Ministerio de Seguridad Pública Oficina de Seguridad Integral€¦ · Resultados de la Nueva...

Proyecto de Cooperación en Seguridad con Panamà

Ministerio de Seguridad Pública

Oficina de Seguridad Integral

Consultoría para la Definición de Objetivos y

Estructura Organizacional de la Unidad de Alto Nivel

PLAN DE CAPACITACION UAN

PRODUCTO Nº 7

Juan Belikow 16 de Diciembre de 2016

“Queda establecido que las opiniones y recomendaciones de las Consultores no comprometen a la Entidad Contratante, ni

a otras entidades locales, ni al BID, o a la UE, los que se reservan el derecho de formular al respecto las observaciones o

salvedades que consideren apropiadas”.

Programa de Cooperación en tema de Seguridad en Panamá

http://www.google.com/url?url=http://www.youtube.com/user/minsegpty&rct=j&frm=1&q=&esrc=s&sa=U&ei=UOVHVM6PCofBggTw34HgBw&ved=0CBgQ9QEwAA&usg=AFQjCNErfKFvUMzIPE7OKQNSzlH4zYEh7A


2

7. PLAN DE CAPACITACION UAN

7.1 RESUMEN EJECUTIVO

El Plan de Capacitación para desarrollar las capacidades y competencias del personal de la

UAN y de las unidades externas corresponsables que faciliten el suministro de los productos

identificados propone cuatro actividades que la Consultoría identificó como deficitarias

para el exitoso desempeño de la flamante unidad.

Dos de esas actividades corresponden al área de gestión:

a) asistencia técnica y aportes de insumos para la formulación de las políticas públicas

de prevención y seguridad integral en apoyo a las labores de la alta conducción

política sectorial y al gabinete de seguridad preventiva; y

b) capacitación pora fortalecer las capacidades de gestión y gerenciales de la UAN y los

implementadores de sus intervenciones (responsables y corresponsables de los

productos UAN) en el marco de las metodologías de la Gestión orientada a

Resultados de la Nueva Gerencia Pública.

Las dos restantes corresponden a aspectos sustanciales de las labores de la futura UAN:

c) La prevención de delitos y de las violencias en el marco de la Seguridad Integral; y

d) La prevención cuaternaria y la gestión de expectativas y comunicaciones

Se sugieren sus contenidos mínimos, docentes e instituciones que pudieran organizar o

realizar esas actividades de capacitación, el alcance de esas actividades y sus costes.


3

7.2 ÍNDICE

7. PLAN DE CAPACITACION UAN ................................................................................................ 2

7.1 RESUMEN EJECUTIVO .......................................................................................................... 2

7.2 ÍNDICE ................................................................................................................................ 3

7.3 CONTENIDO DEL PRODUCTO 7: Plan de Capacitación UAN ................................................... 5

7.4 Antecedentes y contexto ..................................................................................................... 6

7.5 Plan de capacitación para desarrollar las habilidades y competencias del personal y de las

unidades externas corresponsables que faciliten el suministro de los productos de la UAN. ....... 9

7.6 Curso de Formulación y Gestión de Políticas Públicas de Seguridad Integral y Prevención ... 11

7.6.1 Fundamento y justificación .................................................................................................. 11

7.6.2 Temas a desarrollar y carga horaria ..................................................................................... 14

7.6.3 Referencias bibliográficas de soporte .................................................................................. 17

7.6.4 Prioridades de capacitación ................................................................................................. 20

7.6.5 Destinatarios del curso ......................................................................................................... 21

7.6.6 Docentes e instituciones locales, nacionales o extranjeras que podrían proveer el curso

propuesto ...................................................................................................................................... 22

7.6.7 Estimación de costo del curso .............................................................................................. 24

7.7 Curso de Introducción a la Seguridad Integral y la Prevención del Delito y las Violencias ..... 27






7.7.6 Instituciones locales, nacionales o extranjeras que podrían proveer el curso propuesto .. 32



4

7.8 Curso de Técnicas Operativas de la Gestión Orientada a Resultados en la Seguridad Integral

.............................................................................................................................................. 35








7.9 Taller de Gestión de las Expectativas y de las Comunicaciones para la Seguridad Integral

(Prevención Cuaternaria) ........................................................................................................ 43


7.9.2 Temas a desarrollar .............................................................................................................. 52






7.10 Otros destinatarios de las actividades de capacitación ..................................................... 55

7.10.1 Sensibilización del liderazgo político e institucional y capacitación de la alta gerencia

(funcionarios políticos responsables de la conducción institucional y sectorial) ......................... 55

7.10.2 Capacitación de capacitadores ........................................................................................... 56


5

7.3 CONTENIDO DEL PRODUCTO 7: Plan de Capacitación UAN

Plan de capacitación1 detallado para desarrollar las habilidades y competencias del personal

y de las unidades externas corresponsables que faciliten el suministro de los productos

identificados. El plan de capacitación deberá contener:

Nombre del Curso, temas a desarrollar, referencias bibliográficas de soporte del curso

(Nombre del libro, autor, nombre de la editorial, fecha de edición). Cantidad de horas por

curso identificado. Cada curso propuesto deberá justificarse en base a los productos

identificados. Unidades internas y externas de la Unidad de Alto Nivel (responsables y

corresponsables) que deberán participar de la capacitación, incluyendo la cantidad

estimada de participantes por curso. Identificación de posibles instituciones locales

nacionales o extranjeras proveedoras del curso propuesto y una estimación del monto por

cada participante. Prioridades de capacitación (alta prioridad, media prioridad y baja

prioridad) con su justificación.

Se solicitará como parte de este producto, la presentación en talleres de las definiciones

contenidas a actores clave a determinar.

1 Incluirá indicadores de productos, resultados e impacto con el plan de monitoreo y evaluación a fin de evaluar su efectividad


6

7.4 Antecedentes y contexto

La Unidad de Alto Nivel requiere de recursos humanos y gerenciales dotados de las

capacidades específicas que requieren las labores relacionadas con la prevención del crimen

y las diversas formas de violencia que atentan contra la convivencia pacífica de los

panameños y el desarrollo sustentable del país.

La prevención (como se indicó en el producto 2 de la presente consultoría) es una labor

permanente y continua que opera más o menos discretamente para atender de manera

integral y articulada las tres dimensiones que confluyen en el acto delictivo o violento:

victimario, víctima (directa e indirecta) y oportunidad (lugar, tiempo, ambiente, contexto,

clima, visibilidad, soledad, etc.).

Estas tres dimensiones son muy diferentes en

naturaleza y características y requieren de un

abordaje multidisciplinario y multidimensional que

permita de la manera más eficiente posible

desplegar un menú de intervenciones que ofrezcan

mitigar los factores de riesgo y fortalecer los

factores de protección en cada una de ellas.

Consecuentemente, la prevención es una labor

multisectorial y sus operadores (controladores,

responsables y guardianes - ver cuadro) están dispersos por la especialización y las

características de los servicios de prevención prestados en diferentes agencias del Estado.

Tal dispersión da lugar a un gran desafío: lograr que operadores de diferentes agencias, con

diferentes enfoques y (de)formación profesional, lenguaje distinto e incluso con diferentes

culturas burocráticas logren:

a) una articulada labor de coordinación interagencial horizontal (entre operadores

de distintos ministerios y entidades estatales) y vertical (entre los operadores de

las agencias del gobierno nacional y los de los gobiernos locales o municipales);


7

b) el establecimiento de acuerdos sustantivos sobre problemas, prioridades y

abordajes;

c) una distribución razonable de tareas y funciones; y,

d) un liderazgo engranado que le de racionalidad y orientación general a todo el

esfuerzo.

Estos requisitos imponen la necesidad de aunar criterios y adoptar el lenguaje técnico

propio de esta novel disciplina –la seguridad ciudadana integral- para evitar ambigüedades

propias del lenguaje vulgar que conducen a esfuerzos frustrantes e intervenciones de bajos

resultados en la que refiere a la economía política de su implementación.

Cabe destacar que las actuales capacidades de recursos humanos y gerenciales de la OSEGI

se ven muy constreñidos por el limitado número de funcionarios que tiene y que se ven

ampliamente superados por la cantidad y calidad de labores que debiera asumir la UAN.

Además, esta limitación física se ve reforzada por el hecho de que, al igual que otros países

de la región, en Panamá son muy limitados los recursos humanos capacitados en la gestión

de la prevención del crimen y violencia, disciplina que como ya se mencionó atraviesa sus

estadios incipientes en nuestra región.

Consecuentemente, en esta primera etapa y hasta tanto la comunidad académica no

empiece a satisfacer adecuadamente la demanda creciente de especialistas en estas

disciplinas, la UAN deberá proveer la capacitación necesaria de los recursos humanos no

sólo en los aspectos conceptuales y sustantivos de sus funciones específicas, sino también

dotarlos de capacitación en aspectos de gestión y gerenciamiento específico, tomando en

consideración que se trata de funcionarios que además de convertirse en entendidos en

materia de prevención y seguridad integral, deberán asumir responsabilidades en

implementación de intervenciones específicas.

Adicionalmente, conviene destacar que el establecimiento de esta nueva Unidad de Alto

Nivel coincide con el momento en que el paradigma de gestión burocrática tradicional está

atravesando su proceso de modernización abrazando el modelo de gestión conocido como

de Nueva Gerencia Pública, basada en la Gestión orientada a Resultados. Esto supone una

revolución en asuntos de gestión significativa por la que los procesos tradicionales

centrados en:

gestión de insumos y procesos;


8

cumplimiento detallado de normas y procedimientos definidos centralmente,

la consecución de logros medidos en productos y servicios

ceden lugar a la priorización de:

la medición de resultados;

la participación ciudadana, corresponsabilidad y transparencia;

dimensiones cualitativas de la gestión;

consecución de los impactos de los bienes y servicios ofrecidos, medidos en

términos de satisfacción de los ciudadanos.

Se cree oportuno que, aprovechando la oportunidad extraordinaria que ofrece el hecho de

la creación de una dependencia estatal novel, adoptar en su cultura burocrática la Gestión

orientada a Resultados y capacitar a sus cuadros profesionales y técnicos en estas técnicas

de gestión moderna, tal y como se acordó en los Consensos de Washington.


9

7.5 Plan de capacitación para desarrollar las habilidades y competencias del personal y de

las unidades externas corresponsables que faciliten el suministro de los productos de la

UAN.

En base al diagnóstico derivado de la evaluación de las capacidades actuales de la OSEGI (y

potenciales de la UAN), se han detectado al menos 4 áreas que requieren de un robusto

programa de capacitación:

1. Aspectos técnicos que apuntalen la formulación de las Políticas Públicas marcos de

Seguridad Integral, las Políticas de Prevención de Crimen y Violencias y sus

correspondientes Estrategias, Planes y Proyectos.

2. Conocimientos sustantivos de la teoría y la práctica de la Prevención (primaria,

secundaria y terciaria) de Delitos y Violencias.

3. Técnicas operativas de la Gestión Orientada a Resultados en la Seguridad Integral

(planificación estratégica; presupuesto orientado a resultados; gestión financiera;

gestión de proyectos; monitoreo y evaluación)

4. Aspectos sustantivos y técnicos de la Gestión de las Expectativas y de las

Comunicaciones (prevención cuaternaria)

Estos programas deberán ser destinados a:

a) los actuales funcionarios de la OSEGI que integrarían el núcleo duro de la UAN;

b) los recursos humanos que progresivamente se sumen para completar la plantilla de

personal de la UAN en su evolución y desarrollo futuro;

c) los funcionarios del Ministerio de Seguridad que por sus labores tengan

competencias en áreas relacionadas a las labores de la UAN;

d) funcionarios de la Policía Nacional que por sus funciones deban interactuar con

componentes de prevención en cualquiera de sus fases y niveles (prevención

primaria, secundaria, terciaria y cuaternaria), especialmente los destinados a

unidades de Policía Comunitaria (o Policía de Proximidad); Comisarías de la Mujer (o


10

de Violencia Intrafamiliar – VIF); Minoridad y Familia; Enfoque de Género; Policía

Medioambiental; Policía Deportiva; Policía Escolar; etc.

e) los operadores de programas de prevención de crimen y violencia que laboran en

ministerios, agencias, entidades y empresas públicas y privadas no dependientes del

Ministerio de Seguridad;

f) funcionarios de gobiernos subnacionales (municipales, locales, comunitarios) que

tengan responsabilidades en intervenciones de prevención de crimen y violencia a

nivel local.


11

7.6 Curso de Formulación y Gestión de Políticas Públicas de Seguridad Integral y

Prevención

7.6.1 Fundamento y justificación

El curso de formulación y gestión de políticas públicas de seguridad integral responde a la

necesidad dotar al Estado Panameño de recursos humanos profesionalizados en esta

compleja labor que pueda dar respuesta efectiva al deficiente funcionamiento del sistema

penal cuyos resultados insatisfactorios son progresivamente palpables para la comunidad.

Cada vez más se hace más palpable que la formulación y la gestión de las políticas públicas

de seguridad en los países de la región no puede seguir siendo del dominio exclusivo y

excluyente de las agencias penales, en particular de los estamentos policiales. Ni siquiera

debe ser atribución de los tres subsistemas (policial, judicial y penitenciario) que se

encargan formalmente de la implementación de esas políticas. El hecho que los cuerpos o

fuerzas policiales se presenten como la herramienta primaria y más visible para la

conjuración del delito no justifica que le recaiga la responsabilidad de la totalidad de las

intervenciones que el Estado debe desplegar para lidiar con los aspectos de seguridad. Más

aún, el subsistema policial (así como el judicial y el penitenciario) es efectivo en la provisión

de servicios una vez que el delito se presenta, pero son muy poco eficaces para evitar que

ocurran en primer lugar.

La prevención, subsistema que pareciera como más obvio para complementar aquella labor

penal, se fue atomizando cada vez más, dispersándose sus componentes en diversas

agencias e instituciones estatales especializadas que le fueron imprimiendo sus propios

sellos que los alejaron de sus objetivos iniciales – prevenir el delito y la violencia.

El conjunto de instituciones presuntamente a cargo de la prevención y conjuración de los

delitos y de las violencias, despojadas de una orientación integradora común que les diera

sentido de unidad, se fueron agrietando mientras la violencia se incrementó poniendo en

crisis la gobernabilidad y la legitimidad del Estado para atender éste – su rol fundamental.

La incapacidad de proteger a los ciudadanos comenzó a impactar sobre la capacidad de

ordenar el bienestar y el desarrollo sustentable.


12

Este estado de cosas fue reforzando la idea de repensar la seguridad desde una perspectiva

integral, multisectorial y multidisciplinaria. Así comenzó a concebirse la noción de generar

en el Estado la capacidad de formular y gestionar las políticas públicas de seguridad desde

una perspectiva integradora de la prevención y la conjuración ya no sólo de los delitos sino

también de la violencia que los acompaña. Una visión de seguridad integral conlleva la

necesidad de integrar y articular consistentemente la cadena de valor de los servicios de

prevención, seguridad, justicia y penitenciaría que el estado ofrece (o debiera ofrecer), sus

correspondientes operadores, capacidades, usuarios y beneficiarios, así como los productos

(en términos de los Productos 3 y 4 de esta consultoría) y las responsabilidades y

corresponsabilidades que le compete a sus agencias productoras, de consulta y control. La

articulación de los operadores intervinientes en la coproducción y ejecución de las

actividades y las responsabilidades, así como la adecuada asignación (planificación,

implementación, monitoreo y control) alineada a través de una política pública que le dé

marco y consistencia es la clave del éxito, solidez y la robustez de las intervenciones del

estado en materia de seguridad.

Conviene destacar que el concepto de políticas públicas – que en principio parecería

redundante ya que sería difícil imaginar políticas que no fueran públicas - deviene del uso

convencional que en ciencias políticas se le da a la traducción de la palabra “policy” que en

ingles se distingue de “politics”. Lerner y Lasswell2 separaron claramente el accionar de los

políticos en lo que refiere a sus pujas por el poder y la lucha en la consecución de las

preferencia de sus electores -definiéndola como “política” (politics)- del concepto “política”

- definiéndolo como “lo que los gobiernos hacen o dejan de hacer”3 al que denominan

“policies”. Tomando en consideración que en castellano ambos términos se traducen como

“políticas”, la ciencia política adopto el concepto de “políticas públicas” como traducción

de “policy o policies” para distinguirlo de “politics”.

Así, las políticas públicas refieren a los

“cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos, definidos a partir

de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de

complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera más

2 Lerner, D. y Lasswell, H.: The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Methods, Stanford University Press, Stanford, 1951.

3 Jones, C. O.: An introduction to the study of public policy, Wadsworth, Belmont, 1970.


13

eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos

democráticos, con la participación de la sociedad.”4

Pero también a los

“cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público

definido en forma democrática, los que son desarrollados por el sector público y,

frecuentemente con la participación de la comunidad y el sector privado (…) incluirá

orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o

modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados.”5

Por otra parte,

“elaborando y afinando un poco más esta definición, podemos definir política

pública o acción pública como lo que deliberadamente las diversas autoridades y

entidades públicas, de manera conjunta con personas o grupos de la sociedad,

hacen o dejan de hacer en el espacio público para atender o resolver los problemas

y asuntos de su selección y alcanzar fines colectivamente construidos.”6

Este curso de capacitación propone formar recursos humanos que:

a) puedan identificar la información útil y relevante de la que deban valerse;

b) conozcan los sistemas de acopio de esa información, la construcción de índices y datos

estadísticos y poder realizar su lectura adecuada;

c) sepan identificar los conflictos y problemas más agudos de la sociedad e identificar sus

causas inmediatas y raíces profundas

d) estén dotados de saberes y conocimientos para solucionar las causas y raíces de

aquellos problemas y conflictos

e) sepan medir el impacto de esas posibles soluciones

4 Canto, M.: “Introducción a las políticas públicas”, en: Canto, M. y O. Castro (coord.) Participación Ciudadana y Políticas Públicas en el Municipio, MCD, México DF, 2002.

5 Lahera Parada, E.: Introducción a las políticas públicas, FCE, Santiago de Chile, 2004.

6 Pineda Pablos, N.: “El concepto de política pública: alcances y limitaciones”, Seminario de Políticas Públicas, México DF, 22 febrero 2007, p. 10.


14

f) puedan identificar e instrumentalizar las herramientas que fortalezcan los factores de

protección y mitiguen los factores de riesgo que padecen las comunidades

g) sepan establecer las correlaciones entre los problemas y los delitos y las violencias para

poder sugerir medidas más efectivas para prevenirlos y conjurarlos

h) puedan ofrecer un menú de soluciones posibles al liderazgo a cargo de la toma de

decisiones

i) estén en condiciones de trasferir herramientas y soluciones a las comunidades

j) conozcan el funcionamiento íntimo de los operadores de prevención, seguridad, justicia

y penitenciaría y sus respectivas capacidades institucionales

k) sepan cumplir una función articuladora e integradora de los diversos actores

institucionales y sociales en el proceso de construcción de soluciones demandadas por

la propia sociedad y que debe ser respondida efectivamente por el gobierno para evitar

su deslegitimación y para asegurar un ambiente propicio para el desarrollo

l) puedan evaluar el impacto de las intervenciones y ofrecer herramientas para ejercer el

control de su implementación

En suma, se trata de dotar a los recursos humanos de la UAN de capacidad para ofrecerles

asistencia técnica basada en evidencia empírica a los tomadores de decisiones para que

éstos puedan ejercer su función fundamental – definir las prioridades y tomar las decisiones

agónicas del caso.

Cabe aclarar que, tomado en consideración que los funcionarios a ser capacitados deben

desarrollar las tareas impostergables que les compete regularmente, se entiende que los

cursos de capacitación aquí sugeridos son de carácter formativo general y básico. Es por

ello que sus participantes recibirán un listado de bibliografía complementaria que les

permita profundizar cada uno de los temas abordados, pero que no será de lectura

obligatoria para la realización de los cursos en sí.

7.6.2 Temas a desarrollar y carga horaria

Nombre del curso: Formulación y Gestión de Políticas Públicas de Seguridad Integral y Prevención de Violencias


15

Un

idad

Mó

du

lo

Temas a desarrollar

Car

ga

ho

rari

a

1 S

egu

rid

ad In

tegr

al

1 Seguridad Integral. Concepto de seguridad. Tipos de seguridad. Seguridad humana y seguridad ciudadana. Seguridad democrática.

2

2

Cadena de valor del bien público seguridad ciudadana. Peculiaridades de la cadena de valor seguridad integral. Previsión, Prevención primaria; Prevención social y situacional; Prevención secundaria pasiva y activa; control, conjuración y represión del delito; prevención terciaria de víctimas directas e indirectas; investigación policial y judicial; acceso a justicia; instrucción y procesamiento judicial; métodos alternativos de justicia; justicia penal; sentencia y sanción; sistemas alternativos de cumplimiento de pena; cumplimiento de pena y sistema penitenciario; rehabilitación, resocialización; reinserción y sistemas penitenciarios intermitentes; prevención terciaria de victimarios; sistemas post-penitenciarios. Victimarios y víctimas directas e indirectas. Transversalidades: seguridad cuaternaria, derechos humanos, información e inteligencia. Las visiones sesgadas: desde la prevención, desde la justicia penal. Visión desde la seguridad integral. Operadores de prevención, seguridad, justicia y penitenciaría.

2

2. P

olít

icas

Pú

blic

as

3

Las Políticas Públicas y su diseño. Definición de políticas públicas. Tipos de políticas públicas (proveedoras de bienes y servicios; reguladoras de actividades; fiscales; etc.). Herramientas de políticas públicas. Política pública de calidad. Características deseables de las políticas públicas (estabilidad; adaptabilidad; consistencia, coherencia y coordinación; calidad de implementación y fiscalización; interés colectivo; eficiencia; etc.). Factores influyentes en políticas públicas. Ciclo de políticas públicas y sus etapas (agenda, formulación, proceso decisorio, presupuestación, implementación, evaluación). Actores.

4

4

Políticas de seguridad integral. Política criminal, política penal, política policial, política judicial, política penitenciaria. Política de previsión y prevención: enfoque de desarrollo social y enfoque de seguridad integral. Política de Seguridad integral: sus características y elementos. Política de prevención: objetivos y elementos.

2

5

Herramientas criminológicas para el gobierno democrático de la seguridad integral. Coordinación y articulación interinstitucional vertical, horizontal, diagonal y mixta. Coordinación con actores no-estatales. Técnicas de coordinación y articulación. Cadena de mando y cadena de presupuesto. Cooperación internacional. Los gabinetes intersectoriales. Mandatos y roles.

2

6 Seguridad y género. La violencia de género (diferencia entre sexo y género). Violencia contra la mujer. Violencia intra-familiar (VIF). Enfoque de género en políticas de seguridad.

1

7 Perspectiva constitucional y normativa de la seguridad. Los Derechos Humanos y la seguridad. Perspectiva constitucional de la Política Criminal y la Política de Seguridad Pública.

1


16

3. P

reve

nci

ón

8

Subsistema de previsión y prevención. Conceptos de: resiliencia, prevención de crimen y violencia. Prevención social y situacional. Atomización de operadores y problema de culturas burocráticas. Lenguaje técnico. Prevención primaria, secundaria y terciaria.

2

9

Gabinete de prevención social y gabinete de prevención de violencia. Atención de víctimas. Operadores no-estatales. Cooperación internacional. Línea base y líneas de meta. Análisis de brecha. Gestión de riesgos (riesgo político, riesgo financiero, riesgo reputacional, imprevistos, etc.). Salvaguardas.

1

4. C

on

jura

ció

n

10

Subsistema policial: modelos de organización y actuación. Funciones y prácticas. El recurso humano policial. Ética y estética. Corrupción. Policía comunitaria: sus elementos básicos. Modelos de policía comunitaria: policía comunitaria (CP), policía orientada a problemas (POP), policiamiento ambiental (BW - vidrios rotos; y, ZT – tolerancia cero); policiamiento estratégico (ILP – policía guiada por inteligencia; CompStat – policía guiada por estadística computada; IICA – policiamiento guiado por Inteligencia y análisis criminal integrado). La articulación entre operadores de prevención y Policía Comunitaria.

2

11

Policía: prevención del delito e investigaciones en función judicial. Uso progresivo de la fuerza. Las intervenciones policiales en el marco del estado de derecho democrático. Articulación entre prevención e investigación criminal. Mitigación de riesgos de re-victimización.

1

5. J

ust

icia

12 Subsistema judicial. Acceso a justicia: sistema formal y sistemas alternativos. Mediación conciliación y disrupción de crimen y violencia. 1

13 Seguridad integral y Justicia Penal. Investigación criminal. Criminología y criminalística. Operadores y coordinación interagencial. Manejo de información.

1

6. R

ein

serc

ión

14

Subsistema penitenciario y post-penitenciario. Penar y resocializar. Seguridad penitenciaria y rehabilitación. Sistemas alternativos de cumplimento de pena y su uso en prevención. Sistemas de reinserción progresiva: las prisiones intermitentes, granjas de rehabilitación, libertad vigilada (recursos tecnológicos), salidas laborales y de estudio, liberta de condicional.

2

15

Coexistencia pacífica en centros penales. Adicción y prisiones. Uso constructivo del tiempo. Inteligencia penitenciaria y crimen organizado. La pacificación comunitaria desde las cárceles – caso Medellín.

2

16 Reinserción social de victimarios. Prevención terciaria. Protocolos de seguridad y reintegración comunitaria. Rol de los operadores de prevención y previsión.

2

7.

Co

mu

nic

acio

ne

s 17

Comunicaciones. Prevención y comunicaciones. Tipos de comunicaciones. Comunicación interna y externa. Sentido y uso de la comunicación. Comunicación de dos vías. Comunicaciones y proceso de toma de decisiones. Análisis de la comunicación social. Gestión de expectativas. Comunicación institucional y relaciones públicas: protocolos de actuación frente a medios, conferencias de prensa, comunicados y entrevistas.

2


17

18

Política de comunicación. Diseño, uso e impacto. Campañas de comunicación institucional y sustancial. Imagen institucional y riesgo reputacional. Promoción de cultura de paz, coexistencia pacífica, legalidad y formalidad. Ejemplos. Nuevas tecnologías en comunicación – redes sociales: sus características, ventajas y límites.

2

19 Comunicaciones policiales: 911, tratamiento de emergencias y video-vigilancia 1

8. G

esti

ón

de

info

rmac

ión

20 Sistemas de información. Tipos de información. Introducción a la gestión de conocimiento: datos, información, conocimiento e inteligencia.

1

21 Estadísticas de seguridad. Estadística criminal, estadística policial. Mapas del delito. Cifra negra. Utilidad y uso en el proceso de toma de decisiones

2

22 Encuestas de victimización y precepción de inseguridad. Utilidad y uso en el proceso de toma de decisiones.

2

23

Inteligencia criminal. Sistemas de inteligencia: tipos características y límites. Ciclo de inteligencia. Inteligencia de estado, inteligencia policial, inteligencia criminal, análisis de información, análisis criminal, análisis de inteligencia. Uso de la inteligencia en procesos penales. Disciplina del secreto.

2

9. P

olít

icas

esp

ecia

les

24 Seguridad privada 2

25 Armas 2

26 Drogas licitas e ilícitas. Adicciones 2

27 Maras y pandillas 2

28 Prevención comunitaria 2

29 Seguridad vial 2

30 Violencia en ámbito educativo 2

31 Extorsiones 2

32 Prevención del delito a través del diseño ambiental - CPTED 2

33 Acoso sexual y laboral 2

En función de que los participantes de este curso de 60 horas difícilmente puedan aislarse

de sus funciones habituales, se sugieren tres alternativas posibles para realizar el curso:

1) En 2 semanas (10 días consecutivos) a jornada completa (6 horas cátedra por día);

2) En 3 semanas (15 días consecutivos) a media jornada (4 horas cátedra por día); o,

3) En 5 semanas, a 3 días (Lunes, Miércoles y Viernes) por semana (media jornada de

4 horas cátedra por día)

7.6.3 Referencias bibliográficas de soporte

AGRA Cândido da [et. al.] (eds.), La seguridad en la sociedad del riesgo: un debate

abierto, (Barcelona : Atelier, 2003)


18

AGUILAR, L. (Ed.). 1996, El estudio de las Políticas Públicas. Miguel Ángel Porrúa. Grupo

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REINARES, Fernando. Terrorismo y antiterrorismo, (Barcelona: Paidós, 1998)

SENPLADES, Guía para la Formulación de Políticas Públicas Sectoriales, SENPLADES,

Quito, 2011 (disponible en http://www.planificacion.gob.ec/wp-

content/uploads/downloads/2012/08/Guía-para-la-formulación-de-políticas-públicas-

sectoriales.pdf)

SUBIRATS, J. Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración, (Madrid:

Ministerio para las Administraciones Públicas, 1989)

SUBIRATS, J., KNOEPFEL, P., LARRUE, C. y VARONE, F. 2008, Análisis y gestión de

políticas públicas. Ariel, Barcelona.

TAMAYO, M. 1997, “El análisis de las Políticas Públicas” en R. Bañón y E. Carrillo: La nueva

administración pública. Alianza, Madrid. Pp. 281-312.


20

Treasury, The Green Book – Appraisal and Evaluation in Central Government, TSO, London,

2011

UNDP, Las Políticas de Seguridad Pública, Panamá, 2005 (disponible en:

http://www.oas.org/atip/documentos/lecturas_sugeridas/Politicas%20de%20Segurida

d%20Publica-PNUD.pdf)

VALLÉS, Josep María, Ciencia Política. Una introducción. Barcelona, Ariel, 2000.

VEDUNG, E. 1997, Evaluación de Políticas Públicas y Programas. Ministerio de Trabajo y

Asuntos Sociales, Madrid.

WEISS, C. H. 1998, Evaluation. Methods for Studying Programs and Policies. Prentice

Hall, Upper Saddle River (NY).

7.6.4 Prioridades de capacitación

Este curso es de alta prioridad toda vez que trata temas centrales que dan consistencia y

coherencia a la labor de la UAN:

a) realizar una evaluación de los problemas de seguridad integral,

b) elaborar diagnósticos tanto de las necesidades y las demandas en materia de

prevención como de las capacidades disponibles y el análisis de brecha de

capacidades necesarias para dar las respuestas pertinentes;

c) proponer sustento empírico para la formulación de una propuesta de política de

seguridad integral y prevención;

d) acompañar el proceso de formulación de esas política públicas;

e) realizar el análisis de riesgos y sugerir los mecanismos de mitigación pertinentes;

f) establecer líneas base y de metas;

g) definir técnicamente las prioridades;

h) elaborar las estrategias sectoriales y sus líneas de acción;

i) desagregar las líneas de acción en programas y proyectos.


21

Estas capacidades son fundamentales para que la UAN pueda ejercer su rol de articulador

técnico de la implementación de las políticas de prevención en el marco de la seguridad

integral y asistir en estos temas al MINSEG.

7.6.5 Destinatarios del curso

Deberán participar de estos cursos:

a) todos los funcionarios de la actual OSEGI (alta prioridad),

b) todos los funcionarios del programa Barrios Seguros (alta prioridad),

c) asesores y funcionarios a designar del Despacho Superior del MINSEG

d) responsable y punto focal de las siguientes dependencias del MINSEG (alta

prioridad):

a. Centro de Análisis Estratégico

b. Oficina de Participación Ciudadana

c. Oficina de Relaciones Públicas

d. Oficina de Cooperación Técnica Internacional

e. Oficina de Planificación

f. SIEC

g. Oficina de Estrategias y Seguimiento de la Seguridad Nacional

h. Oficina de Desarrollo Institucional

e) Puntos focales de cada una de las agencias y entidades que integran los Gabinetes

de Seguridad Preventiva (alta prioridad) y de Prevención Social (prioridad media)

f) 2 funcionarios (idealmente titular o responsable de planificación y punto focal) de

cada entidad y agencia que integre el universo de co-productores de productos de

la UAN (estamentos de Seguridad, MIDES, INAMU, MEDUCA, MINSA, MITRADEL,

MINGOB, SPP, SENNIAF, etc. – para más detalles - ver Producto 6) (prioridad alta).


22

g) 2 funcionarios (idealmente titular o responsable de evaluación y punto focal) de

cada entidad y agencia que integre el universo de entidades responsables en grado

de control (autorización vinculante y no vinculante) de los productos de la UAN (para

más detalles ver Producto 6) (prioridad alta).

h) Puntos focales de los estamentos de seguridad, especialmente los relacionados a

planificación (prioridad media).

i) Académicos y expertos invitados (prioridad media)

Tomando en consideración que algunos funcionarios pueden estar en varias categorías

simultáneamente, se estima que la capacitación alcanzaría a unos 90 funcionarios en

alta prioridad y otros 30 en prioridad media.

7.6.6 Docentes e instituciones locales, nacionales o extranjeras que podrían proveer el

curso propuesto

Si bien en Panamá comparte con la mayoría de los países de la región un notable déficit en

materia de expertos en prevención de violencia y seguridad integral, el curso de

Formulación y Gestión de Políticas Públicas de Seguridad Integral y Prevención de Violencias

trata, en buena medida, aspectos de formulación y gestión de políticas públicas que, en

términos generales, guardan notable similitud y abordajes comunes con otras políticas

públicas, como por ejemplo las de salud pública.

Además, ciertos tópicos requieren que sean impartidos por funcionarios de agencias

especializadas toda vez que suponen adecuación a normativas y regulaciones nacionales

impuestas a la administración pública central. A ello se suma el hecho de que ciertos temas

específicos, si bien constituyen elementos significativos en la labor de la UAN, son

competencia de entidades especializadas que ya viene desplegando labores en la materia y

serán socios estratégicos e incluso corresponsables en la producción de las labores de la

UAN -por ejemplo: violencia contra las mujeres- lo que hace recomendable que sean esas

agencias y entidades las que sean convocadas para impartir los conocimiento relacionados

con sus correspondientes materias, previa coordinación con el director de curso designado

en lo que refiere a definición de formato, mensajes y contenidos.


23

Por otra parte, se busca que esta capacitación sirva de pretexto para que la comunidad

académica panameña tome cartas en el asunto y se interese por esta materia de creciente

relevancia.

Es por ello que se sugiere que este curso sea integrado, toda vez que sea posible, por

docentes nacionales a identificar a través de entrevistas individuales, concursos académicos

o un seminario especializado. Los espacios en blanco indicados en la columna

correspondiente a docentes sugeridos del cuadro siguiente se completaran con académicos

y expertos locales.

Un beneficio adicional de este forma de selección de docentes para el curso en cuestión

radica en el hecho de que la UAN se dé a conocer en los entornos profesionales de interés

(académicos y de entidades dedicadas a aspectos de prevención que no dependen del

MINSEG) y, al mismo tiempo, la UAN pueda identificar a aliados que puedan aportar

insumos de conocimiento y gestión en las etapas sucesivas siguientes de su labor.

Obviamente, en ciertas cuestiones se deberá apelar al apoyo de expertos internacionales

que puedan aportar las mejores prácticas y lecciones aprendidas en la formulación e

implementación de políticas públicas de seguridad integral y prevención de la violencia en

otras latitudes.

En el cuadro de temas a ser impartidos en el marco de este curso se destacan en negrita

aquellos temas que se considera que deben ser dictados por expertos internacionales y se

ofrece, a título de sugerencia, el nombre de algunos de ellos.

Formulación y Gestión de Políticas Públicas de Seguridad Integral y Prevención de Violencias

Unidad

Mó

du

lo

Tema Hs

Dia

Docente sugerido

1. Seguridad Integral

1 Seguridad Integral. 2 1

2 Cadena de valor de seguridad ciudadana. 2

2. Políticas Públicas

3 Las Políticas Públicas y su diseño. 4 2

4 Políticas de seguridad integral 2 3

5 Herramientas criminológicas para la

seguridad integral. 2 Ministerio Público

6 Seguridad y género. 1

4

INAMU

7 Perspectiva constitucional y normativa de

la seguridad. 1 MINSEG

3. Prevención 8 Subsistema de previsión y prevención 2


24

9 Gabinetes de prevención social y de

prevención de violencia. 1

5 4. Conjuración

10 Subsistema policial 2 MINSEG

11 Policía: prevención del delito e

investigaciones 1 Academia Policial

5. Justicia 12 Subsistema judicial 1

6 Ministerio Público

13 Seguridad integral y Justicia Penal 1

6. Reinserción

14 Subsistema penitenciario y post-

penitenciario. 2 ILANUD

15 Coexistencia pacífica en centros penales. 2 7

Juan Guillermo Sepulveda 16 Reinserción social de victimarios. 2

7. Comunica-ciones

17 Comunicaciones. 2 8 Sergio Jelinek

18 Política de comunicación 2

19 Comunicaciones policiales 1

9 Gen. Oscar

Naranjo

8. Gestión de información

20 Sistemas de información. 1

21 Estadísticas de seguridad. 2 SIEC

22 Encuestas de victimización y precepción

de inseguridad. 2

10 Observatorio

23 Inteligencia criminal 2 Gen. O. Naranjo

9. Políticas especiales

24 Seguridad privada 2 11

25 Armas

2 Daniel Luz (UNDP)

o UNLIPREC

26 Drogas licitas e ilícitas. Adicciones 2 12

UNODC

27 Maras y pandillas

2 Jeannette Aguilar

(UCA)

28 Prevención comunitaria 2 13

USAID

29 Seguridad vial 2

30 Violencia en ámbito educativo. Bullying 2 14

UNICEF

31 Extorsiones

2 Fiscalía antimafia,

Italia

32 Prevención del delito a través del diseño

ambiental - CPTED 2

15 Macarena Rau

33 Acoso sexual y laboral

2 INAMU y

MITRADEL

7.6.7 Estimación de costo del curso

Tomando en consideración que, conforme al anterior, el curso será dictado por una

combinación de funcionarios públicos (que no perciben honorarios), docentes nacionales y

docentes internacionales, los costes a considerar dependen en buena medida de la

configuración que se adopte.


25

Haciendo el ejercicio en base al cuadro sugerido los costes serían los siguientes:

Módulos Valor

unitario* Pasajes Alojamiento Total

Honorarios docentes

Nacionales 8 $ 700 - - 5,600

Regionales 5 $ 1,500 400 100 10,000

Internacionales 2 $ 1,500 1,500 200 6,400

Cooperación y organismos** internacionales***

5 -

Funcionarios de Gobierno

13

Total 33 22,000 * Incluye preparación de clase y material, su dictado y el perdiem. Los módulos son variables y los hay de 1, 2 y 4 horas.

** La participación de los representantes de los organismos internacionales basados en Panamá (UNDP, UNODC y UNICEF) se equipara a la de los funcionarios de gobierno de Panamá y no demanda recursos financieros.

*** Se espera que la cooperación internacional (USAID y Fiscalía Antimafia de Italia) asuma los costes de la participación de sus representantes.

A ello hay que agregar:

a) los costes derivados del espacio físico que se supone sería cedido por el MINSEG u

otra institución pública. A este respecto, las mejores prácticas sugieren que el curso

se dicte en una ubicación geográfica distinta al lugar donde los funcionarios

desarrollan sus labores habituales de manera que no deban ausentarse de las clases

para atender obligaciones diarias o urgencias. Eventualmente, sería recomendable

que el curso se dicte en una universidad con la que pudiera establecerse un acuerdo

al respecto.

b) los costes del material de clase (carpetas, apuntes, material didáctico, etc.)

estimados en unos $ 3,600 para los 120 participantes previstos.

c) Los costes de los refrigerios que se debieran incluir y que podrían variar conforme

la cantidad de participantes que se enrolen y el formato de curso que se decida. Se

puede inferir que coste de refrigerios por participante de la siguiente manera:

Formato Total días refrigerios

almuerzo Total por persona cantidad coste

2 semanas 10 2 $ 10 $ 20 $ 300


26

3 semanas 15 1 $ 5 - $ 75

5 semanas 15 1 $ 5 - $ 75

Cabe recordar que se debe prever recursos en los costes del curso para cubrir los

refrigerios y almuerzos de al menos 10 personas adicionales por día (director del curso,

expositores y docentes, eventuales autoridades invitadas, técnicos y otro personal de

apoyo).

Admitiendo que, como se indicó en el punto 7.6.5, la capacitación alcanzaría a unos 120

participantes el costo total del curso oscilaría, según formato de dictado que se adopta a

valores totales que se estiman de entre $ 35,000 y $ 65,000. Es por ello que se puede

estimar que el costo del curso sería de entre $ 290 y $ 540 por participante.


27

7.7 Curso de Introducción a la Seguridad Integral y la Prevención del Delito y las Violencias


El curso de Introducción a la Seguridad Integral y la Prevención del Delito y las Violencias

responde a la necesidad de dotar a los integrantes de la UAN conocimientos sustantivos

acerca de las características de la problemática de la prevención de la violencia en el marco

de la seguridad integral y los diversos enfoques que se vienen adoptando en los diversos

países para atender este acuciante problema que afecta la gobernabilidad democrática y el

desarrollo sustentable de nuestros países.

Esta capacitación se haría extensiva a los otros actores relevantes en lo que refiere a la

provisión de servicios y la corresponsabilidad en la producción de los productos que la UAN

podría y se propusiera ofrecer.

Destaca entre los fundamentos de este curso, el notable déficit que Panamá padece en

estudios científicos y formación de profesionales en materia de prevención desde la

perspectiva de la Seguridad Integral (que aunque se complementa, difiere sustantivamente

del abordaje de la prevención desde el desarrollo social que habitualmente integra los

estudios de sociología).

Como se mencionó en el Producto 2, los estudios del abordaje de la Prevención del delito y

las Violencias desde la perspectiva de Seguridad Integral forman un cuerpo de conocimiento

muy joven en el mundo e incipiente en algunos países de nuestra región.

Este curso de capacitación propone formar recursos humanos que:

a) Cuenten con información y herramientas útiles para la formulación de programas y

diseño de proyectos de prevención de la delincuencia y las violencias que aquejan a

Panamá.

b) Puedan identificar sus causas profundas, tendencias, factores de riesgo y métodos de

mitigación, así como los factores de protección y los mecanismos para su

fortalecimiento.


28

En suma, se trata de dotar a los recursos humanos de la UAN de capacidad sustantiva para

que sus funcionarios se conviertan en su centro de referencia en materia de prevención de

crimen y violencia y oficia exitosamente su rol de autoridad central en la implementación

de programas de prevención tendientes a fortalecer la coexistencia pacífica del país.


Nombre del curso: Introducción a la Seguridad Integral y la Prevención del Delito y las Violencias

Un

idad

Mó

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Temas a desarrollar

Car

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1. P

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1

Introducción al problema del crimen y de la violencia y el abordaje preventivo. Violencia en el mundo: una pandemia. La violencia como contagio. Estado actual del crimen y la violencia en América Latina y el Caribe Costos del crimen y la violencia. Respuestas políticas. Marcos conceptuales del crimen y la violencia. Abordaje preventivo: tipos y niveles de prevención. Alianzas: un elemento clave para la prevención del crimen y la violencia. Estrategia de prevención comunitaria del crimen y la violencia.

2

2

Marco conceptual de la prevención del crimen y la violencia. Concepto de previsión, resiliencia y prevención. Abordaje preventivo: tipos y niveles de prevención. Previsión, Prevención primaria; Prevención secundaria pasiva y activa; Prevención terciaria de víctimas directas e indirectas; prevención terciaria de victimarios; prevención cuaternaria (introducción). Percepción de la seguridad. Temor y delito. Seguridad objetiva y subjetiva. Visión desde la seguridad integral. Las nueve falacias del delito.

2

3

Prevención primaria. El entorno del crimen y la violencia. Desplazamiento y difusión del delito. Tipos de desplazamientos. Efectos del desplazamiento. Efectos de la difusión. La disuasión. El efecto disuasorio de la sanción legal. Severidad de sanción. Certeza de aprehensión.

2

4

Prevención secundaria. Predictibilidad para la prevención secundaria. Factores de riesgo y predicción (familia, pares, comunidad, sociedad; factores de la personalidad y psicológicos, factores biológicos, factores culturales). Predicción espacial e incidental: puntos calientes (hot spots) y fríos (cold spots).

2

5

Prevención terciaria. Disuasión e incapacitación. Privación de la libertad. Monitoreo electrónico. Rehabilitación: evaluación de programas exitosos. Programas post-penitenciarios. Mediación víctima-victimario. Justicia restaurativa – su impacto. Cortes especializadas (drogas y pandillas).

2


29

2. E

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esp

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icas

3. V

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4.

6

Prevención social y situacional. Triángulo de la prevención. Tipologías. Operadores de prevención, seguridad, justicia y penitenciaría. Estrategias de prevención comunitaria del crimen y la violencia. Alianzas: un elemento clave para la prevención del crimen y la violencia. Articulación, coordinación y cooperación. Coordinación horizontal y vertical. Cooperación internacional. Rol de los operadores estatales para la detección de situaciones, ambientes y actores de violencia. Protocolos de atención preliminar de víctimas. Evitando la re-victimización.

2

7

Prevención de la violencia intrafamiliar (VIF). Conceptos y definiciones. Violencia contra niños y adolescentes en la familia. Violencia contra adultos mayores en la familia. Violencia contra las mujeres. Agresión sexual y violencia de género - diferencias. Violencia física, psicológica y moral. Hacinamiento habitacional y VIF. Acceso a servicios y VIF. Factores de riesgo y protección asociados a la VIF. Consecuencias de la violencia contra la mujer. Identificación, prevención y control de la violencia doméstica y servicios de apoyo. Las instituciones panameñas y la VIF.

4

8

Prevención de la violencia juvenil. Definición, concepto, consecuencias y prevención. Escenario urbano y la violencia en pandillas. Violencia juvenil: factores de riesgo y de protección. Violencia juvenil: su asociación con factores de riesgo y de protección. Masculinidad. Desarrollo saludable: el papel fundamental de la figura adulta y las escuelas. Oportunidades laborales. Las instituciones panameñas y la violencia juvenil.

4

9

Prevención de la violencia en las escuelas. El problema de la violencia escolar y el rol de las escuelas para prevenirla. El matoneo o bulying y el ciber-buiying. CEPTED y otras formas de prevención situacional de la violencia escolar. La institucionalización de la solución de las controversias en el ámbito escolar (mediación y conciliación). Estrategias efectivas de prevención de la violencia escolar. Escuelas y violencia de género. El rol de la escuela en la reducción de la violencia juvenil. El problema del fracaso escolar. Marginación y frustración: repitencia, deserción y abandono escolar. Importancia de las actividades curriculares de apoyo.

4

10

Prevención de adicciones. Drogas lícitas e ilícitas. Diferencia entre gran narcotráfico, narcomenudeo y adicciones. Relaciones delito/violencia – drogas. Estrategias de intervención. Control de precursores químicos y sustancias controladas. Las adicciones y las instituciones panameñas.

4

3. C

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un

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pre

ven

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11

Diseño urbano y gestión comunitaria para ciudades seguras. Espacios urbanos seguros. Recomendaciones de diseño: análisis de distintas situaciones urbanas. La economía informal e ilegal. Los puntos de venta de productos robados. Regulación de venta de alcohol. Proceso de implementación: participación comunitaria. Rol de las comunidades y los municipios en la seguridad integral. Competencias, jurisdicciones, facultades, atribuciones y límites. ONGs y su rol en prevención – certificación. Experiencias de intervención urbana con participación de la comunidad. RIIP. Las instituciones panameñas y la prevención local y comunitaria. Control social.

4


30

12

Prevención y diversidad. Prevención como forma de protección de las minorías (étnicas, raciales, religiosas, de género y orientación sexual, de preferencias políticas, etc.). Concepto de discriminación. Xenofobia y homofobia. Discriminación, migrantes y desplazados.

2

13

Policía comunitaria como estrategia de ciudades seguras. Contexto situacional y marco conceptual de policía comunitaria. Límites del policiamiento comunitario. Estrategias de policía comunitaria. Mejores prácticas y lecciones aprendidas. Modelos de Policía comunitaria. Evolución de Policía Comunitaria Las experiencias panameñas en policiamiento comunitario. Policía Comunitaria y articulación con operadores de prevención.

2

4. E

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as d

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ón

14

Cinco etapas de una estrategia de prevención del crimen y la violencia:

Estableciendo las bases para una estrategia comunitaria de prevención.

Diagnóstico de seguridad comunitaria.

Formulación de la estrategia para prevenir la violencia.

Gestión e implementación de un plan de acción para la prevención de la violencia.

Monitoreo y evaluación del plan de acción

Análisis de casos. Estrategias exitosas en el mundo y la región. Prevención en la Estrategia de Seguridad de Centroamérica (ESCA) de SICA.

4

En función de que los participantes de este curso de 40 horas difícilmente puedan aislarse

de sus funciones habituales, se sugieren tres alternativas posibles para realizar el curso:

4) En 1 semana (5 días consecutivos) a jornada completa (8 horas cátedra por día);

5) En 2 semanas (10 días consecutivos) a media jornada (4 horas cátedra por día); o,

6) En 5 semanas, a 2 días (Martes y Jueves) por semana (media jornada de 4 horas

cátedra por día)


BANCO MUNDIAL. 2014, Soluciones para la Prevención del Crimen y la Violencia.

Washington, 2014

FELSON, Marcus & BOBA, Rachel. 2010, Crime and Every Day Life, SAGE, London.

LAB, Steven P. 2010, Crime Prevention. Approaches, practices and evaluations,

(Metthew Bender & Co, New Providence)


31

OLAVARRÍA GAMBI, Mauricio Delito y Violencia. Causas, Consecuencias y Estrategias de

Prevención, Universidad de Chile, Documentos de Apoyo al Docente No. 20

OLAVARRÍA GAMBI, Mauricio, TOCORNAL MONTT, Ximena, MANZANO CHÁVEZ, Liliana

Y FRUHLING ERLICH, Hugo. Crimen y violencia urbana. Aportes de la ecología del delito

al diseño de políticas públicas, Universidad de Chile, Revista INVI, vol. 23, núm. 64,

noviembre, 2008, pp. 19-59,

UNODC, Manual sobre la aplicación eficaz de las Directrices para la Prevención del

Delito, Viena, 2011

UNDP, Informe Regional de Desarrollo Humano: Seguridad Ciudadana con rostro

humano: diagnóstico y propuestas para América Latina, New York, 2013.


Este curso es de alta prioridad toda vez que trata temas centrales que dan solidez

conceptual a la labor de la UAN y aportan conocimientos teóricos y prácticos que le

facilitarán:

a) identificar los problemas subyacentes a los incidentes de crimen y violencia para

atender sus causas profundas

b) evitar dispersión y desplazamiento del delito y las conductas violentas

c) interrumpir el ciclo de violencias

d) adoptar nuevas tendencias en la implementación de los programas de prevención

e) adaptar a la realidades y circunstancias panameña las mejores prácticas y lecciones

aprendidas en las experiencias internacionales en materia de prevención de delitos

y violencias

f) apoyar con conocimiento conceptual robusta las intervenciones sectoriales y locales

de prevención





32


c) asesores y funcionarios a designar del Despacho Superior del MINSEG

d) responsable y punto focal de las siguientes dependencias del MINSEG (alta

prioridad):

a. Oficina de Participación Ciudadana

b. Oficina de Relaciones Públicas

c. Oficina de Cooperación Técnica Internacional

d. SIEC

e) Puntos focales de cada una de las agencias y entidades que integran los Gabinetes


f) 2 funcionarios (idealmente titular o responsable de planificación y punto focal) de

cada entidad y agencia que integre el universo de co-productores de productos de

la UAN (estamentos de Seguridad, MIDES, INAMU, MEDUCA, MINSA, MITRADEL,

MINGOB, SPP, SENNIAF, etc. – para más detalles - ver Producto 6) (prioridad alta).

g) Puntos focales de los estamentos de seguridad, especialmente los relacionados a la

implementación de programas de Policía Comunitaria (alta prioridad).

h) Académicos y expertos invitados (prioridad media)




7.7.6 Instituciones locales, nacionales o extranjeras que podrían proveer el curso

propuesto

La comunidad académica de Panamá carece de capacidad para ofrecer por sí misma y de

manera integral el curso de Introducción a la Seguridad Integral y la Prevención del Delito y

las Violencias, aunque debe reconocerse que existen aislados casos de profesionales

expertos que podrían impartir las clases en algunos módulos del programa propuesto.


33

Se identificó al Instituto Tecnológico de Monterrey (México), que imparte un curso similar

al propuesto, como institución que podría proveer el curso de referencia completo.

Se recomienda que se solicite al ITM que:

a) el curso de referencia quede bajo la dirección académica del exdirector de la

Policía Nacional de Colombia, Gral Oscar Naranjo (declarado como el mejor

policía del mundo por la ONU), quién ha trabajado varios años con el ITM. La

experiencia personal del Gral Naranjo redundará en un gran beneficio para el

curso.

b) el ITM identifique y entreviste a profesionales panameños en prevención de

violencia que puedan asumir el dictado de algunos de los módulos del curso.

c) El ITM prepare el material y apuntes a ser distribuido entre los cursantes.

Cómo ya se mencionó, se busca que esta capacitación sirva de pretexto para que la

comunidad académica panameña tome cartas en el asunto y se interese por esta materia

de creciente relevancia, por lo que se sugiere que se invite a éste curso a potenciales

docentes nacionales.

Un beneficio adicional de este forma de selección de docentes para el curso en cuestión

radica en el hecho de que la UAN se dé a conocer en los entornos profesionales de interés

(académicos y de entidades dedicadas a aspectos de prevención que no dependen del

MINSEG) y, al mismo tiempo, la UAN pueda identificar a aliados que puedan aportar

insumos de conocimiento y gestión en las etapas sucesivas siguientes de su labor.


Se estima que se podría contratar al ITM para realizar el curso completo (preparación del

curso y el material didáctico correspondiente, honorarios, alojamiento y per diem de los

docentes extranjeros y locales) en Panamá por unos $ 20,000 a $ 25,000.

A ello la UAN deberá agregar por su cuenta:




34





al respecto.








1 semana 5 2 $ 10 $ 20 $ 150

2 semanas 10 1 $ 5 - $ 50

3 semanas 10 1 $ 5 - $ 50




apoyo).



valores totales que se estiman de entre $ 28,000 y $ 45,000, lo que arrojaría un coste por

participante de entre $ 255 y $ 410.


35

7.8 Curso de Técnicas Operativas de la Gestión Orientada a Resultados en la Seguridad

Integral


La desconcentración y la descentralización de la responsabilidad (y corresponsabilidad) de

la producción de los servicios de prevención de delitos y violencias en el marco de la

seguridad integral requieren de un aceitado mecanismo de gestión focalizado en asegurar

la oportuna consecución de resultados e impactos que deriven de las intervenciones. Es por

ello que se estima imprescindible ofrecer este curso de técnicas de gestión orientada a

resultados.

Este curso de capacitación propone formar recursos gerenciales de niveles políticos,

estratégicos, operacionales y tácticos que:

a) Tengan capacidad de formular, planificar, negociar, presupuestar, implementar y

evaluar los programas y proyectos a ser implementados asegurando la máxima

efectividad en la consecución de impactos en la seguridad objetiva (estadística criminal)

y subjetiva (percepción de seguridad) de los líderes políticos e institucionales, clientes,

usuarios y beneficiarios de las políticas de seguridad integral y prevención de delito y

violencias.

b) Asegurar el permanente alineamiento de insumos, procesos y productos a los

resultados buscados

c) Planificar intervenciones considerando resultados buscados y asegurando:

a. adecuada planificación estratégica,

b. gestión de presupuestos orientados a resultados,

c. gestión de programas y proyectos bajo criterios de GoR,

d. gestión financiera en tiempo y forma, y


36

e. monitoreo y evaluación bajo estrictos criterios de medición de indicadores

de avance, resultados e impactos basados en evidencia empírica.

d) Puedan identificar desviaciones tanto en la ejecución como en el entorno que alejen los

productos en los que están trabajando de los resultados buscados.

e) Sean capaces de realinear las actividades a los resultados de impacto buscados cuando

las evaluaciones indiquen desviaciones.

f) Provean al liderazgo interesada de información oportuna y verificable de desempeño,

avance y consecución de impactos.

g) Sean capaces de gestionar y gerenciar proyectos nacionales y de cooperación

internacional en materia de Seguridad Integral y Prevención de delitos y violencias.

h) Adquieran habilidades para supervisar la implementación de programas y proy3ectos

nacionales por parte de entidades ajenas al MINSEG en el marco de los procesos de

desconcentración y descentralizacuión.

En suma, se trata de dotar a los recursos humanos de la UAN de las capacidades gerenciales

adecuadas a la Nueva Gerencia Pública para que sus funcionarios se conviertan en

verdaderos artífices de resultados e impactos en la calidad de vida y la coexistencia pacífica

de los ciudadanos.


Nombre del curso: Técnicas Operativas de la Gestión Orientada a Resultados en la Seguridad Integral

Un

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Mó

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Temas a desarrollar

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1. N

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1

Nueva Gerencia Pública: concepto y evolución. Marco conceptual de gestión. Herramientas de gestión. Planificación y control de la gestión pública. Marco de resultados. Productos y Resultados. Evaluación de capacidades gerenciales. Valoración de las propuestas. Medición de resultados (productos, efectos e impactos). Gestión de personal y dimensiones orgánicas institucionales. Gestión financiera. Administración de recursos.

2

2 Análisis de riesgos. Evaluación y análisis de riesgos (político, fiscal, financiero, climático, etc.). Riesgo reputacional. Rendición de cuentas y rendición de cuentas mutuas. Medidas de mitigación de riesgos.

2


37

2. G

esti

ón

inic

ial d

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cto

s 3 Preparación y aprobación del proyecto: Política, Plan, Programa y Proyecto. Relaciones y diferencias. Proyecto, herramienta básica de la cooperación en el desarrollo: definición y concepto. Factores el éxito de un proyecto.

2

4 Diagnóstico: Definición y características; Tipos de diagnósticos. Identificación de un proyecto: Análisis de participación, problemas, objetivos y alternativas. Perfil de un proyecto y nota conceptual.

2

5

Diseño y formulación de un proyecto. Enfoque de Marco Lógico. Evaluaciones previas: estimado financiero-presupuestal, evaluación social y ambiental; salvaguardas; análisis de impacto. Análisis de impactos directos e indirectos, positivos y negativos. Análisis FODA y de costo-beneficio. Economía política. Análisis técnicos. Arreglos institucionales: Propuesta de financiamiento (solicitud o propuesta de préstamo); Análisis de aporte de contraparte. Plan de adquisiciones. Plan operativo. Negociación de Préstamo o Asistencia Técnica. Difusión y transparencia.

4

3.

Ges

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sult

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s en

Seg

uri

dad

Inte

gral

4.

6

Gestión orientada a Resultados, Planificación y Presupuesto. Gestión orientada a

Resultados (GoR); su evolución en el mundo desarrollado y en América Latina.

Diferencia entre Gestión por Resultados (GpR) y GoR. Importancia de la GoR en la

Nueva Gerencia Pública y para los procesos de descentralización y

desconcentración de ejecución de políticas públicas. La cadena y la matriz de

Resultados: gestión de insumos, procesos, productos, efectos e impactos; criterios

de eficacia, eficiencia, pertinencia, efectividad, sustentabilidad y sostenibilidad.

4

7

Planificación orientada a Resultados (PoR): Definición y concepto. Tipos y clases

de planes: visión; Marco de Gastos de Mediano Plazo (MTEF); Plan Quinquenal

(Uruguay), Planes deslizantes (Brasil); Plan de Desarrollo; Agenda de Gobierno;

Estrategia de Seguridad Integral. Planificación estratégica, participativa, operativa

y táctica; definiciones, concepto; evaluación y mitigación de riesgos. El proceso de

planificación: consideraciones de techos presupuestales y riesgo de presupuesto

voluntarista; planes de contingencia; consideraciones en relación a los indicadores

de avance, desempeño y resultados. Matriz de Planificación de Proyectos (MPP).

4

8

Indicadores: definición y características. Tipos de indicadores, Indicadores de

desempeño, de avance, de resultados intermedios, de impactos. Indicadores

SMART. Indicadores a lo largo de la Cadena de Resultados. Técnicas de medición

de indicadores.

2

9

Presupuesto por Resultados (PpR): definición y concepto; diferencias con el

presupuesto tradicional. La relación con el PoR y los indicadores. La maximización

del impacto de la brecha fiscal. PpR y Nueva Gerencia Pública. La descentralización

del poder del presupuesto.

2


38

10

Implementación, ejecución, terminación y auditoría de proyectos. Manual

operativo. Aspectos de supervisión. Reglas de implementación, adquisiciones,

contrataciones y evaluaciones. Cronogramas de desembolsos. Notificaciones y No

Objeciones.

2

4.

Mo

nit

ore

o y

Eva

luac

ión

de

Res

ult

ado

s

11

Monitoreo y evaluación. Informes de avance (reporting), desempeño y gestión.

Monitoreo y Evaluaciones intermedias. Auditorías y evaluación final: aspectos

financieros, de productos, de impacto. Lecciones aprendidas, buenas prácticas,

gestión y mitigación de riesgos imprevistos. Taller de preparación de informes o

reportes (reporting).

4

12

Gestión de programas y evaluación de resultados. Herramientas de gestión: ficha, marco normativo, procesos y protocolos y control de gestión. Responsabilización de los gerentes. Significado y sentido de los mecanismos de control: visión negativa vs. enfoque positivo. Controles ex-ante y ex-post: virtudes y defectos. Convenios de gestión. Evaluación, Seguimiento y Monitoreo en la GoR: conceptos, diferencias y nociones. Tipos de evaluaciones: características. Evaluaciones de desempeño, avance, efectos e impactos. Clase de evaluaciones: internas, externas, mixtas; participativas, integradas. Costos y plazos de las evaluaciones de efectos e impactos.

2

Al igual que en los casos anteriores se toma en consideración que los participantes de este

curso de 32 horas difícilmente puedan aislarse de sus funciones habituales, por lo que se

ofrecen tres alternativas posibles para realizar el curso:

1. En 1 semana (4 días consecutivos) a jornada completa (8 horas cátedra por día);

2. En 2 semanas (martes a jueves) a media jornada (4 horas cátedra por día); o,

3. En 4 semanas (a 2 días por semana) a media jornada (4 horas catedra por día).


BID-PRODEV, Sistema de Evaluación PRODEV para Gobiernos Subnacionales.

Washington, 2011

GARCÍA LÓPEZ, Roberto y GARCÍA MORENO Mauricio, La gestión para resultados en el

desarrollo: avances y desafíos en América Latina y el Caribe, BID, Washington 2010.


39


Este curso es de alta prioridad toda vez que trata temas centrales que robustecen la

capacidad de gestión de programas y proyectos de la UAN aportando conocimientos en

materia de capacidad operativa que permitirán a sus funcionarios:

a) Diseñar y formular programas y proyectos de prevención de violencia consistentes

y ejecutables en base a recursos humanos, financieros y de gestión disponibles y

claramente orientados a resultados

b) Pactar con los operadores corresponsables de la producción de servicios de la UAN

las actividades y responsabilidades de manera clara y consistente

c) Proveer al liderazgo de información verificable que permita mostrar a través de

indicadores contundentes los avances logrados en la consecución de los impactos a

través de las actividades de los proyectos en ejecución.





c) Puntos focales de cada una de las agencias y entidades que integran los Gabinetes


d) punto focal de cada entidad y agencia que integre el universo de co-productores de

productos de la UAN (estamentos de Seguridad, MIDES, INAMU, MEDUCA, MINSA,

MITRADEL, MINGOB, SPP, SENNIAF, etc. – para más detalles - ver Producto 6)

(prioridad alta).

e) responsable de evaluación o punto focal de cada entidad y agencia que integre el

universo de entidades responsables en grado de control (autorización vinculante y

no vinculante) de los productos de la UAN (para más detalles ver Producto 6)

(prioridad media).


40

f) Representantes de las áreas de gestión de las entidades y agencias que integran la

RIIP

g) Responsables municipales de ejecución de proyectos de prevención de violencia

(prioridad media)

h) Académicos y expertos invitados (prioridad media)





propuesto

La comunidad académica de Panamá cuenta con cierta capacidad –especialmente en el

MEF- para ofrecer por sí misma y de manera integral el curso de Técnicas Operativas de la

Gestión Orientada a Resultados en la Seguridad Integral. Sin embargo, esta capacidad está

limitada a aspectos más bien generales de la gestión Orientada a Resultados con lo que

carece de enfoque orientado a la Seguridad Integral, como el indicado en el programa del

curso propuesto.

Se identificó al Sr. Mauricio García Moreno, uno de los autores del curso en Gestión para

Resultados que desarrollo el BID para capacitar a los funcionarios de la región, con lo que

se sugiere sea contratado para desarrollar el dictado, convocar a los expertos nacionales e

internacionales que se crean convenientes y dirigir el curso de referencia.

Cómo ya se mencionó, se insiste en que ésta capacitación aproveche este oportunidad que

ofrece el curso para interiorizarse en las temáticas correspondientes de manera que el curso

contribuya a dejar capacidad instalada en materia de capacitación de Gestión orientada a

resultados en seguridad integral en el país. Es por ello que se sugiere que se invite a éste

curso a potenciales docentes nacionales.


41


Se estima que los costes de este curso podrían ser similares o sensiblemente inferiores a los

indicados en el punto 7.7.7. Se podría contratar al Sr. García Moreno para realizar el curso

completo (preparación del curso y del material didáctico correspondiente, honorarios de

dictado de clases que el mismo Sr. García Moreno pudiera asumir y la dirección del curso a

su cargo, alojamiento y per diem) en Panamá por unos $ 12,500 a $ 15,000 y asignar u

presupuesto de otros $ 4,000 para la contratación de docentes locales a criterio del director

del curso.

A ello la UAN deberá agregar por su cuenta:







al respecto.








1 semana 4 2 $ 10 $ 20 $ 120

2 semanas 8 1 $ 5 - $ 40

4 semanas 8 1 $ 5 - $ 40




apoyo).


42



valores totales que se estiman de entre $ 24,000 y $ 33,000, lo que arrojaría un coste por

participante de entre $ 200 y $ 275.


43

7.9 Taller de Gestión de las Expectativas y de las Comunicaciones para la Seguridad

Integral (Prevención Cuaternaria)


Uno de los mayores desafíos en seguridad integral está relacionada a la percepción de seguridad.

Este aspecto de seguridad subjetiva fue ignorado por los gerentes públicos, frecuentemente

amparándose en la supuesta discreción que requiere la labor de proveer servicios de seguridad e

incluso la reserva debida a los imperativos de la investigación criminal. A ello se sumaba el

argumento de que el conocimiento vulgar en el que se cimientan las percepciones no está basado

en evidencias empíricas y no se condicen con los datos que proporcionan los reportes

administrativos de incidencias.

Sin embargo, la percepción de seguridad está en la base de las demandas de servicios y políticas

públicas, en la satisfacción del usuario y, sobre todo, condiciona el comportamiento de los

ciudadanos e incluso comunidades enteras.

Además, con el tiempo se sumó la conciencia de que los reportes administrativos en seguridad no

reflejan la realidad y que existe una gran “cifra negra” amparada en el subreporte que deriva de la

pérdida de confianza de los ciudadanos en relación al desempeño y labor de sus operadores de

seguridad y justicia. La corrupción sumó su cuota a esta desconfianza creciente. Como resultado de

todo esto, la sociedad descree cada vez más de sus autoridades en materia de seguridad.

Como si ello fuera poco, la prensa amarillista que, explotando los instintos morbosos y la sed de

noticias espectaculares en pos de cuotas de audiencia, destaca a diario hechos de inseguridad en

una extraña competencia por presentar lo peor del comportamiento humano que opacan la

silenciosa y cotidiana labor de quienes nos cuidan y hacen cumplir la ley.

La sensación de inseguridad se ve reforzada por la percepción de impunidad que opera como

incentivo perverso para la proliferación del delito y la violencia. Y ello genera un círculo vicioso – a

mayor cantidad de victimarios, menor la capacidad del Estado de imponer el imperio de la ley. La

cultura de legalidad se ve minada y la sensación de inseguridad crece.

En la última década, los estudios de seguridad comenzaron a dar cuenta de la necesidad de revertir

esta situación y asumir el hecho de que la seguridad subjetiva juega un rol fundamental en la

seguridad integral. Y para ello es necesario recuperar la confianza.


44

Pero ocurre que la confianza basada en la comunicación y la comunicación en seguridad es un área

abandonada e inexperta. De hecho, el estado demostró ser un pésimo comunicador en materia de

seguridad.

La comunicación está vinculada a las expectativas: expectativas relacionadas a lo que se tiene por

ambición logra y expectativas en relación a como se mitigarán las consecuencias de los

acontecimientos indeseados. La gestión de expectativas y la comunicación, por tanto, están

estrechamente ligadas a la prevención.

7.9.1.1 Aspectos conceptuales de la comunicación en relación a la prevención

La palabra prevención proviene en su etimología del latín “praeventious”; de “prae”, que

significa antes, y “eventious” que se evento, que es un acontecimiento o suceso. Se refiere

con este vocablo a las medidas que se toman para que un suceso negativo no acontezca, o

minimizar sus efectos dañosos si no puede impedirse.

Consecuentemente, podemos inferir que prevención es la acción y el efecto de:

preparar con antelación lo necesario para un fin,

anticiparse a una dificultad,

prever un daño,

avisar a alguien de algo.

La prevención, por la tanto, es la disposición que se hace de forma anticipada para

minimizar un riesgo. El objetivo de prevenir es lograr que un perjuicio eventual no se

concrete. Esto se puede apreciar en los dichos populares “más vale prevenir que curar” y

“mejor prevenir que curar”. Puesto en otras palabras, si una persona toma prevenciones

para evitar enfermedades, minimizará las probabilidades de tener problemas de salud. Por

lo tanto, es mejor invertir en prevención que en un tratamiento paliativo.

Es posible asociar la noción de prevención al cuidado o la precaución, más allá de lo que

respecta a uno mismo. Se pueden tomar prevenciones en la vivienda (para evitar

accidentes, rotura de la estructura, etc.), en el automóvil (controlar los neumáticos, el

motor), en el trabajo (utilizar la vestimenta de seguridad adecuada) y en cualquier ámbito

de la vida cotidiana.


45

Prevenir también puede ser la acción de advertir a alguien sobre algo o acerca del peligro

que le supone la relación alguna persona en particular: “Quiero prevenirte sobre Juan: es un

hombre muy conflictivo y sus negocios nunca llegan a buen puerto”, “Erica quiso prevenirme

sobre la situación, pero yo no la escuché”.

Las campañas de prevención sirven para transmitir al pueblo la preocupación que un grupo

de personas con ciertos conocimientos específicos siente acerca de una problemática tal

como una epidemia. Si bien la gente suele asociar los movimientos de este tipo con

enfermedades, principalmente con el SIDA, también se llevan a cabo para generar

conciencia acerca de otros temas, como por ejemplo los riesgos laborales.

La base de una campaña de prevención es conseguir que toda la población comprenda el

mensaje y cambie los hábitos necesarios para mejorar su calidad de vida y la de aquellos

que lo rodean. Por esa razón, es primordial utilizar un lenguaje accesible a todos, evitando

los tecnicismos siempre que sea posible e intentando hacer hincapié en las consecuencias

de no adoptar las propuestas.

Esto parece lógico, dado que un grupo de científicos que desarrolla un plan de lucha contra

un determinado tipo de violencia no puede pretender que una ciudad entera entienda su

estrategia desde un punto de vista de un profesional de la seguridad; sin embargo, alejarse

de la esencia de los conceptos, de las verdaderas razones que impulsan una campaña de

prevención, no siempre genera resultados del todo positivos. Muchas veces, al intentar

volver el mensaje lo más claro posible, se lo distorsiona, y se provoca malos entendidos de

variada gravedad.

Durante los años 90, por ejemplo, se llevaron a cabo diversas campañas de prevención

contra el cólera, y fueron muchos los casos de personas que bebían agua con lejía por haber

comprendido mal las indicaciones de los medios de comunicación.

En muchas ocasiones el cine y la televisión han representado -a veces con ciertos toques

humorísticos- escenas en las que se advierte a una masa de gente acerca de un incendio o

una explosión inminente y se les ruega que mantengan la calma, a lo cual responden

produciendo una auténtica estampida humana. Esto no significa que la mayoría de las

personas sea incapaz de reaccionar ante un problema de tal calibre. Simplemente, no

cuentan con la preparación y la experiencia necesarias.

En situaciones de emergencia, los operadores de seguridad necesitan generar ciertas

acciones de los presentes pero a falta de protocolos específicos no logran los resultados


46

adecuados. En Israel, país asediado por atentados terroristas, los policías advertían acerca

de la presencia de terroristas suicidas que hacían detonar sus chalecos explosivos en

espacios de alta concurrencia pública. El grito de alerta “bomba” solo agravaba las cosas –

se producía una estampida que lejos de reducir los daños los agravaba. El terrorista activaba

el detonador y la masa en fuga era impactada de lleno por los proyectiles (trozos de metal,

clavos o tornillo). Los expertos en comunicación en emergencias revisaron el protocolo de

actuación y ahora los agentes del orden, ante la situación mencionada, extraen sus armas

disparándolas al aire mientras ordenan “todos al suelo”. El nuevo protocolo ha logrado que

se salven numerosas vidas ya que una persona acostada reduce en más de 90% el blanco

que ofrece a los proyectiles del dispositivo explosivo y en más de 94% la exposición de

órganos vitales.

Cada vez se comprende con más claridad el rol que la comunicación juega en la prevención.

Y no sólo en referencia al acto comunicacional y transparencia sino también en lo que

refiere a la reducción del temor (seguridad subjetiva) lo que mejora la confianza y torna el

efecto cascada en favor de la coexistencia y corresponsabiliza a la comunidad en el accionar

contra el delito y la violencia generando cada vez mayores promotores de la coexistencia

pacífica. Esto no es un dato menor.

Los expertos en seguridad han concluido que la corresponsabilización ciudadana en la

generación de entornos seguros juega un rol fundamental en la reducción del temor y la

recuperación de espacios públicos para la paz y convivencia.

Durante muchos años nos preguntábamos porque la gente le teme a los accidentes en los

aviones cuando la estadística muestra contundentemente que la relación distancia

recorrida por pasajero al año en avión es infinitamente más segura que la del pasajero en

auto. La respuesta no se hizo esperar – la sensación de que uno ejerce el control en el auto

genera sensación de seguridad, aun cuando estadísticamente se sabe que el control de la

situación que ejercemos al conducir un automóvil es mucho menor a la que tenemos en un

avión por las diferencias en la pericia del conductor/piloto, por las diferencias en lo que

refiere a la seguridad técnica del equipamiento, por las diferencias en el control del entorno

y del tráfico. Y sin embargo, la gente le sigue temiendo más al avión. O a los terroristas. O a

la probabilidad de una atentado terrorista en un avión. Los datos muestran que en las Torres

Gemelas, hace ya más de 16 años murió menos gente que los que mueren en las calles y

carreteras de EEUU en un solo mes. Y las cosas no mejoran. En 2015 se evidenció un

aumento del 14% en relación al 2014.


47

La pregunta que surgió fue ¿cómo lograr que la gente recupere la sensación de seguridad

en el transporte aéreo? La comunicación que genera corresponsabilización y una actitud

más proactiva de todos los pasajeros fue la respuesta acertada. La secrecidad y discreción

fue sustituida por la transparencia y hoy los pasajeros de los aviones reciben permanente

actualización de todo lo que acontece: porque no despegamos, estamos a punto de ingresas

en área de turbulencias, el aterrizaje será movido, tenemos un pasajero con ataque de

pánico, las maletas de quienes no viajan son retiradas del avión, cuáles serán los protocolo

y procedimientos en caso de evacuación de emergencias. Información abundante y

actualización en tiempo real, o incluso anticipada, que reduce la incertidumbre. Hoy hasta

sabemos el nombre del piloto. Y los resultados se vieron de inmediato.

7.9.1.2 Prevención cuaternaria

En el XV Congreso Europeo de WONKA (Basilea, septiembre 2009) un grupo de médicos en

presentó un trabajo que destacaba la importancia de la “prevención cuaternaria” en la

medicina familiar preventiva.

Los autores definieron a la prevención cuaternaria cómo el conjunto de actividades

sanitarias que atenúan o evitan las consecuencias de las intervenciones innecesarias o

excesivas del sistema sanitario. La prevención cuaternaria es pues: el conjunto de medidas

adoptadas para identificar al paciente en riesgo de sobremedicalización, para protegerlo de

nuevas incursiones médicas, y sugerirle las intervenciones que son éticamente aceptables.

El crédito social que legitima la intervención médica puede resultar dañado si los médicos

no evitan la actividad médica innecesaria, y sus consecuencias. La prevención cuaternaria

debería primar sobre cualquier otra opción preventiva, diagnóstica y terapéutica, pues es

la versión práctica del primum non nocere (primero, evitar el daño). La obsesión con la salud

fue haciendo que la gente y la percepción creciente de que “hay que hacer algo” fue dando

lugar a que la automedicación y la sobremedicalización se convirtieran en una amenaza

creciente a la salud pública.

Con la Idea principal de evitar el sobrediagnóstico y el sobretratamiento en los pacientes y

el objetivo de disminuir la incidencia de iatrogenia, los investigadores recomiendan aplicar

los criterios de prevención cuaternaria durante todo el episodio de atención (período

preclínico y clínico).

https://es.wikipedia.org/wiki/Medicalizaci%C3%B3n

https://es.wikipedia.org/wiki/Primum_non_nocere


48

La prevención cuaternaria son “las acciones que se toman para identificar a los pacientes

en riesgo de sobretratamiento, para protegerlos de nuevas intervenciones médicas y para

sugerirles alternativas éticamente aceptables”. Concepto acuñado por el médico general

belga Marc Jamoulle y recogido en el Diccionario de medicina general y de familia de la

WONCA.

Hacer prevención cuaternaria es decir “no” a muchas propuestas francamente indecentes,

y ofrecer alternativas prudentes y científicas (la ética de la negativa, y la ética de compartir

la ignorancia). Hacer prevención cuaternaria es cambiar el miedo que explota la malicia

sanitaria por el bienestar de saber que lo importante es la calidad de vida.

La prevención cuaternaria no intenta eliminar sino sólo atemperar la medicalización de la

vida diaria, pues una parte de la dicha medicalización es ajena al acto médico y tiene

profundas razones sociales, culturales y psicológicas. La prevención cuaternaria sólo trata

de evitar o paliar la parte médica de la medicalización de la vida diaria.

Hacer prevención cuaternaria en la consulta es cumplir con el objetivo científico de la

Medicina, que busca “la máxima calidad con la mínima cantidad, tan cerca del paciente

como sea posible”.

"Prevenir es mejor que curar, cuando prevenir hace menos daño que curar". Evitar las

actividades curativas y preventivas innecesarias es hacer prevención cuaternaria. Habría

que introducir prevención cuaternaria en todo encuentro médico-paciente, para

evitar/limitar el daño que causa la actividad del sistema sanitario. Hacerlo es poner en pie

el viejo primum non nocere.

Como se podrá apreciar existe gran similitud entre el problema que enfrenta la salud y la

seguridad. La ciudadanía, acosada por el temor, toma la seguridad en sus manos y en el

intento de mejorar la situación, la agrava. Por ejemplo: construye rejas (que anuncia que se

tiene algo de valor que guardar e impide la vía de escape en caso de incendio o inundación)

o ejerce justicia por mano propia convirtiéndose en delincuente en el mismo acto. Una calle

desierta por el temor se torna insegura. Es el efecto de la profecía autorrealizadora.

La adopción de la prevención cuaternaria al ámbito de la seguridad propone la concurrencia

de dos métodos complementarios:

La prevención basada en la narrativa. Escuchar atentamente a los usuarios es el

mejor método para su consecución. Es la aplicación de lo científicamente posible

https://es.wikipedia.org/wiki/WONCA


49

según las necesidades y aspiraciones del paciente. Para ello se precisa de una larga

y estrecha relación del profesional con su usuario, y en conseguir su confianza

basada en la honradez y conocimiento científico del operador profesional.

La prevención basada en pruebas. Es otro instrumento importante, al dar los

valores predictivos de las pruebas diagnósticas, y las probabilidades de beneficio y

daño de las intervenciones preventivas y disuasorias; con ello se pueden abandonar

prácticas de dudosa utilidad.

A partir de allí, los expertos en medicina y epidemiología han elaborado el siguiente cuadro

para situar lógicamente este nuevo nivel de prevención –la prevención cuaternaria- en el

universo de la prevención.

Tipos de prevención

Visión del médico

Enfermedad

ausente presente

Visión del

paciente Enfermar

ausente Prevención primaria (enfermar ausente

enfermedad ausente)

Prevención secundaria (enfermar ausente

enfermedad presente)

presente Prevención cuaternaria

(enfermar presente enfermedad ausente)

Prevención terciaria (enfermar presente

enfermedad presente)

Adaptado a la seguridad, podríamos identificar los cuatro niveles de la prevención de la

siguiente manera:

Tipos de prevención Seguridad

Visión del operador

Inseguridad objetiva (riesgo)

ausente presente

Visión del

ciudadano

Percepción - Inseguridad

sujetiva (temor)

ausente Prevención primaria

(temor ausente riesgo ausente)

Prevención secundaria (temor ausente riesgo presente)

presente Prevención cuaternaria

(temor presente riesgo ausente)

Prevención terciaria (temor presente riesgo presente)


50

Como se podrá apreciar, el nivel de la prevención cuaternaria ha padecido la negligencia

total y absoluta por parte de los profesionales de la seguridad, pero tiene una presencia

fundamental en sus usuarios y beneficiarios. El hecho de que objetivamente los

[profesionales consideremos que no existen riesgos no quita del escenario el temor del

ciudadano. Y la falta de atención a este escenario sólo se agrava cuando se presenta

cualquier incidente, aun sin vinculación alguna con los temores subyacentes. La ciudadanía

cree entonces justificados sus temores y comienza a sobre-demandar o, peor aún,

autoprotegerse. Esto suele dar lugar a fenómenos como el “vigilantismo”, los “escuadrones

de la muerte”, la “limpieza social” y el “populismo penal”. La sobre-reacción hace que la

violencia se generalice (y la violencia generalizada da espacio a la delincuencia oportunista),

la justicia se colapse y las cárceles sobrepobladas se conviertan en universidades del delito.

En este contexto, se cree oportuno y necesario llevar a cabo una actividad de capacitación

en formato de taller convocando a expertos nacionales e internacionales de la seguridad

integral, la prevención y la comunicación para explorar las mejores prácticas y las lecciones

aprendidas en materia de gestión de expectativas y de las comunicaciones para buscar

alternativas y modelos adaptables al contexto cultural, social, político y de cultura

administrativa y burocrática de los operadores de prevención, seguridad y justicia de

Panamá.

La gestión de expectativas refiere no solo a las expectativas del usuario, sino también a las

del liderazgo político e institucional; las expectativas de los operadores de prevención,

seguridad, justicia y rehabilitación en relación a su conducción, a las comunidades, a los

medios de comunicación e incluso entre sí.

Y las comunicaciones tampoco refieren a aquellas unidireccionales del operador de

seguridad hacia su usuario: están también las inversas – los mecanismos de comunicación

por los que los usuarios elevan sus demandas y quejas al operador. Los mecanismos de

comunicación interna vertical (en ambos sentidos) y horizontal.

En estas comunicaciones juegan un rol fundamental los distintos tipos de discursos, los

lenguajes, los soportes utilizados (la juventud no consume medios escritos y ya ni siquiera

los electrónicos tradicionales –radio, TV- se comunican por redes sociales en tiempo real).

Quien, cuando, como, donde, de qué manera, para qué, a través de que medio, para que

audiencia, con qué propósito – son todas preguntas que debemos responder. La Policía

Nacional de Colombia, para citar un ejemplo, estableció que las buenas nuevas las puede

comunicar cualquier funcionario u oficial; las malas, son responsabilidad exclusiva del jefe.


51

La comunicación gubernamental tiene sus reglas e imperativos – debe ser información de

calidad verificada. La comunicación acerca de investigaciones judiciales y criminales tienen

las suyas: proteger la investigación y las pruebas; proteger a testigos vulnerables; no alertar

a posibles sospechosos; etc. La prevención también las tiene – evitar el efecto contagio, la

revictimización, el desplazamiento, etc.

Compatibilizar esos constreñimientos y las necesidades de informar y gestionar las

expectativas y comunicaciones es un arte y una ciencia que requiere un abordaje específico

y el taller de capacitación propuesto podría constituir un primer paso en esa dirección.

Esta actividad de capacitación propone formar recursos profesionales y técnicos que

puedan:

a) Tengan capacidad de formular campañas de comunicación en prevención,

promoviendo valores, legalidad, formalidad y cultura de paz.

b) Gestionar las expectativas de la comunidad, identificando las demandas y

tendencias de las necesidades.

c) Realizar análisis de los discursos relacionados a la prevención y seguridad integral

en medios y redes sociales

d) Apoyar al liderazgo institucional en su proceso de comunicaciones

e) Difundir las labores, logros y avances de los diversos operadores de prevención y

seguridad

f) Establecer protocolos relacionados a la comunicación interna y externa

g) Apoyar la difusión de los hallazgos de las encuestas de victimización y estadística

criminal con el objeto de ilustrar a la ciudadanía sobre la verdadera naturaleza y

dimensión de los problemas y sus causas, así como de sus posibles soluciones.

h) Promover mecanismos de comunicación interna ágil, simple y oportuna

i) Proteger la reputación institucional


52

7.9.2 Temas a desarrollar

Mó

du

lo

Temas a desarrollar

1 Comunicaciones y Gestión de expectativas: concepto y evolución. Marco conceptual de gestión de expectativas. Alcances y límites. Mejores prácticas en materia de gestión de expectativas en seguridad integral.

2 Campañas de comunicación social en prevención. Conceptos y definiciones. Tipos de campañas. Alcances. Análisis de audiencias. Soportes. Medición de impactos. Modelos de campañas exitosas.

3

Difusión de actividades y logros de operadores de prevención y seguridad. Imagen y reisgo reputacional. Política, Plan, Programa y Proyecto. Relaciones y diferencias. Proyecto, herramienta básica de la cooperación en el desarrollo: definición y concepto. Factores el éxito de un proyecto.

4 Análisis de las comunicaciones como herramienta de prevención: Definición y características. Identificación de tendencias en violencia y delito. Desplazamiento. Discursos incendiarios. Uso de las nuevas TICs. Resumen de noticias.

5

Protocolos de comunicación. Quién, dónde y cómo comunica. Comunicación centralizada vs. Descentralizada. Vocero oficial y comunicaciones externas. Límites y constreñimientos de las comunicaciones en seguridad (aspectos legales, operacionales, de investigación criminal, de inteligencia, prevención de revictimización, comunicaciones oficiales, etc.). La gacetilla, la conferencia de prensa y la entrevista.

6

Prevención cuaternaria. Gestión de comunicaciones y expectativas integradas. Temor e

incertidumbre. Evitando la sobre-securitización. Mitigando temores y pánico. Programas de

prevención cuaternaria. La experiencia internacional. Diagnóstico de problemas de

prevención cuaternaria en Panamá. Propuestas de mitigación.

7

Comunicación interna: Definición y concepto. Tipos y clases de comunicaciones internas.

Análisis de los flujos de comunicación. Comunicación de dos vías. Simplificando las

comunicaciones horizontales. Amigabilidad de las comunicaciones verticales.

En función de los oradores invitados esta actividad podría tener una extensión de dos a tres

días o conformar un ciclo de reuniones semanales o quincenales de unas 2 o 3 horas de

duración cada una.


53


GERBER, Elisabet (Ed. 2006), Políticas de Segridad Ciudadan y Comunicación. La agenda

ausente en el Cono Sur, Fund. Frederich Ebert, Buenos Aires.

GÉRVAS, Juan y PÉREZ FERNÁNDEZ, Mercedes (2009). Los daños provocados por la

prevención y por las actividades preventivas. Universidad Pomeu Fabra, Barcelona,

RISAI 1(4):1-8.

JAIME-JIMÉNEZ, Óscar (2011), La Comunicación Pública y la Seguridad Interior en una

Realidad Posmoderna, en El Molinillo Nro. 32, Asociación de Comunicación Política

(ACOP), Madrid.

MEYER RODRÍGUEZ, José Antonio y MIRANDA TREJO, Gabriel, (Coord. 2013)

Comunicación política y seguridad pública en México, Sociedad Latina de Comunicación

Social, La laguna, Tenerife.

SUAREZ CUBA, Miguel Angel (2013); Prevención Cuaternaria en Medicina

Familiar/General Scielo, Santa Cruz.


Este taller es de alta prioridad por estar destinada a una de las fases principales de la

Prevención – la prevención cuaternaria (gestión de expectativas y de las comunicaciones).




b) todos los funcionarios del programa Barrios Seguros (alta prioridad)

c) Puntos focales de cada una de las agencias y entidades que integran los

Gabinetes de Seguridad Preventiva (alta prioridad) y de Prevención Social

(prioridad media)


54

d) Todos los funcionarios de las siguientes dependencias del MINSEG (alta

prioridad):

a. Oficina de Participación Ciudadana

b. Oficina de Relaciones Públicas

c. SIEC

d. Observatorio

e) Representantes de la Secretaría de Comunicación del Estado y de la Secretaría

de Prevención de la Presidencia (alta prioridad)

f) Autoridades de las unidades de Policía Comunitaria (alta prioridad)

g) Integrantes de la RIIP

h) Responsables municipales de ejecución de proyectos de prevención de violencia

(prioridad baja)

i) Académicos y expertos invitados (prioridad media)


propuesto

La actividad podría desarrollarse tanto en el MINSEG como en alguna Universidad lo que le

daría un tinte más académico e informal al taller.


Se estima que los costes de esta actividad son marginales y solo refieren a la difusión y

eventual refrigerio que se pudiera (o no) ofrecer a sus participantes


55

7.10 Otros destinatarios de las actividades de capacitación

7.10.1 Sensibilización del liderazgo político e institucional y capacitación de la alta

gerencia (funcionarios políticos responsables de la conducción institucional y sectorial)

Estas actividades de capacitación deben ser acompañadas por un programa de actividades

de sensibilización en formato abreviado para brindar a los responsables políticos e

institucionales del sector conocimiento básico de la especificidad de la Prevención y su

gestión pública, así como de una noción general de las capacidades disponibles, opciones

de intervención, margen de maniobra y gestión de expectativas, así como de recursos

técnicos para poder oficiar de interfase, nexo o enlace entre las aspiraciones, necesidades

y voluntades de la conducción política del país, por un lado, y los estamentos técnicos

específicos que puedan orientar en base a evidencia empírica el proceso de toma de

decisiones en lo que refiere a oportunidades, posibilidades, necesidades y capacidades

reales y potenciales para ejecutar aquellas prioridades políticas, por otra.

Las actividades de capacitación descriptas pueden oficiar de temario tentativo del que se

derive la curricula de los contenidos de estas capacidades de sensibilización destinada a la

alta gerencia que, obviamente, no requiere de tan detallada capacitación técnica. , sino más

bien una introducción e inducción que les permita gerenciar los niveles estratégicos y

políticos del sector, conociendo las capacidades técnicas existentes.

Estas actividades de sensibilización deberían ser destinadas exclusivamente a:

a) los cargos electivos y funcionarios que ejerzan roles de conducción política e

institucional del Ministerio de Seguridad;

b) los cargos electivos y funcionarios que ejerzan roles de conducción política e

institucional de los Ministerios y agencias sectoriales que integren el Gabinete de

Prevención y sus estamentos técnicos (secretaría técnica, puntos focales y

funcionarios de enlace tanto a nivel nacional como a nivel territorial);


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c) Máximas autoridades políticas municipales y locales (alcaldes) y sus respectivos

responsables de áreas de prevención y seguridad integral (secretarios y directores

de seguridad local o equivalentes);

d) Responsables de programas de prevención de crimen y violencia, fortalecimiento de

factores de protección y mitigación de factores de riesgo de las organizaciones de la

sociedad civil y del sector privado, incluyendo la academia especializada.

Esta actividades de sensibilización puntual podrían ofrecerse en paralelo a las propuestas

en puntos 7.6 a 7.9, aprovechando la presencia de expertos internacionales o bien,

relairalas una vez decantada y procesada la información que brindes aquellos cursos más

amplios para compactar en jornadas simplificadas los contenidos de la sensibilización en

cuyo caso quedará a criterio de las autoridades de la UAN elo desarrollo de las mismas y la

definición de expositores a ser convocados

7.10.2 Capacitación de capacitadores

Tomando en consideración el hecho de que la academia nacional no ofrece aun

especializaciones ni currículas en seguridad ciudadana –Panamá no se dotó aún de tradición

de estudios universitarios en seguridad ciudadana-, sería oportuno tomar ventaja de los

cursos de capacitación que se implementarían conforme este Producto 7 para incluir entre

sus destinatarios a docentes que puedan oficiar en el futuro de capacitadores e incentivar

la posibilidad de que incluyan currículas o asignaturas de prevención a ser ofrecidas en el

ámbito universitario. Se trata de capacitar, en calidad de destinatarios secundarios a futuros

capacitadores de manera que esto cursos puedan oficiar de germinador de futuras

generaciones de expertos en seguridad integral y prevención de crimen y violencias, que

serían beneficiarios indirectos de estas actividades de capacitación.

También se podría aprovechar esta plataforma de capacitación como punto de partida para

establecer una relación de cooperación con la Academia y establecer convenios de

investigaciones conjuntas o subcontratadas.

Ministerio de Seguridad Pública Oficina de Seguridad Integral€¦ · Resultados de la Nueva...

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