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3mesa redonda: caminos hacia la disciPlina fiscal en costa rica con o sin reglas de resPonsabilidad?

ROCO AGUILAR, LUIS E. LORA, THELMO VARGAS

luis mesalles: Qu se entiende por ser responsable fi scalmente y porqu es importante para el pas serlo?

thelmo vargas: En principio, si una sociedad le exige a su gobier-no que supla una serie de servicios que cuestan, por ejemplo, un 20 por ciento del producto interno bruto, entonces debera estar dispuesta a pagar en tributos ese 20 por ciento. Esto es lo que opera en los mercados. Sin embargo, en el caso de las fi nanzas pblicas conviene tener presente al menos tres peculiaridades. La primera, es que si bien como sociedad se puede estar de acuerdo en pagar el 20 por ciento, a nivel de contribuyente individual el deseo es que el pago recaiga sobre otros (a este fenmeno se le conoce como free riding) y esto ocurre porque no hay una corres-pondencia directa entre lo que un ciudadano paga en impuestos y lo que recibe en servicios pblicos. El otro elemento a considerar, es que la defi nicin de actividades o proyectos a emprender por el gobierno podra no corresponder con lo que la sociedad realmen-te quiere, toda vez que esa defi nicin la toman polticos (electos) o burcratas (nombrados), quienes podran anteponer sus inte-reses a los de los representados. En este caso algunos represen-tados podran negarse a cubrir el costo de todos esos servicios.

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El tercero, es que no todo el gasto pblico tiene beneficios que se materializan en el ao presupuestario. Algunos, los gastos de capital (inversiones en carreteras, edificios pblicos, aeropuertos) tienen beneficios que sobrepasan el ao econmico, por lo que pueden financiarse con deuda, no necesariamente con impuestos del ao corriente.

Lo anterior lleva a lo siguiente: la responsabilidad fiscal debera exigir que no se incurra en gastos corrientes por encima de los ingresos corrientes. En otras palabras, que no se pueda financiar gasto corriente con deuda, pues eso apareja una injusticia inter-generacional, en el tanto las futuras generaciones tendrn que pagar por beneficios que no recibieron. Esto en principio lo dice nuestra Carta Magna, y una Ley, pero de alguna forma los gobier-nos han encontrado excusas para violarlo impnemente.

roco aguilar: El tema de la responsabilidad tiene, fundamen-talmente, que ver con un conjunto de polticas, principalmente en la parte fiscal y, en lo medular, en el presupuesto, en el contenido de los ingresos y los gastos, y de cmo hacer que esa poltica sea sostenible en el mediano plazo contribuyendo con la estabilidad econmica. O sea, cmo mantener niveles crecientes en la eco-noma con niveles sostenibles de la deuda. Ese conjunto de po-lticas debe ser acompaado, definitivamente, de reglas fiscales, las cuales, me parece, se deben ir acoplando a las posibilidades y realidades de cada uno de los pases. Sobre todo para hacer que las reglas no sean meras definiciones de carcter legal, sino que, efectivamente, puedan ser cumplidas. La claridad y la facilidad de esas reglas contribuyen muchsimo, pero aun va a contribuir ms la responsabilidad que se tenga y la rendicin de cuentas oportu-na que se haga sobre esas reglas. Temas como la transparencia y la calidad de la informacin deben estar presentes en todos estos procesos de responsabilidad.

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Normalmente el enfoque de evaluacin de responsabilidad fis-cal ha sido en materia presupuestaria y de la sostenibilidad de la deuda. Sin embargo, aspectos tan importantes como la calidad contable existente en el pas, que es donde realmente se pueden estar reflejando los compromisos que se van adquiriendo, no pue-de quedar de lado. Esto porque los presupuestos no slo pueden ser maquillados, sino que podran no estar reflejando ciertos impactos futuros. As que, la responsabilidad tiene que ver con ese conjunto de polticas, pero, adems, tambin con las acciones de una serie de actores, llmese Ministro de Hacienda, la Contralora y, por supuesto, el Congreso.

luis e. lora: Es importante aclarar por qu se quiere hablar de reglas fiscales y de responsabilidad fiscal. No se pueden ver los problemas fiscales aislados de los otros problemas potenciales en el resto de la economa. Se puede observar en otros pases, Costa Rica incluido, que al complicarse la situacin fiscal, surgen tam-bin problemas monetarios, cambiarios y, eventualmente, tam-bin en la economa real, quiebras de empresas y aumento del desempleo. Es por eso que es importante estar atentos a los pro-blemas fiscales.

En el caso de Costa Rica, hay problemas, serios y evidentes, en el tema del gasto pblico. Este crece sin lmites y se dan proble-mas en los procesos de aprobacin del presupuesto.1 Por ejemplo, la Comisin de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa aprueba el presupuesto, este despus pasa al Plenario, que tiene un plazo definido para aprobarlo, y, si no se aprueba en ese pla-zo, entra en vigencia automticamente. Actualmente, no existe un mecanismo que permita frenar un presupuesto que crece a rit-mo acelerado. Adems de ser un presupuesto que ha creciendo

1. Para un mayor detalle acerca de los procesos de aprobacin presupuestaria, ver Informe transparencia presupuestaria (2003), disponible en: http://do-cumentos.cgr.go.cr/content/dav/jaguar/documentos/ingresos/otros/informe_transperencia_presupuestaria_cr.pdf

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agresivamente durante los ltimos aos, lo ha hecho de manera ilegal, ya que se ha financiado gasto corriente con deuda, a pesar de que el artculo 6 de la Ley de la Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos (LAFRPP), Ley N 8131, lo prohbe.2 Textualmente, el artculo 6 de la LAFRPP dice:

ARTCULO 6.- Financiamiento de gastos corrientes

Para los efectos de una adecuada gestin financiera, no podrn financiarse gastos corrientes con ingre-sos de capital.

Hablar de reglas de responsabilidad fiscal puede ser un tema nue-vo en Costa Rica, sin embargo, estas son comunes en pases que buscan garantizar un manejo sano y sostenible de sus finanzas p-blicas. Actualmente, existe un proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal en la Asamblea Legislativa, proyecto N 17868, que est en la Comisin de Asuntos Hacendarios.3 Definitivamente, este se podra mejorar para incorporar varios de los elementos expuestos por Israel Fainboim, en el captulo anterior, pero ya el proyecto constituye una buena base para trabajar.

Por qu un proyecto tan importante para la sostenibilidad de las finanzas pblicas de Costa Rica no est incluido en este momen-to en la agenda que impulsa el Gobierno? Por qu el Gobierno, como parte de su Plan B, despus del fracaso del proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria, est considerando, exclusivamente, un conjunto de medidas, de muy de corto plazo, que, realmente, no van a contribuir a solucionar los problemas de fondo?

2. La LAFRPP se encuentra disponible en: http://www.pgr.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_repartidor.asp?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=47258&nValor3=73503&param2=2&strTipM=TC&lResultado=14&strSim=simp

3. El proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal, expediente N 17868, se encuen-tra disponible en: http://www.infocom.cr/downloads/docs/Documentos%20para%20consulta/Proyecto%20Ley%20Responsabilidad%20Fiscal%20exp.%2017,868%203-11.pdf

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luis mesalles: Qu tipo de indicadores incluye ese proyec-to? En qu estamos pensando para Costa Rica, qu pueda ser aplicable?

luis e. lora: En setiembre de 2010, el proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal fue presentado ante la Oficina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa. Yo, personalmente, estuve a cargo de su redaccin y lo entregu en el Congreso. Este incluye 3 reglas fundamentales:

1. Una regla de lmite al endeudamiento pblico, para que se aplique una poltica de reduccin de la deuda pblica, hasta que la razn del saldo de la deuda pblica total sobre el PIB se ubique en un mximo del 40 por ciento.

2. Una regla de lmite al crecimiento anual del gasto primario, entendido como el gasto total del Gobierno Central excluidas las asignaciones destinadas al pago de deuda pblica interna y externa. El proyecto establece un crecimiento mximo del gasto primario del 1 por ciento anual, en trminos reales.

3. Una regla de supervit primario del 2 por ciento del PIB.

El proyecto, adems, incorpora una clusula de escape, de mane-ra que, bajo condiciones econmicas excepcionales, el resultado primario del Gobierno Central pueda llegar a un equilibrio pri-mario, pero que, bajo ninguna circunstancia, pueda ser deficita-rio. Tambin se prev que, si en algn momento el gobierno no cumple con las metas numricas de deuda o de supervit prima-rio, existira un plazo para ajustarlo, conforme a un plan que sera de cumplimiento obligatorio, para alcanzar, de nuevo, las metas numricas.

Un componente muy importante de proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal lo constituyen las sanciones para los fun-cionarios que incumplen las reglas, las cuales estn claramente es-tablecidas. Las sanciones se aplican, no slo a quienes incumplan

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las tres nuevas reglas, sino tambin a quienes incumplan los otros artculos que establece la Ley de Presupuestos, incluyendo el que prohbe financiar gasto corriente con deuda (artculo 6, citado arri-ba). La falta de sanciones en la LAFRPP es, en mi opinin, la razn principal por la cual el Gobierno ha presentado, durante los lti-mos aos, presupuestos ilegales, violando, de manera reiterada, la legislacin vigente, tal y como lo han denunciado la Contralora General de la Repblica y los diputados de la Comisin de la Comisin de Control del Ingreso y Gasto Pblicos.4

luis mesalles: En un momento con un dficit de la magnitud que tiene Costa Rica actualmente, es difcil pensar en ese tipo de reglas. Si la regla es que la deuda sobre PIB no sobrepase el 40 por ciento, de acuerdo con las proyecciones actuales ese lmite se al-canzara en dos o tres aos. Pretender tener un supervit primario del 2 por ciento, cuando ahora se tiene un dficit primario cercano al 2 por ciento, lo que implica un ajuste de 4 por ciento. Para cum-plir con estas reglas, por lo tanto, debemos establecer, como pas cul es el nivel de gasto pblico, as como verificar la calidad del servicio obtenido va de acuerdo. Convendra tambin incorporar algn tipo de regla sobre el nivel de carga tributaria o de gastos como porcentaje del PIB?

thelmo vargas: S, en realidad se habla de reforma fiscal de ma-nera imprecisa. Lo fiscal es como una tijera, que tiene dos partes: la relativa a los ingresos y la de los gastos. Si una reforma se refie-re a lo primero, debe llamarse reforma tributaria. Si, adems, no tiene un propsito racionalizador de ella, sino que slo persigue

4. Ver Informe Tcnico: Proyecto de Ley de Presupuesto de la Repblica 2012, Contralora General de la Repblica (2011), disponible en: http://documentos.cgr.go.cr/content/dav/jaguar/documentos/Presupuestos/Proyectos_Ley/2009/IT2012.pdf Tambin, ver Dictamen negativo de ma-yora: Liquidacin del Presupuesto Ordinario y Extraordinarios de la Repblica para el ejercicio econmico del 2010, Comisin Permanente Especial de Control del Ingreso y Gasto Pblicos (2011), disponible en: http://www.elfi-nancierocr.com/accesolibre/2011/agosto/28/informepresupuesto.pdf

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aumentar los ingresos, o carga tributaria, entonces debera llamar-se paquete fiscal. Para m es muy importante tratar el tema del gasto, porque poco sentido tiene darle al gobierno todo lo que pida en recursos financieros sin pedirle cuentas de en qu lo gasta. Es necesario que en esta materia el gobierno opere con indicado-res de logros de al menos los principales programas pblicos. Esos indicadores debern mostrar lo que logra, el precio unitario de ello y los beneficiarios de esos gastos. O sea, hay que controlar gasto.

En la actualidad el dficit fiscal de Costa Rica es un tanto elevado y el endeudamiento pblico relativamente bajo. Por eso, podra pensarse en una transitoriedad de unos 4 5 aos, a partir de ahora, para nivelar ingresos corrientes con gastos corrientes y, si la calidad e incidencia de los gastos pblicos lo justifican, podra pensarse en elevar la presin tributaria en lo necesario para alcan-zar ese equilibrio.

luis mesalles: Doa Roco usted habl de la calidad contable. Ya que estamos hablando de nmeros, est tan mal la calidad con-table en el sector pblico?

roco aguilar: Efectivamente la contabilidad nacional es funda-mentalmente sobre la base de caja, esto a pesar de los cambios previstos en la Ley de Administracin Financiera hace algunos aos (2001). Se ha intentado adoptar las normas internacionales de contabilidad del sector pblico, pero cada vez que se quiere po-ner en operacin dichas normas, mediante un decreto, se pospone la entrada en operacin.

Con respecto al Proyecto de Responsabilidad Fiscal, me parece que, aunque pueda parecer muy interesante, este podra termi-nar siendo poco prctico, si no incluye la discusin de temas de carcter estructural. En ese sentido, hay dos temas que son fun-damentales: Primero, el gasto primario, no slo del Gobierno Central, sino todo el sector pblico ha venido creciendo de

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forma exorbitante durante los ltimos aos. Esto se da en buena medida, producto de los problemas que se tienen en una materia tan sensible como es el empleo pblico y las remuneraciones, de las cuales se ha hablado de forma repetitiva, ya que se han con-vertido en gastos que crecen de manera automtica, con inde-pendencia de lo que suceda con el presupuesto, con los ingresos o con la economa. Segundo, el diseo institucional. Ha habido un crecimiento del sector pblico desordenado. Existen ms de 400 instituciones con regmenes jurdicos diferentes, cuya crea-cin ha obedecido sobre todo a las modas de la poca. Muchas de estas instituciones fueron creadas para salir del control del Gobierno Central, creando rganos desconcentrados. Se da una problemtica muy seria, ya que se ha exportado un gasto admi-nistrativo, que antes estaba en el Gobierno Central, posiblemen-te con un mejor control, a una serie de instituciones que hoy da estn desconcentradas, y lo que hacen es crecer en gasto admi-nistrativo, contrario a la intencin original.

Si no se discuten esos temas a fondo difcilmente se podr lo-grar meter en cintura a porcentajes o reglas como los mencio-nados. Si a esos temas no se les entra se va a terminar con una ley o un artculo, como el artculo 6 que hoy da tiene la Ley de Administracin Financiera, y que se incumple.

El otro aspecto que es indispensable, est relacionado con la cobertura de la Ley de Administracin Financiera. Cuando di-cha ley se aprob, solo quedaron excluidas la Caja Costarricense del Seguro Social, municipalidades y las universidades. Pero, con el paso de los aos, y conforme fueron evolucionando, ex-cluyeron ms entidades del control de la Ley de Administracin Financiera. Hoy da, la mitad del presupuesto est fuera de esa sombrilla. Por lo tanto, no puede haber una autoridad hacenda-ria que tenga la capacidad efectiva para comprometerse a cier-tas reglas, ya que la mitad del gasto est fuera de su control. La Autoridad Presupuestaria, evidentemente perdi ese brazo largo,

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precisamente en las instituciones donde el gasto est creciendo de manera ms importante.

El dficit del Gobierno Central lo constituyen las transferencias. Si no existieran esas transferencias al resto del sector pblico, es decir, las descentralizadas, se terminara ms bien con supervit. En ese sentido, es la propia Asamblea Legislativa la que ha in-cumplido, al aprobar el presupuesto, en contra de lo previsto en artculo 6 con el artculo 43 de esa misma ley, que le impide por ley ordinaria generar gastos si no tiene efectivamente una fuente de ingresos.

thelmo vargas: Conviene aclarar que se recurre a indicadores de caja (o cash) en esta materia porque lo que realmente tiene im-portancia macroeconmica (sobre la inflacin, los intereses, el PIB, el tipo de cambio, las reservas, etc.) son los ingresos y gastos efec-tivamente realizados, no los devengados. Sin embargo, s procede llevar como indicadores adicionales lo devengado, porque podra ser que un gobierno logre equilibrar sus finanzas posponiendo compromisos ineludibles, como seran pagos a la seguridad social, reservas para prestaciones y hasta acumulando intereses. El indi-cador de devengado permite analizar la bondad de estas prcticas.

Tambin conviene mencionar que lo usual en esta materia fue considerar que ningn ingreso debera tener gastos asignados, pues eso interfera con la flexibilidad que se requiere para opti-mizar los gastos pblicos, segn su importancia social. Pues bien, lo que la gente comprob fue que no siempre el gobierno optimi-zaba el gasto y que muchas veces dedic los recursos a financiar ms plazas, ms beneficios para los empleados pblicos bajo con-venciones colectivas cuyo contenido preciso ella no conoca, etc., y entonces pens que mejor era dar destinos especficos a futuros impuestos. Por ejemplo, que los impuestos sobre los combusti-bles han de dedicarse slo a financiar el mantenimiento vial, no

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el costo de privilegios incorporados en convenciones colectivas, etctera.

luis mesalles: Sirven las reglas o no sirven las reglas? Pueden ser las reglas una manera de empezar a discutir? Me temo que se podra entrar en un crculo vicioso muy parecido al que se ha dado con la reforma tributaria, en que se dice que no se van a aumentar los impuestos porque no se ha hecho nada con respecto al gasto, ni la evasin, pero tampoco se hace una reforma y la deuda sigue aumentando.

luis e. lora: Para empezar a trabajar en el tema de responsabi-lidad fiscal, en serio, hay que trabajar, al mismo tiempo, en el pro-blema del gasto pblico y en la reforma estructural, tal y como in-dic doa Roco. Cada vez que se habla de dficit fiscal, solamente se escuchan propuestas acerca de cmo mejorar los ingresos del gobierno, concentradas en la creacin de ms impuestos o el in-cremento de los existentes. Por qu no se envan a la Asamblea Legislativa proyectos que permitiran recortar, de manera signi-ficativa, el gasto pblico? Por qu no aprobar una Ley Orgnica de la Administracin Pblica que permita reestructurar y fusionar instituciones o cerrar aquellas que perdieron su razn de existir? Por qu no aprobar una reforma a la Ley de Empleo Pblico? Por qu no impulsar una reforma a las pensiones con cargo al Presupuesto?

Cuando las autoridades de Gobierno dicen que no se puede re-cortar gasto con las leyes que hay, probablemente tienen razn, pero, entonces, la decisin-pas que debemos tomar es: vamos a recortar todo el gasto pblico innecesario y se van a reformar to-das las leyes que sea necesario para poder hacerlo.

Por supuesto, no se trata de recortar gasto por recortarlo, sino que hay que tomar en cuenta, tambin, la calidad del gasto. Es ne-cesario evaluar, partida por partida todos los gastos con cargo al

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presupuesto, incluyendo todos aquellos rubros relacionados con gasto social. No es aceptable decir que se diga que los gastos en educacin, salud y vivienda no se van a analizar. Todos conoce-mos que existen serios problemas en la eficiencia y la calidad del gasto social, as como tambin en el impacto que este tiene en la poblacin beneficiaria de los servicios. No cabe duda de que hay que incluirlos. El excluir el gasto social sera casi equivalente a no revisar ningn gasto.

Se debe revisar, con lupa, cules son los gastos que valen la pena y cules no, para proceder a eliminarlo. El objetivo sera introducir una flexibilidad que permita la reduccin efectiva e inteligente del gasto pblico, sin sacrificar el gasto en inversin. Para esto, como ya se explic, es necesario presentar y aprobar las reformas lega-les que permitan los cambios estructurales de fondo para migrar hacia un diseo institucional mucho ms eficiente, que minimice los costos y maximice los beneficios de la operacin Estatal. Estas reformas deben de acompaarse de la aprobacin de la Ley de Responsabilidad Fiscal.

luis mesalles: Se escucha, no solo al gobierno sino a varios par-tidos en la Asamblea, diciendo que el Estado requiere ms recur-sos para hacer ms, porque la poblacin demanda ms servicios. Bajo este argumento no es necesario recortar gastos. Desde la Contralora se han hecho estudios sobre el nivel de gasto, que de-muestra que muchas instituciones no gastan la totalidad el presu-puesto. Parece ser no tanto una discusin sobre el nivel de gasto, sino de la relacin gasto versus servicio?

roco aguilar: Es importante insistir en que, efectivamente, las reglas son necesarias. No se trata de que no existan las reglas, o esperar a corregir todo para poner las reglas, porque si no, pasa igual que en la discusin de ingresos y gastos. Tambin creo que es importante que se analice el tema de los destinos especficos. Est bien que haya destinos especficos, pero no pueden existir

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destinos ms all de los recursos que se tiene. Hoy da esa es la problemtica ms importante. Cada vez que la Asamblea define destinos especficos, se le olvida sumar los que ya tiene, o por lo menos considerar que exceden el 100 por ciento de los ingresos disponibles. El gasto tiene un peso importante en la discusin, pero se debe considerar que, con un ingreso de alrededor del 15 por ciento del PIB no es viable satisfacer las aspiraciones que el Estado costarricense tiene. Si a ese 15 por ciento se le resta el 8 por ciento que tiene educacin, el 2 y medio de las pensiones con cargo al rgimen de Hacienda, el 2 y medio de la carga financiera, ms las obligaciones del gobierno como Estado frente a la Caja Costarricense del Seguro Social; sin todava mencionar la segu-ridad, no queda ni un medio del uno por ciento para atender el resto de las tareas del gobierno. Me parece que el 8 por ciento en educacin no es un tema que el pas vaya a reconsiderar, de hecho es un tema que se ha elevado a nivel constitucional.

Efectivamente, la calidad del gasto es uno de los aspectos en los cuales tampoco se ha avanzado. El conjunto de indicadores que se previeron en la Ley de la Administracin tampoco han sido indi-cadores que se exijan a la hora que el Presupuesto Nacional de la Repblica se elabora. Es ms, son indicadores de mera ejecucin en su mayora. No se puede evaluar lo que no se puede medir, por lo que, si no se tiene un indicador para medir eficiencia y costeo, difcilmente se va a poder evaluar.

Con respecto al artculo 6, en realidad nunca se logr satisfacer esa regla, excepto en el 2007 y 2008. Pero si se observa cul fue la proporcin de gasto corriente que se iba financiando con ingreso corriente, antes del 2007 lleg a ser superior al 90 por ciento. En alguna medida se fue generando esa disciplina.

Me parece que no es conveniente tener una sola regla, sino que debe complementarse con otro tipo de reglas, por ejemplo,

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una que relacione el crecimiento real del gasto con los ingresos tributarios.

luis mesalles: Cul es el tipo de reglas que debera existir? Lmites al crecimiento de gasto, al dficit, primario o financiero? Se debe limitar el nivel de deuda? Hay muchos pases que tienen reglas, de dficit fiscal, pero de acuerdo a un crecimiento estructu-ral, Se puede aplicar a Costa Rica?

thelmo vargas: Una posible regla fiscal es la que limita el dficit (sea el financiero o el primario) a un valor especfico respecto al PIB, no el gasto, pues la sociedad podra optar por ms servicios pblicos y estar dispuesta a pagar por ellos. Pero vale la pena re-visar lo que mencion don Luis Lora en el sentido de que, en el caso de Costa Rica, si no se est dispuesto a revisar y cuestionar lo que el gobierno gasta en salud y educacin, porque se consi-deran logros sociales, que constituyen por mucho los principales renglones de gasto pblico, poco podr esperarse de un esfuerzo de racionalizacin de ste. En uno y otro caso se puede hacer ms con lo mismo; y hasta ms gastando menos. En educacin se pue-de medir los logros por el nivel de matrcula relativa, la escolaridad de la poblacin, la asimilacin mediante resultados en pruebas internacionales, el costo por graduado, etc. y optimizar el gasto. En salud existen ndices de morbilidad y mortalidad, costo por consulta mdica, examen de laboratorio y da de hospitalizacin. El ministro de Hacienda, Edgar Ayales, recin mencion que el gasto en la Caja Costarricense del Seguro Social se haba dispara-do sobre los logros y eso debe revisarse. Mal haramos, como pas, en materia de logros sociales si permitimos que la ineficiencia se coma porciones crecientes de los recursos asignados a la salud y a la educacin. De nuevo, hay que tener presente que en materia de gasto pblico, como de gasto privado, lo que se eroga slo tiene sentido en funcin de lo que se obtiene a cambio. No podemos negarnos a investigar los logros.

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luis mesalles: Luis, con respecto al proyecto presentado sobre responsabilidad fiscal, dira usted que esas son las reglas o revi-sara alguna?

luis lora: Me parece que, en trminos generales, la estructura bsica est bien. Por la va de mociones se podra incorporar al-guna flexibilidad, con clausulas de escape mejor diseadas, por ejemplo. Se podra tambin ampliar el mbito de cobertura, para que no sea slo el Gobierno Central y se incluya al resto del Sector Pblico, a los Gobiernos Locales, a todas las entidades autnomas y a las universidades estatales. Los lmites a la deuda pblica y al crecimiento del gasto y la regla de supervit primario deben incluirse.

El proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal representa una bue-na base para trabajar, la cual, por supuesto, se puede enriquecer con la experiencia de otros pases de Amrica Latina y Europa, para as definir reglas que no sea necesario revisar y cambiar con frecuencia. Por ejemplo, puede ser que el lmite de deuda sobre PIB adecuado para Costa Rica no sea del 40 por ciento, sino del 45 por ciento, pero, para definirlo, se debe promover una discusin seria, informada y transparente, con base en estudios que permitan res-paldar distintas posiciones. Existe un informe tcnico integrado, econmico-jurdico, del Departamento de Servicios Tcnicos de la Asamblea Legislativa, para el proyecto, Oficio N ST.113-2011 I, del 5 de julio de 2011.5 Este informe, que vale la pena revisar, pre-senta varias observaciones y recomendaciones que podran servir para mejorar y fortalecer el proyecto, muchas de las cuales coinci-den con las expuestas por Israel Fainboim.

5. El informe tcnico integrado, econmico-jurdico, del Departamento de Servicios Tcnicos de la Asamblea Legislativa, se encuentra disponible para descarga en: http://www.asamblea.go.cr/Centro_de_Informacion/Consultas_SIL/Pginas/Detalle%20Proyectos%20de%20Ley.aspx?Numero_Proyecto=17868

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luis mesalles: Al final lo importante de empezar a discutir esto es porque se cree hay cierta viabilidad poltica de que se puede aprobar un proyecto en esos trminos. Estarn dispuestos los partidos polticos a comprometerse para cumplir las reglas pro-puestas? Hay posibilidades, ambiente poltico, para algn pro-yecto de ley del tipo que se ha discutido?

roco aguilar: S, yo creo que puede haber ambiente para ese tipo de reglas. La preocupacin no es finalmente las reglas, si no la viabilidad de las mismas, que no se termine con reglas que no se cumplen y con ello se pierda la confianza, que es uno de los mo-tores ms importantes para el crecimiento de la economa. Si a los actores se les sigue dando seales encontradas, al final se podra frustrar esta solucin.

Hay otras reas que tampoco se pueden evadir. Por ejemplo, el tema de las exoneraciones o el gasto tributario que tambin ha ido creciendo de manera importante, sin que a la fecha ninguna de to-das las exoneraciones haya sido sometida a una evaluacin sobre su pertinencia y su costo-beneficio, tampoco se puede dejar de lado la evasin, tema al cual la Contralora le ha dado seguimiento por muchos aos. Este se debe trabajar, pero sin darle ms impor-tancia de la necesaria, ya que por ms esfuerzos que se hagan en un plazo de 2 3 aos, lo ms que puede contribuir es a generar un medio por ciento del PIB en ingresos adicionales.

luis mesalles: O sea, por eso aun sin reglas la viabilidad de ser responsables fiscalmente est difcil.

roco aguilar: An sin reglas, se debe ser fiscalmente responsa-bles, ya que se tiene un problema real en el gasto primario. Ese es un tema de gran importancia, el cual no se ha discutido a profun-didad: pensiones, remuneraciones y el diseo institucional. Como ejemplo, se da el caso que un 2,75 por ciento del PIB va destinado a 50.000 pensionados, mientras que el 8 por ciento que se destina

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a la educacin va a toda la poblacin. Existe es una asimetra enor-me. Aunque se hizo una reforma a las pensiones hace unos 15 20 aos, y se logr paliar un poco el problema, hoy en da sola-mente cerca del 10 por ciento de las pensiones del Estado tienen financiamiento, mientras que el resto va con cargo al presupuesto, con aumentos que son automticos. Este gasto es sumamente re-gresivo ya que est concentrado en pocas personas.

thelmo vargas: Si la calidad e incidencia del gasto pblico se lo-gran optimizar, yo no tendra inconveniente en ampliar el presu-puesto. Por ejemplo, se ha notado que a raz de la apertura de la economa, y del crecimiento de la economa del conocimiento, las personas que mayor ingreso devengan son las que tienen mejor educacin. En nuestro caso, muchas de ellas provienen de fami-lias pudientes, que pagaron educacin primaria y media privada y que estudiaron en universidades pblicas donde prcticamente no pagaron porque as operan stas. A la vez, una alta proporcin de hijos de familias pobres no completan la educacin secundaria y por tanto no tienen acceso a la educacin universitaria gratuita. Este esquema lo que est haciendo es incrementar, no reducir, la desigualdad de ingresos entre los miembros de la sociedad, como se dice es uno de los propsitos de la poltica fiscal. Por ello, creo que procede dedicar ms recursos a la educacin bsica pblica y tratar de recuperar costos de la universitaria, entre los que pue-dan pagarlos, para redirigirlos a las reas donde se promueva la mejor distribucin de ingresos.

En Costa Rica, como en otros pases del rea y en vas de de-sarrollo, los sectores ms dinmicos de la economa, como son los que operan en zonas francas, no pagan suficientes impues-tos. Eso obliga a recargar el resto de la economa para sufragar el gasto pblico. El punto es que como en esta materia se compite con otros pases, Costa Rica no puede tomar una decisin unila-teral porque estimulara la huda de empresas, en particular de alta tecnologa, que hoy emplean una buena parte de la fuerza

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laboral y dejan grandes enseanzas (know-how) en materia em-presarial. Se requiere una accin conjunta a nivel de organismos como UNCTAD. En todo caso, los impuestos que se pongan a esas actividades deben ser razonables (por ejemplo, renta no superior al 15 por ciento), para no alejarlas, pero que contribuyan ms con el bienestar del pas que les aporta infraestructura fsica, mano de obra educada, seguridad y otros servicios pblicos. Si el sector de mayor dinamismo de la economa contribuyera con mayores impuestos que hoy, entonces sera posible bajar la carga para los dems y reducir el desestmulo a su crecimiento que en la actua-lidad opera.

luis e. lora: Las decisiones de recortar gasto pblico y po-ner su casa en orden, al fin y al cabo, son decisiones polticas. El Presidente del Banco Central, don Rodrigo Bolaos, en setiembre del 2011 pasado, explic a los diputados que: Ah estn esas pla-zas para reducirlas, despedir y rebajar todos los salarios en los que se aument. Eso se puede hacer, solo falta la valenta poltica de hacerlo.6

Al no existir voluntad y valenta poltica para poner su casa en or-den, la pregunta que se hacen los encargados de la poltica econ-mica del Gobierno es: a quines voy a obligar a pagar la factura de ese gasto pblico que crece sin lmites? Actualmente, el exceso de gasto lo financia el Gobierno colocando bonos de deuda in-terna en el mercado local, por lo que la factura la pagan todos los que tienen deudas en colones al verse obligados a pagar tasas de inters elevadas y crecientes.

El Gobierno, tambin quiere que esa injusta factura la paguen, tambin los trabajadores y las empresas vinculadas a la expor-tacin de bienes y servicios, incluyendo las empresas tursticas y

6. Ver Entre una irresponsabilidad y otra es mejor la reforma fiscal, La Prensa Libre (03/09/2011), disponible en: http://www.prensalibre.cr/pl/nacional/49761-entre-una-irresponsabilidad-y-otra-es-mejor-la-reforma-fiscal.html

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de zona franca. Las micro y pequeas empresas exportadoras son particularmente vulnerables. Muchas de estas, que operan al bor-de de la quiebra, podran verse muy perjudicadas con la entrada de 4.000 millones de dlares al pas, como resultado de la emisin de nueva deuda externa (proyecto de eurobonos). Qu pasa si el tipo de cambio cae a 450 400 colones por dlar? Muy simple, cientos de empresas cerraran sus puertas y dejaran a miles de trabajadores sin empleo.

Regresamos a mi comentario inicial: si no se toman medidas co-rrectivas, en el muy corto plazo, el problema fiscal se va a tornar en un problema monetario y cambiario, y, posteriormente, afecta-r, tambin, a la economa real (cierre de empresas y destruccin de puestos de trabajo). Por esto, desde mi perspectiva, el que el Gobierno insista en que no va tomar las medidas necesarias para recortar el gasto pblico, de manera significativa, particularmente el gasto primario, en el corto plazo, representa una decisin su-mamente irresponsable de poltica econmica, que ya est perju-dicando a todos los costarricenses.

roco aguilar: A esto hay que agregar que, adems del Poder Ejecutivo existe un Congreso. Al observar la cantidad de leyes de empleo pblico que han dormido el sueo de los justos en el Congreso, pareciera que fueron en algn momento iniciativas del Ejecutivo que no pasaron de ah. Otro ejemplo es como cuan-do se toma la decisin de hacer un incremento salarial de 5.000 colones por trabajador, como lo hizo recientemente el Gobierno Central, pero las universidades hacen incremento del 5 por ciento solo para ese semestre. Si bien hay una responsabilidad importan-te del ejecutivo, tambin hay un resto del gobierno y un Congreso que no se pueden hacer de la vista gorda de esta clase de temas: de incumplir el artculo 6, de no concluir, por ejemplo, procesos de rendicin de cuentas con aprobacin o no de la cuenta pblica. Estos otros actores tienen una responsabilidad importante para que el proceso de aprobacin del presupuesto de la liquidacin y

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de, finalmente, una aprobacin o no de esa cuenta pblica, se lleve adelante. Esa discusin es la que no se han dado tampoco durante muchos aos en el Congreso.

thelmo vargas: Hay un teorema que dice cuando el Estado pue-de diluir el costo de su actuar en grupos grandes y desorganiza-dos, y focaliza los beneficios en grupos pequeos y sonoros (entre los que puede estar la burocracia, que se convierte en un grupo de presin), el tamao del Estado tiende a crecer, pues el estmulo a oponerse al gasto excesivo es muy inferior al que propicia que crezca. La conclusin a que esto lleva es que no se deben autori-zar aumentos automticos en los gastos, porque (como clavos sin cabeza, que se pueden meter pero no sacar de una viga), una vez incurridos, el costo de bajarlos es demasiado alto. De existir pro-gramas de claro inters social, deberan adoptarse sujetos a reglas de ocaso, es decir, que se aprueben por un plazo especfico, por ejemplo, 4 aos, y que mueran automticamente al final de ese plazo. Que para que continen deban demostrar su bondad.

luis mesalles: La conclusin a la que me parece que se est lle-gando es que el problema no se soluciona nicamente imponien-do reglas, sino que deben ir acompaadas por otras medidas. O sea, se tiene una serie de gastos que estn creciendo de manera automtica sin que, en realidad, nadie logre detener ese automa-tismo, ni tampoco se estn tomando medidas para cambiar dicha tendencia. Israel Fainboim, al final de su presentacin habl de que hay, dentro de la institucionalidad fiscal, algunos pases que estn hablando de un consejo fiscal. No estoy seguro si eso es lo mismo que un consejo de sabios o ms bien debera ser como una nueva institucin, que analice los temas que hemos hablado ac, enfocada en buscar soluciones para la situacin fiscal, tan-to en la parte de gastos, como de ingresos y evasin. Es fun-cin de la Contralora o debera ser otra institucin, de carcter independiente?

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roco aguilar: No se puede confundir lo que es la fiscalizacin de esas polticas pblicas, con lo que es la evaluacin, que compete, de manera primaria al Ministerio de Planificacin. Este ha sido el actor ausente de todo esto, aunado a un divorcio muy grande que existe entre la planificacin y el presupuesto. Planificacin, que adems tiene el problema de no tener un horizonte de tan siquie-ra 4 aos, con un presupuesto que se realiza en un Ministerio, con independencia de lo que se haga en la parte de planificacin. No se puede separar el presupuesto de la planificacin, y no se puede seguir planificando a tan corto plazo como se ha venido haciendo. Adems, no se puede permitir que el Ministerio de Planificacin no est cumpliendo un rol importantsimo en la gestin, el cual es un tema de abandono completo. De la gestin, evaluacin efectiva de las polticas pblicas, y de si polticas siguen siendo pertinentes no son temas que se discutan suficiente. Incluso a la luz de temas tan relevantes que se han venido ya poniendo en el tapete recien-temente, como el cambio demogrfico y el impacto que va a tener ese cambio sobre las finanzas pblicas.

thelmo vargas: En Costa Rica el sector pblico es muy grande, quiz demasiado grande, pues contiene muchas entidades que el ciudadano promedio ni siquiera sabe que existen. Sin embargo, si uno lo clasifica en orden decreciente de su presupuesto (dato que se puede obtener del Presupuesto Nacional o de la Contralora General de la Repblica), notara que hay ocho o a lo sumo diez entidades/dependencias que cuentas por ms del 80 por ciento del gasto total, de la inversin y hasta del empleo. Ello son, en lo que recuerdo de un estudio sobre eficiencia del gasto pbli-co costarricense que hace unos veinte aos realic: Ministerio de Salud y Ministerio de Educacin Pblica, en el Gobierno Central. En el sector descentralizado, el ICE (electricidad y telecomu-nicaciones), la CCSS, Recope, la Universidad de Costa Rica y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado. Todos tie-nen potenciales indicadores de logro (e.g., nmero de graduados,

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calidad de lo aprendido, metros cbicos de agua, KWhora, galo-nes de gasolina vendidos, etc.) y de costos (sueldos y cargas socia-les, mantenimiento, depreciaciones, intereses) que se prestan para analizar desempeo. Si los logros crecen en el tiempo a menor velocidad que los costos, entonces estamos frente a un problema. En caso contrario tendramos buenas noticias. No s por qu ni el gobierno, ni la Contralora General de la Repblica, analizan esta materia. Ello debera constituir la primera regla pro-eficacia aplicable al sector pblico.

luis mesalles: Aparte de la evaluacin de la gestin que obvia-mente es muy importante, hay pases que tienen instituciones que hacen evaluacin de las finanzas pblicas. Por ejemplo, Estados Unidos, cualquier ley que vaya a salir del Congreso tiene que ser revisada por un ente autnomo, que evala la viabilidad, si existen los ingresos necesarios para hacer cumplir la ley.

luis e. lora: Todos los costarricenses tienen derecho a que se garantice un manejo responsable de los recursos pblicos. Esto implica que no se debe posponer ms la discusin y aprobacin de la Ley de Responsabilidad Fiscal. El texto del proyecto ya est en la Comisin de Asuntos Hacendarios, solamente falta el que se convoque para iniciar la discusin acerca de cmo mejorarlo y fortalecerlo para que pueda cumplir con todos sus objetivos.

No debe utilizarse como excusa, para evitar la discusin de la responsabilidad fiscal, el que Costa Rica todava no haya supe-rado su crisis fiscal. Los ciudadanos veran con muy buenos ojos el que el Gobierno d seales claras de que se recortar, en se-rio, el gasto pblico y que promover la aprobacin de la Ley de Responsabilidad Fiscal. Esto es, precisamente, lo que se requie-re para que los encargados de la poltica econmica empiecen a

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recuperar la credibilidad que han perdido en relacin con su capa-cidad para manejar la economa. De acuerdo con una encuesta de Unimer para La Nacin, publicada el 10 de octubre de 2011, 9 de cada 10 costarricenses opina que el pas viaja sin rumbo.7

luis mesalles: Al final, si no hay una meta, un nmero, a deter-minado plazo, no se crean los incentivos para forzar la bsqueda de soluciones.

roco aguilar: El mensaje es que las reglas, son necesarias, pero no suficientes. Si no se encuentra solucin a los otros temas en el mediano plazo, si bien las reglas podran servir para enrumbar, en ningn momento le van a permitir llegar a la meta final. Cuando uno ya define adonde quiere llegar es muy positivo, pero si no se toman las acciones para llegar ah, va a llegar a cualquier otro lado. Eso es lo que puede pasar si solamente se le da importancia al tema de las reglas. Con respecto a las sanciones hay que ver cul es la posibilidad de imponerlas, cuando se tienen los problemas ya mencionados, que son temas ms de carcter estructural y no de carcter coyuntural, como por ejemplo cundo se le puede impu-tar de responsabilidad o no a determinado actor.

7. Ver 9 de cada 10 ticos consideran que el pas carece de rumbo, La Nacin (10/10/2011), disponible en: http://www.nacion.com/2011-10-10/ElPais/9-de-cada-10-ticos-consideran--que-el-pais-carece-de-rumbo-.aspx