Monografía ANALISIS DE LA INCIDENCIA DE LA REFORMA A LA ...
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Monografía ANALISIS DE LA INCIDENCIA DE LA REFORMA A LA LEY ORGÁNICA DE PRESUPUESTO SOBRE LAS NORMAS PRESUPUESTALES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES ALEJANDRO NIÑO AVELLA DIRECTOR: LUIS EDMUNDO SUAREZ UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE DERECHO Bogotá, 12 de Julio de 2004
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Monografía ANALISIS DE LA INCIDENCIA DE LA REFORMA A LA LEY ORGÁNICA
DE PRESUPUESTO SOBRE LAS NORMAS PRESUPUESTALES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
ALEJANDRO NIÑO AVELLA
DIRECTOR: LUIS EDMUNDO SUAREZ
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE DERECHO Bogotá, 12 de Julio de 2004
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Contenido
Agradecimientos 3 Introducción 4 1. OBJETIVOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL 9 2. PRIMER OBJETIVO: MANTENER LA DISCIPLINA FISCAL AGREGADA 14 2.1. Aspectos Generales de la Ley Orgánica de Presupuesto 12 2.2. Principios Presupuestales 29 2.3. El ciclo Presupuestal 40 2.4. Competencias del Ministerio de Hacienda y el CONFIS 74 3. SEGUNDO OBJETIVO: ASIGNAR EL GASTO DE ACUERDO CON LAS PRIORIDADES DEL GOBIERNO 79 3.1. Aspectos Generales de la Ley Orgánica de Presupuesto 79 3.2. Principios Presupuestales 89 3.3. El ciclo Presupuestal 96 4. TERCER OBJETIVO: PROMOVER EL USO EFICIENTE DE LOS RECURSOS 119 4.1. Principios Presupuestales 119 4.2. El ciclo Presupuestal 123 5. CUARTO OBJETIVO: GARANTIZAR LA TRANSPARENCIA 129 5.1. Principios Presupuestales 130 5.2. El ciclo Presupuestal 132 Conclusiones y recomendaciones 144 Referencias bibliográficas 152 Anexo 154
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Agradecimientos
Este trabajo no habría sido posible sin la orientación del Doctor Luis Edmundo
Suárez, el apoyo de mi familia y la inspiración nacida durante los meses de trabajo en
la Gerencia Financiera de la Alcaldía Municipal de Zipaquirá.
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Introducción
En esta monografía se analizan los cambios que el Proyecto de Ley Orgánica de
Presupuesto1 genera en la legislación presupuestal colombiana y su incidencia sobre
las normas presupuestales de las entidades territoriales.
Para este análisis se toman como base cuatro objetivos del sistema presupuestal, tres
de los cuales corresponden a los objetivos de los Sistemas de Administración del
Gasto Público (Public Expenditure Management Systems) y el cuarto se refiere a la
transparencia fiscal, ésta última promovida por el Fondo Monetario Internacional.
Así, se conforma un marco analítico compuesto por los siguientes objetivos: 1)
mantener la disciplina fiscal; 2) asignar el gasto de acuerdo con las prioridades del
gobierno: 3) promover el uso eficiente de los recursos; y 4) garantizar la
transparencia.
Los tres primeros objetivos, formulados bajo las preguntas ¿el cuánto? ¿el qué? y ¿el
cómo? del proceso presupuestal, constituyen a su vez el eje conductor de la 1 El Proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto fue presentado por el Ministerio de Hacienda inicialmente en el año 2003. Posteriormente éste proyecto fue modificado, primero durante las deliberaciones del acuerdo político y luego en su aprobación el 16 de junio en primer debate por la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes. Para efectos de éste análisis se tomó como base la versión post acuerdo político de abril de 2004, la cual se presenta como un anexo de éste documento. No obstante lo anterior, para las modificaciones al proyecto introducidas en el primer debate, y las que se presentarán en los debates que restan, el marco analítico de ésta monografía constituye una base útil para un análisis futuro
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exposición de motivos del Proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto2. Además, junto
con la transparencia, son la base del artículo 4 del citado proyecto, en el cual se
enuncian los objetivos del sistema presupuestal.
Para los propósitos de esta monografía, se tendrán en cuenta los artículos del
Proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto que representan cambios frente a la actual
Ley Orgánica de Presupuesto compilada en el Decreto 111 de 1996 y en la Ley 819
de 2003. Teniendo en cuenta lo anterior, el análisis se desarrollará para cada uno de
los cuatro objetivos, partiendo del estado actual de la legislación presupuestal versus
el proyecto, precisando sus cambios, y considerando, tanto el cumplimiento de los
objetivos, como sus posibles implicaciones sobre las normas presupuestales de las
entidades territoriales.
El anterior esquema de análisis se mantendrá para todos los artículos del proyecto,
excepto en dos casos: primero, para el alcance de la Ley Orgánica de Presupuesto
frente a las entidades territoriales, en la medida en que su desarrollo es la base que
justifica analizar el Proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto con referencia a sus
implicaciones sobre las normas presupuestales de las entidades territoriales; y
segundo, frente a los principios presupuestales los cuales, por su carácter general y en
algunos casos por su origen constitucional, son puntos de referencia necesarios para
2 “La forma para determinar si el presupuesto público está cumpliendo sus objetivos, es analizando lo que se denominará el cuánto, el qué y el cómo del proceso presupuestal”. Ministerio de Hacienda, Proyecto de Ley por la cual se expide La Ley Orgánica de Presupuesto. p.9 (versión publicada en Internet: www.minhacienda.gov.co, consultada en junio de 2004)
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el análisis del articulado. Se aclara que las referencias en el texto acerca de la
incidencia o de las implicaciones del Proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto sobre
las entidades territoriales se entienden particularmente sobre las normas
presupuestales de dichas entidades.
No se tendrán en cuenta para este análisis los capítulos IV y V del Proyecto de Ley
Orgánica de Presupuesto, los cuales se refieren respectivamente, al Régimen
presupuestal de las personas jurídicas con participación de capital público y al
Crédito público y tesorería. Tampoco se analizarán las equivalencias entre los
órganos de la nación y las entidades territoriales.
Se aclara además que éste es un análisis jurídico del Proyecto de Ley Orgánica de
Presupuesto, más no económico, por lo cual el énfasis se hará sobre los siguientes
aspectos: la Constitución, la Ley, la Jurisprudencia y la Doctrina, dejando para la
comparación técnica los referentes internacionales constituidos por el handbook de
Administración del Gasto Público de la OECD y el Manual de Transparencia Fiscal
del Fondo Monetario Internacional.
También se aclara que este análisis de la legislación presupuestal se realiza
fundamentalmente frente a los gastos, pues se considera que los ingresos tienen
entidad propia en el derecho tributario, por lo cual se tendrán en cuenta
principalmente sus proyecciones, independientemente de los objetivos redistributivos
que, a través de los ingresos, tienen lugar dentro del derecho presupuestal.
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De otra parte, la clasificación de los artículos del Proyecto de Ley Orgánica de
Presupuesto en los cuatro objetivos señalados anteriormente, es una propuesta a
juicio del autor. Dentro de cada objetivo, dichos artículos se han reunido en cuatro
grupos: los aspectos generales de la Ley Orgánica de Presupuesto, los principios
presupuestales, el ciclo presupuestal y las competencias del Ministerio de Hacienda y
el CONFIS, los cuales serán abordados total o parcialmente en cada capítulo, de
acuerdo al objetivo planteado.
El capítulo uno contendrá una breve síntesis de los cuatro objetivos del sistema
presupuestal y sus implicaciones sobre el proceso presupuestal.
El capítulo dos desarrollará los cambios e implicaciones de los artículos del Proyecto
de Ley Orgánica de Presupuesto que se relacionan con el primer objetivo: “Mantener
la disciplina fiscal agregada”.
El capítulo tres abordará el segundo objetivo: “asignar el gasto de acuerdo con las
prioridades del gobierno”. En éste caso los artículos se agruparán en los tres primero
grupos, a saber: los aspectos generales de la Ley Orgánica de Presupuesto, los
principios presupuestales y el ciclo presupuestal.
El capítulo cuatro, respecto del tercer objetivo “promover el uso eficiente de los
recursos”, tratará artículos referentes a los principios presupuestales y al ciclo
presupuestal.
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Y el capítulo cinco, frente al cuarto objetivo “garantizar la transparencia”, abordará
los mismos grupos de artículos que el capítulo anterior.
Por último, se plantean una serie de conclusiones y recomendaciones al Proyecto de
Ley Orgánica de Presupuesto, en cuanto a la conveniencia o inconveniencia de los
cambios por éste introducidos a la legislación presupuestal y sus implicaciones en las
normas presupuestales de las entidades territoriales.
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1. OBJETIVOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL
El proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto (en adelante PLOP) que actualmente
cursa trámite en el Congreso de la República y que fue aprobado en primer debate,
está basado en los desarrollos institucionales de los Sistemas de Administración del
Gasto Público (Public Expenditure Managing System)3 y en las diferentes directrices
del Fondo Monetario Internacional4 para la transparencia fiscal y las estadísticas de
las finanzas públicas.
Estos referentes institucionales se reflejan por una parte, en el eje conductor de la
exposición de motivos de la reforma, el cual está conformado por tres preguntas: ¿el
cuánto? ¿el qué? y ¿el cómo? del proceso presupuestal; y por otra, en el artículo 4 del
PLOP, como puede observarse en la Tabla 1:
Tabla 1. Objetivos del Sistema Presupuestal
Proyecto de Ley Artículo 4. Objetivos. Son objetivos del Sistema Presupuestal: el equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo; una asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades y las prioridades establecidas en el artículo 14 de esta ley; y una utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia. (las subrayas son mías).
3 Estos Sistemas de Administración del Gasto Público han sido desarrollados inicialmente para países asiáticos, países en transición y particularmente, para los países que han ingresado o pretenden ingresar a la Unión Europea. 4 Al respecto pueden consultarse el Manual de Transparencia Fiscal y el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas, ambos documentos publicados por del Fondo Monetario Internacional.
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Con este artículo se consagran explícitamente los objetivos del sistema presupuestal
en el ordenamiento presupuestal colombiano. Estos objetivos provienen de los
referidos Sistemas de Administración del Gasto Público y son presentados, en el
handbook de la OECD titulado Managing Public Expenditure, a reference Book for
Transition Countries (en adelante HMPE)5, de la siguiente forma:
“1. Mantener la disciplina fiscal agregada: se refiere al control total del presupuesto a través de la fijación de techos sobre el gasto, tanto al nivel agregado como en las diferentes entidades públicas. 2. Asignar los recursos de acuerdo con las prioridades del gobierno: también entendido como la eficiencia en la asignación del gasto, éste objetivo se refiere a: a) la capacidad de establecer prioridades de gasto dentro del presupuesto; b) la distribución de recursos basada en las prioridades del gobierno y en la efectividad de los programas de gasto; y c) la posibilidad de trasladar recursos de viejas prioridades a nuevas, o de actividades menos productivas a unas más productivas, en correspondencia con los objetivos del gobierno. 3. Promover el uso eficiente de los recursos: la eficiencia técnica u operacional en el uso de los recursos presupuestales se refiere a la capacidad de implementar programas y suministrar servicios al menor costo, es decir la minimización de costos por unidad de producto”6 (las negrillas son mías).
En el HMPE se considera que estos objetivos son complementarios e
interdependientes: “sin disciplina fiscal no es posible implementar programas o
políticas de priorización del gasto; implementar la eficiencia sin una restricción fuerte
no es creíble; la asignación y operación eficientes son importantes para asegurar la
5 Allen, R. y Tommasi, D. Managing Public Expenditure. A reference book for Transition Countries. OECD. Paris, Francia, 2001. (traducción libre) Versión en Internet, http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/oecdpemhandbook.pdf 6 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.19, 20.
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disciplina fiscal; y la sola disciplina fiscal con una asignación de recursos arbitraria e
ineficiencia operacional, no es sostenible”7.
Junto a los tres objetivos señalados, la transparencia es considerada como un cuarto
objetivo principal en dichos sistemas. Esta consideración ha sido impulsada
principalmente por el Código de Buenas Prácticas Fiscales del Fondo Monetario
Internacional8.
En estos términos, los cuatro objetivos señalados por los Sistemas de Administración
del Gasto Público proveen un marco de análisis para evaluar el desarrollo de los
sistemas presupuestales, en el cual más que una evaluación aislada para cada objetivo
se requiere un análisis de su balance frente a los otros9.
Para lograr los objetivos señalados, según el HMPE, la implementación de la reforma
al sistema presupuestal depende fundamentalmente del compromiso político10. Desde
este punto de vista, se evidencia la importancia de crear el consenso necesario entre
los diferentes participantes de la reforma para clarificar los objetivos y los beneficios
esperados del PLOP, y así obtener resultados satisfactorios.
7 Ibidem, p. 20 8 Ibidem, p.15. 9 En este aspecto se ha señalado por la literatura que “colocar límites desconociendo las herramientas del sistema de gasto público puede generar la desfinanciación de algunas actividades y la distorsión de las prioridades del gobierno”. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit.p. 20 10 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.21
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Frente a los beneficios esperados, es necesario tener presente que no existe una
relación automática entre los instrumentos e instituciones y el producto del resultado
presupuestal, pues su efectividad depende del contexto11 donde operan.
Al respecto el HMPE señala que “cualquier instrumento para la administración del
gasto público originado en otro país, debe ser cuidadosamente analizado respecto del
contexto local y será rechazado, adoptado o adaptado tanto como sea necesario”12. Lo
anterior implica que la combinación óptima de las medidas requeridas para progresar,
acorde con los objetivos planteados, depende de las circunstancias de cada país13.
En cuanto a las implicaciones de los objetivos del sistema presupuestal sobre el
proceso presupuestal, éstos han sido sintetizados en el HMPE en los siguientes
aspectos:
“1) La disciplina fiscal agregada requiere el control total sobre el gasto público con previsiones realistas del gasto y la capacidad de colocar targets fiscales y cumplirlos. La preparación del marco macroeconómico y fiscal debe ser entonces el punto inicial en la formulación del presupuesto; 2) La eficiencia en la asignación de los recursos opera en diferentes niveles del gobierno: entre áreas estratégicas, entre ministerios y entre programas, proyectos y actividades. Son fundamentales en este aspecto la rendición de cuentas ante el parlamento y la sociedad; y 3) La eficiencia técnica
11 Es importante resaltar que la reforma presupuestal toma mucho tiempo en implementarse, característica que ha sido identificada por North como path dependence. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.26 12 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.26 13 Respecto a éste contexto para Juan Camilo Restrepo “el decreto 111 de 1996 no es mas que una compilación de 3 leyes sobre procedimientos presupuestales que se fueron superponiendo en el tiempo, sin un verdadero hilo conductor entre ellas (la 387 de 1989, la 179 de 1994 y las 225 de 1995, y recientemente la ley 617 de 2000 le dio categoría de ley orgánica a 20 de sus artículos” (a estas leyes se le sumarían las disposiciones de la Ley 819 de 2003). Restrepo, J. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia, Sexta Edición, 2003. p.364
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principalmente concierne al nivel operacional y depende de la implementación de programas de unidades de gasto sobre la base de sistemas de administración eficaces y eficientes. La eficiencia y efectividad en el uso de los recursos se escapan en cierta medida del campo presupuestal”14.
Así, el núcleo esencial para asegurar el cumplimientos de los objetivos del sistema
presupuestal, en particular de los dos primeros, de acuerdo a las metas de política del
gobierno, está constituido por los siguientes procesos: 1) fijar los targets fiscales y los
niveles de gasto compatibles con ellos; 2) preparar un marco macroeconómico y
fiscal de mediano plazo; 3) desarrollar mecanismos de coordinación para la toma de
decisiones; y 4) preparar el presupuesto.
La incorporación de los objetivos del sistema presupuestal dentro de las normas
presupuestales de las entidades territoriales será el punto de partida para adaptar
dichas normas a los lineamientos del PLOP y a los estándares internacionales.
14 Cfr, Allen, R. y Tommasi, D. op.cit.p.21. El vocablo inglés targets será entendido en adelante como objetivos, metas, blancos, límites.
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2. PRIMER OBJETIVO: MANTENER LA DISCIPLINA FISCAL
AGREGADA
Los artículos del Proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto que se tratarán en éste
capítulo están relacionados con el objetivo de mantener la disciplina fiscal agregada
para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a mediano plazo. Dichos
artículos se han agrupado de acuerdo a sus características, bien sea como aspectos
generales, principios, etapas del ciclo presupuestal o asignación de responsabilidades.
2.1. Aspectos Generales de la Ley Orgánica de Presupuesto
En este apartado se tratarán la jerarquía, contenido y alcance de la Ley Orgánica de
Presupuesto y su campo de aplicación, este último frente a las entidades territoriales
en particular.
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i) Jerarquía, objeto, contenido y alcance de la Ley Orgánica de Presupuesto
Tabla 2. Jerarquía, objeto, contenido y alcance de la Ley Orgánica de Presupuesto Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 1. Jerarquía, objeto, contenido y alcance de la Ley Orgánica de Presupuesto. Las normas contenidas en la presente Ley son las únicas que regulan la programación, aprobación, modificación, ejecución, seguimiento y evaluación de los presupuestos públicos; la definición del gasto público social; y la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. Todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a las prescripciones contenidas en esta ley y su reglamento.
Articulo 1°. La presente ley constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación a que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política. En consecuencia, todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a las prescripciones contenidas en este Estatuto que regula el sistema presupuestal (Ley 38 de 1989, art. 1°, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 1°). Artículo 2°. Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y los que se dicten no tendrán ningún efecto (Ley 179 de 1994, art. 64). (las subrayas son mías)
Fuente: www.minhacienda.gov.co y adaptación propia15
En términos generales, el artículo primero del PLOP integra los artículos 1 y 2 del
Decreto 111 de 1996, que están vigentes actualmente, pero a diferencia de éstos, no
hace alusión a los lineamientos constitucionales que rigen al presupuesto público (ver
tabla 2)
En primer lugar, frente al objetivo de mantener la disciplina fiscal agregada, el aporte
fundamental de este artículo es garantizar la seguridad jurídica con un marco legal e
15 La fuente de todas las tablas de comparación que se presentan en adelante es el cuadro comparativo publicado por el Ministerio de Hacienda en su página Web (abril de 2004), complementada con una adaptación propia. Teniendo en cuenta que la extensión de la cita es significativa no se presentará nuevamente. Versión en Internet: http://www.minhacienda.gov.co/servlet/page?_pageid=31&_dad=portal30&_schema=PORTAL30&_type=site&_fsiteid=37&_fid=334389&_fnavbarid=317665&_fnavbarsiteid=37&_fedit=0&_fmode=2&_fdisplaymode=3&_fcalledfrom=1&_fdisplayurl=316515_37_0_1_1
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institucional claro y estable. Al respecto para el Manual de Transparencia Fiscal (en
adelante MTF) “la eficacia del presupuesto depende de la firmeza de su base jurídica
y de las regulaciones y prácticas administrativas en las que se apoya”16.
Esta firmeza de la base jurídica del presupuesto está garantizada por la jerarquía de la
Ley Orgánica de Presupuesto dentro del marco legal presupuestal Colombiano. Así,
dicho marco legal está encabezado por la Constitución Política, dentro de la cual el
capitulo tercero del titulo XII, en palabras de la Corte Constitucional, conforma el
núcleo rector del sistema presupuestal colombiano17. El segundo nivel, en un rango
cuasiconstitucional18, lo ocupa la Ley Orgánica de Presupuesto que se constituye
como parámetro para la expedición de las demás normas presupuestales y estas
últimas conforman a su vez el tercer nivel de dicho marco legal.
Respecto de la jerarquía de las leyes orgánicas, la Corte Constitucional en Sentencia
C-441 de 2001 expresó “una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las
16 Cfr. Fondo Monetario Internacional. Manual de Transparencia Fiscal. Washington D.C. E.E.U.U. 2001. p. 17. Versión en Internet, http://www.imf.org/external/np/fad/trans/spa/manuals.pdf 17 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 18 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1645 de 2000, M.P. Carlos Gaviria. Al respecto, Fernández Botero citado por Restrepo, consideró que “al obligar la constitución a una sujeción estricta a las reglas de la ley normativa del presupuesto, realizó el fenómeno curioso que podría llamarse de constitucionalización de una ley, pues la violación de esta conduce a violar el artículo 210 (actualmente artículo 349), puesto que en este caso ya no habría estricta sujeción a las reglas legales”. Fernández, E. (1974). Estudios sobre la Constitución de Colombia, Ediciones Crítica Jurídica, Medellín, p. 650, citado por Restrepo, J. op.cit. p. 259
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demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben
ajustarse a lo que organiza aquella”19.
Acerca de la ley orgánica de presupuesto en particular, esta misma corporación
determinó en sentencia C-1645 de 2000 que “la ley orgánica de presupuesto, tiene
características constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes...
de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango cuasi-constitucional,
pues una vulneración o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de
procedimientos y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea
su inconstitucionalidad”20.
En segundo lugar, respecto al contenido de la Ley Orgánica, las características de
dicho marco legal e institucional del presupuesto son contempladas por el HMPE en
los siguientes términos:
“[…] la Constitución por su parte, provee principios amplios como el de legalidad según el cual todo gasto debe ser autorizado por el legislativo, determina las relaciones financieras entre el centro y las localidades, y la distribución de poderes entre el ejecutivo y el legislativo. La ley orgánica en este sentido es la base para las relaciones entre los diferentes actores presupuestales y aporta principios para la administración y auditoria del presupuesto, principalmente en los sistemas legales de tradición francesa”21.
19 Corte Constitucional, Sentencia C-441 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En el mimo sentido: Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 20 Corte Constitucional, Sentencia C-1645 de 2000, M.P. Carlos Gaviria 21 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.77
18
Desde este punto de vista la ley orgánica de presupuesto debe señalar los diferentes
roles y responsabilidades del ejecutivo y legislativo, los poderes otorgados al
Ministerio de Hacienda, y las disposiciones necesarias para la implementación de la
ley anual de presupuesto.
Para la definición de dichos roles y responsabilidades en el HMPE se reconoce que
no existe “una única forma de estructura del gobierno”22, pero lo que se exige a
cualquier modalidad de organización es que ésta tenga coherencia y permita la
coordinación entre los diferentes actores.
En este sentido, dentro de la ley orgánica de presupuesto “se debe establecer una clara
división de deberes y responsabilidades entre el gobierno y los diferentes niveles del
gobierno y de poderes con el legislativo”23. Esta división de poderes será abordada en
diferentes artículos del ciclo presupuestal que se tratarán más adelante.
En tercer lugar, respecto del contenido la ley orgánica, éste se puede dividir en tres
partes: “principios generales; aspectos relacionados con la formulación del
presupuesto; y aspecto relacionados con la ejecución y auditoria” 24. Como se expuso
22 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.69 23 “En 1992, un estudio para la unión europea encontró que el comportamiento fiscal depende más de aspectos institucionales, como la distribución de poderes en el presupuesto, que la aplicación de los límites fiscales de largo plazo”. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.147 24 Para el HMPE en la Ley Orgánica de Presupuesto debería incluirse una sección con la definición de los términos y conceptos usados. Además, la legislación presupuestal, más allá de la ley orgánica, debería definir cuáles entidades adelantan funciones del gobierno central y cuáles sus propias funciones. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.84
19
en la introducción, dichas partes serán tratadas para cada uno de los objetivos del
sistema presupuestal.
Por último, acerca del alcance de la Ley Orgánica de Presupuesto, en el HMPE se
considera que es preferible “limitar las leyes orgánicas de presupuesto a las
regulaciones de más importancia y dejar las demás para otros niveles de legislación,
las cuáles pueden cambiarse más fácilmente, cuando las circunstancias cambien”25.
En este sentido, la determinación de cuáles normas deben incluirse en la ley orgánica
depende de las prácticas nacionales al respecto, para lo cual deben tenerse en cuenta
el contexto económico y fiscal del país y no olvidar los compromisos de disciplina
fiscal. Estas consideraciones serán retomadas en el capítulo de conclusiones y
recomendaciones.
Ahora bien, respecto a las implicaciones de éste artículo frente a las normas
presupuestales de las entidades territoriales, éstas dependen del grado de sujeción de
dichas normas a los lineamientos de la Ley Orgánica de Presupuesto, grado que ha
sido estudiado ampliamente por la jurisprudencia constitucional y del cual se hará
referencia en los siguientes artículos.
25 En general la flexibilidad en la toma de decisiones es importante para mantener un comportamiento (performance) eficaz y eficiente. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.77
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ii) Campo de aplicación de la Ley Orgánica de Presupuesto
Tabla 3. Campo de aplicación de la Ley Orgánica de Presupuesto Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 2. Campo de aplicación de la Ley Orgánica de Presupuesto. Las normas de esta Ley se aplican a los órganos de derecho público, de cualquier nivel y naturaleza que administren recursos públicos en los términos de la presente ley. Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio este constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas por la Ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional. Las Universidades Públicas y las Corporaciones Autónomas Regionales expedirán sus normas presupuestales, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley, respetando el núcleo esencial de su autonomía constitucional. (las subrayas son mías)
Artículo 3°. Cobertura del Estatuto. Consta de dos (2) niveles: Un primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto por los presupuestos de los Establecimientos Públicos del Orden Nacional y el Presupuesto Nacional… Un segundo nivel, que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de los excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga. Además el artículo 4, respecto de las personas jurídicas públicas del orden nacional (Ley 179 de 1994, art 63) y el artículo 5 respecto de las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la Nación o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más (Ley 225 de 1995 art. 11).
Artículo 111. Normas de presupuesto de las entidades territoriales. A más tardar el 31 de diciembre de 2005, las entidades territoriales deberán expedir las normas que regulen su presupuesto, siguiendo las disposiciones de la presente ley, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto, en lo que fuere pertinente. (las subrayas son mías)
Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto (Ley 225 de 1995, art. 32). Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. (Ley 38 de 1989, art. 94).
El artículo segundo del PLOP, respecto del campo de aplicación de la Ley Orgánica
de Presupuesto, es por una parte el reflejo del artículo 352 constitucional, por otra es
una compilación de los diferentes artículos del Decreto 111 de 1996 relacionados con
este campo de aplicación, y además, es un reconocimiento al desarrollo
jurisprudencial del concepto de autonomía para las Universidades Públicas y las
Corporaciones Autónomas Regionales26.
26 Como se verá mas adelante, para la Corte Constitucional el concepto de autonomía presupuestal en las Universidades Públicas y en las Corporaciones Autónomas Regionales es más fuerte que para las entidades territoriales, ya que éstas pueden desarrollar independientemente sus reglas presupuestales
21
En el citado artículo 352 de la Constitución se confiere a la Ley Orgánica de
Presupuesto la potestad para regular “[…] lo correspondiente a la programación,
aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las
entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo”27 (las subrayas
son mías).
Por su parte, el artículo 111 del PLOP se refiere expresamente a la adaptación de las
normas presupuestales de las entidades territoriales a las disposiciones de la Ley
Orgánica de Presupuesto. A diferencia del artículo primero del PLOP, en este artículo
se hace referencia expresa a las normas constitucionales. Por lo demás, el artículo 111
del PLOP, básicamente agrupa y actualiza las disposiciones de los artículos 104 y 109
del Decreto 111 de 1996 (ver Tabla 3).
Acerca del cumplimiento de los objetivos del sistema presupuestal, es conveniente
presentar algunos aspectos que la literatura internacional ha considerado relevantes
para la relación, en el ámbito presupuestal, entre el gobierno nacional y los gobiernos
subnacionales o entidades territoriales. Al respecto, se debe tener en cuenta que el
respecto del manejo de sus recursos propios. Ver respectivamente, Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1997, M.P. Fabio Morón y Sentencia C-275 de 1998, M.P. Carmenza Isaza de Gómez. 27 Respecto a este artículo la Corte Constitucional en sentencia C-478 de 1992 expresó: “por disposición expresa del art. 352 de la nueva Constitución, ese poder de homologar de la Ley Orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las entidades autónomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador”. Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 199,2 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
22
análisis del alcance de la Ley Orgánica de Presupuesto es una excepción frente a la
metodología utilizada para la mayoría de artículos del PLOP, lo cual fue señalado en
la introducción.
Dicha excepción obedece a las diferentes normas que conforman la legislación
presupuestal que regula la relación entre la nación y las entidades territoriales, dentro
de las cuales pueden identificarse tres grandes grupos: 1) las normas que regulan el
sistema presupuestal; 2) las normas que regulan las competencias de las entidades
territoriales frente a las transferencias de la nación; y 3) las normas que restringen el
endeudamiento territorial28.
Para los propósitos de esta monografía se analizará únicamente el primer grupo de
normas, es decir, las que regulan el sistema presupuestal, puesto que en el artículo
118 del PLOP, referente a vigencias y derogatorias29, se han dejado vigentes la Ley
715 de 2001 en cuanto las normas orgánicas en materia de recursos y competencias, y
las Leyes 358 de 1997, 617 de 2000 y 819 de 2003 respecto del endeudamiento
28 Según el HMPE, las regulaciones de los presupuestos de los gobiernos subnacionales deberían desarrollarse en una legislación separada de la Ley Orgánica de Presupuesto, dejando para esta última únicamente aspectos como: a) los principios básicos de la administración financiera, control y auditoria externa, y participación en los ingresos; b) restricciones a la deuda; y c) las metodologías de contabilidad presupuestal y las clasificaciones que deben ser coherentes en todos los niveles del gobierno. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit.p. 83 29 El artículo 118 del PLOP determina que “la presente ley deroga las normas que le sean contrarias, en especial las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995, 718 de 2001, y los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 23 de la Ley 819 de 2003. Las normas orgánicas de presupuesto contenidas en la ley 617 de 2000 y la Ley 715 de 2001, continúan vigentes”. Las consecuencias de la derogatoria de los artículos que se refieren explícitamente a las entidades territoriales en la Ley 819 de 2003, serán abordadas más adelante.
23
territorial y los límites de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales
según su categorización30.
No obstante la atomización que se genera por éstas divisiones de la regulación en la
relación entre la Nación y las entidades territoriales, en lo referente al ciclo
presupuestal de estas últimas, tal como se sugiere en el HMPE, la Ley Orgánica de
Presupuesto debería determinar al menos la obligación a la Nación de comunicar a las
entidades territoriales una estimación confiable de su participación en el Sistema
General de Participaciones, tan pronto como ésta sea estimada, pues de lo contrario se
pierde eficiencia y control fiscal en la preparación y ejecución de los presupuestos
territoriales31.
En este orden de ideas, respecto de las normas que regulan el sistema presupuestal, en
el HMPE se sugiere que en el ordenamiento presupuestal:
“a) se asignen diferentes responsabilidades a cada nivel de gobierno; b) se diseñen arreglos fiscales y de ingresos estables y predecibles entre los diferentes niveles de gobierno; c) se establezcan relaciones de una manera transparente para el control y monitoreo; d) se adopten reglas estándar de contabilidad y presupuesto para las localidades; e) se asimilen los sistemas de ejecución presupuestal, auditoria y control interno a los del gobierno central y se sujeten a las regulaciones del Ministerio de Hacienda; f) se consoliden los gastos de los diferentes niveles del gobierno, para efectos del análisis político;
30 Una buena síntesis del marco normativo del presupuesto territorial puede consultarse en Mendoza, M. Proceso Presupuestal Municipal. Federación Colombiana de municipios, Agencia de Cooperación Alemana GTZ, Proyecto PROFIM. Giro Editores, Ltda. Bogotá, 2002. 31 Al respecto, se ha sugerido en la literatura internacional la alternativa de pactar, entre el gobierno nacional y los gobiernos locales, contratos plurianuales sobre ingresos y gastos. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p. 75
24
g) se establezca una clasificación común del gasto basada en estándares internacionales”32.
Por su parte en el MTF se dispone que los niveles subnacionales de gobierno: “deben
declarar públicamente sus actividades extrapresupuestarias, la deuda y los activos
financieros, los pasivos contingentes y el gasto tributario, así como las actividades
cuasifiscales de las instituciones financieras públicas y de las empresas públicas no
financieras que están bajo su control”33.
La práctica óptima sugerida por el MTF para estos casos presenta dos alternativas
posibles:
“o bien todos los niveles de gobierno compilan datos fiscales completos usando una clasificación uniforme y se presenta un saldo financiero consolidado del gobierno general con el presupuesto anual del gobierno central, o los niveles subnacionales de gobierno que son entidades fiscales independientes observan la misma norma de transparencia fiscal que el gobierno central”34.
Como puede observarse la literatura internacional plantea básicamente la necesidad
por una parte, de establecer una distribución clara y estable de las responsabilidades
entre los diferentes niveles de gobierno35 y por otra, de asegurar que las disposiciones
adoptadas para el gobierno Nacional sean retomadas por los gobiernos subnacionales.
Así, el objetivo de mantener la disciplina fiscal agregada está relacionado
directamente con la seguridad jurídica. 32 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p. 75, 76 33 Fondo Monetario Internacional. op.cit. p. 37 34 Ibidem, p. 55 35 El HMPE sugiere que “cualquiera sea la distribución de responsabilidades entre centro y localidades ésta debe ser clara y eficiente. Debe crearse entonces un marco legal estable que especifique esas relaciones aunque no sea posible codificarlas todas”. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p. 73
25
Bajo este contexto, la determinación de hasta qué punto son competentes por una
parte, la Ley Orgánica de Presupuesto para regular la actividad presupuestal de las
entidades territoriales y por otra, las mismas entidades territoriales en la
promulgación de sus propias normas presupuestales, ha sido una tarea abordada desde
la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Al respecto, en la sentencia C-478 de 1992, la Corte estableció que “en cuanto a las
normas Departamentales y Municipales que reciben el calificativo de orgánicas en
esos artículos, se concluye que su efectividad necesariamente será residual, pues
aquéllas sólo podrán establecer variaciones a partir de las bases establecidas por la
Constitución y la ley orgánica, cuidándose de no contradecirlas”36.
La anterior conclusión de la Corte obedece a un amplio desarrollo jurisprudencial,
dentro del cual se ha realizado un balance37 entre los conceptos de República unitaria
y de autonomía de las entidades territoriales, del cual presentaré a continuación una
breve síntesis:
36 Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 37 En la elaboración de éste balance la Corte Constitucional ha partido incluso desde la tensión presente durante la constituyente, entre las comisiones segunda y cuarta. Al respecto señala la corte: “Como fruto de la existencia de comisiones separadas para lo territorial (Comisión II) y para lo Económico (Comisión V), la Constitución de 1991 exhibe caracteres autonomistas en lo que hace a las haciendas seccionales y locales, y características centralizantes en lo relativo a la hacienda nacional”. Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
26
En el artículo 1 de la Constitución Política se erige a Colombia como “[…] un Estado
social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales […]” (las subrayas son mías).
La jurisprudencia constitucional ha considerado el concepto de unidad del manejo
económico, derivado del concepto de República Unitaria desde diferentes aspectos,
respecto de la expedición de leyes, decretos y resoluciones en materia de economía,
de la organización de la planeación nacional y de la estandarización de principios,
por ejemplo en las materias contable y presupuestal. Advierte en este sentido la Corte
Constitucional que los conceptos de unidad y autonomía en “el campo donde
coincidirán es el orgánico presupuestal, esto es, la normativa en la cual se plasman
los principios y procedimientos”38.
Por otra parte, el concepto de autonomía territorial es entendido por la Corte
Constitucional como “el manejo de los propios asuntos, por autoridades elegidas por
sufragio universal en la entidad territorial respectiva y bajo el escrutinio de los
residentes a quienes se aplicarán esas medidas”39.
Ahora bien, en materia presupuestal pueden entenderse dos esferas de la autonomía
de las entidades territoriales. La primera, en cuanto a la formulación de su propias
normas orgánicas presupuestales, es decir, las reglas y principios que regulan su
38 Ibidem 39 Ibidem
27
proceso presupuestal y la segunda, respecto de la elaboración, aprobación ejecución y
control de cada presupuesto anual.
Justamente, en la primera esfera, la jurisprudencia ha reconocido la preponderancia
de lo nacional-unitario sobre lo territorial-autónomo, resaltando así los principios de
jerarquía y salvaguarda de la unidad en el ordenamiento constitucional y en la Ley
Orgánica de Presupuesto, y dejando a las entidades territoriales una competencia
residual en la determinación de sus normas orgánicas de presupuesto.
En este orden de ideas, la Corte estableció que “lo específico, lo propio de los
principios y bases que nutrirán las normas orgánicas de los presupuestos territoriales,
vendrá dado por la aplicación analógica”40. Así, para la elaboración sus normas
orgánicas, las entidades territoriales deben aplicar una relación analógica con el
ordenamiento nacional, adaptándolo a las circunstancias locales pero sin
contradecirlo en sus principios.
Así, la solución para esta primera esfera de la autonomía, según la jurisprudencia aquí
señalada, es que las normas orgánicas presupuestales de los órdenes departamental y
municipal se elaborarán teniendo en cuenta: “a) los principios constitucionales del
Título XII, particularmente los contenidos en los artículos 345 a 352; b) los principios
40 Para las entidades territoriales las normas orgánicas de presupuesto, se utilizarán en situaciones diferentes pero similares, trátese de una aplicación literal de lo orgánico presupuestal o de una analógica. Para la Corte, con la aplicación analógica se preservan los principios de unidad económica y autonomía territorial. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
28
contenidos en la ley orgánica de presupuesto, que, como los anteriores, son
básicamente principios o pautas de procedimiento; y c) las normas o principios que
independientemente de los anteriores estime necesarios o convenientes la respectiva
asamblea o concejo y que no contradigan tácita o expresamente los cánones
constitucionales y legales”41.
Acerca de la segunda esfera de la autonomía, la entidad territorial es la responsable de
la realización de todo el proceso presupuestal como expresión de dicha autonomía, la
cual tiene su punto central en la elección popular de sus autoridades. Así, según la
Corte Constitucional, la autonomía presupuestal de dichas entidades “se manifestará
en su aplicación práctica: los respectivos presupuestos anuales que son la expresión
de la política de la entidad territorial”42.
En conclusión, respecto del campo de aplicación de la Ley Orgánica de Presupuesto,
acorde con los objetivos del sistema presupuestal, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que al ser de carácter residual la competencia de las entidades territoriales
en la expedición de sus normas orgánicas de presupuesto, su formulación requerirá de
la aplicación directa de la ley orgánica cuando fuera posible y analógica, de acuerdo a
sus condiciones particulares, sin contradecir las normas superiores. Con lo anterior, se
41 Ibidem. 42 Si bien ésta ha sido la conclusión de la Corte Constitucional, es evidente que la injerencia de la Nación frente a los presupuestos territoriales no se limita únicamente a los principios y al proceso presupuestal, sino que influye en la composición misma del presupuesto anual, por ejemplo fijando límites a los gastos de funcionamiento o creando rentas de destinación específica para dichas entidades. Ver al respecto: Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
29
determina una clara relación entre la Ley Orgánica de Presupuesto y las normas
presupuestales territoriales, que asegura la adopción de las disposiciones de la
primera en las segundas.
Por otra parte, aunque en el HMPE se sugiere que las regulaciones presupuestales de
las entidades territoriales se compilen en un documento independiente de la Ley
Orgánica de Presupuesto43, en el ordenamiento constitucional colombiano se
establece que es dicha Ley la facultada para regular el proceso presupuestal de todas
las entidades públicas, de tal manera que las normas que no tengan carácter orgánico
podrían adolecer de inconstitucionalidad si pretender regular las normas
presupuestales de las entidades territoriales.
Para concluir, considerando que la aplicación de las disposiciones de la ley orgánica
de presupuesto a las entidades territoriales será directa o analógica, según sea el caso,
y teniendo en cuenta que la competencia de dichas entidades para la formulación de
sus propias normas orgánicas es residual, las modificaciones a la Ley Orgánica de
Presupuesto que se adelantan en el PLOP tendrán que ser adoptadas y adaptadas en
las normas presupuestales de las entidades territoriales44.
43 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p. 83 44 Aunque en la versión original del PLOP se incluían referencias específicas a las entidades territoriales, en el texto convenido tras el acuerdo político, éstas fueron en su mayoría excluidas. Esto último, a la luz de lo anteriormente expuesto, tiene el mismo efecto que haber dejado expresas dichas referencias, dada la competencia residual de las entidades territoriales en la formulación de sus propias normas presupuestales, dejando ahora un mayor margen para la aplicación analógica de las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto.
30
2.2. Principios Presupuestales
Los principios presupuestales, independientemente de la división planteada en el
PLOP, han sido agrupados en esta monografía dentro de los diferentes objetivos del
sistema presupuestal y, como se estableció en la introducción, su desarrollo
constituirá una excepción frente a la metodología de análisis empleada para otros
artículos del PLOP.
Tabla 4. Principios Presupuestales
Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996 Artículo 11. Principios Presupuestales. Los principios presupuestales orientan la política y el ciclo presupuestal. Son principios de política presupuestal la planificación, la coherencia macroeconómica y la priorización del gasto público. Son principios del ciclo presupuestal la universalidad, la ejecución anual, la unidad de caja, la especialización, la programación integral, el presupuesto bruto, la inembargabilidad y la transparencia.
Artículo 12. Los principios del sistema presupuestal son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeostasis (Ley 38 de 1989, art. 8°, Ley 179 de 1994, art. 4°).
El artículo 11 del PLOP, en comparación con el artículo 12 del Decreto 111 de 1996,
introduce una diferenciación de los principios presupuestales, distinguiendo así entre
los principios de la política presupuestal y los principios del ciclo presupuestal (ver
tabla 4).
Frente al objetivo de mantener la disciplina fiscal agregada, los principios
presupuestales junto con la disponibilidad de recursos45, constituyen las dos pautas
45 Como se tratará más adelante, la disponibilidad de recursos en el PLOP ha adquirido una perspectiva de mediano plazo.
31
generales que la Ley Orgánica de Presupuesto le señala al gobierno para determinar
los gastos que pueden incluirse en el presupuesto y la forma de ejecutarlos46.
Al respecto, Restrepo señala que “los aludidos principios han sido, en efecto, durante
la pasada centuria, y hasta bien entrado el presente siglo, algo así como dogmas de fe
sobre los caracteres que el presupuesto debía revestir [...] A través de tales principios
ha tratado de alcanzarse: 1) un control efectivo sobre el volumen del gasto público,
con el ideal de su reducción al mínimo; 2) un control del legislativo sobre el
ejecutivo, en materia financiera, con el ideal de elevarlo al máximo; 3) una depurada
representación contable de los procesos de ingresos y gastos públicos”47.
Por su parte, la Corte Constitucional en la Sentencia C-337 de 1993 indicó que “los
principios consagrados en el Estatuto orgánico de presupuesto, son precedentes que
condicionan la validez del proceso presupuestal [...] No son simples requisitos, sino
pautas determinadas por la ley orgánica y determinantes de la ley anual de
presupuesto”48.
En cuanto a la aplicación por las entidades territoriales de estos principios, esta fue
abordada por la Corte Constitucional en Sentencia C-478 de 1992, en la cual dicha
corporación analizó la constitucionalidad de los principios de la ley orgánica de 46 En este aspecto el MTF señala que “es común que la ley general de presupuesto (que puede tener una condición constitucional o muy cercana a ella) incorpore los principios básicos de la gestión presupuestaria. Fondo Monetario Internacional op.cit. p. 18 47 Restrepo, op.cit. p.239. Este autor cita al respecto: Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 48 Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
32
presupuesto vigente y determinó que “a manera de conclusión del examen de los
principios consagrados en la Ley 38 de 1989, se advierte que salvo los de
universalidad de los ingresos y de equilibrio presupuestal, los demás son coherentes
con el Título XII de la Constitución. Luego, los restantes principios analizados son
aplicables a los regímenes presupuestales de las entidades territoriales en razón de su
compatibilidad con el Título XII y como aplicación específica del artículo 352 de la
Carta”49.
Finalmente, dentro del objetivo de mantener la disciplina fiscal agregada se
considerarán los principios de coherencia macroeconómica, universalidad,
presupuesto bruto e inembargabilidad.
i) Principio de Coherencia Macroeconómica
Tabla 5. Principio de Coherencia Macroeconómica Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 12. Coherencia Macroeconómica. El presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República, y con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Artículo 20. Coherencia macroeconómica. El presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República (Ley 179 de 1994, art. 7°).
En el PLOP el principio de coherencia macroeconómica ha sido ubicado dentro de los
que rigen la política presupuestal. Frente a su formulación actual, artículo 20 del
Decreto 111 de 1996, en la cual se señala que el presupuesto debe ser compatible con
las restricciones fiscales, la nueva disposición establece que debe ser compatible con
el Marco Fiscal de Mediano Plazo (en adelante MFMP).
49 Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
33
Respecto a la importancia del principio de coherencia macroeconómica frente al
objetivo de mantener la disciplina fiscal, Restrepo manifiesta que “la tendencia de la
hacienda pública moderna es la de enmarcar el proceso presupuestal dentro del
contexto de las grandes variables macroeconómicas: políticas monetaria, crediticia,
de comercio exterior, etc”50.
Ahora bien, para la Corte Constitucional “en virtud del principio de coherencia, el
presupuesto en su integridad, debe ser compatible con las metas macroeconómicas
fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la
República, las cuales se establecen de conformidad con el artículo 339 de la
Constitución Política, en el Plan Nacional de Desarrollo”51.
En estos términos, se puede establecer que ya existe un referente legal, como lo es el
Plan Nacional de Desarrollo, donde se plasman las metas macroeconómicas. Por tal
razón, sería necesario vincular el Plan Nacional de Desarrollo con el MFMP, en
particular con su primer componente, el programa macroeconómico de mediano plazo
el cual, como se tratará más adelante, debe garantizar “la consistencia entre las
variables fiscales, monetarias, cambiarias y el crecimiento objetivo de la economía”,
es decir, también se constituye como un instrumento de declaración de las variables
macroeconómicas.
50 Restrepo, J. op.cit.p.230. No obstante la afirmación, el mismo autor señala que este principio “en el fondo es un poco redundante puesto que podría quedar incluido en el de planificación”. Restrepo, J. op.cit. p.258 51 Corte Constitucional, Sentencia C-315 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
34
ii) Principio de Universalidad
Tabla 6. Principio de Universalidad Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 30. Principio de Universalidad. El Presupuesto Público Nacional contendrá la totalidad de las apropiaciones que se pretende realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad podrá efectuar erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figure en el presupuesto
Artículo 15. Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto (Ley 38 de 1989, art. 11, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3°, Ley 225 de 1995, artículo 22).
El principio de universalidad, contenido en el artículo 15 del PLOP, no presenta
cambios significativos frente a su formulación actual (ver tabla 6). Este principio
implica que el presupuesto deberá abarcar todas las transacciones del gobierno
central.
Por otra parte, al igual que en el la redacción del artículo 15 del Decreto 111 de 1996,
en este artículo el principio de universalidad lleva implícitos otros dos principios
constitucionales, el de legalidad del gasto y el de integridad presupuestal. En estos
términos, para el HMPE, los principios de universalidad e integridad son
fundamentales para lograr los objetivos de mantener la disciplina fiscal agregada y
asignar los recursos de acuerdo con las prioridades del gobierno52.
Ahora bien, en el ordenamiento presupuestal colombiano el principio de
universalidad se establece para los gastos mas no para los ingresos, teniendo en
cuenta la posibilidad que existe de presentar un presupuesto complementario. En
términos de la Corte, “si los ingresos legalmente autorizados no fuesen suficientes, el 52 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.78
35
Gobierno propondrá la creación de nuevas rentas. Esto significa que el nuevo régimen
presupuestal colombiano adopta el principio de la universalidad pero de manera
restringida, aplicándolo únicamente al gasto y no a los ingresos” 53.
Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que pese a la consagración del
principio de universalidad, su aplicación aún se encuentra bastante restringida, pues
existen varias actividades del estado que no se han incorporado al presupuesto
público nacional como el caso de los fondos públicos de seguridad social. En este
ámbito en particular, las herramientas presupuestales desarrolladas por organismos
como el Fondo Monetario Internacional podrían ser adaptadas para superar esta
falencia54.
Respecto a los principios constitucionales implícitos que se han mencionado, se hará
a continuación una breve referencia:
En primer lugar, el principio de legalidad del gasto está definido en los artículos 345
y 346 de la Constitución. El primero de estos, equivalente a la redacción del segundo
inciso del artículo 30 del PLOP, señala lo siguiente: “Articulo 345. En tiempo de paz
no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
53 Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992. M.P. Hernando Herrera Vergara 54 Ver al respecto, Fondo Monetario Internacional, op.cit.
36
Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto” (las subrayas son mías).
Por lo anterior, y en síntesis, este principio establece que todo gasto de ser aprobado
por el legislativo55 y debe figurar en el presupuesto. En estos términos, según lo ha
reconocido la Corte Constitucional, “la filosofía que subyace en este principio
constitucional de la legalidad del gasto, no es otro que el de permitir un medio de
control político del órgano legislativo sobre el ejecutivo en materia presupuestal”56.
Y en segundo lugar, el principio de integridad presupuestal, también llamado de
unidad presupuestal, implica que todos los ingresos y todos los gastos deben estar en
un solo documento. Esto último para Restrepo se pone en riesgo por la proliferación
de presupuestos adicionales57.
En los términos señalados, es posible identificar el principio de integridad en el
artículo 347 constitucional, al igual que el primer inciso del artículo 30 del PLOP, así:
55 Para Restrepo “el postulado tutelar del derecho presupuestal, que es el principio de la legalidad, significa que todo gasto que se ejecute y todo tributo o contribución que se recaude figure en el presupuesto general de la nación, tal como lo ordena el artículo 345 de la Constitución”. Restrepo, J. op.cit. p. 256. 56 Corte Constitucional, Sentencia C-441 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta misma sentencia la Corte reconoció además que el principio de legalidad opera en dos momentos diferenciados “pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley (CP art. 346) sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (CP art. 345) para poder ser efectivamente realizadas”. En los mismos términos ver: Corte Constitucional Sentencia C-685 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero. 57 Cfr. Restrepo J. op.cit. p. 239.
37
“el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”, refiriéndose en este
caso al presupuesto no sólo como instrumento, como en el caso de la universalidad,
sino también como documento58.
iii) Principio del Presupuesto Bruto
Tabla 7. Principio del Presupuesto Bruto Proyecto de Ley
Artículo 35. Principio de Presupuesto Bruto. La determinación e incorporación de rentas y apropiaciones en el Presupuesto Público Nacional se efectuará en forma bruta, sin efectuar deducción alguna.
Este nuevo artículo propuesto en el PLOP es coherente con la literatura internacional,
según la cual las transacciones presupuestarias deberán registrarse en cifras brutas. Al
respecto en el MTF se establece que “en el presupuesto del gobierno central deberá
declararse la información sobre sus ingresos y gastos brutos”59.
En el mismo sentido, en el HMPE se señala que para la elaboración del presupuesto
deben presentarse las “estimaciones de ingresos y gastos, en términos brutos, aún
cuando las apropiaciones sean calculadas en bases netas”60.
58 Una definición más precisa de éste principio establece que “el principio de unidad presupuestal -dice el profesor Marcel Waline- es aquel según el cual los ingresos y los gastos de todos los servicios dependientes de una misma colectividad pública, principalmente del estado, deben estar agrupados en un mismo documento y ser presentados simultáneamente para el voto de autoridad presupuestal”. Waline, Marcel. “Le Budget”, en Traité elementaire de science et legislation financiers, París, LGDJ, 1952, citado por Restrepo, J. op.cit. p. 239. 59 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.62 60 Ibidem, p. 62
38
Si se considera que generalmente en las entidades territoriales las estimaciones de
rentas y gastos del presupuesto se hacen en términos brutos, con este artículo se
institucionalizaría una práctica ya establecida por la costumbre.
iv) Principio de Inembargabilidad
Tabla 8. Principio de Inembargabilidad Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 36. Principio de Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto Público Nacional, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados en las cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4 del título XII de la Constitución Política y cualquier otra participación o transferencia que reciban las entidades territoriales del Presupuesto Público Nacional. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta y de la responsabilidad fiscal que de esas actuaciones se deriven.
Artículo 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias. Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4 del Título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (Ley 38 de 1989, art. 16, Ley 179 de 1994, arts. 6°,55, inciso 3°). (las subrayas son mías)
El artículo 36 del PLOP mantiene el principio de inembargabilidad de que trata el
artículo 19 del Decreto 111 de 1996. Sin embargo, excluye la responsabilidad de los
funcionarios respecto del pago de las sentencias en contra de los diferentes órganos
públicos (ver Tabla 8).
En cuanto a éste principio, Restrepo señala que “si bien, no es usual encontrar
definido en la literatura especializada el principio presupuestal de la
inembargabilidad, en Colombia, debido principalmente a los excesivos embargos que
39
se estaban presentando contra las rentas públicas, se resolvió definir a éste como un
principio presupuestal”61.
Ahora bien, la Corte Constitucional se ha pronunciado en diferentes ocasiones frente
a éste principio sin que sus determinaciones se hayan reflejado en este nuevo artículo.
Al respecto en sentencia C-354 de 1997 dicha Corporación concluyó que 18 meses
después de que los créditos a cargo del Estado, generados en sentencias o en otros
títulos legalmente validos, se hagan exigibles “es posible adelantar ejecución, con
embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de
sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes
de las entidades u órganos respectivos” 62, de acuerdo al artículo 177 del Código
Contencioso administrativo.
La adopción de este principio frente a las entidades territoriales no sólo para las
transferencias que reciben, como ya está determinado en el presente artículo, sino
para la totalidad de sus rentas, podría generarles inconvenientes en la negociación de
operaciones de crédito con la banca privada, la cual generalmente exige la
pignoración de rentas como garantía para dichas operaciones.
61 Al respecto, Restrepo cita de la Corte Constitucional la Sentencia C-013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y la Sentencia C-017 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 62 Corte Constitucional, Sentencia C-354 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonelli.
40
2.3. El ciclo Presupuestal
Los siguientes artículos, relacionados con el objetivo de mantener la disciplina fiscal
agregada, han sido agrupados en las diferentes etapas del ciclo presupuestal, las
cuales se señalan a continuación:
Tabla 9. El Ciclo Presupuestal Proyecto de Ley
Articulo 29. Ciclo Presupuestal. El ciclo presupuestal se rige por los principios enunciados en el artículo 11 y definidos en el presente capítulo, y comprende las siguientes etapas: 1. Programación del proyecto de presupuesto. 2. Presentación del proyecto al Congreso de la República. 3. Estudio del proyecto y aprobación por parte del Congreso de la República. 4. Liquidación 5. Ejecución 6. Modificaciones 7. Seguimiento y Evaluación.
El artículo 29 del PLOP hace explícitas las diferentes etapas del ciclo presupuestal,
hoy conocido como proceso presupuestal y tiene origen en la ya citado artículo 352
constitucional. Al igual que en el caso de los principios, los artículos del PLOP que
definen las diferentes etapas del ciclo presupuestal serán desarrollados a través de los
objetivos del sistema presupuestal.
i) Programación del presupuesto
a) El marco fiscal de mediano plazo:
Tabla 10. El marco fiscal de mediano plazo Proyecto de Ley Ley 819 de 2003 y Decreto 111 de 1996
Artículo 6. Marco Fiscal de Mediano Plazo. Es un instrumento de programación y gestión financiera de mediano plazo del sector público, el cual incluirá las entidades cuyas operaciones tengan un efecto cambiario, monetario y fiscal que lo amerite. El Marco Fiscal de Mediano Plazo, abarcará 10 años y deberá contener como mínimo: 1. Un programa macroeconómico de mediano plazo que garantice la consistencia entre las variables fiscales, monetarias, cambiarias y el crecimiento objetivo de la economía.
Ley 819 de 2003. Artículo 1º. Marco Fiscal De Mediano Plazo. Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, presentará a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto. Este Marco contendrá, como mínimo: a) El Plan Financiero contenido en el artículo 4º de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 del artículo 55 de la Ley 179 de 1994;
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2. Unas metas anuales de gasto público agregado consistentes con las proyecciones macroeconómicas y las metas de superávit primario a que hace referencia el artículo 7. 3. El cálculo del déficit fiscal y su financiación. 4. Un análisis de sostenibilidad de la deuda pública mediante el cálculo de indicadores que demuestren la compatibilidad con las restricciones de financiamiento interno, externo y el crédito neto al sector privado. Este análisis debe incluir una estimación de los riesgos fiscales asociados al Marco Fiscal de Mediano Plazo 5. Un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior, que contenga una comparación de las metas fiscales programadas con los resultados alcanzados, una explicación de las discrepancias y, en caso de incumplimiento de las metas previstas, la magnitud del ajuste fiscal necesario para garantizar la sostenibilidad de la deuda pública. 6. Un informe pormenorizado de las autorizaciones de vigencias futuras y su evolución en el tiempo. 7. Una evaluación de las principales actividades que realizan las entidades públicas, distintas a las relacionadas directamente con sus funciones. 8. Una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes. 9. Un análisis del costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior. 10. Una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera de la Nación. 11. Un anexo con la estimación de los recursos parafiscales vigentes, incluyendo los que no formen parte del Presupuesto Público Nacional, para lo cual las personas de derecho privado que administren dichos recursos deberán remitir al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información pertinente, el cual la enviará a las Comisiones Económicas del Congreso de la República. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación elaborar el Marco Fiscal de Mediano Plazo para su aprobación por el Confis y su posterior presentación al Consejo de Ministros. Artículo 40. Elaboración del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Antes del primero de abril, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elaborará el Marco Fiscal de Mediano Plazo de acuerdo con los lineamientos de los artículos 6 y 7 de esta ley, para su aprobación por el CONFIS. Artículo 47. Presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Antes del 15 de abril de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, previa aprobación por parte del CONFIS, presentará el Marco Fiscal de Mediano Plazo a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes. (las subrayas son mías).
b) Un programa macroeconómico plurianual; c) Las metas de superávit primario a que hace referencia el artículo 2º de la presente ley, así como el nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad; d) Un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe debe incluir, en caso de incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año anterior, una explicación de cualquier desviación respecto a las metas y las medidas necesarias para corregirlas. Si se ha incumplido la meta de superávit primario del año anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pública; e) Una evaluación de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el sector público; f) Una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes; g) El costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior; h) Una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera de la Nación; En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto. Decreto 111 de 1996. Articulo 7°. El Plan financiero. Es un instrumento de planificación y gestión financiera del sector público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluir las en el plan. Tomará en consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación compatibles con el Programa Anual de Caja y las Políticas Cambiaria y Monetaria (Ley 38 de 1989, art. 4°, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 5°). (las subrayas son mías)
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El MFMP es un instrumento fiscal complejo ya que está compuesto por diferentes
herramientas fiscales. Por esta razón, para el análisis del MFMP se procederá, una
vez planteados los aspectos generales del mismo, a la revisión de cada uno de sus
componentes.
En términos generales, el MFMP fue introducido al ordenamiento presupuestal
colombiano con la Ley 819 de 2003. A diferencia de su formulación actual, en el
PLOP se divide al MFMP en tres artículos: definición y composición; preparación y
aprobación; y presentación a las comisiones económicas del Congreso (ver Tabla 10).
De atrás para adelante, en el artículo 47 del PLOP se adelanta la fecha límite para la
presentación del MFMP a las Comisiones Económicas de la Cámara y el Senado,
pasando del 15 de junio, según lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 819 de 2003, al
15 de abril.
Por su parte, la preparación y aprobación del MFMP se establece en el artículo 40 del
PLOP, y se señala ahora una fecha límite (1 de abril) para su elaboración y al mismo
tiempo se fija el requisito de aprobación por parte del CONFIS
En cuanto a la definición y componentes del MFMP, éstos se incorporan en el
artículo 6 del PLOP. Al respecto, en comparación con el artículo 1 de la Ley 819 de
2003, el MFMP ahora es definido como un instrumento de programación y gestión
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financiera de mediano plazo con un horizonte de diez años63. Con lo anterior, el
MFMP se asimila a los instrumentos desarrollados bajo el mismo nombre en otros
ordenamientos presupuestales, de los cuales hace referencia el HMPE64.
Frente al objetivo de mantener la disciplina fiscal agregada, es necesario revisar los
componentes del MFMP, teniendo en cuenta que el diseño de cualquier instrumento
fiscal (y jurídico) que se pretenda incorporar en la legislación de un país, debe
corresponder a sus necesidades y especificidades65.
El numeral primero del artículo 6, como puede observarse en la tabla 10, establece
como primer componente del MFMP “un programa macroeconómico de mediano
plazo que garantice la consistencia entre las variables fiscales, monetarias, cambiarias
y el crecimiento objetivo de la economía”. Con esta definición se amplia el concepto
de lo dispuesto en el literal b del artículo 1 de la Ley 819 de 2003, el cual señala “un
programa macroeconómico plurianual”.
Este primer componente se equipara al marco macroeconómico de mediano plazo que
es considerado como un instrumento de gestión presupuestal, tanto en el HMPE como
en el MTF66. Al respecto en el HMPE se resalta que “los objetivos del gobierno
63 Para el MTF “la práctica óptima es incluir proyecciones fiscales agregadas para los siguientes 5 a 10 años en la documentación del presupuesto”. Fondo Monetario Internacional. op.cit. p. 25. 64 Preparar los marcos macro y fiscal de mediano plazo es requisito para los miembros de la UE. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op cit. p.145-146. 65 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op cit. p.25 66 Para el MTF “el presupuesto anual deberá prepararse y presentarse en un marco macroeconómico cuantitativo integral y coherente”. Fondo Monetario Internacional. op. cit. p. 45.
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deben ser definidos dentro de un marco macroeconómico de mediano plazo
consistente, el cual incluye típicamente: proyecciones de la balanza de pagos, del
sector real, de las cuentas fiscales y del sector monetario67.
Ahora bien, la utilidad del marco macroeconómico es resaltada en el HMPE no solo
para evaluar si las políticas presupuestales son sostenibles e identificar la dirección de
los cambios deseados en la política, sino también para asegurar la capacidad de
trasladar las prioridades de gasto dentro del presupuesto68.
El numeral segundo del artículo 6, a diferencia de la composición actual, incorpora al
MFMP las metas de gasto público agregado, lo cual es consistente con lo dispuesto en
el HMPE donde se consideran los gastos como parte de la proyección de las cuentas
del gobierno. Sin embargo, en este numeral no se hace alusión a la proyección de
ingresos.
El numeral tercero también incorpora un nuevo componente al MFMP en cuanto a la
declaración del déficit fiscal. Este es uno de los requisitos básicos sugeridos en el
HMPE para todo ordenamiento presupuestal y proviene además del artículo 347 de la
67 En una segunda instancia la elaboración del Marco Macroeconómico de Mediano Plazo implica fijar los targets e indicadores fiscales, los cuales deben cubrir las siguientes tres áreas: “1) la posición fiscal: superávit o déficit; 2) la sostenibilidad fiscal: radio de la deuda, gastos e impuestos frente al PIB; y 3) la Vulnerabilidad: análisis de la composición de la deuda externa”. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op cit. p.149. 68 Una regularidad reconocida en la literatura nacional e internacional es que cuando se está formulando el presupuesto muchos de los gastos ya están comprometidos: salarios, mesadas pensionales, servicio de la deuda, con lo cual “el margen de maniobra es del 5 al 10%”. Esto implica que el verdadero ajuste de prioridades es de mediano plazo. Cfr, Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.145
45
Constitución Política, donde se establece que simultáneamente con el presupuesto se
presentará un proyecto de financiación del déficit69.
El numeral cuarto introduce como componente del MFMP un análisis de la
sostenibilidad de la deuda pública y la estimación de los riesgos fiscales, donde
ambos aspectos son nuevos frente a lo dispuesto en la Ley 819 de 2003. Respecto a lo
primero, el MTF establece que “el gobierno central deberá divulgar información
completa sobre el nivel y la composición de su deuda y de sus activos financieros”70.
En cuanto al segundo, el MTF señala también que “toda vez que sea posible, deberán
identificarse y cuantificarse los principales riesgos fiscales que podrían afectar al
presupuesto anual, tales como las variaciones de los supuestos económicos y la falta
de certeza con respecto al costo de ciertos compromisos de gasto”71.
En cuanto al numeral quinto, al igual que el literal d del artículo 1º de Ley 819 de
2003, éste se refiere a la presentación de un informe de resultados macroeconómicos
y fiscales de la vigencia fiscal anterior. Al respecto, según el MTF “si se desea dar
una imagen completa de la posición fiscal actual, deberá presentarse información
69 Debe tenerse en cuenta que la definición de déficit difiere según el propósito que se persiga. Así, Las definiciones de déficit basadas en el cash proveen una relación entre oferta monetaria, los objetivos de la política monetaria y los targets fiscales; otras definiciones, por ejemplo la adoptada por la metodología ESA95, la cual es seguida por los países miembros de la UE, proveen una mejor evidencia de la posición fiscal del gobierno ya que incluyen transacciones no monetarias que aumentan las obligaciones del mismo. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.149 70 Fondo Monetario Internacional. op.cit. p. 34. 71 Ibidem, p. 48.
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sobre el desempeño pasado de las finanzas públicas en el presupuesto anual o en otra
parte de la documentación presupuestaria”72.
En el numeral sexto, a diferencia de lo dispuesto en la Ley 819 de 2003, se incluye un
informe pormenorizado de las autorizaciones de vigencias futuras. Este informe es
considerado como uno de los documentos presupuestales en el HMPE73.
El numeral séptimo se refiere a la evaluación de las actividades de las entidades
públicas, pero no aclara a qué tipo de actividades, lo cual se encuentra establecido en
el literal e del artículo 1º de la Ley 819 de 2003, en el cual se precisa “una evaluación
de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el sector público” (las
subrayas son mías).
Para comprender la magnitud de las actividades cuasifiscales en Colombia basta
señalar que de éstas actividades las principales son realizadas por el Banco de la
República, ECOPETROL y FOGAFIN74. Al respecto en el MTF se menciona que:
“muchos gobiernos llevan a cabo numerosas actividades cuasifiscales fuera del
presupuesto, que no son captadas por la medición convencional del saldo fiscal
global. Ello significa que las mediciones corrientes del saldo fiscal pueden presentar 72 Ibidem, p. 25. 73 Respecto a los documentos presupuestales ver Allen, R. y Tommasi, D. op cit. p.62 74 En la presentación del MFMP por parte del Ministerio de Hacienda, en junio de 2004, se señaló lo siguiente respecto de las actividades cuasifiscales: “Banco de la República: Arrojó un superávit de $1.437mm que se origina en un mayor rendimiento de las reservas internacionales; FOGAFIN Arrojó un superávit de $582mm; ECOPETROL: Otorgó subsidios por un valor de $2.910mm (1.3% del PIB) para el consumo interno de combustibles a precios inferiores a los internacionales”. Cfr. www.minhacienda.gov.co (consultada en junio de 2004).
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un panorama distorsionado de la magnitud de la actividad fiscal, y pueden contribuir
a que las políticas fiscales tengan un diseño inadecuado”75.
El numeral octavo, retoma lo establecido en le literal f del artículo1º de la Ley 819 de
2003 en cuanto a la estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o
descuentos tributarios existentes. Dicha estimación también es considerada dentro de
los documentos presupuestales sugeridos por el HMPE, identificadas en este caso
como tax expenditures76.
Respecto del análisis del costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal
anterior de que trata el numeral noveno, al igual que el literal g del artículo 1 de la
Ley 819 de 2003, éste será ampliamente desarrollado en el artículo 16 del PLOP77.
En el caso del numeral décimo, formulado en los mismos términos del literal h del
artículo 1º de la Ley 819, la relación de los pasivos contingentes también es
considerada como requisito dentro de los documentos presupuestales referidos en el
HMPE78.
75 Fondo Monetario Internacional. op. cit. p. 55. Específicamente, el HMPE establece que las actividades cuasifiscales “son transacciones financieras realizadas por el banco central y los bancos estatales que buscan cumplir metas del gobierno: tasas de interés subsidiadas; soporte para empresas e instituciones financieras; pagos de la deuda del gobierno; y financiación de pérdidas por tasa de cambio del gobierno”. Cfr Allen, R. y Tommasi, D. op cit. p.56 76 Dentro de los gastos fiscales también se podrían considerar en Colombia los costos de la prescripción de las acciones de cobro que contempla el ordenamiento tributario. 77 Según el HMPE “el presupuesto debería cubrir no solo los ingresos y los gastos sino también todas las obligaciones o decisiones de política que tengan un inmediato o futuro impacto fiscal” Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p. 43 78 En este último aspecto, se considera fundamental en el HMPE explicitar en los documentos presupuestales lo siguiente: a) las obligaciones y compromisos, como pensiones, salarios y proyectos
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El último inciso del artículo 6 del PLOP, indica que la elaboración del MFMP le
corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en coordinación con el
Departamento Nacional de Planeación, para su aprobación por el CONFIS y su
posterior presentación al Consejo de Ministros79. En comparación, la asignación de
estas responsabilidades no se había establecido claramente en la Ley 819 de 2003 (ver
tabla 10).
De acuerdo con lo planteado anteriormente, una vez revisados los diferentes
componentes del MFMP, se procede a continuación a realizar el análisis de dicho
instrumento frente al objetivo del sistema presupuestal de mantener la disciplina
fiscal agregada.
En primer lugar, como pudo establecerse, la elaboración de un marco
macroeconómico de mediano plazo es fundamental para asegurar la disciplina fiscal
agregada, por cuanto es la base para evaluar la sostenibilidad de las políticas
presupuestales. Sin embargo, tanto en la Ley 819 de 2003 como en el PLOP, el marco
macroeconómico de mediano plazo es parte del MFMP y no a la inversa, lo cual es
contrario a lo establecido en el HMPE80.
plurianuales; b) las obligaciones contingentes, respecto de las demandas; c) las obligaciones implícitas, como mantener un esquema de seguridad social no obligado por la ley; y d) las obligaciones contingentes implícitas, por ejemplo en las bancarrotas bancarias. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op cit. p. 108 79 Ibidem, p. 156 80 Según el HMPE “el marco macroeconómico de mediano plazo debería también incluir las proyecciones de las cuentas del gobierno, las cuales conforman un marco fiscal (o financiero) de mediano plazo. Estas proyecciones deberían cubrir el año corriente y el periodo de 3 o 4 años siguientes”. Allen, R. y Tommasi, D. op cit. p.25
49
En segundo lugar, todos los componentes del MFMP constituyen herramientas
fundamentales para mantener la disciplina fiscal. Como se trató para cada caso, por
ejemplo en la definición de metas agregadas de gasto, la declaración del déficit, el
estado de la deuda, los riesgos y gastos fiscales, y los demás componentes del MFMP,
éstos han sido reconocidos por la literatura internacional como instrumentos
indispensables para el análisis de la sostenibilidad fiscal.
En tercer lugar, debe señalarse que para el HMPE el MFMP está conformado
fundamentalmente por las proyecciones de las cuentas del gobierno, es decir, el
marco fiscal es en principio una proyección de ingresos y gastos81. En este sentido,
los demás elementos que lo conforman sirven como fundamento82 y complemento de
estas proyecciones, pero en ningún sentido las reemplazan.
Desde este punto de vista resulta inadecuado que dentro de los componentes del
MFMP no se considere, ni se especifique, que este instrumento trata principalmente
de proyecciones de las cuentas del gobierno a mediano plazo, en particular de los
ingresos83.
81 Desde otro punto de vista del HMPE “El marco fiscal de mediano plazo es parte del marco presupuestal de mediano plazo. Esto incluye: 1) Estimaciones de ingresos agregadas en amplias categorías económicas; 2) Estimaciones de gastos, así: a) gasto por función o área estratégica, distinguiendo entre gasto de capital y gastos corrientes; b) proyecciones de los programas más significativos; c) proyecciones de los costos de los proyectos grandes y mantenimiento”. Allen, R. y Tommasi, D. op cit. p. 178 82 En las proyecciones fiscales se requiere considerar los cambios en leyes y regulaciones que afecten los ingresos, los gastos, la financiación y otras operaciones financieras del gobierno. 83 El Marco Fiscal de Mediano plazo debería incluir: “1) estimaciones de ingresos agregadas en amplias categorías económicas; 2) estimaciones de gastos en los siguientes términos: a) gastos por función o área estratégica, distinguiendo entre gastos de capital y gastos corrientes; b) proyecciones de los programas más significativos; c) proyecciones de los costos de los proyectos grandes y
50
Al respecto, como puede verse en el cuadro comparativo, en el literal a del artículo 1
de la ley 819 de 2003 se hace una referencia al plan financiero, instrumento que está
basado en una proyección de las cuentas del gobierno. Al eliminarse dicha referencia
al plan financiero de la definición del MFMP, se está dejando sin su esencia a este
instrumento, es decir, se está creando un marco fiscal sin proyecciones fiscales84.
En cuarto lugar, si se tiene en cuenta la magnitud de las actividades cuasifiscales en
Colombia, debería especificarse en el numeral séptimo que las actividades
mencionadas son las cuasifiscales.
En quinto lugar, al comparar los documentos presupuestales sugeridos por el HMPE
con los diferentes componentes del MFMP, se observa que una falencia de este
instrumento es que no contempla la declaración de los objetivos de política del
gobierno.
En sexto lugar, resulta desafortunado que se elimine el último inciso del artículo 1 de
la Ley 819 de 2003, en el cual se establece que “en todo presupuesto se deben incluir
indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y
mantenimiento, preferiblemente a nivel sectorial; y 3) Proyecciones de otros agregados fiscales (vrg. intereses)”. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit.p.178. 84 El numeral 11 al referirse a la estimación de los recursos parafiscales vigentes reafirma esta interpretación respecto de la omisión de las proyecciones de las cuentas de ingresos del gobierno.
51
programas desagregados para mayor control del presupuesto”. Esta disposición había
dado un primer paso hacia los presupuestos orientados a resultados85.
Finalmente, las implicaciones que se han señalado respecto de los cambios en la
formulación y composición del MFMP se reflejarán bien sea directamente o por
analogía en las normas presupuestales de las entidades territoriales, ya que en el
artículo 118 del PLOP se deroga expresamente el artículo 5º de la Ley 819 de 2003
donde en la actualidad se regula específicamente el MFMP para las entidades
territoriales.
b) El superávit primario
Tabla 11. El superávit primario Proyecto de Ley Ley 819 de 2003
Artículo 7. Determinación del superávit primario. Cada año el Gobierno Nacional determinará para la vigencia fiscal siguiente una meta de superávit primario para el sector público no financiero consistente con el programa macroeconómico, y metas indicativas para los superávit primarios de las diez (10) vigencias fiscales siguientes. Todo ello con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico. Las metas de superávit primario ajustadas por el ciclo económico, en promedio, no podrán ser inferiores al superávit primario estructural que garantiza la sostenibilidad de la deuda. La elaboración de la meta de superávit primario tendrá en cuenta supuestos macroeconómicos que serán determinados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación y el Banco de la República. Parágrafo: El superávit primario es el valor positivo que corresponde a la diferencia entre el capítulo de rentas, descontando los ingresos derivados de capitalizaciones y las utilidades del Banco de la Republica, frente al valor del capítulo de gastos e inversiones de capital, descontando los gastos financieros. (las subrayas son mías).
Artículo 2º. Superávit primario y sostenibilidad. Cada año el Gobierno Nacional determinará para la vigencia fiscal siguiente una meta de superávit primario para el sector público no financiero consistente con el programa macroeconómico, y metas indicativas para los superávit primarios de las diez (10) vigencias fiscales siguientes. Todo ello con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico. Dicha meta será aprobada por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis. Las metas de superávit primario ajustadas por el ciclo económico, en promedio, no podrán ser inferiores al superávit primario estructural que garantiza la sostenibilidad de la deuda. La elaboración de la meta de superávit primario tendrá en cuenta supuestos macroeconómicos, tales como tasas de interés, inflación, crecimiento económico y tasa de cambio, determinados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, y el Banco de la República. Sin perjuicio de los límites a los gastos de funcionamiento establecidos en la Ley 617 de 2000, o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen, los
85 Al respecto, podría revisarse la experiencia del proyecto “Presupuesto Inteligente” que se desarrolló en Bogotá. http://www.alcaldiabogota.gov.co/bogota/sdi/09hac.htm
52
departamentos, distritos y municipios de categorías especial, 1 y 2 deberán establecer una meta de superávit primario para cada vigencia con el fin de garantizar la sostenibilidad de su respectiva deuda de acuerdo con lo establecido en la Ley 358 de 1997 o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen. La meta de superávit primario que garantiza la sostenibilidad de la deuda será fijada por el Confis o por la Secretaría de Hacienda correspondiente y aprobado y revisado por el Consejo de Gobierno. PARÁGRAFO. Se entiende por superávit primario aquel valor positivo que resulta de la diferencia entre la suma de los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a desembolsos de crédito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la República (para el caso de la Nación), y la suma de los gastos de funcionamiento, inversión y gastos de operación comercial.
El artículo 7 del PLOP al referirse a la determinación del superávit primario, en
comparación con lo establecido en el artículo 2 de le Ley 819 de 2003, por una parte
no especifica qué órgano del gobierno aprobará la meta de superávit primario y por
otra, elimina la referencia a las entidades territoriales (ver Tabla 11).
Frente al objetivo de mantener la disciplina fiscal agregada y asegurar así la
sostenibilidad, la fijación de metas de superávit primario es un instrumento útil. En
este aspecto, el MTF sugiere que “los países con una deuda pública sustancial o en
los cuales la dinámica de la deuda está deteriorándose, deben declarar en forma
rutinaria el saldo primario”86.
Al nivel técnico, el MTF señala que dentro de la evaluación de la viabilidad fiscal “la
atención se concentra en la variación del saldo primario requerida para cumplir una
meta en materia de deuda (a partir de un coeficiente de endeudamiento que se juzga
86 Fondo Monetario Internacional. op.cit. p. 102
53
excesivo) o mantenerse por debajo de un tope de endeudamiento durante un período
determinado”87.
Por lo anterior, al establecerse la determinación del superávit primario como uno de
los instrumentos de la programación presupuestal se está reflejando la importancia de
la sostenibilidad de la deuda88 dentro de las políticas del gobierno, acorde con la
premisa según la cual “toda política fiscal no es viable si conduce a una acumulación
excesiva de la deuda”.
Ahora bien, respecto de la redacción del presente artículo, llama la atención que este
instrumento se defina como superávit, es decir como un valor positivo y no como
saldo primario, el cual podría incluir valores positivos y negativos, dejando entrever
la intencionalidad política respecto de la importancia central de la deuda, en las
prioridades del gobierno.
Una posible implicación de este artículo para las entidades territoriales, como puede
verse en la tabla 11, es que a diferencia del último inciso del artículo 2º de la Ley 819
87 Indica el MTF que “a más largo plazo, también deben tomarse debidamente en cuenta, además de la deuda pública, los compromisos de política que tengan un impacto político futuro”. Cfr. Fondo Monetario Internacional. op.cit. p. 44. 88 Respecto a la sostenibilidad de la deuda, tal como se afirma en el MTF “es difícil emitir un juicio sobre lo que constituye una deuda excesiva, y en particular acerca de los coeficientes deuda-PIB, y la teoría económica no ofrece demasiada orientación en este sentido”. Por tal razón señala el MTF que “un enfoque común es basarse en una regla simple que especifica, por ejemplo, que el coeficiente de endeudamiento no puede alcanzar o exceder un determinado límite. Pero ésta y otras reglas similares son arbitrarias, y proporcionan escasa orientación acerca del nivel en el cual un determinado coeficiente de endeudamiento constituye una amenaza para la estabilidad macroeconómica”. Cfr. Fondo Monetario Internacional. op.cit. p. 43.
54
de 2003, no se especifica que los municipios de categorías especial, 1 y 2 son los que
deben proyectar dichas metas de superávit fiscal, dejando para la aplicación analógica
la determinación de cuales municipios deberán adoptarlo.
Tendría entonces que revisarse si se justifica adoptar este instrumento para todas las
entidades territoriales o si es preferible volver a la anterior diferenciación, pues si el
objetivo del gobierno es garantizar la sostenibilidad de la deuda, estas entidades ya se
encuentran suficientemente reguladas por las leyes 358 de 1997, 617 de 2000 y
algunas disposiciones de la Ley 819 de 2003 que continuarían vigentes.
c) Análisis de los costos de los cambios de política
Tabla 12. Análisis de los costos de los cambios de política Proyecto de Ley Ley 819 de 2003
Articulo 16. Análisis del impacto fiscal de las normas. El impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que implique gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas, los costos fiscales de la iniciativa y el gasto a reducir o la fuente para su financiación, sin que ello implique la creación de una renta de destinación específica. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior, el cual deberá ser publicado en la Gaceta del Congreso. Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental que promuevan un gasto adicional o una reducción de ingresos, sólo podrán ser presentados, dictados o reformados a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Ministro del Ramo en forma conjunta, y deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumento de ingresos. (las subrayas son mías).
Articulo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso. Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces. (las subrayas son mías).
55
En el artículo 16 del PLOP, a diferencia del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, se
elimina el inciso relacionado con las entidades territoriales, aunque se mantiene la
referencia al impacto fiscal de las ordenanzas y acuerdo de las entidades territoriales.
Por lo demás, se conservan las disposiciones de la formulación actual (ver tabla 12).
El análisis de éste instrumento frente al objetivo de mantener la disciplina fiscal
agregada parte de considerar que “el presupuesto es tanto un instrumento de
administración económica y financiera como una declaración política, razón por la
cual la agenda política debe tener en cuenta las realidades económicas y fiscales y el
presupuesto debe reflejar las prioridades del gobierno, y por lo tanto debe existir una
relación coherente”89.
Para asegurar dicha coherencia, según Allen (1996)90, es necesario establecer un
puente entre el proceso de hacer políticas y el proceso presupuestal, con el fin de
hacer estas primeras realidad y no simples declaraciones de deseos. Para ello el autor
citado sugiere dos reglas: a) las implicaciones fiscales (o de recursos) de un cambio
de política deben ser identificadas, antes que la decisión política sea tomada91; y b) el
Ministro de Hacienda debería ser consultado acerca de todos los aspectos que
89 Allen, R. y Tommasi, D. op cit. p.145 90 Allen, W. (1996), Assessing Policies and Their Implementation: The United Kingdom Experience. Citado en Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.145 91 En este mismo sentido se refiere el MTF respecto de la identificación de nuevas políticas, señalando como práctica óptima el “dar a conocer al público los efectos fiscales estimados de toda la legislación propuesta del gobierno central, incluidas sus implicaciones, en materia de costos, en todos los niveles subnacionales de gobierno”. Por tal razón, como parte de la documentación presupuestaria, los países “deben incluir una declaración en la que se describen los cambios que se introducen en las políticas tributarias y de gasto y sus efectos fiscales previstos”. Fondo Monetario Internacional. op.cit.p. 46,47
56
impliquen gasto, antes de que sean revisados por el consejo de ministros y antes de
hacerlos públicos92.
Ahora bien, esta disposición no debe interpretarse como una restricción a la iniciativa
legislativa en materia de gasto público. Al respecto la Corte Constitucional ha
señalado que “las leyes que decretan gasto público –de funcionamiento o de
inversión- no se encuentran constitucionalmente atadas a la iniciativa gubernamental
y por lo tanto, no resulta legítimo restringir la facultad del Congreso y de sus
miembros, de proponer proyectos sobre las referidas materias, con la obvia salvedad
de que la iniciativa de su inclusión en el proyecto de presupuesto corresponde
exclusiva y discrecionalmente al gobierno”93.
Bajo el contexto planteado, podría decirse que la aplicación de las disposiciones
introducidas por este artículo no deberían limitarse únicamente al análisis del impacto
fiscal de las leyes, sino a cualquier cambio de política, incluyendo entre éstos los
decretos y otras manifestaciones de la administración pública.
92 Según el HMPE en países con una restricción fiscal fuerte el análisis se debería focalizar en los cambios en el nivel de actividad (insumos y productos) más que en los cambios deseados de política, y evitar así el presupuesto incremental. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p. 145 93 Corte Constitucional, Sentencia C-360 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, citada por Restrepo. En el mismo sentido Restrepo expresa que “la reapertura de la iniciativa parlamentaria para proponer con autonomía ciertos tipos de proyectos de ley que decretan gasto público tiene el inconveniente de que o bien se expiden multitud de leyes que nunca se cumplen porque no se incorporan al presupuesto, o bien constituyen una presión permanente sobre el aumento del gasto público”. Cfr. Restrepo, J. op cit. p. 301
57
La implicación de este instrumento frente a las entidades territoriales, por disposición
expresa de la norma, es que su aplicación será directa, es decir que para todo proyecto
de ordenanza o acuerdo se requiere desarrollar un análisis del costo fiscal del cambio
de política y señalar su financiación. De igual manera se requerirá del concepto
previo de parte de las secretarias de hacienda o los órganos equivalentes para la
aprobación de cualquier proyecto que implique costos.
Lo anterior requiere que se tengan en cuenta las posibles dificultades al nivel
operativo que podrían presentarse en las entidades territoriales, dadas las restricciones
técnicas que se presentan en muchas de estas, y la complejidad del análisis de costos,
pues aún para la Nación es difícil el costeo de muchas de sus actividades.
Por lo anterior, aunque esta disposición sea necesaria para asegurar la disciplina
fiscal, si no se adelanta un proceso de acompañamiento y capacitación para las
entidades territoriales, el análisis del impacto fiscal de las normas podría convertirse
en un simple requisito formal para los cambios de política y no cumpliría su papel de
instrumento de control fiscal.
58
d) Clasificación presupuestal
Tabla 13. Clasificación presupuestal
Proyecto de Ley Artículo 18. Clasificación Económica del Presupuesto. La clasificación económica del Presupuesto Público Nacional tiene como objeto la determinación de los resultados económicos, financieros y fiscales mediante la identificación de la naturaleza de las rentas y el objeto de los gastos y de las inversiones de capital y los mecanismos empleados para el financiamiento del déficit o la aplicación del superávit. Artículo 28. Otras Técnicas de clasificación presupuestal. En el Presupuesto Público Nacional se podrán utilizar técnicas y procedimientos para evaluar el uso de los recursos públicos de acuerdo con su finalidad, el cumplimiento de las políticas, planes de acción, programas, actividades, responsabilidades del Estado. La reglamentación expedida por el Gobierno Nacional establecerá las técnicas y los clasificadores que serán utilizados para este propósito.
El artículo 18 del PLOP determina expresamente que el presupuesto seguirá la
clasificación económica. Dicha clasificación es útil principalmente para efectos del
manejo estadístico y de la verificación de compromisos fiscales, con lo cual
contribuye al objetivo de mantener la disciplina fiscal agregada.
Sin embargo, al considerar sus implicaciones en las entidades territoriales, se debe
tener en cuenta que dicha clasificación no es la más adecuada para la administración
del presupuesto y la rendición de cuentas.
En este sentido, la Nación podría estandarizar un sistema único94 de clasificación para
el reporte de información de parte de las entidades territoriales, sin que esto implique
que la administración local del presupuesto deba seguir dicha clasificación.
94 Actualmente la clasificación de la información presupuestal de las entidades territoriales difiere de la entidad a la cual se está reportando, bien sea la Contraloría, la Contaduría, Planeación Nacional, etc.
59
Acerca de esto último, según el artículo 28 del PLOP, depende del Gobierno Nacional
la reglamentación de otras técnicas de clasificación presupuestal. En este sentido,
según la literatura internacional, el presupuesto puede clasificarse de diferentes
formas, de acuerdo a diversos propósitos,95 los cuales pueden agruparse dentro de
varias categorías96.
e) Clasificación de las Rentas
Tabla 14. Clasificación de las Rentas Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 19. Clasificación de las Rentas. En las rentas del Presupuesto Público Nacional se incluye la estimación del recaudo efectivo de los ingresos y recursos de capital durante la vigencia fiscal respectiva.
Artículo 20. Clasificación de los ingresos. Los ingresos estarán comprendidos por los ingresos corrientes, los fondos especiales, las rentas parafiscales, las transferencias corrientes y las rentas de la propiedad. 1. Los ingresos corrientes los ingresos económicos que se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. 2. Los fondos especiales en el orden nacional son los ingresos definidos en la Ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. 3. Las rentas parafiscales son los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la Ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. Se incorporarán al Presupuesto Público Nacional las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que lo conforman. 4. Las Transferencias Corrientes son aportes de
Articulo 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones para fiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; Artículo 27. Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas. Artículo 29. Son contribuciones para fiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio
95 Por ejemplo, la clasificación del GFS (Government Finance Statistics) solo cumple el propósito del reporte, mas no es una clasificación presupuestal ni contable, pero el control fiscal agregado requiere una clasificación económica basada en conceptos claros como en el GFS del Fondo Monetario Internacional. Aún más, ésta clasificación se focaliza únicamente en el reporte económico y funcional, mientras que la clasificación presupuestal requiere ser un instrumento de formulación de política, administración del presupuesto y contabilidad. Cfr Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p.121 96 Dichas categorías pueden ser: “a) Función, para análisis histórico y análisis de política; b) Organización, para rendición de cuentas y administración del presupuesto; c) Fondo, para administración del presupuesto; d) Categorías económicas, para reportes estadísticos y control fiscal agregado; e) Item lineal o por objeto, para controles de compatibilidad y administración interna; y f) Programas, para rendición de cuentas y formulación de política”. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p. 122.
60
ingresos recibidos de terceros que no están sujetas a contraprestación financiera o de retorno de capital y que deben aplicarse a los gastos. 5. Las rentas de la propiedad son los ingresos financieros derivados de la disposición, tenencia o negociación de activos financieros, así como las rentas provenientes de activos no financieros explotados, usados o consumidos por terceros y las utilidades del Banco de la República.
sector. Artículo 30. Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador.
Artículo 21. Clasificación de los Recursos de Capital. Los recursos de capital estarán comprendidos por la venta o disposición de activos reales o no financieros y las transferencias de capital. (las subrayas son mías).
Artículo 31. Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año… (las subrayas son mías).
La clasificación de las rentas de que trata el artículo 19 del PLOP, propone una nueva
clasificación de las mismas, dividiéndolas en ingresos y en recursos de capital. Esto
implica que, tal como señala el artículo 20 del PLOP, dentro del concepto de ingresos
se agrupan los ingresos corrientes97, los fondos especiales, las rentas parafiscales y
otros aspectos que en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 son una subdivisión
directa de las rentas.
Por otra parte, en el artículo 21, respecto de los recursos de capital, en comparación
con el artículo 31 del estatuto actual, se optó por separar los préstamos y las ayudas al
capítulo de financiamiento, dejando únicamente bajo este concepto los recursos
comprendidos por venta o disposición de activos (ver tabla 14).
Esta nueva clasificación del capítulo de rentas del presupuesto contribuye con el
objetivo de mantener una disciplina fiscal agregada ya que diferencia con mayor
97 Se debe tener en cuenta la definición de ingresos corrientes respecto de la composición del Sistema General de Participaciones. Ver Corte Constitucional, Sentencia C-423 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.
61
claridad los ingresos de los recursos del crédito. Además, al establecer dentro de su
definición el recaudo efectivo de las mismas, opta por una modalidad de
presupuestación de caja, la cual permite un mayor control de los ingresos frente a
otras modalidades de presupuestación98.
Lo anterior se reflejaría también en las entidades territoriales al adaptar sus normas
presupuestales a la nueva clasificación.
g) Clasificación del financiamiento:
Tabla 15. Clasificación del financiamiento: Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 25. Financiamiento. El Financiamiento está comprendido por las operaciones de endeudamiento neto, los flujos netos de activos financieros y el préstamo neto. Las operaciones de endeudamiento neto incluyen los desembolsos de nuevos créditos y las amortizaciones por vencimientos, tanto internos como externos.
Artículo 31. Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros. el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos…
Como se anotó anteriormente, en el PLOP se escindió de los anteriormente llamados
recursos de capital a las operaciones de endeudamiento neto, los flujos netos de
activos financieros y el préstamo neto, agrupados ahora bajo el título de
financiamiento en el artículo 25. Si embargo en este nuevo artículo no se definen
dichos conceptos (ver tabla 15).
98 Según Restrepo “podemos decir, en conclusión, que nuestro sistema presupuestal es mixto, en cuanto a los ingresos, se acerca al presupuesto de caja; y en cuanto a los egresos se puede catalogar como de competencia limitada”. Restrepo, J. op.cit. p. 244
62
Las implicaciones de esta disposición frente a la disciplina fiscal agregada y sus
implicaciones para las entidades territoriales se trataron en el artículo anterior.
f) Definición de indicadores
Tabla 16. Definición de indicadores Proyecto de Ley
Artículo 26. Resultados Presupuestales. La clasificación económica del presupuesto permitirá el cálculo de los siguientes indicadores, necesarios para determinar si el proyecto de ley de presupuesto garantiza la sostenibilidad de la deuda pública: Resultado Presupuestal Básico: Corresponde a la diferencia entre las rentas y los gastos e inversiones de capital. Si el total de las rentas es mayor al total de gastos e inversiones de capital, el resultado se denominará superávit presupuestal. Si el total de las rentas es menor al total de gastos e inversiones de capital, el resultado se denominará déficit presupuestal. Resultado Presupuestal Primario: Corresponde a la diferencia entre el total de rentas, descontando los ingresos de capitalizaciones y las utilidades del Banco de la Republica, frente al valor total de los gastos e inversiones de capital, descontados los gastos financieros.
Esta nueva disposición, contenida en el artículo 26 del PLOP, introduce a la Ley
Orgánica de Presupuesto la definición de dos indicadores: el de resultados básicos y
el de resultados primarios (ver tabla 16).
Ahora bien, para que dichos indicadores contribuyan a mantener la disciplina fiscal,
la información que generan debe ser de conocimiento público. En estos términos, sus
implicación frente a las entidades territoriales será tratada más adelante en el artículo
de evaluación y seguimiento del presupuesto, respecto del objetivo de transparencia
fiscal, ya que en términos del MTF “una de las características que define la
transparencia fiscal es el acceso del público a la información fiscal” 99.
99 Fondo Monetario Internacional. op.cit. p. 24
63
ii) Presentación y Aprobación del presupuesto
a) Presentación del Presupuesto
Tabla 17. Presentación del Presupuesto Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 49. Presentación del proyecto de Ley Anual de Presupuesto Público Nacional. El Gobierno Nacional someterá el Proyecto de Presupuesto Público Nacional a consideración del Congreso de la República por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico durante los primeros diez días de cada legislatura. El proyecto se presentará, para su aprobación, siguiendo la clasificación económica, así: 1. Capítulo de Rentas […] 2. Capítulo de Gastos e Inversiones de Capital 3. Capítulo de Financiamiento […] 4. Disposiciones Generales Cada uno de los gastos e inversiones de capital y financiamiento se presentará en diferentes secciones presupuestales, que corresponderán a: La Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación […] El capitulo de gastos e inversiones de capital debe ir acompañado de un anexo, a título informativo, en el cual se presente su detalle, y la distribución regional de aquellos gastos e inversiones de capital, a los cuales esa distribución le sea aplicable. (las subrayas son mías)
Artículo 52. El Gobierno Nacional someterá el Proyecto de Presupuesto General de la Nación a consideración del Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público durante los primeros diez días de cada legislatura, el cual contendrá el Proyecto de Rentas, gastos y el resultado fiscal (Ley 38 de 1989, art. 36, Ley 179 de 1994, art. 25). Artículo 53. El Presupuesto de Rentas se presentará al Congreso para su aprobación en los términos del artículo 3° de esta ley (corresponde al art. 11 del presente Estatuto). El Gobierno presentará un anexo, junto con el mensaje presidencial, el detalle de su composición. Estos ingresos se podrán sustituir de acuerdo con el respectivo reglamento. Los recursos del crédito se utilizarán tomando en cuenta la situación de liquidez de la Tesorería, las condiciones de los créditos y la situación macroeconómica (Ley 179 de 1994, art. 58, Ley 225 de 1995, art. 1°).
Artículo 50. Mensaje Presidencial. El proyecto de presupuesto se acompañará de un Mensaje Presidencial el cual contendrá como mínimo: a) Un resumen del Marco Fiscal de Mediano Plazo presentado al Congreso de la República el 15 de abril. Si en la programación del presupuesto dicho marco fue actualizado, se deberá hacer explícita la respectiva modificación. b) El Marco de Gasto de Mediano Plazo c) Un informe de ejecución presupuestal de la vigencia fiscal anterior d) Un análisis de las modificaciones realizadas al presupuesto de la vigencia fiscal anterior aprobado por el Congreso de la República. e) Un informe de ejecución presupuestal de la vigencia en curso, el cual incluirá por lo menos hasta el mes de junio. f) Un anexo con las apropiaciones destinadas al gasto público social incluidas en el Presupuesto Público Nacional. g) Un anexo con el Presupuesto clasificado de acuerdo con la clasificación funcional.
Artículo 53. El Presupuesto de Rentas se presentará al Congreso para su aprobación en los términos del artículo 3° de esta ley (corresponde al art. 11 del presente Estatuto). El Gobierno presentará un anexo, junto con el mensaje presidencial, el detalle de su composición. Estos ingresos se podrán sustituir de acuerdo con el respectivo reglamento. Los recursos del crédito se utilizarán tomando en cuenta la situación de liquidez de la Tesorería, las condiciones de los créditos y la situación macroeconómica (Ley 179 de 1994, art. 58, Ley 225 de 1995, art. 1°).
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Como puede verse en la tabla 17, el artículo 49 del PLOP, agrupó diferentes
disposiciones del Decreto 111 de 1996 referentes a la presentación del presupuesto100
y señaló claramente la composición del documento. Como innovación se incluye la
obligación de indicar en un anexo la distribución regional del capítulo de gastos e
inversiones y la separación en un artículo aparte, el 50 del PLOP, la especificación
del contenido del mensaje presidencial que acompaña el proyecto de presupuesto.
Ahora bien, frente al objetivo de mantener la disciplina fiscal, lo fundamental es que
en el documento del presupuesto se establezca cual es el nivel de agregación de las
autorizaciones de gasto, en otras palabras, que se defina cuales son las apropiaciones
de gasto.
Como puede observarse en la tabla 17, en la definición de apropiación se conserva la
disposición actual, respecto a que las autorizaciones de gasto se establecerán por
sección presupuestal.
Respecto a la obligación de presentar la distribución regional del capitulo de gastos e
inversiones de capital, ésta necesariamente debe guardar relación con los objetivos de
política del gobierno y sus prioridades. Sin embargo, frente al objetivo en mención,
esta disposición podría dar lugar a la discusión de la asignación territorial de la
100 La Corte Constitucional en la Sentencia C-478 de 1992, se refirió a que la constitución dispone la iniciativa del ejecutivo en materia presupuestal: “se establece la obligación a cargo del Ejecutivo nacional, Departamental y Municipal de presentar el presupuesto al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos, respectivamente, dentro de los primeros 10 días de sesiones (art. 346 inciso 1º)”. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
65
inversión durante el debate del presupuesto y por lo tanto generar presión sobre el
gasto.
Acerca de la especificación del contenido del mensaje presidencial, esta disposición
es fundamental frente al objetivo de mantener la disciplina fiscal, pues vincula los
diferentes instrumentos de programación del presupuesto con su presentación, y al
mismo tiempo los hace públicos junto con la información de la ejecución
presupuestal de la vigencia anterior y los diferentes detalles de la composición del
presupuesto como el gasto público social y la clasificación funcional.
En el caso de las entidades territoriales, como se trató anteriormente, se seguirían
determinando de la misma forma las apropiaciones de gasto al nivel de cada sección
presupuestal. Por otra parte, para estas entidades se debería establecer si la obligación
de presentar la distribución regional se aplicaría a menor escala en los niveles
departamental y municipal.
Por último, los requisitos del mensaje presidencial también tendrían que se adoptados
por las entidades territoriales a su nivel, con el objeto de garantizar la disciplina fiscal
y la transparencia.
66
b) Aprobación del Presupuesto
Tabla 18. Aprobación del Presupuesto Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 54. Trámite del Proyecto Anual de Presupuesto Público Nacional en el Congreso. Durante el primer debate del proyecto de Presupuesto Público Nacional, las Comisiones del Senado y Cámara de Representantes citarán al Gerente del Banco de la República y al Contralor General de la República para conocer su opinión sobre la viabilidad financiera y macroeconómica del proyecto de presupuesto. Antes del 15 de septiembre las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes decidirán sobre el monto definitivo del Presupuesto Público Nacional. Antes del 25 de septiembre se aprobará el proyecto por parte de dichas Comisiones, las Plenarias iniciarán su discusión el 1º de octubre de cada año, y deberá ser expedido antes de la media noche del 20 de octubre del año respectivo. (las subrayas son mías)
Artículo 56. Una vez presentado el proyecto de presupuesto por el Gobierno Nacional, las Comisiones del Senado y Cámara de Representantes, durante su discusión, oirán al Banco de la República para conocer su opinión sobre el impacto macroeconómico y sectorial del déficit y del nivel de gasto propuesto. Antes del 15 de agosto las Comisiones del Senado y Cámara de Representantes podrán resolver que el proyecto no se ajusta a los preceptos de esta Ley Orgánica, en cuyo caso será devuelto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que lo presentará de nuevo al Congreso antes del 30 de agosto con las enmiendas correspondientes. Antes del 15 de septiembre las Comisiones del Senado y Cámara de Representantes decidirán sobre el monto definitivo del presupuesto de gastos. La aprobación del proyecto, por parte de las Comisiones, se hará antes del 25 de septiembre y las Plenarias iniciarán su discusión el 1 ° de octubre de cada año (Ley 38 de 1989, art. 39, Ley 179 de 1994, arts. 26 y 55, inciso 20). (las subrayas son mías)
El artículo 54 del PLOP, se refiriere al trámite del Proyecto Anual de Presupuesto
Público Nacional en el Congreso y establece que en primer debate se decidirá antes
del 15 de septiembre el monto definitivo del Presupuesto Público Nacional, a
diferencia del artículo 56 del Decreto 111 de 1996 donde para la misma fecha se
señala que se decidirá sobre el monto definitivo del presupuesto de gastos (ver tabla
18).
Frente al objetivo de mantener la disciplina fiscal agregada, dicha forma de
aprobación, que en este caso es de dos fases pues primero se aprueba el monto
definitivo del presupuesto y luego su distribución, tiene la ventaja de constituirse
como un elemento de disciplina fiscal. Sin embargo la desventaja de este
67
procedimiento en dos fases es que se pierde la oportunidad de discutir conjuntamente
con el presupuesto la política macroeconómica que está tras el monto definitivo del
presupuesto.
La adopción del procedimiento de aprobación del presupuesto en dos fases sería una
alternativa favorable para las entidades territoriales como elemento de disciplina
fiscal pues evita que en la fase de asignación del gasto se generen mayores presiones
sobre el gasto con las que se tiende a sobreestimar los ingresos para satisfacer dichas
presiones.
iii) Ejecución del presupuesto
a) Acuerdos de Ejecución Presupuestal
Tabla 19. Acuerdos de Ejecución Presupuestal Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Articulo 73. Restricciones a la ejecución presupuestal. En el evento en que se presente cualquiera de las situaciones que se enumeran a continuación, las apropiaciones presupuestales de los órganos que determine la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se ejecutarán a través de Acuerdos de Ejecución Presupuestal, aprobados por el CONFIS: 1. Se produzca una disminución del recaudo de rentas frente a lo proyectado, teniendo en cuenta la estacionalidad y el tipo de recurso, en una cuantía tal que ponga en riesgo el cumplimiento del Marco Fiscal de Mediano Plazo. 2. Se den retrasos o no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados. 3. Se requiera abrir espacio fiscal para incluir gastos adicionales. 4. El ritmo de ejecución presupuestal supere las disponibilidades de tesorería. […] (las subrayas son mías)
Artículo 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos: o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes, para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38 de 1989, art. 63, Ley 179 de 1994, art. 34). (las subrayas son mías)
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El artículo 73 del PLOP incorpora un nuevo mecanismo llamado “Acuerdos de
Ejecución Presupuestal”, los cuales son aprobados por el CONFIS ante diferentes
eventos. Este nuevo mecanismo es un desarrollo del actual artículo 76 del Decreto
111 de 1996, según el cual, bajo similares circunstancias, señalaba que “en tales casos
el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos
compromisos y obligaciones” (ver tabla 19).
Frente al objetivo de mantener la disciplina fiscal este nuevo mecanismo permite un
mayor control del ritmo de ejecución presupuestal, vinculando el nivel de recaudo en
el presupuesto de rentas con la ejecución del gasto, de tal manera que se previene la
posibilidad de generar déficit en los casos señalados por el artículo. Estas mismas
implicaciones se trasladarían al nivel territorial.
iv) Modificación del presupuesto
a) Reducciones
Tabla 20. Reducciones del Presupuesto Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Articulo 82. Reducciones del Presupuesto Público Nacional. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 73, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir las apropiaciones presupuestales cuando el cumplimiento del principio de coherencia macroeconómica así lo exija. Cuando el Gobierno reduzca las apropiaciones presupuestales, se procederá a reformar el Programa Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para las apropiaciones reducidas.
ARTICULO 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el Artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones. (Ley 38 de 1989, art. 63, Ley 179 de 1994, art.34).
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El artículo 82 del PLOP limitó las reducciones del Presupuesto Público Nacional,
bajo el concepto del Consejo de Ministros, a los casos donde el cumplimiento del
principio de coherencia macroeconómica así lo exija. En comparación con el artículo
76 del Decreto 111 de 1996, las causales de reducción ahora son previamente los
eventos que justifican un acuerdo de ejecución presupuestal, que en caso de
mantenerse, darían lugar a la reducción del presupuesto (ver tabla 20).
Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-192 de 1997 determinó que “la
reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituye en
estricto sentido una modificación del presupuesto, sino que es un momento de la
ejecución del mismo”101.
No obstante lo anterior, aunque para asegurar la disciplina fiscal y la sostenibilidad
fiscal sea necesario diseñar mecanismos de reducción del presupuesto éstos deben
sujetarse a ciertas limitaciones. En este sentido la Corte en la Sentencia C-315 de
1997 indicó que “el Gobierno debe ejercer dicha facultad en forma razonable y
proporcionada, respetando la autonomía presupuestal de las otras ramas del poder y
de las entidades autónomas”102.
De igual manera, dicha Corporación precisó en la Sentencia C-365 de 2001 que “en
principio el Ejecutivo debe limitarse a establecer reducciones o aplazamiento
101 Corte Constitucional, Sentencia C-192 de 1997, M.P.Alejandro Martinez Caballero. 102 Corte Constitucional, Sentencia C-315 de 1997, M.P.Hernando Herrera Vergara.
70
uniformes e iguales para los diversos órganos y ramas del poder, ya que de esa
manera se concilia la autonomía fiscal de esas entidades con las responsabilidades
fiscales y macroeconómicas del Ejecutivo, pues se evita que el Gobierno afecte la
autonomía de determinada entidad o rama del poder, descargando en ella el peso
esencial del ajuste al gasto”103.
Las restricciones jurisprudenciales a la reducción del presupuesto que se han expuesto
deben tenerse en cuenta al momento de adoptar dichos instrumentos al nivel
territorial.
b) Adiciones
Tabla 21. Adiciones al Presupuesto Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 80. Adiciones presupuestales. Cuando durante la ejecución del Presupuesto Público Nacional fuese necesario aumentar el monto del Presupuesto para complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, el Gobierno presentará al Congreso de la República un proyecto de ley para adicionar el presupuesto. Las adiciones presupuestales únicamente podrán efectuarse cuando resulte insuficiente la apropiación de la Cuenta de Compensación Presupuestal y se cumpla con alguno de los siguientes requisitos: 1. La adición se ajustará al Marco Fiscal de Mediano Plazo. 2. Los gastos destinados a ser financiados con las apropiaciones adicionadas, deben tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles frente a la estimación inicial de gastos incluida en la respectiva ley anual de presupuesto. 3. La adición sólo podrá presentarse si se cuenta con nuevas rentas En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumplan, y que sea indispensable realizar la respectiva adición, los montos que se aumenten requerirán de un contracrédito en la vigencia en curso o de una reducción en el monto del capítulo de gastos e inversiones de capital de la vigencia fiscal siguiente.
Artículo 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de Gastos de Funcionamiento, Servicio de la Deuda Públicae Inversión (Ley 38 de 1989, art. 66, Ley 179 de 1994, art. 55, incisos 13 y 17). Artículo 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones (Ley 38 de 1989, art. 67). Artículo 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el Jefe de
103 Corte Constitucional, Sentencia C-365 de 2001, M.P.Clara Inés Vargas
71
Los proyectos de adición presupuestal sólo podrán ser solicitados al Congreso de la República por el Gobierno Nacional, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, previo concepto del CONFIS. (las subrayas son mías).
Presupuesto del órgano respectivo (Ley 38 de 1989, art. 68, Ley 179 de 1994, art. 35). Artículo 88. Los créditos adicionales al Presupuesto de Gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del Gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público (Ley 38 de 1989, art. 71, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 2°); Artículo 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliarlos servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (Ley 38 de 1989, art. 65).
Como puede observarse en la tabla 21, el artículo 80 del PLOP agrupa diferentes
artículos del Decreto 111 de 1996. Además establece que las adiciones presupuestales
solo “podrán efectuarse cuando resulte insuficiente la apropiación de la Cuenta de
Compensación Presupuestal” y se cumpla con alguno de los requisitos allí señalados.
Frente al objetivo de mantener la disciplina fiscal agregada, el uso de las
modificaciones al presupuesto no debería ser la generalidad pues el abuso de este
instrumento lo que denota son las deficiencias en la programación del presupuesto y
en la planeación.
Además, su utilización debe hacerse teniendo en cuenta el MFMP. En relación con lo
anterior, para el MTF uno de los defectos más comunes en la ejecución del
presupuesto es el uso excesivo de presupuestos suplementarios los cuales “a menudo
72
no se examinan desde la óptica de sus repercusiones previstas en los resultados
fiscales”104.
Respecto a los créditos adicionales, la Corte Constitucional en Sentencia C-357 de
1994 determinó que “la apertura de créditos adicionales, sólo puede hacerla el
Congreso, a partir de la vigencia de la actual Constitución... Mal puede, en
consecuencia, la ley de Presupuesto, conferir al Gobierno Nacional una facultad que
la Constitución no le otorga”105.
Ahora bien, frente al impacto en las entidades territoriales, esta disposición incentiva
la creación de cuentas de compensación presupuestal en dichas entidades, pues se
establece como un requisito agotar dicha cuenta para realizar las modificaciones
presupuestales. En este aspecto se deben tener en cuenta las restricciones para la
utilización de recursos de una cuenta de compensación presupuestal las cuales serán
tratadas más adelante.
Por otra parte, para el caso de las entidades territoriales no solamente debería
contemplarse la existencia de nuevas rentas como causal de adición presupuestal, sino
también el aumento de algunas de ellas, por ejemplo en el caso del Sistema General
de Participaciones o de los ingresos por regalías, pues de lo contrario podrían
104 Fondo Monetario Internacional. op.cit. p.18 105 Corte Constitucional, Sentencia C-357 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía
73
quedarse sin ejecutar estos recursos, en el caso de un aumento más allá de lo esperado
inicialmente.
Además se debe tener en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha establecido
que para las entidades territoriales “en materia de adición presupuestal existe un
límite a las facultades, y es el de no sobrepasar los márgenes de razonabilidad, y que
consiste en sujetarse a un criterio de prudencia y moderación, que evite la
arbitrariedad en el ejercicio de una potestad o de una facultad”106.
c) Incorporación de recursos provenientes de donaciones y decisiones
judiciales o administrativas.
Tabla 22. Incorporación de recursos provenientes de donaciones y decisiones judiciales o administrativas.
Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996 Artículo 85. Recursos provenientes de donaciones y decisiones judiciales o administrativas. Los recursos provenientes de donaciones y de las decisiones judiciales o administrativas a favor de la Nación, forman parte del presupuesto de rentas del Presupuesto Público Nacional y se incorporarán al mismo mediante decreto del Gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Su ejecución se realizará de conformidad con lo estipulado en los convenios, acuerdos o decisiones judiciales o administrativas que los originen. En el caso de las donaciones, deberá respetarse la voluntad del donante de tal manera que el objeto de la donación no sea modificado, a menos que dicho objeto desaparezca. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informará de estas operaciones a las Comisiones Económicas del Congreso.
Artículo 33. Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables, hacen parte del presupuesto de rentas del Presupuesto General de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones de capital mediante decreto del Gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Su ejecución se realizará de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informará de estas operaciones a las Comisiones Económicas del Congreso (Ley 179 de 1994, arts. 55, inciso 3 y 61, Ley 225 de 1995, art. 13).
En el artículo 85 del PLOP, a diferencia del artículo 33 del Decreto 111 de 1996, se
introduce la posibilidad de que los recursos provenientes de donaciones y decisiones 106 Ibidem
74
judiciales o administrativas se incorporen al presupuesto mediante decreto del
Gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor (ver
tabla 22).
Para asegurar el objetivo de mantener la disciplina fiscal y preservar los principios
presupuestales, en este caso la incorporación tendría que hacerse de acuerdo a lo que
motivó la decisión judicial o para el objeto específico de la donación, aspecto que no
queda muy claro con la redacción del artículo. En estos términos, se debe tener en
cuenta el principio de legalidad del presupuesto y respetar entonces la intención del
legislador en caso de hacer una incorporación por decreto de los recursos
provenientes de decisiones judiciales o administrativas.
Estas mismas consideraciones tienen que hacerse al nivel territorial pues de lo
contrario se abre la posibilidad de incorporar recursos de las decisiones judiciales y
administrativas sin la intervención de las asambleas ni los concejos, lo cual
desconocería el principio de legalidad del gasto.
2.4. Competencias del Ministerio de Hacienda y el CONFIS
Se presentan a continuación las diferentes competencias que en el PLOP se asignan al
Ministerio de Hacienda y al CONFIS.
75
i) Ministerio de Hacienda
Tabla 23. Competencias del Ministerio de Hacienda Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 3. Competencia exclusiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre decisiones en materia fiscal. Las decisiones en materia fiscal que deba adoptar el Gobierno Nacional son competencia exclusiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual, para los efectos previstos en los artículos 115 y 154 de la Constitución Política, actuará como parte del Gobierno Nacional.
Articulo 40. Las decisiones en materia fiscal que deba adoptar el Gobierno Nacional son competencia exclusiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para efectos previstos en el artículo 115 de la Constitución Política, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en materia fiscal, tendrá que actuar como parte del Gobierno Nacional. Cualquier disposición en contrario quedará derogada (Ley 179 de 1994, art. 66).
Artículo 58. Competencia exclusiva del Ministro de Hacienda y Crédito Público en el trámite del proyecto de presupuesto. El Ministro de Hacienda y Crédito Público será el único autorizado para representar al Gobierno Nacional en el Congreso de la República durante el trámite presupuestal. En consecuencia, las modificaciones a las apropiaciones como resultado de las discusiones en el Congreso de la República, requieren la aceptación escrita del Ministro de Hacienda y Crédito Público. El Director General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público asesorará al Congreso en el estudio del proyecto de presupuesto y llevará en las Comisiones la vocería del Ministro de Hacienda y Crédito Público cuando éste así se lo encomiende.
Artículo 60. El órgano de comunicación del Gobierno con el Congreso en materias presupuestales es el Ministro de Hacienda y Crédito Público. En consecuencia, solo este funcionario podrá solicitar a nombre del Gobierno la creación de nuevas rentas u otros ingresos; el cambio de las tarifas de las rentas; la modificación o el traslado de las partidas para los gastos incluidos por el Gobierno en el Proyecto de Presupuesto; la consideración de nuevas partidas y las autorizaciones para contratar empréstitos. Cuando ajuicio de las Comisiones de Senado y Cámara de Representantes, hubiere necesidad de modificar una partida, éstas formularán la correspondiente solicitud al Ministro de Hacienda y Crédito Público (Ley 38 de 1989, art. 44, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 20). Articulo 61. El Director General del Presupuesto asesorará al Congreso en el estudio del proyecto de presupuesto. Por lo tanto, asistirá a las Comisiones Constitucionales de Senado y Cámara de Representantes, con el objeto de suministrar datos e informaciones, de orientar la formación de los proyectos de reformas que se propongan y de coordinar las labores de la administración y de la Rama Legislativa sobre la materia. También podrá llevar en dichas Comisiones la vocería del Ministro de Hacienda y Crédito Público cuando éste así se lo encomiende (Ley 38 de 1989, art. 45, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 20).
Artículo 110. Doctrina Presupuestal. La Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitirá conceptos de carácter general y abstracto sobre las normas de esta ley y su desarrollo.
Respecto de los poderes del Ministerio de Hacienda en materia presupuestal, éstos se
encuentran en tres disposiciones del PLOP. La primera de éstas, el artículo 3 del
PLOP, retoma lo dispuesto en el artículo 40 del Decreto 111 de 1996 acerca de
76
competencia exclusiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre decisiones
en materia fiscal (ver tabla 23). La segunda, en el artículo 58 del PLOP, agrupa las
disposiciones de los artículos 60 y 61 del Decreto 111 de 1996 respecto de la
competencia exclusiva del Ministro de Hacienda y Crédito Público en el trámite del
proyecto de presupuesto. La tercera, en el artículo 110 del PLOP, introduce una
disposición referida a la doctrina presupuestal proferida por el Ministerio de
Hacienda.
Estos poderes que la Ley Orgánica de Presupuesto le otorga al Ministerio de
Hacienda, en relación con el objetivo de mantener la disciplina fiscal agregada, son
también concebidos en la literatura internacional donde se considera que “el
Ministerio de hacienda es el líder en la preparación del presupuesto... debe tener
suficiente poder para asegurar que los targets fiscales y los objetivos de política sean
cumplidos”107.
Así, en el Ministerio de Hacienda deben recaer principalmente las responsabilidades
de: “administrar el dinero público; asegurar la disciplina fiscal, el cumplimiento de la
ley de presupuesto y ejercer el control efectivo de los gastos presupuestales; preparar
el borrador del presupuesto; monitorear y controlar la implementación del
presupuesto; definir estándares contables, de control financiero y auditoria interna; y
acceder a la información financiera de las diferentes entidades”108.
107 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p. 170 108 Ibidem, p. 64
77
No obstante lo anterior, la misma literatura internacional es enfática al afirmar que en
“el proceso presupuestal no se deberían direccionar las elecciones de política”109. En
este sentido el Ministerio de Hacienda es un facilitador de la adopción de esas
decisiones, el cual propone una asignación de recursos basado en los requerimientos
sectoriales, mas no es el que toma esas decisiones110.
Así, aunque el rol del Ministerio de Hacienda sea dominante en el proceso
presupuestal, las decisiones de política deberían consultarse con el Consejo de
Ministros111. Las implicaciones de estos poderes otorgados al Ministerio de Hacienda
y sus limitaciones se reflejarán en las potestades otorgadas a las Secretarías de
Hacienda al nivel territorial.
ii) El CONFIS
Tabla 24. Competencias del CONFIS Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 17. Naturaleza y Composición del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS. El CONFIS es el rector de la Política Fiscal, coordina el Sistema Presupuestal y está adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Está integrado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público quien lo presidirá, el Director del Departamento Nacional de Planeación Nacional, los Viceministros de Hacienda, el Sub-director del Departamento Nacional de Planeación Nacional, los Directores Generales del Presupuesto Público Nacional, de Crédito Público y Tesoro Nacional, de Apoyo Fiscal, de Impuestos y Aduanas Nacionales y de Política Macroeconómica y el Director
Artículo 25. Naturaleza y Composición del Consejo Superior de Política Fiscal. El CONFIS estará adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, será el rector de la Política Fiscal y coordinará el Sistema Presupuestal. El CONFIS estará integrado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público quien lo presidirá, el Director del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, el Consejero Económico de la Presidencia de la República o quien haga sus veces, los Viceministros de Hacienda, los Directores Generales de Presupuesto Nacional, Crédito Público, Impuestos y Aduanas, y del Tesoro (Ley 38 de 1989, art. 18, Ley
109 Ibidem, p. 170 110 Al respecto debe anotarse que en el PLOP se otorga al Consejo de Ministros la mayoría de competencias que actualmente están en cabeza del CONPES, bajo la tutela del DNP, con lo cual dicho Consejo perdería la mayoría de sus funciones. 111 Se ha señalado igualmente en el HMPE que los propósitos de política deberían formularse fuera del presupuesto pues al hacerlo en el mismo tiempo se corre el riesgo de políticas cortoplacistas. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p. 170
78
de Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación. El CONFIS establecerá su propio reglamento y tendrá las funciones señaladas en la presente ley y las normas que la desarrollen, las que podrán ser delegadas en la Dirección General del Presupuesto Público Nacional o en las Juntas Directivas. En caso de existir tal delegación se rendirá un informe semestral al Confis sobre las funciones realizadas. La Dirección General del Presupuesto Público Nacional ejercerá las funciones de Secretaría Ejecutiva de este Consejo.
179 de 1994, art. 11). Artículo 26. Son funciones del CONFIS: 1. Aprobar, modificar y evaluar el Plan Financiero del Sector Público, previa su presentación al CONPES y ordenar las medidas para su estricto cumplimiento. 2. Analizar y conceptuar sobre las implicaciones fiscales del Plan Operativo Anual de Inversiones previa presentación al CONPES. 3. Determinar las metas financieras para la elaboración del Programa Anual Mensualizado de Cajadel Sector Público. 4. Aprobar y modificar, mediante resolución, los presupuestos de ingresos y gastos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixtacon el régimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras, previa consulta con el Ministerio respectivo. 5. Las demás que establezca la Ley Orgánica del Presupuesto, sus reglamentos o las Leyes Anuales de Presupuesto. El Gobierno Nacional reglamentará los aspectos necesarios para desarrollar estas funciones y lo relacionado con su funcionamiento. En todo caso, estas funciones podrán ser delegadas. La Dirección General del Presupuesto Nacional ejercerá las funciones de Secretaría Ejecutiva de este Consejo (Ley 38 de 1989, art. 17, Ley 179 de 1994, art. 10).
El artículo 17 del PLOP, a diferencia del artículo 25 del Decreto 111 de 1996,
excluye al consejero económico de la presidencia de los integrantes del CONFIS, e
incluye a los viceministros de hacienda, al subdirector del DNP y a los directores de
política macro y de inversiones y finanzas (ver tabla 24).
Frente al objetivo de mantener la disciplina fiscal, el CONFIS ha jugado un papel
importante dentro del sistema presupuestal colombiano. Al respecto, Restrepo
considera desde la perspectiva histórica del CONFIS que “la experiencia de la antigua
junta monetaria sirvió para inspirar la organización de esta nueva entidad. En efecto,
se pudo constatar que a pesar de que el ministerio de hacienda, planeación y otras
entidades se ocupaban de temas presupuestales y de finanzas públicas, ninguna de
79
ellas lo realizaba de manera sistemática, tal como lo hacía la junta monetaria para el
asunto relacionado con el crédito y la moneda”112.
Las implicaciones de este artículo frente a las entidades territoriales se analizarán
frente al objetivo de transparencia, pues el artículo 8 del PLOP le confiere al CONFIS
el seguimiento del MFMP en las entidades territoriales.
3. SEGUNDO OBJETIVO: ASIGNAR EL GASTO DE ACUERDO CON LAS
PRIORIDADES DEL GOBIERNO
En éste capitulo se analizarán las diferentes disposiciones del Proyecto de Ley
Orgánica de Presupuesto que se relacionan con el objetivo de asignar los recursos de
acuerdo con las prioridades del gobierno. Debe tenerse en cuenta que dicho objetivo
del sistema presupuestal es el más fluctuante porque está dominado principalmente
por factores políticos.
3.1. Aspectos Generales de la Ley Orgánica de Presupuesto
En este aparatado se tratarán la nueva composición del sistema presupuestal y las
definiciones del presupuesto y del gasto público social.
112 Restrepo, J. op.cit. p.263
80
i) Conformación del Sistema Presupuestal
Tabla 25. Conformación del Sistema Presupuestal Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 5. Conformación. El Sistema Presupuestal tiene una perspectiva plurianual y lo conforman los siguientes instrumentos: el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo que incluye el Plan Operativo Plurianual de Inversiones y el Presupuesto Público Nacional.
Artículo 6°. Sistema Presupuestal. Está constituido por un plan financiero, por un Plan Operativo Anual de Inversiones y por el Presupuesto Anual de la Nación (Ley 38 de 1989, art. 3°, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 5°).
El artículo 5 del PLOP determina la composición del sistema presupuestal y en
comparación con el artículo 6 del Decreto 111 de 1996, se caracteriza por su
perspectiva de mediano plazo pues los instrumentos que lo conforman ahora son de
mediano plazo, salvo el presupuesto que, de acuerdo al principio de ejecución anual,
debe seguir siendo anual (ver tabla 25).
Si bien, la perspectiva de mediano plazo es fundamental para garantizar la disciplina
fiscal, este artículo se ha clasificado dentro del objetivo de asignar el gasto de acuerdo
con las prioridades de política, por cuanto es en el mediano plazo que la relación
planeación-presupuesto es más evidente, y es desde esta perspectiva que es posible
evidenciar los cambios de política y por lo tanto de asignación del gasto, de acuerdo
con las prioridades del gobierno.
81
En este sentido, la literatura internacional ha considerado que “un verdadero ajuste de
prioridades es de mediano plazo y solo desde esta perspectiva se puede ver la
dirección de los cambios que se materializan en los presupuestos anuales”113.
Ahora bien, la perspectiva plurianual que esboza este artículo tiene asidero en la
Constitución Política pues según Restrepo “sin la plurianualidad, el proceso
presupuestal no estaría en armonía con el proceso de planeación, lo cual contraviene
el espíritu de la carta”114.
No obstante lo anterior, la principal inquietud respecto de este nuevo artículo es la
relación entre los diferentes instrumentos de mediano plazo y el presupuesto. Así, en
dicho artículo no se determina cual es el vínculo entre el Plan Operativo Plurianual de
Inversiones y el Presupuesto Público Nacional115. Tampoco se establece un nexo
claro entre el Plan Operativo Plurianual de Inversiones y el Plan Plurianual de
inversiones (como componente del Plan Nacional de Desarrollo)116.
113 Según el HMPE, cuando se prepara el presupuesto los siguientes factores multianuales deben tenerse en cuenta: a) los costos futuros de los proyectos y programas de inversión, incluyendo costos corrientes; b) las necesidades de financiación de los programas donde los niveles de gasto puedan cambiar, aún cuando se mantengan las reglas básicas y procedimientos de elección del gasto; c) contingencias y otras obligaciones explícitas e implícitas las cuales pueden generar gastos futuros; y d) el impacto del déficit fiscal sobre el costo del servicio de la deuda. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.144 114 Restrepo, J. op.cit. p. 348 115 Actualmente el artículo 36 del Decreto 111 de 1996 establece dicho vínculo en los siguientes términos: “En el Proyecto de Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional”. 116 Según Restrepo la segunda parte del Plan Nacional de Desarrollo “está conformada por un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional, que contendrá: los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”. Al respecto señala el autor que “el plan de
82
Respecto a esto último, señala la Corte Constitucional que “la coordinación que debe
existir, la que ordena el artículo 352 de la Constitución, no es entre la Ley Orgánica
del Presupuesto y el Plan Nacional de Desarrollo, sino, entre éste y los presupuestos
que se expidan dentro de su vigencia. La Ley Orgánica del Presupuesto regula cómo
se hace la coordinación entre los presupuestos nacional, de las entidades territoriales
y de los entes descentralizados de todos los niveles administrativos, y el Plan
Nacional de Desarrollo”117.
Bajo estas condiciones, aunque la necesidad de una perspectiva de mediano plazo
para el sistema presupuestal es indiscutible, resulta preocupante que el posible
impacto que este nuevo artículo pueda tener sobre las entidades territoriales sea la
definición de un referente poco claro respecto a la relación entre los instrumentos de
planeación y de presupuesto, con lo cual podría ponerse en riesgo la vinculación
necesaria entre las actividades de planeación y presupuestación.
inversiones es un verdadero presupuesto, solo que plurianual, como lo define la constitución”. Restrepo, J. op.cit.p.352-356 117 Corte Constitucional, Sentencia C-023 de 1996, MP Jorge Arango Mejía
83
ii) El Presupuesto
Tabla 26. El Presupuesto Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 10. Presupuesto Público Nacional. El Presupuesto de que trata el Capítulo 3 del Título XII de la Constitución Política, se denominará Presupuesto Público Nacional. Es el instrumento a través del cual se estiman las rentas, se define el monto máximo de gastos y se priorizan y asignan las apropiaciones a ejecutar en la vigencia fiscal respectiva, de acuerdo con los lineamientos de esta ley. El Presupuesto Público Nacional lo compone el Presupuesto Nacional y el Presupuesto de los Establecimientos Públicos y tiene la siguiente estructura: Capítulo de Rentas, Capítulo de gastos e inversiones de capital, Capítulo de Financiamiento y Disposiciones Generales. (las subrayas son mías)
Artículo 10. La Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social. (Ley 38 de 1989, art. 6°). Articulo 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El Presupuesto de Rentas […]; b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones […] ; y c) Disposiciones generales. (las subrayas son mías).
El artículo 10 del PLOP define el Presupuesto Público Nacional, concepto que difiere
del actual Presupuesto General de la Nación (ver tabla 26). Su composición, como se
vio en los artículos de clasificaciones, se diferencia del artículo 11 del Decreto 111 de
1996 al separar el capitulo de financiamiento de los recursos de capital.
En cuanto al concepto de presupuesto, como puede observarse en la tabla 26, en el
nuevo artículo se define como un instrumento donde se estiman los ingresos, se fija el
monto máximo de gastos y se priorizan las apropiaciones a ejecutar, mientras que
actualmente es considerado como un instrumento “para el cumplimiento de los planes
y programas de desarrollo económico y social”.
Así, la nueva definición del presupuesto es más precisa respecto de la función del
instrumento, sin embargo puede presentar dos inconvenientes: primero, no refleja el
84
alcance que una perspectiva de mediano plazo demanda; y segundo, no incorpora el
alcance político que representa el presupuesto118.
Respecto a lo primero, si bien el concepto de presupuesto ha tenido una evolución
histórica119 que parte aún desde la simple necesidad de utilizar cierta cantidad de
recursos públicos, actualmente se concibe que el presupuesto debe cubrir “no solo los
ingresos y los gastos sino también todas las obligaciones o decisiones de política que
tengan un inmediato o futuro impacto fiscal”120.
Desde este punto de vista, la literatura internacional considera que los recursos
externos y sus contrapartidas deben incluirse en el presupuesto, así como se deberían
incluir los fondos públicos de seguridad social121. Incluso los fondos
extrapresupuestales, que según la literatura internacional generan problemas en la
asignación de recursos y son poco transparentes, deberían controlarse con reglas
mínimas122.
118 Se debe precisar que el presupuesto como un instrumento de priorización del gasto debe reflejar las prioridades del gobierno y sus objetivos de política. 119 Una buena síntesis de ésta evolución puede encontrarse en la página 43 del HMPE donde se menciona que la palabra Budget tiene origen en el vocablo medieval inglés “budjet” que representaba la maleta donde el Rey guardaba el dinero necesario para el gasto público. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.43 120 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.45 121 Esta necesidad la resalta Restrepo al afirmar que “mientras tanto el ISS como empresa comercial no aparece en el presupuesto pese a que se sabe que ya está generando déficit a cargo del gobierno en salud y pronto lo hará en gran escala en el frente pensional”. Restrepo J. op.cit.p.363 122Debe aclararse que la exigencia de un presupuesto comprensivo no implica que todos los gastos se ejecuten de la misma manera, pues habrá algunos que necesiten regulaciones especiales.
85
En cuanto a lo segundo, la jurisprudencia constitucional, al referirse a la definición
del presupuesto en la Sentencia C-1645 de 2000, estableció que éste es "un
mecanismo de racionalización de la actividad estatal, en tanto y en cuanto cumple
funciones redistributivas de política económica, planificación y desarrollo; es también
un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es
una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del
sometimiento del Gobierno a la ley”.123
Además de lo anterior, en la Sentencia C-685 de 1996, la Corte dispuso que “el
presupuesto es una ley de autorización de gastos, por cuanto limita jurídicamente su
ejecución en tres aspectos: de un lado, en el campo temporal, pues las erogaciones
deben hacerse en el período fiscal respectivo; de otro lado, a nivel cuantitativo, pues
las apropiaciones son las cifras máximas que se pueden erogar; y, finalmente, en el
campo sustantivo o material, pues la ley no sólo señala cuánto se puede gastar sino en
qué se deben emplear los fondos públicos.
Al nivel de doctrina, Restrepo ha definido el presupuesto público como “un
estimativo de los ingresos fiscales y una autorización de los gastos públicos, que,
normalmente cada año, efectúa el órgano de representación popular en ejercicio del
control político que en materia fiscal le corresponde”124.
123 Corte Constitucional, Sentencia C-1645 de 2000, M.P. Carlos Gaviria. En el mismo sentido: Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero 124 Restrepo, J. op.cit.p. 236
86
Como conclusión, el concepto de presupuesto dentro de un sistema presupuestal con
una perspectiva de mediano plazo, va más allá de la simple estimación de ingresos y
gastos. Esto podría ser tenido en cuenta para la definición de presupuesto, pues frente
a las entidades territoriales es conveniente afianzar las características plurianuales de
los instrumentos y documentos presupuestales, aunque el presupuesto siga siendo
anual.
iii) El Gasto Público Social
Tabla 27. El Gasto Público Social
Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996 Artículo 15. Gasto Público Social. Para efectos de la definición y priorización a que hace referencia el artículo 350 de la Constitución Política, constituye gasto público social las apropiaciones que satisfacen los objetivos fundamentales de la actividad del Estado destinadas a la solución de necesidades básicas de salud; saneamiento ambiental; agua potable; educación; deporte; y los subsidios para servicios públicos domiciliarios asociados al saneamiento ambiental y agua potable. La participación del gasto público social en el Presupuesto Público Nacional no se podrá disminuir con respecto a la participación de la vigencia fiscal anterior, y tendrá en cuenta el cumplimiento de metas de cobertura. (las subrayas son mías)
Artículo 41. Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión. El Presupuesto de Inversión Social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones. La ley de apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el Presupuesto de la Nación. Parágrafo. El gasto público social de las entidades territoriales no se podrá disminuir con respecto al año anterior y podrá estar financiado con rentas propias de la respectiva entidad territorial, estos gastos no se contabilizan con la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación (Ley 179 de 1994, art. 17). (las subrayas son mías)
El artículo 15 del PLOP incluye dentro de la definición del gasto público social al
deporte y los subsidios para servicios públicos domiciliarios asociados al saneamiento
ambiental y agua potable; y excluye a la vivienda, en comparación con el artículo 41
87
del Decreto 111 de 1996. También se excluye en este artículo la disposición respecto
de las entidades territoriales (ver tabla 27).
Frente al objetivo de asignar el gasto de acuerdo con las prioridades del gobierno, el
gasto público social representa en Colombia una prioridad desde la Constitución
Política. Al respecto señala Restrepo que “en materia de gasto público la
Constitución, por primera vez, hace juicios de valor, pues considera unos tipos de
gastos mas importante que otros, y en el caso del gasto público social lo considera
prioritario”125.
Por su parte la jurisprudencia de la Corte Constitucional en sentencia C-541 de 1995
resaltó que "la ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto
público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por
la ley orgánica respectiva"126 y agregó que "excepto en los casos de guerra exterior o
por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación"127.
Ahora bien, lo complejo de esta definición es determinar exactamente qué es gasto
público social, dificultad que ha sido planteada por la Corte Constitucional en
Sentencia C-317 de 1998, según la cual en dicha definición la ley “se expone a
convertir toda erogación del presupuesto en gasto público social, puesto que en un
125 Ibidem, p. 282 126 Corte Constitucional, Sentencia C-541 de 1995, MP Jorge Arango Mejía. 127 Ibidem
88
estado social de derecho, difícilmente las apropiaciones son ajenas (de manera
inmediata o mediata) al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de
la población”128.
No obstante lo anterior, para Restrepo “los estudios modernos de finanzas públicas
coinciden en afirmar que el gasto público debe orientarse prioritariamente hacia el
gasto social, es decir, hacia la atención de las necesidades básicas de las personas mas
desprotegidas de la sociedad”129.
En estos términos, la nueva definición de gasto público social genera varias
inquietudes respecto de sus implicaciones frente a las entidades territoriales: primera,
en la nueva definición no se avanza en la reglamentación de los parámetros para la
distribución territorial del gasto público social130; segunda, en esta nueva definición
no se aclara si su composición es de funcionamiento o inversión (gasto o inversión de
capital de acuerdo a la nueva clasificación); y tercera, con la nueva definición de
gasto público social se incluyen en ella el deporte131 y los subsidios, lo cual teniendo
en cuenta la jerarquía prioritaria que le otorga la Constitución obligará a las entidades
territoriales a priorizar dichas erogaciones.
128 Corte Constitucional, Sentencia C-317 de 1998, MP Eduardo Cifuentes Muñoz. 129 Restrepo, J. op.cit.p.282 130 El artículo 350 de la Constitución establece: “En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley”. 131 El artículo 1 del Acto Legislativo 02 de 2000, que modificó el artículo 52 de la Constitución, dispuso que “el deporte y la recreación, forman parte de la educación y constituyen gasto público social”.
89
Respecto a esto último, con el artículo 15 del PLOP podría estársele dando mayor
énfasis a la alternativa de los subsidios que a la provisión directa de los servicios
públicos132, lo cual puede llevar en caso extremo a las entidades territoriales a tener
que elegir entre mantener un programa de subsidios133 frente a la posibilidad de
acometer obras de infraestructura para aumentar cobertura y calidad, bajo una
limitada cantidad de recursos.
3.2. Principios Presupuestales.
Como se señalo en el primer capítulo, dada la importancia de los principios
presupuestales para la revisión del articulado del PLOP, su desarrollo se escapará de
la metodología de análisis que se ha planteado, en la medida en que éstos no
representen cambios frente a su formulación actual. Al respecto, se desarrollarán a
continuación los principios de planificación, priorización del gasto, ejecución anual y
especialización, todos relacionados con el objetivo de asignar el gasto de acuerdo con
las prioridades del gobierno.
132 En este aspecto, el artículo 368 constitucional establece que “La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas” (las subrayas son mías). 133 Según Restrepo “la filosofía de la constitución consiste en que, en primer lugar, los servicios públicos se cobren por su costo de prestación, salvo para personas de menores ingresos (la ley define quiénes son), quienes podrán ser acreedores de subsidios. Y en segundo lugar el costo fiscal de los subsidios debe presentarse de manera explícita en los presupuestos de quienes los otorgan. Esto a fin de evitar el grave problema, que a menudo se presenta, de que los subsidios son ocultos, es decir, que no se sabe cuanto vale y ni quien los asume”. Restrepo J. op.cit.p.346
90
i) Principio de Planificación.
Tabla 28. Principio de Planificación Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 13. Planificación. El Presupuesto Público Nacional deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo.
Artículo 13. Planificación. El Presupuesto General de la Nación deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Nacional de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones (Ley 38 de 1989, art. 9°, Ley 179 de 1994, art. 5°).
En el artículo 13 del PLOP, al observar la nueva redacción del principio de
planificación, frente al artículo 13 del Decreto 111 de 1996, se pueden hacer las
siguientes consideraciones: 1) se excluye la referencia expresa al plan nacional de
inversiones (componente del Plan Nacional de Desarrollo); 2) no se tiene en cuenta el
Plan Operativo Plurianual de Inversiones mencionado como parte del sistema
presupuestal en el artículo 5 (además este Plan Plurianual no se encuentra definido
dentro del articulado del proyecto de ley como si lo esta actualmente el Plan
Operativo Anual de Inversiones); y 3) El Plan operativo Anual de Inversiones
desparece de la Ley Orgánica de Presupuesto (ver tabla 28).
Bajo las anteriores consideraciones, frente al objetivo de asignar el gasto de acuerdo
con las prioridades del gobierno, es posible establecer que con la nueva redacción del
principio de planificación se está dando un mayor énfasis en instrumentos de mediano
plazo mientras que se están eliminando los instrumentos de corto plazo.
En este último aspecto, Restrepo ha señalado que “el principio de la planificación
cobija tanto la coordinación de la política económica y presupuestal en el mediano
91
plazo, a través del plan nacional de desarrollo y del plan nacional de inversiones,
cuya pieza central son los presupuestos plurianuales, como la coordinación de corto
plazo que debe efectuarse entre el Presupuesto General de la Nación, el Plan
Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones”134 (las subrayas son mías).
Por otra parte, respecto del principio de planeación, en la jurisprudencia
constitucional se ha manifestado que: “la Corte encuentra la exigencia del art. 9o de
la Ley de ajustar la materia presupuestal a la preceptiva de planeación, coherente con
el sistema económico y de conveniencia insoslayable”135.
De acuerdo a lo anterior, es conveniente dentro del principio de planificación
explicitar los vínculos entre los instrumentos de mediano plazo y aquellos que
seguirán siendo de corto plazo como el presupuesto anual.
De lo contrario, para las entidades territoriales, algunas de las cuales están aún en el
proceso de aprendizaje del vínculo entre la planeación y el presupuesto, salir de un
instrumento como el Plan Operativo Anual de Inversiones que tiene la facilidad de
adoptarse anualmente al igual que el presupuesto y pasar a uno de perspectiva
plurianual, cuyo vínculo con el presupuesto anual no es muy claro, podría resultar
bastante costoso en términos de la ejecución de lo planeado136.
134 Restrepo, J. op.cit. p. 254 135 Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992. M.P. Hernando Herrera Vergara. 136 Llama la atención que se excluye del articulado la disposición en la que se define el Banco Nacional de Programas y Proyectos (artículo 9 del Decreto 111 de 1996), con lo cual se estaría eliminando uno
92
ii) Principio de Priorización del gasto
Tabla 29. Principio de Priorización del gasto Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 14. Priorización del Gasto Público. En el Presupuesto Público Nacional se priorizarán las apropiaciones destinadas al gasto público social, las necesarias para servir la deuda pública y las necesarias para atender con eficiencia y austeridad el funcionamiento de los órganos que lo conforman. Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del proyecto anual de Presupuesto Público Nacional, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos. La aplicación de este artículo no generará deudas a ser canceladas en vigencias posteriores.
Artículo 39. Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del Proyecto Anual del Presupuesto General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden á funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993. Los proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento solo podrán ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hácienda y Crédito Público y del Ministro del ramo, en forma conjunta (Ley 179 de 1994, art. 18).
El PLOP introduce a la ley orgánica el principio de priorización del Gasto Público en
el artículo 14. Sin embargo el segundo inciso ya hacía parte del artículo 39 del
Decreto 111 de 1996 (ver tabla 29).
Ahora bien, la consideración de este principio frente al objetivo de asignar el gasto de
acuerdo con las prioridades del gobierno resultaría obvia, pues el objetivo se refiere al
principio. Sin embargo, en el análisis debe considerarse que la priorización del gasto,
ya existía como criterio de decisión respecto del gasto público social, del cual, en la
misma constitución se establece que “tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación”137.
de los instrumentos básicos de planeación, pues éste constituye la base de los planes de inversión (es el conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica, económicamente y registradas sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeación). 137 Constitución Política de Colombia, artículo 350
93
En estos términos, no obstante la importancia de la priorización del gasto para el
cumplimiento de los objetivos del sistema presupuestal, su elevación a principio
presupuestal debería analizarse en relación con el principio de planificación.
Al respecto, según Restrepo “planear es sinónimo de establecer prioridades. Le
corresponde entonces al Departamento Nacional de Planeación evaluar los diversos
proyectos de inversión, medir sus rentabilidades económicas y sociales y determinar
prioridades”138. Así, desde este punto de vista el principio de priorización podría
resultar redundante si se concibe la priorización como elemento central de la
planificación.
Para las entidades territoriales es importante enfatizar que el principio de priorización
del gasto hace parte de los principios de política presupuestal. En este sentido, el
presupuesto y los demás componentes del sistema presupuestal deben reflejar las
prioridades del gobierno y los objetivos de política.
iii) Principio de Ejecución Anual
Tabla 30. Principio de Ejecución Anual Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 31. Principio de Ejecución Anual. La vigencia fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre, no podrá asumirse obligaciones con cargo al Presupuesto del año fiscal que se cierra en esa fecha, y los saldos no afectados caducarán sin excepción.
Artículo 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada ano. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38 de 1989, art. 10).
138 Restrepo, J. op.cit.p.294
94
El principio de anualidad del presupuesto que actualmente se encuentra en el artículo
14 del Decreto 111 de 1996, ahora es definido como principio de ejecución anual en
el artículo 31 del PLOP. Sin embargo la única diferencia es su denominación porque
el contenido es el mismo (ver tabla 30).
Para su análisis frente al objetivo de asignar el gasto de acuerdo con las prioridades
del gobierno, este principio se contemplará por una parte desde su relación con el
principio de planeación y por otra, como elemento de control político.
Con relación a la planeación, la Corte Constitucional en Sentencia C-478 de 1992
concluyó que “el establecimiento de un ejercicio fiscal anual, por razones
estructurales, operativas y tributarias, entre otras, no riñe con la consagración de un
horizonte plurianual del componente de inversión cuando ello sea necesario”139. En
el mismo sentido dicha corporación determinó que “al incorporarse el principio de
planeación -que, por naturaleza implica el cómputo a largo plazo-, la anualidad del
presupuesto deja de ser un principio absoluto, para ser simplemente un punto de
referencia”140.
En cuanto manifestación del control político del presupuesto, el principio de
anualidad según Restrepo “tiene una clara raigambre política: los legislativos, al
someter al ejecutivo a la obligación de renovar anualmente las autorizaciones para
139 Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992. MP. Hernando Herrera Vergara 140 Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 1993. MP. Vladimiro Naranjo Mesa
95
recaudar impuestos y efectuar los gastos, acrecentaban su poder político”141. De igual
manera para la Corte Constitucional dicho principio consagra la “renovación anual de
la intervención del Congreso en las materias fiscales, de modo que sientan la
permanencia y continuidad de la potestad legislativa en tales asuntos”142.
Las implicaciones del principio de ejecución anual, incluso por su cambio de
denominación, frente a las entidades territoriales se considerarán posteriormente en el
análisis de algunos instrumentos presupuestales, en particular respecto de la llamada
ejecución extendida del presupuesto, la cual básicamente sustituye el papel de las
reservas presupuestales143 con el objetivo de eliminar el rezago presupuestal.
iv) Principio de Especialización
Tabla 31. Principio de Especialización Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 33. Principio de Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano a su objeto y funciones y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual se programan.
Articulo 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3°).
En el artículo 33 del PLOP se retoma literalmente la definición del principio de
especialización del artículo 18 del Decreto 111 de 1996 (ver tabla 31). En estos
141 Restrepo, J. op.cit.p.241 142 Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa 143 Al estudiar la exequibilidad de las actuales reservas presupuestales la Corte Constitucional consideró qué “no se está vulnerando el principio de la anualidad, pues de todos modos los gastos a los cuales corresponden las reservas, se hacen con cargo al mismo presupuesto en el cual estaban incluídos”. Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
96
términos, la consecuencia del principio de especialización es que los fondos públicos
sólo pueden gastarse como señala la Ley144.
Ahora bien, este principio está definido en el segundo inciso del artículo 245 de la
Constitución, en el cual se establece “la prohibición de transferir créditos a objetos
no previstos en el respectivo presupuesto”. Al respecto, la Corte ha determinado que
el principio de especialización “exige la coherencia entre la apropiación y el uso que
se le dé, y entre aquélla y el objeto y funciones del organismo para el cual se
hace”145. Además, considera dicha corporación que “una obvia consecuencia de la
legalidad del gasto es el llamado principio de especialización”146.
3.3. El Ciclo Presupuestal
El Ciclo Presupuestal, con referencia al objetivo de asignar el gasto público de
acuerdo a las prioridades del gobierno, será tratado a continuación desde los
diferentes instrumentos presupuestales que hacen parte o que son utilizados dentro de
sus diferentes etapas.
144 Al respecto considera Restrepo que “resultan contrarias al principio de la especialización las llamadas Partidas Globales que a veces aparecen en los presupuestos”. Restrepo, J. op.cit.p.257 145 Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992. MP Hernando Herrera Vergara. En el mismo sentido la Sentencia C-685 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero, refiriéndose al artículo 59 de la Ley 224 de 1995, determinó que “el artículo acusado está entonces permitiendo que el Gobierno, por medio del decreto de liquidación, efectúe traslados que modifican el sentido mismo de las erogaciones apropiadas por el Congreso en la ley de presupuesto, ya que se transfieren partidas de una entidad a otra y, de esa manera, se modifican además sus finalidades, con lo cual se violan los principios de legalidad y de especialización del gasto”. 146 Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996. MP. Alejandro Martínez Caballero
97
i) Programación del Presupuesto
a) El Marco de Gasto de Mediano Plazo
Tabla 32. El Marco de Gasto de Mediano Plazo Proyecto de Ley
Artículo 9. Marco de Gasto de Mediano Plazo. El Marco de Gasto de Mediano Plazo es el instrumento por medio del cual el Gobierno adopta decisiones en materia de composición del gasto en el mediano plazo, basado en el tope máximo de gasto derivado del Marco Fiscal de Mediano Plazo. El Marco de Gasto de Mediano Plazo involucra a los órganos que forman parte del Presupuesto Público Nacional y tendrá en cuenta los programas establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y será presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, para aprobación del Consejo de Ministros, previo concepto del CONFIS. Contendrá una estimación del gasto total, clasificado por sectores de manera que diferencie las políticas y programas de gasto contenidos en el presupuesto vigente y las propuestas de nuevas políticas de gasto, para los siguientes tres años. (las subrayas son mías) Artículo 41. Elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Antes del 15 de junio, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público junto con el Departamento Nacional de Planeación, elaborarán el Marco de Gasto de Mediano Plazo, para su aprobación por el Consejo de Ministros, teniendo en cuenta las metas anuales de gasto contenidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, las prioridades establecidas en el artículo 14, el Plan Operativo Plurianual de Inversiones y las propuestas presentadas por los órganos que conforman el Presupuesto Público Nacional. Las estimaciones para el primer año del Marco de Gasto de Mediano Plazo, servirán de base para la elaboración del Presupuesto Público Nacional. Este Marco será actualizado cuando se produzca un cambio en la coyuntura económica que altere considerablemente los supuestos con los cuales se elaboró, o se presenten modificaciones importantes de las políticas de gasto. Si las estimaciones para el primer año del Marco de Gasto de Mediano Plazo resultan superiores al límite fijado por el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Gobierno deberá ajustar su monto al máximo nivel de rentas y de financiamiento. (las subrayas son mías)
El artículo 9 del PLOP define el Marco de Gasto de Mediano Plazo el cual, como se
trató anteriormente, hace parte del sistema presupuestal junto con el MFMP y el
Presupuesto Público Nacional. En la definición de este instrumento, así como en el
artículo 41 del PLOP referente a su elaboración, se avanza en la determinación del
vínculo entre la planeación y el presupuesto al relacionar el marco de gasto de
mediano plazo con los programas del Plan de Nacional de Desarrollo y también con
el presupuesto anual (ver tabla 32).
Frente al objetivo de la asignar el gasto de acuerdo con las prioridades del gobierno,
debe señalarse que el objetivo principal de la programación del presupuesto de
98
acuerdo al HMPE es lograr que las decisiones en la asignación de recursos entre
sectores y programas reflejen las políticas y prioridades del gobierno.
Para lograr lo anterior, es fundamental hacer explícitos los tradeoffs (vocablo inglés
que en adelante se entiende como disyuntivas, elecciones) presentes en la
programación del presupuesto, de manera que las decisiones difíciles se tomen
durante la programación y aprobación del presupuesto y no durante su etapa de
ejecución147.
Ahora bien, como se ha tratado anteriormente, el verdadero ajuste de prioridades es
de mediano plazo. En este sentido, la importancia de los instrumentos de mediano
plazo que se han desarrollado desde la Ley 819 de 2003, se enfatiza en el PLOP con
la incorporación del Marco de Gasto de Mediano Plazo al sistema presupuestal. Al
respecto el MTF considera que “la práctica óptima es la publicación de un marco
presupuestario integral y renovable a mediano plazo (que abarque de tres a cinco
años), como base de la gestión fiscal”148.
En el mismo sentido, el HMPE considera que las estimaciones de este marco
presupuestario de mediano plazo deben ser: “1) agregadas por función o área
estratégica, lo cual provee un marco para la planeación y formulación de políticas; y
147 Su sugiere en el HMPE que durante las actividades de programación se “documente la asignación de recursos y las políticas sectoriales incluyendo en el presupuesto textos con descripciones de los principales programas y funciones, se fijen indicadores relevantes y se desarrollen progresivamente mecanismos de evaluación”. Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p. 134. 148 Fondo Monetario Internacional. op. cit. p. 46
99
2) detalladas por programa, lo cual provee un instrumento para la implementación
operacional de los programas”149.
Pero la aludida perspectiva de mediano plazo requiere lograr un acuerdo amplio
acerca de los objetivos de política y sus prioridades150, ya que para asegurar la
predictibilidad en las estimaciones se requiere desagregar los gastos en entidades y
programas. En este sentido, como lo indica el HMPE, “desagregar el gasto es
necesario para ver si los targets fiscales son realistas y sostenibles, y qué condiciones
se requieren para cumplirlos”151.
Por otra parte, aunque en el PLOP no se hace explícita la existencia de un marco
presupuestal de mediano plazo, sí se desarrollan sus dos componentes: el MFMP y el
Marco de Gasto de Mediano Plazo. Si el objetivo de no enunciar explícitamente el
marco presupuestal dentro del articulado busca otorgarle una mayor importancia al
MGMP en el sentido que se le ha dado en la literatura de Medium Term Expenditure
Framework, esto sería avanzar en dirección correcta152.
149 Allen, R. y Tommasi, D. op cit. p. 175 150 El HMPE sugiere que en países donde se deben hacer muchos recortes presupuestales por la sobreestimación de ingresos, debería ponerse más atención en el presupuesto anual. Allen, R. y Tommasi, D. op cit. p. 175 151 Allen, R. y Tommasi, D. op cit. p. 155 152 Como he señalado anteriormente es conveniente revisar la experiencia adelantada en Bogotá bajo el proyecto llamado “Presupuesto Inteligente”, en la cual se ha documentado la experiencia internacional con autores como Bill Dorotinsky y Jurgen Von Hagen, entre otros. En relación con lo anterior, una buena síntesis de la experiencia africana se encuentra en Le Houerou, P. y Taliercio, R. “Medium Term Expenditure Frameworks: From Concept to Practice. Preliminary Lessons from Africa” en Africa Region Working Paper Series No. 28, February 2002.
100
No obstante lo anterior, debe aclararse en este caso que tener en cuenta marcos
fiscales y de gastos de mediano plazo para la programación presupuestal, no es lo
mismo que establecer presupuestos plurianuales153 puesto que las autorizaciones de
gasto o apropiaciones siguen siendo anuales.
Finalmente, el Marco de Gasto de Mediano Plazo al ser adoptado por las entidades
territoriales permite establecer un puente entre las actividades de planeación y de
inversión aunque todavía con los vacíos que se señalaron anteriormente y será
fundamental como herramienta para establecer las prioridades del gobierno y decidir
entre los tradeoffs del gasto y la inversión de capital a mediano plazo.
b) Clasificación de los gastos e inversiones de capital
Tabla 33. Clasificación de los gastos e inversiones de capital Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 22. Clasificación de los gastos e Inversiones de Capital. Comprende las autorizaciones máximas de Gastos e Inversiones de Capital que se pretende efectuar durante la vigencia fiscal respectiva.
Artículo 36. El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión […] En el proyecto de presupuesto de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional. En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda (Ley 38 de 1989, art. 23, Ley 179 de 1994, art. 16). (las subrayas son mías).
Artículo 23. Clasificación de los Gastos. Los gastos se clasifican en gastos corrientes, gastos de la propiedad, gastos financieros, gastos de operación comercial e industrial, subsidios y transferencias corrientes
Artículo 24. Clasificación de las Inversiones de Capital. Las Inversiones de Capital se clasifican en adquisición, construcción o mejoras de activos reales o no financieros y en transferencias de capital.
153 Respecto a los presupuesto plurianuales según el HMPE las experiencias evidenciaron “que se tiende a ser muy optimista con las proyecciones de ingresos y los ministerios a considerar las proyecciones de gastos como derechos adquiridos”. Por lo anterior, “los presupuestos plurianuales pasaron de ser instrumentos para identificar nuevos programas a ser instrumentos de control del gasto y para la asignación de recursos bajo una fuerte restricción presupuestal”. Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p. 175
101
El artículo 22 del PLOP establece que las apropiaciones, o autorizaciones máximas de
gasto se clasificarán en gastos e inversiones de capital, modificando la clasificación
del artículo 36 del Decreto 111 de 1996, según la cual el presupuesto de gastos “se
compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los
gastos de inversión” (ver tabla 33).
En el artículo 23 del PLOP se introduce la composición de los gastos, dentro de la
cual resulta acertado hacer explícitos los subsidios como gasto, pues éstos
normalmente aparecen ocultos al presupuesto como actividades cuasificales. Sin
embargo, los otros componentes del gasto no se definen.
En cuanto a las inversiones de capital del artículo 24 del PLOP, en comparación con
el penúltimo inciso del artículo 36 del Decreto 111 de 1996, no es claro si dichas
inversiones de capital serán el reflejo del componente anual del plan operativo
plurianual de inversiones, como lo es hoy en día el presupuesto de inversión respecto
del Plan Operativo Anual de Inversiones.
Ahora bien, frente al objetivo de asignación del gasto de acuerdo con las prioridades
del gobierno, la clasificación del gasto es importante para la formulación de políticas
y la medición de la asignación de recursos entre sectores. De igual manera, ésta es
importante para verificar la ejecución del gasto de conformidad con las autorizaciones
del legislativo y realizar la evaluación de la política y el análisis de su
102
comportamiento (performance). Además, la clasificación del gasto es necesaria para
la administración del día a día del presupuesto154.
Teniendo en cuenta lo anterior, el propósito de la reforma es adaptar la clasificación
de los gastos de inversión de capital en materia presupuestal a las cuentas nacionales
y a los estándares internacionales, para los cuales el concepto de inversión se asimila
a la llamada formación interna bruta de capital, es decir, al incremento del acervo de
bienes físicos productivos. Además, estas precisiones en la clasificación, lo que
buscan es evitar el otorgamiento de autorizaciones de gasto genéricas o en bloque.
Actualmente, la distinción entre los gastos de funcionamiento e inversión “ha dado
lugar a una cierta preeminencia conceptual a los gastos de inversión sobre los de
funcionamiento”155. Al respecto Restrepo reconoce que “existen gastos de inversión
eficientes y gastos ineficientes, así como hay gastos de funcionamiento útiles y gastos
inútiles”156.
Al respecto, Lauchlin Currie citado por Restrepo señaló: “resulta absurdo sostener
que el local de una escuela es la inversión (y por lo tanto es bueno), en tanto que un
maestro de escuela es un burócrata cuyo salario hace parte de los gastos de
154 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p. 121 155 Restrepo, J. op cit. p. 286 156 Restrepo op.cit.p. 127. Esta dicotomía entre los gastos de inversión y de funcionamiento ha llevado a que el proceso de presupuestación se fraccione en Colombia, pues lo que concierne a la inversión ha sido centralizado en el DNP, mientras que lo relacionado con el funcionamiento lo ha llevado el Ministerio de Hacienda.
103
funcionamiento”157. Concluía al respecto Restrepo, que la fragmentación entre gastos
de funcionamiento e inversión conlleva a que no sea posible el desarrollo de un
presupuesto por programas, donde la educación, por ejemplo, sea tratada como un
todo158.
Las implicaciones que esta nueva clasificación del gasto tiene sobre las entidades
territoriales deben revisarse cuidadosamente. La adaptación a los nuevos conceptos
de gasto que dispone el artículo 117 del PLOP debe tener en cuenta las leyes que
regulan diferentes aspectos del sistema presupuestal de las entidades territoriales159.
En primer lugar la Ley 617 de 2000, que seguirá vigente, establece límites a los
gastos de funcionamiento de las entidades territoriales frente a sus ingresos corrientes
de libre destinación, de acuerdo a su categoría. Con la nueva clasificación de ingresos
y gastos debe revisarse si éste límite se adecua a los fines que persigue, respecto del
ajuste fiscal o de lo contrario tendría que ser examinado. En el mismo sentido algunos
indicadores de endeudamiento de la Ley 358 de 1997 se establecen frente a los
ingresos corrientes de libre destinación y los gastos de funcionamiento.
157 Currie, L. La Administración Pública en Colombia, Bogotá, Contraloría General de la República, 1988, p. 43., citado por Restrepo, J. op.cit. p. 288. 158 Cfr. Restrepo, J. op.cit.p.288 159 Para el HMPE “un cambio en la clasificación presupuestal debe incluir una revisión de las reglas de la administración de las apropiaciones y del impacto de cualquier propuesta de cambio sobre la administración del presupuesto”. Además, desde el punto de vista de la implementación, “la clasificación del gasto requiere una evaluación de las restricciones tecnológicas e institucionales para la reforma del sistema”. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p. 127.
104
En cuanto a la Ley 715 de 2001, los recursos del Sistema General de Participaciones
han sufrido generalmente una dicotomía. Para la Nación son transferencias y por lo
tanto gastos de funcionamiento, mientras que para las entidades territoriales son
inversión.
Si el nuevo concepto de inversión de capital, se refiere a la formación bruta de
capital, el Gobierno Nacional tendrá que considerar que los recursos del Sistema
General de Participaciones se invertirán bajo el nuevo concepto de gastos más allá de
los límites establecidos en la actual clasificación de gastos de funcionamiento.
En las mismas circunstancias deben revisarse para las entidades territoriales las
disposiciones legales frente al uso de recursos de regalías y la destinación de los
ingresos definidos en la Ley 99 de 1993.
Por lo demás, la adaptación de las normas presupuestales de las entidades territoriales
a la nueva clasificación del gasto es conveniente ya que se clarifica el concepto de
inversión y se precisa la composición de los gastos, lo cual es adecuado para el
manejo estadístico y su control.
105
c) La planeación de la inversión
Tabla 34. La planeación de la inversión Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 42. Elaboración del Plan Operativo Plurianual de Inversiones. El Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las secciones presupuestales, elaborarán el Plan Operativo Plurianual de Inversiones, el cual será parte integral del Marco de Gasto de Mediano Plazo. (las subrayas son mías)
Artículo 49. Con base en la meta de inversión para el sector público establecida en el Plan Financiero, el Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, elaborarán el Plan Operativo Anual de Inversiones. Este Plan, una vez aprobado por el CONPES, será remitido a la Dirección General del Presupuesto Nacional para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación. Los ajustes al Proyecto se harán en conjunto entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación (Ley 38 de 1989, art. 30, Ley 179 de 1994, art. 22). Artículo 8°. El Plan Operativo Anual de Inversiones señalará los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas. Este plan guardará concordancia con el Plan Nacional de Inversiones. El Departamento Nacional de Planeación preparará un informe regional y departamental del presupuesto de inversión para discusión en las Comisiones Económicas de Senado y Cámara de Representantes (Ley 38 de 1989, art. 5°, Ley 179 de 1994, art. 2°). (las subrayas son mías)
Como puede verse en la tabla 34, el artículo 42 del PLOP se refiere a la elaboración
del Plan Operativo Plurianual de Inversiones pero no lo define (ni tampoco lo hace
otro artículo en el PLOP) a diferencia del artículo 8 del Decreto 111 de 1996 donde se
define el Plan Operativo Anual de Inversiones y del artículo 49 del mismo decreto
que se refiere a su elaboración. Al no definirse este instrumento en el PLOP no es
clara su relación con el Plan Nacional de Inversiones y su aprobación queda sujeta al
procedimiento del Marco de Gasto de Mediano Plazo, al ser parte integral de este
último.
El Plan Plurianual de Inversiones es fundamental frente al objetivo de asignar los
gastos de acuerdo con las prioridades del gobierno. Al respecto, la importancia de los
106
planes de inversión160 es considerada en el HMPE como un control formal, el cual
constituye un marco de programación de la inversión y de selección de los proyectos.
Ahora bien, para que los programas y proyectos de inversión sean consistentes con
los recursos disponibles y no se conviertan en una “lista de deseos”, debe enfatizarse
la relación entre los procesos de preparación de los proyectos y su presupuestación.
En este aspecto la literatura internacional sugiere que si el plan de inversiones y el
presupuesto son diferentes documentos es recomendable vincularlos.
Así, los planes de inversión deberían prepararse junto con el presupuesto, colocando
techos de gasto consistentes con el MFMP y dejando cierta flexibilidad entre gastos
corrientes e inversión de capital161.
En este sentido, la importancia que reside actualmente en la elaboración del Plan
Operativo Anual de Inversiones es que en éste se determinan e implementan los
objetivos de política y estrategias sectoriales162, teniendo en cuenta que el
160 Las características principales de los Planes de Inversión Pública según el HMPE son las siguientes: “a) cubren 3 a 4 años, donde se muestran los costos de los proyectos año a año; b) se preparan anualmente; c) el primer año debe ser consistente con el presupuesto, en cada sector. Los otros son una lista de posibles proyectos, de los cuales, para evitar la lista de deseos, solo se tienen en cuenta aquellos proyectos viabilizados y con financiación asegurada; d) incluye proyectos de inversión financiados con recursos internos y externos, y pueden incluir gastos corrientes y de capital”. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p. 186 161 Una vez las prioridades de política entre áreas estratégicas están establecidas, la programación de la inversión y su presupuestación consiste en dos procesos interdependientes: “i) Balancear dentro de las áreas los gastos de inversión y los gastos corrientes, e identificar los proyectos y programas; ii) Dentro de los programas, revisar los proyectos identificados y los que se están desarrollando”. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p. 186. 162 En el HMPE se recomienda formular políticas sectoriales, donde los ministerios y agencias formulen sus propios planes estratégicos, los cuales deben incluir: “1) su objetivo estatutario; 2) las
107
componente de inversión del presupuesto es actualmente el mismo Plan Operativo
Anual de Inversiones.
Con la reforma, el Plan Operativo Plurianual de Inversiones no se define ni se articula
con los otros instrumentos presupuestales, ni se esclarece su vínculo con el Plan
Plurianual de Inversiones (componente del Plan Nacional de Desarrollo), salvo su
designación como parte integral del Marco de Gasto de Mediano Plazo pero sin
determinar con precisión su alcance dentro de este instrumento.
Al desaparecer el Plan Operativo Anual de Inversiones y ser sustituido por el Plan
Plurianual, no queda claro cómo se determinarán los principales programas de
inversión para cada vigencia fiscal y cual va a ser la composición de la inversión de
capital en el presupuesto, dejando al parecer esta discusión, que es política, para
realizarse durante el debate presupuestal.
Respecto de las implicaciones frente a las entidades territoriales, es innegable la
importancia de los planes de inversión a mediano plazo, sin embargo para que éstos
realmente sean operativos y no se constituyan en una “lista de deseos” su relación con
los demás instrumentos del presupuesto debe ser suficientemente clara para garantizar
el vínculo entre los planes y los presupuestos.
metas deseadas de política (objetivos y productos); 3) cómo lograr esas metas; 4) una descripción de las medidas que se tomarían para lograr esas metas; y 5) la estimación del costo”. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p. 145
108
d) La circular presupuestal
Tabla 35. La circular presupuestal Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 43. Programación del Proyecto de Presupuesto Público Nacional. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público preparar anualmente el Proyecto de Presupuesto Público Nacional, con base en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Para el cumplimiento del Marco de Gasto de Mediano Plazo, el gobierno podrá disminuir los gastos e inversiones de capital o los porcentajes señalados en leyes anteriores, sin que por este efecto se generen deudas a ser canceladas en vigencias posteriores. La elaboración del proyecto de Presupuesto Público Nacional, se ajustará a los siguientes pasos: a) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público formulará el presupuesto de rentas y financiamiento, con base en las disposiciones de la presente ley y su reglamento. b) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público comunicará a cada sector y órganos autónomos, antes del 15 de abril, los objetivos y prioridades de la política fiscal del Gobierno, los criterios y parámetros económicos relevantes y el límite máximo de apropiaciones asignado para la elaboración de las propuestas de anteproyecto por cada órgano que conforman el sector de presupuesto, de ser el caso. Dichos órganos remitirán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación, antes del 15 de mayo sus propuestas de anteproyecto de presupuesto. (las subrayas son mías)
Artículo 47. Corresponde al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de Presupuesto General de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este Presupuesto. El Gobierno tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de Presupuesto (Ley 38 de 1989, art. 27, Ley 179 de 1994, art. 20).
El artículo 43 del PLOP introduce una herramienta de programación presupuestal
conocida en la literatura internacional como la circular presupuestal, con la cual
básicamente el Ministerio de Hacienda comunica a los Ministerios los techos
sectoriales de gasto y los criterios y parámetros necesarios para la elaboración de los
anteproyectos de presupuesto sectoriales163 (ver tabla 35).
163 Con este instrumento se busca cambiar la mentalidad de manifestación de “necesidades” por la de adaptación alas “disponibilidades”, lo cual obliga a los ministerios a tomar decisiones estratégicas en la asignación de recursos, pero dejándoles a éstos determinar la estructura interna de su presupuesto (éste mismo criterio debe seguirse entre los ministerios y sus entidades). Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p. 159
109
Frente al objetivo de asignar el gasto de acuerdo con las prioridades del gobierno, una
vez definido el monto máximo de gasto, la comunicación de los límites sectoriales de
gasto es el primer paso para asegurar que los objetivos de política y las prioridades
del gobierno se reflejen en los presupuestos sectoriales. Lo anterior es un reflejo de lo
que en el HMPE se considera como un proceso de arriba hacia abajo, que comienza
con la necesidad de fijar techos iniciales los cuales, junto al MFMP, deben ser
discutidos por el Consejo de Ministros.
Para determinar dichos techos sectoriales de gasto, en el HMPE se indican los
siguientes pasos164: “i) establecer un techo total de gasto compatible con los marcos
macroeconómico y fiscal; ii) determinar el margen de maniobra para cambios
deseables de política, estimando el total de los ingresos menos el costo actual de la
actividad; iii) identificar posibles ahorros y ajustes en programas no prioritarios, para
aumentar el nivel de actividad; iv) distribuir por sector los recursos, de acuerdo con
las prioridades del gobierno”165.
Ahora bien, al comparar la comunicación enunciada en el literal b) del artículo 43,
con el contenido de una circular presupuestal como se exige en el HMPE166 se puede
establecer que en dicho artículo aún no se incluye una declaración del gobierno de la 164 A veces es conveniente colocar subtechos para gastos de personal, gastos en bienes y servicios y gastos de inversión de capital. Pero hay que tener en cuenta los sectores, pues en la educación primaria tanto el gasto como la inversión son “desarrolladores”. No ocurre lo mismo con educación universitaria ya que los proyectos de inversión son más grandes. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p. 165 165 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p. 164 166 Respecto a los componentes sugeridos por el HMPE de la circular presupuestal ver Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p. 166 y 167
110
situación macroeconómica ni fiscal, ni una declaración de los targets fiscales.
Tampoco se enuncian los supuestos macroeconómicos básicos que son necesarios
para elaborar los anteproyectos de los presupuestos sectoriales.
Aunque es muy importante este primer paso de fijación de techos y comunicación de
los mismos a través de la circular presupuestal, no es menos importante determinar la
forma y el contenido de las respuestas por parte de los ministerios, lo cual no es
considerado en el PLOP.
Respecto a lo anterior, en el HMPE se ha considerado la remisión de los
anteproyectos de los ministerios como un segundo paso, de abajo hacia arriba, en la
programación presupuestal167. En este sentido se sugiere que las respuestas de los
ministerios deberían incluir como mínimo:
“1) una descripción de las políticas del sector y de los productos esperados; 2) indicadores de resultados de los programas, si esto es posible; 3) una declaración de cómo las políticas y programas serán cumplidos; 4) estimaciones de gasto de acuerdo a los techos, teniendo en cuenta el presupuesto de la vigencia actual y pasada; 5) estimación de los ahorros en los programas (comparado con las que se hicieron los techos) y la identificación de las necesidades; 6) el número de empleos y gastos de personal, identificando la metodología de cálculo, los gastos de seguridad social y también los gastos de consultores y temporales; 7) proyectos de inversión de capital a partir de cierta cuantía definida por el ministro: costos anuales de las próximas vigencias, gastos de funcionamiento, programación de pagos. Para ello, el Ministerio de Hacienda debe proveer los supuestos para las
167 Al respecto, en éstos documentos se dispone que “los ministerios deben operar bajo los techos definidos, deben diferenciar entre mantener el nivel de actividad e incluir políticas nuevas y antes de incluir estas políticas nuevas deben evaluar su impacto en el mediano plazo”. Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p. 167.
111
proyecciones de costos; 8) programas de subsidios y número de beneficiarios; y 9) estimación de adquisiciones y ventas de bienes públicos”168.
Posteriormente, la programación del presupuesto es un ejercicio iterativo entre el
Ministerio de Hacienda y los demás ministerios, en el cual se realiza el examen de los
anteproyectos de presupuesto de conformidad con las políticas de gobierno y los
techos de gasto169. En el HMPE se sugiere enfatizar en las siguientes preguntas
respecto de la revisión de los anteproyectos: ¿están identificados los objetivos? ¿Son
medibles? ¿Son monitoreables?
Bajo las anteriores consideraciones, la circular presupuestal en las entidades
territoriales debería incluir, además de la comunicación de los techos sectoriales de
gasto y de la fecha límite para la entrega de los anteproyectos sectoriales de
presupuesto, algunas exigencias respecto de estos anteproyectos, en especial las
declaraciones de los objetivos de política sectorial y las declaraciones sobre los
componentes principales de dichos anteproyectos tanto en los gastos como en las
inversiones de capital.
iii) Ejecución del presupuesto
a) Vigencias Futuras
168 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p. 168 169 Para permitir el diálogo durante la programación presupuestal en el HMPE se sugiere que “debería facilitarse la negociación entre comisiones técnicas de los ministerios y del Ministerio de Hacienda y así minimizar los conflictos que se puedan presentar”. Allen, R. y Tommasi, D. op. cit. p. 170
112
Tabla 36. Vigencias Futuras Proyecto de Ley Ley 819 de 2003
Artículo 74. Vigencias Futuras Ordinarias. El CONFIS podrá autorizar la asunción de compromisos que afecte el presupuesto de la siguiente vigencia en desarrollo del artículo 63, ajustado al Marco de Gasto de Mediano Plazo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en este artículo. Parágrafo: El CONFIS podrá delegar estas funciones en la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En caso de existir tal delegación, se presentará un informe trimestral a dicho Consejo sobre las vigencias futuras autorizadas en el trimestre inmediatamente anterior. (las subrayas son mías)
ARTÍCULO 10. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS. El artículo 9o de la Ley 179 de 1994 quedará así: El Confis podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo. La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica. Esta disposición también se aplicará a las entidades de que trata el artículo 9o de la presente ley. El Gobierno reglamentará la materia. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo. PARÁGRAFO. Estas funciones podrán ser delegadas por el Confis en la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el caso de los órganos que componen el Presupuesto General de la Nación y en las juntas o Consejos Directivos en el caso de las entidades de las que trata el numeral 4 del artículo 10 de la Ley 179 de 1994. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. En caso de existir tal delegación, quien sea delegado por el Confis presentará un informe trimestral a dicho Consejo sobre las vigencias futuras autorizadas en el trimestre inmediatamente anterior. (las subrayas son mías)
Artículo 75. Vigencias Futuras Excepcionales. El CONFIS podrá autorizar la asunción de compromisos que afecten el presupuesto de vigencias futuras cuando requieran más de dos vigencias fiscales para su ejecución y cumpla con el Marco de Gasto de Mediano Plazo. En el caso que se requiera la autorización para comprometer vigencias futuras que trasciendan el período constitucional de gobierno, se debe cumplir con los siguientes requisitos, en su orden:
ARTÍCULO 11. VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES. El artículo 3o de la Ley 225 de 1995 quedará así: El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización.
113
1. Que el CONFIS avale su viabilidad fiscal 2. Que el CONPES los declare de importancia estratégica La secretaría ejecutiva del Confis enviará trimestralmente a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos. (las subrayas son mías)
El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo del que trata el artículo 1o de esta ley. La secretaría ejecutiva del Confis enviará trimestralmente a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos. Para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requieren la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis. Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público. (las subrayas son mías)
Los artículos 74 y 75 del PLOP retoman los artículos 10 y 11 de la Ley 819 de 2003
respecto de la autorización de vigencias futuras ordinarias y excepcionales,
respectivamente. A diferencia de su formulación actual, en el PLOP se excluyen para
las vigencias futuras ordinarias dos de sus requisitos: la ejecución al menos del 15%
en la vigencia donde se autorizan y el límite del periodo de gobierno; y para las
vigencias futuras excepcionales, ya no se describen los casos excepcionales de obras
de infraestructura que se presentan en el primer inciso del artículo anteriormente
referido (ver tabla 36).
Ahora bien, la diferencia básica entre estos dos tipos de vigencias futuras es que las
ordinarias solo contemplan una vigencia adelante, mientras las excepcionales
contemplan más de una vigencia, para lo cual estas últimas requieren además la
declaratoria de importancia estratégica por parte del CONPES (consejo que no es
definido en el PLOP). En ambos casos, las vigencias futuras son autorizadas por el
CONFIS.
114
Frente al objetivo de asignar el gasto de acuerdo con las prioridades del gobierno, las
autorizaciones de vigencias futuras son necesarias para relacionar el presupuesto
anual con un sistema presupuestal que asume una perspectiva de mediano plazo. En
este sentido, el análisis de la Corte Constitucional en la referida Sentencia C-023
de1996, estuvo acorde con las características del principio de anualidad que se
desarrolló anteriormente: “el principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo
definió la Corte Constitucional, no implica el que la administración pública no pueda
programar obras que se ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitación sería
absurda”170.
No obstante lo anterior, el principio de anualidad no es el único que se debería tener
en cuenta al analizar la regulación de las autorizaciones de vigencias futuras. En la
medida en que estas autorizaciones requieren apropiaciones de gasto para cada
vigencia que autoricen, el principio de legalidad debería ser contemplado.
Así, de acuerdo a lo tratado en el capítulo anterior, el principio de legalidad establece
que todo gasto debe ser aprobado por el legislativo. Al respecto en dicho capítulo se
citó la sentencia C-441 de 2001 según la cual “la filosofía que subyace en este
principio constitucional de la legalidad del gasto, no es otro que el de permitir un
medio de control político del órgano legislativo sobre el ejecutivo en materia
presupuestal”171.
170 Corte Constitucional, Sentencia C-023 de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía 171 Corte Constitucional, Sentencia C-441 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
115
Es desde este punto de vista que la competencia otorgada al CONFIS para autorizar
las vigencias futuras no se aviene con el principio de legalidad del gasto. Dichas
autorizaciones deberían estar en cabeza del legislativo puesto que en esencia implican
la aprobación de gastos dentro de presupuestos futuros172. Además, la autorización de
vigencias futuras debería constituir una manifestación del control político del
legislativo sobre el ejecutivo en la asignación del gasto público.
Con la eliminación de la referencia expresa a las entidades territoriales en el PLOP y
al realizar una aplicación bien sea directa o analógica de los nuevos postulados, la
competencia para autorizar las vigencias futuras en las entidades territoriales recaería
en los comités de hacienda, o en el COMFIS para los casos municipales, llevando así
a dichas entidades el problema que padece la Nación, según se ha expuesto
anteriormente.
172 En la literatura internacional como el MTF y el HMPE la solicitud de autorizaciones de vigencias futuras al legislativo hace parte de los documentos presupuestales que acompañan el proyecto anual de presupuesto. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.126
116
b) Ejecución extensiva del presupuesto
Tabla 37. Ejecución Extensiva del presupuesto Proyecto de Ley Ley 819 de 2003
Artículo 66. Ejecución Extensiva del Presupuesto. La ejecución extensiva del presupuesto se presenta cuando ocurra alguno de los siguientes eventos: 1. Cuando se haya iniciado cualquier proceso de selección del contratista, con todos los procedimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última. 2. Cuando en desarrollo de los compromisos debidamente adquiridos, los bienes y servicios no se hubieren recibido a satisfacción durante la vigencia fiscal respectiva, se atenderán con cargo al presupuesto de la siguiente vigencia fiscal, previa justificación mediante acto motivado del ordenador del gasto. 3. Cuando las obligaciones legalmente adquiridas en vigencias anteriores no se hayan pagado total o parcialmente y que no se constituyan como cuentas por pagar, el pago del pasivo exigible de vigencias expiradas se realizará con cargo al presupuesto vigente, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar. El Gobierno Nacional, previa definición de los procedimientos y trámites presupuestales para dar cumplimiento a los anteriores eventos, hará los ajustes presupuestales correspondientes mediante decreto. (las subrayas son mías)
ARTÍCULO 8o. REGLAMENTACIÓN A LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTAL. La preparación y elaboración del presupuesto general de la Nación y el de las Entidades Territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente. En los eventos en que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales correspondientes. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Lo preceptuado en este artículo empezará a regir, una vez sea culminada la siguiente transición: El treinta por ciento (30%) de las reservas del Presupuesto General de la Nación y de las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal del 2004 se atenderán con cargo al presupuesto del año 2005. A su vez, el setenta por ciento (70%) de las reservas del Presupuesto General de la Nación y de las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal de 2005 se atenderán con cargo al presupuesto del año 2006. Para lo cual, el Gobierno Nacional y los Gobiernos Territoriales, respectivamente harán por decreto los ajustes correspondientes. (las subrayas son mías)
La ejecución extensiva del presupuesto es introducida en el artículo 66 del PLOP.
Este instrumento tiene origen en el artículo 8 de la Ley 819 de 2003 pero en el PLOP,
a diferencia de éste último artículo, se elimina el período de transición para la
reducción de las reservas presupuestales y se amplían a tres eventos los causales de
justificación para la ejecución extensiva del presupuesto (ver tabla 37).
117
Cualquiera sea el evento de los anteriormente citados, la solución que se plantea en
este instrumento es permitir el pago de una obligación surgida o por surgir (en el caso
de los procesos de selección) con los recursos del presupuesto de la vigencia
siguiente.
Si bien, esta solución frente al problema técnico del rezago podría contribuir a una
mejor asignación del gasto de acuerdo con las prioridades del gobierno, a su vez
genera varios inconvenientes: 1) desconoce el principio de legalidad porque autoriza
un gasto que no ha sido aprobado por el legislativo para la siguiente vigencia; 2)
desconoce el principio de anualidad pues con esta disposición se olvida el carácter de
control político que tiene la renovación anual de las autorizaciones de gasto; 3)
contradice el artículo 61 del PLOP puesto que las apropiaciones como autorizaciones
de gasto expiran el 31 de diciembre; y 4) se convierte en una modalidad automática
de vigencias futuras (no requiere la aprobación del CONFIS).
Además, al considerarse por separado los eventos citados también conllevan ciertas
dificultades: en el primer evento se crea la posibilidad que en cualquier proceso de
selección, aún sin haber sido adjudicado (y por lo tanto sin registro presupuestal), se
admita el compromiso con el presupuesto de la vigencia siguiente, cuando en este
caso se podría acudir a la autorización de vigencias futuras; en el tercer evento se abre
una brecha respecto de los pagos en los cuales no se hayan constituido cuentas por
pagar, generalmente por error de la administración, creando inestabilidad e
inseguridad durante la ejecución presupuestal respecto de las exigencias que en dado
118
caso tendrían que asumirse, cuando para la reclamación una deuda existiría siempre la
vía jurídica y el rubro sentencias y conciliaciones desde el cual podría pagarse; y en el
inciso final porque facultar indefinidamente al Gobierno Nacional para modificar el
presupuesto contradice el numeral 10 del articulo 150 constitucional.
Actualmente el sistema de reservas presupuestales, aunque genera rezago que en
principio es un problema técnico, respeta los principios de legalidad y anualidad.
Dichas reservas tienen como restricción que expiran en el año para el cual fueron
constituidas pero son pagadas con cargo al presupuesto del año en el cual se
constituyeron173. Además en los últimos años se han diseñado incentivos174 para
reducir el número de reservas. Estos incentivos, también considerados en la Ley 819
de 2003, deberían evaluarse frente a la alternativa de la ejecución extensiva del
presupuesto.
En síntesis aunque el rezago presupuestal es uno de los mayores problemas técnicos
del sistema presupuestal colombiano, la ejecución extensiva no parece a primera vista
ser la mejor solución para dicho problema175, pues el costo de utilizar este
instrumento implica, además de desconocer los principios de anualidad y legalidad
del presupuesto, reconocer que, como se ha visto, existen alternativas diferentes a la
173 Corte Constitucional, Sentencia C-502 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía 174 “Con el fin de evitar que por defectuosa ejecución presupuestal se hagan a final de cada año exageradas reservas de apropiación, la ley ha determinado un mecanismo según el cual, gradualmente, el valor de las reservas constituidas deberá irse reduciendo del valor de los nuevos presupuestos del año subsiguiente” Restrepo, J. op.cit. p.324 175 En el HMPE se presentan diferentes categorías de apropiaciones que podrían tenerse en cuenta para diseñar instrumentos que permitan disminuir el problema del rezago presupuestal. Sin embargo, ninguna de estas categorías coincide con el mecanismo de la ejecución extendida del presupuesto. Ver al respecto Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.46
119
ejecución extensiva del presupuesto que no generan los problemas anteriormente
tratados. Lo anterior se reflejaría en las entidades territoriales cuando éstas adopten
dicho instrumento con las consecuencias anteriormente descritas.
4. TERCER OBJETIVO: PROMOVER EL USO EFICIENTE DE LOS
RECURSOS
Si bien el uso eficiente de los recursos se escapa en cierta medida del ámbito
presupuestal, existen algunas disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto que se
relacionan con dicho objetivo las cuales serán tratadas a continuación.
4.1. Principios Presupuestales
i) Principio de Unidad de Caja
Tabla 38. Principio de Unidad de Caja Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 32. Principio de Unidad de Caja. Con el recaudo del presupuesto de rentas y financiamiento se atenderá, en forma centralizada, el pago oportuno de las obligaciones autorizadas en el Presupuesto Nacional. En consecuencia, los recursos de destinación específica que hagan parte del Presupuesto Público Nacional y que en la actualidad administre o que en lo sucesivo llegare a administrar la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, harán unidad de caja con los demás recursos del Tesoro Nacional y no podrá constituirse portafolios de inversión independientes. La destinación de los recursos previamente establecida en la ley, se mantendrá a través de las apropiaciones presupuestales requeridas para su ejecución. Este principio también se aplica a los establecimientos públicos respecto a sus rentas propias y a los recursos del Presupuesto Público Nacional que ellos manejen.
Artículo 16. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación. Parágrafo 1°. Los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden nacional son de propiedad de la Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro Nacional y asignará por lo menos el 20% al establecimiento público que haya generado dicho excedente. Se exceptúan de esta norma los establecimientos públicos que administran contribuciones para fiscales. Parágrafo 2°. Los rendimientos financieros de los Establecimientos Públicos provenientes de la inversión de los recursos originados en los aportes de la Nación, deben ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional, en la fecha que indiquen los reglamentos de la presente ley. Exceptúanse los obtenidos con los recursos recibidos por los órganos de previsión y seguridad social, para el pago de prestaciones sociales de carácter económico (Ley 38 de 1989, art. 12, Ley 179 de 1994, art. 55, incisos 3°, 8° y 18, Ley 225 de 1995 art. 5°).
120
El artículo 32 del PLOP define el principio de unidad de caja, adaptándolo a la nueva
clasificación presupuestal. En comparación con el artículo 16 del Decreto 111 de
1996, dicho artículo 32 determina que las rentas de destinación específica harán
unidad de caja con los demás recursos del tesoro nacional, principio que también se
aplica a los establecimientos públicos (ver tabla 38).
Frente al objetivo de promover el uso eficiente de los recursos, el principio de unidad
de caja promueve la utilización eficiente de los recursos evitando su fraccionamiento
entre diferentes tipos de ingresos. Al respecto, según Restrepo este principio es
conocido por la doctrina francesa con el nombre de “no asignación de rentas” el cual
implica que “la totalidad de los ingresos públicos deben ingresar sin previa
destinación a un fondo común desde donde se asignen a la financiación del gasto
público”176.
Al nivel jurisprudencial, en la sentencia C-478 de 1992 se estableció respecto al
principio de unidad de caja que “los dineros que entran al tesoro público, cualquiera
sea su proveniencia, se funden en una caja común, y de ella se podrán destinar a los
cometidos que se determinan en el presupuesto”177. Además en la Sentencia C-337
de 1993, se señaló que este principio “busca que la actividad presupuestal pueda
ejercer con amplitud su función de orientar el gasto público hacia las áreas que
176 Restrepo, J. op.cit. p. 247 177 Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992. MP. Hernando Herrera Vergara.
121
estime prioritarias, sin que encuentre los ingresos preorientados hacia la financiación
de determinados gastos”178
No obstante lo anterior, existen varias excepciones al principio de unidad de caja179.
En este aspecto considera Restrepo que este principio “en general, tiene una
aplicación muy deficiente en nuestro país, pues cerca de la mitad de los ingresos
públicos están comprometidos en el financiamiento de las actividades específicas”180.
Respecto de las implicaciones de la nueva formulación del principio de unidad de
caja frente a las entidades territoriales, se debe evaluar que actualmente una
exigencia del Gobierno Nacional frente a los recursos de Sistema General de
Participaciones es que éstos no hacen unidad de caja con los recursos propios, al
igual que los recursos de regalías. Dicha exigencia no sería procedente a la luz de la
nueva redacción del principio de unidad de caja, porque en ésta se determina que las
rentas de destinación específica hacen unidad de caja con los demás recursos del
tesoro.
178 Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 1993. MP. Vladimiro Naranjo Mesa 179 Restrepo aclara que debe diferenciarse entre rentas de destinación específica y rentas atadas. Las primeras determinan que un impuesto tiene una única destinación y las segundas asignan a unos gastos específicos una porción de los ingresos ordinarios. Un ejemplo de cada de una de ellas al nivel municipal serían los recursos de regalías para las primeras y los porcentajes definidos para vivienda, deporte y fuentes hídricas, como porcentaje de sus ingresos corrientes. Restrepo, J. op.cit.p.247 180 Restrepo, J. op.cit.p.247
122
ii) Principio de Programación Integral
Tabla 39. Principio de Programación Integral Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 34. Principio de Programación Integral. Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos e inversiones de capital que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución, operación y mantenimiento, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. El reglamento establecerá la definición de programa presupuestal. (las subrayas son mías)
Artículo 17. Programación integral. Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. Parágrafo. El programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal ejecución (Ley 38 de 1989, art. 13).
El Principio de Programación Integral está definido en el artículo 34 del PLOP y a
diferencia del artículo 17 del Decreto 111 de 1996, establece que la definición de
programa presupuestal estará a cargo de la reglamentación. Además, en este artículo
se ajusta la definición a la nueva clasificación presupuestal (ver tabla 39).
Este principio es indispensable frente al objetivo de la utilización eficiente de los
recursos pues asegura por una parte la ejecución completa de las inversiones de
capital que se proyecten y por otra, la previsión de los gastos corrientes que dichas
inversiones de capital generen.
Sobre lo anterior se refiere la doctrina al señalar que la programación integral
“postula la necesidad de que cuando se decreten inversiones se tenga el cuidado de
presupuestar también los costos de funcionamiento que requerirá su operación”181.
De igual manera en la jurisprudencia se ha señalado que este principio “tiene gran
181 Restrepo, J. op.cit. p. 256
123
importancia como mecanismo preventivo de la irresponsabilidad administrativa y de
la práctica de ordenar inversiones sin presupuestar simultáneamente el
mantenimiento de las obras o servicios que se ponen en funcionamiento”182.
Frente a sus implicaciones sobre las entidades territoriales, el principio de
programación integral debe ser tenido en cuenta para determinar los límites de los
gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, pues como se ha visto toda
inversión de capital implica un gasto futuro de mantenimiento que de ser
desconocido pasaría a ser un factor de inestabilidad financiera183.
4.2. Ciclo Presupuestal
i) Ejecución del presupuesto
a) Reserva para contingencias
Tabla 40. Reserva para contingencias Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 46. Cuenta de Compensación Presupuestal. El Presupuesto Público Nacional incluirá una Cuenta de Compensación Presupuestal, manejada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como un sistema separado de cuentas. Esta Cuenta dispondrá de recursos equivalentes al uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Nación. Los recursos de la Cuenta de Compensación Presupuestal se utilizarán para completar faltantes presupuestales en la respectiva vigencia fiscal. Dichos faltantes deben ser calificados como imprescindibles por el Consejo de Ministros, y no podrán destinarse a la celebración de contratos de prestación de servicios o la vinculación de supernumerarios. (las subrayas son mías)
Artículo 87. Créase el Fondo de Compensación Interministerial, en cuantía anual hasta del uno (1 %) por ciento de los ingresos corrientes de la Nación cuya apropiación se incorporará en el Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con sujeción a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional, con el propósito de atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos en la respectiva vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. El Ministro de Hacienda ordenará efectuar los traslados presupuestales con cargo a este Fondo, únicamente con la expedición previa del certificado de disponibilidad presupuestal. (las subrayas son mías)
182 Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992. M.P. Hernando Herrera Vergara. 183 Al respecto la Corte señaló: “con la programación integral se pretende evitar que los programas de inversión omitan contemplar explícitamente los compromisos de funcionamiento que ellos acarrean, lo que se ha convertido, con el correr de los años en un factor de desestabilización de las finanzas públicas. Corte Constitucional Sentencia C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
124
La cuenta de compensación presupuestal de que trata el artículo 46 del PLOP
reemplaza el actual fondo de compensación interministerial establecido en el artículo
87 del Decreto 111 de 1996. Sin embargo, con la nueva formulación los recursos de
esta cuenta de compensación podrán aplicarse para los faltantes prespuestales de
cualquier destinación y su calificación de excepcional urgencia será sustituida por la
calificación de necesidad imprescindible (ver tabla 40).
La cuenta de compensación presupuestal debe evaluarse frente al objetivo de
promover el uso eficiente de los recursos pues la utilización de los fondos de dicha
cuenta debe estar limitada a casos taxativos. De igual manera se tiene que evaluar
respecto de las modificaciones del presupuesto ya que el artículo 80 del PLOP
establece como requisito agotar los recursos de esta cuenta antes de proceder a una
adición presupuestal.
En cuanto a los requisitos para el uso de los recursos de esta cuenta de compensación
presupuestal, si se tiene en cuenta que su origen es el fondo de compensación
interministerial, es conveniente revisar los antecedentes jurisprudenciales que
determinaron la exequibilidad de dicho fondo.
Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-441 de 2001 manifestó acerca
del fondo de compensación interministerial que: “debe tenerse en cuenta que el
principio de especialidad del gasto, al que se hizo referencia anteriormente, no resulta
125
desconocido, por cuanto el objeto del gasto, en sí mismo considerado, ha sido
aprobado por el Congreso en el momento de expedir la ley anual de presupuesto” 184.
En esa misma sentencia la Corte fijó algunos parámetros para la utilización de los
recursos de dicho fondo, los cuales se pueden sintetizar en lo siguiente: “a) debe
ejercerse mediante acto administrativo motivado; b) debe atender el principio de
razonabilidad; c) procede únicamente para completar faltantes de apropiación en
gastos de funcionamiento, ocasionados por situaciones de excepcional urgencia; d) no
puede estar dirigida a cubrir los costos originados por nóminas paralelas o
contratación de empleados supernumerarios en forma indefinida”185.
Por lo anterior, la utilización de los recursos de la cuenta de compensación
presupuestal debe seguir los parámetros definidos por la Corte para el Fondo de
Compensación Interministerial. Frente a las entidades territoriales, como se concluyó
al analizar el artículo 80 del PLOP, esta disposición es un incentivo para crear al nivel
territorial cuentas de compensación presupuestal, cuyo agotamiento se considera
además como un requisito para las adiciones presupuestales.
184 Corte Constitucional, Sentencia C-441 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra 185 Cfr. Ibidem.
126
b) Vigencia rentas de destinación específica
Tabla 41. Vigencia de las rentas de destinación específica Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 38. Vigencia de las rentas de destinación específica. No habrá rentas nacionales de destinación específica, con excepción de las autorizadas en el artículo 359 de la Constitución Política. Las rentas autorizadas en el numeral segundo del citado artículo corresponderán a la definición de gasto público social establecida en el artículo 14 de la presente ley. Ninguna renta de destinación específica podrá ser permanente, por lo que la ley que la autoriza incluirá su vigencia en el tiempo y los objetivos precisos que atenderá, con metas cuantificables para verificar su cumplimiento y por ende su eliminación. En el primer proyecto de ley anual del presupuesto que elabore y presente cada Gobierno a consideración del Congreso, se incluirá un anexo donde se evalúe el cumplimiento de los objetivos establecidos en las leyes que hayan autorizado la creación de rentas de destinación específica. Si los objetivos se han cumplido, el Congreso deberá derogar la ley que la creó, de manera expresa en la Ley anual de Presupuesto; de lo contrario, el Gobierno deberá justificar su permanencia. Las rentas de destinación específica autorizadas en los numerales 2 y 3 del artículo 359 de la Constitución Política se harán efectivas sobre los ingresos corrientes que correspondan a la Nación, después de descontar los recursos necesarios para cumplir con los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. (las subrayas son mías)
Artículo 28. Las rentas de destinación específica autorizadas en los numerales 2 y 3 del artículo 359 de la Constitución, se harán efectivas sobre los ingresos corrientes que correspondan a la Nación, después de descontar el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación ordenados por los artículos 356 y 357 de la Constitución (Ley 225 de 1995, art. 7°).
El artículo 38 del PLOP establece un mecanismo de eliminación de las rentas de
destinación específica, pues define que éstas no pueden ser de carácter permanente y
que su existencia dependerá de la evaluación del cumplimiento de los objetivos para
los que fueron creadas (ver tabla 41).
Frente al objetivo del uso eficiente de los recursos, el nuevo mecanismo permite
evaluar la utilización de los recursos de destinación específica y utilizar los resultados
de dicha evaluación para justificar o no su permanencia.
127
Las entidades territoriales deberían adoptar este nuevo instrumento incluso para
evaluar la permanencia de los fondos especiales, las rentas atadas y las rentas de
destinación específica. Se aclara que la diferencia entre las dos últimas radica en que
las rentas atadas asignan a unos gastos específicos una porción de los ingresos
ordinarios, mientras que las rentas de destinación específica determinan que un
impuesto tiene una única destinación186. Un ejemplo de cada de una de estas al nivel
municipal serían los porcentajes definidos para vivienda, deporte y fuentes hídricas,
como porcentaje de sus ingresos corrientes y los recursos de regalías,
respectivamente.
c) Ajuste del Gasto Público
Tabla 42. Ajuste del Gasto Público Proyecto de Ley
Artículo 39. Ajuste en el gasto público. A la entrada en vigencia de la presente ley y con el propósito de avanzar en el saneamiento de las finanzas públicas, se reduce en un 20% las cuantías absolutas que resulten de las transferencias de que trata el artículo 23, a ser incorporadas en el Presupuesto Público Nacional, distintas a las que tengan consagración expresa en la Constitución Política. Para las vigencias fiscales siguientes, el porcentaje de reducción que contribuya a la sostenibilidad fiscal se determinará en la ley anual de presupuesto. En el caso de los fondos especiales, excepto aquellos que tengan consagración expresa en la Constitución Política y de conformidad con los artículos 12 y 13 de la presente ley, el 20% de los ingresos proyectados se girará a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional para contribuir a la sostenibilidad fiscal. Los recursos disponibles en la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional, originados en leyes con destinación específica serán utilizados para financiar las apropiaciones correspondientes al servicio de la deuda de los créditos desembolsados para cumplir con los objetivos que les dieron origen y cuya obligación esté a cargo de la Nación. La aplicación de este artículo no generará deudas a ser canceladas en vigencias posteriores. (las subrayas son mías)
El artículo 39 del PLOP plantea un proceso de ajuste del gasto público en el cual se
determina la reducción del 20% de las transferencias corrientes en la vigencia donde
entre a regir la presente ley, de igual manera se establece que el 20% de los fondos
186 Restrepo, J. op.cit.p.247
128
especiales se destinará para contribuir a la sostenibilidad fiscal y además señala que
los recursos de destinación específica se utilizarán para pagara el servicio de la deuda
de acuerdo a sus destinación (ver tabla 42).
Este proceso de ajuste del gasto público debe analizarse no solo frente a su
contribución en la sostenibilidad de las finanzas públicas sino desde el objetivo de
utilización eficiente de los recursos. En estos últimos términos, en el PLOP se está
disponiendo la utilización de recursos para una vigencia presupuestal específica en
cuanto a la reducción de las transferencias corrientes y para varias vigencias respecto
de los fondos especiales y los recursos de destinación específica.
Al respecto se debe tener en cuenta que la jurisprudencia Constitucional ha
establecido que “de acuerdo con lo previsto en el artículo 352 de la CP y lo reiterado
por esta Corte, la ley orgánica del presupuesto sólo puede regular las materias
taxativamente indicadas en la norma citada. La ley orgánica del presupuesto regula el
proceso presupuestal en general y no el de una específica vigencia presupuestal"187.
Por lo tanto, antes de evaluar las implicaciones de esta disposición de ajuste de gasto
público sobre las entidades territoriales debe revisarse primero su constitucionalidad.
Al respecto, la Corte en Sentencia C-685 de 1996 concluyó que “así como es
inconstitucional que una ley anual del presupuesto incorpore disposiciones propias de
la ley orgánica, igualmente es contrario a la Carta que la ley orgánica del presupuesto 187 Corte Constitucional, Sentencia C-490 de 1994, MP Eduardo Cifuentes Muñoz
129
regule asuntos que son competencia de una ley anual del presupuesto”188. En este
orden de ideas, el mecanismo de ajuste del gasto público sería inconstitucional.
5. CUARTO OBJETIVO: GARANTIZAR LA TRANSPARENCIA
Uno de los principales intereses de la reforma a la Ley Orgánica de Presupuesto es
fortalecer la transparencia del sistema presupuestal. Para esto no solo la consagra
como parte de sus objetivos (“en un contexto de transparencia”) sino que la eleva al
rango de principio del ciclo presupuestal. Así, el análisis de los siguientes artículos
tendrá como referencia el objetivo de garantizar la transparencia del sistema y del
ciclo presupuestal.
5.1. Principios Presupuestales
La presentación del principio de transparencia seguirá lo dispuesto en la introducción
de esta monografía como excepción a la metodología de análisis del articulado. Se
realizará entonces referencia a los requisitos que se exigen para garantizar la
transparencia en los sistemas presupuestales.
188 Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero
130
i) Principio de Transparencia
Tabla 43. Principio de Transparencia Proyecto de Ley
Artículo 37. Principio de Transparencia. Los procedimientos de programación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del Sistema Presupuestal, así como los informes periódicos y finales sobre el mismo, serán públicos y contendrán información suficiente para verificar el cumplimiento de los principios que lo rigen y de los objetivos programados.
En el artículo 37 del PLOP se introduce el principio de transparencia, el cual se
refiere a la publicidad de de la información acerca de los procedimientos del ciclo y
del sistema presupuestal, la cual debe ser suficiente para verificar el cumplimiento sus
objetivos y principios189 (ver tabla 43).
Frente al objetivo de garantizar la transparencia, al elevarse esta misma como
principio se le está dando un estatus superior frente a las demás disposiciones del
PLOP pues en este caso todas las disposiciones deben garantizar el cumplimiento del
nuevo principio.
Para la literatura internacional la transparencia es un requisito imprescindible en los
sistemas presupuestales y como se anunció anteriormente, es considerado como un
cuarto objetivo de los Sistemas de Administración del Gasto Público 190. Por su parte
el MTF establece que “como el presupuesto anual constituye casi sin excepción el
principal instrumento de política fiscal, el proceso presupuestario y la información
189 En el MTF, “los principios y las prácticas relacionados con la transparencia del proceso presupuestario se reflejan en la documentación del presupuesto, su presentación, los procedimientos de ejecución presupuestaria y la declaración fiscal”. Fondo Monetario Internacional. op.cit.p. 40 190 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.22
131
contenida y presentada en el presupuesto resultan fundamentales para la transparencia
fiscal”191.
Además de la disponibilidad y acceso a la información para asegurar la transparencia,
la literatura internacional señala otros dos aspectos: primero, que “se especifiquen
claramente las normas fiscales que se hayan adoptado (por ejemplo, el requisito de un
presupuesto equilibrado o límites al endeudamiento de los niveles subnacionales de
gobierno)”192 y segundo que se limite “la creación de fondos extrapresupuestales a
casos excepcionales, autorizados en un estatuto separado y aclarando que los recursos
de esos fondos se deben incluir en el presupuesto bajo la misma clasificación, junto
con los aspectos financieros relevantes”193.
La adopción del principio de transparencia por parte de las entidades territoriales es
indispensable. Sin embargo lo fundamental para asegurar su cumplimiento es diseñar
por una parte mecanismos de difusión de la información y por otra, estrategias de
formación para los receptores de dicha información.
5.2 Ciclo Presupuestal
i) Seguimiento y Evaluación del presupuesto
La base de un buen proceso de evaluación la constituyen la información que se
evaluara y la rendición de cuentas de los evaluados. Respecto a la primera, según el
191 Fondo Monetario Internacional. op.cit. p. 40 192 Fondo Monetario Internacional. op.cit.p. 45 193 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit.p.78
132
MTF la “información fiscal y financiera debe estar disponible regularmente, oportuna
y completa”194. En cuanto a la segunda, la transparencia implica rendición de cuentas
y para esta última es requisito la claridad en la definición de responsabilidades.
Lo anterior implica que en la evaluación del proceso presupuestal se requiere
determinar los siguientes aspectos interdependientes: 1) fijar responsabilidades; 2)
establecer las formas, medios y límites de tiempo para la publicación de la
información; y 3) diseñar mecanismos de rendición de cuentas195.
a) Responsabilidades
Tabla 44. Control fiscal y competencias Proyecto de Ley
Artículo 8. Control fiscal y competencias. El CONFIS adoptará las medidas necesarias para el cumplimiento del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para tal efecto, hará un seguimiento detallado del mismo, de manera que si hay cambios en las condiciones económicas, se adopten las medidas necesarias para lograr el equilibrio macroeconómico del país. El seguimiento se realizará de manera independiente y detallada para tres grupos de entidades: el Presupuesto Público Nacional, las entidades del orden territorial y el conjunto de Entidades de que trata el capítulo IV de la presente Ley. Para el seguimiento de estas últimas, el CONFIS podrá apoyarse en expertos de reconocida idoneidad que acrediten experiencia en este tema. (las subrayas son mías)
En primer lugar, respecto a la determinación de responsabilidades para la evaluación,
en el PLOP el artículo 8 asigna la responsabilidad del control fiscal al CONFIS.
Frente al objetivo de transparencia, la utilidad de esta disposición es que se clarifica
la responsabilidad del seguimiento del MFMP para el CONFIS.
194 En el mismo sentido MPEH establece que “las proyecciones macroeconómicas y los objetivos del gobierno deben ser públicos, no solo por transparencia y rendición de cuentas sino para crear consenso entre la sociedad civil. Así tomen más tiempo y sean más difíciles constituyen una base robusta para la implementación de los programas del gobierno”. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.146 195 En el MTF se enfatiza que “se deben clarificar los roles y responsabilidades fiscales; la disponibilidad pública de la información; generar un proceso abierto de preparación presupuestal, ejecución y reporte; y permitir revisiones independientes que aseguren la integridad de las previsiones fiscales, información y contabilidad”. Fondo Monetario Internacional. op.cit. p.32
133
La incidencia de este artículo en las entidades territoriales es directa pues éstas
quedan sujetas al seguimiento del CONFIS, el cual tiene la posibilidad de recibir
apoyo de expertos para dicho seguimiento (ver tabla 44)
Tabla 45. Seguimiento Presupuestal
Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996 Artículo 86. Seguimiento Presupuestal. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General del Presupuesto Público Nacional efectuará el seguimiento del Presupuesto Público Nacional, razón por la cual será el centro de información presupuestal donde se consolidará lo pertinente al Ciclo Presupuestal. Esta Dirección diseñará los métodos y procedimientos para el cumplimiento de esta función. El Departamento Nacional de Planeación evaluará la gestión y realizará el seguimiento de las inversiones de capital, para lo cual podrá solicitar directamente la información necesaria y deberá enviar periódicamente a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público los resultados del seguimiento y evaluación, para garantizar una correcta ejecución presupuestal. Los órganos que hacen parte del presupuesto deben enviar la información que se les solicite para el seguimiento presupuestal, y en caso de no hacerlo, el Confis podrá suspender o limitar el Programa Anual de Caja.
Artículo 92. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General del Presupuesto Nacional, para realizar la programación y la ejecución presupuestal, efectuará el seguimiento financiero del Presupuesto General de la Nación […] El Departamento Nacional de Planeación evaluará la gestión y realizará el seguimiento de los proyectos de inversión pública, además, adelantará las funciones asignadas a este departamento en la Ley 60 de 1993 (Ley 38 de 1989, art. 77, Ley 179 de 1994, art. 40). Artículo 93. Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación […] enviarán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Nacional, la información que éstos le soliciten para el seguimiento presupuestal y para el centro de información presupuestal. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General del Presupuesto Nacional, será el centro de información presupuestal en el cual se consolidará lo pertinente a la programación, ejecución y seguimiento del Presupuesto General de la Nación […] Esta Dirección diseñará los métodos y procedimientos de información y de sistematización necesarios para ello.
En cuanto al seguimiento y evaluación del presupuesto, como puede verse en la tabla
45, el artículo 86 agrupa las disposiciones contenidas en los artículos 92 y 93 del
Decreto 111 de 1996, en las cuales se asignan al Ministerio de Hacienda-Dirección
General de Presupuesto Público Nacional las responsabilidades de efectuar el
seguimiento del Presupuesto Público Nacional, ser el centro de información
presupuestal y diseñar los métodos y procedimientos para dicho seguimiento196.
196 Si bien en éste artículo se determinan las responsabilidades de la evaluación no se fijan fechas límites para su presentación, ni medios para su publicación.
134
Frente al principio de transparencia la asignación clara de responsabilidades es un
requisito para todo sistema presupuestal. En este sentido, las responsabilidades de
efectuar seguimiento y la forma de adelantarlo son una función del Ministerio de
Hacienda como coordinador del proceso presupuestal.
Respecto a la información, si bien la producción primaria de la información
financiera corresponde a quien la administre, en el MTF se sugiere que:
“deberá establecerse un organismo nacional de estadísticas, con
independencia institucional, que verifique la calidad de los datos fiscales... a dicho organismo deben proporcionársele todos los datos básicos que requiera; debe compilar los datos fiscales en forma imparcial; debe poder efectuar comentarios sobre interpretaciones erróneas o el uso equivocado de la información, y debe revelar el acceso del gobierno a los datos fiscales antes de que éstos se publiquen”197.
Por otra parte, garantizar la calidad de la información fiscal también es un requisito
para la transparencia, respecto a lo cual el MTF recomienda incluir en los pronósticos
presupuestarios una “declaración de responsabilidad, en la que se aclare cuáles han
sido los organismos que han producido los pronósticos fiscales y macroeconómicos,
la cual facilitaría la evaluación de los pronósticos al indicar, dentro del gobierno,
quién es responsable de la calidad de los pronósticos”198.
197 Fondo Monetario Internacional. op.cit. p. 67 198 En este sentido, señala el FMI que “la práctica óptima es que deben establecerse mecanismos institucionales a fin de proporcionar al público seguridades independientes de que los pronósticos macroeconómicos y fiscales son de alta calidad. Ello podría incluir que los modelos fiscales y macroeconómicos fueran examinados por expertos externos”. Cfr. Fondo Monetario Internacional. op.cit. p. 77
135
Respecto de la asignación de la evaluación de la inversión de capital al Departamento
Nacional de Planeación, ésta tiene origen en el artículo 343 de la Constitución según
el cual: “la entidad nacional de planeación que señale la ley tendrá a su cargo el
diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la
administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de
inversión, en las condiciones que ella determine”.
Ahora bien, la adaptación de este artículo en las normas presupuestales de las
entidades territoriales debe hacerse en armonía con el artículo 344 de la Constitución.
Al respecto según Restrepo “el artículo 344 de la Constitución le encomienda a los
organismos departamentales de planeación, una labor, en lo territorial, análoga a lo
que para el ámbito nacional le señala al organismo nacional de planeación: hacer la
evaluación de gestión y resultados de los planes y programas de los mismos
departamentos y de los municipios, y colaborar con éstos en la preparación de sus
presupuestos”.
Por lo anterior, para la evaluación de la gestión y los resultados de planes y
programas en las normas presupuestales de las entidades territoriales debe facultarse
al respectivo organismo departamental.
136
b) Información
Tabla 46. Definición y objetivos del seguimiento y la evaluación Proyecto de Ley
Artículo 87. Definición y objetivos del seguimiento y la evaluación. El seguimiento y la evaluación del presupuesto consiste en la determinación de los resultados, relaciones e indicadores que miden el grado de cumplimiento de los objetivos fiscal, funcional, social, de gestión económico-financiera, al igual que el impacto económico frente a las metas y fines propuestos por el Gobierno Nacional. El seguimiento se entenderá como un proceso continúo de recolección y análisis de información útil para tomar decisiones durante la implementación del programa de gobierno y la ejecución del presupuesto anual, con base en una comparación de los resultados esperados y el estado de avance de los mismos. La evaluación se define como la valoración exhaustiva de las principales intervenciones del Estado para determinar su relevancia, eficiencia, efectividad, impacto y sostenibilidad. El objetivo fundamental de ésta última, es incorporar a futuro las lecciones aprendidas en el proceso de toma de decisiones. El marco para el seguimiento y la evaluación del gasto será la proyección de resultados sectoriales para cada sección presupuestal. Dicha proyección de resultados consultará los recursos presupuestados y las necesidades que originaron su asignación; contendrá indicadores numéricos o porcentuales y referentes objetivos que permitan la evaluación de su cumplimiento al final de la vigencia fiscal y la planeación del presupuesto de la siguiente. (las subrayas son mías).
Acerca de la información, en el artículo 87 del PLOP se definen los conceptos de
seguimiento y la evaluación, se enuncian sus objetivos, se establece el marco desde el
cual se realizan y se precisan los instrumentos que debe contener (ver tabla 46).
En el marco de la transparencia fiscal como objetivo del sistema presupuestal, el
seguimiento y la evaluación del presupuesto pueden considerarse como el eje
fundamental del sistema. Únicamente mediante el control permanente y el análisis de
los resultados del ejercicio presupuestal es que se puede establecer si se han
alcanzado los objetivos de sostenibilidad de las finanzas públicas, asignación de los
recursos de acuerdo con las prioridades establecidas por el gobierno y utilización
eficiente de los recursos en un contexto de transparencia.
Para que este artículo tenga vigencia y no quede como letra muerta o simple
formalismo burocrático, deben enfatizarse cuatro aspectos que en el se establecen y
137
que deben ser adoptados y adaptados en las entidades territoriales, tanto como sea
necesario:
Primero, la base de la evaluación y el seguimiento esta constituida por la proyección
de los resultados sectoriales y éstos se basarán en indicadores y referentes objetivos.
Esto requiere por una parte, que en la programación del presupuesto, los
anteproyectos sectoriales contengan una declaración de las políticas, prioridades y
estrategias sectoriales y la definición de los indicadores relevantes (esto puede ser
exigido desde la circular presupuestal); y por otra, que en el documento del
Presupuesto Público Nacional se incorporen dichas declaraciones de política y
prioridades sectoriales así como los objetivos de política fiscal y macroeconómica de
mediano plazo, ya que para evaluar si los objetivos y las metas se cumplieron éstos
deben establecerse y hacerse explícitos desde el comienzo del proceso.
Segundo, para que la evaluación y el seguimiento del presupuesto sean posibles los
diferentes actores presupuestales deben afianzar sus respectivos roles: 1) el Consejo
de Ministros como instancia superior en la formulación de políticas, en la
determinación de prioridades del gobierno y en la aprobación de los parámetros
fiscales y los targets sugeridos por el Ministerio de Hacienda; 2) el Ministerio de
Hacienda como coordinador de la actividad presupuestal y como responsable de crear
mecanismos para que la información presupuestal circule entre los diferentes actores
pues esta no fluye por sí sola; 3) los otros ministerios, como responsables de crear las
138
condiciones para alcanzar el tercer objetivo del sistema presupuestal respecto de la
utilización eficiente de los recursos, pues “son los responsables de planear,
administrar y controlar sus propios presupuestos y rinden cuentas de las políticas de
su sector”199; 4) el legislativo como instancia de control político; y 5) la sociedad
como veedora del sistema presupuestal.
Tercero, para incorporar a futuro las lecciones aprendidas en el proceso de toma de
decisiones, la retroalimentación desde todas las instancias es fundamental, desde la
academia, los gremios, las ONGs, para lo cual el gobierno debe adoptar la premisa
básica de “saber escuchar”.
Cuarto, para el manejo de la información se señala en el MTF que “es esencial para la
transparencia fiscal, que los datos fiscales declarados por el gobierno satisfagan
criterios básicos que aseguren su calidad, y que se cuente con mecanismos que
permitan certificar, al poder legislativo y al público, la integridad de los datos”200.
En este último aspecto de la información, en el MTF se subraya la periodicidad y
oportunidad de la rendición de cuentas, las cuales requieren determinar fechas y
ímites de tiempo para el suministro de información en varios momentos del ciclo
presupuestal:
199 Los ministerios deben “incrementar eficiencia y productividad, reducir costos y ahorrar sin disminuir calidad de los servicios, deben rendir cuentas de las definición e implementación de políticas en su sector, dentro del marco establecido por el gobierno, deben tener capacidad técnica para priorizar programas y deben liderar a sus entidades para tener coherencia sectorial”. Cfr.Allen, R. y Tommasi, D. op.cit.p. 171 200 Fondo Monetario Internacional. op.cit. p. 67
139
1) El informe presupuestario de mitad de ejercicio: “análisis completo de la ejecución del presupuesto, en el que se identifiquen los principales factores que ocasionan desviaciones entre el presupuesto y los resultados previstos. Es un requisito básico de transparencia fiscal que este informe se presente al poder legislativo dentro de los tres meses subsiguientes a la mitad del ejercicio”201.
2) El informe de las cuentas definitivas: “la cobertura de las cuentas definitivas, y su oportunidad, deben estar especificadas en la ley de presupuesto. Las cuentas definitivas deben mostrar el cumplimiento del presupuesto aprobado por el poder legislativo; deben reconciliarse en detalle con las apropiaciones presupuestarias, y debe asimismo presentarse un cuadro resumido que indique las principales causas de las desviaciones con respecto a la apropiación original y también deben contener información comparativa correspondiente a los dos ejercicios anteriores”202.
3) El informe de resultados de los objetivos presupuestales: “deberán presentarse al poder legislativo, una vez por año, los resultados alcanzados en la consecución de los objetivos de los principales programas presupuestarios”203.
4) El informe del estado de la deuda: “un requisito básico de la transparencia fiscal es la publicación anual, dentro de los seis meses de finalizado el ejercicio, de los detalles de la deuda y los activos financieros del gobierno central. La información sobre la deuda debe incluir el volumen de la deuda pendiente correspondiente al año en curso y dos años anteriores, y el costo del servicio de la deuda durante el mismo período”204.
201 Ibidem p. 63 202 Ibidem p. 65 203 Ibidem p. 66 204 Ibidem p. 64
140
c) Rendición de cuentas
Tabla 47. Control Político Proyecto de Ley Decreto 111 de 1996
Artículo 114. Control Político. Sin perjuicio de las prescripciones constitucionales sobre la materia, el Congreso de la Republica ejercerá el control político sobre el presupuesto mediante los siguientes instrumentos: a) Citación de los Ministros del despacho a las sesiones plenarias o a las comisiones constitucionales b) Citación de los Directores de Departamento Administrativo a las comisiones constitucionales c) Examen de los informes que el Presidente de la Republica, los Ministros de Estado y los Directores de los Departamentos Administrativos presenten a consideración de las cámaras, en especial el mensaje sobre los actos de la administración y el informe sobre la ejecución de los planes y programas a que hace referencia el numeral 12 del articulo 189 de la Constitución Política d) Análisis que adelante la Cámara de Representantes para el fenecimiento de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, que presente el Contralor General de la Republica Para estos efectos el Congreso de la Republica contará con un grupo técnico asesor en materia presupuestal, el cual apoyará a las comisiones encargadas de asuntos económicos.
ARTICULO 90. Control Político Nacional. Sin perjuicio de las prescripciones constitucionales sobre la materia, el Congreso de la República ejercerá el control político sobre el presupuesto mediante los siguientes instrumentos: a) Citación de los Ministros del Despacho a las sesiones plenarias o a las Comisiones Constitucionales; b) Citación de los Jefes de Departamento Administrativo, a las Comisiones Constitucionales; c) Examen de los informes que el Presidente de la República, los Ministros del Despacho y los Jefes de Departamento Administrativo, presenten a consideración de las Cámaras, en especial el mensaje sobre los actos de la administración y el informe sobre la ejecución de los planes y programas, a que hace referencia el numeral 12 del artículo 189 de la Constitución Política; d) Análisis que adelante la Cámara de Representantes para el fenecimiento definitivo de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, que presente el Contralor General de la República. (Ley 38 de 1989, art.76, Ley 179 de 1994, art.55, inciso 1).
Respecto de la rendición de cuentas, en el artículo 114 del PLOP se establecen las
facultades del Control Político ejercido por el Congreso de la Republica, las cuales
provienen del artículo 90 del Decreto 111 de 1996. El nuevo artículo crea un grupo
técnico asesor en materia presupuestal de apoyo a las comisiones de asuntos
económicos (ver tabla 47).
Este artículo frente al objetivo de garantizar la transparencia, es prioritario pues en el
marco de los Sistemas de Administración del Gasto Público la transparencia implica
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rendición de cuentas205, para lo cual, según se ha visto, la información fiscal y
financiera debe estar disponible regularmente, oportuna y completa.
Además, la rendición de cuentas ante el legislativo es fundamental para la legitimidad
del presupuesto, complementada con la rendición de cuentas ante los ciudadanos206.
En este sentido un legislativo competente y medios públicos independientes son
esenciales para procesar y diseminar la información fiscal en una forma relevante y
entendible con lo cual se garantice la transparencia en las actividades del sistema
presupuestal207.
Por lo anterior, y teniendo en cuenta que el presupuesto “es tanto un instrumento de
administración económica y financiera como una declaración política”208, la
legitimidad en su preparación y ejecución dependerá de la rendición de cuentas, la
transparencia, la previsibilidad y la participación. Estos requisitos serán la base para
reducir las oportunidades de corrupción209 y así mismo penalizarlas a través de
formas apropiadas de auditoria y control interno.
205 Para la rendición de cuentas es fundamental que se definan: rendición de cuentas ¿de quien? ¿para que? ¿para quien? Al respecto en el MPEH se establece que “deben existir diferentes formas de rendición de cuentas: interna en la rama ejecutiva; entre ramas del poder público; y la externa”. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p. 22 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit.p 83 206 Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p. 22 207 Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit.p.23 208 Ibidem. p.145 209 Normalmente los mayores casos de corrupción se encuentran en la parte escondida del presupuesto de gastos (obligaciones contingentes, gastos fuera del presupuesto, obligaciones de gasto multianuales) y también en el de rentas (en los impuestos, la deuda y las privatizaciones). Cfr, Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p. 25
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Por otra parte, debe anotarse que dentro de la rendición de cuentas es importante
asignar costos explícitos de la violación de las reglas presupuestales210, lo cual
constituye una falencia del PLOP pues en éste no se retomaron las disposiciones
respecto de la responsabilidad fiscal de los funcionarios públicos, establecidas en el
artículo 112 del Decreto 111 de 1996.
Al respecto, en el HMPE se indica que se debería incluir tanto en la Ley Orgánica de
Presupuesto como en la ley anual de presupuesto una sección de rendición de cuentas
y sanciones. Al respecto, una buena práctica que debería imponerse es la de reportar
comportamientos sospechosos y establecer una escala de sanciones administrativas
para la violación de reglas presupuestales211.
Finalmente las anteriores consideraciones sobre la rendición de cuentas ante el
legislativo como requisito para asegurar la transparencia en el sistema presupuestal
deben adoptarse por parte de las entidades territoriales para que sus órganos de
elección popular, asambleas y concejos municipales cumplan realmente su rol
respecto del control político del sistema presupuestal, con la información y formación
necesarias para ejercerlo.
210 Según el MPEH en el marco legal del presupuesto se deben “diseñar mecanismos de transparencia y rendición de cuentas... y asignar costos explícitos de la violación de las reglas presupuestales”. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.83 211 Dicha escala debe establecer el grado de errores administrativos y sus sanciones proporcionales partiendo aún de procesos de aprendizaje por la práctica (learning by doing) con el fin de no criminalizar cualquier comportamiento sino aquellos que realmente lo ameriten. Cfr. Allen, R. y Tommasi, D. op.cit. p.22
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Conclusiones y recomendaciones
1. El Proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto es oportuno ante la actual legislación
presupuestal carente de unidad, y es coherente con los objetivos que han sido
formulados para los sistemas presupuestales en la literatura internacional: i) mantener
la disciplina fiscal agregada; ii) asignar los recursos de acuerdo con las prioridades
del gobierno; iii) promover el uso eficiente de los recursos; y iv) garantizar la
transparencia.
2. El Proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto tendrá incidencia directa sobre las
normas presupuestales de las entidades territoriales ya que su aplicación en la
mayoría de los casos será directa y en los otros analógica, teniendo en cuenta que la
competencia de dichas entidades para la elaboración de sus normas presupuestales es
residual.
3. El Proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto no resolverá la atomización de la
legislación que regula la composición de las normas presupuestales de las entidades
territoriales, la cual seguirá dispersa en leyes como la 358 de 1997, 617 de 2000, 715
de 2001 y las disposiciones que continúen vigentes de la Ley 819 de 2003, entre
otras.
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4. El Proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto frente al objetivo de mantener la
disciplina fiscal agregada, promueve avances significativos para la legislación
presupuestal colombiana a través de la definición de instrumentos plurianuales como
los marcos fiscal, macroeconómico y de gasto de mediano plazo, los cuales son
indispensables para la sostenibilidad de las finanzas públicas. Al mismo tiempo, todos
los componentes del Marco Fiscal de Mediano Plazo han sido reconocidos por la
literatura internacional como instrumentos necesarios para el análisis de la
sostenibilidad fiscal.
5. El Proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto frente al objetivo de asignar el gasto
de acuerdo con las prioridades del gobierno, presenta un gran avance con la
incorporación del marco de gasto de mediano plazo al sistema presupuestal, si se
tiene en cuenta que el verdadero ajuste de prioridades es a mediano plazo. Este
instrumento permite hacer explícitos los tradeoffs presentes en la formulación del
presupuesto desde una perspectiva plurianual y consigue evidenciar los cambios de
política que se concretan anualmente en los presupuestos. Sin embargo para facilitar
esto último debería incluirse en el presupuesto anual la declaración de los objetivos
de política fiscal, de las prioridades del gobierno y el resumen de las metas y
programas sectoriales.
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6. El Proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto frente al objetivo de promover el uso
eficiente de los recursos, incorpora instrumentos importantes para el seguimiento y la
evaluación del presupuesto. Justamente, la base de la evaluación del presupuesto es la
proyección de resultados sectoriales apoyada en indicadores relevantes y referentes
objetivos. Lo anterior representa un tímido acercamiento al presupuesto orientado a
resultados aunque al mismo tiempo se retroceda en ese aspecto al eliminar del Marco
Fiscal de Mediano Plazo la exigencia de presentar indicadores de gestión y resultados
para los objetivos, planes y programas de gasto.
7. El Proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto frente al objetivo de asegurar la
transparencia, da un buen paso al consagrarla como principio y como parte de los
objetivos del sistema presupuestal. Sin embargo el desarrollo de la transparencia en
las demás disposiciones del Proyecto es limitado pues ésta implica además de la
disponibilidad de la información, la regularidad para publicarla, la formación para
entenderla y la necesidad de garantizar la integridad y calidad de su contenido.
8. La transparencia implica rendición de cuentas. Esta última requiere de una clara
asignación de responsabilidades frente a la cual el Proyecto de Ley orgánica de
Presupuesto progresa respecto de las facultades del Concejo de Ministros en las
definiciones de política, del Ministerio de Hacienda en la coordinación del sistema
presupuestal, y del CONFIS en el control fiscal. No sucede lo mismo frente a la
definición del CONPES y sus responsabilidades, ni tampoco respecto de la exigencia
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de incluir en el presupuesto las declaraciones de los objetivos de política, de las
prioridades del gobierno y de los planes sectoriales.
9. La nueva definición del gasto público social incluye los subsidios para servicios
públicos domiciliarios asociados al saneamiento ambiental y agua potable, definición
con la cual las entidades territoriales tendrían que verse obligadas en algunos casos a
elegir mantener un programa de subsidios frente a otras alternativas de inversión, por
ejemplo la ampliación de cobertura.
10. El nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual tendría que ser adoptado por las
entidades territoriales si finalmente se deroga el artículo 5 de la Ley 819 de 2003,
pese a estar compuesto por herramientas fundamentales para el análisis de
sostenibilidad fiscal, no contiene una proyección de ingresos. Si se incluyera esta
última, debería indicarse los métodos utilizados para su estimación y los responsables
de su elaboración. Además, se debería presentar en este instrumento una declaración
de la política fiscal del gobierno y sería conveniente precisar en su numeral seis que
las actividades mencionadas son las cuasifiscales.
11. El nuevo procedimiento desarrollado para las adiciones presupuestales genera un
incentivo para la creación de una cuenta de compensación presupuestal en las
entidades territoriales, cuenta que desde la misma Ley debería estar restringida a los
limites que la jurisprudencia constitucional dispuso frente a la utilización de recursos
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del fondo de compensación interministerial, ya que de lo contrario esta disposición
equivaldría a la autorización de una partida global de gasto.
12. El mecanismo de evaluación de las rentas de destinación específica sería útil en
las entidades territoriales no sólo para evaluar dichas rentas sino también para la
valoración de los recursos destinados a los fondos especiales, y de las rentas atadas,
factores que actualmente hacen rígido el presupuesto territorial. Sin embargo, el
origen de esos fondos y la naturaleza de algunas de las rentas en las entidades
territoriales, está en la mayoría de los casos determinado por la autoridad nacional.
13. Las vigencias futuras son indispensables para el sistema presupuestal de las
entidades territoriales como instrumentos que permiten la ejecución de proyectos de
inversión cuya realización es mayor de un año. Sin embargo, en atención al principio
de legalidad la competencia para autorizar las vigencias futuras tendría que recaer en
los órganos de representación popular, es decir en las Asambleas y los Concejos y no
en órganos ejecutivos, como erróneamente sucede al nivel nacional con el CONFIS,
ya que dichas autorizaciones requieren de apropiaciones durante todas las vigencias
autorizadas, las cuales como toda autorización de gasto deberían ser aprobadas por el
legislativo.
14. La ejecución extensiva del presupuesto pretende solucionar un problema técnico
como el rezago presupuestal desconociendo los principios de ejecución anual y de
legalidad. Al mismo tiempo, para los eventos que se señalan como justificación de la
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ejecución extensiva del presupuesto existen otras opciones de ejecución presupuestal
que no necesariamente generan rezago presupuestal. Por ejemplo, en el caso de los
procesos de selección que han iniciado y en los cuales se estima que no se alcanzarán
a adjudicar antes de terminar el respectivo año, la mejor opción es solicitar la
autorización de vigencias futuras. Y en el caso de las obligaciones de vigencias
anteriores para las cuales no se constituyeron cuentas por pagar, la reclamación
judicial es una alternativa posible y su pago puede efectuarse a través del rubro de
sentencias y conciliaciones.
15. La obligación de presentar metas de superávit primario, que deberían llamarse
metas de saldo primario si se tiene en cuenta que en el ejercicio presupuestal algunas
entidades territoriales podrían presentar déficit, debe evaluarse respecto de los
municipios de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta, para los cuales no es un
requisito en la actual disposición de la Ley 819 de 2003.
16. Para el análisis del impacto fiscal de las normas deben tenerse en cuenta las
dificultades técnicas que representa dicho análisis en las entidades territoriales dada la
necesidad de utilizar herramientas de costeo. En estos términos, si no se establecen
mecanismos de acompañamiento y capacitación a las entidades territoriales el análisis
del impacto fiscal se convertiría en un simple requisito formal para la expedición de
la normas con una coherencia aparente respecto de los instrumentos fiscales de
mediano plazo.
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17. En cuanto a la planeación de la inversión es necesario clarificar la relación entre
las herramientas de planeación y las de presupuesto. Particularmente debe hacerse
claridad respecto de la relación entre el Plan Operativo Plurianual de Inversiones y el
componente de inversión del presupuesto anual. De igual manera, dentro de los
instrumentos de planeación es conveniente precisar la relación entre el Plan
Plurianual de Inversiones (componente del Plan Nacional de Desarrollo) y el Plan
Operativo Plurianual de Inversiones.
18. La adaptación de los conceptos de gasto a la nueva clasificación presupuestal en
la legislación que vincula a las entidades territoriales, debería tener en cuenta que
bajo el nuevo concepto de gastos no serían adecuados los límites a los gastos de
funcionamiento de la Ley 617 de 2000, ni tampoco los indicadores de endeudamiento
de la ley 358 de 1997. Aún más, se tendrían que eliminar ciertas restricciones para la
ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones y de regalías, hoy en
día limitados en su mayoría a la inversión.
19. La circular presupuestal dentro del proceso de programación del presupuesto,
entendida como una primera etapa de arriba hacia abajo, no sólo debe limitarse a la
comunicación a los demás ministerios de los límites sectoriales de gasto y de las
prioridades de política, sino que debería fijar además los requisitos que los
ministerios deben cumplir en la formulación y costeo de los anteproyectos sectoriales
de presupuesto, por ejemplo exigir la declaración de políticas, prioridades y
estrategias sectoriales, la exposición de los principales componentes del gasto y de la
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inversión de capital, la definición de indicadores relevantes y la estandarización de
formatos para su presentación.
20. Finalmente la rendición de cuentas, como elemento fundamental de la
transparencia en el sistema presupuestal, requiere por una parte del control político
por parte de un legislativo competente, formado y apoyado por oficinas asesoras y
agencias privadas para el seguimiento y el análisis fiscal y presupuestal; y por otra, de
medios de información independientes que hagan publica la información de las
actividades del sistema presupuestal, de manera periódica, a través de informes
trimestrales de ejecución presupuestal, informes anuales de cuentas definitivas,
informes de evaluación de los programas de inversión e informes del estado de la
deuda. Lo anterior requiere al nivel territorial del apoyo por parte de diferentes
organismos, públicos y privados para informar y formar acerca de las actividades
presupuestales, así como para adelantar directamente el seguimiento y la evaluación
presupuestal.
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153
Anexo
PROYECTO DE LEY
POR LA CUAL SE EXPIDE LA LEY ORGÁNICA DE PRESUPUESTO
Versión Post- Acuerdo Político
154
PROYECTO DE LEY
POR LA CUAL SE EXPIDE LA LEY ORGÁNICA DE PRESUPUESTO
Versión Post- Acuerdo Político
Artículo 1. Jerarquía, objeto, contenido y alcance de la Ley Orgánica de Presupuesto. Las normas contenidas en la presente Ley son las únicas que regulan la programación, aprobación, modificación, ejecución, seguimiento y evaluación de los presupuestos públicos; la definición del gasto público social; y la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. Todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a las prescripciones contenidas en esta ley y su reglamento. Artículo 2. Campo de aplicación de la Ley Orgánica de Presupuesto. Las normas de esta Ley se aplican a los órganos de derecho público, de cualquier nivel y naturaleza que administren recursos públicos en los términos de la presente ley. Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio este constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas por la Ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional. Las Universidades Públicas y las Corporaciones Autónomas Regionales expedirán sus normas presupuestales, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley, respetando el núcleo esencial de su autonomía constitucional. Artículo 3. Competencia exclusiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre decisiones en materia fiscal. Las decisiones en materia fiscal que deba adoptar el Gobierno Nacional son competencia exclusiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual, para los efectos previstos en los artículos 115 y 154 de la Constitución Política, actuará como parte del Gobierno Nacional.
CAPITULO I. POLITICA PRESUPUESTAL.
TITULO I. DEL SISTEMA PRESUPUESTAL Artículo 4. Objetivos. Son objetivos del Sistema Presupuestal: el equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo; una asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades y las prioridades establecidas en el artículo 14 de esta ley; y una utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia.
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Artículo 5. Conformación. El Sistema Presupuestal tiene una perspectiva plurianual y lo conforman los siguientes instrumentos: el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo que incluye el Plan Operativo Plurianual de Inversiones y el Presupuesto Público Nacional. Artículo 6. Marco Fiscal de Mediano Plazo. Es un instrumento de programación y gestión financiera de mediano plazo del sector público, el cual incluirá las entidades cuyas operaciones tengan un efecto cambiario, monetario y fiscal que lo amerite. El Marco Fiscal de Mediano Plazo, abarcará 10 años y deberá contener como mínimo:
1. Un programa macroeconómico de mediano plazo que garantice la consistencia entre las variables fiscales, monetarias, cambiarias y el crecimiento objetivo de la economía.
2. Unas metas anuales de gasto público agregado consistentes con las proyecciones macroeconómicas y las metas de superávit primario a que hace referencia el artículo 7.
3. El cálculo del déficit fiscal y su financiación. 4. Un análisis de sostenibilidad de la deuda pública mediante el cálculo de indicadores
que demuestren la compatibilidad con las restricciones de financiamiento interno, externo y el crédito neto al sector privado. Este análisis debe incluir una estimación de los riesgos fiscales asociados al Marco Fiscal de Mediano Plazo
5. Un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior, que contenga una comparación de las metas fiscales programadas con los resultados alcanzados, una explicación de las discrepancias y, en caso de incumplimiento de las metas previstas, la magnitud del ajuste fiscal necesario para garantizar la sostenibilidad de la deuda pública.
6. Un informe pormenorizado de las autorizaciones de vigencias futuras y su evolución en el tiempo.
7. Una evaluación de las principales actividades que realizan las entidades públicas, distintas a las relacionadas directamente con sus funciones.
8. Una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes.
9. Un análisis del costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior. 10. Una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera
de la Nación. 11. Un anexo con la estimación de los recursos parafiscales vigentes, incluyendo los que
no formen parte del Presupuesto Público Nacional, para lo cual las personas de derecho privado que administren dichos recursos deberán remitir al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información pertinente, el cual la enviará a las Comisiones Económicas del Congreso de la República.
Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación elaborar el Marco Fiscal de Mediano Plazo para su aprobación por el Confis y su posterior presentación al Consejo de Ministros. Artículo 7. Determinación del superávit primario. Cada año el Gobierno Nacional determinará para la vigencia fiscal siguiente una meta de superávit primario para el sector público no financiero consistente con el programa macroeconómico, y metas indicativas para
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los superávit primarios de las diez (10) vigencias fiscales siguientes. Todo ello con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico. Las metas de superávit primario ajustadas por el ciclo económico, en promedio, no podrán ser inferiores al superávit primario estructural que garantiza la sostenibilidad de la deuda. La elaboración de la meta de superávit primario tendrá en cuenta supuestos macroeconómicos que serán determinados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación y el Banco de la República. Parágrafo: El superávit primario es el valor positivo que corresponde a la diferencia entre el capítulo de rentas, descontando los ingresos derivados capitalizaciones y las utilidades del Banco de la Republica, frente al valor del capítulo de gastos e inversiones de capital, descontando los gastos financieros. Artículo 8. Control fiscal y competencias. El CONFIS adoptará las medidas necesarias para el cumplimiento del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para tal efecto, hará un seguimiento detallado del mismo, de manera que si hay cambios en las condiciones económicas, se adopten las medidas necesarias para lograr el equilibrio macroeconómico del país. El seguimiento se realizará de manera independiente y detallada para tres grupos de entidades: el Presupuesto Público Nacional, las entidades del orden territorial y el conjunto de Entidades de que trata el capítulo IV de la presente Ley. Para el seguimiento de estas últimas, el CONFIS podrá apoyarse en expertos de reconocida idoneidad que acrediten experiencia en este tema. Artículo 9. Marco de Gasto de Mediano Plazo. El Marco de Gasto de Mediano Plazo es el instrumento por medio del cual el Gobierno adopta decisiones en materia de composición del gasto en el mediano plazo, basado en el tope máximo de gasto derivado del Marco Fiscal de Mediano Plazo. El Marco de Gasto de Mediano Plazo involucra a los órganos que forman parte del Presupuesto Público Nacional y tendrá en cuenta los programas establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y será presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, para aprobación del Consejo de Ministros, previo concepto del CONFIS. Contendrá una estimación del gasto total, clasificado por sectores de manera que diferencie las políticas y programas de gasto contenidos en el presupuesto vigente y las propuestas de nuevas políticas de gasto, para los siguientes tres años. Artículo 10. Presupuesto Público Nacional. El Presupuesto de que trata el Capítulo 3 del Título XII de la Constitución Política, se denominará Presupuesto Público Nacional. Es el instrumento a través del cual se estiman las rentas, se define el monto máximo de gastos y se priorizan y asignan las apropiaciones a ejecutar en la vigencia fiscal respectiva, de acuerdo con los lineamientos de esta ley.
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El Presupuesto Público Nacional lo compone el Presupuesto Nacional y el Presupuesto de los Establecimientos Públicos y tiene la siguiente estructura: Capítulo de Rentas, Capítulo de gastos e inversiones de capital, Capítulo de Financiamiento y Disposiciones Generales. TITULO II. DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTALES Artículo 11. Principios Presupuestales. Los principios presupuestales orientan la política y el ciclo presupuestal. Son principios de política presupuestal la coherencia macroeconómica, la planificación y la priorización del gasto público. Son principios del ciclo presupuestal la universalidad, la ejecución anual, la unidad de caja, la especialización, la programación integral, el presupuesto bruto, la inembargabilidad y la transparencia. Artículo 12. Coherencia Macroeconómica. El presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República, y con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Artículo 13. Planificación. El Presupuesto Público Nacional deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Artículo 14. Priorización del Gasto Público. En el Presupuesto Público Nacional se priorizarán las apropiaciones destinadas al gasto público social, las necesarias para servir la deuda pública y las necesarias para atender con eficiencia y austeridad el funcionamiento de los órganos que lo conforman. Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del proyecto anual de Presupuesto Público Nacional, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos. La aplicación de este artículo no generará deudas a ser canceladas en vigencias posteriores. Artículo 15. Gasto Público Social. Para efectos de la definición y priorización a que hace referencia el artículo 350 de la Constitución Política, constituye gasto público social las apropiaciones que satisfacen los objetivos fundamentales de la actividad del Estado destinadas a la solución de necesidades básicas de salud; saneamiento ambiental; agua potable; educación; deporte; y los subsidios para servicios públicos domiciliarios asociados al saneamiento ambiental y agua potable. La participación del gasto público social en el Presupuesto Público Nacional no se podrá disminuir con respecto a la participación de la vigencia fiscal anterior, y tendrá en cuenta el cumplimiento de metas de cobertura. Articulo 16. Análisis del impacto fiscal de las normas. El impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que implique gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
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Para estos propósitos, deberá incluirse en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas, los costos fiscales de la iniciativa y el gasto a reducir o la fuente para su financiación, sin que ello implique la creación de una renta de destinación específica. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior, el cual deberá ser publicado en la Gaceta del Congreso. Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental que promuevan un gasto adicional o una reducción de ingresos, sólo podrán ser presentados, dictados o reformados a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Ministro del Ramo en forma conjunta, y deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumento de ingresos. TÍTULO III. DEL CONFIS EN MATERIA PRESUPUESTAL Artículo 17. Naturaleza y Composición del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS. El CONFIS es el rector de la Política Fiscal, coordina el Sistema Presupuestal y está adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Está integrado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público quien lo presidirá, el Director del Departamento Nacional de Planeación Nacional, los Viceministros de Hacienda, el Sub-director del Departamento Nacional de Planeación Nacional, los Directores Generales del Presupuesto Público Nacional, de Crédito Público y Tesoro Nacional, de Apoyo Fiscal, de Impuestos y Aduanas Nacionales y de Política Macroeconómica y el Director de Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación. El CONFIS establecerá su propio reglamento y tendrá las funciones señaladas en la presente ley y las normas que la desarrollen, las que podrán ser delegadas en la Dirección General del Presupuesto Público Nacional o en las Juntas Directivas. En caso de existir tal delegación se rendirá un informe semestral al Confis sobre las funciones realizadas. La Dirección General del Presupuesto Público Nacional ejercerá las funciones de Secretaría Ejecutiva de este Consejo.
CAPITULO II. DE LA CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL Artículo 18. Clasificación Económica del Presupuesto. La clasificación económica del Presupuesto Público Nacional tiene como objeto la determinación de los resultados económicos, financieros y fiscales mediante la identificación de la naturaleza de las rentas y el objeto de los gastos y de las inversiones de capital y los mecanismos empleados para el financiamiento del déficit o la aplicación del superávit. TITULO I. DE LAS RENTAS Artículo 19. Clasificación de las Rentas. En las rentas del Presupuesto Público Nacional se incluye la estimación del recaudo efectivo de los ingresos y recursos de capital durante la vigencia fiscal respectiva.
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Artículo 20. Clasificación de los ingresos. Los ingresos estarán comprendidos por los ingresos corrientes, los fondos especiales, las rentas parafiscales, las transferencias corrientes y las rentas de la propiedad.
1. Los ingresos corrientes los ingresos económicos que se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios.
2. Los fondos especiales en el orden nacional son los ingresos definidos en la Ley para
la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador.
3. Las rentas parafiscales son los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por
la Ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. Se incorporarán al Presupuesto Público Nacional las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que lo conforman.
4. Las Transferencias Corrientes son aportes de ingresos recibidos de terceros que no
están sujetas a contraprestación financiera o de retorno de capital y que deben aplicarse a los gastos.
5. Las rentas de la propiedad son los ingresos financieros derivados de la disposición,
tenencia o negociación de activos financieros, así como las rentas provenientes de activos no financieros explotados, usados o consumidos por terceros y las utilidades del Banco de la República.
Artículo 21. Clasificación de los Recursos de Capital. Los recursos de capital estarán comprendidos por la venta o disposición de activos reales o no financieros y las transferencias de capital. TITULO II. DE LOS GASTOS E INVERSIONES DE CAPITAL Artículo 22. Clasificación de los gastos e Inversiones de Capital. Comprende las autorizaciones máximas de Gastos e Inversiones de Capital que se pretende efectuar durante la vigencia fiscal respectiva. Artículo 23. Clasificación de los Gastos. Los gastos se clasifican en gastos corrientes, gastos de la propiedad, gastos financieros, gastos de operación comercial e industrial, subsidios y transferencias corrientes. Artículo 24. Clasificación de las Inversiones de Capital. Las Inversiones de Capital se clasifican en adquisición, construcción o mejoras de activos reales o no financieros y en transferencias de capital. TITULO III. DEL FINANCIAMIENTO Artículo 25. Financiamiento. El Financiamiento está comprendido por las operaciones de endeudamiento neto, los flujos netos de activos financieros y el préstamo neto. Las operaciones de endeudamiento neto incluyen los desembolsos de nuevos créditos y las amortizaciones por vencimientos, tanto internos como externos.
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TITULO IV. DE LOS RESULTADOS PRESUPUESTALES Artículo 26. Resultados Presupuestales. La clasificación económica del presupuesto permitirá el cálculo de los siguientes indicadores, necesarios para determinar si el proyecto de ley de presupuesto garantiza la sostenibilidad de la deuda pública: Resultado Presupuestal Básico: Corresponde a la diferencia entre las rentas y los gastos e inversiones de capital. Si el total de las rentas es mayor al total de gastos e inversiones de capital, el resultado se denominará superávit presupuestal. Si el total de las rentas es menor al total de gastos e inversiones de capital, el resultado se denominará déficit presupuestal. Resultado Presupuestal Primario: Corresponde a la diferencia entre el total de rentas, descontando los ingresos de capitalizaciones y las utilidades del Banco de la Republica, frente al valor total de los gastos e inversiones de capital, descontados los gastos financieros. TITULO V. DE LAS DISPOSICIONES GENERALES Artículo 27. Disposiciones Generales del Presupuesto Público Nacional. Las Disposiciones Generales son el conjunto de normas que permiten la correcta ejecución del presupuesto en la vigencia fiscal para la cual son aprobadas. Por lo tanto, no pueden modificar leyes anteriores, crear derechos, ni obligaciones, ni permitir interpretaciones que no se ajusten estrictamente a lo previsto en esta Ley. Los artículos que conforman las disposiciones generales no deberán repetirse en leyes anuales de presupuesto posteriores, salvo en eventos en los cuales las disposiciones estén asociadas a la ejecución de gastos estratégicos determinados por el Gobierno Nacional. En caso de ser necesarias, deberán incluirse en leyes de carácter permanente o en decretos reglamentarios de la presente ley. Su preparación corresponde a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Artículo 28. Otras Técnicas de clasificación presupuestal. En el Presupuesto Público Nacional se podrán utilizar técnicas y procedimientos para evaluar el uso de los recursos públicos de acuerdo con su finalidad, el cumplimiento de las políticas, planes de acción, programas, actividades, responsabilidades del Estado. La reglamentación expedida por el Gobierno Nacional establecerá las técnicas y los clasificadores que serán utilizados para este propósito.
CAPITULO III. EL CICLO PRESUPUESTAL Articulo 29. Ciclo Presupuestal. El ciclo presupuestal se rige por los principios enunciados en el artículo 11 y definidos en el presente capítulo, y comprende las siguientes etapas:
1. Programación del proyecto de presupuesto. 2. Presentación del proyecto al Congreso de la República. 3. Estudio del proyecto y aprobación por parte del Congreso de la República. 4. Liquidación 5. Ejecución
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6. Modificaciones 7. Seguimiento y Evaluación.
Artículo 30. Principio de Universalidad. El Presupuesto Público Nacional contendrá la totalidad de las apropiaciones que se pretende realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad podrá efectuar erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figure en el presupuesto. Artículo 31. Principio de Ejecución Anual. La vigencia fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre, no podrá asumirse obligaciones con cargo al Presupuesto del año fiscal que se cierra en esa fecha, y los saldos no afectados caducarán sin excepción. Artículo 32. Principio de Unidad de Caja. Con el recaudo del presupuesto de rentas y financiamiento se atenderá, en forma centralizada, el pago oportuno de las obligaciones autorizadas en el Presupuesto Nacional. En consecuencia, los recursos de destinación específica que hagan parte del Presupuesto Público Nacional y que en la actualidad administre o que en lo sucesivo llegare a administrar la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, harán unidad de caja con los demás recursos del Tesoro Nacional y no podrá constituirse portafolios de inversión independientes. La destinación de los recursos previamente establecida en la ley, se mantendrá a través de las apropiaciones presupuestales requeridas para su ejecución. Este principio también se aplica a los establecimientos públicos respecto a sus rentas propias y a los recursos del Presupuesto Público Nacional que ellos manejen. Artículo 33. Principio de Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano a su objeto y funciones y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual se programan. Artículo 34. Principio de Programación Integral. Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos e inversiones de capital que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución, operación y mantenimiento, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. El reglamento establecerá la definición de programa presupuestal. Artículo 35. Principio de Presupuesto Bruto. La determinación e incorporación de rentas y apropiaciones en el Presupuesto Público Nacional se efectuará en forma bruta, sin efectuar deducción alguna. Artículo 36. Principio de Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto Público Nacional, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados en las cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional
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Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4 del título XII de la Constitución Política y cualquier otra participación o transferencia que reciban las entidades territoriales del Presupuesto Público Nacional. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta y de la responsabilidad fiscal que de esas actuaciones se deriven. Artículo 37. Principio de Transparencia. Los procedimientos de programación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del Sistema Presupuestal, así como los informes periódicos y finales sobre el mismo, serán públicos y contendrán información suficiente para verificar el cumplimiento de los principios que lo rigen y de los objetivos programados. Artículo 38. Vigencia de las rentas de destinación específica. No habrá rentas nacionales de destinación específica, con excepción de las autorizadas en el artículo 359 de la Constitución Política. Las rentas autorizadas en el numeral segundo del citado artículo corresponderán a la definición de gasto público social establecida en el artículo 14 de la presente ley. Ninguna renta de destinación específica podrá ser permanente, por lo que la ley que la autoriza incluirá su vigencia en el tiempo y los objetivos precisos que atenderá, con metas cuantificables para verificar su cumplimiento y por ende su eliminación. En el primer proyecto de ley anual del presupuesto que elabore y presente cada Gobierno a consideración del Congreso, se incluirá un anexo donde se evalúe el cumplimiento de los objetivos establecidos en las leyes que hayan autorizado la creación de rentas de destinación específica. Si los objetivos se han cumplido, el Congreso deberá derogar la ley que la creó, de manera expresa en la Ley anual de Presupuesto; de lo contrario, el Gobierno deberá justificar su permanencia. Las rentas de destinación específica autorizadas en los numerales 2 y 3 del artículo 359 de la Constitución Política se harán efectivas sobre los ingresos corrientes que correspondan a la Nación, después de descontar los recursos necesarios para cumplir con los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Artículo 39. Ajuste en el gasto público. A la entrada en vigencia de la presente ley y con el propósito de avanzar en el saneamiento de las finanzas públicas, se reduce en un 20% las cuantías absolutas que resulten de las transferencias de que trata el artículo 23, a ser incorporadas en el Presupuesto Público Nacional, distintas a las que tengan consagración expresa en la Constitución Política. Para las vigencias fiscales siguientes, el porcentaje de reducción que contribuya a la sostenibilidad fiscal se determinará en la ley anual de presupuesto. En el caso de los fondos especiales, excepto aquellos que tengan consagración expresa en la Constitución Política y de conformidad con los artículos 12 y 13 de la presente ley, el 20% de los ingresos proyectados se girará a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional para contribuir a la sostenibilidad fiscal.
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Los recursos disponibles en la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional, originados en leyes con destinación específica serán utilizados para financiar las apropiaciones correspondientes al servicio de la deuda de los créditos desembolsados para cumplir con los objetivos que les dieron origen y cuya obligación esté a cargo de la Nación. La aplicación de este artículo no generará deudas a ser canceladas en vigencias posteriores.
LA PROGRAMACIÓN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO PÚBLICO NACIONAL
Artículo 40. Elaboración del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Antes del primero de abril, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elaborará el Marco Fiscal de Mediano Plazo de acuerdo con los lineamientos de los artículos 6 y 7 de esta ley, para su aprobación por el CONFIS. Artículo 41. Elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Antes del 15 de junio, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público junto con el Departamento Nacional de Planeación, elaborarán el Marco de Gasto de Mediano Plazo, para su aprobación por el Consejo de Ministros, teniendo en cuenta las metas anuales de gasto contenidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, las prioridades establecidas en el artículo 14, el Plan Operativo Plurianual de Inversiones y las propuestas presentadas por los órganos que conforman el Presupuesto Público Nacional. Las estimaciones para el primer año del Marco de Gasto de Mediano Plazo, servirán de base para la elaboración del Presupuesto Público Nacional. Este Marco será actualizado cuando se produzca un cambio en la coyuntura económica que altere considerablemente los supuestos con los cuales se elaboró, o se presenten modificaciones importantes de las políticas de gasto. Si las estimaciones para el primer año del Marco de Gasto de Mediano Plazo resultan superiores al límite fijado por el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Gobierno deberá ajustar su monto al máximo nivel de rentas y de financiamiento. Artículo 42. Elaboración del Plan Operativo Plurianual de Inversiones. El Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las secciones presupuestales, elaborarán el Plan Operativo Plurianual de Inversiones, el cual será parte integral del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Artículo 43. Programación del Proyecto de Presupuesto Público Nacional. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público preparar anualmente el Proyecto de Presupuesto Público Nacional, con base en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Para el cumplimiento del Marco de Gasto de Mediano Plazo, el gobierno podrá disminuir los gastos e inversiones de capital o los porcentajes señalados en leyes anteriores, sin que por este efecto se generen deudas a ser canceladas en vigencias posteriores. La elaboración del proyecto de Presupuesto Público Nacional, se ajustará a los siguientes pasos:
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a) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público formulará el presupuesto de rentas y
financiamiento, con base en las disposiciones de la presente ley y su reglamento. b) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público comunicará a cada sector y órganos
autónomos, antes del 15 de abril, los objetivos y prioridades de la política fiscal del Gobierno, los criterios y parámetros económicos relevantes y el límite máximo de apropiaciones asignado para la elaboración de las propuestas de anteproyecto por cada órgano que conforman el sector de presupuesto, de ser el caso. Dichos órganos remitirán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación, antes del 15 de mayo sus propuestas de anteproyecto de presupuesto.
Artículo 44. Títulos jurídicos para incorporar apropiaciones en el Presupuesto Público Nacional. En el Presupuesto Público Nacional sólo se podrá incluir:
a) Las necesarias para atender con eficiencia y austeridad el funcionamiento de los órganos que conforman el Presupuesto Público Nacional;
b) Aquellas destinadas a atender el servicio de la deuda; c) Las destinadas a dar cumplimiento al Plan de Inversiones de que trata el artículo
339 de la Constitución Política; d) Gastos decretados conforme a leyes anteriores, teniendo en cuenta el artículo 14
de la presente ley; e) Créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales y conciliaciones,
debidamente ejecutoriados. Artículo 45. Presupuestación de créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales y conciliaciones. Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones se incluirán en cada sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apropiaciones se pagarán las obligaciones que de ellos se deriven. Si las apropiaciones no fueren suficientes para cancelarlas, en primera instancia se deberán efectuar los traslados presupuestales requeridos con cargo a los saldos de apropiación disponibles durante la vigencia fiscal en curso. Con cargo a las apropiaciones del rubro sentencias y conciliaciones, se podrán cancelar todos los gastos originados en los Tribunales de Arbitramento. Las providencias que se profieran en contra de los Establecimientos Públicos deberán ser atendidas con cargo a sus rentas propias y de manera subsidiaria y excepcional por el Presupuesto Público Nacional. Las proferidas contra las Empresas Industriales y Comerciales del Estado o contra Sociedades de capital público o de Economía Mixta con régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado serán asumidos con sus propias rentas y activos, sin perjuicio de los casos en que la Nación haya otorgado garantía de conformidad con las normas que rigen la materia. Artículo 46. Cuenta de Compensación Presupuestal. El Presupuesto Público Nacional incluirá una Cuenta de Compensación Presupuestal, manejada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como un sistema separado de cuentas. Esta Cuenta dispondrá de recursos equivalentes al uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Nación.
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Los recursos de la Cuenta de Compensación Presupuestal se utilizarán para completar faltantes presupuestales en la respectiva vigencia fiscal. Dichos faltantes deben ser calificados como imprescindibles por el Consejo de Ministros, y no podrán destinarse a la celebración de contratos de prestación de servicios o la vinculación de supernumerarios.
LA PRESENTACION DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO AL CONGRESO
Artículo 47. Presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Antes del 15 de abril de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, previa aprobación por parte del CONFIS, presentará el Marco Fiscal de Mediano Plazo a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes. Artículo 48. Presentación de las propuestas de anteproyecto de presupuesto. Antes del 30 de mayo de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional presentará a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, las propuestas de anteproyecto de presupuesto de que trata el artículo 43 de la presente ley. Artículo 49. Presentación del proyecto de Ley Anual de Presupuesto Público Nacional. El Gobierno Nacional someterá el Proyecto de Presupuesto Público Nacional a consideración del Congreso de la República por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico durante los primeros diez días de cada legislatura. El proyecto se presentará, para su aprobación, siguiendo la clasificación económica, así:
1. Capítulo de Rentas: ingresos corrientes, fondos especiales, rentas parafiscales, transferencias corrientes, rentas de la propiedad y recursos de capital.
2. Capítulo de Gastos e Inversiones de Capital 3. Capítulo de Financiamiento: operaciones de endeudamiento neto, activos financieros
netos y préstamo neto. 4. Disposiciones Generales
Cada uno de los gastos e inversiones de capital y financiamiento se presentará en diferentes secciones presupuestales, que corresponderán a: La Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos y una (1) para la Policía Nacional. El capitulo de gastos e inversiones de capital debe ir acompañado de un anexo, a título informativo, en el cual se presente su detalle, y la distribución regional de aquellos gastos e inversiones de capital, a los cuales esa distribución le sea aplicable. Artículo 50. Mensaje Presidencial. El proyecto de presupuesto se acompañará de un Mensaje Presidencial el cual contendrá como mínimo:
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a) Un resumen del Marco Fiscal de Mediano Plazo presentado al Congreso de la República el 15 de abril. Si en la programación del presupuesto dicho marco fue actualizado, se deberá hacer explícita la respectiva modificación.
b) El Marco de Gasto de Mediano Plazo c) Un informe de ejecución presupuestal de la vigencia fiscal anterior d) Un análisis de las modificaciones realizadas al presupuesto de la vigencia fiscal
anterior aprobado por el Congreso de la República. e) Un informe de ejecución presupuestal de la vigencia en curso, el cual incluirá por lo
menos hasta el mes de junio. f) Un anexo con las apropiaciones destinadas al gasto público social incluidas en el
Presupuesto Público Nacional. g) Un anexo con el Presupuesto clasificado de acuerdo con la clasificación funcional.
Artículo 51. Intangibilidad del Presupuesto. El Presupuesto de Rentas y de Financiamiento que presente el Gobierno no podrá ser modificado por el Congreso de la República, sin el concepto previo y favorable del Gobierno, expresado en un mensaje suscrito por el Ministro de Hacienda y Crédito Público. El Congreso podrá eliminar o reducir las apropiaciones propuestas por el Gobierno, de conformidad con el inciso segundo del artículo 351 de la Constitución Política. Artículo 52. Presupuesto complementario. Si el presupuesto de rentas y el de financiamiento no fueren suficientes para atender los gastos e inversiones de capital presentadas, el Gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante un proyecto de Ley propondrá la creación de nuevas rentas, modificación de las existentes y la eliminación o suspensión de leyes preexistentes que decreten gasto. En el proyecto de presupuesto se harán los ajustes hasta por el monto de los gastos desfinanciados. Si el presupuesto fuere aprobado sin que se hubiere expedido la ley de que trata el inciso anterior, el Gobierno suspenderá mediante decreto, las apropiaciones que no cuenten con financiación, hasta tanto se produzca una decisión final por parte del Congreso.
ESTUDIO Y APROBACIÓN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO PÚBLICO
NACIONAL POR PARTE DEL CONGRESO. Artículo 53. Devolución del proyecto de presupuesto. El Congreso de la República a través de la Comisiones Económicas, podrá devolver el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno Nacional en los siguientes eventos:
a. El proyecto de presupuesto no es consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo que lo acompaña.
b. El proyecto de presupuesto no está acompañado de los anexos en los que se detalla la composición de las rentas, gastos e inversiones de capital, financiamiento y el gasto público social.
c. El proyecto de presupuesto no cumpla con la participación del gasto público social en los términos del artículo 15 de la presente ley.
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En tales eventos, las Comisiones Económicas decidirán sobre la devolución del Presupuesto Público Nacional antes del 15 de agosto en sesión conjunta y deberán comunicar, por escrito, al Ministerio de Hacienda y Crédito Publico la razón por la que se considera que el proyecto debe ser devuelto, para que dicho Ministerio lo presente de nuevo al Congreso antes del 30 de agosto con las enmiendas correspondientes. Artículo 54. Trámite del Proyecto Anual de Presupuesto Público Nacional en el Congreso. Durante el primer debate del proyecto de Presupuesto Público Nacional, las Comisiones del Senado y Cámara de Representantes citarán al Gerente del Banco de la República y al Contralor General de la República para conocer su opinión sobre la viabilidad financiera y macroeconómica del proyecto de presupuesto. Antes del 15 de septiembre las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes decidirán sobre el monto definitivo del Presupuesto Público Nacional. Antes del 25 de septiembre se aprobará el proyecto por parte de dichas Comisiones, las Plenarias iniciarán su discusión el 1º de octubre de cada año, y deberá ser expedido antes de la media noche del 20 de octubre del año respectivo. Artículo 55. Expedición excepcional del presupuesto. Si el Congreso de la República no ha expedido el Presupuesto Público Nacional antes de la media noche del 20 de octubre del año respectivo, regirá el proyecto presentado por el Gobierno. Artículo 56. Decreto de repetición del presupuesto. Si el proyecto de Presupuesto Público Nacional no es presentado en los primeros diez días de sesiones ordinarias del Congreso de la República, el Gobierno Nacional expedirá el decreto de repetición antes del 10 de diciembre, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 348 de la Constitución Política, para lo cual tendrá en cuenta:
1. El presupuesto del año anterior, el cual corresponde al sancionado o adoptado por el Gobierno con las modificaciones realizadas por el Congreso de la República.
2. Las inversiones de capital se repetirán hasta por su cuantía total, quedando el Gobierno facultado para asignarla, de acuerdo con los requerimientos del Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo.
Artículo 57. Inexequibilidad del presupuesto. Si la Corte Constitucional declara inexequible la ley que aprueba el Presupuesto Público Nacional en su conjunto, continuará rigiendo el presupuesto del año anterior, de acuerdo con las normas del artículo precedente. Si la inexequibilidad o nulidad afecta parcialmente el Presupuesto de Rentas y el de Financiamiento, el Gobierno suprimirá apropiaciones por una cuantía igual a la de los recursos afectados. Si la inexequibilidad o nulidad afecta algunas apropiaciones, el Gobierno pondrá en ejecución el Presupuesto en la parte declarada exequible o no anulada. Artículo 58. Competencia exclusiva del Ministro de Hacienda y Crédito Público en el trámite del proyecto de presupuesto. El Ministro de Hacienda y Crédito Público será el único autorizado para representar al Gobierno Nacional en el Congreso de la República durante el trámite presupuestal.
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En consecuencia, las modificaciones a las apropiaciones como resultado de las discusiones en el Congreso de la República, requieren la aceptación escrita del Ministro de Hacienda y Crédito Público. El Director General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público asesorará al Congreso en el estudio del proyecto de presupuesto y llevará en las Comisiones la vocería del Ministro de Hacienda y Crédito Público cuando éste así se lo encomiende.
LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO
Artículo 59. Decreto de Liquidación. La Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público preparará el Decreto de Liquidación del Presupuesto Público Nacional, el cual deberá ser expedido a más tardar el 20 de diciembre. Este decreto se acompañará de un anexo que contendrá en detalle la composición de las rentas, gastos e inversiones de capital y financiamiento aprobados por el Congreso de la República.
EJECUCION DEL PRESUPUESTO Articulo 60. Entidades recaudadoras de rentas. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuar el recaudo de las rentas y financiamiento del Presupuesto Público Nacional, directamente o a través de las entidades de derecho público o privado autorizadas para el efecto. El manejo, administración y ejecución de los recursos provenientes de contribuciones parafiscales se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que las crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros de dichos recursos que resulten al cierre del ejercicio contable. Articulo 61. Ejecución del presupuesto. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto Público Nacional son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para que, durante la vigencia fiscal respectiva, se adquieran obligaciones que desarrollen el objeto de la apropiación. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán adicionarse, transferirse, contracreditarse, ni contraerse obligaciones con cargo a las mismas. Artículo 62. Requisitos para afectar el presupuesto. Ningún órgano del Estado podrá efectuar gasto público con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno que no figure en el presupuesto, o en exceso del saldo disponible, para lo cual, previo a contraer compromisos, se requiere de la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal. Artículo 63. Compromisos Presupuestales. Son compromisos presupuestales los originados en actos jurídicos de los órganos públicos, con los cuales se cumpla el objeto del gasto establecido en la ley. Los compromisos de cualquier orden se perfeccionan con el registro presupuestal. En el caso de los contratos, éstos se perfeccionan con la firma de las partes y su registro presupuestal. Las secciones presupuestales y demás órganos que menciona el artículo 71 de la presente Ley no podrán celebrar compromisos cuya entrega de bienes o prestación de servicios pactada
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exceda la anualidad. Cuando se requiera exceder la anualidad, se deberá contar previamente con una autorización por parte del CONFIS o a quien este delegue, para comprometer presupuestos de vigencias futuras. Articulo 64. Obligaciones presupuestales. Para los efectos de las normas que regulan el Presupuesto Público Nacional constituye obligación el monto adeudado producto de bienes recibidos, servicios prestados y demás exigibilidades pendientes de pago. El registro de las obligaciones afecta en forma definitiva las apropiaciones. Sólo en este evento, se entiende utilizada la autorización máxima de gasto de que trata el artículo 61. Artículo 65. Cuentas por pagar. Al cierre de la vigencia fiscal, cada sección del Presupuesto Público Nacional constituirá cuentas por pagar con las obligaciones exigibles no pagadas correspondientes a los bienes recibidos, los servicios prestados y las demás exigibilidades legales. Artículo 66. Ejecución Extensiva del Presupuesto. La ejecución extensiva del presupuesto se presenta cuando ocurra alguno de los siguientes eventos:
1. Cuando se haya iniciado cualquier proceso de selección del contratista, con todos los procedimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última.
2. Cuando en desarrollo de los compromisos debidamente adquiridos, los bienes y
servicios no se hubieren recibido a satisfacción durante la vigencia fiscal respectiva, se atenderán con cargo al presupuesto de la siguiente vigencia fiscal, previa justificación mediante acto motivado del ordenador del gasto.
3. Cuando las obligaciones legalmente adquiridas en vigencias anteriores no se hayan
pagado total o parcialmente y que no se constituyan como cuentas por pagar, el pago del pasivo exigible de vigencias expiradas se realizará con cargo al presupuesto vigente, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar.
El Gobierno Nacional, previa definición de los procedimientos y trámites presupuestales para dar cumplimiento a los anteriores eventos, hará los ajustes presupuestales correspondientes mediante decreto. Artículo 67. Ejecución a través de negocios jurídicos. Los órganos públicos que entreguen recursos para su administración o manejo a través de cualquier negocio jurídico a personas de derecho público o privado, nacionales o internacionales deberán realizar todos los trámites presupuestales y cumplir con los plazos de ejecución de las apropiaciones. Los recursos entregados para ser administrados o manejados a través de estos negocios jurídicos, no desarrollan el objeto de la apropiación, ni se constituyen en compromisos u obligaciones presupuestales que afecten la apropiación respectiva, con excepción de la remuneración pactada para la prestación de este servicio. En consecuencia, los órganos públicos deberán reintegrar a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro los recursos que en el marco de tales negocios jurídicos no se hubieren
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ejecutado en los plazos establecidos en las normas presupuestales, con los respectivos intereses y diferencial cambiario, en caso de que a ello hubiere lugar. Los órganos públicos deberán establecer en el negocio jurídico respectivo, los costos de administración de los recursos, y en ningún caso podrán hacer uso de los rendimientos para estos efectos. Artículo 68. Ejecución de recursos del tesoro público en convenios de cooperación internacional. Los aportes internacionales en efectivo que complementen los recursos de los órganos públicos para la implementación de convenios o acuerdos de cooperación internacional podrán sujetarse en su ejecución a los términos que para ellos determinen las normas pertinentes. En consecuencia, los aportes con recursos del tesoro público a dichos convenios o acuerdos se ejecutarán en el marco de la presente ley. Artículo 69. Ejecución a través de contratos entre los órganos. Cuando los órganos que hacen parte del Presupuesto Público Nacional celebren contratos o convenios entre sí que afecten sus presupuestos, con excepción de los de crédito, realizarán los ajustes correspondientes mediante actos administrativos expedidos por el Representante Legal del órgano respectivo. Dichos actos deberán ser remitidos a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para su aprobación. El Representante Legal de los órganos respectivos, responderá por la legalidad de los actos en mención. Artículo 70. Adquisición de compromisos con cargo a recursos en trámite. El CONFIS podrá autorizar la asunción de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados y otros recursos en trámite que mencione expresamente la Ley anual de Presupuesto y sean incorporados en el Presupuesto Público Nacional, mientras éstos se perfeccionan. Artículo 71. De la capacidad de contratación, de la ordenación del gasto y de la autonomía presupuestal. Los órganos que son una sección del Presupuesto Publico Nacional tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Esta facultad se ejercerá por el Representante Legal de cada órgano, quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y demás disposiciones legales vigentes. En la sección correspondiente a la Rama Legislativa, estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes. En la sección correspondiente a la Rama Judicial, estas facultades se ejercerán por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.
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En las entidades territoriales, tendrán la capacidad de contratar el Gobernador o Alcalde, o quien estos deleguen, y las Asambleas, Concejos, Contralorías y Personerías respecto del presupuesto asignado a esa sección presupuestal. Artículo 72. Programa Anual Mensualizado de Caja. El Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC) define el monto máximo mensual de pagos para el Presupuesto Público Nacional, con el fin de cancelar las obligaciones exigibles de pago. El monto global del PAC, junto con sus modificaciones, será aprobado por el CONFIS. El Programa Anual de Caja estará clasificado en la forma en que establezca el Gobierno y será elaborado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional, con base en las solicitudes formuladas por los diferentes órganos que conforman el Presupuesto Público Nacional. El Programa Anual de Caja correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendrá como límite máximo el valor del presupuesto de ese período. Se podrán reducir las apropiaciones, cuando se compruebe una inadecuada ejecución del PAC. Los establecimientos públicos podrán pagar con sus ingresos propios obligaciones financiadas con recursos de la Nación, mientras la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público transfiere los dineros respectivos. Igual procedimiento será aplicable a los órganos del Presupuesto Público Nacional cuando administren fondos especiales y a las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas sobre los recursos de la Nación. Estas operaciones deberán contar con la autorización previa de la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional. Las apropiaciones sujetas a las restricciones a la ejecución presupuestal de que trata el articulo 73, incluidas las que se financien con los recursos adicionales a que hace referencia el artículo 52 de la presente ley, lo mismo que aquellas financiadas con recursos del crédito no perfeccionados, sólo se incluirán en el Programa Anual Mensualizado de Caja cuando cesen los efectos de la suspensión o cuando se perfeccionen los contratos de empréstito. Los desembolsos de los contratos celebrados por los órganos que conforman el Presupuesto Público Nacional deberán pactarse hasta la cuantía de los montos aprobados en el PAC. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informará al Consejo de Ministros el Programa Anual Mensualizado de Caja en el mes de enero y cuando quiera que su modificación afecte la ejecución eficiente del presupuesto, especificando los criterios de asignación del mismo. Parágrafo. La Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá rendir un informe periódico a las instancias pertinentes sobre la programación y modificaciones del Programa Anual de Caja. Articulo 73. Restricciones a la ejecución presupuestal. En el evento en que se presente cualquiera de las situaciones que se enumeran a continuación, las apropiaciones presupuestales de los órganos que determine la Dirección General del Presupuesto Público
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Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se ejecutarán a través de Acuerdos de Ejecución Presupuestal, aprobados por el CONFIS:
1. Se produzca una disminución del recaudo de rentas frente a lo proyectado, teniendo en cuenta la estacionalidad y el tipo de recurso, en una cuantía tal que ponga en riesgo el cumplimiento del Marco Fiscal de Mediano Plazo.
2. Se den retrasos o no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados. 3. Se requiera abrir espacio fiscal para incluir gastos adicionales. 4. El ritmo de ejecución presupuestal supere las disponibilidades de tesorería.
Mientras persistan las circunstancias que originaron su aplicación, el presupuesto se ejecutará bajo el sistema descrito en el presente artículo, y se realizarán los ajustes al Programa Anual Mensualizado de Caja que sean necesarios. En estos casos, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá prohibir o someter a condiciones especiales, la asunción de nuevas obligaciones. Si las circunstancias que originaron la ejecución excepcional se corrigen, la Dirección General del Presupuesto Público Nacional debe tramitar ante el Confis una resolución motivada, a partir de cuya expedición se determine que la ejecución presupuestal de las apropiaciones que fueron objeto de Acuerdos de Ejecución Presupuestal se sujetará a las reglas generales previstas en esta ley. Si por un lapso superior a seis meses consecutivos, las apropiaciones presupuestales se deben ejecutar a través de Acuerdos de Ejecución Presupuestal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, procederá a reducir, mediante decreto, las apropiaciones presupuestales. Reducido el presupuesto, se procederá a reformar el Programa Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para las apropiaciones reducidas. Artículo 74. Vigencias Futuras Ordinarias. El CONFIS podrá autorizar la asunción de compromisos que afecte el presupuesto de la siguiente vigencia en desarrollo del artículo 63, ajustado al Marco de Gasto de Mediano Plazo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en este artículo. Parágrafo: El CONFIS podrá delegar estas funciones en la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En caso de existir tal delegación, se presentará un informe trimestral a dicho Consejo sobre las vigencias futuras autorizadas en el trimestre inmediatamente anterior. Artículo 75. Vigencias Futuras Excepcionales. El CONFIS podrá autorizar la asunción de compromisos que afecten el presupuesto de vigencias futuras cuando requieran más de dos vigencias fiscales para su ejecución y cumpla con el Marco de Gasto de Mediano Plazo. En el caso que se requiera la autorización para comprometer vigencias futuras que trasciendan el período constitucional de gobierno, se debe cumplir con los siguientes requisitos, en su orden:
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1. Que el CONFIS avale su viabilidad fiscal 2. Que el CONPES los declare de importancia estratégica
La secretaría ejecutiva del Confis enviará trimestralmente a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos. Artículo 76. Excepción a las vigencias futuras. Para asumir compromisos que afecten presupuestos de vigencias futuras, los contratos de empréstito y las contrapartidas que se estipulen, no requieren de autorización para comprometer presupuesto de vigencias futuras y se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público. Artículo 77. Distribuciones en el Presupuesto. Los órganos que conforman el Presupuesto Público Nacional podrán hacer distribuciones en los capítulos de rentas, de gastos e inversiones de capital y de financiamiento, sin cambiar la destinación ni cuantía de los respectivos capítulos, previo concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. A fin de evitar duplicaciones en los casos en los cuales la distribución afecte el presupuesto de otro órgano que haga parte del Presupuesto Público Nacional, el mismo acto administrativo servirá de base para disminuir las apropiaciones del órgano que distribuye e incorporar las del órgano receptor. La ejecución presupuestal de éstas deberá iniciarse en la misma vigencia de la distribución. Artículo 78. Liquidación de excedentes financieros de los establecimientos públicos. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional - y el Departamento Nacional de Planeación, elaborarán conjuntamente, para su presentación al CONPES y previo concepto del CONFIS, una propuesta de liquidación y distribución de los excedentes financieros de los establecimientos públicos. El CONPES, tendrá, en materia de liquidación y distribución de excedentes, las siguientes funciones:
a) Determinar la cuantía y distribución de los excedentes financieros de los establecimientos públicos y personas jurídicas asimiladas a éstos.
b) Fijar la fecha de consignación de los excedentes financieros correspondientes a la
Nación de conformidad con las recomendaciones que para esos efectos formule el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional-.
Parágrafo. Las decisiones que el CONPES adopte en virtud de las funciones otorgadas en el presente artículo, constarán en resoluciones suscritas por el Presidente y Secretario del Consejo, que prestarán mérito ejecutivo para el cobro del capital y sus correspondientes intereses de mora. Para la determinación de la cuantía de los intereses de mora, el CONPES solicitará la información respectiva a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En estos casos el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es la entidad competente para adelantar la actuación de cobro coactivo.
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Artículo 79. Excedentes de liquidez. Los establecimientos públicos del orden nacional invertirán sus excedentes de liquidez en títulos emitidos por la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en las condiciones de mercado, o en inversiones autorizadas por ésta.
MODIFICACIONES A LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO PÚBLICO NACIONAL.
Artículo 80. Adiciones presupuestales. Cuando durante la ejecución del Presupuesto Público Nacional fuese necesario aumentar el monto del Presupuesto para complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, el Gobierno presentará al Congreso de la República un proyecto de ley para adicionar el presupuesto. Las adiciones presupuestales únicamente podrán efectuarse cuando resulte insuficiente la apropiación de la Cuenta de Compensación Presupuestal y se cumpla con alguno de los siguientes requisitos:
1. La adición se ajustará al Marco Fiscal de Mediano Plazo. 2. Los gastos destinados a ser financiados con las apropiaciones adicionadas, deben
tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles frente a la estimación inicial de gastos incluida en la respectiva ley anual de presupuesto.
3. La adición sólo podrá presentarse si se cuenta con nuevas rentas . En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumplan, y que sea indispensable realizar la respectiva adición, los montos que se aumenten requerirán de un contracrédito en la vigencia en curso o de una reducción en el monto del capítulo de gastos e inversiones de capital de la vigencia fiscal siguiente.
Los proyectos de adición presupuestal sólo podrán ser solicitados al Congreso de la República por el Gobierno Nacional, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, previo concepto del CONFIS. Artículo 81. Traslados presupuestales. Cuando se requiera traslados entre los rubros aprobados por el Congreso de la República, el Gobierno Nacional presentará el proyecto de ley correspondiente. Articulo 82. Reducciones del Presupuesto Público Nacional. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 73, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir las apropiaciones presupuestales cuando el cumplimiento del principio de coherencia macroeconómica así lo exija. Cuando el Gobierno reduzca las apropiaciones presupuestales, se procederá a reformar el Programa Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para las apropiaciones reducidas.
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Artículo 83. Modificaciones al Presupuesto en Estados de Excepción. En el evento de declaratoria de alguno de los Estados de Excepción contemplados en la Constitución Política, el Gobierno Nacional podrá efectuar los créditos adicionales y traslados al Presupuesto Público Nacional destinados a atenderlos. El título constitutivo de gasto será el decreto que declare el Estado de Excepción respectivo. En dichos eventos, toda modificación al Presupuesto Público Nacional deberá ser informada al Congreso de la República dentro de los ocho días siguientes a su realización, y si no se encuentra reunido, deberá informársele en la primera semana del periodo de sesiones. Artículo 84. Modificaciones al presupuesto en caso de liquidaciones, fusiones y traslados de funciones. Cuando se liquiden órganos, se fusionen, o se trasladen funciones, el Gobierno Nacional, mediante Decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para radicar la titularidad de las rentas y de los recursos en los nuevos órganos o en los que asuman las funciones, y creará las correspondientes apropiaciones, para cumplir con sus objetivos, sin que puedan aumentarse las partidas aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 85. Recursos provenientes de donaciones y decisiones judiciales o administrativas. Los recursos provenientes de donaciones y de las decisiones judiciales o administrativas a favor de la Nación, forman parte del presupuesto de rentas del Presupuesto Público Nacional y se incorporarán al mismo mediante decreto del Gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Su ejecución se realizará de conformidad con lo estipulado en los convenios, acuerdos o decisiones judiciales o administrativas que los originen. En el caso de las donaciones, deberá respetarse la voluntad del donante de tal manera que el objeto de la donación no sea modificado, a menos que dicho objeto desaparezca. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informará de estas operaciones a las Comisiones Económicas del Congreso.
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN Artículo 86. Seguimiento Presupuestal. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General del Presupuesto Público Nacional efectuará el seguimiento del Presupuesto Público Nacional, razón por la cual será el centro de información presupuestal donde se consolidará lo pertinente al Ciclo Presupuestal. Esta Dirección diseñará los métodos y procedimientos para el cumplimiento de esta función. El Departamento Nacional de Planeación evaluará la gestión y realizará el seguimiento de las inversiones de capital, para lo cual podrá solicitar directamente la información necesaria y deberá enviar periódicamente a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público los resultados del seguimiento y evaluación, para garantizar una correcta ejecución presupuestal. Los órganos que hacen parte del presupuesto deben enviar la información que se les solicite para el seguimiento presupuestal, y en caso de no hacerlo, el Confis podrá suspender o limitar el Programa Anual de Caja. Artículo 87. Definición y objetivos del seguimiento y la evaluación. El seguimiento y la evaluación del presupuesto consiste en la determinación de los resultados, relaciones e indicadores que miden el grado de cumplimiento de los objetivos fiscal, funcional, social, de
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gestión económico-financiera, al igual que el impacto económico frente a las metas y fines propuestos por el Gobierno Nacional. El seguimiento se entenderá como un proceso continúo de recolección y análisis de información útil para tomar decisiones durante la implementación del programa de gobierno y la ejecución del presupuesto anual, con base en una comparación de los resultados esperados y el estado de avance de los mismos. La evaluación se define como la valoración exhaustiva de las principales intervenciones del Estado para determinar su relevancia, eficiencia, efectividad, impacto y sostenibilidad. El objetivo fundamental de ésta última, es incorporar a futuro las lecciones aprendidas en el proceso de toma de decisiones. El marco para el seguimiento y la evaluación del gasto será la proyección de resultados sectoriales para cada sección presupuestal. Dicha proyección de resultados consultará los recursos presupuestados y las necesidades que originaron su asignación; contendrá indicadores numéricos o porcentuales y referentes objetivos que permitan la evaluación de su cumplimiento al final de la vigencia fiscal y la planeación del presupuesto de la siguiente.
CAPITULO IV. RÉGIMEN PRESUPUESTAL DE LAS PERSONAS JURÍDICAS CON PARTICIPACIÓN DE CAPITAL PÚBLICO
Artículo 88. Campo de aplicación. Las disposiciones del presente capítulo se aplican a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, a las asimiladas a éstas, y a las personas jurídicas en las cuales las entidades nacionales tenga una participación igual o superior al 70% de su capital social, de manera directa o indirecta, cuyo objeto sea el desarrollo de actividades comerciales, industriales, servicios, de carácter no financiero, independientemente de su naturaleza jurídica o denominación. Artículo 89. Aplicación de los Principios del Sistema Presupuestal a las personas con capital mayoritario público. A las entidades de que trata el artículo 88 le son aplicables los principios presupuestales contenidos en la presente ley, con excepción del de inembargabilidad. Artículo 90. Estructura del presupuesto. Los presupuestos de las entidades de que trata el presente capítulo tienen la siguiente estructura: Rentas, Gastos e Inversiones de Capital Apropiaciones y Financiamiento, de acuerdo con la clasificación que para estos efectos determine el Gobierno Nacional. Artículo 91. Programación y Presentación del Presupuesto. Con base en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y los anteproyectos de presupuesto presentados por las entidades de que trata el articulo 88, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público Nacional, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, elaborará y presentará al CONFIS el monto máximo de rentas, gastos e inversiones de capital y financiamiento para la vigencia fiscal siguiente. Artículo 92. Aprobación del monto máximo de presupuesto. En concordancia con los principios presupuestales establecidos en la presente Ley, el Confis, mediante resolución, aprobará, antes del 15 de diciembre, el monto máximo de rentas, gastos e inversiones y
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financiamiento para cada una de las entidades de que trata el artículo 88 con base en lo señalado en el artículo anterior. Artículo 93. Modificaciones al cupo máximo de presupuesto. El Confis o en quien este delegue, aprobará las modificaciones a los presupuestos cuando éstas varíen los montos máximos de que trata el artículo anterior. Artículo 94. Aprobación y modificación del presupuesto. Teniendo en cuenta los montos máximos aprobados por el CONFIS, corresponderá a las Juntas o Consejos Directivos de las entidades de que trata el artículo 88, aprobar la distribución del presupuesto y sus modificaciones. La administración de la entidad deberá velar porque la ejecución del presupuesto y la gestión se orienten al cumplimiento de metas empresariales y de aquellas que fije el CONFIS. El detalle de dichos presupuestos seguirá los lineamientos que para estos efectos establezca el Gobierno Nacional. El presupuesto detallado deberá remitirse al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General del Presupuesto Público Nacional- para su información y seguimiento a más tardar el 1 de febrero. Artículo 95. Vigencias Futuras. A las entidades de que trata el artículo 88, le son aplicables, en los mismos términos y condiciones, las normas de vigencias futuras establecidas en los artículos 74, 75, y 76 de la presente Ley. Artículo 96. Proceso Presupuestal. Le corresponde al Gobierno Nacional establecer las directrices y controles que las entidades de que trata el artículo 88, deben cumplir en la programación, aprobación, composición, ejecución y seguimiento de sus presupuestos, así como la inversión de sus utilidades. En el evento en que alguna entidad de las que trata el artículo 88 incumpla las metas o indicadores que fije el Gobierno Nacional, o cuando las circunstancias macroeconómicas o restricciones fiscales así lo exijan, el Confis podrá someter a condiciones especiales la ejecución de los presupuestos, reduciendo o redistribuyendo su monto, o condicionando la ejecución. Artículo 97. Rendición de Cuentas. La gestión y los resultados de cada entidad de que trata el presente capítulo son responsabilidad de sus Representantes Legales y de las Juntas o Consejos Directivos correspondientes. En consecuencia, los resultados y desempeño de las empresas o sociedades serán de conocimiento público y se incorporarán en el informe anual al Congreso de la República del Ministro del sector al cual pertenezca dicha empresa. Artículo 98. Estados Financieros. Las entidades de que trata el presente capítulo deberán enviar a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación los estados financieros definitivos con corte a 31 de diciembre del año anterior, a más tardar el 31 de marzo de cada año. Artículo 99. Distribución de utilidades. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional y el Departamento Nacional de Planeación, elaborarán conjuntamente para su presentación al CONPES, previo concepto del
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CONFIS, la propuesta de distribución de las utilidades de las entidades de que trata el presente capítulo. Artículo 100. Propiedad de la Nación sobre las utilidades. Las utilidades de las entidades de que trata el presente capítulo, son de propiedad de la Nación en la cuantía que le corresponda por su participación en el capital de las mismas. Se exceptúan las generadas por las entidades de seguridad social. El CONPES determinará la cuantía de las utilidades que se transferirá a la Nación y fijará la fecha de su consignación en la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional. Son utilidades de las entidades con carácter societario, las utilidades de aquellas entidades en las cuales la Nación tenga participación en su capital, de conformidad con las reglas previstas en el Código de Comercio, después de que se hayan efectuado las reservas legales. Parágrafo Primero. En las personas jurídicas sujetas a regímenes societarios o de entidades sin ánimo de lucro, el Conpes impartirá las instrucciones a los representantes de la Nación y sus entidades en las juntas de socios, asambleas de accionistas u órganos competentes sobre la forma en que deberán votar las decisiones sobre destinación de las utilidades, precisando el monto que se propondrá capitalizar o reservar y las que se propondrá repartirán a los socios u accionistas. El desacato a las instrucciones impartidas por el CONPES, constituirá causal de mala conducta y generará responsabilidad fiscal para el servidor público que actúe en contra de dichas instrucciones en las sesiones respectivas de los máximos órganos sociales. Parágrafo Segundo. Las decisiones que el CONPES adopte en virtud de las facultades otorgadas en el presente artículo, constarán en resoluciones suscritas por el Presidente y Secretario del Consejo, que prestarán mérito ejecutivo para el cobro del capital y sus correspondientes intereses de mora. Para la determinación de la cuantía de los intereses de mora, el CONPES solicitará la información respectiva a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En estos casos el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es la entidad competente para adelantar la actuación de cobro coactivo. Artículo 101. Delegación. El Confis podrá delegar las competencias señaladas en el presente capítulo en las Juntas o Consejos Directivos de las entidades de que trata el artículo 88, teniendo en cuenta los ingresos operacionales, el patrimonio y el tamaño de la entidad respectiva, previa evaluación de sus condiciones financieras y empresariales Artículo 102. Sociedades con participación minoritaria de la Nación. Las sociedades con participación directa o indirecta de la Nación inferior al 70% de su capital social, no se sujetan a las disposiciones de la presente ley, y tendrán el régimen presupuestal que establezcan sus propios Estatutos, siguiendo los parámetros establecidos en el Capítulo III Título XII de la Constitución Política Artículo 103. Entidades Financieras. El Ministro de Hacienda y Crédito Público establecerá las directrices y controles que las entidades públicas dedicadas exclusivamente a actividades financieras deben cumplir en la elaboración, aprobación, conformación y ejecución de sus presupuestos.
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CAPITULO V. CRÉDITO PÚBLICO Y TESORERÍA Artículo 104. Operaciones de Tesorería. La Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá directamente o a través de intermediarios especializados autorizados, hacer las siguientes operaciones financieras: 1. Operaciones en el exterior sobre: Títulos valores de deuda pública emitidos por la Nación, así como títulos valores emitidos por otros gobiernos o tesorerías, entidades bancarias y entidades financieras, de las clases y seguridades que autorice el Gobierno; 2. Operaciones en el país sobre títulos valores emitidos por el Banco de la República y las instituciones financieras sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y otros títulos que autorice el Gobierno, las cuales, deberán hacerse a corto plazo y manteniendo una estricta política de no concentración y de diversificación de riesgos; 3. Celebrar operaciones pasivas de crédito de tesorería, y emitir y colocar en el país o en el exterior títulos valores de deuda pública interna, en las condiciones que establezca el Gobierno Nacional; 4. Liquidar anticipadamente sus inversiones, y vender y endosar los activos financieros que configuran su portafolio de inversiones en los mercados primario y secundario; 5. Aceptar el endoso a su favor de títulos valores de deuda pública de la Nación para el pago de obligaciones de los órganos públicos con el Tesoro de la Nación, con excepción de las de origen tributario; 6. Las demás que establezca el Gobierno. Artículo 105. Fondo para la redención anticipada de títulos valores de deuda pública. El Gobierno Nacional podrá constituir un fondo para la redención anticipada de los títulos valores de deuda pública y si lo considera necesario contratar su administración. En todos los casos las inversiones financieras a que se refiere el presente artículo deberán efectuarse bajo los criterios de rentabilidad, solidez y seguridad, y en condiciones de mercado. Artículo 106. Celebración de contratos. La Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público tendrá capacidad para celebrar directamente los contratos que se requieran en el desarrollo de lo dispuesto en el artículo anterior, los cuales se sujetarán a las normas del derecho privado. Artículo 107. Inversiones transitorias de liquidez. La Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, podrá adquirir como inversión transitoria de liquidez los títulos de deuda pública, emitidos por la Nación, sin que en tales eventos opere el fenómeno de confusión. Tales títulos así adquiridos podrán ser declarados de plazo vencido por el emisor redimiéndose en forma anticipada, o ser colocados en el mercado secundario durante el plazo de su vigencia. Artículo 108. Rendimientos de la Nación. Pertenecen a la Nación los rendimientos originados con recursos del Presupuesto Nacional, incluidos los negocios fiduciarios, los cuales deben ser consignados en la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro
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Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el mes siguiente de su recaudo. Se exceptúan los recursos que obtengan los órganos de previsión social. Artículo 109. Manejo de los recursos de la Nación. Las secciones presupuestales del Presupuesto Público Nacional solamente podrán manejar los recursos girados por la Nación, en cuentas autorizadas por la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o en las entidades que ordene el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, salvo que se establezca el pago a beneficiario final en el Sistema Integrado de Información Financiera SIIF, de acuerdo con la reglamentación que para esos efectos expida el Gobierno Nacional. Los representantes legales y ordenadores de gasto de las diferentes secciones presupuestales, serán responsables por la selección de los establecimientos financieros en los cuales se inviertan o administren los recursos de cada entidad, tomando en cuenta para el efecto criterios de calidad, costo, seguridad, solidez y eficiencia del servicio, así como del manejo de los citados recursos sin perjuicio de la autorización que emita la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional según reglamento que para tal efecto adopte el Gobierno Nacional.
CAPITULO VI. DISPOSICIONES VARIAS Artículo 110. Doctrina Presupuestal. La Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitirá conceptos de carácter general y abstracto sobre las normas de esta ley y su desarrollo. Artículo 111. Normas de presupuesto de las entidades territoriales. A más tardar el 31 de diciembre de 2005, las entidades territoriales deberán expedir las normas que regulen su presupuesto, siguiendo las disposiciones de la presente ley, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto, en lo que fuere pertinente. Artículo 112. Objeciones al proyecto de presupuesto en las entidades territoriales. Si el Alcalde o Gobernador objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el Concejo o por la Asamblea, deberá enviarlo al Tribunal Administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El Tribunal Administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el Tribunal decide, regirá el Proyecto de Presupuesto presentado oportunamente por el Alcalde o el Gobernador, bajo su directa responsabilidad. Artículo 113. Recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía. Los recursos que se producen a favor del Fondo de Solidaridad y Garantía en desarrollo del mecanismo de compensación y promoción de que tratan los artículos 220 y 222 de la Ley 100 de 1993, no se incluirán en el Presupuesto Público Nacional. Artículo 114. Control Político. Sin perjuicio de las prescripciones constitucionales sobre la materia, el Congreso de la Republica ejercerá el control político sobre el presupuesto mediante los siguientes instrumentos:
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a) Citación de los Ministros del despacho a las sesiones plenarias o a las comisiones constitucionales
b) Citación de los Directores de Departamento Administrativo a las comisiones constitucionales
c) Examen de los informes que el Presidente de la Republica, los Ministros de Estado y los Directores de los Departamentos Administrativos presenten a consideración de las cámaras, en especial el mensaje sobre los actos de la administración y el informe sobre la ejecución de los planes y programas a que hace referencia el numeral 12 del articulo 189 de la Constitución Política
d) Análisis que adelante la Cámara de Representantes para el fenecimiento de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, que presente el Contralor General de la Republica
Para estos efectos el Congreso de la Republica contará con un grupo técnico asesor en materia presupuestal, el cual apoyará a las comisiones encargadas de asuntos económicos. Artículo 115. Fondo de recursos del superávit de la Nación. Cuando por circunstancias extraordinarias la Nación perciba rentas que puedan causar un desequilibrio macroeconómico, el Gobierno Nacional podrá apropiar aquellas que garanticen la normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un Fondo de recursos del superávit de la Nación. El Gobierno podrá transferir los recursos del Fondo al Presupuesto Público Nacional de tal manera que éste se agote al ritmo de absorción de la economía. Artículo 116. Control a las plantas de personal. Para la creación o modificación de plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto Público Nacional, será requisito esencial y previo la obtención del concepto técnico del Departamento Administrativo de la Función Pública, con fundamento en el cual la Dirección General del Presupuesto Público Nacional expedirá el certificado de viabilidad presupuestal en el cual se garantice la posibilidad de atender los costos respectivos. Articulo 117. Transitoriedad en conceptos de Gasto. Para dar cumplimiento a los mandatos establecidos en leyes anteriores, el gobierno nacional ajustará los conceptos de gasto que existan a la entrada en vigencia de la presente ley al clasificador económico del presupuesto aquí previsto. Articulo 118. Vigencia y Derogatorias. La presente ley rige a partir del primero de enero de 2005, excepto lo referente a la ejecución, las modificaciones, la evaluación y el seguimiento del Presupuesto Público Nacional que empieza a regir a partir del primero de enero de 2006. La presente ley deroga las normas que le sean contrarias, en especial las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995, 718 de 2001, y los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 23 de la Ley 819 de 2003. Las normas orgánicas de presupuesto contenidas en la Ley 617 de 2000 y la Ley 715 de 2001, continúan vigentes.
