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1 NEUTRALIDAD Y PLURALISMO DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN LAS CAMPAÑAS ELECTORALES EN ESPAÑA: LA REFORMA DE LA LOREG POR LEY ORGÁNICA 2/2011 Prof. Dr. Artemi Rallo Lombarte Catedrático de Derecho Constitucional Universidad Jaume I de Castellón (España) I.- LA REFORMA DE LA LEY ORGÁNICA DEL RÉGIMEN ELECTORAL GENERAL (LOREG) OPERADA POR LA LEY ORGÁNICA 2/2011, DE 28 DE ENERO: LA ASIMILACIÓN DE LAS RADIOS Y TELEVISIONES PRIVADAS A LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN PÚBLICOS EN SU SOMETIMIENTO AL CONTROL DE LA INFORMACIÓN ELECTORAL La Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, por la que se modifica la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General ha supuesto una significativa novedad legislativa en el tratamiento de la información electoral española ofrecida por las radios y televisiones privadas al aproximar su régimen legal al de los medios de comunicación públicos sometiéndolas a los principios de igualdad y pluralismo –y, en su caso, a los de proporcionalidad y neutralidad informativa- durante el período electoral. Así las cosas, el artículo 66 LOREG queda redactado del siguiente modo: «Artículo 66. Garantía de pluralismo político y social. El respeto al pluralismo político y social, así como a la igualdad, proporcionalidad y la neutralidad informativa en la programación de los medios de comunicación de titularidad pública en período electoral, serán garantizados por la organización de dichos medios y su control previstos en las Leyes. Las decisiones de los órganos de administración de los referidos medios en el indicado período electoral son recurribles ante la Junta Electoral competente de conformidad con lo previsto en el artículo anterior y según el procedimiento que la Junta Electoral Central disponga.
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NEUTRALIDAD Y PLURALISMO DE LOS
MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN LAS
CAMPAÑAS ELECTORALES EN ESPAÑA:
LA REFORMA DE LA LOREG POR LEY
ORGÁNICA 2/2011
Prof. Dr. Artemi Rallo Lombarte
Catedrático de Derecho Constitucional
Universidad Jaume I de Castellón (España)
I.- LA REFORMA DE LA LEY ORGÁNICA DEL RÉGIMEN ELECTORAL GENERAL
(LOREG) OPERADA POR LA LEY ORGÁNICA 2/2011, DE 28 DE ENERO: LA
ASIMILACIÓN DE LAS RADIOS Y TELEVISIONES PRIVADAS A LOS MEDIOS DE
COMUNICACIÓN PÚBLICOS EN SU SOMETIMIENTO AL CONTROL DE LA
INFORMACIÓN ELECTORAL
La Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, por la que se modifica la Ley Orgánica 5/1985,
de 19 de junio, del Régimen Electoral General ha supuesto una significativa novedad
legislativa en el tratamiento de la información electoral española ofrecida por las radios y
televisiones privadas al aproximar su régimen legal al de los medios de comunicación
públicos sometiéndolas a los principios de igualdad y pluralismo –y, en su caso, a los de
proporcionalidad y neutralidad informativa- durante el período electoral. Así las cosas, el
artículo 66 LOREG queda redactado del siguiente modo:
«Artículo 66. Garantía de pluralismo político y social.
El respeto al pluralismo político y social, así como a la igualdad, proporcionalidad y la
neutralidad informativa en la programación de los medios de comunicación de titularidad
pública en período electoral, serán garantizados por la organización de dichos medios y su
control previstos en las Leyes. Las decisiones de los órganos de administración de los
referidos medios en el indicado período electoral son recurribles ante la Junta Electoral
competente de conformidad con lo previsto en el artículo anterior y según el procedimiento
que la Junta Electoral Central disponga.
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Durante el periodo electoral las emisoras de titularidad privada deberán respetar los
principios de pluralismo e igualdad. Asimismo, en dicho periodo, las televisiones privadas
deberán respetar también los principios de proporcionalidad y neutralidad informativa en
los debates y entrevistas electorales así como en la información relativa a la campaña
electoral de acuerdo a las Instrucciones que, a tal efecto, elabore la Junta Electoral
competente.»
No obstante, conviene advertir que esta reforma legal, si bien innova el marco legal
existente hasta su aprobación, en la práctica no modifica sustancialmente el marco jurídico
vigente hasta su aprobación por cuanto el cumplimiento de estos principios ya venía siendo
exigido a los medios de comunicación públicos y a las televisiones privadas por la Junta
Electoral Central (JEC) deduciéndolos de la redacción anterior del art. 66 LOREG. Por lo
tanto, la reforma del art. 66 LOREG eleva a rango legal el cumplimiento de unos principios
que la JEC ya venía imponiendo, como doctrina propia y aplicando la jurisprudencia del
Tribunal Supremo, deduciéndolos vía interpretativa de la redacción anterior del art. 66
LOREG. Sí resulta novedoso, sin embargo, la extensión del ámbito de control de algunos
de estos principios a las radios privadas.
II.- LA INFORMACIÓN EN LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN PÚBLICOS Y
PRIVADOS DURANTE EL PROCESO ELECTORAL: RÉGIMEN JURÍDICO PREVIO
A LA LEY ORGÁNICA 4/2011
A:- LOS MEDIOS CLÁSICOS DE PROPAGANDA ELECTORAL: UNA
REGULACIÓN DESFASADA
La trascendencia de las elecciones como institución clave del régimen democrático obliga a
un tratamiento normativo singular del proceso de formación de la opinión pública por parte
del Derecho electoral.
No obstante, el legislador electoral español, como veremos a continuación, reguló en origen
- si tomamos como referencia el año de aprobación de la LOREG (1985) - determinados
aspectos de la propaganda electoral de forma harto detallada y desajustada con la entidad
que hoy ostentan en la realidad electoral (actos públicos, ubicación en los espacios públicos
de carteles, pancartas, banderolas, etc.). Lo cierto es que los efectos que estos medios de
propaganda electoral producen en el comportamiento electoral de los ciudadanos son
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prácticamente inocuos y, por ello, produce extrañeza, cuando no perplejidad, que
permanezca inalterada una exhaustivísima regulación normativa de la medios clásicos de
propaganda electoral. Además, debe constatarse que durante las últimas décadas ha
resultado pacífica la regulación de la propaganda electoral en los medios de comunicación
privados o en los espacios gratuitos cedidos por los medios de comunicación de titularidad
pública.
Por el contrario, ha venido resultando una clamorosa laguna el que la acción informativa de
los medios de comunicación durante las elecciones - en sus distintas modalidades
(cobertura informativa de los actos de campaña electoral, la actividad informativa política
de los medios de comunicación ajena a los actos electorales o, por ejemplo, muy
especialmente, la celebración de debates electorales en las radios y televisiones de
titularidad pública y en las televisiones privadas) - resultara tan notoriamente desfasada al
adolecer de una absoluta falta de previsión suficiente en la legislación electoral española.
Como hemos señalado, el legislador electoral español ha regulado minuciosamente
aspectos del procedimiento electoral referidos a la propaganda electoral que no se ajustan a
la entidad que hoy ostentan en la realidad electoral. La celebración de un ingente número
de actos públicos - para lo cual la Administración electoral ofrece casi todos los medios
necesarios, únicamente satisface las necesidades emotivas de los afiliados a las distintas
formaciones políticas pero, a excepción de aquéllos en que comparecen los lideres políticos
más significativos y de los que se hacen eco los medios de comunicación, poca o ninguna
repercusión electoral aportan. Otro tanto cabe afirmar respecto de la inundación de los
espacios públicos con carteles, pancartas o banderolas. Más allá de su elevadísimo coste
económico, hoy limitado por la legislación electoral - no en vano, la LO 2/2001 ha
modificado el art. 53 LOREG para establecer que, desde la convocatoria de las elecciones
hasta el inicio legal de la campaña (la precampaña), queda prohibida la realización de
publicidad o propaganda electoral mediante carteles, soportes comerciales o inserciones de
prensa, radio u otros medios digitales-, los efectos en el comportamiento electoral de los
ciudadanos son prácticamente inocuos. Por el contrario, los envíos postales de propaganda,
sobres y papeletas electorales por parte de las formaciones políticas directamente a los
ciudadanos sigue siendo un mecanismo electoral con alta rentabilidad como lo demuestra
que la legislación electoral haya amparado su gratuidad.
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B. LA PROPAGANDA ELECTORAL EN LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN
PÚBLICOS (CESIÓN GRATUITA DE TIEMPOS DE ANTENA), EN LAS
TELEVISIONES PRIVADAS (PROHIBICIÓN DE PUBLICIDAD) Y EN LA PRENSA
ESCRITA Y RADIO PRIVADAS (PUBLICIDAD DE PAGO)
La legislación electoral española otorga un trato netamente diferente a la regulación de la
propaganda electoral según se inserte en medios de comunicación públicos o privados. Para
los primeros, la legislación prevé la obligación de los poderes públicos de facilitar
gratuitamente a las candidaturas concurrentes a las elecciones, según su grado de
representatividad social, espacios para difusión de propaganda electoral mientras que, para
los segundos (prensa y radio), se mantiene excepto en las televisiones privadas (donde
queda terminantemente prohibida) la libre inserción de publicidad electoral, únicamente
condicionada a la no superación de los límites de gasto electoral previstos en la ley.
La televisión privada: prohibición de publicidad electoral
El art. 58 LOREG regula el derecho de las candidaturas a realizar publicidad en la prensa
periódica y en las emisoras de radio de titularidad privada, sin que las tarifas aplicables a
dicha publicidad sean superiores a las vigentes para la publicidad comercial y sin que
pueda producirse discriminación alguna entre las candidaturas en cuanto a la inclusión,
tarifas y ubicación de esos espacios de publicidad (equal time clause) pero sin superar el
límite global de gasto previsto.
Por contra, en relación a las emisoras de televisión privada, (según el Artículo único de la
Ley Orgánica 2/1988, de 3 de mayo, reguladora de la publicidad electoral en emisoras de
televisión privada y, tras su derogación por la Ley Orgánica 2/2011, según el art. 60.1
LOREG), queda prohibida la contratación de espacios de publicidad electoral.
2. La prohibición de contratación de publicidad electoral en la radio y televisión públicas:
cesión gratuita de tiempos de antena
La normativa electoral española establece, como criterio general, la prohibición de
contratación por parte de las candidaturas de publicidad electoral en medios de
comunicación de titularidad pública. Prohibición ésta que alcanza a todas las emisoras de
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radio y televisión públicas, cualquiera que sea su ámbito territorial y sean de titularidad
estatal (art. 60.1 LOREG), autonómica o municipal.
Por contra, frente a esta prohibición genérica de contratación de espacios de publicidad
electoral en los medios de comunicación social públicos, la legislación electoral proclama
el derecho de los partidos federaciones, coaliciones y agrupaciones que concurran a las
elecciones a obtener, durante la campaña electoral, espacios gratuitos de propaganda
electoral en las emisoras de televisión y radio públicas (art. 60.2 LOREG) - no, sin
embargo, en las radios municipales en elecciones distintas de las municipales - y regula de
forma harto minuciosa, como se corresponde con la trascendencia de la materia, la duración
de los espacios, los criterios para su asignación y el procedimiento de distribución.
C. LA INFORMACIÓN SOBRE Y DURANTE EL PROCESO ELECTORAL: EL
MARCO LEGAL Y SUS SINGULARIDADES
Afirmar que los ciudadanos conforman su opinión electoral únicamente atendiendo a la
acción de propaganda electoral promovida por los partidos políticos durante la campaña
electoral no se ajusta a la realidad. Más bien al contrario, la propaganda electoral realizada
por los partidos políticos goza de escasa credibilidad ante los electores que presumen un
alto grado de enmascaramiento, manipulación o embellecimiento en los mensajes
electorales que les lleva a una bajísima asistencia a los actos electorales públicos
organizados por los partidos políticos y a prestar escasa atención a cualquier mensaje de
propaganda electoral aunque, incluso, éste se transmita a través de un medio de
comunicación tan atractivo y poderoso como la televisión.
Por el contrario, aunque puedan adolecer también de cierta pérdida de credibilidad, la
acción informativa de los medios de información goza de mayor capacidad de influencia en
la formación de la opinión pública en tanto se presume su imparcialidad 1, objetividad y
1 En el Exp- SUP-RAP 21/2010 y acumulados, la Sala Superior del Instituto Federal Electoral de México expone
el alcance que otorga, en el ámbito de los medios de comunicación durante el proceso electoral, a los principios
de equidad e imparcialidad: “existió una adquisición indebida de tiempos en radio y televisión…, en
contravención al principio de equidad que debe regir en los procesos electorales … si bien es cierto que ninguna
de las anteriores pruebas que se acaban de analizar son aptas para demostrar la existencia de una contratación
previa onerosa por parte de los entes denunciados con la candidata y los partidos, no menos verídico resulta que sí
prueban que al menos hubo adquisición indebida de tiempos de radio y televisión en los programas “Horizontes”
y “Entérese a las Dos”, por parte de Luz María Núñez Flores, a través de la posición privilegiada que su esposo
Javier Zavala ocupa en las empresas concesionarias de los medios aludidos, como representante legal de las
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veracidad. Por ello, los partidos políticos que concurren a las elecciones, conscientes de los
escasos efectos que en la voluntad de los electores produce la propaganda electoral, vigilan
celosamente la acción informativa de los medios de comunicación durante el período
electoral e intentan aprovecharla al máximo en su beneficio electoral - por ejemplo,
advirtiendo a sus líderes intervinientes en un acto público de la inmediata conexión en
directo de un espacio informativo de televisión -.
Pero lo cierto es que la acción informativa de los medios de comunicación durante las
elecciones ha adolecido tradicionalmente de una muy escasa regulación legal.
Así, la redacción previa a la reforma de la LO 2/2011 del art. 66 LOREG establecía:
“El respeto al pluralismo político y social, así como la neutralidad
informativa de los medios de comunicación de titularidad pública
en período electoral, serán garantizados por la organización de
dichos medios y su control previstos en las Leyes. Las decisiones
de los órganos de administración de los referidos medios en el
indicado período electoral son recurribles ante la Junta Electoral
competente de conformidad con lo previsto en el artículo anterior y
según el procedimiento que la Junta Electoral Central disponga”.
Por su parte, el Artículo único, apartado 2, de la LO 2/1988, de 3 de mayo, reguladora de la
publicidad electoral en emisoras de televisión privada (hoy derogada) - y el Artículo Único,
apartado 4, de la 10/1991, de 8 de abril, de publicidad electoral en emisoras de
radiodifusión sonora municipales y el Artículo Único, apartado 3, de la LO 14/1995, de 2
de diciembre, de publicidad electoral en emisoras de televisión local por ondas terrestres
(ambas normas todavía vigentes)-disponía:
empresas concesionarias, hijo de uno de sus dueños Manuel Zavala Zavala, e incluso ambos miembros de la
asociación civil titular del canal 4, para aprovechar el tiempo y formato de los programas de televisión y radio que
nos ocupan, para difundir y posesionar su imagen ante el electorado, lo que implica una forma de adquisición
indebida de espacios o tiempo en radio y/o televisión dirigidos a influir en las preferencias electorales de los
ciudadanos. Conducta esta que permite a su vez estimar la existencia de una violación al principio de equidad…,
con la cobertura noticiosa mediante notas crónicas, reportajes, participación y entrevistas… Lo anterior, porque
los medios de comunicación evidentemente que tienen un compromiso de conducirse con imparcialidad durante el
desarrollo de los comicios electorales, el cual evidentemente se rompe cuando como en el caso sucede, existe un
conflicto de intereses, entre el interese de la sociedad de contar con información objetiva e imparcial y el del
conductor del programa noticioso de apoyar a su propia esposa en su campaña electoral como candidata a un
cargo de elección popular”.
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“El respeto al pluralismo y a los valores de igualdad en los
programas difundidos durante los períodos electorales… - por las
emisoras de televisión privada objeto de concesión por las
emisoras de radiodifusión sonora municipales y por las emisoras
de televisión local por ondas terrestres - … quedarán garantizados
por las Juntas Electorales en los mismos términos previstos en la
legislación electoral para los medios de comunicación de
titularidad pública”.
En consecuencia, el marco jurídico de la información electoral española establecía la
siguiente diferencia:
1º) Únicamente en la prensa escrita y las radios privadas la información electoral debía
ajustarse a los principios constitucionales que informan la libertad de expresión y el
derecho de información según el art. 20 de la Constitución y se garantizarse mediante los
instrumentos jurídicos ordinarios (derecho de rectificación, delitos de injurias y calumnias,
etc.).
2º) Por el contrario, en todas las radios y televisiones públicas y en las televisiones
privadas, debían respetarse, además de las referidas normas constitucionales, los principios
de pluralismo, igualdad y, en el caso de los medios públicos, neutralidad informativa, los
cuales serían garantizados por las Juntas Electorales, tanto en la información durante las
elecciones como en la información de las elecciones.
La legislación electoral española ofrecía algunos mecanismos de reacción, bien genéricos
bien para materias electorales concretas, que, aunque escasos y cuya eficacia resultaba
cuestionable, pretendían garantizar tanto la veracidad informativa de todos los medios de
comunicación durante el período electoral (derecho de rectificación o difusión de encuestas
electorales) como la efectiva vigencia de los principios de pluralismo, igualdad y
neutralidad informativa en la acción informativa de las radios y televisiones públicas y de
las televisiones privadas durante el período electoral.
El derecho de rectificación de información electoral.
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El art. 68 LOREG establece que, cuando por cualquier medio de comunicación social se
difundan hechos que aludan a candidatos o dirigentes de los partidos, federaciones,
coaliciones o agrupaciones que concurran a la elección, que éstos consideren inexactos y
cuya divulgación pueda causarles perjuicio, podrán ejercitar el derecho de rectificación , de
conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica 2/1984, de 23 de marzo, reguladora del
derecho de rectificación, con la salvedad de que, amén de cierto acortamiento de plazos, si
la información que se pretende rectificar se hubiera difundido en una publicación cuya
periodicidad no permite divulgar la rectificación, el director del medio deberá hacerla
publicar a su costa en otro medio de la misma zona y de similar difusión.
Pero lo cierto es que las críticas vertidas sobre la efectividad del derecho de rectificación
regulado en la LO 2/1984 resultan igualmente predicables, a pesar de las especificidades
previstas en el art. 68 LOREG, respecto de la información electoral ya que, si bien estas
normas habilitan a los sujetos aludidos a requerir de un medio de comunicación - o, ante el
incumplimiento de éste, de la autoridad judicial - la rectificación de una información en la
que se difundan hechos referidos a candidatos o dirigentes políticos "inexactos y cuya
divulgación pueda causarles perjuicio", es lugar común aceptado que los efectos en la
opinión pública de la rectificación distan notoriamente de los producidos, con anterioridad,
por la noticia inexacta o falsa. Además, dichos preceptos no satisfacen las necesidades
objetivas del derecho de rectificación al limitar su ejercicio a los candidatos y dirigentes
políticos que concurran a las elecciones por ello, con buen criterio, la Junta Electoral ha
extendido su proyección, por ejemplo, a las reclamaciones de un sindicato u organización
profesional sobre la falsedad de una imputación realizada en un espacio de propaganda
electoral y a las entidades políticas (Acuerdos de 18 y 20 de junio de 1986).
b) La prohibición de publicación, difusión o reproducción de sondeos electorales
La realización de encuestas y sondeos electorales durante el período electoral adquiere
relevancia cuando pretenden ser publicados, difundidos o reproducidos por los medios de
comunicación social. Para este último supuesto, el art. 69 LOREG establece que la
publicación de encuestas y sondeos electorales entre el día de la convocatoria y el quinto
día anterior al de la votación - fecha tope para la publicación en los medios de
comunicación de sondeos electorales - deberá acompañarse de determinada información
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(denominación y domicilio de la entidad encuestadora, características técnicas del sondeo,
cuestiones planteadas, etc.) y a la Junta Electoral Central corresponderá velar porque no
contengan falsificaciones, ocultaciones o modificaciones deliberadas, y a estos efectos
podrá requerir información técnica complementaria, y por el cumplimiento de las
disposiciones referidas. En caso de violación de éstas, los medios informativos que hayan
publicado dichos sondeos estarán obligados a difundir las rectificaciones requeridas por la
Junta Electoral Central en los mismos espacios o páginas y, si esto no resultara posible, el
director del medio costeará su publicación en otro medio de comunicación de la misma
zona y de similar difusión. Las resoluciones de la Junta Electoral Central en materia de
sondeos y encuestas, no obstante, serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-
administrativa.
En particular, el art. 69.7 LOREG impone la prohibición, durante los cinco días anteriores
al de la votación, de publicar, difundir o reproducir (esta última modalidad ha sido añadida
por la LO 2/2011 a pesar de la mayoritaria tendencia doctrinal tendente, incluso, a la
supresión legal en su conjunto de esta prohibición) sondeos electorales por cualquier medio
de reproducción. Es más, la propia JEC ha querido matizar, en su Acuerdo de 9 de marzo
de 2008, que esta prohibición alcanza a la publicación, difusión y reproducción de sondeos
electorales “por cualquier medio de comunicación en España”. Obviamente, esta
prohibición legal desconoce el alcance que hoy tiene en la información/formación de la
opinión pública el flujo de información (también, en su caso, sobre sondeos electorales) en
Internet (procedente de servidores de medios de comunicación no situados en España o
pertenecientes a páginas de Internet situadas en España pero ajenas a medios de
comunicación).
D. DESARROLLO E INTERPRETACIÓN DEL ART. 66 LOREG POR LA JUNTA
ELECTORAL CENTRAL
1º.- LA INSTRUCCIÓN DE 4 DE NOVIEMBRE DE 1985: LOS RECURSOS ANTE
LAS JUNTAS ELECTORALES CONTRA LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN.
Para garantizar la efectiva vigencia de los principios de pluralismo y neutralidad en la
acción informativa de las radios y televisiones públicas y de pluralismo e igualdad en las
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televisiones privadas durante el período electoral, el art. 66 LOREG habilitaba ya (desde
su aprobación y hasta la reforma electoral de 2011) a la Junta Electoral Central para que
dispusiera un procedimiento para recurrir las decisiones de los medios de comunicación
que pudieran violar los principios informativos señalados.
Ya desde su Instrucción de 4 de noviembre de 1985 –y, tras su derogación, bajo la vigencia
de la Instrucción de 13 de septiembre de 1999-, la Junta Electoral Central facultó a los
partidos políticos (únicamente están legitimados para interponer dichos recursos los
partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones que concurran a las elecciones a través
de sus representantes legales) para recurrir las decisiones de los órganos de administración
de los medios de comunicación de titularidad pública y de las televisiones privadas, en
garantía del respeto al pluralismo político y social y de la neutralidad informativa, ante la
Junta Electoral Central o, celebrándose únicamente elecciones autonómicas, ante la Junta
Electoral de la Comunidad Autónoma - a no ser que éstas hubieran delegado competencias
ante la Junta Electoral Provincial en cuyo caso ésta conocería en primera instancia de los
recursos correspondientes a su ámbito territorial y su decisión sería recurrible ante la Junta
de superior categoría -.
Concluso el procedimiento previsto en el art. 3 de dicha Instrucción - interposición del
recurso, solicitud de información a los medios de comunicación, alegaciones de los
partidos concurrentes, práctica de pruebas -, la Junta Electoral competente está en
disposición de resolver el recurso a cuyos efectos y podrá adoptar "las medidas necesarias
para el restablecimiento de los principios vulnerados a que se refiere el art. 66 de la Ley
Electoral" y, si estima que los hechos deducidos en el procedimiento pueden ser
constitutivos de delito, dará traslado al Ministerio Fiscal.
Bajo la vigencia de las dos Instrucciones referidas, el carácter extremadamente genérico y
vago de los principios informativos y de las normas reactivas previstas en el art. 66
LOREG otorgará a las Juntas Electorales y, en particular, a la Junta Electoral Central, que
pueden adoptar "las medidas necesarias para el restablecimiento de los principios
vulnerados", una amplísimo margen de enjuiciamiento relativo al cumplimiento de esta
norma frente a una casuística que parecía no conocer límites y que exigía un trato diferente
en cada uno de los supuestos.
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Así, no resultaban equiparables y requerían un trato diferenciado la información política
producida durante la campaña electoral, la organización de debates electorales en radios y
televisiones públicas o privadas, las entrevistas en medios de comunicación públicos o en
televisiones privadas de líderes políticos dentro o fuera de la campaña electoral, la
programación informativa de cobertura de la campaña electoral en medios de
comunicación, las declaraciones en medios de comunicación de personajes famosos
creadores de opinión, en apoyo de una opción electoral, durante la campaña electoral o
fuera de ella, etc. A todos estos supuestos la Junta Electoral Central fue otorgando
respuestas interpretativas diferentes.
La cobertura informativa de los actos de campaña electoral en las radios
y televisiones de titularidad pública y en las televisiones privadas debía
ajustarse al principio de proporcionalidad en la representación de la
entidades políticas concurrentes. La duración de la información relativa a
cada entidad política en los programas especiales informativos de la
campaña electoral respetaría el pluralismo político y la neutralidad
informativa si se aplicaba la proporcionalidad basada en los resultados de
las anteriores elecciones equivalentes (generales o autonómicas) o, en
concreto, en la presencia de grupos parlamentarios con representación en
las Cortes Generales, Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas o Corporaciones Locales y siempre que se respetase la
proporcionalidad en los tiempos de emisión y se velase por el debido
tratamiento de la imagen y del contenido de la información. No resultaría
admisible, sin embargo, a riesgo de comprometer la prohibición
constitucional de la censura previa, la aprobación previa de dichos
espacios informativos por cada entidad política y competería a la
Dirección u órganos de administración del medio de comunicación
programar dicha cobertura informativa y no a la Junta Electoral Central
La programación de entrevistas con los líderes políticos en las radios y
televisiones de titularidad pública y en las televisiones privadas constituía
una modalidad de información electoral que podía tornarse conflictiva y,
por ello, la Junta Electoral ha venido advirtiendo que en las entrevistas
programadas por los órganos de dirección del medio público de
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comunicación tienen derecho a intervenir representantes de cada una de
las entidades políticas concurrentes a las elecciones que, teniendo
representación en la última legislatura, lo solicitasen y que dichas
entrevistas deberían grabarse simultáneamente o adoptando el mecanismo
necesario para que cada uno de los líderes políticos, al grabar su
entrevista, no tuviera conocimiento de las entrevistas de los demás
(Acuerdos de 11 y 17 de octubre de 1989). No resultaría aplicable a la
duración de estas entrevistas la proporcionalidad de tiempos que rige, de
conformidad con la legislación electoral, la asignación de espacios
gratuitos de propaganda electoral a las entidades políticas concurrentes a
las elecciones en las radios y televisiones públicas (Acuerdo de 5 de marzo
de 1992). La neutralidad electoral del medio informativo puede verse
cuestionada, sin embargo, por multitud de situaciones difícilmente
enjuiciables (como cuando en una entrevista a personaje famoso creador
de opinión pública éste se pronuncia aisladamente a favor de una entidad
política).
La Instrucción de 24 de marzo de 2011 - en desarrollo de la nueva redacción del art. 66
LOREG que faculta a las Juntas Electorales a controlar la vigencia de los principios de
pluralismo, igualdad, proporcionalidad y neutralidad en los medios de comunicación
públicos y en las televisiones privadas y de los principios de pluralismo e igualdad en las
radios privadas – desarrolla también un sistema de recursos genérico ante las Juntas
Electorales conforme al siguiente esquema:
Respecto de los programas emitidos por la radio y televisión públicas “con
incidencia electoral”:
Las actuaciones y los programas emitidos durante el periodo
electoral por los medios de comunicación de titularidad pública con
incidencia electoral podrán ser objeto de impugnación ante la Junta
Electoral competente.
Estarán legitimados para presentar este recurso los representantes
generales o de las candidaturas.
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El recurso habrá de basarse en la vulneración de los principios de
pluralismo político y social, de igualdad, de proporcionalidad o de
neutralidad informativa.
Las Juntas Electorales resolverán los recursos adoptando las medidas
necesarias para el restablecimiento de la efectividad de los principios
vulnerados a que se refiere el artículo 66 de la Ley Electoral.
Respecto de los programas emitidos por la radio y televisión privadas
“con incidencia electoral”, los recursos sólo podrán basarse en la
vulneración de los principios de pluralismo e igualdad en las radio.
Ahora bien, cuando los recursos contra las televisiones privadas tengan
por objeto entrevistas y debates electorales, o información específica sobre
la campaña electoral, también podrán fundarse, además de en los
principios de pluralismo e igualdad, en la violación de los principios de
neutralidad informativa y de proporcionalidad.
2º.- LA INSTRUCCIÓN DE 13 DE SEPTIEMBRE DE 1999: LOS DEBATES
ELECTORALES
En su Instrucción de 13 de septiembre de 1999, la JEC completó la regulación ofrecida por
la anterior Instrucción (que quedó derogada) en dos aspectos sustanciales.
En primer lugar, la JEC estableció un procedimiento específico de recurso contra los
acuerdos de distribución de espacios gratuitos en los medios de comunicación de
titularidad pública. Así, se establecía que, acordada por la Junta Electoral competente, a
propuesta de la correspondiente Comisión de Radio y Televisión, la distribución de
espacios gratuitos en los medios de comunicación de titularidad pública, en favor de las
entidades políticas concurrentes a los procesos electorales, la Junta Electoral competente
publicaría en el Boletín Oficial del Estado o, en su caso, en el de la Comunidad Autónoma
o en el de la Provincia, anuncio en el que se haría constar la fecha de adopción del referido
acuerdo. Las entidades políticas que se considerasen afectadas podrían en el plazo de un día
siguiente a la publicación del anuncio examinar en las dependencias de la Junta Electoral
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competente el acuerdo adoptado y, en su caso, los antecedentes del mismo y formular
dentro del mismo plazo preclusivo de puesta de manifiesto los recursos que estimasen
pertinentes en defensa de su derecho.
Pero, en segundo lugar, la principal novedad de esta Instrucción residía en una somera
regulación del procedimiento de organización de debates electorales en los medios de
comunicación públicos y en las televisiones privadas. De tal forma que, a tenor de la
Instrucción, los medios de comunicación que durante los períodos electorales decidieran
emitir debates o entrevistas con representantes de las entidades políticas concurrentes a las
elecciones deberían ponerlo en conocimiento de la Junta Electoral competente, según el
ámbito de difusión del medio de que se trate, con cinco días de antelación al inicio de la
emisión de los debates o entrevistas, con indicación de la fecha y hora de emisión, de las
entidades políticas invitadas y aceptación por las mismas, en su caso, y de la duración de
los debates o entrevistas. La Junta Electoral competente anunciaría inmediatamente en el
Boletín Oficial que correspondiera, haber recibido la comunicación aludida en el párrafo
anterior, con el fin de que en el plazo preclusivo de un día desde la publicación, las
entidades políticas afectadas pudieran examinar la comunicación remitida por el medio y
formular los recursos que estimasen pertinentes.
Como se observará, la Instrucción de 1999 no entraba a regular de forma general o
completa la organización de debates electorales en los medios de comunicación sino que se
limitaba a prever un mecanismo procedimental preventivo que impidiera el que la iniciativa
organizativa de tales actividades mediáticas pudiera derivar en hecho consumado y
atentatorio contra los principios electorales de pluralismo, igualdad y neutralidad que la
LOREG prescribe. Más allá de la apariencia de mera regulación procesal que pudiera
ofrecer, de la relevancia de esta novedad prevista en la Instrucción da buena cuenta el
Acuerdo de la JEC de 23 de noviembre de 2010. Dicho Acuerdo confirmó otro dictado por
la JEP de Barcelona por el que se prohibía la celebración de un debate televisivo en TV3
entre los candidatos de CiU y PSC cuya celebración no había sido comunicada a la Junta
con anterioridad a los cinco días previos a la celebración del debate. La JEC afirmó en
dicho Acuerdo que la JEC venía exigiendo en la organización de dichos debate debe
hacerse con cierta previsión y antelación suficientes de manera que se permita garantizar la
igualdad de los contendientes. La Instrucción de 1999, recuerda la JEC, lejos de ser un
mero elemento formal, constituye un instrumento imprescindible para garantizar el
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pluralismo político y la igualdad entre los candidatos ya que los plazos referidos en la
mencionada Instrucción y la forma en que ha de dirigirse la comunicación sobre la
organización de los debates (con indicación de la fecha y hora de emisión, de las entidades
políticas invitadas y aceptación de las mismas y de la duración del debate) persiguen el
respeto de la igualdad de las candidaturas no invitadas al debate.
La justificación histórica de esta novedad operada por la Instrucción exige que nos
detengamos en la trascendencia de los debates electorales y en los conflictos y criterios que
han acompañado su existencia durante los últimos años y, en particular, con anterioridad a
la Instrucción de 1999.
Los debates electorales en las radios y televisiones de titularidad pública y en las
televisiones privadas constituyen - muy especialmente, si dichos debates son
protagonizados por los candidatos a las más altas magistraturas del Estado (por ejemplo,
Presidencia del Gobierno de la Nación) - el momento crucial de la campaña electoral en la
formación de la opinión pública electoral. "Nos ha faltado una semana ... o un debate" .
Con esta críptica afirmación Felipe González expresaba durante la noche electoral del 3 de
marzo de 1996 su convicción de que la celebración de un debate electoral televisado
González-Aznar durante la campaña electoral precedente hubiera permitido superar la
escasa diferencia de votos que definitivamente separaron al PP del PSOE en dichas
elecciones generales (1´16 %, apenas trescientos mil votos en favor del PP).
La añoranza del ex-líder del PSOE encontraba sólido fundamento en el hecho reconocido
de que los debates electorales bilaterales que enfrentaron a Aznar y González en Antena
3TV y Tele 5 con motivo de las elecciones a Cortes Generales del 6 de junio de 1993
otorgaron a este último la posibilidad de remontar los oscuros presagios demoscópicos y le
permitieron lograr una nueva victoria electoral. Desafortunadamente para el PSOE, la
abultada victoria del PP augurada por los sondeos electorales publicados con anterioridad a
los comicios del 3 de marzo de 1996 aconsejó a los dirigentes del PP evitar riesgos
innecesarios y los llevó a negarse a la celebración de debates electorales televisados
González-Aznar, si bien encubriendo dicha pretensión con fórmulas alternativas de debates
trilaterales (Aznar-González-Anguita) que resultarían inaceptables para el PSOE. Otro
tanto ocurrió con motivo de las elecciones generales de 2000. Otro tanto ocurrió en 2004
16
cuando Mariano Rajoy, por razones de oportunidad electoral similar, negó un debate
electoral televisado a José Luis Rodríguez Zapatero.
Lamentablemente, los históricos debates electorales de 1993 entre los líderes máximos de
las principales opciones electorales en liza González-Aznar no gozaron de la deseable
continuidad, resultando abortados en 1996, 2000 y 2004, y sólo siendo reiniciados con
motivo de las elecciones generales de 2008. Todo ello aunque resulte indudable hoy que
los debates electorales constituyen el instrumento por excelencia de una idea
constitucionalmente correcta de campaña electoral basada en la concurrencia no sólo
formal sino cualitativa o material, en el contraste entre las diversas opciones electorales en
términos de discusión, en el debate frente a la propaganda, en el diálogo frente al
monólogo.
Sobre la existencia de debates electorales televisivos, en tanto "realidad perfectamente
identificable cuya repercusión en la campaña electoral lato sensu es innegable, valorada
ésta desde la perspectiva de la realidad social" (STS de 13 de febrero de 1996), se ciernen
numerosas lagunas, interrogantes y dificultades interpretativas - 1) la ausencia de un marco
normativo suficiente; 2) los límites de la Autoridad de control; 3) el respeto al principio de
igualdad de oportunidades; 4) la plena vigencia efectiva de los derechos y libertades
constitucionales y sus límites; 5) la libertad de armas electorales - que la JEC y el TS han
intentado superar.
El art. 66 LOREG se limitaba (1985-2011) a establecer que el respeto al pluralismo
político y social, así como la neutralidad informativa de los medios de comunicación,
conformará la acción informativa de los medios de comunicación en período electoral. En
consecuencia, las televisiones públicas y privadas deberán adecuar su acción informativa
en período electoral al respeto de los principios de pluralismo y neutralidad lo que permite
concluir, como ha afirmado la STS de 13 de febrero de 1996, que la intervención
informativa de la televisión en las campañas electorales no es libre, sino que tiene claros
elementos de limitación inducibles de la legislación electoral. El verdadero interrogante, no
obstante, perdura: ¿cómo hacer efectivos el pluralismo y la neutralidad informativa en los
debates electorales televisivos?
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A pesar de las limitaciones expuestas, la Junta Electoral Central afirmó tempranamente,
con afortunado e irreprochable criterio, que la legislación electoral española no prohíbe los
debates televisivos durante el período electoral en los que comparezcan los líderes políticos
(Acuerdo de 22 de octubre de 1982) y recordó que los debates electorales televisados no
sólo se ajustaban a las exigencias del art. 66 LOREG sino que daban cumplimiento al
mandato constitucional del art. 20.3 de nuestra Carta Magna al garantizar el acceso a los
medios de comunicación social de carácter público a los grupos políticos significativos
(Acuerdo de 29 de mayo de 1987).
La Junta Electoral Central ha venido delimitando los criterios organizativos de dichos
debates electorales que darían cumplimiento a las exigencias derivadas de los principios de
pluralismo, igualdad y neutralidad informativa ponderando, por un lado, de forma harto
juiciosa y prudente, su intervención garantista con el ejercicio efectivo de la libertad de
información y, por otro, definiendo criterios objetivos que concreten la exigencia de
igualdad de trato electoral en la celebración de debates electorales.
Los medios de comunicación deben respetar escrupulosamente el pluralismo político y la
neutralidad informativa, evitando causar perjuicios irreparables de forma consciente y
voluntaria a candidatos concurrentes a las elecciones, a riesgo de incurrir en graves
responsabilidades penales y administrativas.
La Junta Electoral Central entiende que la celebración de debates electorales es un
elemento concurrente al fortalecimiento y desarrollo del proceso democrático pero no
puede imponer que la información electoral se realice en forma de debates, bien generales o
sectoriales bien plurales o bilaterales.
La programación de dichos debates electorales corresponde a la dirección del medio de
comunicación y ésta deberá remitir a la Junta Electoral con la antelación suficiente la
decisión adoptada para, ante potenciales recursos, evitar perjuicios irreparables.
La JEC ha mantenido que la efectividad de los principios electorales de igualdad,
pluralismo y neutralidad exige la garantía de acceso a los debates de las candidaturas
respetando tanto una proporcionalidad adecuada basada en su representación institucional
equivalente parlamentaria o local) como la libertad de la televisión en la definición de los
formatos informativos.
Ante la programación de un debate entre los candidatos de los dos partidos con mayor
representación parlamentaria en una televisión privada, se reconoce el derecho de las
18
demás candidaturas que cuenten con representación parlamentaria a participar en otros
debates bilaterales o plurilaterales que pudieran organizarse por las televisiones privadas,
previa audiencia de dichas candidaturas, o, en su caso, a que se compense su ausencia con
suficiente y adecuada información de las citadas entidades políticas.
Si una televisión organiza sendos debates electorales televisivos entre el primer y el
segundo partido más votados y entre el primer y el tercer partido más votados deberá
realizar la misma transmisión en ambos casos y dar suficiente y adecuada cobertura
informativa a la campaña electoral relativa a las restantes entidades políticas concurrentes
manteniendo entre todas ellas la proporcionalidad adecuada.
No resulta admisible la pretensión de un partido extraparlamentario solicitando idéntico
tiempo de debate, aunque en espacios diferentes, a los otorgados a partidos con
representación parlamentaria.
No resulta admisible la solicitud de participación en un debate electoral en el marco de
unos comicios de naturaleza diferente a aquélla de la que se ostenta representación
institucional.
Resultando voluntaria la participación de un candidato en un debate, no es admisible que
un medio de comunicación anuncie su participación en el mismo cuando no se ha aceptado
la invitación a participar – por cuanto se crean expectativas en la opinión pública que no se
ajustan a la realidad y afectan negativamente a la imagen del candidato-.
La realidad electoral española demuestra que la delimitación de criterios efectuada por la
Junta Electoral Central ha permitido la celebración de debates electorales en las
televisiones públicas y privadas pero, mientras que los debates bilaterales o plurilaterales,
sectoriales o generales, apenas han generado conflicto cuando han sido protagonizados por
líderes políticos autonómicos o por líderes políticos de ámbito estatal de segunda fila, no
puede afirmarse lo mismo de la organización de debates electorales televisivos con los
líderes principales de los partidos políticos concurrentes a las elecciones generales.
Dos televisiones privadas inauguraron, como ya ha sido expuesto, la fórmula del debate
electoral bilateral entre los máximos representantes de las fuerzas políticas con motivo de
las elecciones a Cortes Generales celebradas el 6 de junio de 1993 no sin suscitar una
polémica política y jurídica que exigió el pronunciamiento del Tribunal Supremo. El
acuerdo alcanzado por el PSOE y el PP para la celebración de sendos debates televisivos
González-Aznar en 1993 en Antena 3TV y en Tele 5 fue recurrido por Izquierda Unida
19
ante la Junta Electoral Central alegando que la organización y difusión de dichos debates
vulneraba los principios democráticos de pluralismo político y social, representatividad,
neutralidad informativa, equidad e igualdad, así como los derechos previstos en el art. 20. 1
y 3 de la Constitución.
Mediante Acuerdo de 21 de mayo de 1993, la Junta Electoral Central desestimó dicho
recurso aplicando los criterios interpretativos ya expuestos e, interpuesto recurso
contencioso-administrativo contra dicho Acuerdo, el Tribunal Supremo lo rechazó
mediante Sentencia de 13 de febrero de 1996 - principal pronunciamiento jurisprudencial
hasta la fecha existente sobre la organización y transmisión de debates electorales en
televisión-. Ciertamente, en dos ocasiones más, de menor entidad, se ha pronunciado el
Tribunal Supremo sobre los debates electorales en los medios de comunicación. La STS de
10 de octubre de 2000 entendió ajustado a los principios de neutralidad informativa y
pluralismo político el que la JEC ordenara a una televisión autonómica la retirada de
cualquier silla o asiento vacíos de representantes de partidos que voluntariamente hubieran
decidido no asistir a un debate electoral por entender que dicha “silla vacía” podría
considerarse un acto de crítica hacia dicho partido. La STS de 16 de noviembre de 2009
resolvió que el significativo diferente horario (programación especial versus programación
ordinaria) de transmisión de sendos debates electorales (bilateral versus multilaterale) de
partidos – todos ellos con grupo parlamentario - contraviene el “interés público” de la
sociedad en estos espacios, vulnera la igualdad de los contendientes, no satisface la
exigencia de pluralidad y atenta contra la neutralidad informativa exigida legalmente
La STS de 13 de febrero de 1996 proclamó que la igualdad de trato informativo durante
las elecciones, no puede concebirse en un sentido mecánico sino, de conformidad con la
legislación electoral, como proporcionalidad, esto es, atendiendo a la representatividad
adquirida en anteriores contiendas electorales.
No sería aceptable que una determinada cadena seleccionase a su arbitrio a los partidos que
contienden en la campaña electoral, ofreciendo a unos concurrencias informativas que se
les niegan a otros, si todos se encuentran en las mismas condiciones, pues ello quebraría el
tratamiento igualitario a que todos tienen derecho.
20
Pero la pretensión de un partido político de participación en un debate simultáneo con otros
dos líderes de los partidos con mayor representación parlamentaria constituye un exceso al
intentar imponer un determinado formato informativo que vulneraría la libertad del medio
de comunicación.
Por último, el Tribunal Supremo, reproduciendo los criterios de la JEC, concluye que los
principios de igualdad, pluralismo y neutralidad informativa quedan garantizados tanto
mediante debates bilaterales entre varios lideres de partidos con mayor representación
parlamentaria como mediante debates plurilaterales, no pudiendo impedirse la celebración
de debates electorales televisivos cuando exista acuerdo entre los partidos y las televisiones
y siempre que, respetando el principio de proporcionalidad, se conceda, de la mejor forma
posible, a las demás formaciones similar posibilidad.
Algunas escasas voces parten de la idea de democracia como orden político abierto y no
consolidatorio que requiere de las elecciones un carácter libre y competido, sin ventajas o
privilegios, con una concurrencia perfecta en el proceso electoral basada en la absoluta
igualdad de armas, y rechazan que la ordenación de debates electorales repose en una
aplicación estricta del principio de proporcionalidad o excluya la presencia de fuerzas
extraparlamentarias. Pero la posición mantenida por la JEC y por el Tribunal Supremo goza
de un apoyo doctrinal mayoritario al adecuarse a los principios legales y constitucionales
que informan el proceso electoral.
Sin lugar a dudas, éste es el criterio predominante en la práctica totalidad de los regímenes
democráticos. Frente a los escasísimos ejemplos de igualitarismo electoral mecánico, la
práctica totalidad de los regímenes democráticos consolidados establecen un tratamiento
igual entre todos los partidos sobre la base de la representatividad social y política,
teniendo esencialmente en cuenta los últimos resultados electorales.
La legislación electoral española atiende las necesidades derivadas de la consideración del
Estado Democrático como orden político abierto y no consolidatorio - garantizando, por
ejemplo, la reserva de lugares gratuitos para la colocación de propaganda (arts. 55 y 56
LOREG), un acceso mínimo a los espacios gratuitos de propaganda electoral en los medios
de comunicación de titularidad pública (art. 64 LOREG) o, mediante la posibilidad de
contratar publicidad electoral en la prensa y radio privadas sin discriminación entre las
21
candidaturas (art. 58 LOREG) - pero huye de garantizar una igualdad completa entre las
candidaturas por cuanto las regulaciones legales persiguen la igualdad de oportunidades
proporcional al apoyo social de las distintas alternativas, no una igualdad total, evitando el
sepultamiento propagandístico de unos candidatos por otros pero sin equiparar las
candidaturas de amplio apoyo social y parlamentario con aquéllas otras, siempre existentes,
que se presentan a título individual y con el soporte de sus medios personales.
No puede, sin embargo, traducirse miméticamente la proyección del principio de igualdad
de oportunidades de igual forma en la información electoral y en los debates electorales
televisados. Estos últimos - y de forma abrumadoramente concluyente cuando son
protagonizados por los candidatos a la Presidencia del Gobierno de la Nación con opciones
verosímiles de victoria - persiguen satisfacer el muy particular interés informativo de los
electores por presenciar dicha confrontación ideológica y programática.
Interés legítimo de los electores que se vería devaluado y defraudado con la presencia en
dichos debates de aquellas terceras opciones políticas con muy escasas posibilidades de
alcanzar responsabilidades gubernamentales y que innegablemente justifica su exclusión de
los mismos- recuérdese, por ejemplo, la negación de dicha posibilidad a Julio Anguita en
los debates electorales televisados de 1993 o a Ross Perot en las elecciones presidenciales
estadounidenses de 1996 -. No en vano, el prestigio sobre el que se asienta la tradición
estadounidense de debates electorales televisados no se ha visto dañado por la sustracción a
los mismos de la equal oportunities rule. La reforma en 1959 de la Federal
Communications Act vino a excluir de la vigencia estricta de dicho principio los debates
electorales de forma que la Federal Communications Commission desde 1978 amparó la
exclusión de candidatos presidenciales de partidos minoritarios de los debates televisivos
entre los candidatos de los grandes Partidos Demócrata y Republicano, no porque su
obligada presencia comportase una violación de las libertades previstas en la Primera
Enmienda, sino porque la Federal Communications Act reconoce únicamente un derecho
limitado de acceso a los candidatos para adquirir espacios en las televisiones (CBS vs.
Federal Communications Commission, 1981).
El principal de los problemas que la verificación real de una modalidad de campaña
dialogada, confrontada y no meramente propagandística, sin lugar a dudas, radica en la
incuestionable libertad de los contendientes en la elección de los mecanismos de captación
22
de votos lo que, sin ir más lejos, nuestra historia electoral reciente ha evidenciado cuando,
tras inaugurarse la celebración de debates electorales entre los principales líderes en las
elecciones generales de 1993, esas mismas fuerzas políticas fueron incapaces de acordar su
celebración en las elecciones generales de 1996, 2000 y 2004.
Como afirma la STS de 13 de febrero de 1996, ningún partido tiene la obligación de
participar en un debate electoral y el desaprovechamiento por parte de los partidos de la
oferta de participación en un debate electoral que se ajuste a estos principios, siguiendo su
propia táctica electoral, únicamente adquiere relevancia política y no jurídica.
No es menos cierto, sin embargo, que, si la verdadera formación de una opinión pública
electoral libre se alcanza en mayor grado durante las campañas electorales mediante la
dialéctica confrontativa, a los poderes públicos y, en particular, al legislador corresponde
estimular e incentivar tanto la celebración de debates electorales televisados como la
presencia en los mismos de las candidaturas concurrentes a las elecciones. A estos efectos,
deben recordarse las diferentes iniciativas políticas y parlamentarias dirigidas a imponer la
obligatoriedad de debates electorales televisados. En particular, ya el art. 105.2 del Estatuto
de Andalucía establece que la Ley Electoral Andaluza regulará la obligación de los medios
públicos de comunicación de organizar debates electorales entre las formaciones políticas
con representación parlamentaria.
3º.- LA INSTRUCCIÓN DE 24 DE MARZO DE 2011: PRINCIPALES NOVEDADES
1.- LA PUBLIFICACIÓN DE LAS RADIOS Y TELEVISIONES PRIVADAS. LA
PROPORCIONALIDAD 2 COMO PRINCIPIO. LA TEORÍA COMPENSATORIA
2 Sobre los requisitos que debe cumplir la cobertura informativa de las actividades electorales en México,
la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en el Expediente SUP-JRC 215/2005,
ha establecido: “cuando lo que se quiere es dar a conocer un acontecimiento el ámbito de una noticia, la
información debe ser veraz y objetiva. Esas características se deben cumplir con mayor razón en el ámbito de las
noticias electorales, pues la libertad de expresión debe encontrarse en armonía con el derecho a ser votado, porque
ninguno de los dos es superior al otro, de modo que la extensión de uno constituye el límite o la frontera para el
otro, por lo cual a través del ejercicio de la libertad de expresión de los medios de comunicación, se debe
garantizar que la cobertura informativa concedida a los contendientes en un proceso electoral tenga pretensiones
serias de veracidad y objetividad, además de ser equitativa en función de la actividad de cada candidato o fuerza
política.
Esto es, que la cobertura equitativa de los partidos, coaliciones o candidatos, en los espacios periodísticos
o noticiosos (en general), debe ser proporcional a la cantidad y cualidad de las actividades proselitistas
23
Ilustrativo y significativo resulta el enunciado del propio Título de la Instrucción de 24 de
marzo de 2011 de la Junta Electoral Central – “de interpretación del artículo 66 de la Ley
Orgánica del Régimen Electoral General, en lo relativo a las garantías de respeto a los
principios de pluralismo, igualdad, proporcionalidad y neutralidad informativa por los
medios de comunicación en periodo electoral”-.
Como nos recuerda esta Instrucción, desde la adopción de la de 13 de septiembre de 1999
(a la que viene a derogar) se han producido diferentes circunstancias que aconsejan
sustituirla: 1) la reforma legal en materia audiovisual llevada a cabo por la Ley 7/2010, de
31 de marzo de Comunicación Audiovisual que ha supuesto la generalización de la
televisión digital, con un incremento muy significativo de los canales de titularidad
privada; 2) la aprobación de la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, que ha incorporado
un nuevo párrafo segundo al artículo 66 de la LOREG, en el cual se establece que las
emisoras de titularidad privada durante el periodo electoral deberán respetar los principios
de pluralismo e igualdad y que, además, las televisiones privadas habrán de respetar
también los principios de proporcionalidad y neutralidad informativa en los debates y
entrevistas electorales así como en la información relativa a la campaña electoral – de
hecho, a propósito de las televisiones privadas, la propia Ley Orgánica 2/2011 ha
encomendado a la JEC la aprobación de «Instrucciones» que permitan una cierta
concreción del alcance de los principios que, por mandato expreso de la Ley, son de
aplicación a estas emisoras de televisión durante el periodo electoral-; 3) la conveniencia de
incorporar a la Instrucción la doctrina de la JEC en relación a los “planes de cobertura
informativa de los medios de comunicación de titularidad pública”.
Sin duda, la Instrucción de 24 de marzo de 2011, a diferencia de las anteriores, sí ha
supuesto un amplio y global desarrollo de las escuetas previsiones contenidas en el actual
art. 66 LOREG sin limitarse a prever mecanismos de reacción frente a las trasgresiones de
la LOREG y contemplando una pluralidad de criterios y principios que deben informar la
desarrolladas por los interesados, en la medida en que estén demostradas esas actividades, por lo que podría
establecerse que la regla de proporción equitativa consiste, en principio, en que a mayor actividad política,
corresponde la generación de mayor información, y en sentido contrario, con lo cual se daría cabal cumplimiento
al principio referido”.
24
actividad informativa de la práctica totalidad de los medios de comunicación durante el
proceso electoral.
En resumen, la Instrucción de 24 de marzo de 2011 establece las siguientes importantes y
novedosas reglas:
. La vigencia de los principios y del control sobre la actividad informativa de los medios de
comunicación no se limitan a la campaña electoral sino que se extienden al conjunto del
“período electoral” entendido éste como el “período comprendido entre la fecha de
publicación de la convocatoria de las elecciones en el boletín oficial correspondiente y el
día mismo de la votación” (art. 1º); lo que abre la puerta, sin duda, al establecimiento de
criterios diferenciadores del control sobre los medios de comunicación entre la
“precampaña” y la “campaña electoral” (como es regla en otros países de nuestro entorno)
. Reproduciendo el art. 66 LOREG, la Instrucción extiende el control de la Administración
Electoral y la vigencia de los principios de garantía de la información electoral a la
totalidad de los medios de comunicación públicos y privados (exceptuando siempre la
prensa escrita pero incorporando, como gran novedad, a las radios privadas) modulando la
intensidad del control en función de los medios de comunicación afectados conforme al
siguiente esquema:
Los medios de comunicación públicos (radios y televisiones nacionales, autonómicas y
locales) se ven sometidos al máximo grado de control e intervención de las Juntas
Electorales:
Los órganos de dirección y administración de los medios de comunicación de
titularidad pública deberán garantizar el respeto al pluralismo político y social, así
como a la igualdad, la proporcionalidad y la neutralidad informativa “en toda su
programación”. Las decisiones de los órganos de dirección y administración son
recurribles ante las Junta Electorales competentes.
Los Planes de cobertura informativa de la campaña electoral que elaboren los
órganos de dirección de los medios de titularidad pública serán objeto de control
previo/preventivo por la Administración Electoral al ser obligatorio su
25
sometimiento a las Juntas Electorales competentes – e incluyendo en los mismos los
debates, entrevistas y programas específicos de naturaleza electoral, así como los
criterios sobre la información específica relativa a la campaña electoral-. Además,
las candidaturas podrán recurrir ante las Juntas Electorales los planes de cobertura
informativa de la campaña electoral.
La “información específica relativa a la campaña electoral” deberá respetar los
principios de pluralismo, igualdad, proporcionalidad y neutralidad informativa; lo
que, entre otros, supone, en la práctica, lo siguiente:
La duración de la información dedicada a cada formación política se ajustará
proporcionalmente a los resultados obtenidos en las últimas elecciones equivalentes en el
ámbito de difusión del medio.
La información dedicada a cada formación política se emitirá de conformidad con los
criterios previamente acordados en los planes de cobertura informativa, y, en su defecto,
aplicando el criterio de mayor a menor, por el orden de los resultados logrados por cada
formación política en dichas elecciones.
Podrá proporcionarse información sobre aquellas candidaturas que no se presentaron o no
obtuvieron representación en las últimas elecciones sin que, en ningún caso, éstas últimas
puedan obtener una cobertura informativa mayor que ninguna de las formaciones políticas
que obtuvieron representación en las últimas elecciones.
Los “debates electorales o entrevistas” serán organizados o difundidos a criterio de
los órganos de dirección de los medios pero respetando los principios de pluralismo
político, neutralidad informativa, igualdad y proporcionalidad y, en particular, los
siguiente criterios:
En la organización de esos debates o entrevistas deberán tener
particularmente en cuenta los resultados obtenidos por cada
formación política en las últimas elecciones equivalentes.
En el caso de que un medio decida emitir un debate entre
representantes de las dos candidaturas que obtuvieron mayor número
de votos en las últimas elecciones equivalentes, deberá emitir otros
debates bilaterales o plurilaterales, o proporcionar información
26
compensatoria suficiente sobre las demás candidaturas que también
hayan conseguido representación en las últimas elecciones
equivalentes.
Los medios de comunicación privados (radios y televisiones privadas)
. Durante los periodos electorales, los órganos de dirección de las emisoras de radio y
televisión de titularidad privada deberán garantizar el respeto a los principios de pluralismo
e igualdad en la acción informativa con incidencia electoral.
. Por primera vez, también las radios privadas se someten a los principios electorales de
control informativo si bien en mínima intensidad al declararse la vigencia exclusivamente
de los principios de pluralismo e igualdad y sin que ello les imponga, a priori, formatos
informativos específicos.
Sin embargo, la inequívoca referencia de la Instrucción a las radios privadas choca con la
confusa y técnicamente defectuosa referencia contenida en el art. 66. LOREG al diferenciar
el tratamiento electoral entre “emisoras de titularidad privada” y “televisiones privadas”.
Una interpretación literal de este precepto en sus justos términos (y a pesar de una ausente
referencia expresa a las radios privadas) invita a considerar incluidas a éstas en la
referencia al término “emisoras” para que la diferenciación realizada adquiera sentido y no
resulte absurda. No obstante, conviene advertir que ni la Exposición de Motivos de la Ley
Orgánica 2/2011 ni el Informe de la Subcomisión de la Comisión Constitucional sobre
modificaciones al régimen electoral ni las referencias recogidas en los Diarios de Sesiones
durante la tramitación de la reforma electoral amparan (si no más bien lo contrario) la
extensión de las referencia a las “emisoras de titularidad privada” tanto a las televisiones
como a las radios privadas.
. En todo caso, la distinción operada por el art. 66.2 LOREG entre los principios
predicables a la radio y televisión privada sobre cualquier información con incidencia
electoral (pluralismo e igualdad) y los principios predicables sólo de las televisiones
privadas cuando la actividad informativa se concreta en debates, entrevistas o información
sobre la campaña electoral (pluralismo, igualdad, proporcionalidad y neutralidad) obligará
27
en el futuro a una mayor presión y delimitación del objeto específico de garantía que emana
de cada uno de dichos principios.
c) Las televisiones privadas
Además, las televisiones privadas, durante el periodo electoral, deberán respetar, además de
los principios de igualdad y pluralismo, también los principios de proporcionalidad y
neutralidad informativa en los debates y entrevistas electorales, así como en la información
relativa a la campaña electoral que decidan realizar, como establece el citado artículo 66.2
de la LOREG y conforme a los siguientes criterios adicionales:
Sobre la información con “incidencia electoral” 3:
3 La Sala Superior del Instituto Federal Electoral de México, en el Exp. SUP-RAP 7/2011 ha entrado a analizar
cuando una supuesta “información con incidencia electoral” puede considerarse ejercicio del derecho a la
información o “espacio de propaganda electoral”. La Sala Superior niega que resulte calificable como
“información” por haberse emitido pueda de los espacios informativos del noticiera televisivo. Además, lo
cataloga como “propaganda electoral ilícita” al no ubicarse dentro de los bloques reservados a estos efectos por el
IFE. En este sentido se afirma: “existe una razón toral, sobre las características de la transmisión denunciada, para
considerar que, opuestamente a lo afirmado por la televisora, dicha transmisión no es una nota informativa … Esa
razón fundamental consiste en que la transmisión fue realizada fuera de noticiero y dentro del espacio destinado a
la publicidad comercial”; esto es, se trata de “transmisión de un espacio en televisión, que contiene imágenes y
sonido con información con características de propaganda electoral, difundida fuera de noticiario, entre una pausa
hecha por el presentador de las noticias, después de la cual se presenta el material objeto del procedimiento
sancionador junto con los comerciales, y que no fue ordenada por el Instituto Federal Electoral. Por todo ello, “la
autoridad responsable concluyó que la conducta cometida por las citadas concesionarias, no infringió únicamente
el orden legal asociado a la organización de las elecciones (principio de legalidad), sino que dicha conducta alteró,
a favor de la coalición denunciada, la equidad en el acceso a las prerrogativas que en radio y televisión tienen los
partidos políticos”. Como nos recuerda esta Sentencia, “La ley fundamental prohíbe la difusión en radio y
televisión de cualquier clase de propaganda o contenido destinado a influir en las preferencias del electorado, ni a
favor o en contra de partidos políticos o candidatos a puestos de elección popular sin autorización del Instituto
Federal Electoral … La Carta Magna reconoce que la libertad de expresión está tutelada plenamente frente al
Estado y que toda persona tiene esa tutela invariablemente, inclusive frente a cualquier naturaleza que tenga la
autoridad integrante del Estado. Este derecho de libertades está no solamente orientado a que el ciudadano cuente
con esa garantía, sino que también el Estado garantice que en el ejercicio de dicho derecho, ya sea de manera
activa o pasiva. De esa forma, el goce, ejercicio y tutela los derechos fundamentales de expresión e información
se encuentran reconocidos y garantizados en los citados artículos 6 y 7 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos así como en distintos tratados internacionales. Sin embargo, por indispensables que son estos
derechos en el funcionamiento de nuestro Estado democrático de Derecho, su ejercicio no es de carácter absoluto
o ilimitado, porque encuentra límites en otros derechos, principios, valores y directrices políticas que se reconocen
en la propia Constitución y tratados internacionales. Así, conforme a los artículos referidos, el ejercicio de los
derechos de libertad de expresión e información, encuentra límites cuando mediante el uso de ellos se: a) ataque a
la moral, b) afecten los derechos de tercero, c) provoquen algún delito, d) perturben el orden público, y e) afecten
la vida privada y paz pública. Asimismo, algunas de esas limitantes se relacionan particularmente con la emisión
de propaganda electoral como modalidad específica de ejercicio de la libertad de expresión, por ejemplo, el
artículo 41, apartado C, de la Constitución Federal, establece respecto al contenido de esa propaganda que los
partidos políticos, en la propaganda política o electoral que difundan, deberán: a) abstenerse de expresiones que
denigren a las instituciones y a los propios partidos, o b) que calumnien a las personas. Relacionado con lo
anterior, como es sabido, mediante una reforma constitucional realizada en el dos mil siete, el Poder Revisor de la
28
El principio de proporcionalidad obliga a atender preferentemente a
los resultados obtenidos por cada formación política en las últimas
elecciones equivalentes
Nada impide proporcionar otra información sobre aquellas
candidaturas que no se presentaron o no obtuvieron representación
en las últimas elecciones siempre que éstas últimas no reciban una
cobertura informativa mayor que las formaciones políticas que
obtuvieron representación en las últimas elecciones.
Sobre los debates electorales:
Las televisiones privadas deciden libremente organización o difusión
de entrevistas o debates electorales.
Deberán tener particularmente en cuenta los resultados obtenidos por
cada formación política en las últimas elecciones equivalentes.
Constitución determinó, en el artículo 41, apartado A, referido, que el Instituto Federal Electoral sería la autoridad
única para la administración del tiempo correspondiente al Estado en radio y televisión destinado a sus propios
fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales para hacer uso de los medios de comunicación
social. A la par, dispuso lo siguiente: 1. Que los partidos políticos en ningún momento podrán contratar o
adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión. 2. Que ninguna otra
persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y
televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos
políticos o de candidatos a cargos de elección popular. Lo anterior, conduce a estimar que dentro de las citadas
prohibiciones previstas en la normatividad electoral, no se comprenden los tiempos de radio y televisión que se
empleen para la difusión de las distintas manifestaciones periodísticas, ni por ende, es procedente exigir un
formato específico en el diseño de los programas o transmisiones que se realizan en radio o televisión, por tanto,
tales conductas son permitidas y garantizadas por el ordenamiento jurídico mexicano, siempre y cuando no se
trate de propaganda electoral difundida sin autorización del Instituto Federal Electoral. En atención a estas
directrices constitucionales, en el artículo 350, apartado 1, inciso b) del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales se dispone que constituyen infracciones de los concesionarios o permisionarios de
radio y televisión la difusión de propaganda política o electoral, pagada o gratuita, ordenada por personas distintas
al Instituto Federal Electoral. Por tanto, se puede observar que el ejercicio de libertad de expresión e información
que tienen los concesionarios o permisionarios de televisión, encuentra límites cuando difunden propaganda
electoral, pagada o gratuita sin autorización del Instituto Federal Electoral, incluyendo desde luego, a sus
dirigentes, militantes, simpatizantes o candidatos. Por otro lado, conforme con lo dispuesto en la base III,
apartados A y B, del artículo 41 de la Constitución federal, se advierte que al Instituto Federal Electoral, le
corresponde administrar los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión destinado a sus propios
fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, en este sentido, los partidos políticos,
precandidatos o candidatos, autoridades o terceras personas, no podrán contratar o adquirir en cualquier
modalidad tiempos en radio o televisión. Asimismo, conforme al apartado C), base III, del dispositivo legal de
referencia, tratándose de propaganda electoral que difundan los partidos políticos, no deberá contener expresiones
que denigren a las instituciones, a los propios partidos políticos, o que calumnien a las personas. De lo anterior, se
concluye que el Instituto Federal Electoral es la única autoridad facultada para administrar el tiempo del Estado en
radio y televisión al que tienen derecho los partidos políticos en procedimientos electorales tanto federales como
locales, tal y como lo ha establecido el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”.
29
Si una televisión decide emitir un debate entre dos candidatos que
obtuvieron mayor número de votos en las últimas elecciones
equivalentes, deberá emitir otros debates bilaterales o plurilaterales,
o proporcionar información compensatoria suficiente sobre los
demás candidatos que también hayan conseguido representación en
las últimas elecciones equivalentes.
Como puede observarse, la gran novedad ofrecida por la Instrucción de 24 de marzo de
2011, en desarrollo de la nueva redacción del art. 66 LOREG ofrecida por la LO 2/2011,
consiste en el sometimiento, en mayor o menor o grado, a las radios y televisiones privadas
a un régimen de control informativo durante el período electoral que viene, cuando no a
equipararlas, a aproximar su régimen legal al de los medios de comunicación públicos –
“publificando”, sin lugar a dudas, su estatuto jurídico durante el proceso electoral-. Y ello a
pesar de que se haya intentado diferenciar su modalidad de control atendiendo al diferente
estatuto jurídico del que gozan como la JEC proclama en su propia Instrucción de 24 de
marzo de 2011: “En relación a la exigencia a los medios de titularidad privada del respeto a
los principios de proporcionalidad y neutralidad informativa, esta Junta entiende que el
inequívoco mandato legal en este punto debe cohonestarse con los derechos fundamentales
consagrados en el artículo 20 de la Constitución -el derecho a la libertad de expresión y
difusión de ideas y opiniones, y el derecho a comunicar y recibir libremente información
veraz- y con la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, reconocida en
el artículo 38 de nuestra norma fundamental. Ello aconseja dispensar un tratamiento
diferenciado a los medios públicos y privados, modulando las prescripciones que la
Instrucción de la Junta Electoral Central de 13 de septiembre de 1999 establecía para las
emisoras de titularidad pública en su aplicación a las emisoras de televisión de titularidad
privada”.
Existe, no obstante, una cuestión de principio que cualquier aproximación a la regulación
de la información electoral ha venido tradicionalmente cuestionándose: ¿debiera aplicarse
idéntico o similar régimen normativo a los medios de comunicación públicos y privados y,
en particular, a las televisiones públicas y privadas?. En otras palabras, ¿la televisión
pública debe adecuar su acción informativa electoral no sólo al ejercicio de derechos y
libertades constitucionales sino, también, en tanto ente público, a la garantía del pluralismo,
30
de la neutralidad y de los intereses generales mientras que las televisiones privadas deben
someterse únicamente a la efectividad de los derechos y libertades constitucionales pero sin
límites añadidos?.
Nadie ha cuestionado jamás la exigencia de límites y de vigilancia de la acción informativa
electoral de la radio y televisión pública por cuanto su actuación se ha traducido,
históricamente, en un uso partidista muy alejado de su estatuto legal y constitucional.
El interrogante clave se cierne sobre si las radios y televisiones privadas deben verse
sometidas durante el período electoral a idénticos límites y vigilancia que las públicas o,
por el contrario, su acción informativa durante el período electoral debiera ampararse
únicamente en la maximización de las libertades de empresa, expresión e información.
Estas preguntas, lejos de constituir un ejercicio intelectual irrelevante u ocioso, resultan
harto pertinentes pues han generado una intensa polémica entre partidarios y múltiples
detractores de la nueva regulación aportada por el art. 66 de la LO 2/2011 y la Instrucción
de 24 de marzo de 2011 que lo desarrolla en la medida en que ha sometido a reglas y
control al conjunto de los medios de comunicación, imponiéndoles, incluso, formatos
informativos en la información relativa a las candidaturas durante la campaña electoral.
En favor de la opción privatista se afirma que la equiparación restrictiva de la actividad
funcional de las televisiones privadas, imponiéndoles en su actividad informativa electoral
casi idénticos criterios que a la televisión pública, adolecería de dudosa cobertura
constitucional por cuanto dicha acción informativa electoral debiera ser producto,
únicamente, del pluralismo de dichos medios privados y del respeto a la libertad de
información de sus profesionales.
Por contra, afirmar dicha libérrima acción informativa de las televisiones privadas en
período electoral desconocería que las libertades de expresión e información quedan
limitadas constitucionalmente por el respeto al resto de los derechos constitucionales (art.
20.4 CE) y, entre ellos, al derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a cargos públicos
(art. 23.2 CE). Ciertamente, nuestra jurisprudencia constitucional, ponderando los
conflictos suscitados en la colisión de las libertades de expresión e información con otros
derechos constitucionales ha privilegiado los primeros respecto de los segundos por
31
entender que la efectividad de aquéllos constituye garantía principal en la formación de una
opinión pública libre como elemento estructural de un Estado Democrático.
Pudiera afirmarse que la formación de una opinión pública electoral libre exige, con
mayor motivo, la maximización de las libertades de expresión e información frente a
cualquier pretensión controladora de su ejercicio pero, si aceptamos que la trascendencia de
las elecciones como institución clave del régimen democrático obliga a un tratamiento
normativo singular del proceso de formación de la opinión pública en período electoral y,
en particular, a una ponderación del ejercicio de estas libertades constitucionales que
garantice la vigencia efectiva de dichos principios electorales (concurrencia,
competitividad, igualdad) en el todopoderoso medio de comunicación de masas televisivo.
Máxime cuando, como ha tenido el acierto de apreciar la STS de 13 de febrero de 1996,
aunque la participación en debates televisivos tiene la caracterización de información, visto
desde el medio de comunicación televisión, para los contendientes representa una
oportunidad de propaganda de sus programas y ofertas y, en consecuencia, difícilmente
puede negarse la calificación de acto de campaña electoral.
Por ello, resulta razonable el ponderado criterio del legislador electoral al regular la
proyección de determinados derechos y libertades en el período electoral. La obligación de
los medios de comunicación públicos de facilitar gratuitamente a las candidaturas espacios
para la difusión de propaganda electoral (arts. 60 a 67 LOREG) no alcanza a la libertad de
empresa en las televisiones privadas pero ésta se ve limitada al resultar proscrita la
contratación de espacios de publicidad electoral en la televisión privada (Ley Orgánica
2/1988) o al prescribirse el derecho de las candidaturas a realizar publicidad en la prensa y
radios privadas sin que pueda producirse discriminación en cuanto a su inclusión, tarifas y
ubicación (art. 58 LOREG).
Si bien la información durante y sobre las elecciones en la prensa escrita privada se
ajustará a los principios constitucionales que informan las libertades de expresión e
información según el art. 20 de la Constitución en las radios privadas deberán atenderse
los principio de igualdad y pluralismo, en las televisiones privadas deberán respetarse
también, amén de dichas normas constitucionales, los principios de proporcionalidad y
neutralidad informativa. Diferencia de trato que indudablemente deriva de la extraordinaria
32
vis expansiva que la televisión, a diferencia de otros medios de comunicación privados,
proyecta en la formación de la opinión pública.
Además, el otorgamiento de un régimen normativo particular a la actividad informativa
electoral tanto de las radios y televisiones públicas como de las privadas, sometida a
vigilancia y control, se ubica en las tendencias más actuales de intachables regímenes
democráticos de nuestro entorno.
En Francia , la Ley núm. 89-25, de 17 de enero de 1989, que creó el Conseil Supérieur de
l´Audiovisuel, le otorgó la facultad de dirigir a las radios y televisiones públicas y privadas
idénticas recomendaciones vinculantes durante la campaña electoral. Estas
recomendaciones obligaban a aplicar, en la cobertura informativa de la actualidad no
vinculada a la elección, la règle des trois tiers (Gobierno, mayoría parlamentaria y
oposición disponían de un tiempo informativo igual) y, en la cobertura informativa de la
actualidad vinculada a la elección, prescribían el respeto de la igualdad y equilibrio entre
candidatos, formaciones políticas y apoyos electorales externos. Las violaciones por parte
de radios y televisiones de esta igualdad informativa entre candidatos podía comportar,
incluso, si el juez electoral las considera de influencia suficiente para alterar el resultado
del escrutinio, la anulación de la elección (Decisión del Consejo Constitucional, de 3 de
diciembre de 1981, en el Caso AN, Seine-et-Marne, 4ª circunscripción ).
Con mayor tradición histórica, en el Reino Unido a la Independent Television Commission
(art. 6 de la Broadcasting Act de 1990) correspondía dirigir directivas de obligado
cumplimiento a las televisiones privadas que asegurasen el cuidado y la imparcialidad de
los informantes frente a las controversias políticas o sindicales o en relación a la política
pública. Y, en Estados Unidos , la vigencia de los principios de imparcialidad y pluralismo
informativo durante la campaña electoral es confiada a una Autoridad federal de vigilancia
como la Federal Communications Commission (Federal Communications Act de 1934).
En consecuencia, resulta irreprochable la opción publicista adoptada por la legislación
electoral española al someter el tratamiento informativo de las radios y televisiones
privadas durante el período electoral a los mismos o similares principios, límites y
controles que a la radio y televisión pública y, en particular, al admitir que las decisiones
de los órganos de administración de estos medios en período electoral sean recurribles ante
33
la Junta Electoral competente, de acuerdo con el procedimiento dispuesto por la Junta
Electoral Central.
No es menos cierto, que el art. 66 LOREG (y su Instrucción de desarrollo de 24 de marzo
de 2011) habilitan a la Junta Electoral Central (JEC) para fijar el procedimiento mediante el
cual serán recurribles ante la Administración electoral las decisiones de los medios de
comunicación públicos y privados que pudieran contravenir dichos principios informativos
durante el período electoral. Hay que reconocer que la JEC ha asumido, un comprometida
tarea implementadora del ordenamiento electoral al desarrollar la LOREG mediante
Instrucciones cada vez más ambiciosas y delimitando los criterios de verificación del
respecto a la legislación electoral por parte de los medios de comunicación; y, además, se
ha configurado como Autoridad garantizadora del pluralismo, la igualdad, la
proporcionalidad y la neutralidad en la acción informativa electoral del conjunto de los
medios de comunicación públicos y privados..
Sin embargo, la Junta Electoral Central, en tanto Autoridad de control de la acción
informativa de los medios de comunicación durante el período electoral y garantizadora de
los principios de igualdad, proporcionalidad, neutralidad y pluralismo, adolece de sendas
limitaciones: su falta de especialización y su pasividad.
Ciertamente, su irreprochable condición de Administración independiente viene
plenamente avalada por el origen (azar y consenso parlamentario) y calidad de sus
miembros (mayoritariamente, notables juristas de extracción judicial y académica)
constituyendo dicha independencia condición sine qua non pero no suficiente para
garantizar la neutralidad y el pluralismo en la información electoral de los medios de
comunicación.
Su naturaleza como garante de todo el proceso electoral y la absoluta falta de medios
específicos han obligado históricamente a la Junta Electoral Central a adoptar una notoria
pasividad en el control de la acción informativa de los medios de comunicación durante el
período electoral. Ahora bien, resulta de justicia reconocer que, tras la Instrucción de 24 de
marzo de 2011 (y, en la práctica, con anterioridad)), la JEC ha asumido un papel destacado
en el control preventivo de los medios de comunicación públicos al imponer la exigencia
de someter a control previo el Plan de cobertura informativa de la campaña electoral –
34
adoptando, en consecuencia, una novedosa posición activa frente a su tradicional pasividad
o perfil reactivo -. Pero, en todo caso, la falta de especialización y la pasividad de la Junta
Electoral Central obligan a presumir notorias dificultades en el cumplimiento de la alta
función que la legislación electoral le atribuye.
Dificultades éstas resueltas en países de nuestro entorno. En Francia, por ejemplo, la Ley
núm. 89-25, de 17 de enero de 1989, atribuyó la obligación de asegurar el respeto del
pluralismo informativo al Conseil Supérieur de l´Audiovisuel y, a tal fin, otorgó medios
materiales suficientes a esta Autoridad administrativa independiente, de carácter
permanente, y la facultó para reglamentar la actividad informativa, con anterioridad a cada
elección, de las radios y televisiones públicas y privadas. No en vano, con motivo de las
elecciones presidenciales de 1995, el Conseil Supérieur de l´Audiovisuel asumió la
organización del debate televisivo Chirac-Jospin celebrado, durante la segunda vuelta
electoral, el 2 de mayo de 1995.
2.- LA IMPOSICIÓN DE FORMATOS INFORMATIVOS 4 (TIEMPO Y ORDEN DE
EMISIÓN) A LOS MEDIOS PÚBLICOS
4 Sobre la intervención del Instituto Federal Electoral de México en la definición de los formatos
informativos de la campaña electoral y de las características que debe cumplir la información durante el proceso
electoral para no ser calificada como propaganda ilícita, la Sala Superior del Instituto Federal Electoral, en el
Expediente SUP-RAP280/2009, nos recuerda: “En forma armónica, en la legislación secundaria (artículo 49,
párrafo 7, del Código Federal de Instituciones y procedimientos Electorales) se prescribe que el Consejo General
del instituto Federal Electoral se reúne con las organizaciones que agrupan a los concesionarios y permisionarios
de radio y televisión para presentar las sugerencias de lineamientos generales aplicables a los noticieros respecto
de la información o difusión de las actividades de precampaña y campaña de los partidos políticos.
Es indiscutible que la disposición legal está referida a los noticieros y no a otros géneros periodísticos,
que se transmitan en radio y televisión; sin embargo, ello no es obstáculo para advertir que el carácter indicativo u
orientador de los lineamientos está originado en los alcances jurídicos de las libertades de expresión y el derecho
de la información, sobre todo en el carácter independiente de los comunicadores …
… Es decir, no existen disposiciones legales que, con carácter imperativo, regulen los términos y
condiciones a que deben sujetarse las entrevistas o reportajes y, mucho menos, un tipo administrativo sancionador
(nullum crimen, nulla poena, sine lege praevia, stricta et scripta) que sancione ciertas prácticas que ocurren en el
ejercicio periodístico, salvo que se trate de situaciones de simulación que impliquen un fraude a la Constitución y
a la ley.
La atribución de mérito conferida al Consejo General para vigilar que las actividades de los partidos
políticos nacionales y de quienes participan en los procesos electorales se desarrolle con apego a lo previsto en la
normativa constitucional y la legal, a través de la vía de los procedimientos administrativo sancionadores
ordinarios o especiales, no puede desconocer el carácter expansivo de la libertad de expresión, la necesidad de
proteger el derecho a la información y el carácter plural del debate político en una contienda electoral. Dicha
facultad debe ejercerse, en una forma prudente, responsable y casuística, para que, a través de un sano ejercicio de
ponderación de los principios y valores que, aparentemente, entran en conflicto, se armonicen los alcances de cada
derecho o libertad con la protección de otro u otros, y así coexistan pacíficamente en el marco de un Estado
constitucional y democrático de derecho.
35
De esta forma se garantiza que la atribución del Consejo General para vigilar el adecuado desarrollo del
proceso electoral, no llegue a constituir una interferencia o intromisión que desvirtúe la libertad de expresión, así
como las campañas electorales y el propio debate político, mediante la supresión de la vigencia de alguno de los
derechos involucrados por privilegiar la supuesta defensa de otro.
Tal atribución del Consejo General debe identificarse como un instrumento de control prudente,
responsable y casuístico, y no como un mecanismo que, de manera exacerbada, limite injustificadamente la acción
comunicativa de los diversos actores políticos y sociales, por lo que sólo debe actualizarse cuando real y
evidentemente, en una forma grave, se trastoquen los límites predeterminados en la Constitución federal y en la
legislación electoral, inclusive, cuando constituyan y así se demuestre que a partir de lo que debe ser un ejercicio
legítimo de un derecho fundamental, auténticamente, se está en presencia de actos de simulación o auténticos
fraudes a la Constitución General de la República y la ley que subviertan los principios y valores que ahí se
reconocen como propios de un régimen democrático y constitucional.
En efecto, no podrá limitarse dicha libertad ciudadana, a menos que se demuestre que su ejercicio es
abusivo, por trastocar los límites constitucionales, por ejemplo, cuando no se trata de un genuino ejercicio de un
género periodístico, y exista una clara y proclive preferencia por un precandidato, candidato, partido político o
coalición, o bien, animadversión hacia alguno de ellos, y así lo evidencien las características cualitativas y
cuantitativas del mensaje.
Es decir, lo expuesto no soslaya que el ejercicio responsable de las libertades fundamentales de
expresión, información y prensa escrita, durante el desarrollo de los procesos comiciales, por parte de los partidos
políticos, precandidatos, candidatos, ciudadanos y cualquier otra persona física o moral, incluidas las empresas de
radio y televisión, no tan sólo implica respetar los límites que la propia Constitución Federal les establece en los
artículos 6 y 7, sino además, conlleva evitar que a través de su uso y disfrute, se colisionen otros valores
contenidos en el propio Pacto Federal, como la equidad en el acceso de los partidos políticos a los medios de
comunicación, entre ellos la televisión.
Por ello, no sería válido aducir el ejercicio de la libertad de expresión o el derecho a la información,
cuando a través de su práctica durante los procesos electorales, se incurra en abusos o decisiones que se traduzcan
en infracciones de las reglas que garantizan el debido acceso a las frecuencias de radio y canales de televisión por
parte de los partidos políticos.
En efecto, el ejercicio de ciertas garantías fundamentales no puede servir de base para promocionar
acceso indebido a los canales de televisión, en su caso, a un partido político o candidato, porque no sería válido
extender el ámbito protector de las normas de cobertura previstas en los artículos 6 y 7 de la Constitución, hasta el
grado de quebrantar las prohibiciones previstas en la propia constitución, en su artículo 41, aplicables a los
partidos políticos y candidatos respecto de su derecho a promocionarse en los espacios televisivos, dado que la
administración única de estos tiempos en materia electoral corresponde al Instituto Federal Electoral.
En otras palabras, el criterio sostenido por esta Sala Superior no permite posibles actos simulados, a
través de la difusión de propaganda encubierta que, sólo en apariencia, sea una entrevista, crónica, reportaje o nota
informativa, pero que, en realidad, tenga como propósito promocionar o posicionar a un candidato o partido
político, con independencia de si el concesionario o permisionario del canal de televisión, recibió un pago por ello
o procedió de manera gratuita, pues en ese caso, se actualizaría la infracción administrativa prevista en el artículo
350, párrafo 1, inciso b).
Con los elementos que antes se han analizado, se puede arribar a la conclusión de que cuando se realizan
reportajes en tiempos de campaña respecto de un partido político o un candidato, lo lógico es que en dicho
reportaje se presente imágenes del tema del mismo, así como que se haga referencia a sus actividades o
propuestas, puesto que el reportaje pretende aportar una información exhaustiva y objetiva en torno al objeto o
tema del mismo.
En ese orden de ideas, si en un reportaje un candidato lleva a cabo actos de propaganda electoral, ese
proceder se debe considerar lícito al amparo de los límites constitucionales y legales establecidos, pues una de las
funciones de los medios de comunicación es poner a disposición de la ciudadanía todos los elementos que
considere de relevancia para el conglomerado social, entre los que, por supuesto, en tiempo de campaña electoral
se encuentran las propuestas concretas de gobierno de los candidatos.
Sin embargo, como se mencionó, la ponderación de los diferentes valores y principios involucrados
implica que en ejercicio de la labor periodística existen limitaciones a las que se deben atender a efecto de evitar
que través de un supuesto trabajo de información se cometan fraudes a la ley o simulaciones. Estas limitaciones en
36
Si la Instrucción de 4 de marzo de 2011 ha zanjado el tradicional debate sobre el
sometimiento de los medios de comunicación privados a los principios informativos que
disciplinan el proceso electoral – y que resultan de pacífica aplicación a los medios
públicos-, asimilando en gran medida los unos con los otros, no es menos cierto que han
sangrado las heridas por otro costado por el ha apostado también singularmente la
Instrucción: la imposición de formatos informativos (por ejemplo, los tiempos y orden)
referidos a los actos de campaña electoral durante los espacios informativos de los medios
de comunicación públicos).
Como ya hemos avanzado, la Instrucción somete a control los Planes de cobertura
informativa de la campaña electoral que elaboran los órganos de dirección de los medios de
titularidad pública y, en particular, obliga a que la “información específica relativa a la
campaña electoral” respete los principios de pluralismo, igualdad, proporcionalidad y
neutralidad informativa; de forma que: a) la información dedicada a cada formación
política deberá gozar de una duración proporcional (nunca matemática pues resultaría
sencillamente imposible) a los resultados obtenidos en las últimas elecciones equivalentes
en el ámbito de difusión del medio; b) la información dedicada a cada formación política se
emitirá de conformidad con los criterios previamente acordados en los planes de cobertura
el caso del reportaje deben consistir en: 1. Objetividad. Esta característica implica que los reportajes en torno a
partidos políticos y sus candidatos se desarrollen de manera equilibrada de tal forma que a través de dichas
crónicas se busque como finalidad principal aportar datos e información veraces en torno al objeto del reportaje.
La objetividad de un reportaje necesariamente implica que exista una clara diferenciación entre las opiniones del
reportero y las del partido o candidato a efecto de no generar confusiones en el electorado. 2. Imparcialidad. Lo
que significa que el reportaje no debe ser tendencioso, esto es, en forma alguna debe presentar al partido o
candidato en cuestión como la mejor o la peor opción, o bien buscar hacer apología o denostación de las personas
o sus propuestas. 3. Debida contextualización del tema, candidato, partido o hecho materia del reportaje. Si
un reportaje se caracteriza por proporcionar mayor información que cualquier otro género periodístico, entonces
es claro que dicho reportaje debe encontrarse debidamente identificado como tal y la información que busca
proporcionar tiene que encontrarse debidamente contextualizada, de tal forma que no se genere confusión en el
electorado. 4. Forma de transmisión. A diferencia de la de los promocionales o spots, el reportaje debe
concretarse a un número limitado de transmisiones y en un contexto específico que no la haga perder su calidad de
labor periodística, es decir, el reportaje es un género periodístico y no publicitario como el spot o promocional. 5.
Período de transmisión. Dada la posibilidad de que los reportajes políticos en torno a partidos o candidato
muestren imágenes de propaganda electoral, hagan referencia a propuestas políticos, o bien, los candidatos lleven
a cabo actos de promoción su transmisión debe sujetarse a los mismos términos que las limitantes establecidas
respecto de la propaganda electoral, por ejemplo, la época de veda, o bien, el período entre la finalización de las
precampañas y el inicio de las campañas electorales, por mencionar algunos. 6. Gratuidad. Si el reportaje es
producto principalmente de la iniciativa del reportero a efecto de ahondar y profundizar en torno a un tema, hecho
o personaje de relevancia, entonces es claro que los reportajes que se realicen en materia política respecto de
partidos o candidatos en forma alguna deben implicar el pago de una contraprestación económica por concepto de
realización del reportaje y, mucho menos de su transmisión o difusión, porque ello implicaría la contratación o
adquisición de espacios en los medios masivos de comunicación en contravención a las disposiciones aplicables.
37
informativa, y, en su defecto, aplicando el orden del criterio de mayor a menor, por el
orden de los resultados logrados por cada formación política en dichas elecciones; c) podrá
informarse sobre candidaturas que no se presentaron o no obtuvieron representación en las
últimas elecciones sin que, en ningún caso, éstas últimas puedan obtener una cobertura
informativa mayor que ninguna de las formaciones políticas que obtuvieron representación
en las últimas elecciones.
El establecimiento de los criterios anteriores ya adoleció de una amplísima contestación
(singularmente, por parte del conjunto de la profesión periodística pero, también, de
amplios sectores doctrinales) desde que la JEC inaugurara su exigencia bastante antes de
incorporarlos a la Instrucción de 24 de marzo de 2011 en desarrollo de la LO 2/2011. De
hecho, el Tribunal Supremo dictó Sentencia el 19 de octubre de 2009 resolviendo un
conflicto de idéntica naturaleza Con motivo de las elecciones generales de 9 de marzo de
2008, la JEC admitió un recurso interpuesto por el PP y CiU contra el Plan de Cobertura
Informativa previsto por la Corporación RTVE con motivo de las elecciones generales del
9 de marzo de 2008 en lo relativo a la información sobre los actos de campaña electoral de
las distintas entidades políticas ubicada al final de los Telediarios (la denominada "crónica
río") y dispuso que esa cobertura se realizase "con arreglo a un criterio ponderadamente
proporcional al número de votos obtenido por cada una de las entidades políticas en las
anteriores elecciones al Congreso de los Diputados, aplicando dicha proporcionalidad día a
día". Añadía la JEC que ese criterio debería "aplicarse con carácter preferente a cualquier
otro" y que, a partir de él, "deberá RTVE, antes del inicio de la campaña electoral,
determinar el tiempo de información que haya de corresponder a cada formación política".
Este criterio de la JEC fue recurrido ante el TS por el Col.legi de Periodistes de Catalunya,
la Asociación de la Prensa de Madrid y el Colexio Profesional de Xornalistas de Galicia,
por entender que el acuerdo en cuestión infringía el derecho fundamental a la libertad de
información reconocido por el artículo 20.1 d) de la Constitución al imponer "la sujeción,
día a día, de la información sobre la campaña electoral que ofrezcan RTVE y RNE a un
tiempo (y, hay que entender también, a un orden) preestablecido de forma proporcional al
resultado obtenido por cada una de las entidades políticas en las anteriores elecciones".
Para los recurrentes, 1) la imposición de un minutaje y de un orden predeterminados
restringe la libertad de información porque obliga a RTVE a administrar los tiempos, no en
función de criterios profesionales sino de los resultados precedentes y con un orden que
38
prescinde del interés informativo; 2) estas restricciones inciden indirectamente en el
contenido de la información limitando la capacidad de los servicios informativos de ofrecer
información veraz y pueden obligar a los profesionales de RTVE a "proporcionar como
noticia banalidades sin interés para cubrir los minutos destinados a una determinada
formación política" prescindiendo de "eventuales noticias de mayor interés, por haber sido
agotado ya el tiempo que pueden dedicar a otra" o a "destacar en el orden de presentación
de la información electoral la relativa a una u otra candidatura, no en función del interés
informativo de las noticias, sino de anteriores resultados electorales"; 3) incluso, apunta
que "propician y favorecen que estas formaciones políticas intenten controlar o suministrar
el propio contenido de la información que se facilita en su "cuota" del espacio
informativo". En los recurrentes consideraban que se había asimilado indebidamente la
información sobre la campaña electoral a la propaganda por cuanto la limitación impuesta
por la JEC a la libertad de información no podía justificarse en el pluralismo y la
neutralidad informativa ni resultaba, en absoluto, necesaria y proporcional. En su
contestación, la JEC advirtió que este recurso descansaba en conjeturas o sospechas de que
los profesionales de RTVE se vean obligados a incluir banalidades como si fueran noticias
o a presentar la información electoral en un orden distinto del que resultaría de su interés
cuando, sin amargo, lo habitual es que esos profesionales se limiten a resumir la
información sobre los actos de campaña y a emitirla en el orden de mayor a menor que se
sigue en los debates parlamentarios y en su reproducción posterior por los medios de
comunicación. Se trata en definitiva, de un criterio que la Junta Electoral Central lleva
aplicando de forma reiterada.
En concreto, el Acuerdo de la JEC de 27 de febrero de 2008 reiteró que, salvo acuerdo
unánime las formaciones políticas concurrentes a un proceso electoral, el criterio para la
difusión de la información sobre la campaña electoral sea, de mayor a menor, el de los
resultados obtenidos en las últimas elecciones equivalentes por las formaciones políticas
concurrentes a las elecciones. Al entender de la JEC, este criterio tiene carácter objetivo,
evita la aleatoriedad en la aparición de las diferentes fuerzas políticas; está repetidamente
utilizado en la LOREG (arts. 56.2, 57.3, 61, 62, 63, 64, 65, 67, etc.), es pacíficamente
admitido por las formaciones políticas y está siendo aplicado de manera uniforme por los
medios de comunicación públicos.
39
Finalmente, la JEC alegó que el acuerdo recurrido no restringía el contenido del derecho
fundamental a la libertad de información sino que se limitaba a establecer una mínima
modulación formal en unos ámbitos material (la cobertura informativa de los actos de
campaña electoral al final de los telediarios) y temporal (los quince días de duración de la
campaña) de forma congruente con la finalidad de garantizar los principios de igualdad,
neutralidad y pluralismo político y que respeta el de proporcionalidad.
La STS de 19 de octubre de 2009 concluye que el recurrido Acuerdo de la JEC altera en
dos extremos el Plan de cobertura informativa de RTVE en lo relativo a la "crónica río" de
los telediarios: 1) la traducción en tiempo de la información dedicada a los actos de
campaña de cada formación política que ha de ser proporcional a los resultados obtenidos
en el Congreso de los Diputados en las elecciones precedentes, proporcionalidad que se
debe dar día a día; 2) y, aunque no se desprende expresamente del acuerdo, el orden de
mayor a menor en que debe emitirse, ya que los actores lo dan por supuesto y la Junta
Electoral lo admite. Se trata, en consecuencia de aspectos externos (tiempo dedicado a
cada candidatura y orden) a la información sobre los actos de campaña electoral en los
telediarios (pues solamente a ellos se refiere el acuerdo) y nada dice, ni podría decirlo, del
contenido de la información que sólo puede ser realizada por los profesionales de RTVE
con arreglo a sus criterios informativos.
La STS de 19 de octubre de 2009 entiende:1) que la supuesta imposición de emitir
banalidades a falta de noticias sobre los actos de campaña de una candidatura con
verdadero interés informativo resulta hipotética y poco plausible vista la intensa actividad
que despliegan durante la campaña electoral las distintas candidaturas; 2) que la alteración
del orden que derivaría del interés informativo resulta también hipotética y, además, la
brevedad del espacio dedicado a los actos de campaña, el escaso tiempo que corresponde a
los de cada candidatura, junto al carácter secuencial (una crónica-río) del bloque,
relativizan la relevancia de un orden cuyas razones de existencia conocen los electores por
su reiteración a lo largo de los años; 3) que la posibilidad de que las formaciones políticas
pretendan suministrar ellas mismas los contenidos de la información a difundir en ese
espacio de los telediarios tampoco se desprende del acuerdo recurrido.
En fin, la STS de 19 de octubre de 2009 concluye que la Junta Electoral Central tiene la
responsabilidad, en período electoral, de garantizar el respeto al pluralismo político y social
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y a la neutralidad informativa. Los medios de titularidad pública ven reforzado el deber de
objetividad que impone el artículo 103.1 de la Constitución. Deber de respetar el
pluralismo y los valores de la igualdad que también pesa sobre las televisiones privadas
objeto de concesión por disposición expresa. Respeto que hace efectivo la Junta Electoral
Central y, desde esas premisas normativas han de entenderse el acuerdo impugnado y las
modulaciones de tiempo y orden que impone, justificadas por el propósito de mantener las
condiciones de pluralismo e igualdad en la contienda electoral a partir de criterios
consolidados en la práctica y confirmados en sede jurisprudencial (STS de 2 de octubre de
2006 ) como son los de atender a los resultados de las elecciones precedentes en la
distribución del tiempo de información sobre los actos de campaña de cada formación
política concurrente a las elecciones. Preservación del pluralismo político y de la igualdad
que justifican la proporcionalidad diaria en vez de la referida al conjunto de la campaña
electoral dado el dinamismo que la caracteriza y el impacto que la televisión ejerce sobre
ella. El Acuerdo de la JEC se proyecta sobre aspectos del tiempo dedicado a cada
formación política y del orden en que se emite en el bloque informativo que dedican los
telediarios a los actos de la campaña electoral de las diferentes candidaturas. Acuerdo que,
más allá de esas facetas temporales y ordinales, no impone ni limita los contenidos
informativos que libremente elaboren los profesionales concernidos.
NOTA BIBLIOGRÁFICA Sobre la evolución del sistema de garantías del sufragio puede consultarse en A. RALLO LOMBARTE: Garantías Electorales
y Constitución , CEPC, Madrid, 1997, págs. 33 a 68. Igualmente, pueden consultarse las particularidades de determinados
períodos históricos en "Creación del censo electoral y primeros intentos de judicialización de las garantías electorales en
España (1834-1877)", Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol (Estudios de Historia, Derecho y
Política en homenaje a Joaquín Tomás Villarroya) , núms. 9-10, 1995; "Origen y evolución de la Administración electoral
española (1890-1931)", Estudios de Derecho Público. Homenaje a Juan José Ruiz-Rico, tecnos, Madrid, 1997 y "El Tribunal
de Garantías Constitucionales como Tribunal de Garantías Electorales", Revista de Estudios Políticos , núm. 92, 1996. Sobre la
naturaleza y principios informadores de la Administración electoral como Administración independiente puede verse A.
RALLO LOMBARTE: Garantías Electorales y Constitución , CEPC, Madrid, 1997, págs. 193 a 240. En particular, sobre la
composición, estatuto de sus miembros y competencias de la Junta Electoral Central, véanse, en la misma obra, págs. 245 a
264. Con anterioridad, tuvimos ocasión de reflexionar en torno a las paradojas y disfunciones político-constitucionales que se
vierten sobre las denominadas Administraciones independientes en "Poderes neutrales exentos de control gubernamental:
reflexiones constitucionales", Revista de las Cortes Generales , núm. 36, 1995, págs. 105 a 136 y, con posterioridad, en La
constitucionalidad de las Administraciones independientes, Tecnos, Madrid, 2002.
Puede aproximarse a diversas problemáticas contemporáneas en el ámbito de la libertad de comunicación en A. RALLO
LOMBARTE: Pluralismo informativo y Constitución, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000; "El derecho a recibir información
plural", La Declaración Universal de los Derechos Humanos en su 50 aniversario, Bosch, Barcelona, 1998, 587 a 596;
"Medios de comunicación y democracia: apuntes para una reforma", Estudios de Derecho Constitucional. Homenaje al
Profesor Dr. D. Joaquín García Morillo, tirant lo blanch, Valencia, 2001, págs. 223 a 250; "Pluralismo político e
información", Claves de Razón Práctica, núm. 96, octubre, 1999, págs. 76 a 80; "La garantía del pluralismo informativo en
Francia. El Consejo Superior del Audiovisual", Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 59, 2000, págs. 93 a 138.
Singularmente, sobre la propaganda e información electoral, A. RALLO LOMBARTE "Paradojas y retos en la libre formación
de la opinión pública durante el proceso electoral", Corts. Anuario de Derecho Parlamentario , núm. 6, 1998, págs. 281 a 318;
"Debates electorales y televisión", Revista de las Cortes Generales, núm. 44, 1998, págs. 64 a 81; “El único supuesto de
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garantía efectiva del pluralismo informativo interno: el período electoral”, Pluralismo informativo y Constitución, Tirant lo
Blanch, Valencia, 2000, págs. 387 a 411.
El tratamiento doctrinal español de la información electoral puede encontrarse, además, en R. GARCIA MAHAMUT:
“Modelos de comunicación política: el caso de España”, Cuadernos del Instituto Federal Electoral, IFE, México, págs. 1 a 24;
J.I. WERT: "Perspectivas de reforma del régimen electoral: campañas, medios de comunicación y encuestas electorales", La
reforma del régimen electoral , CEC, Madrid, 1994; E. ARNALDO ALCUBILLA: "Procesos electorales y opinión pública",
Revista de las Cortes Generales , núm. 34, 1995 y El carácter dinámico del régimen electoral general, CEPC, Madrid, 2002;
L. GALVEZ MUÑOZ: "La prohibición de difundir encuestas electorales: ¿una norma inconstitucional?", Revista de las Cortes
Generales , núm. 41, 1997 y Régimen jurídico de la publicación de las encuestas electorales, Madrid, 2002.
Sobre los trabajos preparatorios de la reforma de la LOREG operada por la Ley Orgánica 2/2011, véase El Informe del
Consejo de Estado sobre la reforma electoral: Texto del informe y debates académicos , CEPC, Madrid, 2009 y, en particular,
sobre el tema de la información electoral, en el mismo volumen, O. SANCHEZ MUÑOZ: “Cuestiones relativas a la
financiación de los gastos electorales y al desarrollo de la campaña en los medios de comunicación”…, págs. 617 a 656. Del
mismo autor, La igualdad de oportunidades en las competiciones electorales, CEPC, Madrid, 2007. Tras la Ley
Orgánica 2/2011, puede consultarse AAVV: Estudios sobre la Reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral
General: La reforma continua y discontinua, Instituto de Derecho Público, Madrid, 2011.
