FACULTAD DE ADMINISTRACIONMBA-GESTION PÚBLICAPROFESORES: Dr. JUAN CARLOS PINZONDr. ALVARO CONCHAMATERIA: FINANCIAMIENTO PÚBLICOPRESENTADO POR: INOCENCIO MELENDEZ JULIOBogotá D.C; Abril 30 de 2004

LA DEUDA PÚBLICA EN COLOMBIA: ANALISIS, DESAFIOS Y PERSPECTIVAS.

Con el presente documento se pretende analizar la situación de la deuda pública

Nacional: Las causas de su incremento, su sostenibilidad, las consecuencias

nocivas que éste fenómeno presenta en el contexto de las finanzas públicas

nacionales, así como presentar las posibles soluciones al problema. A lo largo del

análisis, se ha tratado de evitar a toda costa los sesgos en la visión del problema,

es decir, procurando no imprimir una visión completamente neoliberal al asunto,

así como tampoco inclinándose a una caracterización paternalista de la situación;

por el contrario se propenderá por adoptar una visión más objetiva que permita

interactuar las dos visiones del tema de la deuda Pública Nacional.

De esta manera, el escrito se divide en tres apartes bien definidos: el primero de

ellos hace una breve descripción del panorama fiscal, tratando de contextualizar

la deuda al interior del mismo; así como establecer las causas de crecimiento de la

deuda pública Colombiana; el segundo aparte aborda el problema de la

sostenibilidad de la deuda desde el punto de vista territorial.

A lo largo de los dos primeros apartes, se tratara de relacionar varios elementos

de la realidad del país, que a su vez y de manera tácita plantean una hipótesis

respecto a quienes han sido los beneficiarios del déficit fiscal Colombiano, y por

ello mismo de los problemas de endeudamiento que hoy enfrenta el país.

También se analizan las acciones emprendidas; pues algunas de ellas no parecen

estar atacando las causas directas del problema y si pueden tender a agravar la

crisis fiscal colombiana. Finalmente, se agregarán a la discusión análisis de

posibles nuevas soluciones.

1.1 EL PANORAMA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS NACIONALES Y LA DEUDA PÚBLICA

En los últimos años el incremento del déficit fiscal se ha hecho evidente, y en

efecto la brecha existente entre los ingresos y los egresos del Estado ha tendido a

incrementarse –ver gráfica No.1-

Gráfica No.1 EL DEFICIT FISCAL DEL ESTADO COLOMBIANAO 1990 –2002- Millones de pesos Constantes de 2002-

-Millones de pesos constantes de 2002-Fuente: Historia Reciente de las Finanzas Públicas y el por qué del Ajuste Macroeconómico – conversión de las cifras de porcentaje del PIB a millones de pesos, basadas en la serie de PIB a precios corriente presentadas por el DANE

La comparación entre el déficit fiscal primario y el deducido de sustraer de los

ingresos totales los gastos totales; permite dejar en claro que si bien los pagos

corrientes incluyen rubros que se han incrementado vertiginosamente en los

últimos años –Transferencias, Pensiones e intereses de deuda -, hay factores que

influyen más directamente en la crisis fiscal que el país atraviesa; de hecho el

prácticamente insignificante crecimiento real de los ingresos totales (132% en

años) frente al abrupto incremento de los gastos totales (186%) en el mismo

periodo, permiten concluir que los desbalances fiscales no han sido atacados

sobre sus directas causas; pues el intento de reducción del gastos corrientes vía

reforma pensional, ley de saneamiento fiscal –Ley 617 de 2000, ley de

Saneamiento fiscal territorial, Ley 550); no aportarían mayores soluciones al

problema.

De hecho la comparación entre pagos totales y pagos corrientes –ver gráfica 2-,

permite entrever que el problema no esta en los pagos corrientes es decir, en el

servicio de la deuda, las transferencias territoriales y otras transferencias en los pagos

de funcionamiento que como rubro principal incorporan los pagos por servicios

personales; sino que por el contrario, son el epicentro de la crisis, que puede

estar ubicándose en la diferencia entre pagos corrientes y pagos totales, es decir

en la inversión; luego la pregunta formularse es ¿Qué está haciendo la inversión

pública en el país tan improductiva que no permita ser autofinanciada?

Gráfica No. 2 – DIFERENCIA ENTRE PAGOS CORRIENTES Y PAGOS TOTALES

-Millones de pesos constantes de 2002-Fuente: Historia Reciente de las Finanzas Públicas y el por qué del Ajuste Macroeconómico – conversión de las cifras de porcentaje del PIB a millones de pesos, basadas en la serie de PIB a precios corriente presentadas por el DANE

En cuanto a éste punto, vale la pena resaltar el incremento en el gasto militar –

barra negra-, en la gráfica No. 3; pues tal como puede observarse éste supera

muchos de los rubros a los que tradicionalmente se ha culpado del hueco

fiscal – Pago de nóminas de trabajadores estatales, pensiones e intereses sobre la

deuda-

Gráfica No.3 - COMPARACION ENTRE LOS GASTOS QUE PUEDEN ESTAR ATIZANDO EL DEFICT FISCAL (Millones de pesos constantes de 2002)

Fuente: Historia Reciente de las Finanzas Públicas y el por qué del Ajuste Macroeconómico – conversión de las cifras de porcentaje del PIB a millones de pesos, basadas en la serie de PIB a precios corriente presentadas por el DANE

Adicionalmente, debe reflexionarse que en el gráfico únicamente se presentan las

cifras oficiales de gasto militar; pues para nadie es un secreto que en Colombia se

invierten grandes sumas de dinero en armamento de manera extralegal; es decir,

el país destina buena parte de sus recursos al sostenimiento del ejercito legal para

librar la lucha contra las fuerzas armadas al margen de la Ley; lo cual si bien

produce cierto lucro a las familias colombianas que viven de la compra de

armamento, en últimas a quienes beneficia este fenómeno es a las fuertes

economías cuya estabilidad descansa en la industria de producción de armas y

que por la misma razón buscan escenarios para la guerra. Con el agravante, de

que los enfrentamientos civiles ocasionados en países como Colombia, redundan

en el atraso cultural y socio económico de las naciones en lucha.

Por último, antes de culminar la presentación del panorama general; puede

rebatirse el argumento presentado en el documento “ Historia Reciente de las

Finanzas Públicas y el Porqué del ajuste macroeconómico” en las diapositivas 21

a 23, según las cuales el déficit fiscal por su incidencia en la balanza de la cuenta

corriente afectaron las tasas de cambio real y con ello al sector exportador,

produciendo entradas de capitales de corto plazo; sencillamente invirtiendo la

interpretación de los mismos; es decir afirmando que la entrada de capitales

golondrinas –tradicional en economías emergentes-, tendió a devaluar el tipo de

cambio de manera importante, por lo cual El Banco de la República con el fin de

proteger la banda cambiaria evitando el desplome del sector exportador, tuvo que

entrar a revaluar el peso, ocasionando así la protección del sector importador y la

caída de unas exportaciones que en momento de la apertura se podían tildar de

incipientes, poco diversificadas y sin la infraestructura vial, portuaria y

tecnológica debidamente desarrolladas para enfrentar el mundo de la

globalización.

Con el agravante, de que un país cuyas multitudes se encontraban por fuera del

sistema de mercado; lo cual tendió a agravar el conflicto armado como represalia

al acogimiento del gobierno a las políticas recomendadas por el Fondo Monetario

Internacional; como ejemplo de ello, se pueden traer a la memoria del lector la

época de los apagones que caracterizó y de alguna manera frustro el éxito

económico de Gobierno Gaviria; y que término de perjudicar la implantación de

una “tecnocracia” por todas las consecuencias que un déficit de energía pueden

ocasionar al sector productivo de un país y por ende las exportaciones y de ésta

manera la balanza comercial colombiana.

Así mismo, fenómenos como el narcotráfico, que produjeron en la economía

Colombiana los efectos característicos de la enfermedad Holandesa, el desplome

de las exportaciones tradicionales y de cierto valor agregado y en pro del Boom

de cierto bien -drogas- típico del sector primario de la economía; y con el

desventaja de que los beneficios de las mismas no se pueden contar de manera

positiva dentro de la cuenta corriente por su carácter de ilegalidad y que en

últimas han desglosado en el atizamiento del conflicto armado del país.

La relación entre el conflicto armado y el desbalance fiscal del país, junto con la

comparación con países como Argentina, ha sido trabajada en muchos

escenarios; por ejemplo, la Revista Cambio en abril del año anterior registraba

afirmaciones como las siguientes “no existe claridad sobre lo que pueda pasar

con la economía a la luz del rompimiento de las negociaciones de paz con las

Farc. La prensa internacional registra a diario las voladuras de torres y de

puentes, al igual que los enfrentamientos con la Fuerza Pública, con lo cual la

percepción de que Colombia se encuentra en guerra total, se fortalece. Un

ejemplo de ello fue lo sucedido a finales de febrero después del secuestro de la

candidata presidencial Íngrid Betancourt, cuando el descuento de los bonos

colombianos en los mercados internacionales aumentó casi 10%”

1.2.- LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA

Partiendo de la premisa sustentada en el aparte anterior, es decir presuponiendo

que el problema de las finanzas nacionales descansa en la diferencia en el

desequilibrio de los ingresos totales frente a los pagos totales – los cuales

incluyen las inversiones realizadas -; vale la pena estudiar el déficit fiscal por

sectores de la economía:

Cuadro No. 1 - RESULTADO FISCAL, 1994-2002Déficit(-)/Superávit real

(Miles de millones de pesos)

Concepto 1994 1999 2000 2001 2002 2003 pr 2004 py

Sector eléctrico 264.3 -327.1 309.5 254.6 192.0 641.8 215.0ECOPETROL 55.4 932.5 -25.7 778.7 407.5 699.3 867.0Carbocol -15.4 266.2 179.2 0.0 0.0 0.0 0.0Telecom 23.0 -276.6 54.2 454.2 309.6 -285.5 118.0EPM -139.9 7.5 292.6 270.2 -270.8 -37.0Emcali 27.6 -19.0 140.6 107.9 371.1 372.0Metro de Medellín 0.0Resto de entidades * 127.1 324.0 144.3 305.5 654.3 1,019.7 3,155.0Seguridad social 716.9 1,272.0 1,794.2 1,100.0 2,346.5 1,430.5 1,661.0Regional y local -348.3 -527.0 -220.0 23.6 889.5 927.4 833.0Entidades no incluidas 0.0Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera

533.4 1,622.4 450.6 -389.7 -129.6 -371.0

Fondo Nacional del Café 162.2 -42.7 -274.6 -76.8 -168.2 311.3 57.01. Total descentralizado 985.2 2,042.5 3,572.0 3,723.5 4,619.6 4,715.2 6,871.0 2. Gobierno Nacional -927.9 -11,511.7 -9,684.3 -10,850.0 -12,434.2 -12,151.2 -13,202.03. Déficit de caja real SPNF 57.3 -9,469.2 -6,112.3 -7,126.6 -7,814.6 -7,436.0 -6,331.0

(1+2)FUENTE : DNP(pr): preliminar; (py): proyectado * Metro de Medellín y entidades no incluidas estan agregadas en resto de entidades a partir de 1990Nota 1: El resultado fiscal de cada entidad, tiene incluido su préstamo neto y los ajustes por causación para presentar el deficit total del SPNF según metodología FMI.Nota 2: A partir de 1999 se incluyen los ajustes de causación para presentar el deficit total del SPNF según metodología FMI. Nota3: Antes de 2001 EPM estaba incluída una parte en Sector Eléctrico y otra en Resto de Entidades. De Igual Forma Emcali. A partir de 2001 estas se toman como dos empresas más.Fuente: ConfisUltima actualización: 26 Febrero 2004 Según CONFIS.

En primera instancia, nótese que en el cuadro anterior rompe otra de las fuertes

creencias respecto al déficit fiscal, pues debe advertirse que los gastos en

seguridad social son el único rubro que no presenta desbalance – lo que si debe

advertirse es que estas cifras no involucran rubros pensionales-

También en el cuadro No. 1, se ratifica otra de las hipótesis esbozadas en el

aparte anterior, el problema de las finanzas públicas nacionales no se encuentra

en el sector descentralizado; pues obsérvese que el total descentralizado no

presenta cifras con saldo negativo para ninguno de los periodos de análisis;

también conlleva nuevamente a traer a colación el atraso que afronta el sector

público productivo - exportador en el País, –especialmente los sectores

energético: Fondo de ahorro y estabilización petrolera, Carbocol;

Telecomunicaciones: EPM y Telecom, Cafetero Fondo Nacional del Café – y

ello sin contar el sector siderúrgico , pues la memoria Colombiana no debe

olvidar otra quiebra tan importante como lo fue la de las Industrias Paz del Rio,

que de estar produciendo hoy seguramente estaría dejando al erario público

Nacional una importante reserva de divisas.

Sin desear faltar al compromiso hecho en la introducción del presente

documento, de no adoptar una visión totalmente antineoliberal del asunto de

estudio, la reflexión anterior y especialmente aquella referente a la inadecuada

explotación de los recursos naturales –petróleo-, permite traer a la discusión la

crisis de la balanza de pagos de otros países sudamericanos como Argentina,

donde se permitió que las grandes potencias entraran a extraer materias primas –

concretamente el caso de los cueros a mediados del siglo anterior, en el país del

cono sur- y que de alguna manera pueden tener su repetición en Colombia y

específicamente en lo que se refiere a los recursos energéticos; pues de permitir

que se extraiga el petróleo Colombiano, para que después el país importe los

combustibles derivados del petróleo, es decir de no la construcción de refinerías

que en últimas es lo que imprime el valor agregado a las exportaciones y no

perjudicaría la balanza de pagos, haciendo que se exporten materias primas a

costos relativamente bajos para posteriormente importar productos elaborados a

precios considerables; el desbalance entre cuenta corriente y cuenta de capitales,

y por ende el problema de la deuda pública esta lejano de alcanzar un equilibrio.

Continuando con el análisis de la sostenibilidad de la deuda a nivel territorial, se

presenta a continuación el cuadro No 2; que permite establecer la situación fiscal

de los departamentos de Colombia:

Cuadro No. 2 – SITUACION FISCAL DE LOS DEPARTAMENTOS COLOMBIANOS Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA

DEPARTAMENTO

Dependencia de transferencias de la Nación [Transf.

Tot./Ingresos Totales] *** Transferencias no incluyen

regalías ni cofinanc.(%)

Sostenibilidad de la deuda pública de la entidad: Servicio de

deuda/ahorro corriente

Déficit Corriente/I

ngresos Corrientes

(%)

Déficit Total/Ingresos Totales

(%)

Amazonas 76.773 -0.129 -17.415 3.464Antioquia 36.257 3.979 24.580 13.458Arauca 8.761 -0.856 -95.849 82.632Bolívar 52.527 -0.213 60.938 14.373Boyacá 75.165 0.276 26.875 -5.816Caldas 45.791 0.028 70.263 -35.129Caqueta 67.647 0.357 57.989 -21.333Casanare 15.080 -1.073 -32.727 13.521Cauca 66.544 -2.832 30.178 -3.068

Cesar 72.858 17.109 11.166 11.068Chocó 28.045 0.000 -31.076 -53.169Córdoba 62.744 -0.256 14.465 4.485Cundinamarca 48.358 0.412 33.724 -2.925Guajira 51.978 1.061 -5.673 1.209Guaviare 66.103 -2.687 32.726 -7.124Huila 38.700 -1.556 -15.920 -7.450Magdalena 68.713 0.247 22.633 13.443Meta 27.743 -3.533 36.367 -2.321N.de Santander 68.797 3.368 27.718 -20.105Nariño 81.700 1.181 -1.796 -30.426Putumayo 14.512 -0.975 -19.047 -2.971Quindio 47.278 1.121 29.379 -18.989Risaralda 63.727 -3.530 36.679 -7.803San Andrés 44.056 0.294 11.078 50.020Santander 29.988 0.418 20.613 29.877Sucre 78.641 0.129 46.584 -7.172Tolima 58.042 -0.477 7.826 -29.204Valle del Cauca 39.772 -0.108 -30.364 34.741Vichada 75.552 11.754 35.477 -149.493Fuente : Departamento Nacional de Planeación

Los resultados presentados en el cuadro anterior, contravierten una de las

hipótesis defendidas a lo largo del documento, pues casi el 50% de los

departamentos considerados presenta problemas en el indicador de sostenibilidad

de deuda, por tanto se concluye que si existe un problema que atiza la

problemática de la deuda Nacional a nivel territorial; lo que no significa que las

transferencias territoriales sean las culpables del déficit en el presupuesto

Nacional; pues recuérdese que dentro del cálculo del ahorro corriente se

encuentran los ingresos corrientes corregidos a los que hace referencia el

indicador se les ha descuentan los activos, inversiones y rentas de las entidades

territoriales.

Finalmente con los resultados expuestos en el cuadro No. 2 se sustenta la tesis,

que el problema del fisco nacional descansa más en la comparación de los

ingresos totales y de los gastos totales donde el 55% de los departamentos

presenta problema, que en la constrastación los ingresos corrientes con los pagos

corrientes donde menos del 28% de las entidades territoriales tiene dificultades.

1.3.-POSIBLES NUEVAS SOLUCIONES

El reducir el sector público a su mínima expresión, no es garantía de la mejoría

de las finanzas públicas Colombianas o de superación del hueco fiscal;

pues con los ajustes se puede estar golpeando de manera demasiado fuerte

la demanda agregada, vía reducción de la capacidad de gasto de buena

parte de la población; pues no obstante la significativa reducción de la

inflación que en gran medida se puede deber al ajuste, la reducción de los

precios no es lo suficientemente grande como para compensar los

fenómenos típicos que trae consigo dicho triunfo en la variable nominal –

incremento en los niveles de desempleo- y si a ello se le suma el que las

medidas tendientes a reducir el tamaño del estado involucran la reducción

del salario de los trabajadores; el salario real es decir la perdida de poder

adquisitivo de los Colombianos será fulminante y con ello mismo los

incentivos a la producción.

Luego los buenos financistas, deben empezar a realizar todo tipo de estrategias

financieras, entre ellas el juego con operaciones con derivados, el dar continuidad

a la repactación de la deuda y especialmente el tratar de seguir cambiando la

deuda externa por interna, pues ello de alguna medida tendería a eliminar la

vulnerabilidad de las finanzas del país, frente a la desventura de otras monedas.

Clemente del Valle, experto en el tema al respecto ha señalado el espacio para

desarrollar el mercado de papeles de deuda interna, con lo cual señala habría más

transparencia y liquidez para los inversionistas, además de permitirle al Gobierno

emitir papeles a plazos mucho más largos que los actuales e insiste en que “El

camino hacia la profesionalización debe mantenerse; en cuanto esto debe

reconocerse que el colocar papeles con mayor periodo de maduración pueden

dar tiempo a que las condiciones tanto financieras como sociopolíticas del país se

estabilicen; pero para ello no se puede seguir optando con medidas tan fuertes

que continúen eliminando del mercado a las grandes multitudes; pues con ello

mismo se continuaría estimulando las condiciones de inseguridad social del país.

1.4.- BIBLIOGRAFIA

1.- Memorias de Hacienda, 2001-2002. Estabilidad Económica: Base para la

prosperidad social. Juan Manuel Santos. Ministerio de Hacienda y Crédito

Público.

2.- Política Fiscal Y Estado en Colombia. Banco de la República, Universidad de

los Andes; Facultad de Economía. Sergio Clavijo.

3.-Acuerdo Stand –By de Colombia con el Fondo Monetario Internacional.

Ministerio de Hacienda, 2003.

4.- El manejo responsable de la deuda pública.: Hacia la sostenibilidad. Ministerio

de Hacienda Pública

5.- El balance del sector público y la sostenibilidad fiscal en Colombia. Juan

Carlos Excehevrry, Archivos de Macroecnomía, 115, DNP.

6.- Ensayos sobre política económica. Alberto Carrasquilla y N Salazar, 1992.