Las responsabilidades públicas y la gestión

Alfredo sarmiento Gómez

23 octubre de 2001

Un nuevo Marco de Acción

I. Nuevas concepciones

I. NUEVAS CONCEPCIONES

* La teoría1. Instituciones: acción individual vs

colectiva2. El bienestar: crecimiento

económico vs desarrollo social. (Barro, Romer, Londoño y Birdsal). Acumulación vs distribución(Sen)

3.Es posible construir una función de bienestar social?

1. Instituciones Neoclásico: Un marco conceptual basado en el

individuo racional y el análisis orientado al equilibrio. Neo Institucionalistas: herederos del liberalismos

clásico, explican las instituciones sociales( políticas, legales y otras) por conductas individuales y sus resultados en términos de interacciones humanas. (complementan el individualismo metodológico con instituciones)

Pero la economía se toma como ciencia de la elección enfocada ya no a elecciones dentro de un período con unas reglas fijas, sino entre períodos y entre diferentes restricciones y conjuntos de reglas.( Buchanam).

Individualismo metodológico

Doctrina según la cual todos los fenómenos sociales ( su estructura y su cambio) son en principio explicables en términos

del individuo, sus propiedades, fines y creencias. (Von Mises.) Para el nuevo institucionalismo la existencia de instituciones,

actúan en términos de elecciones y restricciones sobre los agentes pero no moldean sus preferencias o su individualidad.

Racionalidad Lo que nunca puede explicar son las reglas elementales.

(Shotter). Se debe partir de un conjunto de donde no había reglas por explicar (la sociedad original de Rawls)

Para los antiguos( Marx y Weber) la racionalidad del cálculo de maximizacion del interés individual es solo una estapa histórica.

El mercado y la teoría de la firma Todavía para algunos (Olsen y Williamson) el mercado

es un estado de la naturaleza Pero cada vez más se explica como una institucion

social, anidada en otras como el estado, gobernada por reglas que definen restricciones sobre algunas conductas y legitiman otras. (Vanberg)

La racionalidad de la firma y su interaccion con el mercado se debe al costo de transacción envuelto en el mercadeo.( Coase y Williamson)

Se rechaza el individualismo metodológico. “la agencia individual y la estructura social y su contexto son igualmente relevantes para el análisis, cada uno presupone al otro.” (Veblen y Lawson).

Entre superman y el determinismo histórico

Economía y su evolución Las instituciones no son solo una restricción sino que

cambian al individuo y son cambiadas por él. El equilibrio general es bueno para explicar la condicion de sobreviviencia de la innovación ya realizada para rumiar la estabilidad cuando las posibilidades tecnológicas se han dado. (Veblen)

Pero no para explicar cómo se crece y cambia, se debe entender que “La situación de hoy diseña la instituciones de mañana por un proceso selectivo y cohercitivo actuando sobre el modo habitual de ver las cosas y alterando o fortificando su punto de vista.”

Economía evolucionaria Las instituciones dan un marco para interpretar y

proveen hábitos para tranformar la información en conocimiento útil.. De esta manera la historia económica de los individuos es un proceso acumulativo de adaptación que cambia en la interacción entre los agentes y su contexto.(Veblen)

El desarrollo se produce por una tensión continua entre regularidad y crisis. La estabilidad relativa es temporal y surge de compatibilidades a diferentes niveles; los disturbios acumulados en unos o mas niveles o los choques exógenos pueden llevar a un rompimiento en el antiguo equilibrio y al desarrollo en otro sendero.

Teorías evolucionarias, cambio tecnológico

1. El rompimiento con la tradición neoclásica y austriaca de que la tecnología es exógena .

2. Incorporar la evolución para el análisis de la trayectoria del desarrollo de la economía y de la tecnología. Algunos cambios y perturbaciones pueden ocurrir pero el desarrollo pasado asegura su canalización hacia cierta ruta.

Identifican la debilidad en la teoría neoclasica para entender el cambio económico de largo plazo. Las explicaciones del equilibrio general contrastan con el cambio institucional dramatico y rápido l de la realidad

3. Teorías como la del caos muestras que fenómenos aparentemente aleatorios se pueden explicar con modelos simples no lineales que son tan sensibles a los parámentros iniciales que hacen la predicción imposible.

4.. Las diferencias entre estados estables están determinadas mas por la estructura del sistema que por diferencias en los parámetros de comportamiento. (Forrester). De esta manera se incluyen en la evolución equilibrios y desequilibrios, cambios en la diversidad, la calidad y la cantidad, incluso los errores como posibilidades de nuevas creaciones de resultados y no solo la conducta optimizadora.

2. La medición del crecimiento

1950: ¿Qué determina el crecimiento?– Harrod - Domar y Solow . Nivel inicial de recursos.

La capacidad de acumulación de bienes de capital ICOR. Desarrollo:crecimiento económico más pleno empleo. Estado estacionario.

1960:¿Qué explica el residuo?– El capital humano – Shultz: capitalizar en el hombre es tan importante

como hacerlo en el capital físico. La tecnología es exógena.

1980 Nuevos determinantes: La tecnología y la

innovación en el centro. Velocidad del crecimiento – Lucas, Romer,Tamura– Depende del gobierno, mantenimiento de ley y orden

1986: Romer, Lucas. – El crecimiento no tiene límite porque los rendimientos de

capital no disminuyen con desarrollo– Los factores claves son: gobierno, capital humano y difusión

de tecnología

Los 90:Barro– como consumo y como leyes y normas– Capital Humano: escolaridad y fecundidad– Democracia como participación

Democracia: Las instituciones democraticas vigilan y limitan el poder gubernamental, buscando el bienestar colectivo.

... Solamente en una sociedad donde solo unos pocos son pobres, una participación política masiva puede existir y desarrollar las barreras necesarias para evitar sucumbir en una demagogia irresponsable. (Aristoteles)

Hacia una nueva Síntesis

Crecimiento económico vs desarrollo social

– Dos formas de acumulación (física y humana)

– individual : i) física: nuevos materiales, nuevos equipos; ii) humano: educación,salud, nutrición

– Colectiva: i) física: infraestructura; ii) humana: capital social e instituciones.

El secreto del desarrollo es su crecimiento armónico.

El bienestar es multidimensional

Mas allá del ingreso, el bienestar es lograr la realización de las capacidades de acuerdo con el conjunto posible de bienes y servicios en una sociedad históricamente determinada, dentro de un marco de libertad.

La calidad de vida se define como los logros alcanzados, evaluados frente a los posibles, socialmente considerados como valiosos.

La equidad como base de la sociedad

Reciprocidad y mutualidad: Todo esquema de iguales libertades básicas de una persona es compatible con un esquema similar de libertades para todos.

Las desigualdades sociales y económicas deben1. Estar asociadas a cargos y posiciones abiertas a todos

2. Suponer tratamiento preferencial para los más débiles . (Rawls 1988)

Concepción de pobreza

La pobreza es más una falla de las “capabilities” que la imposibilidad de satisfacer necesidades básicas, o la característica de tener un nivel bajo de ingresos.

La pobreza es frustración por: la exclusión del acceso y disfrute en el desarrollo económico, en la organización social y en el manejo del poder.

Concepción de pobreza

Esto justifica un tratamiento preferencial para los grupos tradicionalmente excluidos como los pobres, las mujeres, los ancianos y los grupos étnicos minoritarios.

Isonomía: tratamiento colectivo igual porque individualmente somos distintos

“El tratamiento igual al cordero y al león es opresión” ( William Blake)

Tipos de exclusión

La acumulación inequitativa, el mercado del crédito, las barreras arancelarias de los desarrollados, exluyen a los pobres del desarrollo económico.

Las autoridades autocráticas dejan sin voz a los disidentes, a minorías y a los más débiles.

La imposición por la fuerza, y la forma antidemocrática de decisión destruyen la autoestima de los individuos y el país.

Como evaluar el desarrollo

– Como estado mental: Utilitaristas– Como igualdad de medios: Dorkin, el

ingreso– Como igual marco para todos (libertades

básicas– Como logro de capacidades ( liberación de

restricciones) en un marco de libertad

Qué es el desarrollo ?

Liberación : construir un marco de acción de libertad y alcanzar un subconjunto de bienes deseables ( en el aquí y ahora de una sociedad determinada), de modo que la gente individual y colectivamente considerada, supere las restricciones

El desarrollo es una forma de expandir la capacidad humana

La libertad es a la vez la finalidad del desarrollo y su medio principal

¿Es posible conseguir una función social de preferencia?

Heterogeneidad de las preferencias y de los valores que tienen los diferentes individuos: no es posible disponer de un marco coherente para realizar una función social de bienestar

Pone en duda nuestra capacidad para tener lo que queremos tener, por las consecuencias no intencionales

Escepticismo sobre la variedad posible de valores humanos y las normas de conducta. ¿Pueden ir nuestros modos de conducta más allá del interés personal estrictamente definido?

Imposibilidad y bases de información

“No es que sea imposible hacer elecciones sociales racionales, sino que es imposible tratar de hacer elecciones sociales basándose en una reducida clase de información”.

“Ampliando la información, es posible disponer de unos criterios coherentes y compatibles para hacer valoraciones sociales y económicas”.

Interacción social y acuerdo parcial

El papel que desempeñan los mercados dependen no solo de los que pueden hacer, sino también de lo que se les permiten que hagan.

Las señales del mercado pueden ser engañosas, y las consecuencias del libre mercado puede significar un despilfarro de capital, de recursos sociales.

Influencia en el poder Político

A. Smith: “los intereses creados pueden salir ganando, porque conocen mejor sus propios intereses”.

Sin embargo, no hay razón alguna para que ganen los intereses privados, si se permiten y fomentar los debates abiertos.

“En ello es fundamental el aumento de las libertades instrumentales”.

Las libertades políticas: D.H, las oportunidades que tienen los individuos para decir quién los debe gobernar y con que principios, criticar a las autoridades expresar y defender sus demandas políticas y económicas.

El ejercicio de los derechos políticos aumenta las probabilidades de que los poderes públicos respondan a las necesidades económicas, sino también la propia conceptualización, comprensión de las necesidades económicas requiere el ejercicio de esos derechos.

El debate público: permite los intercambios abiertos de ideas, decisión documentada y reflexiva, que fomenta la conciencia y permite la aparición de nuevos valores.

Los acuerdos parciales sirven para distinguir las opciones aceptables y destacar las inaceptables... un acuerdo viable sobre cuestiones básicas que permitan identificar las situaciones injustas e inequitativas

Cambios no intencionales Los intentos razonados de introducir cambios

sociales nos ayudan a conseguir mejores resultados... Ej.: los esfuerzos por reducir la analfabetización, etc. “

Smith “los egoístas son llevados por una mano invisible a promover los intereses de la sociedad, sin pretenderlo, a través de las virtudes del intercambio económico”.

La confianza de cada una de las partes en que continúen esas relaciones, se basa en que los cambios son previsibles y las previsiones se pueden mejorar.

Valores sociales y lo público La utilización de un razonamiento

socialmente responsable y de ideas de justicia está relacionada con el papel que desempeña la libertad individual

En el sentido de justicia se encuentran los factores que pueden mover a los individuos.

Los valores sociales contribuyen a la organización social.

La justicia patente: sobre la cual es posible llegar a un acuerdo razonado, más que para lograr una formula precisa en que debe gobernarse el mundo. Para que todos reconozcan esa injusticia puede ser necesario que pueda discutirse abiertamente las cuestiones y las posibles soluciones.

La justicia es el concepto principal para identificar las aspiraciones y objetivos de la política, así como los instrumentos que permiten alcanzar los fines elegidos.

Compromiso y responsabilidadCompromiso: Sacrificio en

aras de otros valores como la justicia social que, aunque suponga un costo personal, nos lleva a cambiar un sistema que consideramos injusto ... nuestro sentido de justicia más que el deseo de aliviar nuestro propio sentimiento solidario.

- La responsabilidad exige libertad... el hecho de tener libertad y capacidad para hacer una cosa impone a la persona la obligación de considerar si lo que hace o no, y eso implica una responsabilidad individual.

- La responsabilidad es un atributo fundamental de la gestión pública. Conseguir hacer las cosas por medio de otros, significa que una persona o grupo debe estar investido de derecho y el deber de conseguir que los esfuerzos del grupo estén coordinados.

La creación de instituciones

La necesidad de crear instituciones tiene una clara conexión con los códigos de conducta, ya que las instituciones basados en mecanismos interpersonales y entendimientos compartidos funcionan a partir de pautas de comportamiento comunes, de confianza mutua y confianza ética del otro.

Necesidad de entender lo colectivo como complemento necesario de explicación de los comportamientos individuales.

La acción colectiva, es una creación de los individuos que la afectan y que son afectados por ella.

Capital social e Instituciones Un puente económico y social en el marco macro

La concepción de lo público Vs, lo estatal

CAPITAL SOCIALCAPITAL SOCIALSe ha hecho énfasis en las relaciones de confianza como una forma de capital que desde el punto de vista económico hace más fáciles y menos costosas las transacciones.Actualmente el efecto de la confianza es más claro por el seguimiento que hacen las firmas calificadoras de riesgo (Costos de deuda y oportunidades de inversión)

Instituciones y capital social

La visión sociológica de Coleman: Basar las relaciones en relaciones y no en condiciones de las personas o las cosas.

Necesidad de entender lo colectivo como complemento necesario de explicación de los comportamientos individuales.

Lo colectivo entendido de dos maneras : las relaciones de confianza que fundamentan el capital social, desde la mirada sociológica y las reglas colectivamente aceptadas que formalizan las instituciones, estudiadas desde la economía

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Bienes públicos El ser públicos no depende de quién los

administra es una característica de los bienes que exige presencia del Estado pero no necesariamente oferta estatal

Distinción técnica: en los bienes públicos el consumo no es excluyente por externalidades o monopolios naturales donde el costo marginal tiende a cero. El mercado no es eficiente

.

Bienes Económicos

Privados Públicos

si

sisi

Alumbradopúblico

Educaciónpública

RecursosComunes

Cable detelevisión

Protecciónde lapolicia

Defensa Nacional

RadioNacional

Disminuirpoluciónde un rio

no

nono

Local Local Local Local

Posibilidadde exclusión

Consumoobligado

Institucional ytécnica

Institucional otécnica

Central CentralCentral

Central

– Los instrumentos de seguimiento y evaluación como los estados contables solo miden la rentabilidad, pero no miden la multiplicidad de objetivos

– Por tratarse de públicos o meritorios (preferentes, en la terminología de Stiglitz 1995, 84) requieren intervención del estado para producirlos o regularlos. En este caso además de la eficacia y la eficiencia es necesario considerar la distribución y la universalidad de su uso.

– Como la mezcla de objetivos es una decisión del equipo de dirección es necesario desarrollar instrumentos para hacerlo explícito, sistematizarlo y comunicarlo a los equipos de trabajo

Deficiente evaluación de resultados

Los problemas de la evaluación se dan en: i) la falta de concreción en la fijación de metas, ii) la tendencia a privilegiar el control y la vigilancia sobre la evaluación de gestión y iii)en la falta de una evaluación de impacto que una la “objetividad” de la medida y la legitimidad de la valoración

El primer y el tercer problema impiden el control social de las comunidades locales sobre la eficacia y calidad de los servicios. El segundo problema afecta la calidad de la prestación de los servicios que depende de una cuidadosa combinación de todos los factores en todas la etapas.

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Deficiente evaluación de resultados Por falta de sistemas de información. Buena

parte de los sistemas de información no están ligados a la estructura de toma de decisiones. La información no se da a quien la necesita para la toma de decisiones. Su producción no está orientada por el uso en la toma de decisiones.

La evaluación se deja sólo como un ejercicio técnico para uso de los analistas especializados o sólo como un ejercicio de emitir opiniones para ponderar o descalificar gerentes desde intereses particulares de grupos políticos.

El sustento político de lo público no se puede dar por garantizado. Según North,y otros( 1998) parte de la explicación del menor desarrollo relativo de América latina frente a Estados Unidos, se explica por la diferencia en el desarrollo de las instituciones,por :

i) falta de un acuerdo ciudadano sobre las instituciones para obtener apoyo político

ii) ha primado la influencia de los poderes centrales en la vida local sobre la organización autónoma de las comunidades de base.

iii) cuando los derechos a los activos valiosos están ausentes, incompletamente especificados o inadecuadamente defendidos, los individuos competirán por estos derechos, a un costo mayor que los mismos recursos, facilitando el desorden institucional

Lo Público Vs lo Estatal

El marco colectivo es el bien público por excelencia. No surge del mercado, ni de la religión, ni de la historia

La jerarquización de las necesidades y soluciones no es un dato científico sino un acuerdo entre diferentes percepciones. Medición cintífica y valoración política

La agencia y el criterio de los individuos

Las capacidades que tiene una persona depende de las instituciones sociales.

Ej. El aumento de poder de las mujeres por medio de oportunidades de empleo y de educación, puede permitirles tener más libertad para influir en cuestiones como la distribución de asistencia sanitaria y los bienes en la familia, la modalidad de trabajo y las tasas de fecundidad.

La gestión pública La privatización, la subcontratación la

formación de agencias y el uso de toda gama de técnicas de gestión específicas, son casi un reflejo condicionado de los problemas de la escasa eficacia de la maquinaría estatal... pero dicha transformación no consiste simplemente en una búsqueda apolítica de eficiencia técnica

La dinámica de la administración de empresas refuerza las actitudes aislacionistas y debilita los incentivos de coordinación. (Teres ees)

La diferencia de lo público y lo privado no esta dado por la propiedad de la organización que los gestiona, sino por la naturaleza misma de los bienes y la interpelación de las organizaciones.

1. Se gerencias organizaciones interrelacionadas y no organizaciones autónomas por lo cual la negociación y la concertación son herramientas fundamentales

2. En los niveles superiores se debe gerenciar el marco institucional lo que naturalmente aumenta la incertidumbre sobre los resultados (seguimiento y evaluación sean críticos)

Bienes públicos e intereses privados Las reformas basadas en “tener confianza en

el mercado” no aportan soluciones urgentes a los problemas de acción colectiva como protección al medio ambiente, reconstrucción económica,, el desarrollo regional, etc..

Suponer que una situación de competencia pueda arrojar beneficios sociales es dudosa.

La diferencia de lo público y lo privado no esta dado por la propiedad de la organización que los gestiona, sino por la naturaleza misma de los bienes y la interpelación de las organizaciones.

1. Se gerencias organizaciones interrelacionadas y no organizaciones autónomas por lo cual la negociación y la concertación son herramientas fundamentales

2. En los niveles superiores se debe gerenciar el marco institucional lo que naturalmente aumenta la incertidumbre sobre los resultados (seguimiento y evaluación sean críticos)

El desafío que presenta la gestión´pública es la aparición de tareas interinstitucionales y problemas de política pública en que el control resulta imposible.

La lógica de la acción colectiva o la elección social. Los bienes públicos el carácter conjunto del suministro y la imposibilidad de impedir que otros se beneficien de ello una vez producidos.

“problema de la acción de gobierno: en equilibrio entre intereses público e intereses privados”

Macrogestión y Microgestión

La gestión pública, en el marco de la marco gestión se ocupa del comportamiento de todo el sistema y la dirección de las redes interinstitucionales. Ante todo se ocupa del cambio estructural

La gestión privada en el marco de la Microgestión, se centra en el comportamiento de las partes.

“Cuanto más interdependiente sean las funciones de organizaciones, mayor será la probabilidad de que se planteen problemas de la acción colectiva irresolubles para la Microgestión”.

Los problemas macro (contaminación) que sugieren macrocompetencias para intentar resolverlos, son análisis de la lógica de la acción colectiva.

Las dificultades para conseguir confianza en un contexto de incertidumbre, en el que se mueve lo público de desencadena un circulo vicioso destructivo