, para ilustrar argumentos dentro de un debate en torno al concepto de anomia y

la sociedad peruana principalmente entre Hugo Neira y Catalina Romero (Revista Socialismo yParticipacin; ediciones de marzo y de septiembre de 1987), pero no nos parece suficiente como parahablar de un enfoque anmico-social para analizar la corrupcin en el Per.

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negociacin que tiene un funcionario corrupto, que finalmente determina cunto podr

ganar ste.

Una grave falencia de este tipo de aproximacin de la que Rose-Ackerman es una de

sus ms lcidas representantes es que la persona es asumida como un componente

pasivo dentro del modelo. Ella misma, cuando explica las causas de la corrupcin,

sostiene que [...] la magnitud e incidencia de los sobornos pagados es determinada por

el nivel general de beneficios disponibles, el riesgo involucrado en los arreglos

corruptos y la capacidad de negociacin relativa del sobornador y el sobornado. El

valor de los beneficios y costos pblicos [...] fijan las condiciones generales. Dentro de

ese marco, el riesgo y la capacidad de negociacin determinan si el soborno ocurre y su

monto (bid: 29; las cursivas son nuestras). Ntese que en la determinacin de que

se consume o no la corrupcin, y su magnitud, la voluntad de la persona no tiene mayor

espacio. En general, los niveles de integridad y honestidad personal, son asumidos

como constantes en este tipo de enfoque, y la motivacin personal es una variable

inexistente en el modelo, como si las personas fuesen autmatas que van a reaccionar

siempre segn un balance racional de tipo costo-beneficio.

La amplia difusin de esta perspectiva, junto con la persistencia del liberalismo

econmico ms simplista, ha dado como resultado que las polticas de lucha contra la

corrupcin, dentro del marco de la reforma del Estado, se reduzcan a limitar la presencia

de ste en los sectores productivos, comerciales y financieros de la sociedad; y en el

caso de que esa presencia sea imprescindible, se propone que tenga los menores

mrgenes posibles para actuar segn su criterio (discrecionalidad) en la menor cantidad

posible de toma de decisiones.

En segundo lugar se encuentra la perspectiva jurdica o, ms precisamente, legalista. Se

puede decir que desde este enfoque se entiende a la corrupcin como un mero problema

de ruptura de normas legales. Hay leyes y reglamentos que establecen la forma

oficialmente estipulada de actuar, y cuando no se cumplen o se violan es que ocurren los

diversos delitos de corrupcin tipificados en los cdigos. A propsito, una cosa que es

importante destacar aqu es que no hay solamente un delito tipificado como corrupcin,

sino todo una gama de acciones especficas tipificadas (corrupcin de funcionarios,

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enriquecimiento ilcito, peculado, concusin, malversacin de fondos, nepotismo, entre

varias otras).

Respecto a los problemas de la perspectiva legalista, Enrique Bernales, analizando la

historia republicana peruana, resalta que a pesar de lo grande, complejo y arraigado de

la corrupcin en el sistema poltico, [...] apenas se produjo una legislacin dispersa,

inorgnica, difcil de ubicar y reunir. Por lo general, a los casos de corrupcin se les

aplicaba el tipo penal respectivo. Las investigaciones terminaban en el archivo y el

olvido. Por eso slo tenemos la memoria de la impunidad. (Bernales; 2001: 161).

Al margen de los problemas histricos de la legislacin peruana, mejorar las normas y

apuntalar los mecanismos de sancin a la violacin de las leyes son las

recomendaciones que saltan de forma casi natural desde esta aproximacin. Sin

embargo, y tal como muchos juristas y abogados saben de sobra, generalmente no se

trata de que haya problemas con la normatividad, la cual existe en abundancia y, en una

parte estimable, en calidad5. El problema est con la aplicacin de estas normas bajo

estndares integrales, pues la normatividad tiene que lidiar con formas de actuar de las

personas que no se enmarcan dentro de ella. Al respecto, los juristas apuestan por

mecanismos de prevencin y difusin de la normatividad; pero se olvidan que el

problema de fondo es desterrar o limitar otro tipo de normas: las normas sociales que

premian los actos de corrupcin, las cuales parecen tener ms peso que las normas

legales en el momento de la ejecucin de la accin por parte de las personas. Se olvidan

tambin que, en tanto producidas por una sociedad, las normas legales tambin son un

tipo de normas sociales, algo que, junto con las implicaciones tericas y prcticas que

esto trae (el proceso de produccin de normas legales es ya un proceso poltico), resulta

difcil de asumir para la mayora de juristas, excepto, posiblemente, para quienes estnms familiarizados con la sociologa y la antropologa del derecho.

El tercer tipo que se puede identificar es el correspondiente a la perspectiva moral. sta

es la ms extendida en la sociedad; ciertamente no entre la tecnocracia y los expertos

(que estn empapados de una mixtura entre la primera perspectiva y la segunda, con

5 Lo benigno de las sanciones a delitos por corrupcin es, por el contrario, una cuestin ms biendramtica.

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preeminencia de la econmico-liberal), pero s entre la poblacin6. Esto se debe a que

es producida por la cotidiana y casi natural divisin entre lo bueno y lo malo con la que

las personas leen la realidad. A partir de esta apreciacin, la gama de hechos de

corrupcin se ampla enormemente y aparecen algunos que tienen poco o nada que ver

con las cosas pblicas. Corrupcin, desde esta perspectiva, adems del uso de un puesto

pblico para satisfacer intereses privados, puede ser tambin el mal ejemplo que un

padre da a sus hijos o, ms an, el maltrato infantil, en particular las formas ms

srdidas del mismo, como los golpes o la violacin7. En general, se podra decir que

corrupcin, para esta aproximacin moral, es cualquier tipo de abuso de poder que tiene

efectos perniciosos sobre la sociedad y las personas.

As, pese a que la moral refiere al elemento de los valores, que es estructural en tanto

parte de la cultura de una sociedad, este tipo de enfoque no deja de concentrarse en la

conducta de las personas; porque, como dice Bernales, los ciudadanos [...] perciben la

corrupcin en trminos de efecto, sin indagar en las causas que la provocan (bid:

160), y juzgan las conductas segn lo que sea considerado bueno o malo en tal sociedad;

la peruana en nuestro caso.

Corresponde aqu mencionar que las definiciones de corrupcin que se pueden

encontrar en los enfoques clsicos tambin tenan un fuerte componente moral. Sin

embargo, la forma en que eran planteados (Platn, Aristteles, Cicern, en una lnea que

llega hasta Hobbes, Rousseau y Montesquieu) reconoca que el problema, que se

traduca efectivamente en conductas corruptas, se daba en el conjunto de la sociedad,

sea sta lapolis, el principado o incluso el temprano Estado-nacin (Friedrich; 1997).

Aristteles, al distinguir entre tres tipos de gobierno monarqua, aristocracia y

repblica-, tambin identifica la corrupcin como el proceso disfuncional de perversindel sistema poltico que da como resultado tres tipos de gobierno corrompidos tirana,

oligarqua y democracia- que corresponden uno a cada uno de los primeros. Este tipo

de entendimiento de la corrupcin est en los dems autores tambin. El barn de

Montesquieu, por ejemplo, vea en la corrupcin la causa de que una monarqua

deviniera en su forma pervertida: el despotismo. En suma, en estas diversas

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Aunque tambin ha habido produccin intelectual moralista, pero sta ha cedido el paso en las ltimasdcadas a las dos perspectivas anteriores. Para un anlisis de la misma puede revisarse Leys (1997).7 Como lo demuestra el estudio cualitativo de Omar Pereyra en la sierra norte del Per (Pereyra, 2002).

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concepciones clsicas, se trataba de un problema del sistema poltico y de la comunidad

poltica, de las bases sociales del hacer poltico y las causas de ste, y no slo de la

forma en que las personas, como individuos aislados, hacan poltica8.

Parece que es con Max Weber con quien se sientan las posibilidades para desarrollar los

enfoques contemporneos. Su distincin de los tipos de accin social (con arreglo a

fines, con arreglo a valores, tradicional y afectiva) y de los tipos de dominacin

(burocrtico-racional, tradicional y carismtica), si bien abren vetas muy ricas para el

anlisis cientfico de la sociedad, al ser mal interpretados y reducidos9, permiten el

desarrollo de perspectivas concentradas slo en la racionalidad econmica de los actores

dentro de un sistema de dominacin burocrtico moderno. As, los enfoques

contemporneos predominantes, marcados por el anlisis costo-beneficio de la eleccin

racional, le quitan a la persona su dimensin sicolgica y suprimen la relacin entre

individuo y sociedad. En consecuencia, para las actuales definiciones los efectos sobre

el sistema social se entenderan como una sumatoria de las conductas corruptas o de los

actos de corrupcin, perdiendo entonces el nivel de la estructura una rica y complicada

dinmica propia, y ponindolo en dependencia del anlisis micro, cuando no desaparece

del anlisis.

Por diversas razones10, los enfoques clsicos han perdido terreno ante las perspectivas

contemporneas enfocadas de lleno sobre la conducta de los actores. Para superar los

vacos en la aproximacin conceptual, una perspectiva sociolgica debera ubicar el

hecho social de la corrupcin de una forma tal que permita reconciliar las lecturas

actuales con las clsicas, devolvindole al anlisis la vitalidad poltica que exige,

leyendo la sociedad como un todo, y no concluyendo que los efectos sobre el sistema

8 Extraa que dentro del marxismo no se haya desarrollado con profundidad el concepto de corrupcin.Una excepcin es O. F. Onoge (Theobald; 1990), quien sostiene que se debe diferenciar dos tipos decorrupcin: una corrupcin primaria, que consiste en la apropiacin que la clase dominanteindebidamente hace de la plusvala producida por la mayoritaria clase trabajadora; y una corrupcinsecundaria, que no es ms que el abuso cotidiano en la administracin pblica (la definicin consensual),pero que se explica por la primera. Es la corrupcin primaria la que, al dar cuenta de un problema en laestructura de la sociedad, ubicara esta definicin dentro de la lnea de los enfoques clsicos.9 Una de las principales preocupaciones intelectuales de Weber es el entendimiento de la sociedad. Lametodologa propuesta por l es la lectura de las acciones sociales, de la conducta, y comprender elsentido de las mismas, el cual viene dado por una estructura social y una cultura, que son compartidas conotros.10

La creciente complejidad social, el desinters por el problema de la corrupcin en las ciencias socialesy humanas durante gran parte del siglo XX, y la preeminencia pragmtico-liberal consagrada en elconsenso de Washington en el plano de las ideologas, entre las principales.

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social son una sumatoria de las conductas corruptas; pero, por otra parte, sin suponer

que las acciones de corrupcin son un mero epifenmeno de la dinmica estructural.

Una definicin sociolgica que trabaje dialcticamente en ambos niveles, el del

individuo y el de la estructura social, demanda hacer una distincin muy sencilla en

principio- entre dos conceptos: el de corrupcin y el de acto corrupto. Ambos, aunque

ntimamente relacionados como se puede suponer, son a la vez cosas totalmente

diferentes.

El segundo concepto, el de acto corrupto, se ubica en el nivel del individuo y tiene que

ver con la accin social, es decir, con las conductas corruptas o actos de corrupcin que

llevan a cabo las personas. Mientras que, por su parte, el concepto de corrupcin se

ubica en el nivel de la estructura social y, por lo tanto, tiene que ver con la cultura de la

sociedad y sus elementos fundamentales: valores, significados y normas sociales (entre

las que, como se ha mencionado, las normas legales son slo un subconjunto).

La relacin entre ambos conceptos y sus correspondientes niveles se explicar con ms

detalle a partir del siguiente esquema:

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Grfico 1.1.Esquema de la perspectiva terica sobre corrupcin utilizada en este estudio

Nivel Elementos Desvde anlisis fundamentales

Instituciones- valoresEstructura social Cultura - significados

- normas sociales

Individuo Accin social

CORRUPCIN

ACTO CORRUPTO

A partir de esta sencilla operacin, y ubicada de esta forma, en el nivel de la estructura

social, la corrupcin puede dar cuenta de un problema o una patologa en ese mismo

nivel: una sociedad enferma, para usar una imagen fuerte, pero no exagerada. Por su

parte, el acto corrupto muestra las desviaciones con relacin a las acciones sociales o, en

otras palabras, muestra las conductas corruptas de los individuos, incluso de forma

parecida a lo que hacen los actuales enfoques. Por supuesto, habra que precisar que se

trata de una patologa o desviacin slo en el caso de sociedades en las cuales la

corrupcin no llega a ser un valor, y los actos corruptos no se guan directamente por las

normas sociales. De darse el caso contrario, s cabra la posibilidad de hablar de

cultura de corrupcin, puesto que se tendra, de un lado, valores corrompidos y

normas sociales que apuntan a lograr esos valores; y, de otro, acciones corruptas que

estaran promovidas y reforzadas por esos valores y normas, y que, al producirse,

reproduciran la estructura corrupta de la sociedad. Si una sociedad no tiene valores

corrompidos de forma preeminente por sobre los valores republicanos11, entonces la

corrupcin no es una cultura, sino que los actos corruptos deben entenderse como

prcticas sociales desviadas12.

11 Ms adelante, al trabajar los sistemas tradicionalistas y la corrupcin, se entender por qu se hace aqula referencia a los valores republicanos.12 En este sentido son muy interesantes las apreciaciones de Samuel Huntington (1997), quien sostieneque, ante situaciones de cambio social (modernizacin), las normas sociales se relativizan, pues lasnormas tradicionales pierden legitimidad y las normas modernas an no tienen legitimidad. Como

resultado, las personas encuentran un campo ms o menos libre para actuar libremente sin temersanciones (componente ntimamente asociado con las normas sociales). Este punto se desarrollar msadelante con mayor detalle, pues es de suma utilidad.

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Se entiende que la patologa estructural tiene que ver con el sistema poltico mismo; en

particular con la representacin y con la obligacin poltica, es decir, con la naturaleza

de los vnculos entre los gobernantes y los gobernados. El anlisis del poder se vuelve,

entonces, fundamental para entender la lgica de la corrupcin en sus dimensiones

reales y profundas dentro de una sociedad.

Definir la corrupcin de esta forma, distinta del acto corrupto, ofrece salidas a paradojas

clsicas que no pueden ser resueltas de forma convincente desde el enfoque sobre las

conductas individuales. Veamos el caso Schindler: un funcionario del gobierno nazi

que utilizaba su poder pblico para beneficio privado de otros (la vida de estos otros).

Desde el punto de vista de la conducta se tiene un caso de corrupcin cuyos

componentes encajan perfectamente dentro de las definiciones contemporneas y que

debera igualmente ser condenado por constituir una traicin al inters comn. Sin

embargo, desde el enfoque sociolgico se puede analizar las condiciones de la propia

sociedad en la que este funcionario actuaba y el sistema poltico dentro del cual l

cometa actos corruptos. As, sus acciones de ruptura de las normas formales pueden

ser confrontadas con un sistema poltico de por s corrupto; e incluso moralmente se

pueden evaluar sus actos corruptos como buenos.

Al ubicar la corrupcin en el nivel de la estructura social, tambin se puede sostener que

sus causas deben buscarse all, y que habra que encontrar cules son los nexos con las

acciones sociales, que son la parte visible e incluso medible con las actuales

herramientas- de la corrupcin. Las causas estructurales deben encontrar relacin,

entonces, con el estado actual del desarrollo capitalista; y, as, con el tipo de valores

que dentro de esta situacin se promueve, se admite y se persigue lograr. Todo esto, a

partir de la observacin de las acciones puestas en prctica por los individuos, pero sin

quedarse en ellas.

El principal concepto que ayudar a explicar las causas de la corrupcin, ya en el nivel

estructural, es el de neo-patrimonialismo. Se trata de una evolucin del concepto de

patrimonialismo de Weber, utilizado por ste para designar la evolucin de la nocin

de la propiedad de tipo patriarcal del poder en sociedades tradicionales (Weber; 1996) y

que describe el tipo de dominio que ejerce un prncipe o una casta en virtud de underecho personal absoluto. El neo-patrimonialismo es sostenido con contundente

18


19/98


argumentacin por Bertrand Badie y Guy Hermet, quienes en su ya fundamental libro

Poltica Comparada (Badie y Hermet; 1993), utilizan este concepto para dar cuenta

de cmo en sociedades formalmente modernas, con sistemas polticos oficialmente

democrticos y con instituciones republicanas, se ponen de manifiesto prcticas

profundamente tradicionales, que se explican por valores y normas sociales tambin

tradicionales. Para la cuestin que nos interesa, la creencia en el poder poltico como

propiedad privada de quien lo detenta, se convierte en el elemento cultural central

dentro de las sociedades tradicionales; y es un elemento que ha sobrevivido con relativa

vitalidad dentro de los tramados institucionales modernos de la mayora de sociedades

del mundo. Este elemento cultural como se ilustrar con claridad al hacer el anlisis

de la realidad regional lambayecana- es el que articula y da sentido a las prcticas

tradicionalistas que desembocan en actos de corrupcin.

Se puede entender la presencia de actos corruptos a lo largo de toda la historia de la

repblica peruana13, tomando en cuenta el contexto del fracaso en el cambio del modelo

colonial de dominacin patrimonial burocrtico, al esquivo modelo republicano y

moderno de dominacin burocrtico-racional. Tal fracaso se tradujo en vacos

institucionales que permitieron la reproduccin soterrada de vicios culturales o en el

solapamiento de acciones antes consideradas normales y ahora tipificadas oficialmente

como corruptas.

Esta apreciacin coincide, en principio, con la tesis de Samuel Huntington con respecto

a que es en los perodos de modernizacin en donde la corrupcin se agudiza. Tesis que

no slo es vlida para las sociedades latinoamericanas, sino incluso para los pases que

ahora muestran una gestin pblica ms responsable, como Inglaterra o Estados

13 La deuda reconocida lleg a alcanzar los 24 millones de pesos, unas cinco veces el presupuesto de larepblica de 1850. Las denuncias de corrupcin menudearon y encendieron los nimos en la opininpblica. La palabra consolidado es citada entre los peruanismos de Juan de Arona, como un trminodespectivo para calificar a gente enriquecida ilcitamente. La investigacin realizada por una comisinnombrada por la triunfante revolucin de Castilla en 1855, detect que aproximadamente la mitad de ladeuda reconocida era cuestionable (lo que no implica necesariamente que fuera fraudulenta, pero s queno se haba cumplido con todos los requisitos fijados por la ley), a pesar de lo cual el gobierno no declarel repudio de esa deuda. As es como Carlos Contreras y Marcos Cueto recuerdan la historia del

escndalo de la oscura deuda interna generada alrededor del negocio de la consignacin del guano(Contreras y Cueto; 1999: 110), que solamente es uno de los ms conocidos actos corruptos de toda lahistoria peruana.

19


20/98


Unidos14, los cuales habran visto al menos un siglo de corrupcin muy extendida en sus

administraciones pblicas antes de lograr los actuales estndares de relativa o

aparente- limpieza (el siglo XVIII en Inglaterra o el siglo XIX en Estados Unidos,

ambos perodos de intensa industrializacin). Dice Huntington que la corrupcin [...]

puede ser ms frecuente en unas culturas que en otras, pero en la mayora de culturas

parece ser mayor durante las ms intensas fases de la modernizacin. (Huntington;

1997: 377 traduccin libre).

Las razones de esto, segn este autor (bid: 378 y ss.), se encuentran en que la

modernizacin involucra un conjunto de cambios en valores bsicos de una sociedad, de

forma tal que lo que antes era considerado normal, a ojos modernos, es visto como

corrupto y se vuelve inaceptado. El cambio fundamental aqu est en la aparicin de

una esfera pblica distinta de la vida privada; porque es a travs de sta distincin que

se puede juzgar actos normales en sociedades tradicionales (emplear a familiares en

cargos pblicos) como actos corruptos (nepotismo). En segundo lugar, con la

modernizacin se crean fuentes nuevas de poder y de riqueza que compiten con las

fuentes tradicionales dominantes. La corrupcin aparece cuando los nuevos tratan de

hacerse valer de formas no oficiales dentro del sistema poltico que no ha crecido lo

suficiente como para incorporarlos, utilizando sus recursos econmicos y ganando

influencias; y tambin aparece cuando los dominantes tradicionales en decadencia-

canjean su poder poltico por dinero u otros favores. Finalmente, los pases en proceso

de modernizacin tienden a expandir la autoridad gubernamental y a multiplicar las

actividades sujetas a control, por lo que tambin se multiplican los encuentros entre

privados y funcionarios pblicos bajo complejos marcos legales. Si estos marcos no

tienen suficiente legitimidad social, las oportunidades de corrupcin tambin se

multiplicarn proporcionalmente.

Si se entiende modernizacin de una forma limitada, como la constitucin de

instituciones modernas que permitan el desarrollo del capital, se puede decir, al

confrontar la realidad de los pases no desarrollados, que efectivamente hay problemas

serios, porque si bien las instituciones de la mayora de sociedades son modernas, stas

no funcionan de forma efectiva. Si ms bien se asume un concepto ampliado, como el

14 Como se pude apreciar en el ndice de Percepciones de la Corrupcin, en sus diversas ediciones.Revsese la pgina web de Transparencia Internacional: www.transparency.org

20
http://www.transparency.org/http://www.transparency.org/


21/98


cambio de un paradigma tradicional de relaciones entre las personas y entre stas y el

Estado, a un paradigma moderno, que tambin involucra el desarrollo de instituciones

modernas, pero que tiene que ver principalmente con el sustento cultural de las mismas,

los problemas sern todava mayores (Badie y Hermet; 1993). Pero es slo de esta

forma, ms compleja, que se puede encontrar las respuestas al decepcionante

desempeo de las instituciones modernas.

Tambin desde este lado se abona a favor de la superacin de la consensual definicin

contempornea bsica de corrupcin que se concentra en la conducta en las funciones

pblicas, que venimos desarrollando en este captulo. Robin Theobald recuerda que la

propia nocin de funcin pblica implica ya una distincin entre las esferas pblica y

privada, que en principio es ajena a sociedades no modernas. Insistir en que la

corrupcin est irremediablemente ligada con la nocin de funcin pblica es negar su

existencia en la era pre-moderna. (Theobald; 1990: 5). As, prestar mayor atencin a

la estructura social y la cultura de las naciones, va a permitir explicar las motivaciones

de quienes cometen actos corruptos, algo que queda totalmente en la sombra o

ingenuamente supuesto en los enfoques contemporneos.

Colin Leys (1997) apunta que es en los Estados nuevos (refirindose principalmente a

las naciones africanas independizadas a partir de mediados del siglo XX) en donde las

conductas corruptas tienen ms posibilidades de aparecer. Las razones de ello estn,

primero, en que la idea del inters nacional es dbil, porque la idea de una nacin

tambin lo es; segundo, en que las condiciones de pobreza y desigualdad son siempre

un caldo de cultivo, ya que los cargos pblicos se convierten en estimables fuentes de

beneficios; y, tercero, en que la corrupcin se puede encubrir con relativa facilidad,

porque las reglas oficiales no son muy claras o, si lo son, porque no hay gran celo entrela gente en seguirlas pues la coercin pblica (polica, sistema judicial) no tiene

suficiente legitimidad o la ha perdido debido precisamente a actos corruptos. Mientras

tanto, segn Huntington, los niveles de corrupcin de una sociedad dependen tanto del

peso de sus tradiciones, as como de la forma y los contenidos del proceso de

modernizacin. Si en un pas conviven varios sistemas culturales, la corrupcin

encontrar ms probabilidades de desarrollarse (Huntington; 1997: 382).

21


22/98


En sociedades tradicionales, los lmites que establece la normatividad moderna no estn

claros. El peso cultural de las relaciones cara a cara, de amistad y familiares es bastante

fuerte. Esto est en marcado contraste con las breves, annimas e individualizadas

relaciones que predominan en las sociedades industriales, especialmente en la rbita de

la administracin pblica. De acuerdo a esto, si un campesino se encuentra en una

posicin en la que debe interactuar con un funcionario para obtener, digamos, un

certificado de impuestos, registrar sus tierras, encontrar una cama en un hospital o un

lugar en una escuela, primero buscar a alguien conocido, alguien en quien pueda

confiar un pariente, un amigo o un correligionario- para que le haga sus transacciones

o para que lo ponga en contacto con alguien que lo pueda hacer. En consecuencia

[] el servidor pblico en frica, Asia o Amrica Latina estar bajo enorme presin

de parientes y amigos para que haga algo, sea encontrarles un empleo, un lugar en una

escuela, conseguirles contratos con el gobierno, permisos para importaciones o becas en

el extranjero. (Theobald; 1990: 8 traduccin libre).

Otro problema est en que Huntington encuentra que la corrupcin en procesos de

modernizacin es no slo inevitable, sino que, incluso, es deseable para lubricar los

mecanismos institucionales modernos (como en sociedades ahora desarrolladas). Bert

Hoselitz tambin coincide con este argumento, y sostiene que los primeros aos de una

nacin deben estar dominados por necesidades sociales tradicionales, cuyos patrones de

conducta para satisfacerlas, tambin tradicionales, son lo que es visto como corrupcin

por los analistas occidentales que ya han superado ese estadio (Leys; 1997).

La cuestin que resulta inquietante es que en las sociedades occidentales limpias, el

perodo de transicin dur mucho menos de lo que viene durando en, por lo menos, las

sociedades latinoamericanas, que iniciaron el camino a la modernidad hace dos siglos, yan no se perciben logros efectivos a la vista. Creemos que la utilidad del concepto de

neo-patrimonialismo permite articular el anlisis de la corrupcin con el anlisis del

desarrollo y la modernizacin en nuestro pas; y, por lo tanto, ubica esta perspectiva

dentro de la discusin de los temas cruciales y ms de fondo.

A continuacin, se presenta el anlisis de la informacin encontrada en Lambayeque,

tomando como marco de referencia el concepto de corrupcin recin presentado, el cualsi bien puede parecer algo complejo, en realidad se ver que es todo lo contrario, porque

22


23/98


organiza de mejor manera las ideas y las experiencias que la misma gente tiene sobre la

corrupcin.

23


24/98


SECCIN II

ANLISIS DE LA CORRUPCIN EN LA REGIN LAMBAYEQUE

En este captulo se va a trabajar en la identificacin de las instituciones ms proclives a

la corrupcin en Lambayeque, as como se va a explorar en las causas que provocan esta

situacin de inclinacin a cometer actos corruptos. Se ha dividido esta seccin en cinco

grandes sectores. Se empezar primero el anlisis del Poder Judicial y el sistema de

administracin de justicia, es decir, tambin se contempla aqu el Ministerio Pblico y

la Polica Nacional del Per. Luego se presentar la situacin de los gobiernos

municipales, provinciales y distritales. A continuacin se trabajar los problemas de

corrupcin en los sectores sociales: educacin, salud y servicios pblicos. Despus, ya

que Lambayeque es una regin de produccin agrcola, se desmenuzar la situacin del

sector agricultura. Y finalmente, se ubicar y explicar los problemas de corrupcin en

y desde los actores de la sociedad civil: universidades, empresas y medios de

comunicacin.

II.1. EL PODERJUDICIAL Y EL SISTEMA DE ADMINISTRACIN DE JUSTICIA

Tanto las dos encuestas nacionales sobre corrupcin (2002, 2004) como el Diagnstico

del Estado de la Lucha contra la Corrupcin en el Per (2002), coinciden en que el

Poder Judicial y la Polica Nacional del Per son las instituciones percibidas por la

poblacin como las ms corruptas en el pas.

En Lambayeque, esta situacin no cambia, sino que se verifica, tal como se puede

apreciar con claridad en la tabla 2.1. Y, ms an, el anlisis cualitativo realizado dacuenta de problemas realmente serios en la realidad, los cuales no son apreciados a la

luz de una aproximacin cuantitativa a travs de una encuesta, que ms bien muestra el

panorama general. La percepcin que existe entre la poblacin y entre los expertos es

que se trata de dos instituciones con una sistemtica tendencia a mostrar casos de

corrupcin.

24


25/98


Tabla 2.1.

Puesto Institucin Porcentaje

1 Poder Judicial 83

2 Polica Nacional del Per 79

3 Congreso de la Repblica 66

4 Gobierno central 43

5 Municipalidades 40

Fuerzas Armadas 28

Partidos polticos 28

8 Televisin 16

9 Gobierno regional 15

10 SUNAT 12

EsSalud 10

Prensa escrita 10

PRONAA 8

Radio 8

15 Ministerio de Educacin 516 Iglesia 3

Ministerio Pblico 2

ONGs 2

19 Consejo Nacional de Inteligencia 1

Otros 6

No precisa 4

Elaboracin propia

Lambayeque: Percepcin de instituciones ms corruptas en el pas

Fuente: Apoyo Opinin y Mercado, Protica; 2004

6

11

13

17

Es fcil apreciar que los niveles de corrupcin percibidapor la poblacin son bastante

altos en el Poder Judicial (83%) y en la Polica Nacional del Per (79%). No ocurre lo

mismo con el Ministerio Pblico, el otro elemento dentro del sistema de justicia, el cual,

para los lambayecanos encuestados, slo es identificado de forma espontnea en un 2%,

quedando en el puesto 16, junto con las ONGs, mientras que los otros dos llenan el

primer y el segundo puesto del ranking de instituciones percibidas como las ms

corruptas. Es importante precisar que las personas se estn refiriendo a las instituciones

a nivel nacional; pero es evidente que, junto con la informacin que la gente acumula

de los medios de comunicacin sobre los actos corruptos en el pas, est tambin la

propia informacin desarrollada de forma local e, incluso, la propia experiencia que la

gente puede haber tenido con la corrupcin15.

La administracin de justicia est ntimamente asociada con la lucha contra la

corrupcin. Cuando se le pregunta a la gente por cules son las instituciones que

15

Segn la II Encuesta Nacional sobre Corrupcin, en Lambayeque el 26% de la poblacin se ha vistoafectado por un acto corrupto. Esto es poco menos que el promedio nacional, que alcanza el 29% (ApoyoOpinin y Mercado, Protica; 2004).

25


26/98


deberan hacer algo para combatir este problema, la responsabilidad recae

principalmente en la Polica (58% de menciones espontneas); incluso antes que el

Gobierno Central (53%). El Poder Judicial se ubica en un tercer lugar (36%).

Nuevamente, el Ministerio Pblico aparece bastante atrs en la relacin (3%). Aqu es

necesario abrir un parntesis para resaltar el grave problema de no conocimiento de esta

institucin y de la confusin que existe con el Poder Judicial. Como se mencionar ms

adelante, el desconocimiento de las funciones institucionales es un importante factor

que explica la pasividad ante la corrupcin. La relacin de las instituciones que las

personas creen que deberan encargarse de la lucha anticorrupcin se muestra en la tabla

2.2.

in embargo, debe ser grande la decepcin de las personas, pues la evaluacin del

Puesto Institucin Porcentaje

1 Polica Nacional del Per 58

2 Gobierno Central 53

3 Poder Judicial 36

4 Gobierno Regional 24

5 Congreso de la Repblica 20

6 Municipalidades 17

7 Ciudadana 13

8 Fuerzas Armadas 109 Televisin 7

Iglesia 5

Familia 5

Escuela 5

Partidos Polticos 5

Prensa escrita 4

Radio 4

16 Ministerio Pblico 3

Defensora del Pueblo 2

Universidades 2

Empresas privadas 2

Sindicatos 1ONG's 1

Otras instituciones 5

No precisa 2

17

20

Elaboracin propia


Lambayeque: Instituciones o actores que deberan liderar la lucha anticorrupcin

Tabla 2.2.

10

14

S

desempeo de las instituciones en la lucha anticorrupcin deja bastante que desear. En

26


27/98


la tabla 2.3. se podr apreciar la relacin de las instituciones nacionales segn la

evaluacin hecha por los lambayecanos.

el total de personas que consideraron necesario el papel de la Polica Nacional en la

Institucin

Excelente Muy bueno Bueno Regular Malo No sabe /

No precisa

Gobierno central 0 0 5 45 50 0

Gobierno regional 0 1 10 29 26 4

Partidos polticos 0 0 2 44 52 2

Empresas privadas 0 1 10 48 34 7

Sindicatos 1 1 13 50 30 5

Iglesia 2 3 39 41 11 4

Televisin 2 7 21 48 22 0

Radio 2 4 22 51 21 0

Prensa escrita 1 3 23 51 22 0

Maestros 1 3 20 59 15 2

FFAA 0 1 12 47 39 1

PNP 0 1 11 43 43 2

Familia 1 5 25 54 10 5

Ciudadana 1 2 14 66 16 1

ONG 0 2 12 57 20 9

Comedores populares 1 0 15 51 23 10

Poder Judicial 0 0 6 38 52 4

Congreso 0 0 4 42 53 1

Municipalidades 0 0 7 54 37 2

Universidades 0 2 11 70 14 3

Ministerio Pblico 0 17 0 83 0 0

Defensora del Pueblo 0 0 50 50 0 0

Otros ministerios 0 0 0 0 100 0

Tabla 2.3.


Elaboracin propia

Lambayeque: Evaluacin del desempeo anticorrupcin de las instituciones

Nota: Los resultados aplican slo en aquellos casos que se menciona que determinada institucin

debera hacer algo para combatir la corrupcin

Desempeo

D

lucha contra la corrupcin, slo el 12% califica a esta institucin con un desempeoaceptable (excelente, muy bueno y bueno); mientras que no acepta la forma en que se

ha comportado ante la corrupcin un 86% (regular y malo). El caso del Poder Judicial

es similar, aunque slo 6% acepta su desempeo en la lucha anticorrupcin, y 90%

encuentra poco aceptable su actuacin. Comprese esos porcentajes con el obtenido por

la Iglesia: 44% considera su desempeo aceptable en el combate a la corrupcin. Al

hacer esta comparacin se podr apreciar la magnitud del problema.

27


28/98


El caso del Ministerio Pblico es muy particular. Un 17% califica su participacin

como muy buena, mientras que 83%, la califica de regular. No hay ms datos, debido a

que muy poca gente considera que esta institucin es importante, definitivamente por

falta de conocimiento. De esta forma, son muy pocos casos los que se contabilizan, y

por eso hay categoras que no muestran resultados. Ntese que es un caso similar al de

la Defensora del Pueblo.

En todo caso, lo importante aqu es la constatacin de que las instituciones que deberan

ser punta de lanza en la lucha contra la corrupcin estn, ms bien, cumpliendo papeles

que no estn a la altura de las tareas que la sociedad les atribuye. A continuacin, se

pasa a analizar con ms detalle cada una de estas instituciones.

II.1.1. Polica Nacional del Per

La polica es el elemento ms inmediato en el sistema de justicia. Es la primera

institucin con la que se topan los ciudadanos al ocurrir un conflicto (hablando en

trminos generales, por supuesto), de aquellos que ocurren cotidianamente16.

Es en esa interaccin en la que se presentan los primeros actos corruptos. Como

continuar con todo el proceso en las instancias posteriores se presenta como una

aventura poco halagea para las partes en conflicto, por lo incierto (casos de

corrupcin, trmites engorrosos y complicados, tiempo y dinero que invertir), se vuelve

preferible arreglar las cosas en ese nivel, directamente con la polica. Es importante

apuntar que muchos de esos conflictos entre ciudadanos y, principalmente, entre

ciudadanos con la institucionalidad legal, pueden ser inventados por miembros del

cuerpo policial con el objetivo de ofrecer la capacidad de arreglar la situacin creadaantes de que pase a mayores.

Pero la manifestacin de la corrupcin en esta institucin como en todas las dems-, es

ms compleja de lo que se presenta a primera vista. El Informe de la Comisin Especial

de Reestructuracin de la Polica Nacional, conocido como el Libro Verde, identifica

16 Como se sabe, la polica se vincula con el mbito judicial en dos momentos ms, adems de antes del

proceso (o investigacin preliminar): durante el proceso en s mismo y durante la ejecucin de lassentencias. Sin embargo, es en el primer momento en el que se da la mayor frecuencia de actos corruptoshacia la poblacin.

28


29/98


cuatro tipos de actos corruptos en la polica, como institucin de alcance nacional (PNP;

2002: 74):

El primer tipo es la corrupcin poltica, que es definida como la injerencia poltica

en los ascensos del personal policial y en los cambios de colocacin [...].

El segundo tipo es la corrupcin administrativa, que ocurre, en primer lugar, [...] en

las adquisiciones y licitaciones, y en el manejo de los fondos destinados a dar bienestar

al personal policial [...] y, en segundo lugar, [...] en la distribucin de los recursos

asignados para el funcionamiento de las unidades. El caso emblemtico es el de la

gasolina [...]. Segn apunta este informe, la corrupcin administrativa es el ms

perjudicial para la institucin, porque involucra grandes sumas de dinero; pero es la que

menos percibe la poblacin, pues la relacin de sta con la polica pasa principalmente

por el tercer tipo de corrupcin.

El tercer tipo es la corrupcin operativa, aquella que se da en las actividades formales

de los miembros de la polica. Es este tipo el que ms afecta la imagen y el prestigio

institucional, pues es el que se da en relacin directa con los ciudadanos. Al respecto,

hay dos prcticas comunes: pedirle al ciudadano recursos de oficina, combustible u

otros, poniendo como pretexto que el Estado no provee los suficientes (la donacin

generalmente se hace en dinero). La segunda prctica es pedir dinero para pasar por

alto una infraccin real o inventada- o para acelerar un trmite.

Finalmente, el cuarto tipo de actos corruptos identificados es el de corrupcin en

procesos internos, que consiste en que [...] policas solicitan pagos a otros policas por

agilizar trmites administrativos internos (pagos de derechos, trmites documentarios,pensiones, becas, cambios, ascensos, etc.).

A travs de la investigacin realizada para este estudio podemos sostener que la

corrupcin poltica es posible en Lambayeque (II Regin Policial - Chiclayo), pero no

hay pruebas concluyentes de que ocurra. Pero as no haya casos documentados es

necesario mencionar que, como parte del diagnstico, s se encuentra la posibilidad de

que puedan ocurrir, y la razn de ello se encuentra en la propia estructura orgnica de lainstitucin y en, de un lado, el sistema de ascensos y, de otro, el sistema de argollas y

29


30/98


coimas para que los policas logren ser transferidos en los puestos y direcciones que

otorgan ms beneficios o que reportan ganancias extra. No debe dejarse de mencionar

que este es uno de los puntos ms fuertes que la actual reforma policial ha retomado, en

particular en el mantenimiento de la objetividad en los ascensos.

En cuanto a la primera modalidad de corrupcin administrativa, ya que las

adquisiciones y licitaciones se hacen de forma centralizada desde Lima, no es sta una

prctica que ocurra. Pero no es el caso con la distribucin de gasolina, prctica que s

est extendida en toda la institucin policial a nivel nacional (tmese nota de los actos

corruptos de una mafia de altos mandos descubierta por la oficina de Asuntos Internos

en la IX Regin Policial - Ayacucho). Estos actos corruptos se explican, en primer

lugar y de forma ms inmediata, por los bajos sueldos que tambin tiene la oficialidad

policial. La apropiacin de combustible sirve para armar mafias locales alrededor del

trfico de este producto a precios ms mdicos que los del libre mercado. Pero, por

supuesto, ese dato objetivo necesita cruzarse con factores subjetivos como las

motivaciones personales de los comandos y la integridad de los mismos, los cuales

pueden variar enormemente de oficial a oficial. La falta de un apropiado sistema de

control de la distribucin y, finalmente, la pasividad o el temor del personal subalterno

son otros elementos que contribuyen a crear las condiciones para el desarrollo de esta

prctica tan daina para la institucin.

Las dos modalidades de actos de corrupcin operativa el tercer tipo- mencionados en

el Libro Verde, definitivamente se dan en la regin. Las causas de estos actos corruptos

tienen mucho que ver con que efectivamente los recursos operativos son muy escasos:

una seguridad interna ptima requerira el patrullaje zonal durante todas las horas del

da; sin embargo, segn clculos de la polica, la asignacin de combustibles alcanzapara cinco o seis horas de patrullaje efectivo. O, en el caso del rancho, una comisara

de, por ejemplo, treinta efectivos, recibe rancho para cinco o, tal vez, diez policas; si es

que recibe para el rancho. Entonces, se tiene una base objetiva que explica este tipo de

actos corruptos de parte importante del personal policial. La gente, con el derecho a la

seguridad, exige que los patrulleros estn en las calles patrullando; pero est el

problema de recursos que tiene que ser superado de alguna forma, y es as que una parte

del dinero sacado por los policas a ciudadanos de forma ilegal s est efectivamentedestinado a conseguir recursos operativos en la calle o en la comisara (papel, tinta para

30


31/98


las mquinas o lapiceros, adems del combustible) o alimentacin. Y otra parte es

destinada a aliviar el bajo sueldo que perciben los policas. Como se adelant, son estos

actos corruptos los que mayor impacto tienen cotidianamente entre la poblacin,

cimentndose as la imagen del polica corrupto, y es desde estas prcticas que se

explica los altos niveles de percepcin de corrupcin que se muestran arriba, sobre todo,

en la tabla 2.1.

Grfico 2.1.

II Regin Policial. Denuncias hechas contra personal policial en 2003 segn origenFuente: Inspectora II Regin PNP

65.76

27.47

3.38

0.95

2.30

0.14

Civil

Polica en actividad

Institucin privada

Institucin pblica

Polica en retiro

Personal militar

La percepcin de corrupcin en la polica, tambin se puede apreciar en el grfico 2.1.,

en el que se muestra las denuncias presentadas ante la oficina local de Inspectora en

contra del personal policial por diversas irregularidades. Los datos del mismo pueden

servir como un indicador del alto nivel de tensin social existente entre las relaciones

entre los ciudadanos y los policas, pues las denuncias presentadas por los civiles

alcanzan las dos terceras partes del total (66%). Anotemos que en este punto no es

relevante la veracidad o no de las denuncias, sino el dato, que s es muy expresivo de

esa percepcin de corrupcin. Si los policas actan por motivaciones corruptas, la

gente considerar apropiado entablar quejas contra acciones de stos que los haya

afectado de una u otra forma, as los policas tengan la razn. Adems, en

Lambayeque, del 37% de ciudadanos que present una denuncia en una comisara en

2003, el 9% declara haber tenido que pagar una coima slo para poder hacer la

31


32/98


denuncia; y del 13% que dice haber tramitado el arreglo de una multa de trnsito, el

27% pag una coima (Apoyo Opinin y Mercado, Protica; 2004).

Finalmente, en cuanto al cuarto tipo, la corrupcin en procesos internos, hemos

encontrado que tiene todas las condiciones para que pueda darse en la regin. Los

componentes que estn en juego en estos actos corruptos estn dados, bsicamente, por

el poder que un determinado cargo le confiere a un polica. Situaciones como los

traslados o las recomendaciones para los ascensos, por ejemplo, son las ms ilustrativas

de esto: el poder para decidir de los superiores versus las necesidades de los

subordinados. Otro componente bsico que favorece la corrupcin de este tipo es la

prctica del intercambio de favores por encima de los intereses institucionales: un

efectivo policial puede ejecutar una accin interna (no necesariamente ilegal), tomando

en consideracin un favor de otro, sea ste inmediato, pasado o futuro; y se concreta as

un acto corrupto de este cuarto tipo. Como se podr apreciar a lo largo de esta

presentacin de resultados, en otras instituciones es sta una de las ms frecuentes

prcticas de corrupcin.

II.1.2. Poder Judicial

Es importante poner en perspectiva nacional la percepcin de corrupcin en el Poder

Judicial, pues lo que pasa en el nivel nacional de gobierno tiene incidencia en los

niveles locales, ahondndose la percepcin mala que se tiene de este poder del Estado.

En el siguiente grfico 2.2. se puede apreciar la evolucin de los niveles de aprobacin

del Poder Judicial de 1993 en adelante.

32


33/98


n el grfico 2.2. se puede apreciar claramente la debacle de la aprobacin desde 2001

o que es comn a ambas grandes cadas es la percepcin de corrupcin en el Poder

Grfico 2.2.

Aprobacin del Poder Judicial en el Per

(1993 - 2003)

30

2425

42

28

20

27

24

31

22

15

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ao

Fuente: Apoyo Opinin y Mercado. Elaboracin: CAJ, 2003

Aprobacin(enporcentaje)

E

hasta ahora. Ntese que esta debacle sucede a un pico de 31% ganado, al parecer, por la

percepcin generalizada de la lucha contra la corrupcin fujimorista a fines de 2000

hasta mediados de 2001. Pero tambin es notoria la debacle entre 1996 y 2000, luego

de otro pico (42%). Este inusual nivel de aprobacin puede explicarse por un cierto

xito de la reforma judicial fujimorista, a ojos de la poblacin; mientras que la

tremenda cada que sigui se explicara por el rechazo de la poblacin al creciente

control de este Poder por parte del Ejecutivo.

L

Judicial y la consecuente ineficiencia. En la primera cada, la expansin del sistema

corrupto de Fujimori sobre todo el aparato estatal produce ineficiencia; mientras que en

la segunda cada que llega a su nivel ms bajo (15%)-, lo que es ms notorio para la

gente es la ineficiencia en los juicios a Montesinos y los miembros de la red, en la

extradicin a Fujimori y otros, y en la cantidad de prfugos; as como ineficiencia para

procesar los nuevos escndalos de corrupcin, la cual slo se explicara, para la gente,

por la injerencia de otros actores y poderes en el Judicial. Recurdese el 83% de

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percepcin de corrupcin que, para hablar de Lambayeque, alcanza el Poder Judicial,

convirtindose en el sector percibido como el ms corrupto (tabla 2.1.).

Tratemos ahora de explicar estos enormes niveles de desaprobacin y de percepcin de

corrupcin en este poder del Estado en la realidad lambayecana. Lo primero que se

debe sealar es que en la regin lo que ms se tiene registrado son los casos de micro,

pequea y mediana corrupcin monetaria. Segn la informacin recogida para esta

investigacin, no hay recurrencia de grandes montos de dinero movidos en actos

corruptos en las cortes. Esto se debe a que son las personas de niveles sociales y

econmicos bajos y medios de Lambayeque quienes acuden a solucionar sus conflictos

en esos espacios institucionales. El nivel socioeconmico ms poderoso, por su lado,

opta por el arbitraje como mecanismo de resolucin de conflictos. Al respecto es

importante anotar que la sociedad peruana demuestra un cierto nivel de

judicializacin; es decir, gran parte de la vida cotidiana se resuelve en las salas

judiciales. Esto no deja de ser paradjico porque, si bien los niveles de percepcin de

corrupcin y de desaprobacin del Poder Judicial van en aumento, la gente no parece

dejar de llevar sus conflictos al mbito judicial. Guillermo Nuggent trabaja con mucha

agudeza el peso del poder delgado los papeles, las leyes- en el imaginario social de

los peruanos, que redunda en el gran poder de los jueces ante grandes sectores

humildes- de la sociedad (Nuggent; 1996). En Lambayeque, el 26% de ciudadanos ha

realizado trmites en un juzgado en 2003, lo cual es un porcentaje por encima del

promedio nacional (22%), que ya es elevado. De esta cantidad el 13% acepta haber

pagado coimas para poder realizar su trmite (Apoyo Opinin y Mercado, Protica;

2004).

Como se ver poco ms adelante en este mismo acpite, esta judicializacin de lasociedad trae como consecuencia que la carga procesal de los magistrados aumente y,

luego, que todos los dems problemas en el Poder Judicial se agudicen.

Pese a que no hay registrados casos de gran corrupcin, los casos pequeos son muy

frecuentes; se da lo que uno de nuestros informantes llam corrupcin hormiga, que

consiste en una tremenda frecuencia de actos corruptos entre, de un lado, los auxiliares,

secretarios y tcnicos y, de otro lado, los ciudadanos. Este fenmeno se funda en losamplios mrgenes de este personal judicial para el manejo discrecional de la

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informacin. En buena parte, este manejo discrecional se explica por la delegacin de

funciones de parte de los magistrados, quienes tienen una carga procesal demasiado

grande como para poder llevarla por s mismos: El fenmeno de la delegacin de

funciones [... es] una lamentable necesidad de la judicatura, debido a la falta de recursos

materiales y de personal con que opera la institucin. La inmediacin, principio

procesal que garantiza una vinculacin directa de las partes con el magistrado y con el

expediente, es dbil en la realidad judicial. (CAJ; 2003: 76).

La corrupcin hormiga tambin tiene una explicacin en los orgenes del personal

auxiliar. Segn un estudio de la Comisin Andina de Juristas, a nivel nacional, [...] as

como no existe una slida carrera judicial en el Per, tampoco hay criterios claros para

la seleccin, limitaciones y control del personal ligado al Despacho. Por lo general las

contrataciones se realizan por recomendaciones, cercana con los gerentes encargados

de seleccionar el personal, etc. No hay pruebas de ingreso ni reglas claras para el

ascenso o promocin. En esa medida, se imponen reglas informales [...] (bid.: 79).

Volvamos ahora a la situacin de los magistrados. Si bien en la regin no se registra

con suficiente claridad actos corruptos en trminos monetarios entre ellos, s hay una

importante cantidad de quejas presentadas ante la Comisin Distrital de Control de la

Magistratura (CODICMA) sobre irregularidades en los procesos, tal como se muestra en

la tabla 2.4.

An cuando muchas de las quejas pueden ser el fruto de la revancha de una de las partes

ante sentencias desfavorables del juez, estos datos no pueden dejar de ser ledos como la

falta de legitimidad social de la accin de los magistrados. En otras palabras, si el Poder

Judicial, como institucin social, y las acciones de quienes lo integran tuviesenestndares de legitimidad menos discutibles, sera ms difcil que se haga llegar a la

CODICMA quejas solamente por venganza.

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Queja Frecuencia

Infraccin a sus deberes 14Retardo en la administracin de justicia 10

Parcializacin 10

Negligencia inexcusable 4

Inobservancia de las normas procesales 4

Desobediencia al superior 1

Descuido en la tramitacin de los procesos 1

Conducta irregular 1

Total de quejas en el perodo 45

Fuente: CODICMA, Lambayeque

Elaboracin propia

Quejas contra magistrados de la Corte Superior de Justicia de

Lambayeque recbidas por la CODICMA: Ene - Sep 2003

Tabla 2.4

Las prcticas irregulares o los actos corruptos de los magistrados tienen que ver con dos

condiciones largamente asentadas. En primer lugar se encuentra el poder de manejar la

informacin de los casos y de los procedimientos y, en segundo lugar, la muy extendida

prctica de sostener reuniones con abogados de las partes involucradas por separado y

de manera informal17.

De lo anterior se desprende la importancia de otro actor que debe ser considerado en el

anlisis del Poder Judicial, aunque ajeno al mismo: los abogados litigantes. Adems de

las reuniones informales entre el juez y el abogado de una parte, hay que contar con que

esas reuniones suelen darse en el contexto de una opulenta comida ofrecida por el

abogado a algunos jueces [...] para influir en el sentido de sus decisiones o para

consolidar o hacer fraternos los lazos de corrupcin. (CAJ; 2003: 74).

Otro problema detectado con respecto a los abogados, tiene que ver con la fluidez entre

el mbito privado y el mbito pblico; es decir, transitar de trabajar de un estudio o demanera independiente a ser parte de la magistratura y viceversa. Lo que explica esto es

el inters de parte de los estudios o de los abogados en mantener redes y relaciones

dentro del Poder Judicial, para que entonces sea ms fcil conseguir ganar los casos y,

por lo tanto, xito. La idea que se hace la gente con respecto a que un abogado bueno es

aquel que tiene mejores relaciones con jueces es una de las ms graves consecuencias de

17 Prctica que parece ser muy comn no slo en la regin, sino en todo el pas y, como se ha podido

comprobar, en todo Latinoamrica (Juan Lozano y Valeria Merino, compiladores. La hora de latransparencia en Amrica Latina. El manual de anticorrupcin de la funcin pblica. TransparenciaInternacional Latinoamrica y el Caribe TILAC, 1998. Citado en: CAJ; 2003).

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esto, pues se convierte en el elemento que cierra el crculo vicioso de la corrupcin entre

ciudadanos, abogados y jueces.

En Lambayeque, al igual que en el resto de las regiones del Per, el origen de todos los

problemas institucionales tambin parece ser la insoportable carga procesal con que

tiene que lidiar el Poder Judicial. A ello hay que sumar la falta de recursos econmicos,

de personal y operativos, o la ineficiencia en la administracin de los mismos. Al

respecto, la centralizacin administrativa es uno de los obstculos ms intiles: la Corte

Superior no puede comprar papel o lapiceros, sino que tiene que hacer su pedido a

Lima- y esperar a que la Corte Suprema haga la compra en Lima- y enve los tiles,

encareciendo los costos de maneras totalmente ineficientes en un sector donde lo ms

urgente despus de una personalidad ntegra entre todos sus miembros- es una mayor

cantidad de recursos.

II.1.3. Ministerio Pblico

De los datos presentados en las tablas 2.1., 2.2. y 2.3., se desprende que el Ministerio

Pblico no parece tener una imagen claramente definida presente entre la ciudadana.

Lo que parece haber es una confusin de roles entre esta institucin y el Poder Judicial

o, ms precisamente, ocurre que los roles del Ministerio Pblico son subsumidos, por la

gente, dentro de las atribuciones del Poder Judicial.

Esta puede ser una razn, entre otras de seguro, que explique la relacin de tensin entre

funcionarios de ambas instituciones al llevar a cabo sus tareas, que hemos constatado a

travs de nuestra investigacin. Pese a que se han dado reuniones de acercamiento y

coordinacin entre sus actuales principales autoridades, este es an un problema aresolver: las competencias y los mbitos tienen que estar claros para todos y cada uno

de los funcionarios pblicos de todos los niveles, incluyendo al personal administrativo

de ambas instituciones. Es necesario, a nuestro parecer, que dentro de la delimitacin se

resalte el nivel de Poder del Estado que tiene el Poder Judicial; es decir, no es slo una

institucin, sino que es ms que eso, lo cual debe conllevar, por supuesto, mayores

responsabilidades, sobre todo, ante la poblacin.

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Pero la falta de conocimiento del Ministerio Pblico y, por lo tanto, de cmo funciona el

sistema de administracin de justicia peruano, se vuelve un problema ms grave an

cuando se constata que los mismos abogados no tienen idea clara de las cosas y

concentran su accionar en el Poder Judicial. Muchas de las quejas que los abogados

podran hacer sobre los magistrados de este Poder del Estado, en vez de dirigirlas al

Ministerio Pblico, institucin donde se asegura mayores niveles de autonoma, se

presentan ante la CODICMA, aumentando la carga de trabajo all. Segn clculos de

nuestros informantes, aproximadamente las tres cuartas partes de los abogados no saben

que el Ministerio Pblico tambin est facultado para investigar a los magistrados.

Al margen de que no sea una entidad ampliamente conocida entre la gente e incluso

entre los abogados, la naturaleza de sus funciones le otorga al Ministerio Pblico una

situacin muy relevante en la vida social para la resolucin de conflictos.

Lamentablemente, nuestra investigacin encuentra que un problema central en esta

institucin se da en el ejercicio de la funcin acusatoria, particularmente en el uso

discrecional del poder que esta funcin le brinda a los fiscales y en la negligencia. El

poder se vuelve abuso especialmente en contra de los ciudadanos ms pobres. El factor

que explica esto es la discriminacin. Desde el concepto de corrupcin que hemos

desarrollado en la primera seccin, podemos entender la discriminacin racial o

cualquier otra en la esfera pblica como una manifestacin corrupta, pues es un hecho

que mella y le quita legitimidad a la relacin entre gobernantes y gobernados o, en este

caso, entre servidores pblicos y usuarios. Corresponde mencionar que esta es una

caracterstica compartida con las dems instituciones analizadas, y se convierte en un

problema de fondo al estudiar la corrupcin en la regin, pues define la situacin dentro

de la cual se van a dar los actos corruptos, bajo la forma de abuso del poder pblico.

Los actos corruptos pueden tambin efectuarse en dinero. Segn la Segunda EncuestaNacional sobre Corrupcin, un 6% de lambayecanos que presentaron una denuncia en la

Fiscala tuvo que pagar una coima para que sta sea admitida (Apoyo Opinin y

Mercado, Protica; 2004). An cuando es un porcentaje bajo (en Ancash se alcanza el

19%), no deja de ser expresivo de la situacin que estamos presentando.

Otras formas de abuso del poder detectadas involucran la esfera privada. El ejemplo

ms ilustrativo es aquel en que un fiscal favorece a su amante para perjudicar al esposoo pareja de sta (los gneros, por supuesto, pueden cambiar; pero las experiencias

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recabadas tienen que ver ms con algunos fiscales varones) a travs del inicio de un

proceso. Por supuesto, las causas de este tipo de actos corruptos encuentra una

explicacin muy subjetiva e ntima en el fuero privado de los funcionarios pblicos,

pero en tanto afecta a otros ciudadanos y al sistema mismo, es necesario que sea

considerada como una posibilidad a combatir.

Hablando del abuso de poder, es imprescindible mencionar la insatisfaccin de la

poblacin con el Instituto de Medicina Legal, rgano desconcentrado del Ministerio

Pblico. Evidentemente, toda persona tiene la tendencia a no quedarse tranquila cuando

un fallo o las gestiones no la favorecen; pero el caso que queremos resaltar aqu nos

parece sumamente grave y es la alta tasa de procesos por violacin en los que el

violador sale libre de cualquier acusacin. Gran parte de estas sentencias se explican

por el informe del IML que encuentra que una gran mayora de las vctimas nias y

adolescentes tienen himen complaciente, figura mdico-legal que implica un menor

dolor durante el acto sexual y la no de-floracin, por lo que ya no se amerita mayor

sancin. Esos certificados son el medio utilizado por los acusados de violacin para

salir librados del proceso en su contra. Si hay un trfico de estos certificados o si hay

una indefendible incompetencia de los funcionarios que aplican el examen es menos

importante que la consecuencia: se corrompe ms an la relacin entre la sociedad y el

aparato del Estado; de ah la pertinencia de este ejemplo.

Finalmente, otro problema detectado es el de la impunidad. Las denuncias contra los

malos funcionarios pblicos no encuentran sanciones apropiadas o, ms precisamente,

la mayora de veces no encuentran sancin. Siendo el Ministerio Pblico una entidad

como la que es, con las competencias que tiene en el sistema de administracin de

justicia y con las atribuciones de sus funcionarios, este problema tan extendido en todala administracin pblica, se vuelve ms dramtico. En la tabla 2.5. se puede apreciar

las quejas y denuncias presentadas ante la Fiscala en contra de jueces y fiscales. Las

denuncias tienen que ver con presuntos delitos de corrupcin, mientras que las quejas se

originan en malos tratos a los ciudadanos en el desempeo de la funcin pblica o en

negligencias.

No slo se trata de pocas denuncias, sino que de las denuncias y quejas presentadas, lacantidad de sanciones es mnima. Los procesos generalmente encuentran que el criterio

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de los funcionarios pblicos es el que gua sus acciones, por lo que no es apropiado

aplicarles una sancin. Lo que hay detrs de la excusa sobre el criterio es ms bien el

llamado espritu de cuerpo, caracterstica perniciosa dentro de una institucin cuando

los intereses de miembros de la misma son puestos por encima de los intereses de la

ciudadana. Sobre esto habr tiempo para explayarse ms adelante, porque tambin

forma parte de la cultura institucional en casi todo el sector pblico.

Perodo Frecuencia

Agosto 9Julio 8

Junio 13

Abril 8

Marzo 10

Febrero 9

Enero 9

Diciembre 7

Acumulado de tres trimestres 73

Fuente: Ministerio Pblico Distrito Judicial Lambayeque

Elaboracin propia

Tabla 2.5.Ministerio Pblico Distrito Judicial Lambayeque:

Denuncias y quejas de fiscales y jueces

2002

2003

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II.2. GOBIERNOS MUNICIPALES Y GOBIERNO REGIONAL

En Lambayeque, despus del Poder Judicial y la Polica Nacional, y del Congreso de la

Repblica y el Gobierno Central, las instituciones percibidas como ms corruptas son

las municipalidades. Su quinto puesto congrega un 40% de las respuestas espontneas

de la poblacin (como se puede apreciar en la tabla 2.1.). Por su parte, el Gobierno

Regional institucin existente desde 2003- se ubica en el noveno puesto de la lista,

obteniendo un 15% de percepcin de corrupcin.

Estos niveles pueden llegar a poner en cuestin el problema mismo de la

descentralizacin. Sea por regionalizacin (como ha sido) o por municipalizacin (que

era la alternativa), el proceso puede

Mapa de Riesgo de Corrupción de Lambayeque

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