Módulo 2

Formacin Laboral

Curso tica Pblica, Transparencia y Acceso a la Informacin

Mdulo II

CURSO: Etica Pblica, Transparencia y Acceso a la Informacin

2/17

Ministerio de Economa

Contenido

Objetivos:.....................................................................................................................3

1. Transparencia..........................................................................................................3

1.1 Definicin y alcance.........................................................................................................3

1.2 Transparencia y rendicin de cuentas...........................................................................4

1.3 Transparencia activa y pasiva.........................................................................................5

1.4 Marco Normativo en materia de Transparencia Activa ................................................6

2. Corrupcin................................................................................................................8

2.1 Qu tan antigua es la corrupcin?...............................................................................8

2.2 Qu es la corrupcin? Definiciones.............................................................................8

2.3 ndice de Percepcin de la Corrupcin (CPI) de Transparencia Internacional (TI)...11

2.4 Corrupcin marginal y corrupcin estructural............................................................12

2.5 La lucha contra la corrupcin.......................................................................................13

3. Estrategias anticorrupcin....................................................................................15

3.1 Enfoques para combatir la corrupcin.........................................................................15

Bibliografa:................................................................................................................17


3/17


Mdulo 2: Transparencia y estrategias anticorrupcin.

Objetivos:

Presentar los conceptos de transparencia, polticas de transparencia activa y pasi-va, corrupcin, corrupcin marginal y sistmica.

Dar a conocer las disposiciones legales y normativas en torno a la Transparencia Activa.

Motivar un debate sobre la necesidad de reconocer y corregir las debilidades del sistema en torno a la corrupcin.

1. Transparencia

1.1 Definicin y alcance

La transparencia es un valor tico cuyo concepto est en formacin. Si apelamos a su sentido literal, podemos decir que algo transparente permite ver lo que hay del otro lado. As, aplicado en un sentido metafrico, cuando hablamos de una persona transparente hacemos alusin a una cualidad moral, ya que queremos significar que se muestra tal cual es, sin esconder nada.

Asimismo, aplicado a un grupo o un ente colectivo, como por ejemplo un gobierno, una empresa privada o una asociacin civil, decimos que cualquiera de ellos es transparente cuando hace pblica, o entrega a cualquier persona interesada, informacin sobre su funcionamiento y procedimientos internos, sobre la administracin de sus recursos humanos, materiales y financieros, sobre los criterios con que toma decisiones para gastar o ahorrar, sobre la calidad de los bienes o servicios que ofrece, sobre las actividades y el desempeo de sus directivos y empleados, etc. 1

Podemos decir entonces que la transparencia en el gobierno es un mecanismo fundamental de exigibilidad pblica y de responsabilidad para con la sociedad. Cuando se habla de transparencia en el mbito poltico se utiliza el trmino como opuesto a corrupcin. Por eso las polticas de transparencia abarcan mecanismos para brindar a la sociedad la mayor cantidad de informacin posible sobre programas, proyectos, procesos de toma de decisiones, costos, presupuestos, recursos humanos y materiales, procedimientos internos y resultados. Cuanto ms informacin se publica, menor es el margen para esconder acciones ilegitimas. La transparencia trae como consecuencia el aumento las capacidades de comprensin, vigilancia y comunicacin de la poblacin.

El origen de esta exigencia no es poltico sino econmico: la piedra de toque que desat ese proceso fue la globalizacin de los mercados y la necesidad de contar con mayor y mejor informacin sobre su verdadero funcionamiento, a partir de las regulaciones y la probidad de cada pas. De ah que los promotores principales de las mejores prcticas de transparencia hayan sido, al menos en un principio, los grandes

1 Guerrero Gutirrez, Eduardo. Para entender la transparencia, Nostra Ediciones, China, 2008, p. 11-12


4/17


organismos econmicos internacionales, con la OCDE y el Banco Mundial a la cabeza. 2

Para el Instituto de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Mxico (Infoem)3: En el mbito del derecho a la informacin, la transparencia es la obligacin que tienen los servidores pblicos para proporcionar a toda persona interesada en los actos del gobierno, de manera clara y expedita, la informacin que se deriva de las funciones que desempean.

Para poder cumplir con esta exigencia, los gobiernos deben contar con una adecuada clasificacin, actualizacin, calidad, claridad y utilidad de la informacin, lo cual requiere de un importante trabajo de elaboracin. Se trata de un derecho ciudadano, pero no es una condicin natural de las organizaciones gubernamentales. Este aspecto de la produccin de informacin pblica es fundamental para la transparencia activa. El estado no puede publicar informacin que no est producida.

Cabe sealar que la expresin polticas de transparencia puede ser entendida como un conjunto de estrategias y prcticas basadas en una amplia apertura y disponibilidad de informacin, que contribuyen a la gobernabilidad y a la rendicin de cuentas.4

La exigencia de la transparencia como valor fundamental de la democracia responde a una necesidad ancestral e intrnsecamente humana: la bsqueda de la verdad.

1.2 Transparencia y rendicin de cuentas

Un concepto intrnsecamente asociado a la transparencia es el de rendicin de cuentas. Este concepto proviene del vocablo anglosajn accountability (el cual puede traducirse como responsabilizacin o respondabilidad) y significa que el gobierno tiene obligacin de rendir cuentas a la sociedad.

La concrecin de este valor (o meta-valor) poltico depende de dos factores. Primero, de la capacidad de los ciudadanos para actuar en la definicin de las metas colectivas de su sociedad, ya que una fuerte apata de la poblacin respecto a la poltica hace inviable el proceso de accountability. En segundo lugar, es necesario construir mecanismos institucionales que garanticen el control pblico de las acciones de los gobernantes, no slo mediante elecciones, sino tambin a lo largo del mandato de los representantes. 5

La rendicin de cuentas o accountability supone que los funcionarios regularmente den cuenta del cumplimiento de las polticas que estn ejecutando, a travs de la elaboracin de memorias o informes de gestin a disposicin del pblico y con mecanismo de aprobacin de la gestin por parte del pblico y/o organismos superiores o de control.

2 Aguilar Rivera, Jos Antonio Transparencia y democracia: claves para un concierto, IFAI, Mxico, 2008, p. 10.3 http://www.infoem.org.mx/src/php/inicio.php4 Baragli, N. Polticas pblicas de transparencia. Publicado en Derecho Comparado de la Informacin, Mxico D.F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas. Nmero 5, Enero-Junio 2005, http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/DerechoInformacion/5/art/art2.pdf5 Cassina, I. Accountability o rendicin de cuentas: Un imperativo republicano. Diario La opinin. Santa Fe, Octubre 2007.


5/17


Este es un instrumento de doble va entre el gobierno y los ciudadanos porque por gobierno que tiene la obligacin de informar y los ciudadanos que tienen el derecho de informarse sobre los resultados y las acciones de la gestin pblica. Esto no debe presentarse peridicamente o de manera aislada, sino que debe darse de manera continua. Es un proceso continuado de generacin de datos que deben permanecer disponibles, completos, manejables, para uso con software libre, entre otros para el monitoreo de las polticas pblicas llevadas adelante por el gobierno.

Existen tres mecanismos de accountability: vertical, horizontal y social.

El accountability vertical implica la existencia de controles externos sobre el Estado, principalmente por parte del electorado. Las elecciones se erigen como una importante instancia de control que permite a los ciudadanos castigar o recompensar a las autoridades electas con su voto. Diferencindola con la accountability social, se la suele llamar accountability electoral

El accountability horizontal consiste en el control que se da dentro del mismo gobierno, entre sus organismos propios. El ejemplo sera: el control que realiza en la Provincia de Santa Fe el Tribunal de Cuentas sobre los diferentes ministerios.

El accountability social es el que llevan adelante los ciudadanos ya sea en iniciativas de tipo particular, o por intermedio de algn tipo de organizacin, en la solicitud de informacin, procesamiento de datos abiertos.

1.3 Transparencia activa y pasiva

El derecho de todas las personas a solicitar la informacin en poder de los organismos estatales recibe el nombre de transparencia pasiva. En contraposicin, se denomina transparencia activa a la obligacin del Estado de producir informacin y difundirla de manera proactiva.

El Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos de Mxico (IFAI) define la transparencia activa como el conjunto de actividades e iniciativas ordenadas (), que tienen como propsito elevar en forma sostenida la publicacin de informacin y bases de datos en formatos abiertos de informacin pblica gubernamental, que permitan la rendicin de cuentas, promuevan la participacin activa de la sociedad en la solucin de problemas pblicos de manera permanente y den respuesta a la demanda. 6

De acuerdo al IFAI, los elementos que conforman la transparencia activa son:

Informacin socialmente til.

Datos Abiertos.

Gobierno Abierto.

Las acciones encaradas por este tipo de organismos aspiran a elevar la eficiencia gubernamental, a travs del crculo virtuoso de transparencia, rendicin de cuentas, resultados y reconocimiento. La implementacin de estos mecanismos aspira a alcanzar un mundo transparente: gobiernos, empresas, sociedad civil, ya que todos estamos moralmente obligados.

6 http://inicio.ifai.org.mx/_catalogs/masterpage/Transparencia-Proactiva-acciones.aspx


6/17


1.4 Marco Normativo en materia de Transparencia Activa

A pesar de la indiscutible necesidad e importancia de la transparencia como valor para los gobiernos democrticos, el concepto aun se encuentra en debate ya que se trata de una exigencia relativamente reciente. Por el mismo motivo, sus alcances y lmites dentro de la normativa tampoco estn del todo definidos. Una excelente sntesis y recorrido del marco legislativo en los mbitos internacional, nacional y provincial son los que nos ofrece la Lic. Mora Kantor en el Informe Final de la consultora realizada en el marco del Proyecto Mejora de la Transparencia y la Rendicin de Cuentas de la Provincia de Santa Fe.

Para comenzar, debemos atender al artculo primero de nuestra Constitucin Nacional. Al adoptar la forma republicana de gobierno, implcitamente se estn reconociendo los principios de la transparencia activa y pasiva. Por qu?

Porque el vocablo Repblica deriva del latn res publica, que significa "cosa del pueblo". La forma republicana est basada en la divisin, control y equilibrio de los poderes y tiene como fin ltimo la garanta de las libertades individuales. Los principios que la inspiran son: Constitucin escrita, separacin de poderes, elegibilidad de los funcionarios, periodicidad de los mandatos, responsabilidad de los funcionarios, publicidad de los actos de gobierno y existencia de partidos polticos. Adems, contiene principios como el derecho de todas las personas a participar en los asuntos pblicos, el derecho a peticionar ante las autoridades, y el principio de autogobierno del pueblo.

A partir de la reforma constitucional del ao 1994, se agregaron dos artculos que se refieren de manera ms explcita (aunque aun parcial) al derecho de acceso a la informacin. Ellos son:

El artculo 41: Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica, y a la informacin y educacin ambientales.

El artculo 42: Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relacin de consumo, a la proteccin de su salud, seguridad e intereses econmicos; a una informacin adecuada y veraz; a la libertad de eleccin, y a condiciones de trato equitativo y digno.

Adems, desde la mencionada reforma se incorporaron a la constitucin los tratados internacionales de derechos humanos. En cuanto a lo que este apartado concierne, son para destacar el artculo 13 de la Convencin Americana de Derechos Humanos (CADH) que define al derecho a la libertad de expresin como el derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, incluyendo obviamente a la informacin en poder del Estado y el artculo 19 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos que protege el derecho de acceso a la informacin al estipular que toda persona tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin y, que este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, y el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas sin limitaciones de fronteras, por cualquier medio de expresin.

En cuanto a los tratados internacionales adoptados por la Argentina, debemos mencionar la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin (CICC), adoptada en Venezuela, en el ao 1996 y ratificada por la Argentina al ao siguiente. El concepto de transparencia activa se efectiviza a travs del artculo III sobre medidas preventivas de la corrupcin, al prever la implementacin de sistemas para la declaracin de los


7/17


ingresos por parte de las personas que desempean funciones pblicas, y para la publicacin de oficio de tales declaraciones cuando as corresponda.

Por su parte, la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (CNUCC) ratificada por nuestro pas en al ao 2006, obliga a los estados a difundir de oficio informacin relativa a: i) procedimientos de contratacin pblica (informacin sobre licitaciones, adjudicacin de contratos, criterios de seleccin, y reglas de licitacin), ii) informacin sobre gastos e ingresos pblicos, iii) informes sobre los riesgos de corrupcin en su administracin pblica, iv) informacin sobre la promocin y el retiro de los agentes pblicos, v) informacin sobre la financiacin de los partidos polticos.

En cuanto a la Normativa nacional la Argentina no posee una ley nacional que regule el acceso a la informacin aunque el poder ejecutivo nacional s posee una normativa al respecto: el Decreto N 1172 de Mejora de la Calidad de la Democracia y sus Instituciones.

En uno de sus reglamentos, se define el derecho de acceso a la informacin pblica y se garantiza su ejercicio en el mbito del Poder Ejecutivo Nacional aunque no establece qu tipo de informacin debe ser publicada por el estado de manera proactiva, a travs de qu canales y con qu periodicidad.

En el mbito provincial, al igual que a nivel nacional, el derecho de acceso a la informacin tanto en su dimensin pasiva como activa, se deriva del principio republicano de gobierno establecido en el artculo 1 de la Constitucin Provincial. El texto Constitucional reconoce el principio de publicidad de la actividad estatal.

Asimismo, y a la luz de los tratados internacionales de derechos humanos citados anteriormente, la proteccin del derecho de toda persona a expresar y difundir libremente su pensamiento incluido en el artculo 11, debe ser ledo como proteccin del derecho de acceso a la informacin pues este derecho es prerrequisito necesario para su pleno ejercicio.

Adems, desde 2009 el poder ejecutivo de la Provincia de Santa Fe dict el Decreto N 692 que establece un mecanismo regulatorio para hacer operativo el derecho de acceso a la informacin pblica. El mismo ser analizado en el Mdulo 3.

En suma, la transparencia es el resultado de una forma de gobernar, de administrar y de gestionar al Estado, de lo cual se deduce que este concepto es un valor de la democracia. La transparencia tiene que ver con el desempeo de la comunidad poltica, de sus representantes as como tambin de sus autoridades quienes tienen que aclarar sus acciones para fortalecer al gobierno. Lamentablemente, la politizacin del servicio pblico a lo largo de varios aos ha provocado una gran corrupcin, tanto entre servidores pblicos como entre polticos, lo cual ha contribuido a desmoralizar y a desacreditar al sector pblico, trayendo adems el empobrecimiento del Estado, la privacin de muchos servicios necesarios y el debilitamiento del liderazgo poltico, socavando la confianza de los ciudadanos en su gobierno y destruyendo el apoyo y la respetabilidad del sector pblico.

Los valores de la tica pblica deben inspirar el trabajo de todos los servidores pblicos. Para finalizar, algunas conclusiones de la especialista Dra. Marta Oyhanarte, esbozadas en uno de los informes presentados en el marco del Proyecto Mejora de la Transparencia y la Rendicin de cuentas de la Provincia de Santa Fe, para tener en cuenta:

Que la transparencia debe trascender la institucionalidad formal y pasar a ser parte de los procesos cotidianos de trabajo.


8/17


Que el acceso a la informacin es un bien pblico que relegitima a quienes lo imple-mentan y permite mejorar la eficiencia y eficacia en la gestin de las polticas pblicas.

Que no se trata nicamente de sancionar normas sino de alentar una transformacin cultural a travs de la participacin responsable de todos.

2. Corrupcin

2.1 Qu tan antigua es la corrupcin?

En diciembre de 1997 se inform que un equipo de arquelogos holandeses encontr unas 150 inscripciones cuneiformes en Rakka, Siria, indicando que en ese sitio haba un centro administrativo de la civilizacin Asiria, del siglo XIII antes de Cristo. Se encontr un archivo especial - que quizs perteneca a una oficina equivalente a lo que hoy llamaramos Secretara de Gobernacin con datos sobre empleados que aceptaban sobornos, incluyendo los nombres de altos funcionarios y de una princesa asiria. (Citado en el documento de trabajo del Parlamento Europeo Medidas para impedir la corrupcin en los pases miembros de la Unin Europea, marzo de 1998)

2.2 Qu es la corrupcin? Definiciones

Tal como vimos anteriormente, existe en la Argentina una cultura de la transgresin que caracteriza a todos los sectores de la sociedad. Ahora bien, cmo definimos a la corrupcin propiamente dicha?

Segn el diccionario, corromper significa daar, alterar, echar a perder, viciar, pervertir. Cambiar el propsito originario de una cosa.

Segn el Banco Mundial la corrupcin es el abuso del funcionario pblico para beneficio privado; para Transparencia Internacional, corrupcin es el mal uso del poder encomendado para obtener beneficios particulares.

Para una definicin ms completa, podemos aprender que la corrupcin es la conducta de quien ejerce una cierta funcin social que implica determinadas obligaciones activas o pasivas destinadas a satisfacer ciertos fines, para cuya consecucin fue designado en esa funcin, y no cumple con aquellas obligaciones o no las cumple de forma de satisfacer esos fines, de modo de obtener un cierto beneficio para l o para un tercero, as como tambin la conducta del tercero que lo induce a o se beneficia con tal incumplimiento.7

El autor Gustavo Gamallo en Resetear la sociedad realiza una excelente sntesis de los orgenes de este fenmeno en la Argentina:

Nino afirmaba [] la tendencia recurrente de la sociedad argentina, y en especial de los factores de poder, incluidos los sucesivos gobiernos, a la anomia en general y a la ilegalidad en particular, o sea a la inobservancia de las normas jurdicas, morales y sociales (op. cit. p. 24). Para Saut (2004) [] la corrupcin ha sido un fenmeno endmico en la poltica y la sociedad argentina desde la poca colonial, que ha sobrevivido a diversos tipos de gobierno, ya sean militares o constitucionales (p. 51). Hernndez (2005) citaba una investigacin del jurista Juan Agustn Garca (titulada La ciudad indiana) dirigida al anlisis de nuestra historia de los siglos XVII y XVIII, donde deca que entre los cuatro sentimientos de dicha poca se encontraba el desprecio 7 Nino, Carlos. Un pas al margen de la ley, 1992, p. 112.


9/17


por la ley (p. 12). Isuani (1996) planteaba al respecto: Las costumbres que no estn inspiradas en civilidad, cooperacin, o solidaridad y que pueden ser percibidas en amplia escala en la sociedad argentina estn claramente relacionadas con el concepto durkheimiano de anomia. Ellas expresan problemas de integracin, falta de solidaridad, desorganizacin, inconsciencia sobre las ventajas de la cooperacin, individualismo extremo. (p.12). El autor seala algunos factores que explican ese fenmeno, tales como la debilidad del Estado para regular y sancionar las acciones realizadas al margen de la ley y, asociada a ste ltimo, la ineficiencia de la justicia.

Refrenar la tendencia al exceso de individuacin es funcin de la ley surgida de una autoridad reconocida. Para Durkheim, la primera y principal funcin del poder director (gobierno) es hacer respetar las creencias, las tradiciones comunes, la conciencia comn contra los enemigos externos e internos (p.13). Isuani fundamenta que es el comportamiento de las clases dirigentes el responsable de la baja valoracin de lo legal presente en la conducta de los ciudadanos, debido a la arbitrariedad y el abuso en el que ha incurrido la dirigencia a fin de resolver impedimentos a la consecucin y realizacin de intereses propios con total impunidad, que remite a la idea de corrupcin y falta de apego a las normas.

Finalmente, el trabajo concluye: Los ejemplos citados, tanto en lo que refiere a trasgresin de normas jurdicas como a las costumbres incivilizadas o no ticas, expresan que la sociedad argentina posee problemas de integracin social, esto es sentimientos de pertenencia a un todo social o debilitamiento de los lazos de solidaridad, estableciendo una suerte de escenario hobbesiano de guerra de todos contra todos donde la desconfianza hacia el otro se generaliza en la misma medida que las transgresiones, muchas de las cuales reciben el simptico nombre de avivada. De esta manera, conductas que en otros momentos histricos o en otras sociedades son consideradas ilegales o inmorales, terminan siendo adoptadas como prcticas normales, aceptables y hasta justificables. [] La debilidad estatal para fiscalizar y sancionar la trasgresin de las normas legales, el comportamiento trasgresor de las lites que acab generando la ilegitimidad de la ley y la fragmentacin social y el extremo individualismo son los factores explicativos fundamentales de la trasgresin de normas legales y de las costumbres incivilizadas que exhibe la sociedad argentina .

En suma, intentamos establecer la idea que la percepcin de la presencia del fenmeno de la corrupcin es un hecho derivado de la continuidad y permanencia de la tolerancia a la ilegalidad en nuestra cultura.8

Con respecto al concepto de anomia, se dijo anteriormente que fue acuado originalmente por Durkheim, Germani (1971) quien lo define del siguiente modo: La vida social existe en tanto siga teniendo vigencia cierto sistema de reglas, valores o representaciones colectivas, las cuales no solamente hacen posible la existencia de las relaciones contractuales sino que condicionan la conducta social de los individuos, proporcionando los medios y, sobre todo, sealando los fines de las acciones humanas.

La vida de los hombres se desenvuelve as dentro de un sistema de esquemas sociales que constituyen los puntos de referencia necesarios para su orientacin. Cuando ese sistema se debilita, los hombres pierden la posibilidad de orientarse, se desmoralizan y caen con mayor frecuencia en diversas formas de conducta divergentes (con respecto a la conducta prescripta por el sistema mismo): tal es el estado de anomia. (p. 149).

8 Gamallo, Gustavo. Resetear la sociedad. Oficina Anticorrupcin, 2009. Pp. 27-28


10/17


Para mayor precisin del concepto de anomia y la cultura de la transgresin en nuestro pas, recurramos nuevamente al texto de Gustavo Gamallo:

Para Isuani (1996), la anomia puede ser entendida como falta de concordancia entre el derecho positivo y la moral individual. Esta ausencia de solidaridad mecnica en trminos durkheminianos explica el alto nivel de transgresin de las normas legales (p. 14). A la vez, la anomia puede ser entendida como incapacidad de las partes por cooperar (op. cit.). Ambas versiones del concepto estn presentes en la Argentina.

Nino, por su parte, para adelantar sus hiptesis explicativas sobre nuestro pas y siguiendo el razonamiento durkheminiano, acu el concepto de anomia boba: se trata de acciones que provocan autofrustracin a aquellos que las realizan. Ese tipo de ilegalidad o anomia boba no alude a una mera inobservancia de las normas por su inexistencia o porque sta no pueda satisfacer ciertos intereses, sino que hace referencia a la inobservancia de normas que producen una disfuncionalidad en la sociedad, de acuerdo con ciertos objetivos, intereses y preferencias. En ese sentido, el autor entiende esa tipologa de anomia o ilegalidad generalizada como un tipo particular de la sociedad argentina, y a la vez, estrechamente conectada con la idea de ineficiencia. De tal modo, la accin colectiva resulta ser anmica (en el sentido de ilegalidad boba) si ella es menos eficiente que cualquier otra que se pudiera dar en una misma situacin colectiva y en la que se observara una cierta norma, ya sea jurdica, moral, religiosa, o social. (op. cit., p. 29 y 30).

En su investigacin cualitativa sobre jvenes en conflicto con la ley, Kessler (2004) arriba a conclusiones estrechamente vinculadas con el fenmeno que presentamos respecto de la relacin esquiva con la ley y el desajuste de las conductas individuales: el conocimiento de la ley no opera como un marco normativo suficiente que oriente la accin.

Una y otra vez hicimos referencia, de distinto modo, al desdibujamiento de la ley y, ms genricamente, de otro tipo de fronteras definidas. A qu nos referamos? A la fuerte impresin, en cada una de las dimensiones analizadas, de que la idea de la ley, de una frontera entre legal e ilegal o, ms genricamente, entre lo que se puede y no puede hacerse legtimamente en cada esfera, iba desdibujndose.

Primero, es necesario distinguir entre aquello que es ley para el actor y lo que es ley para la justicia. Nuestros entrevistados pueden tipificar sin problemas un acto como delito: saben que robar es ilegal y trabajar es legal; sin embargo, esta diferencia es poco importante en el momento de cometer un hecho. No se ha desvanecido, entonces, un marco interpretativo que permite tipificar las acciones; el problema es que dicho marco no es normativo. En qu se advierte claramente el desacoplamiento entre marco interpretativo y marco normativo? En la falla reiterada en la segunda dimensin en la que concebimos la idea de ley: la dificultad para reconocer la legitimidad de un tercero autorizado para intervenir en conflictos privados [] y, en un sentido diferente, la exclusin de su campo de pensamiento de la posibilidad de la intervencin del Estado, en tanto representante ltimo de la ley, para ayudarlos a resolver sus necesidades (p. 251). Sobre un universo de estudio restringido, particularmente una poblacin cuya experiencia de transgresin a la ley recibi la sancin penal organizada estatalmente, el autor interpreta comportamientos que fundan hiptesis de trabajo para pensar el fenmeno a una escala mayor.

Seguramente el autor no autorizara generalizar sus observaciones al conjunto de la sociedad argentina respecto del hiato entre el marco interpretativo y el marco normativo basadas en el comportamiento observado en un grupo social que


11/17


ejemplifica un extremo de ruptura con la ley; pero si controlramos el grado y la naturaleza de las transgresiones, la tentacin de hacerlo es enorme. Ms adelante presentaremos nuestras propias conclusiones respecto de la poblacin escolarizada de distintos grupos sociales de la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires.

Desde un enfoque regional, Martucelli (2004) precisa: Ms que una cultura autoritaria existe en Amrica Latina una cultura de la transgresin, mezcla de actitudes de arbitrariedad y de la vista gorda, de la severidad en el castigo para algunos y de la ley del embudo para otros []. Existe un doble sistema de exculpacin de la transgresin: en direccin de los poderosos, porque para muchos el poder es inseparable del abuso []; en direccin de los otros ciudadanos, porque como la vida se desenvuelve en una jungla, o te impones o te aplastan. [] En todo caso, la ley no se aplica a todos por igual: para algunos slo tiene una funcin indicativa; para otros, ni tan siquiera eso, puesto que su interpretacin siempre se lleva a cabo a travs del doble estndar. En total coincidencia con nuestra perspectiva afirma que En todos los pases del mundo, la corrupcin y el abuso existen. Pero los efectos de la corrupcin y la transgresin de la ley, si tienen importancia sobre la vida pblica, no necesariamente mellan las relaciones sociales cotidianas.9

2.3 ndice de Percepcin de la Corrupcin (CPI) de Transparencia Internacional (TI)

La edicin 2013 del ya tradicional ndice de Percepcin de la Corrupcin (CPI) de TI ofrece un rnking regional en el que, pese a la estabilidad de los resultados, destacan las cadas generales en Amrica Central. TI, referencia global en el anlisis de la corrupcin, asegura que los resultados de este informe "dibujan un escenario preocupante". La corrupcin en el sector pblico sigue siendo "uno de los mayores desafos a nivel mundial", segn esta ONG, que considera que las reas ms problemticas son "los partidos polticos, la polica y los sistemas judiciales". Uruguay y Chile son los pases de Amrica Latina percibidos como ms transparentes y con menores niveles de corrupcin, en contraposicin a lo que ocurre en casos como Venezuela y Paraguay, e incluso Argentina, que son vistos entre la lista de los ms corruptos, segn el informe de la Ong alemana Transparencia Internacional (TI). En una escala del 0 (sumamente corrupto) al 100 (muy transparente), la tabla de Transparencia est encabezada por Uruguay, con (73), Chile (71), Puerto Rico (62) y Costa Rica (53), seguidos por Cuba (46), Brasil (42) y Salvador (38). En el final de la lista, como los ms corruptos, se encuentran Venezuela (20), Paraguay (24), Honduras (26), Nicaragua (28) y Guatemala (29). Argentina, con 34 puntos, tambin est entre los ltimos de la lista junto a Per (38), Colombia (36), Ecuador (36), Panam (35), Bolivia (34), Mxico (34) y Repblica Dominicana (29). Perdieron puestos en la lista tanto Brasil (del 69 al 72) como Argentina (102 al 106) y Mxico (105 al 106), aunque los tres mantienen un puntaje casi igual que el del ao pasado. "Siguen estancados, lo cual no es un triunfo", analiz Salas. "Son pases del G20 y que aspiran a ser del club de los grandes, pero tienen resultados muy pobres en buen gobierno, ndices de educacin y corrupcin", agreg.Entre los ms limpios, Uruguay escal un puesto hasta el 19, empatando con Estados Unidos y dejando segundo a Chile, que cay dos hasta el 22. Hait, en el 163, y Venezuela, en el 160, vuelven a ser los pases ms corruptos de Amrica. Entre ambos extremos aparecen Cuba (63), Per (83), Colombia (94), Ecuador (102) y Paraguay (150).

9 Gamallo, Gustavo. Op. Cit. pp. 29-30.


12/17


A nivel internacional, Somalia, Corea del Norte y Afganistn, con tan slo ocho puntos, son los pases percibidos como ms corruptos del mundo segn TI, y Dinamarca y Nueva Zelanda son los ms transparentes al sumar 91.

2.4 Corrupcin marginal y corrupcin estructural

En el libro En defensa propia. Cmo salir de la corrupcin de Luis Moreno Ocampo, se explica que en una sociedad pueden presentarse dos tipos de corrupcin: la marginal y la estructural. Se trata de dos extremos. Por lo general, la realidad de un pas se encuentra en algn punto en el medio de ambos escenarios.

La corrupcin marginal se caracteriza por la existencia de una cultura general que respeta las reglas formales y se dan casos aislados de corrupcin. Los organismos de control actan con eficacia. En cambio, en un escenario de corrupcin estructural la cultura es permisiva a las violaciones de las reglas, los sobornos son una forma generalizada de resolver los conflictos y los organismos de control no cumplen su funcin.

Las consecuencias de los escenarios con corrupcin estructural son muy graves:

El sistema poltico pierde legitimidad.

Se realiza una mala asignacin de recursos.

Los mejores negocios no dependen de las capacidades de las personas, sino de la influencia que se pueda ejercer sobre los responsables de tomar decisiones en los procesos de compras, contrataciones y pagos.

Se destruye el profesionalismo: el inters por el soborno reemplaza los criterios profesionales.

Las personas honestas quedan segregadas, marginadas y desanimadas.

Se pierde previsibilidad sobre el futuro de la organizacin o del sistema.

Ejemplos de estas consecuencias pueden ser: mdicos que recetan remedios y estudios en funcin de las comisiones que les reconocern los laboratorios; periodistas que divulgan noticias por las que recibirn dinero; abogados y jueces que desvan el sentido de las leyes segn su conveniencia; ingenieros que realizan obras por debajo de los niveles de seguridad; funcionarios encargados de compras y contrataciones que simulan compulsas de oferentes para adjudicar contratos a ciertos proveedores, etc.10

El doctor en economa y experto en temas de control de la corrupcin Robert Klitgaard afirma en uno de sus trabajos que los factores que pueden influir en las decisiones de cometer desvos pueden clasificarse en tres tipos que interactan entre s: personales, de la organizacin y externos.

Por su parte, el especialista en corrupcin Edgardo Buscaglia afirma que en la Argentina la corrupcin es un problema estructural: en todos los niveles de la burocracia estatal subsisten el nepotismo, los privilegios injustificados y la discrecionalidad fiscal. La forma en la que est organizada la administracin pblica nacional, provincial y municipal permite un amplio uso de poderes discrecionales, sobre todo en cuestiones presupuestarias.

10 Oficina Anticorrupcin. tica, Transparencia y Lucha contra la Corrupcin en la Administracin Pblica, 2009, pp. 22-23.


13/17


De acuerdo al especialista, el crculo vicioso se corta cambiando el sistema de incentivos en todas las ramas de la administracin pblica. Cuando los beneficios resultantes de desconocer una norma son mayores que los que se derivaran de su cumplimiento, lo ms probable es que el sujeto desconozca la norma, salvo que sus principios ticos sean suficientemente slidos como para sobreponerse a sus tendencias naturales. Cuando se planifica una institucin pblica es necesario partir del supuesto de que quien se har cargo de ella es, desde el punto de vista moral, el peor individuo posible. Cuando el sistema de incentivos es incorrecto, el abuso de la funcin pblica es natural.

Las polticas ms eficaces son las que combinan estos ocho elementos: un sistema informtico disciplinario en cada reparticin pblica; agencias de investigacin interna que evalen la informacin relevada por dicho sistema; controles externos a cargo de representantes de la sociedad civil, que abarquen desde encuestas de satisfaccin al cliente hasta comisiones de ciudadanos presentes en los organismos pblicos; un proceso exhaustivo de seleccin de personal; indicadores de su desempeo individual y grupal; traslados peridicos del personal jerrquico a otras regiones, especialmente en el Poder Judicial; promociones y distinciones honorficas basadas en el mrito, y, por ltimo, cursos de capacitacin y auditoras ticas. 11

En cualquier caso, los efectos que conlleva la corrupcin son negativos: turbulencia, confusin, incertidumbre, anarqua, desconfianza de la poblacin en el gobierno, lentitud deliberada en los servicios, derroche de recursos, desaprovechamiento y perdida del patrimonio, uso indebido de las funciones, negligencia en el personal pblico, prevaricacin, cohecho, trfico de influencias, malversacin, inadecuado uso del patrimonio pblico, etc.12

Resultado de la investigacin La corrupcin en desarrollo econmico, el profesor Shan-Jin Wei concluye lo siguiente: Mientras uno puede pensar en ejemplos en los que algunas compaas y/o personas han progresado ya sea pagando un soborno o ya sea teniendo la oportunidad de pagar un soborno, el efecto global de la corrupcin en el desarrollo econmico es negativo. Esta es una verdad vlida tanto en Asa como en cualquier otra parte. Las investigaciones llevadas a cabo recientemente por varios autores sealan que cuanto ms corrupto es un pas ms lentamente crece. Hay varios canales a travs de los cuales la corrupcin dificulta el desarrollo econmico. Entre stos se incluyen la reduccin en la inversin extranjera directa, el incremento desmesurado del gasto del gobierno, la distorsin de la composicin del gasto de gobierno alejndose de la educacin, la salud y el mantenimiento de las infraestructuras y, dirigindose haca unos proyectos pblicos menos eficientes que tienen un mayor mbito para la manipulacin y las oportunidades de obtencin de sobornos.

2.5 La lucha contra la corrupcin

La corrupcin constituye uno de los mayores problemas para el desarrollo en general de los Estados. Donde existe corrupcin hay desvo de fondos que seran valiosos para acciones de gobierno que no sern concretadas. De esta manera, se dificulta el progreso econmico y social profundizando la inclusin de individuos de la sociedad

11http://www.lanacion.com.ar/209463-la-corrupcion-es-un-problema-estructural-en-la-argentina 12 Diego, scar. El desafo a la corrupcin mediante la tica. http://www.dilemata.net/index.php/secciones/etica-publica-y-buen-gobierno/168-el-desafa-la-corrupciediante-la-ca.


14/17


civil. Por causa de la corrupcin, los pases desarrollados y los pases en vas de desarrollo pierden todos los aos entre 20.000 y 40.000 millones de dlares.13

Por tal motivo la lucha contra la corrupcin es una tarea creciente que enfrentan los Estados, pero la lucha contra la corrupcin trae implcita la construccin de un buen gobierno. Dado que esta socava los procesos democrticos, transformndose en un reflejo de la decadencia de las instituciones. Por lo tanto, los planes anticorrupcin forman parte de una estrategia que se orienta al buen gobierno y al fortalecimiento de los sistemas democrticos.

Desde mediados de la dcada de los 90 la corrupcin es considerada como un problema global. Por este motivo es que durante las dos ltimas dcadas se han firmado un creciente nmero de tratados, leyes y decretos en torno al combate de este flagelo.

Actualmente, los dos instrumentos internacionales ms importantes de lucha contra la corrupcin son:

En la OEA, la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (CICC) de 1996.

En el mbito de la ONU, la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrup-cin de 2003.

La Convencin Interamericana contra la Corrupcin fue el primer instrumento internacional en la materia. En sus artculos, incorpora componentes punitivos, preventivos y de asistencia entre los estados.

En el Artculo VI de la CICC, se detalla cules son los denominados actos de corrupcin:

El requerimiento o la aceptacin, directa o indirectamente, por un funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para s mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas;

El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario pblico o a una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario pblico o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas;

La realizacin por parte de un funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas de cualquier acto u omisin en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilcitamente beneficios para si mismo o para un tercero;

El aprovechamiento doloso u ocultacin de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artculo; y

La participacin como autor, coautor, instigador, cmplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisin, tentativa de comisin, asociacin o confabulacin para la comisin de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artculo.

13 Transparencia internacional del Reino Unido (Transparency International UK): Corruption Data (Datos sobre la corrupcin. Pgina web en ingls: http://www.transparency.org.uk/corruption-data


15/17


Sin bien las declaraciones y leyes son instrumentos indispensables, sin aplicacin son letra muerta. Pese a existir instrumentos y controles cada vez ms sofisticados que intentan controlar la corrupcin, organismos como Transparencia Internacional (TI), la Oficina de Lucha contra el Soborno de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), entre otros, aseguran que sigue creciendo. A los elementos de control externo debe sumarse el elemento tico, es decir, fortalecer el conjunto de valores para el servicio pblico.

3. Estrategias anticorrupcin

3.1 Enfoques para combatir la corrupcin

Cuando hablamos o pensamos en la lucha contra la corrupcin lo primero que advertimos son dos paradigmas. El paradigma tradicional que es el represivo, es decir, la idea de que la corrupcin lo que corresponde es sancionarla y siempre se lo ve ms como una cuestin de justicia que como de polticas pblicas. Este es un paradigma que est en franco retroceso, uno puede percibir esto si compara como avanzan los distintos instrumentos internacionales y vemos que apuntan especficamente a las polticas pblicas. Dentro del elenco de polticas pblicas est entre ellas el acceso a la informacin, adems de otros mecanismos como: el control de conflicto de intereses, las declaraciones juradas de los funcionarios y el control de las mismas, regulaciones de contratos pblicos, mecanismo de seleccin, cdigos de conducta, entre otras.

Las polticas y prcticas represivas: Se trata de un conjunto de normas, sistemas y mecanismos de aplicacin y control de dichas normas, que tienen por finalidad sancionar a las personas que se comportan de manera contraria a la tica pblica, sean o no funcionarios pblicos.

Las polticas y prcticas preventivas: Conjunto de normas, sistemas y mecanismo de aplicacin y control de dichas normas, que tiene por finalidad evitar que las personas, especialmente funcionarios pblicos, tengan conductas contrarias a la tica pblica.

La forma de moverse dentro de uno u otro paradigma es distinta. En el caso del paradigma represivo, la manera de apuntar al fenmeno de la corrupcin es analizar un hecho concreto y una persona responsable, lo que busca es prescindir de la mayor cantidad de datos simplificando la realidad. En el paradigma preventivo es a la inversa, lo que busca es analizar ciertas prcticas dentro de un determinado contextos y determinar cules son las brechas o cules son las oportunidades concretas por donde se cuela la corrupcin. La manera de modificar la realidad es buscando desarrollar polticas pblicas para un sin nmero de casos, no para un caso en particular, para disolver esos espacios en la mayor cantidad posible de lugares, intentando un impacto mayor.

Es interesante observar el caso de los conflictos de intereses. Se considera conflicto de intereses a aquellas situaciones en las que los funcionarios estn en condiciones de actuar de manera parcial, motivados por sus intereses particulares o por los de terceros, a los que han estado vinculados antes de ejercer el cargo, o tienen previsto estarlo al dejar la funcin pblica.

Otra definicin del conflicto de inters es la situacin que se presenta cuando el proceso de toma de decisiones no son completamente objetivos y se ven influenciados por intereses particulares de funcionarios o de terceros.


16/17


Para prevenir conflictos de intereses se puede prohibir ser proveedor del organismo donde se ejerce el cargo o perodos de carencia durante el tiempo en que se est en ejercicio del cargo.

Por otro lado, en relacin a las declaraciones juradas patrimoniales, stas son documentos que ciertos funcionarios pblicos estn obligados a presentar. Las mismas muestran:

La variacin patrimonial de los funcionarios durante el desempeo de sus funcio-nes.

Sus antecedentes laborales, las relaciones contractuales o laborales mantenidas durante el desempeo de su funcin en el cargo pblico.

Relaciones contractuales que terminaron antes de comenzar a ejercer el cargo p-blico.

Asimismo el acceso a la informacin pblica, actualmente considerado un derecho humano, es un eficaz instrumento para prevenir actos de corrupcin, ya que brinda transparencia y publicidad a los actos de gobierno.

Para garantizar el derecho a la informacin se debe respetar los derechos de igualdad, publicidad, celeridad, gratuidad y sin discriminacin (por motivos polticos, religiosos o de cualquier tipo) en todos los trmites de acceso a la informacin pblica.

Informacin que se considera pblica: toda informacin que el Estado produce, recopila, almacena, conserva u obtiene por cualquiera de sus reparticiones, que se encuentre en su poder (salvo excepciones detalladas en la norma. En el prximo mdulo se ampliar al respecto.

Por ltimo los cdigos de tica, cuya funcin es orientar a las decisiones de las personas que integran una organizacin en el sentido ms prximo a los fines que esta desea alcanzar, o al menos, en el sentido menos contradictorio posible.

La premisa de estos cdigos es poner por encima de todo, la defensa del inters pblico por sobre cualquier inters privado. Estos cdigos buscan orientar en el accionar al funcionario pblico con ejemplos prcticos y con el conocimiento de las normas y procesos de aplicacin. Se busca evitar utilizar bienes muebles e inmuebles para los fines establecidos, cuidando de los mismos, no recibir beneficios por acto u omisin y no intervenir en actos que el Estado no es competente y queda limitado a los intereses de los privados.


17/17


Bibliografa:

Aguilar Rivera, Jos Antonio. Transparencia y democracia: claves para un concier-to. IFAI. Mxico, 2008.

Baragli, N. Polticas pblicas de transparencia. Publicado en Derecho Comparado de la Informacin, Mxico D.F. Universidad Nacional Autnoma de Mxico UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas. Nmero5. EneroJunio 2005. http://biblio.ju-ridicas.unam.mx/revista/pdf/DerechoInformacion/5/art/art2.pdf

Cassina, I. Accountability o rendicin de cuentas: Un imperativo republicano. Dia-rio La opinin. Santa Fe, Octubre 2007.

Diego, scar: - El desafo a la corrupcin mediante la tica, 2008. http://www.dile-mata.net/index.php/secciones/etica-publica-y-buen-gobierno/168-el-desafa-la-co-rrupciediante-la-ca.

Marco institucional para establecer un dique internacional a la corrupcin, Cuader-nos de Derecho Pblico, 2006. http://eprints.ucm.es/7771/1/CuadernosINAP-corrup-inter.pdf

Gamallo, Gustavo. Resetear la sociedad. Oficina Anticorrupcin, 2009.

Guerrero Gutirrez, Eduardo. Para entender la transparencia. Nostra Ediciones. China, 2008.

Nino, Carlos. Un pas al margen de la ley. Argentina, 1992.

Oficina Anticorrupcin de la Nacin. tica, Transparencia y Lucha contra la Corrup-cin en la Administracin Pblica. Argentina, 2009.

Transparencia internacional del Reino Unido (Transparency International UK). Co-rruption Data (Datos sobre la corrupcin). http://www.transparency.org.uk/corrup-tion-data.

Objetivos:1. Transparencia1.1 Definicin y alcance1.2 Transparencia y rendicin de cuentas1.3 Transparencia activa y pasiva1.4 Marco Normativo en materia de Transparencia Activa

2. Corrupcin2.1 Qu tan antigua es la corrupcin?2.2 Qu es la corrupcin? Definiciones2.3 ndice de Percepcin de la Corrupcin (CPI) de Transparencia Internacional (TI)2.4 Corrupcin marginal y corrupcin estructural2.5 La lucha contra la corrupcin

3. Estrategias anticorrupcin3.1 Enfoques para combatir la corrupcin

Bibliografa:

Módulo 2

Documents

Transcript of Módulo 2