MATERIAL DIDÁCTICO DENOMINADO “RECURSO ADMINISTRATIVO” DE

APOYO A LA ASIGNATURA DE DERECHO ADMINISTRATIVO II.

Dr. Luis Alfonso Ramos Peña.

Octubre de 2015.

Índice

Justificación e importancia del contenido del material.

Recurso Administrativo. La juridicidad de la actividad administrativa.

Necesidad de un control de la legalidad.

Recurso administrativo. Definición

Elementos del recurso administrativo.

Requisitos de admisión del recurso administrativo

El procedimiento o trámite del recurso administrativo.

Bibliografía.

Anexos para presentación: Recurso Administrativo. Procedimiento y trámite.

Diagrama de flujo.

Justificación.

El material didáctico que se presenta sirve de apoyo en la asignatura de Derecho

Administrativo II que se imparte en el sexto semestre de acuerdo al plan de estudios vigente

de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chihuahua.

En su elaboración se buscó la originalidad y de calidad en cuanto a su presentación,

contenido y utilidad tanto para el profesor que imparta dicha asignatura como para los

estudiantes, los cuales encontraran en el mismo a través de un diagrama de flujo los

diferentes pasos del procedimiento del recurso, como apoyo al aspecto procesal donde se

aplicara la parte teórica de esa figura y que se expone al inicio del tema por tratar.

La importancia del material que se presenta y que se insiste sirve de apoyo para la

impartición de la asignatura a la cual va dirigida, radica en que el estudiante tiene frente a si

la parte teórica de una de las instituciones jurídicas del Derecho Administrativo como lo es

el recurso, pero además la exposición visual de manera sencilla y comprensible de la forma

como se desarrolla en la práctica ante las autoridades administrativa, esto es las etapas

procedimentales por las que pasa el mismo hasta su resolución..

Hay que destacar que entre los derechos que le son reconocidos al administrado, sobresale

el llamado derecho a la legalidad de los actos de la administración esto es la facultad o

potestad de exigirle que someta su actuación al imperio de la ley así como el que revise su

actuación y la de sus agentes cuando estos lleguen a vulnerarlo. Me refiero concretamente

al recurso administrativo como medio legal de defensa o protección jurídica en contra los

actos de autoridad que lesionen ese derecho.

Recurso Administrativo.

La juridicidad de la actividad administrativa.

El Estado cumple con los fines que el orden jurídico le encomienda a través de sus distintos

órganos. Cada uno de ellos tiene asignada una competencia cuyo origen y límite se

encuentran en la ley, de tal manera que sólo podrán hacer aquello que les está expresamente

autorizado. Esto es así, en virtud del principio de legalidad en el que descansa el estado de

derecho. Por consiguiente, todo órgano estatal, deberá actuar con base en una norma de

carácter general preestablecida.

La Administración Pública como parte de los órganos del Estado debe realizar su actividad

dentro de las normas de derecho expresadas en las leyes formales que surgen del orden

jurídico. Esa actividad debe dirigirse al cumplimiento de los fines públicos en la forma más

eficaz. Quiere decir, entonces, que la labor de la Administración no puede ser desde ya

inconstitucional ni mucho menos ilegal o ineficaz.1

La actividad administrativa goza de un privilegio especial y necesario que es la presunción

de su legitimidad, pero por encima de esa presunción, es necesario además que esa

actividad sea realmente legítima, ya que solo en ese caso será admisible y podrá

reconocérsele la pretensión de obligar a los administrados a cumplir los mandamientos y

resoluciones que de ella resulten. Esa juridicidad de la actividad administrativa surge como

una consecuencia natural del Estado de Derecho, en el cual se establece la supremacía de la

ley, que es en la que se funda y sostiene toda acción de los poderes estatales. Como bien se

ha señalado, la libertad del individuo en las sociedades actuales, está en relación con la

medida en que la administración se conforma a la ley -norma general y abstracta de clara

estabilidad-, ya que la sumisión de los órganos del Estado a ella disminuye la posibilidad de

arbitrariedades.

Necesidad de un control de la legalidad.

Pero si se reconoce que la Administración Pública tiene un papel prevaleciente, si tiene

derechos que puede ejercer en procura del cumplimiento de finalidades de interés general,

ello no es fundamento para que se pierda de vista que los particulares tienen también

derechos reconocidos y garantizados por el orden constitucional, que no pueden ser

violados sin que se de lugar a una acción tendiente a lograr su restablecimiento. García

Oviedo2 señalaba que las exigencias propias de un Estado de Derecho imponen a la

Administración un régimen jurídico que ordene su vida y, al propio tiempo, garantice a los

particulares sus situaciones jurídicas frente al obrar de aquella.

Estas ideas son compartidas por la misma Administración, cuyos agentes entienden que su

actuación debe ser legitimada por su concordancia con el orden jurídico, sin embargo en

ocasiones no se ciñen al derecho, infringen normas jurídicas y con ello desconocen o

perturban los derechos de los administrados.

1 Diez Manuel María. Manual de Derecho Administrativo t. II, Ed. Plus Ultra, Argentina 1979. p. 471. 2 García Oviedo Carlos, Derecho Administrativo t. I, Madrid, 1959, p. 619, citado por Éscola Héctor Jorge, Tratado

General de Procedimiento Administrativo, Ed. De Palma, Argentina, 1981, p. 245.

Ante esa posibilidad, surge, necesariamente, la exigencia de establecer un adecuado control

de los actos de la Administración, que posibilite su examen, para precisar si se adecuan o

no al orden legal vigente, y en caso contrario, para restablecer, en forma directa o indirecta,

el imperio de la juridicidad administrativa.

Ese control puede llevarse a cabo por procedimientos muy diversos, y su conjunto

constituye lo que algunos autores denominan “justicia administrativa” o “fiscalización

administrativa”. Aunque el término que predomina en la doctrina es el de control

administrativo.

Recurso administrativo. Definición.

La doctrina nacional y extranjera nos ofrece una gran variedad de conceptos y definiciones

del recurso administrativo pero todas ellas son coincidentes en cuanto las notas que lo

caracterizan a saber a).- medio de impugnación; b).- de un acto administrativo; c).-

cumplida en vía administrativa; d).-con el objeto de que se modifique, revoque o anule el

acto impugnado.

Algunas de esas definiciones son las siguientes:

Sayagués Laso3 sostiene que son: “Los distintos medios que el derecho establece para

obtener que la Administración, en vía administrativa, revise un acto y lo confirme,

modifique o revoque,” aclarando que esta definición comprende a los recursos que son

dirigidos contra actos administrativos y que tienen lugar en vía administrativa, quedando

excluidos aquellos otros que tienen una finalidad distinta, como la que persiguen la

remoción de un funcionario. Asimismo, que se deben distinguir los recursos

administrativos de las acciones contenciosas, ya que mientras los primeros se cumplen ante

la administración, que actúa como tal, dictando al resolverlos una resolución o decisión

administrativa, en las segundas, en cambio, el órgano competente actúa en una función de

orden jurisdiccional, siendo la resolución de la acción contenciosa una sentencia

Elementos del recurso administrativo.

Por elementos debemos entender todos aquellos presupuestos que necesariamente deban

darse para que se haga valer un recurso administrativo. Son consustanciales a la existencia

y validez del recurso. En ese orden de ideas, los elementos son los siguientes:

1. Debe establecerse con ese carácter en el ordenamiento legal. El que el recurso este

contemplado en un ordenamiento legal, implica la existencia de un procedimiento para

resolverlo al cual debe apegarse la autoridad en base al principio de legalidad. De no ser así

la autoridad no estará obligada a contestar el escrito de interposición del recurso ni seguir

procedimiento alguno. Por ordenamiento legal debe entenderse tanto una ley formal y

materialmente legislativa que expide el órgano a quien la Constitución le confiere dicha

facultad, como un reglamento expedido por el Ejecutivo. De esto se desprende que los

recursos administrativos pueden establecerse en una ley o en un reglamento, pero siempre y

3 Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo t. I, Montevideo, 1959, p. 471.

cuando en este último supuesto, el reglamento no sea de ejecución, esto es, un

ordenamiento que tiene como finalidad aclarar las disposiciones de la ley o hacer posible la

aplicación práctica de la misma, pues si la ley no establece un recurso administrativo, el

reglamento no puede crearlo, ya que establecería una obligación no prevista en aquel

ordenamiento.4

De lo anterior se concluye que el reglamento puede prever la existencia de un recurso

administrativo sólo cuando se trate de un ordenamiento autónomo, como lo es el

reglamento de Policía o de Buen Gobierno, ya que en ese caso el reglamento no estará

violando o excediéndose de ley alguna.

Para el caso que el recurso o medio de defensa se encuentren previstos en un reglamento

administrativo y no en la ley por éste desarrollada, opera la excepción al principio de

definitividad y debe entenderse como opcional para el afectado su interposición.

A continuación se transcriben las resoluciones que han dictado en la materia los tribunales

federales:

CONTRADICCIÓN DE TESIS NÚMERO 20/90 JURISPRUDENCIA DE SALA

ADMINISTRATIVA DE LA S.C.J.N.

Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estima que, como antes se

dijo, debe prevalecer la tesis del Tercer Tribunal Colegido en Materia Administrativa del

Primer Circuito, por las siguientes consideraciones. En principio es de advertirse que los

medios de defensa o recursos administrativos, son los distintos procedimientos jurídicos

establecidos en ley para obtener que la Administración revise sus propios actos y los

confirme, modifique o revoque. Como se acaba de indicar, es peculiar en dichos medios de

impugnación, el hecho de que su existencia se encuentre prevista en una ley, lo que resulta

ser una condición de eficacia para que su observancia obligue a los particulares; luego

entonces, no habrá recurso administrativo obligatorio sin una ley que lo prevea. En

consecuencia el particular está obligado a agotar los recursos establecidos en ley, que es la

que establece el principio de definitividad y a la que le corresponde establecer las

excepciones, defensas o medios de impugnación de carácter administrativo. En otras

palabras, los medios de defensa han de estar contenidos en un ordenamiento general,

imperativo y abstracto, que son las características de toda ley, lo que debe ser consecuencia

de un acto formal y materialmente legislativo, es decir, debe emanar del Congreso de la

Unión; de tal manera que solamente así puede ser obligatoria su interposición, como

condición previa para agotar el juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación.

En ese sentido, se ha pronunciado el Tercer Tribunal Colegiado del Primer Circuito visible

en la gaceta del Seminario Judicial de la Federación número 46 de octubre de 1991, página

49 bajo el rubro: “Recursos administrativos, excepción al principio de definitividad cuando

dichos medios de defensa se encuentren previstos en un reglamento administrativo y no en

la ley por éste reglamentada, artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la

Federación.”

4 Margain Manautou Emilio, Introducción al Estudio del Derecho Tributario Mexicano. Ed. Porrúa, México 2004. p. 172.

Sobre la existencia de los reglamentos autónomos sugerimos consultar Ramos Peña Luis Alfonso, Derecho

Administrativo Primera Parte, Ed Tribunal Estatal Electoral, México, 2006, p. 119.

RECURSOS ADMINISTRATIVOS. DEBEN ESTAR ESTABLECIDOS EN LAS LEYES

INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 23, FRACCIÓN VI, DE LA LEY

ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN Y 202, FRACCIÓN IV,

DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN.- Al exigir el legislador, en la fracción IV

del artículo 202 del Código Fiscal de la Federación, que el juicio de nulidad debe ser

sobreseído por improcedente, en virtud de que no se promovió algún medio de defensa en los

términos de las leyes o porque no se interpuso algún recurso, según la fracción VI, debe

entenderse que se refiere a aquellos medios de defensa o recursos administrativos

establecidos en leyes en sentido formal, es decir, la expresión: “en los términos de las leyes”,

ha de interpretarse estrictamente: actos jurídicos generales y abstractos emitido por el

Congreso de la Unión, ya que sólo puede ser obligatoria la interposición de un recurso si

éste se encuentra previsto en una ley formal, pero no en un reglamento de ejecución , que son

los que tienen como finalidad detallar y aclarar las leyes expedidas por el Congreso de la

Unión y que el titular del Poder Ejecutivo emite con fundamento en el artículo 89 fracción I,

de la Carta Magna, pues si la ley formal no previene un recurso administrativo, el reglamento

que se expida para detallarla no puede establecerlo y si lo establece, debe entenderse como

opcional, para el afectado, ya que de otra suerte implicaría la creación de medios de defensa

no instituidos por la ley que se reglamenta, restringiéndose indebidamente, los medios de

impugnación que otorgan otros ordenamientos jurídicos de mayor jerarquía, como lo es, en

nuestro caso, el Código Fiscal de la Federación. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Tribunales

Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación, Época 8ª, Tomo II, Segunda

Parte-2, pág. 459. Precedentes: Amparo directo 1473/88. Cárdigan, S. A. de C. V. 28 de

Septiembre de 1988. Unanimidad de votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel.

Secretaria: María Guadalupe Saucedo Zavala.

REGLAMENTO GENERAL DE SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO. NO ES

NECESARIO AGOTAR EL RECURSO QUE ESTABLECEN SUS ARTICULOS 266 A

271, ANTES DE ACUDIR AL JUICIO DE NULIDAD FISCAL.- Para los efectos de la

procedencia del juicio de nulidad fiscal, normalmente el particular está obligado a agotar los

recursos previstos en la ley, que es la que contiene el principio de definitividad y a la que le

corresponde establecer las excepciones, defensas y medios de impugnación de carácter

administrativo. En otras palabras, los medios de defensa han de estar contenidos en un

ordenamiento general, imperativo y abstracto, características que debe reunir toda ley, lo

que debe ser consecuencia de un acto formal y materialmente legislativo, es decir, debe

emanar del Congreso de la Unión; de tal manera que solamente así puede ser obligatoria su

interposición, como una condición para agotar el juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de

la Federación.

Segunda Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Época 8ª. Número 56,

Agosto de 1992, Tesis: J/2ª.4/92, página 16.

Asimismo, en una tesis de Jurisprudencia más reciente, la Segunda Sala de la Suprema

Corte se pronuncia en sentido más o menos idéntico:

RECURSOS O MEDIOS DE DEFENSA ORDINARIOS. REGLAS PARA SU

DETERMINACIÓN EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE DFINITIVIDAD

(INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 107, FRACCIÓN IV, DE LA

CONSTITUCIÓN Y 73, FRACCIÓN XV, DE LA LEY DE AMPARO). Los aludidos

preceptos consagran la improcedencia del juicio de garantías en materia administrativa, en el

supuesto de que contra el acto reclamado proceda un recurso o medio ordinario de defensa

susceptible de nulificar, revocar o modificar dicho acto, sin que la ley que lo establezca o que

rija el acto exija mayores requisitos que los previstos para el otorgamiento de la suspensión

definitiva. Cuando tales preceptos se refieran a la ley que establezca el recurso o medio de

defensa procedente contra el acto reclamado, o que rija a éste, debe entenderse que dicha

remisión significa que la norma jurídica respectiva debe regular por algún título a ese acto de

manera específica, aludiendo expresamente a él, debiendo colmar todas las determinaciones

que contenga, así como las consecuencias que produzca en el ámbito jurídico del gobernado.

Asimismo, el ordenamiento relativo requiere ser una norma legal, en sentido formal y

material, puesto que tanto la disposición constitucional como la legal que la reglamenta,

establecen que debe ser una “ley”, y no cualquier otro ordenamiento general, el que señale la

procedencia de aquéllos, motivo por el cual, aplicando el principio jurídico consistente en que

cuando la norma no distingue, no existe razón para efectuar una distinción, debe concluirse

que sólo los medios defensivos consagrados en una ley formal y material son susceptibles de

provocar la improcedencia del juicio de amparo, derivada de la falta de cumplimiento en el

principio de definitividad en relación con la impugnación de un acto de autoridad, siempre

que no exijan mayores requisitos para otorgar la suspensión que los previstos en la Ley de

Amparo.

Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X,

Octubre de 1999, Tesis 2a./ J.115/99, página 448. Contradicción de Tesis 12/99. Entre las

sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Segundo en Materia Administrativa del

Tercer Circuito. 10 de Septiembre de 1999. Cinco votos. Ponente: Mariano Azuela Güitrón.

Secretario: Humberto Suárez Camacho. Tesis de Jurisprudencia 115/99. Aprobada por la

Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión pública del diez de septiembre de mil

novecientos noventa y nueve.

Por otra parte, debe tenerse cuidado en cuanto al locus legal en que se encuentra

determinado el recurso administrativo correspondiente, en virtud de que éste no

necesariamente debe estar contemplado en la propia ley que enmarca el acto administrativo

y que le dio origen y fundamento, sino que el medio de defensa puede estar contemplado en

una ley diversa, como es el caso, por ejemplo, de las diversas leyes administrativas

especiales en relación con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en donde es en

ésta y no en aquéllas donde se establece el recurso de revisión en contra de los actos

administrativos de la administración pública centralizada (artículo 1º y 83 de la citada ley

procedimental federal). En estos casos, si caemos en el error de considerar que la ley

especial no establece un recurso o medio de defensa, y por ello impugnamos en vía de

amparo, éste será desechado en virtud de que no se cumplió con el requisito de

definitividad, situación que hay que evitar por peligrosa si no tenemos el cuidado debido:

RECURSOS O MEDIOS DE DEFENSA ORDINARIOS. PUEDEN ESTABLECERSE EN

ORDENAMIENTO LEGAL DIVERSO DEL QUE SIRVE DE FUNDAMENTO A LA

EMISIÓN DEL ACTO RECLAMADO (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 107,

FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN Y 37, FRACCIÓN XV, DE LA LEY DE

AMPARO). Para que opere la causal de improcedencia por incumplimiento al principio de

dfinitividad que rige el juicio de amparo, basta con que en alguna ley, formal y material, se

prevenga, de manera directa e inmediata, la procedencia de algún recurso o medio de defensa

que posibilite la modificación, revocación o nulificación del acto reclamado, cuya tramitación

permita la suspensión de sus efectos, sin exigir mayores requisitos que los consagrados en la

Ley de Amparo. Ahora bien, el establecimiento de los aludidos medios de impugnación no

está restringido solamente al ordenamiento del cual emane formalmente o en que encuentre

su fundamento el acto de autoridad, puesto que ninguna de las disposiciones aplicables al

juicio de garantías establece esa limitante, máxime que el legislador cuenta con plena libertad

para instituir los recursos o medios ordinarios de defensa que estime pertinentes, sin quedar

constreñido a algún ordenamiento en particular.

Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X,

octubre de 1999, Tesis 2a./J. 116/99, página 447. Contradicción de tesis 12/99. Entre las

sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Segundo en Materia Administrativa del

Tercer Circuito. 10 de Septiembre de 1999. Cinco votos. Ponente: Mariano Azuela Güitrón.

Secretario: Humberto Suárez Camacho. Tesis de Jurisprudencia 116/99. Aprobada por la

Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión pública del diez de septiembre de mil

novecientos noventa y nueve.

2. La existencia de una resolución administrativa. Pero la sola existencia de una

resolución administrativa expedida en contra de un particular, no implica que pueda

impugnarse en un recurso administrativo, para ello, debe reunir ciertas características:

a). Que sea definitiva.

b). Que sea personal y concreta.

c). Que cause un agravio.

d). Que conste por escrito, excepción hecha de la derivada de una negativa ficta.

e). Que sea nueva.

Una resolución administrativa es definitiva, cuando no admite revisión de oficio; cuando la

autoridad no pueda por si modificar su propia resolución.

El que la resolución debe ser personal y concreta significa que no puede agotarse el recurso

administrativo contra resoluciones de carácter general, abstracto e impersonal. La razón es

que una resolución de tal naturaleza no puede deparar perjuicios inmediatos o concretos

sino hasta su aplicación que es cuando con apoyo en ella se expide una resolución a cargo

del particular. Cuando una resolución de carácter impersonal, general y abstracta causa con

su sola expedición perjuicios inmediatos, por ejemplo, una ley autoaplicativa, el medio de

defensa del particular no será el recurso administrativo sino el juicio de amparo.

La resolución debe causar un agravio, esto es, que la misma cause un perjuicio o lesione un

interés legítimo directo o indirecto

Cuando se estudia la causa que genera el recurso administrativo se dice, que éste es una

actividad de control o sea, un juicio lógico-jurídico sobre la actividad administrativa

impugnada, porque lo que en esencia se trata de determinar es si un acto administrativo se

ajusta o no a las normas jurídicas que le son aplicables.5 De esa manera, la pretensión del

recurrente debe basarse en una violación del orden jurídico, en una transgresión de las

normas legales que regulan el acto administrativo.

5 Escola Héctor Jorge.- Tratado Teórico Práctico de los Recursos Administrativos. Ed. Depalma. Buenos Aires 1967. p.

280.

Sobre la causa generadora, un sector de la doctrina6 sostiene que en los recursos ordinarios

cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, sirve de

fundamento suficiente para plantearlos, con la única limitación de que los vicios y defectos

que hacen anulable el acto, no pueden ser alegados por los causantes de ellos, aunque otro

sector de la misma por el contrario señala que en los recursos extraordinarios sólo pueden

alegarse como fundamento las causas especialmente previstas por la ley como generadoras

de cada recurso en especial, y no otras.

Podemos concluir de esa manera, que la pretensión desde el punto de vista del sujeto

particular, la causa de los recursos reside en la existencia de un derecho, que resulta del

orden jurídico administrativo, y un acto de esa naturaleza que lo contradice o que

constituye un obstáculo para su ejercicio. A través del recurso, se procura remover ese

obstáculo o salvar esa contradicción que se considera ilegítima, a fin de mantener la

vigencia plena del derecho que se pretende afectado. Pero, en ocasiones no es preciso que

se alegue la existencia de un derecho subjetivo vulnerado, sino que es suficiente, para

fundar el recurso, la existencia de un interés legítimo afectado. En éste supuesto será ese

interés el que se trata de amparar al efectuar la impugnación. Sobre esto último es

conveniente destacar el criterio que han sustentado los tribunales federales y que se

describe a continuación:

INTERES JURÍDICO. SU NOCIÓN EN MATERIA DE RECURSOS Y

PROCEDIMIENTOS CONTENCIOSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA. Aún cuando es

exacto afirmar que tratándose del juicio de garantías, los tribunales han interpretado

reiteradamente los artículos 4º. y 73 fracción V de la Ley de la materia, en el sentido de exigir

que el promovente del juicio sea titular de un derecho subjetivo afectado directamente por el

acto de autoridad, siempre que el perjuicio sea actual y directo, no puede sin embargo decirse

lo mismo respecto de los medios impugnativos dispuestos en el ámbito administrativo a

favor de quienes pretendan atacar los actos de la administración pública que estimen

irregulares, bien por ser atentatorios de sus derechos como gobernados, bien por ser

violatorios de las normas de derecho subjetivo de cuya puntual observancia deriva, en su

favor, una situación calificada. Las leyes administrativas no suelen consagrar un concepto

limitado o estrecho de “interés jurídico”, tan restringido que se agote en el derecho subjetivo

o que excluya, de entre los sujetos aptos para intentar la impugnación en sede administrativa,

a quienes carezcan de un derecho perfecto, privado o público; en México, como en otros

países influidos por los principios del contencioso administrativo francés, se ha producido

una evolución hacia un concepto más amplio del interés jurídicamente protegido, hasta

comprender en él a las personas colocadas en una situación calificada y diferenciable del

resto de los habitantes de una comunidad, aunque éstas no sean titulares de derechos

subjetivos.

Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Amparo en

revisión 2463/89. Fábricas de Papel Loreto y Peña Pobre, S.A. de C.V.30 de enero de 1990.

Unanimidad de votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretaria: Adriana Leticia

Campuzano Gallegos. Semanario Judicial. Octava Época. Tomo V. Enero-Junio 1990.

Segunda Parte. Tribunales Colegiados. Pág. 252.

Por acuerdo del Tribunal se publica parcialmente la ejecutoria; las otras tesis que contiene

aparecen publicadas bajo los rubros: “INTERÉS JURÍDICO. SUS ACEPCIONES

6 González Pérez Jesús.- Los Recursos Administrativos. Madrid 1960. p. 61 y 62.

TRATÁNDOSE DE RECURSOS E INSTANCIAS ADMINISTRATIVAS” y “MARCAS.

NULIDAD DE. QUIENES PUEDEN DEMANDARLA”.

Por último, la resolución o acto debe constar por escrito. Tratándose de actos en que por no

haberse resuelto en tiempo se entiendan negados (negativa ficta), se deberá acompañar el

escrito de iniciación del procedimiento, o el documento sobre el cual no hubiere recaído

resolución alguna.

3. La fijación en la ley de la autoridad administrativa, quien debe tramitarlo y resolverlo.

Esa autoridad puede ser la misma que dictó el acto o la jerárquica superior atendiendo a las

facultades que la ley les otorga: decretar simplemente la anulación o reforma del acto

impugnado o además el de reconocer el derecho del recurrente, o bien la de examinar no

solo la legalidad sino también la oportunidad del acto impugnado dictando una nueva

resolución en cuanto al fondo del asunto planteado (revocación, reforma o adecuación o la

sustitución del acto administrativo impugnado).

4. La fijación en la ley de un procedimiento para la tramitación del recurso. Lo anterior en

estricto cumplimiento al mandato constitucional del respeto a la garantía de audiencia.

El Código Administrativo del Estado de Chihuahua establece:

Artículo 1644. Para la tramitación de los recursos administrativos, en contra de actos de las

autoridades del Estado, se estará al procedimiento siguiente:

I. Se interpondrá por si o por representante legalmente investido ante el Secretario General de

Gobierno, por escrito, expresando: El nombre del recurrente; domicilio para ser notificado,

señalamiento del acto impugnado; los agravios que le causa y el ofrecimiento de las pruebas

que pretenda rendir.

Si dentro del trámite que haya dado origen a la resolución o acto recurrido el interesado tuvo

oportunidad de rendir pruebas, sólo serán admisibles las que no se hubieren desahogado por

causas no imputables a él y las supervinientes;

II. El escrito debe presentarse dentro de los quince días siguientes, al que surta efectos la

notificación del acto que se impugna. No será admisible la interposición de recursos que sean

presentados ante autoridad distinta de la competente para sustanciarlos;

III. Interpuesto el recurso, la autoridad recabará de oficio los informes y constancias

necesarias para determinar la existencia del acto impugnado, las razones que lo justifiquen y

la fecha de su notificación; en vista de lo anterior, acordará si es de admitirse o desecharse el

recurso. Al admitirlo, mandará entregar copia del escrito y anexos y requerirá a la autoridad

que emitió el acto impugnado para que dentro de un plazo de diez días exprese lo que estime

conveniente en relación con el escrito de impugnación, y ofrezca las pruebas conducentes.

IV. Una vez desahogado el traslado de oficio o a petición de parte, el Secretario General de

Gobierno proveerá a la recepción de las pruebas ofrecidas, señalando para ellos un término de

quince días común a las partes. Serán admisibles todos los medios de prueba admitidos por el

derecho común, con excepción de la confesional de las autoridades;

V. Recibidas las pruebas y los informes o transcurrido el período probatorio, se abrirá un

período de alegatos por tres días, primero al recurrente y luego a la contraparte;

VI. Formulados los alegatos o transcurrido el término que para el efecto se concedió, el

Secretario General de Gobierno emitirá el proyecto de Resolución dentro de un plazo de 15

días, el cual será sometido a consideración del Gobernador del estado para su aprobación.

VII. La resolución emitida será notificada personalmente en el domicilio que las partes hayan

señalado para dicho efecto. En caso de que no se hubiere designado tal domicilio se hará por

lista en los estrados de la Secretaría General de Gobierno.

Artículo 1645. La revocación se decretará de plano, únicamente en los casos en que los

perjudicados sean sentenciados que se encuentren libres con grave violación de la ley.

5. La obligación de la autoridad de dictar nueva resolución en cuanto al fondo, anulando,

modificando o confirmando el acto que se impugnó. Se insiste en que tal resolución

constituye un nuevo acto administrativo. De esta manera, se puede diferenciar el recurso de

otro medios que emplean los particulares para obtener la modificación de resoluciones

administrativas pero que, sin que la ley establezca la obligación para la autoridad ante quien

se plantean de revisar y entrar a un examen de fondo del acto cuyo retiro se solicita. En la

práctica se puede mencionar el caso del ejercicio del derecho de petición consagrado en la

Constitución Federal que dispone:

Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de

petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en

materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.

A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la

cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.

Aun cuando la mecánica del recurso administrativo parte del ejercicio de la garantía

individual del derecho de petición y ambos deben formularse por escrito y hacerse valer

ante una autoridad, entre ambas instancias existen diferencias.

En la instancia de petición prevista en el artículo 8º constitucional, no se tiene que seguir un

procedimiento determinado pues el precepto sólo obliga a la autoridad a contestar en breve

plazo.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha precisado que la garantía referida por el

artículo 8º constitucional “…impone a toda petición hecha por escrito, este bien o mal

formulada, un acuerdo también por escrito, que debe hacerse saber en breve termino al

peticionario” (Apéndice al Seminario Judicial de la Federación 1917-1985, jurisprudencia

Común al Pleno y a las Salas, Tesis 208, p. 353).

Por resoluciones posteriores la protección a ese derecho fundamental se ha ampliado en los

siguientes términos:

PETICION, DERECHO DE. RECURSOS ADMINISTRATIVOS. Cuando se eleva a la

autoridad una petición que implica el ejercicio de un recurso administrativo, no basta la admisión

del mismo para que se satisfaga en su esencia lo previsto por el artículo 8º. Constitucional, ya que

es a todas luces erróneo pretender que el derecho de petición en relación en relación con el citado

recurso se tenga por satisfecho con un solo acuerdo admisorio del mismo, o bien, por el hecho de

que el peticionario tenga conocimiento de que se encuentra en trámite, toda vez que aceptar lo

anterior sería desvirtuar el elevado principio que rige a esta garantía y que es precisamente el evitar

la incertidumbre que puede ocasionar para los gobernados el silencio y la inactividad burocrática.

Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

Amparo en Revisión 1064/87. María Dolores y Carlos Morales Martínez. 27 de agosto de

1987. Unanimidad de votos. Ponente: Hilario Bárcenas Chávez. Secretario: Fernando A.

Ortiz Cruz.

Amparo en revisión 1008/87. María de la Luz Reyes Vda. De Pérez. 22 de Octubre de 1987.

Unanimidad de votos. Ponente: Hilario Bárcenas Chávez. Secretario Fernando A. Ortiz Cruz.

Amparo en revisión 1624/87. Rosendo Gandulfo Sánchez. 26 de Noviembre de 1987.

Unanimidad de votos. Ponente: Hilario Bárcenas Chávez. Secretario Fernando A. Ortiz Cruz.

Amparo en revisión 1978/87. Felipe Ramírez Martrínez. 18 de Febrero de 1988. Hilario

Bárcenas Chávez. Secretario Fernando A. Ortiz Cruz.

Amparo en revisión 1794/87. Eduardo Sánchez Medina. 3 de Marzo de 1988. Unanimidad de

votos. Ponente: José Méndez Calderón. Secretario: José Luis Sierra López. Apéndice.

Informe 1988. Tercera Parte. Tribunales Colegiados. Pág. 157. Apéndice. Gaceta del

Semanario Judicial de la Federación No. 2-6 Marzo-Julio 1988, pág. 85.

Poder Judicial de la Federación. Ser. CD-ROM Junio de 1993. Instancia: Segunda Sala.

Fuente: Apéndice 1985. Parte: VIII. Sección: Común. Tesis: 208, página: 353.

PETICIÓN, DERECHO DE. NOTIFICACIÓN DE TRÁMITES. El artículo 8o

constitucional se refiere no sólo al derecho que los particulares tienen para que se les haga conocer

la resolución definitiva que pone fin a su petición, sino también al de los trámites que se vayan

cumpliendo en los casos en que la ley requiera la substanciación de un procedimiento, imponiendo a

las autoridades la obligación de hacer saber, en breve término, a los interesados, todos y cada uno

de los trámites relativos a sus peticiones.

Precedentes:

Sexta Época, Tercera Parte: Vol. III, pág. 147.

Amparo en revisión 3517/57, Francisco Jiménez González. 18 de Septiembre de 1957. 5

votos. Ponente: Alfonso Francisco Ramírez.Vol. IV, pág. 224.

Amparo en revisión 2179/57, Mariano Marina Miguel. 2 de Octubre de 1957. 5 votos.

Ponente: Alfonso Francisco Ramírez.Vol. IV, pág. 224.

Amparo en revisión 2559/57, Luis Zamora Cortés. 2 de Octubre de 1957. 5 votos. En la

publicación no se menciona el nombre del ponente.Vol. IV, pág. 224.

Amparo en revisión 3999/57, Guillermo Vázquez Negro. 2 de Octubre de 1957. 5 votos. En

la publicación no se menciona el nombre del ponente.Vol. IV, pág. 224. Amparo en revisión

4241/57, Raúl Núnez Quintero. 30 de Octubre de 1957. 5 votos. En la publicación no se

menciona el nombre del ponente.

NOTA: En los Apéndices al Semanario Judicial de la Federación de 1917-1965 y de 1917-

1975 la tesis aparece publicada con el rubro: “PETICION, DERECHO DE”.

Poder Judicial de la Federación. Ser. CD-ROM JUNIO DE 1993. Instancia: Segunda Sala.

Fuente: Apéndice 1985. Parte: VIII. Sección: Común. Tesis: 213. Página: 359

Otras diferencias con el recurso administrativo es que éste tiene como elemento esencial la

existencia previa de una resolución dictada por un órgano de la Administración, y la

llamada instancia de petición no tiene como presupuesto necesario un acto de autoridad.

Otro caso para mencionarse es el de las reclamaciones ante un órgano de la Administración

Pública que aunque se interponen ente las autoridades Administrativas y son una expresión

de inconformidad y pueden o no tener fundamento jurídico y no requieren más

formalidades que la presentación del escrito donde se hagan valer, se busca más que nada

que la autoridad de respuesta en virtud de lo ordenado por el artículo 8º constitucional

siendo esto su único fundamento legal, pues no está reglamentado por la ley secundaria.

Cassagne7 señala que “las meras reclamaciones no son medios para impugnar actos

administrativos ya que con éstas solo se formula una inconformidad tendiente a obtener un

acto favorable al particular, con total independencia de cualquier recurso administrativo.”

Requisitos de admisión del recurso administrativo

Los requisitos o condiciones exigidos para la admisión del recurso que se haga valer se

clasifican en esenciales y formales.

1.- Los requisitos esenciales deben estar consignados en el ordenamiento legal y su

incumplimiento por parte del reclamante dará origen a que se tenga por no presentada la

inconformidad.

La doctrina está acorde en que el recurso administrativo debe llenar determinados

requisitos, pero que no se sujete a las mismas formalidades o tecnicismos propios del

recurso que se hace valer ante un tribunal. En las leyes, existe la tendencia a reducirlos al

mínimo, pues la Administración también tiene el interés institucional en modificar o

revocar aquellas resoluciones contrarios al orden jurídico. Existe consenso de que deben

darse el máximo de facilidades para que el particular pueda acudir en inconformidad ante la

misma Administración, y que los requisitos mínimos que se exijan deben permitirse que se

satisfagan sin rigorismo extremo. El propósito que inspira lo anterior es finalmente analizar

si la resolución fue debidamente emitida con lo cual se logran evidentes beneficios que

trascienden en una mayor respetabilidad hacia la Administración Pública y crean un clima

de confianza entre los gobernados.

Gordillo ha señalado que la omisión de cumplir con algunos de los requisitos formales o

sustanciales indicados no implica que deba rechazarse de plano el recurso. Otras opiniones

sugieren que siempre que surja en forma clara la voluntad de recurrir o reclamar, debe

concederse al interesado un plazo para subsanar los defectos de su instancia.

Son requisitos esenciales para la admisión del recurso: a) que la inconformidad se presente

por escrito; b) dentro del término legal y, c) se encuentre firmado el mismo por el

interesado o su representante.

De esa manera tenemos que:

a) El recurso debe hacerse valer por escrito, pero no se exige que el documento que lo

consigne deba estar redactado en determinado estilo (en maquina de escribir o de puño y

letra del inconforme).

b) Además, el escrito debe presentarse en tiempo, pues su interposición fuera del término

legal dará origen a su desechamiento por extemporáneo.

c) Finalmente, el escrito debe firmarse por el interesado o su representante legal.

7 Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo, Ed. Abeledo Perrot, Argentina 1985. citado por Armienta Hernández

Gonzalo, op. cit., p. 86.

De no cumplirse con los anteriores requisitos, el recurso se tendrá por no interpuesto y se

desechará de plano.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala:

Artículo 88.- El recurso se tendrá por no interpuesto y se desechara cuando:

I.- Se presente fuera de plazo.

II.- No se haya acompañado la documentación que acredite la personalidad del recurrente; y

III.- No aparezca suscrito por quien deba hacerlo, a menos que se firme antes del

vencimiento del plazo para interponerlo.

Con relación a lo previsto por la fracción II del mencionado artículo se considera que es

contrario a lo regulado por el artículo 43 del mismo ordenamiento en cuanto que éste

dispositivo establece que la autoridad, en ningún caso rechazará los escritos de los

particulares, y que si los escritos presentados no reúnen los requisitos necesarios, la

autoridad administrativa competente debe requerir al promoverte a fin de que dentro del

plazo de cinco días complete su escrito. Igualmente es contraria a la garantía de audiencia

prevista en el artículo 14º Constitucional, en tanto no establece la posibilidad de que

previamente a la decisión de la autoridad de tener por no interpuesto el recurso, exista el

requerimiento a través del cual se aperciba al promovente de acompañar a su escrito la

documentación con la que acredite su personalidad. Por tales razones y a fin de no

contrariar con esas disposiciones, será necesario que la autoridad previamente requiera al

promovente para que, dentro del plazo señalado exhiba la documentación con la que

acredite personalidad, y solo en caso de que sea omiso, se deberá proceder como lo

establece ésta fracción. En ese sentido se ha pronunciado el Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación:

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. LA FRACCION II DE EL ARTÍCULO 88 DE

LA LEY FEDERAL QUE LO REGULA, VIOLA LA GARANTIA DE AUDIENCIA AL

ESTABLECER EL DESECHAMIENTO. SIN PREVIO REQUERIMIENTO DEL RECURSO DE

REVISION, COMO CONSECUENCIA DE LAS OMISIONES FORMALES DEL ESCRITO

RELATIVO. Para cumplir con la garantía de audiencia consagrada en el párrafo segundo del

artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben atenderse dos

aspectos, uno de forma y otro de fondo. El primero comprende los medios establecidos en el propio

texto constitucional constituido por la existencia de un juicio seguido ante tribunales previamente

establecidos en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento. El segundo

constituye el contenido, espíritu o fin último que persigue la garantía, que es el de evitar que se deje

en estado de indefensión al posible afectado con el acto privativo o en situación que afecte

gravemente sus defensas. De ese modo, los medios o formas para cumplir debidamente con el

derecho fundamental de defensa deben facilitarse al gobernado de manera que no se produzca un

estado de indefensión, erigiéndose en formalidades esenciales las que lo garanticen. Por

consiguiente, la regulación del procedimiento que rige al recurso de revisión en sede administrativa,

acorde con esos requisitos, debe contener condiciones que faciliten al particular la aportación de los

elementos en que funde su derecho para sostener la ilegalidad de un acto administrativo, de manera

que si la norma procedimental no establece la prevención al gobernado para que se regularice el

recurso y, además, prevé una consecuencia desproporcionada a la omisión formal en que incurre el

gobernado, como lo es tenerlo por no interpuesto y desecharlo, cuando no se haya acompañado la

documentación que acredite la personalidad del recurrente, como acontece en el artículo 88,

fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, tal procedimiento es violatorio de la

garantía de audiencia, en tanto que se aparta de los principios fundamentales que norman el debido

proceso legal, pues rompe el equilibrio procesal entre las partes al impedir al particular defenderse

en contra del acto administrativo y probar la argumentada ilegalidad.

Amparo en revisión 2745/96. Papelería Dakota, S.A. de C.V. 17 de febrero de 1998. Once

votos. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretario: Miguel Angel Ramírez González.

Amparo en revisión 665/97. Schlumberger Offshore Services (México) N.V. 17 de febrero de

1998. Once votos. Ponente: Juventino V. Castro y Castro. Secretario: José Pablo Pérez

Villalba.

El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el treinta de marzo en curso, con el número

XXXVII/1998, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para

integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a treinta de marzo de mil novecientos

noventa y ocho.

No sucede lo mismo respecto a la causal señalada en la fracción III en cuanto se considera

que la falta de firma del escrito que contiene el recurso, equivale a la ausencia total de la

manifestación de la voluntad, y por consiguiente se tiene por no interpuesto sin necesidad

de requerir al promovente que lo firme.

2.- Los requisitos formales para la Admisión del recurso administrativo son aquellos que

aún cuando no se satisfagan por el interesado no traen consigo el desechamiento de la

inconformidad, sin embargo puede ocasionar que la resolución que recaiga sea desfavorable

a sus intereses porque la autoridad revisora no estará en condiciones de analizar

debidamente la inconformidad. Por ello, el escrito en el que se interpone el recurso debe ser

claro, que permita a la autoridad entender cuál es la pretensión. Además en el escrito se

debe consignar lo siguiente:

a).- Señalamiento de la autoridad responsable que emitió la resolución que se impugna lo

que servirá para determinar si el acto emana de autoridad competente.

b).- Cuál es la resolución que se reclama. Normalmente se acompaña el documento en el

que conste el acto impugnado con la respectiva constancia de notificación, salvo los casos

de negativa ficta. Se justifica esta formalidad porque en ocasiones en un mismo escrito se

acumulan varios actos administrativos.

c).- Exposición de los antecedentes que culminaron con la emisión de la resolución. Se trata

de una relación de hechos, que permita a la autoridad enterarse del verdadero sentido de la

misma y corregir los vicios de legalidad del acto.

d).- Cita de los preceptos legales violados. Se trata de fundar la pretensión citando el

derecho en que se apoya la reclamación.

En los últimos dos casos la omisión de unos o el defecto o error en el señalamiento de los

otros de ninguna manera acarrea consecuencias insalvables. En el primero, porque en todo

caso, lo procedente será requerir al promovente para que los enuncie y en el segundo

porque por disposición expresa en la ley, la autoridad, en beneficio del recurrente, puede

corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos que se consideran violados y

examinar en conjunto los agravios, así como los demás razonamientos del recurrente, a fin

de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en

el recurso.

e).- Expresión de agravios. Debiendo expresarse conforme a las reglas de la lógica jurídica,

todas y cada una de las consideraciones de derecho por las cuales el particular estima que el

acto es ilegal; y ordenándose los conceptos de violación de tal manera que éstos sean de

fácil comprensión, destacando primero aquellos que sean los más importantes y

posteriormente aquellos que se consideren accesorios o secundarios. Sobre el particular,

Gordillo8 señala: “Cuando existen varias razones por las cuales un acto puede llegar a

ser considerado ilegítimo, es necesario analizar la importancia y preponderancia que ellas

tengan entre si, para exponer primero y con mayor detalle las más importantes, y en

segundo lugar y más someramente, las que sean secundarias”.

f).- Capitulo de pruebas. Se deberán ofrecer las pruebas que demuestren la ilegalidad de la

resolución, acompañando las documentales en que se apegue la pretensión, cuando estas se

encuentran a su disposición o señalando el archivo o lugar en que pueden localizarse, salvo

que se trate de un punto de derecho. Porque en este último supuesto, no existe la necesidad

de aportar prueba alguna, pues bastarían los razonamientos de derecho que se expongan

para que la autoridad tenga elementos necesarios para resolver.

El procedimiento o trámite del recurso administrativo.

Como todo el procedimiento administrativo, el trámite en la sustanciación del recurso debe

ser sencillo y desprovisto de formulismos innecesarios. Escola9 nos enseña los pasos a

seguir para lograr la sencillez en la tramitación de los recursos administrativos:

1) Limitando la actuación de los órganos administrativos a aquellos que sean estrictamente

indispensables para preparar y dictar la resolución de que se trate.

2) Exigiendo, únicamente, los datos, constancias, documentos y requisitos que sean

indispensables para dictar la resolución administrativa;

3) Suprimiendo los traslados y giros internos entre organismos administrativos y la

intervención de organismos intermedios.

4) Disponiendo el cumplimiento simultaneo de aquellos actos preparatorios que no deban

cumplirse, por exigencias propias de las actuaciones, en forma sucesivas; y

5) Manteniendo la unidad de la actuación y de la resolución aún cuando deban intervenir

dos o más organismos de la administración.

8 Gordillo Agustín A.- Tratado de Derecho Administrativo t. II, III, IV, Ed. Porrúa, UNAM, Fundación de Derecho

Administrativo, México 2004. p. 134. 9 Escola Héctor Jorge. Op. cit. pp. 226 y 227.

La participación de numerosas autoridades en la preparación y decisión de las resoluciones,

como sucede cuando una es la autoridad encargada de la tramitación y otra la que habrá de

resolver, rompe el principio de inmediatez e impide el conocimiento pleno del asunto por

parte del órgano de decisión al no allegarse por si mismo y en forma directa, de los

elementos de convicción indispensables para resolver de manera correcta la situación

jurídica que se plantea.

El objeto del recurso es determinar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo, por

ello bastará la instancia inicial del particular, el informe de la autoridad responsable, en su

caso, y el emplazamiento del tercero si lo hay, así como la admisión y la recepción de

pruebas, facultándose a la autoridad revisora para proveerse de los instrumentos públicos

o constancias que se encuentren a su disposición evitando con ello los traslados

innecesarios, y sólo exigir al interesado la documentación que no esté a su alcance y sea

necesaria para dictar una resolución apegada a derecho.

Octubre de 2015.

Bibliografía

CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo, Ed. Abeledo Perrot, Argentina 1985.

DIEZ, Manuel María. Manual de Derecho Administrativo t. II. Ed. Plus Ultra, Argentina

1979.

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Depalma Buenos Aires 1967.

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GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo t. II, III, IV. Ed. Porrúa,

UNAM, Fundación de Derecho Administrativo, México 2004.

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Ed. Porrúa, México 2004.

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Leyes, Códigos y Jurisprudencia.

Código Administrativo del Estado de Chihuahua.

Código Municipal de Chihuahua.

Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Tesis de Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.