Niveles de intervenciónen el desarrollo de base

Rodrigo Villar

C u a d e r n i l l o 1

© 2004. Red Interamericana de Fundaciones y Acciones

Empresariales para el Desarrollo de Base

RedEAmérica

Autor

Rodrigo Villar G.Consultor de la Fundación Interamericana para RedEAmérica

Coordinación

Programa Construcción de Capacidades Institucionales

Fundación Corona

Margareth Flórez

Alexandra Gaviria

Comité Editorial

Walter PriceFundación Interamericana, IAF

Elizabeth KfuriFundación Otacilio Cóser

Boris CornejoFundación Esquel

Graciela PantínFundación Polar

Diseño Gráfico

Luis Alfonso Rojas

Diagramación y Producción

Formato Comunicación Diseño Ltda.

Asesoría Pedagógica

Azucena Gómez

Corrección de Estilo

Azucena Gómez

Susana Nivia

Impresión y Encuadernación

Offset Gráfico

Primera Edición

Impreso en Colombia, octubre de 2004

RedEAmérica

www.redeamerica.org

Programa Construcción de Capacidades Institucionales

Fundación Corona

Teléfono (571) 644 65 63

algaviria@fcorona.org

Obra Completa

ISBN: 958-97368-3-1

Volumen

ISBN: 958-97368-8-2

Índice

7 Presentación

9 Introducción

13 Los niveles de intervención en el desarrollo de base

Rodrigo Villar

14 La comunidad como receptora y administradora de bienes y servicios

o lo que no es desarrollo de base

16 Niveles del desarrollo de base y del capital social

16 1. La capacidad de acción colectiva de las organizaciones

como fundamento del desarrollo de base

19 2. Fortalecimiento de los vínculos entre organizaciones de base

20 3. La participación de las organizaciones de base

en los espacios públicos de concertación

22 4. Los espacios públicos de concertación y la formación

de la racionalidad colectiva

23 5. Las instituciones y los espacios públicos importan pero no se crean

a partir de procesos de reingeniería institucional o promulgación de

normas

Los cuadernillos que confor-man esta carpeta hacen referencia al marco conceptual ya las orientaciones generales compartidas por miembrosde RedEAmérica para promover el desarrollo de base.RedEAmérica es una red temática de fundaciones em-presariales y empresas que tienen una visión compartiday un diálogo continuo sobre el tema central de su activi-dad, el desarrollo de base. Estos cuadernillos recogen elavance de la reflexión de RedEAmérica sobre dicha te-mática y es el producto del aporte de los diferentes miem-bros de la Red.

RedEAmérica se constituyó con varios objetivos estraté-gicos y para todos ellos era fundamental tener un marcocompartido sobre el desarrollo de base, pues éste es sueje de trabajo. La Red busca que sus miembros apren-dan sobre las formas más eficaces de promover y apoyarlos programas de desarrollo de base; desarrollen estra-tegias y metodologías compartidas para apoyar este tipode programas; establezcan una oferta hemisférica de ca-pacitación para otras empresas y fundaciones interesa-das en crear o fortalecer programas de desarrollo de base;orienten la inversión social privada y movilicen nuevosrecursos hacia programas de desarrollo de base, e influ-yan sobre gobiernos y agencias internacionales para ha-cer de éste una pieza central del desarrollo.

A través de estos cuadernillos se pretende sintetizar losprincipales elementos conceptuales que guían a los miem-bros de RedEAmérica, proponer orientaciones genera-les para promover el desarrollo base, describir el amplioabanico de intervenciones que las fundaciones empresa-riales y las empresas miembros de la Red han utilizadopara apoyar y financiar este tipo de desarrollo, y formu-lar los retos futuros de aprendizaje de la Red.

Una definición provisional de desarrollo de base se esta-bleció en la asamblea fundacional de la Red que tuvolugar en septiembre del 2002 en Miami. A partir de esadefinición y con aportes de diferentes miembros se ini-ció la elaboración de este documento, cuya primera ver-sión se presentó para la discusión en la segunda asam-blea de RedEAmérica en Cancún en junio del 2002. Enesa asamblea se crearon grupos de trabajo para profun-dizar en algunos aspectos del documento y para estable-cer las orientaciones básicas sobre temas no desarrolla-dos en la versión preliminar.

A partir de los aportes de los grupos de trabajo se escri-bió una nueva versión que fue discutida posteriormenteen los 12 nodos nacionales donde surgieron nuevos apor-tes, recogidos en la presente versión. RedEAmérica con-sidera que éste es un conjunto de “documentos vivos”en tanto el diálogo continuo, el intercambio de expe-riencias y los talleres que se realizan en la Red sobre dife-rentes temas generan un aprendizaje permanente quese ve traducido en la profundización y especificación delos temas centrales del desarrollo de base. En ese senti-do, los documentos que estamos presentando hoy sonuna versión sobre el estado actual de las reflexiones de laRed, pero no serán la única versión sobre el desarrollode base que elabore RedEAmérica.

Estos documentos se presentan en forma de cuaderni-llos para facilitar su consulta y manejo. A su vez, este tipode presentación facilita la realización de ajustes y modifi-caciones, así como la inclusión de nuevos temas a lo lar-go de la vida y aprendizaje de la Red. El material constade cinco cuadernillos: el primero corresponde a la intro-ducción del tema del desarrollo de base; el segundo estádedicado al análisis de un marco conceptual sobre el de-

Presentación

7

sarrollo de base y sobre los diferentes niveles de inter-vención y promoción de capital social; en el tercero seestablecen las orientaciones generales para el apoyo ypromoción del desarrollo de base; en el cuarto se des-criben brevemente las diversas estrategias utilizadas por

8

los miembros de la Red para apoyar y promover el de-sarrollo de base; y en el quinto se proponen los ejes ytemas básicos para un plan de aprendizaje relacionadocon el marco conceptual del desarrollo de base.

C U A D E R N I L L O • 1

La insatisfacción general conlos resultados de los modelos de desarrollo prevalentesen América Latina, así como la persistencia de la pobrezay la agudización de las tensiones sociales y de la brechadistributiva han contribuido para que nuevas voces sesumen a la búsqueda de estrategias alternativas de desa-rrollo. Una de ellas es la sugerida por el premio Nobelen economía, Joseph Stiglitz: adicionar medidas de voz yempoderamiento a los usuales factores de desarrollo ycombate a la pobreza. Ésta es una idea que empieza aganar aceptación en las agencias de desarrollo y que des-de tiempo atrás ha sido apoyada por los promotores deldesarrollo de base.1 Para éstos, el fortalecimiento de lascapacidades de acción colectiva de los ciudadanos po-bres y la creación de un ambiente institucional propicioque facilite la participación de las organizaciones de baseen la deliberación pública han sido parte esencial de susestrategias de superación de la pobreza, exclusión socialy profundización de la democracia.2

La idea de empoderamiento, en una perspectiva de de-sarrollo de base, requiere articular los lazos de solidari-dad existentes dentro de los grupos excluidos con puen-tes que les permitan el acceso a recursos disponibles enel resto de la sociedad.3 En ese sentido, la idea del em-poderamiento no se reduce al desarrollo de la accióncolectiva aislada y autocentrada de las comunidades po-bres. En una región como la latinoamericana, donde losrecursos están tan desigualmente distribuidos y las socie-dades tan fragmentadas, una idea de desarrollo autocen-

trado sólo contribuiría a la administración de la pobrezao, en el mejor de los casos, a una eficiente gestión de lamisma.

La creación de puentes, vínculos, redes sociales, alianzasy espacios públicos de encuentro es un imperativo parasuperar la actual fragmentación y desconexión de las or-ganizaciones de base con otros actores sociales. A pesarde la importancia de estas organizaciones en la vida delos pobres, suele no existir conexión entre ellas, las or-ganizaciones de otros sectores sociales y las institucionespúblicas. La desconexión contribuye a que los ciudada-nos pobres tengan poco acceso y oportunidad de inter-vención sobre los recursos sociales y sobre las decisio-nes de las instituciones públicas que afectan su vida. Deahí que fortalecer la voz de los pobres y sus organizacio-nes tiene un efecto limitado en la superación de la po-breza y en la democracia, si a la vez no se logran estable-cer las necesarias conexiones entre sus organizaciones,otros actores sociales y las instituciones públicas.

Un inmenso reto, entonces, para pensar en una pers-pectiva de desarrollo de base a gran escala es la creaciónde sociedades inclusivas e instituciones públicas que faci-liten los vínculos entre las organizaciones de ciudadanospobres con otros actores sociales. Estas institucionespermitirán a los sectores tradicionalmente excluidos elacceso a recursos, decisiones y oportunidades económi-cas, sociales y políticas inexistentes en sus comunidades.Como bien lo señaló el director de la Cepal, las fuerzas

Introducción

“Nosotros ahora deberemos expandir

nuestra concepción de pobreza enfocada

en ingresos, gastos, educación y salud,

hacia una que incluya medidas sobre voz y

empoderamiento.”

Joseph Stiglitz, comentando el libro Voces de los

pobres, Banco Mundial, 2002

1 Ver, por ejemplo, World Bank, 2001. World Development Report 2000/2001. Attacking Poverty. Capítulos 2, 6 y 7; Narayan, Deepa et al., 2000. Voices of the

poor. Can Anyone Hear Us? The World Bank. Cap. 4 y 7.2 Ver, por ejemplo, Daubón, Ramón. Todas las voces, 2001. En Construyendo la democracia desde las bases. Organización de Estados Americanos y Fundación

Interamericana. Xavier de Souza Briggs, 2000. Community Building: The New (and Old) Politics of Urban Problem-Solving in the New Century. Public

Address, Second Annual Robert C. Wood Visiting Professorship in Public and Urban Affairs. University of Massachusetts, Boston.3 Ver sobre el empoderamiento y los vínculos entre organizaciones, en Díaz-Albertini, Javier. 2003. Capital social, organizaciones de base y el Estado: recuperan-

do los eslabones perdidos de sociabilidad. En Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisión

Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y Michigan State University. Santiago de Chile, pp. 256-259.9

C u a d e r n i l l o 1

10

asociativas son requisito indispensable en una perspecti-va de desarrollo sostenible y de democratización, perono son suficientes en sí mismas para romper el círculovicioso de la exclusión y la pobreza. Se requiere de insti-tuciones públicas y un sistema económico coherente conel objetivo de la inclusión política y social.4

De acuerdo con las premisas anteriores, la estrategia enel desarrollo de base es doble y complementaria. Se re-quiere fortalecer la voz de los pobres y a su vez, mejorarla capacidad de escucha del resto de la sociedad y de lasinstituciones públicas. Por un lado, se trata de apoyar laformación de las capacidades de acción colectiva de lospobres y excluidos para que efectivamente puedan cons-truir ciudadanía, establecer sus preferencias sociales, di-señar sus proyectos, participar en espacios públicos deconcertación y definir las formas más adecuadas de vin-culación con otras organizaciones e instituciones para lasolución de sus problemas sociales. Por otro lado, es pre-ciso promover la creación de instituciones de interéspúblico, gubernamentales y no gubernamentales, quefaciliten, promuevan y respondan a la acción colectiva delos ciudadanos pobres, garanticen sus derechos y contri-buyan a su articulación e inclusión.

Estos vínculos entre diversos sectores y entre institucio-nes y organizaciones son aún más necesarios en un mo-mento histórico en el que se reconoce que ni los gobier-nos ni las empresas ni las comunidades tienen, por símismas, capacidades y recursos para promover el desa-rrollo sostenible y enfrentar los retos de la pobreza.5 Eneste contexto, están en el orden del día la construcciónde puentes entre diversos sectores, las alianzas intrasec-toriales para el desarrollo de actividades orientadas al bienpúblico y el establecimiento de espacios públicos de de-liberación y negociación entre diversos actores.

Una de las condiciones para lograr estos puentes y lasrelaciones complementarias entre sectores es fortalecer,lo que hoy en día se denomina en la literatura, el capitalsocial. Este concepto se refiere tanto a los elementosestructurales vinculantes de la acción colectiva (organiza-ciones, redes sociales e instituciones) como a los ele-mentos cognitivos presentes en dicha acción, tales comonormas y actitudes de reciprocidad y confianza que faci-litan o dificultan los procesos de coordinación, colabora-ción y manejo de conflictos entre personas, organizacio-nes e instituciones.6

El capital social es la variable mediadora que facilita la ac-ción colectiva, mutuamente beneficiosa, en los micro,meso y macroniveles, y que contribuye para que se ge-neren alianzas orientadas al bien común entre diferentessectores sociales y entre las instituciones públicas y la ciu-dadanía organizada.

El capital social al facilitar la coordinación, solidaridad yacción colectiva contribuye a un mejor aprovechamien-to de las otras formas de capital. No remplaza la necesi-dad de inversión en otras formas de capital como en in-fraestructura física, o en educación y capacitación, perosí las complementa, al facilitar y potenciar el trabajo co-ordinado y la confianza entre los actores involucrados enproyectos colectivos. Como bien lo señala Putnam en suúltimo libro sobre el tema “las estrategias que ignoran elvalor de las redes sociales podrían ser menos efectivasen la tarea inmediata, menos sostenibles en el largo pla-zo y menos fructíferas en un sentido amplio”.7

Volver realidad esta visión del desarrollo de base requie-re organizaciones que apoyen la formación de las capaci-dades colectivas en las comunidades pobres, agentescatalizadores y constructores de puentes que faciliten la

4 Ver Ocampo, José Antonio. Capital social y agenda del desarrollo. 2003. En Atria Raúl y Siles Marcelo (Compiladores) Capital social y reducción de la pobreza

en América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y Michigan State University.

Santiago de Chile, pp. 29-30.5 Ver Woolcock, Michael y Narayan, Deepa. 2000. Social Capital: Implications for Development Theory, Research, and Policy. The World Bank Observer. Vol,

15, No. 2 (August 2000), p. 236.6 Ver Grootaert, Christian and Van Bastelaer, Thierry. Social Capital: From Definition to Measurement. 2002. En Grootaert, Christian and van Bastelaer, Thierry

Understanding and Measuring Social Capital. A Multidisciplinary Tool for Practitioners. World Bank, pp. 123-125.

Uphoff Norman. 2003. El capital social y su capacidad de reducción de la pobreza. En Atria, Raúl y Siles, Marcelo (Compiladores). Capital social y reducción de

la pobreza en América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y Michigan State

University. Santiago de Chile, pp. 123-125.7 Putnam Robert and Feldstein Lewis. 2003. Better Together. Restoring the American Community. Simon & Schuster. New York, p. 270.

Construir Juntos

Niveles de intervención en el desarrollo de base

Una propuesta para hacer desarrollo de base

11

formación de los eslabonamientos en los diferentes ni-veles sociales, promotores de instituciones públicas faci-litadoras de vínculos, y procesos de deliberación plural.

Tratando de contribuir con un aporte sustancial a estosretos, un importante grupo de fundaciones empresaria-les y empresas, con una larga tradición en programas dedesarrollo de base y conscientes de los inmensos retospor los que atraviesa América Latina, decidieron confor-mar la Red de Fundaciones y Acciones Empresariales parael Desarrollo de Base, RedEAmérica.

Un imperativo ético y un convencimiento del beneficioque tiene el desarrollo de base para las sociedades y lasempresas de la región los ha unido para enfrentar losretos en escalas mayores a aquéllas con las que lo veníanhaciendo hasta el presente. Consideran que la existenciade un enorme contingente poblacional excluido y al mar-gen del proceso económico, político y social sólo con-ducirá a un progresivo desgarramiento del tejido social ya una creciente inestabilidad de los países de la región.Saben que cuando el sector privado trabaja en beneficiode las comunidades contribuye a la estabilidad y seguri-dad de los negocios, a generar un entorno amigable y acrear localidades prósperas donde todos ganen. Sabentambién, por su larga experiencia fundacional o con pro-gramas sociales directos, que la respuesta no se reduce aesquemas filantrópicos asistenciales que refuercen el pa-ternalismo y mantengan el ciclo de la dependencia; porel contrario, se requiere del apoyo a grupos, organiza-ciones de base y redes que tengan voz y control en laorientación de sus destinos, así como la promoción deinstituciones públicas que respondan a las demandas deestas organizaciones y garanticen los derechos ciudada-

nos. En su perspectiva, estas dos tareas centrales deldesarrollo de base son parte de su responsabilidad socialy requieren de una Red con alcance hemisférico paraenfrentar el reto en su verdadera dimensión.

Dentro de RedEAmérica se comparte una visión y unaslíneas estratégicas de acción en torno al desarrollo debase, pero el abanico de programas y opciones meto-dológicas para promover las metas de este tipo de desa-rrollo es amplio. Esta variedad de acercamientos, lejosde ser un problema, se constituye en la gran riqueza dela Red. El intercambio y la sistematización de los diversosmodelos de intervención constituyen una fuente de co-nocimiento único tanto para los miembros de la Redcomo para otras fundaciones y empresas que trabajanen este campo.

Esta Red busca potenciar el aprendizaje sobre las formasmás adecuadas de continuar apoyando el fortalecimien-to de las capacidades colectivas de las organizaciones debase y las instituciones públicas favorables a este tipo dedesarrollo. Igualmente, espera promover esta aproxima-ción entre otras fundaciones, empresas y agencias dedesarrollo nacional e internacional, y movilizar nuevosrecursos con esta perspectiva de trabajo.

En los cuadernillos que conforman este material se pro-fundiza sobre el significado del desarrollo de base y so-bre las orientaciones estratégicas para apoyarlo. Se descri-ben también diferentes tipos de modelos de intervenciónutilizados por los miembros de la Red para promovereste tipo de desarrollo y se establecen los temas centra-les de aprendizaje sobre los cuales pretende trabajar laRed en el futuro.

Un reto central del desarro-llo de base es promover el capital social y las capacidadesde acción colectiva de las organizaciones de base en losmicro, meso y macroniveles.

Estas capacidades de acción colectiva y el capital social quefacilita su coordinación pueden ser promovidas en el micro-nivel a través de las relaciones horizontales establecidasdentro de las organizaciones, así como por las normas yvalores vinculados a estas organizaciones; en el mesonivel,por las relaciones horizontales entre grupos, redes de or-ganizaciones y alianzas intersectoriales; y en el macronivel,por las relaciones verticales entre las organizaciones y lasinstituciones públicas, así como por las reglas y normas ins-titucionales que regulan la vida pública. Los niveles puedentener importantes efectos de complementariedad.

El desarrollo de las capacidades y del capital social encada uno de estos niveles pretende el establecimientode vínculos entre ellos. La creación de normas y reglasde juego, y la capacidad de concertación y confianza enlos diferentes niveles de acción reducen la incertidumbresocial, facilitan las transacciones económicas, minimizanel costo de la información y hacen posible la delibera-ción, el debate, la apropiación de políticas públicas y elfuncionamiento de las instituciones públicas.8

No es posible pensar el desarrollo y la democracia sólocomo el fortalecimiento de organizaciones y comunida-des autocontenidas que pueden resolver por sí mismassus problemas. Es necesario desarrollar la capacidad decoordinación, influencia y participación de esas organiza-

ciones en cada uno de los niveles de intervención, y com-plementar esta tarea con la creación de un ambiente ins-titucional en el que puedan desenvolverse y articularseestas organizaciones.

Para lograr altos niveles de sinergia, paralelo a laconectividad dentro de las organizaciones y entre ellas,se requieren importantes apoyos en la generación devínculos de las organizaciones con las instituciones públi-cas, ya sean gubernamentales o no. Como bien lo sinte-tiza el informe sobre pobreza del Banco Mundial, “lasmacroinstituciones pueden proveer un ambiente favora-ble en el que las microinstituciones pueden florecer. A suvez, las asociaciones locales ayudan a sostener las institu-ciones regionales y nacionales dándoles una medida deestabilidad y legitimidad y haciéndolas responsables porsus acciones”. 9

Esta integración, por supuesto, no es sencilla ni se da deforma mecánica. Para desarrollar una estrategia integra-da, como la mencionada, es importante tener en cuentaque junto a las posibilidades de eslabonamiento y refuer-zo mutuo del capital social entre los niveles es posibletambién que algunas formas de capital social en un nivelpuedan impedir o dificultar la formación de capital socialen otro.10

La evidencia de la investigación muestra que los altos ni-veles de solidaridad presentados en los grupos desconec-tados entre ellos no contribuyen necesariamente al desa-rrollo económico ni a la democracia, especialmentecuando a ello se le suma la existencia de instituciones

Niveles de intervenciónen el desarrollo de base

8 Ver Daubón Ramón. Todas las voces. 2001. En Construyendo la democracia desde las bases. Organización de Estados Americanos y Fundación Interamerica-

na, p. 64.8 World Bank, 2001. World Development Report 2000/2001. Attacking Poverty. Oxford University Press, p. 129.10 Grootaert and Van Bastelaer, Op cit.

13

Rodrigo Villar

C u a d e r n i l l o 1

14

públicas débiles. Los fuertes lazos horizontales intracomu-nitarios sin lazos intercomunitarios pueden conducir aperseguir intereses estrechos y contrarios al bien público.11

Amartya Sen, en un documento reciente, ha llamado laatención sobre las características dicotómicas del capitalsocial mostrando que a la vez que un sentimiento fuertede afiliación a un grupo puede generar solidaridad y cohe-sión entre sus miembros, ese mismo sentimiento tambiénpuede ser la base para un tratamiento excluyente ysegregador hacia aquellos que no pertenecen al grupo. Siesa dicotomía es cierta, afirma Sen, puede ser problemá-tico tratar el capital social como un bien permanente, pueslas contribuciones positivas en un contexto pueden sernegativas en otro. En ese sentido, propone tratarlo comoun bien contingente más que como incondicional y decarácter positivo en cualquier circunstancia y contexto.12

Esta contingencia del capital social implica que no se pue-de inferir mecánicamente que la acumulación de capitalsocial en un nivel tiene efectos positivos en los otros ni-veles y que, por lo tanto, pueden existir dificultades decomplementariedad y agregación entre ellos. Para lospromotores del desarrollo de base lo anterior plantea elreto de especificar condiciones en las que exista interre-lación positiva entre los diferentes tipos de capital social,y de encontrar estrategias que complementen las capa-cidades colectivas por niveles, de tal forma que se puedalograr buen balance y sinergia entre los mismos.

Encontrar formas de articulación entre las capacidadesde acción colectiva en las organizaciones, redes, alianzase instituciones públicas es un reto de amplias proporcio-nes, sobre lo cual sólo se tienen precarias elaboracionesy orientaciones prácticas. No obstante, la experienciaacumulada de los miembros de RedEAmérica para tra-bajar en los diferentes niveles permite prever una re-flexión promisoria en este sentido. Con este material seintenta iniciar la reflexión describiendo brevemente lascaracterísticas básicas de cada uno de los niveles, seña-lando las posibilidades de interacción de éstos y mos-

trando algunas dificultades en el proceso de agregación.Estas ideas son la base para un proceso colectivo deaprendizaje que los miembros de RedEAmérica se hanpropuesto.13

A pesar de ser difusos los límites entre los niveles, paraefectos de la reflexión y sistematización es importante laconstrucción de modelos y categorías separadas. Porsupuesto, como sucede con todos los modelos y clasifi-caciones, son una simplificación de la realidad que nohace justicia a las complejidades del trabajo de base.

Antes de iniciar la descripción de los niveles del desarro-llo de base y del capital social, haremos una breve des-cripción de las formas de trabajo que están por fuera deldesarrollo de base, lo cual, por comparación, permitiráuna mayor claridad sobre las características de lo que seincluye dentro de la perspectiva impulsada por los miem-bros de RedEAmérica como desarrollo de base.

La comunidad como receptora yadministradora de bienes y servicios olo que no es desarrollo de base

Los programas de desarrollo comunitario no son escasosen América Latina. Diversos programas han sido promo-vidos por los gobiernos, agencias de desarrollo, empresas,fundaciones y diferentes ONG. Muchos de ellos, sinembargo, han sido impulsados desde una perspectiva enla que la comunidad es relegada a ser receptora pasiva delos beneficios del programa y en la que el paternalismo yasistencialismo han marcado la pauta de las relaciones.Incluso, algunos han sido la fuente de relaciones clientelistas,tan extendidas en la región, en las que la comunidad que-da al arbitrio de las ofertas de bienes y servicios de políti-cos que intercambian los “favores” por votos.

La comunidad, en esa perspectiva, es concebida comoun grupo de individuos que comparte un problema, enel cual una agencia o un líder externo quieren aportar

11 Woolcock Michael y Narayan Deepa. 2000. Social Capital: Implications for Development Theory, Research, and Policy. The World Bank Observer, vol. 15, No.

2 (August 2000), p. 236.12 Sen Amartya. 2003. Ethical Challenges: Old and New. Presentation at the International Congress on “The Ethical Dimensions of Development: The New

Ethical Challenges of State, Business and Civil Society” Brazil, July 3-4, 2003, p. 6.13 Ver el cuadernillo “El aprendizaje en RedEAmérica” donde se establecen las líneas generales del proceso de aprendizaje de la Red.

Construir Juntos

Niveles de intervención en el desarrollo de base

Una propuesta para hacer desarrollo de base

15

ideas y recursos para su solución. En algunos casos, loslíderes comunitarios suelen tener el papel de puente entresus comunidades y los agentes externos, pero no comopromotores de la organización comunitaria y facilitado-res de su empoderamiento. En otros casos, se desarro-llan mecanismos de consulta y retroalimentación sobrelas prioridades de la comunidad y sobre la relevancia delproyecto para satisfacerlas, pero el papel central de lacomunidad suele quedar limitado al de receptora y ad-ministradora de los bienes y servicios provistos por losexternos.

Para las entidades que promueven esta clase de proyec-tos, el problema principal de las comunidades pobres esla carencia o limitación de los recursos (financieros, edu-cativos o sociales) adecuados para garantizar su bienes-tar y calidad de vida. Con ese supuesto, conciben susproyectos como formas de provisión de bienes y servi-cios necesarios para garantizar la satisfacción de las nece-sidades de la comunidad. Llevar obras y servicios a lacomunidad es la forma como las entidades que se guíanpor este supuesto suelen poner en operación sus pro-gramas. Cuando se plantea la capacitación y la genera-ción de oportunidades económicas el énfasis se hace enlos individuos más que en la formación para la accióncolectiva.

En algunos casos se desarrollan formas organizativas inci-pientes a partir de estos proyectos, las cuales sirven de basepara la orientación de actividades posteriores en las quelas comunidades tienen un mayor control sobre el diseñoy orientación de los proyectos. En el curso de éstos sedesarrollan habilidades sociales y elementos de capitalsocial, reciprocidad y cooperación entre los individuos par-ticipantes, como una forma de facilitar el paso a nuevosniveles de acción colectiva. Pero en muchos otros casos,como lo advierte Ramón Daubón, “éste es un cambio quedura mientras existen los recursos externos para sostener-lo pero que no se sostiene en el tiempo, pues no se trans-forman las capacidades de los participantes para podercontrolar sus circunstancias, innovar y mantener procesosde cambio duradero. Esta clase de proyectos permite quepor períodos cortos haya pobres con dinero o pobres conrecursos, pero no pobres que puedan superar el estadode pobreza y controlar sus propias circunstancias” (Memo-rias de la Reunión de Miami).

A diferencia de esa perspectiva asistencialista y paternalistacomentada en los párrafos anteriores, los promotores deldesarrollo de base trabajan con los pobres y no sólo porlos pobres; apoyan, financian y acompañan proyectoscolectivos elaborados por las organizaciones de base y nosatisfacen directamente las necesidades de las comunida-des pobres; enfatizan el fortalecimiento organizacional y eldesarrollo de capacidades colectivas en vez de promoverla acción individual aislada; fomentan la participación ciuda-dana, el empoderamiento y la corresponsabilidad de laspoblaciones organizadas de bajos recursos en todos losaspectos de la vida social y política para contrarrestar así lapasividad y el paternalismo; promueven la sostenibilidad delos proyectos para evitar crear una continua dependenciahacia las entidades donantes; y fomentan la creación deciudadanía, capital social y la ampliación del espacio públi-co de manera que se genere un ambiente propicio para quelas organizaciones de base participen con su propia voz enla orientación de los destinos de su localidad, región y país.

Veamos a continuación esos elementos del desarrollode base en los diferentes niveles en los cuales es posibleapoyarlo y promoverlo.

TABLA 1

DEL ASISTENCIALISMO AL DESARROLLO DE BASE

C u a d e r n i l l o 1

16

Niveles del desarrollo debase y del capital social

1. La capacidad de acción colectiva de lasorganizaciones como fundamento deldesarrollo de base

A diferencia de los proyectos en los que las comunida-des son entendidas como receptoras de bienes y servi-cios, los proponentes del desarrollo de base se orientanal fortalecimiento de las capacidades de acción colectiva

de las organizaciones de base como eje central de suestrategia. Estas capacidades de acción colectiva se rela-cionan con la posibilidad de los grupos de base deautoconvocarse, definir colectivamente sus necesidades,identificar las alternativas de acción más viables para lasuperación de sus problemas, formular y ejecutar pro-gramas y proyectos, y evaluar sus logros y dificultades.

Estas capacidades colectivas a su vez implican entre otraslas habilidades, destrezas y conocimientos de los gruposy organizaciones para planear, seguir, evaluar y sistemati-

GRÁFICA 1

NIVELES DE INTERVENCIÓN Y CAPITAL SOCIAL

zar proyectos; gestionar y administrar recursos; estable-cer redes y alianzas; concertar y negociar con diferentesactores sociales y con representantes de los gobiernos yel sector privado; anticipar y adaptarse al cambio, e inci-dir sobre lo público.

Las organizaciones de base que requieren tener estascapacidades existen en todo el espectro social y se orien-tan a la solución de diversos problemas sociales, econó-micos, culturales y políticos; son organizaciones demembresía, con base territorial, vinculadas a la soluciónde problemas locales. Ejemplos de ellas son las organiza-ciones de vecinos, asociaciones de tenderos, grupos demadres comunitarias, agrupaciones de jóvenes, comitésde padres de familia vinculados a la escuela del barrio,organizaciones de productores de una localidad, gruposculturales de una comunidad y las organizaciones indíge-nas, entre otros.

Construir Juntos

Niveles de intervención en el desarrollo de base

Una propuesta para hacer desarrollo de base

17

Este tipo de organizaciones existen en todos los segmen-tos sociales; es posible encontrarlas en localidades conpoblación de altos y bajos ingresos, así como en zonasurbanas y rurales. Por ser una forma extendida de orga-nización constituyen una unidad fundamental para la de-mocracia y el desarrollo. La cercanía y el conocimientode los problemas que enfrentan y las posibilidades dedeliberación que tienen sus miembros para encontraralternativas a estos problemas constituyen una de susventajas comparativas.

Las raíces locales y la atención a problemas del territoriono significa que estas organizaciones estén aisladas unas deotras. Dado que no todos los problemas locales se pue-den resolver de forma local y que los recursos necesariospara enfrentarlos no siempre están en la localidad ni entrelos miembros de las organizaciones, éstas establecen re-des, alianzas con diversos actores sociales y vínculos coninstituciones públicas para encontrar soluciones a sus pro-blemas.

Entre el conjunto existente en la sociedad, los miem-bros de RedEAmérica han optado por privilegiar el tra-bajo con organizaciones de comunidades pobres y tra-dicionalmente excluidas, para contribuir a que dichasorganizaciones puedan tener mayor voz y participaciónen la vida social, jueguen un papel activo en la orienta-ción de los proyectos y programas de reducción de lapobreza y participen en la creación de una sociedad másjusta y democrática.

La importancia adjudicada por los miembros de la Red ala capacidad de acción colectiva, especialmente a la delos pobres, se relaciona con la idea de que la pobreza enla perspectiva del desarrollo de base no se limita a la ca-rencia de ingresos, bienes y servicios sino que la falta devoz y poder es también definitoria de la situación de po-breza. La pobreza en esta perspectiva es también con-cebida como exclusión, falta de control sobre las propias

circunstancias, limitación para actuar colectivamente, au-sencia de capital social vinculante a redes ricas en recur-sos, distancia de donde se toman decisiones que afectanla propia vida, dificultad para aprovechar las oportunida-des del contexto y carencia de voz para orientar los pro-pios destinos.14

Con esta forma de concebir la pobreza, los promotoresdel desarrollo de base proponen contribuir al fortaleci-miento de la capacidad organizativa de los pobres y delos grupos excluidos como condición básica para que susorganizaciones puedan participar en la orientación de lavida social y tener control sobre sus propias circunstan-cias. Esta capacidad organizativa y de acción colectiva per-mite que los grupos de base se conviertan en protago-nistas de su propio desarrollo y renueven constantementesu disposición a seguir participando en la orientación delos destinos colectivos de sus comunidades.

En esta perspectiva, los líderes comunitarios no son sim-ples intermediarios entre la comunidad y los agentes ex-ternos, sino facilitadores de la acción colectiva, así comopromotores de las capacidades y de la motivación re-querida para que los miembros de las organizaciones debase alcancen los objetivos propuestos. Son líderes inte-gradores que en relaciones de influencia no coercitivacontribuyen a la movilización de la energía social y al tra-bajo conjunto entre personas que han identificado pro-yectos comunes de acción.15

Las organizaciones comunitarias, donde las decisiones yla distribución de recursos dependen de los miembros,son instrumentos importantes para responder a las prio-ridades de las comunidades y generar capacidad local.16

Y a su vez, las organizaciones de base que responden alas prioridades de las poblaciones pobres y de los gruposexcluidos generan sensación de cohesión y confianzasobre las posibilidades de cambio y las habilidades cívicasbásicas para participar en la orientación del mismo.

14 Ritchey-Vance Marion. 2002. Social Capital, Sustainability and Working Democracy: New Yardsticks for Grassroots Development. En Edwards Michael y

Fowler Alan (Eds). The Earthscan Reader on NGO Management. Earthscan, p. 317. Robison Lindon, Siles Marcelo y Schmid Allan. 2003. “El capital social y la

reducción de la pobreza: hacia un paradigma maduro”. En Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo

paradigma . Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Michigan State University. Santiago de Chile, pp. 81-91.15 Para el desarrollo del concepto ver los diferentes artículos de la publicación de Fundación Esquel sobre el liderazgo integrador.16 Ver Narayan Deepa et al, 2000. Voices of the Poor. Can Anyone Hear Us? The World Bank, p. 161.

C u a d e r n i l l o 1

18

En comunidades pobres las organizaciones de base, ma-nejadas por sus miembros para su propio beneficio y elbeneficio público, son con frecuencia la manera más efec-tiva de acceder a recursos, proveer beneficios sociales alas comunidades y lograr que sus prioridades sean escu-chadas y atendidas por las instituciones públicas. Con ra-zón se ha denominado a la capacidad organizativa el “ca-pital” de los pobres.17

La importancia de este tipo de organizaciones en ladisminución de la pobreza ha sido objeto de diversasinvestigaciones recientes. Por ejemplo, en los trabajoseconométricos que se impulsaron como parte de lainiciativa sobre capital social del Banco Mundial, se reali-zaron varias investigaciones para establecer el efecto delas organizaciones de los pobres en el bienestar de loshogares.18

Uno de estos estudios, desarrollado en Bolivia, utilizó uníndice de capital social compuesto por medidas de parti-cipación en organizaciones locales y medidas de confian-za. Acudiendo a modelos de regresión, este estudio com-paró el efecto del capital social con el del capital humanoy físico, y obtuvo que en el bienestar de los hogares elefecto del primero es 2,5 veces más que el del capitalhumano. En otras palabras, aquellos hogares que partici-pan en redes sociales y organizaciones, y desarrollan pau-tas de relación basadas en la confianza tienen mayor pro-babilidad de mejorar su bienestar, que aquéllos encondiciones educativas similares pero con bajos nivelesde capital social.19

Las organizaciones de base son también lugar de apren-dizaje y de creación de capital social. En ellas se aprendea coproducir el futuro, resolver conflictos, generar po-der de negociación, movilizar recursos colectivamente yencontrar soluciones a problemas prioritarios para la co-munidad. Cuando se crean fuertes vínculos horizontales

dentro de organizaciones que comparten característicassimilares se consolida el denominado capital social de co-hesión (bonding social capital) y se contribuye a generarnormas compartidas de reciprocidad y confianza, las cua-les facilitan la cooperación y coordinación entre sus miem-bros. Este aprendizaje en pequeña escala es la base paraacciones colectivas posteriores y para la coordinación deesfuerzos grupales en escalas mayores.20

En estas organizaciones de base se crean identidadescolectivas y se afirma el sentido de pertenencia a unacomunidad de propósitos. Es importante enfatizar que lacomunidad no es algo dado que precede a la organiza-ción, sino que se construye en el curso de la acción co-lectiva. Las organizaciones construyen comunidad e iden-tidad colectiva en el proceso de deliberación, negociacióny actuación coordinada, a medida que sopesan alternati-vas y seleccionan las mejores opciones para acciones co-lectivas orientadas al bien común. Cuando se logran re-sultados positivos a partir de la acción organizada, losparticipantes de organizaciones de base amplían sus ex-pectativas sobre su capacidad de afectar positivamente elentorno y se refuerzan las capacidades para la accióncolectiva futura.

La participación en organizaciones de base, por supues-to, no está exenta de las asimetrías de poder y de con-flictos de intereses entre sus miembros. Como bien loseñala Xavier de Souza Briggs, “el capital social y las alian-zas suponen más que sonrisas, buenas intenciones y sen-timientos de comunalidad. De hecho, aquellas cosas quecrean comunidad están irónicamente forjadas y proba-das en medio de tensiones, y al calor de conflictos ho-nestos y no de falsos consensos o acuerdos organiza-dos”.21 El problema no es la existencia de conflictos ydiferencias, sino el no saber resolverlos. Aprender a ma-nejar tensiones, resolver conflictos y generar consensoses un elemento central para el desarrollo de la capacidad

17 Ver Narayan D. Ibid., p.161.18 Grootaert Christian. 2002. Quantitative Analysis of Social Capital Data. En Grootaert Christian and van Bastelaer Thierry. Understanding and Measuring Social

Capital. A Multidisciplinary Tool for Practitioners. World Bank, pp. 41-84.19 Grootaert Christian and Narayan Deepa. 2000. Local Institutions, Poverty and Household Welfare in Bolivia. Local Level Institutions. Working Paper No. 9.

World Bank, p. 58.20 Putnam Robert. 2000. Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community. Simon & Schuster, p. 22. World Bank, 2001. World Development

Report 2000/2001. Attacking Poverty. Oxford University Press, pp. 128-129.21 De Souza Briggs Xavier. 2000. Community Building: The New (and Old) Politics of Urban Problem-Solving in the New Century. Public Address, Second Annual

Robert C. Wood Visiting Professorship in Public and Urban Affairs. University of Massachusetts, Boston, p. 11.

Construir Juntos

Niveles de intervención en el desarrollo de base

Una propuesta para hacer desarrollo de base

19

de concertación y organización de las comunidades. Asu vez, esta capacidad de concertar desarrollada dentrode las organizaciones de base contribuye a procesos deconcertación más amplios.

Uno de los grandes retos para las organizaciones de basees aprender a concertar entre las diversas voces existen-tes en las organizaciones y mantenerse abiertos al diálogocon diversos actores externos. En condiciones de amena-za, como lo ha señalado Ramón Daubón, las normasgrupales suelen privilegiar los pequeños círculos de con-fianza e incentivar el abordaje de los problemas sólo en-tre similares, reforzando muchas veces la exclusión. Apren-der a mantener los círculos de confianza, pero a su vez sercapaces de trascenderlos es un requisito central para es-tablecer puentes con otros actores sociales. “Para tratarcon extraños, los ciudadanos han de formular nuevasformas de comportamiento relacional, establecer nuevospactos basados más en la confianza en la institución que enla lealtad al grupo. Dichos pactos amplios, a veces deno-minados ‘comportamiento cívico’, permiten a las institu-ciones de toda la comunidad funcionar”.22

Desde el punto de vista de la superación de la pobreza,esta apertura por parte de los grupos en comunidadespobres, así como la generación de puentes con otrosactores, es básica para lograr obtener recursos inexis-tentes en las comunidades. “El acceso a bienes y servi-cios, sean intangibles como la educación y la capacitacióno tangibles como la infraestructura necesaria para gestio-nar mejor los recursos locales, sólo puede ser garantiza-do desde el exterior de la mayoría de las comunidadespobres de nuestra región”.23

Estos retos de eslabonamiento y establecimiento de puen-tes con otros actores sociales llevan a lo que denominamosel segundo nivel del desarrollo de base y capital social.

2. Fortalecimiento de los vínculos entreorganizaciones de base

El segundo nivel en el desarrollo de base lo constituyenlas redes y las alianzas, el cual es esencial para ampliar elpotencial de acción social de estas organizaciones. Comose señaló en el aparte anterior, el fortalecimiento de lacapacidad de acción colectiva es el fundamento del desa-rrollo de base, pero no se reduce al fortalecimiento deorganizaciones aisladas. Limitarse al fortalecimiento deorganizaciones aisladas sería concebir el desarrollo des-de una perspectiva “comunitarista”, sobreestimando lasposibilidades de autosuficiencia de las comunidades loca-les y negando la importancia de la generación de víncu-los con otras organizaciones de base, con diversos acto-res sociales y con instituciones formales que respondan alas demandas de las organizaciones de base.24

Para los promotores del desarrollo de base generar vín-culos horizontales entre organizaciones de base es uncomplemento de la coordinación para lograr cambiossociales de mayor envergadura. La desconexión y ato-mización entre ellas crea limitaciones a las posibilidadesde cambio social. Cuando unos grupos sociales estándesconectados de otros grupos similares, se reduce laescala de sus proyectos, la fuerza de su voz y su poderde negociación, así como la posibilidad de movilizar oacceder a recursos mayores para el beneficio de sus co-munidades.25 La formación de redes, asociaciones, vín-culos informales, y otras estrategias de coordinación deacciones entre grupos de base, se convierte en una tareafundamental para potenciar la capacidad y la escala deacción de estas organizaciones.

La creación de lazos de confianza, vínculos y coordina-ción de esfuerzos entre grupos similares o de organiza-ciones que trabajan temas comunes genera amplias opor-

22 Daubón Ramón. Todas las voces. 2001. En Construyendo la democracia desde las bases. Organización de Estados Americanos y Fundación Interamericana, pp.

48-49.23 Díaz-Albertini Javier. 2003. Capital social, organizaciones de base y el Estado: recuperando los eslabones perdidos de sociabilidad. En Capital social y reducción

de la pobreza en América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Michigan State

University. Santiago de Chile, pp. 256-257.24 Woolcock Michael y Narayan Deepa. 2000. Social Capital: Implications for Development Theory, Research, and Policy. The World Bank Observer, vol. 15, No.

2 (August 2000), pp. 227-228.25 Narayan D. 2000. Op. cit., p. 151.

C u a d e r n i l l o 1

20

tunidades de aprendizaje social. La creación de redesentre grupos de comunidades pobres de distintas locali-dades o regiones amplía el horizonte de trabajo y permi-te coordinar acciones más amplias de aquellas limitadas ala propia localidad. Además, reconocer en otros el valorde acciones similares contribuye a reforzar el valor de lapropia acción y a fortalecer la identidad y motivación deltrabajo colectivo.

Igualmente, es importante generar vínculos horizontalesy formas de coordinación entre organizaciones con re-cursos y capacidades diferentes pero que buscan objeti-vos comunes. Estas alianzas, cuya fortaleza radica preci-samente en los diversos aportes que cada una de lasdistintas organizaciones puede ofrecer al objetivo común,se han convertido en una importante estrategia para eldesarrollo.26

Las alianzas permiten a los diferentes socios la oportuni-dad de satisfacer sus intereses a la vez que permiten eldesarrollo de objetivos comunes. Como se dijo en unseminario sobre este tema, “en una alianza nadie es todoy todos son alguien. Ninguno de los actores representala totalidad y cada uno de los actores representa una par-te importante del todo”.27

El capital social puente (bridging social capital) acumuladoen el proceso de alianzas entre organizaciones diferen-tes contribuye a generar identidades incluyentes y gru-pos heterogéneos y a desarrollar perspectivas más abier-tas al exterior. En el caso de las comunidades pobres yde los grupos excluidos, el acceso a recursos inexisten-tes en las propias comunidades se amplía de manera im-portante cuando existe este capital puente y se ha tenidoexperiencia en alianzas intrasectoriales. Cuando los gru-pos sociales no tienen conexiones con grupos diferentesde ellos mismos son incapaces de acceder a recursos alalcance de otros grupos más poderosos.28

En la creación de estas conexiones y de los puentes en-tre actores diversos, las instituciones intermediarias comolas fundaciones empresariales y las ONG pueden jugarun papel catalítico de inmensa importancia. “Establecery mantener relaciones requiere tiempo, capacidad degestión para producir los eslabonamientos necesarios yresolver conflictos, así como capacidades y recursos queno son de amplia disponibilidad entre los pobres”.29

En este proceso de articular los lazos de solidaridad delas organizaciones de base, los diversos miembros de laRed han adquirido una amplia experiencia y han cons-truido un extenso abanico de estrategias para lograrlo,como se desarrollará en el cuadernillo número cuatro.

3. La participación de las organizaciones debase en los espacios públicos deconcertación

El tercer nivel de acción hace referencia a la participaciónde las organizaciones de base en los espacios públicos deconcertación. Los sistemas de gobernabilidad democrá-tica, donde el poder es negociado, requieren la partici-pación de los diferentes segmentos de la sociedad en laorientación de las decisiones públicas. No es suficiente,entonces, que los pobres participen más y de maneraorganizada en sus proyectos de desarrollo; se requiereque como ciudadanos participen en la deliberación pú-blica y en los procesos de concertación con los diferen-tes actores de la sociedad y representantes del gobier-no, para contribuir en la orientación de las decisionespúblicas que afectan sus vidas.

En una perspectiva de transformación de mayor escala ysostenibilidad, se requiere de instituciones públicas queoigan las voces de los pobres y les respondan, y de espa-cios públicos, normas y reglas de juego institucional don-de sean posibles las interacciones entre el conjunto de

26 Fundación Interamericana, Foro de Líderes Empresariales del Príncipe de Gales y Kvaerner de México. 2000. Formación de alianzas para el desarrollo sosteni-

ble. Pautas generales. Fiszbein Ariel and Lowden Pamela. 1999. Working Together for a Change. Government, Civic, and Business Partnerships for Poverty

Reduction in Latin America and the Caribbean. EDI Learning Resources Series. The World Bank. Austin James. 2000. The Collaboration Challenge. How

Nonprofits and Businesses Succeed Through Strategic Alliances. Drucker Foundation and Jossey-Bass Publishers.27 Arboleda Jairo y Villar Rodrigo. 1996. Conferencia-Taller sobre alianzas por el desarrollo. Resumen analítico. Banco Mundial, BP Exploration y Corporación El

Minuto de Dios, p. 6.28 Narayan D. 2000. Op. cit., p. 151.29 Díaz-Albertini Javier. 2003. Op. cit., p. 258.

Construir Juntos

Niveles de intervención en el desarrollo de base

Una propuesta para hacer desarrollo de base

21

actores e intereses diversos. El empoderamiento, comolo señala el Banco Mundial, “significa ampliar la capacidadde los pobres para influir en las instituciones estatales queafectan sus vidas, por medio de un fortalecimiento de suparticipación en los procesos políticos y en la toma dedecisiones en el nivel local” (World Bank, 2000: 39).

La participación de organizaciones de base en procesosamplios de concertación es prerrequisito y condición deposibilidad para la formación de instituciones y espaciospúblicos confiables e inclusivos. La formación de estosespacios públicos requiere la participación de un ampliosistema de actores donde participen tanto las bases(grassroots) como las elites (grasstops) en el ejerciciodemocrático de creación y control (De Souza BriggsXavier 2000a:4). Para generar posibilidades de concer-tación en estos espacios, es preciso crear vínculos verti-cales (linking social capital) entre organizaciones e institu-ciones con relaciones asimétricas de poder.30

Existe un círculo virtuoso en el fortalecimiento de institu-ciones y espacios públicos para alentar y garantizar am-plios niveles de participación y el fortalecimiento de lavida asociativa. Los incentivos para el desarrollo de es-trategias de empoderamiento de sectores tradicionalmen-te excluidos se refuerzan cuando existen espacios dedeliberación y concertación públicas, así como alianzascon actores gubernamentales y empresariales que lespermiten ser parte activa en la búsqueda de solucionescolectivas a sus problemas y necesidades.31 A su vez,estas instituciones pueden ser realmente públicas y te-ner la legitimidad ante el público cuando respondan a lasdemandas concertadas en las bases.

En ese sentido, promover y fomentar un ambiente insti-tucional y social favorable para el desarrollo de la accióncolectiva de los ciudadanos pobres y excluidos contribui-rá a profundizar la democracia, la legitimidad y eficacia delas instituciones públicas, y a ampliarles a los excluidos lasoportunidades de expresar sus preferencias y participaren las decisiones que afectan sus vidas.32

La interacción entre los micro, meso y macroniveles co-mentada al comienzo expresa el vínculo de doble víaque existe entre organizaciones e instituciones públicas,obliga a superar el análisis que se concentra en los dosprimeros niveles y deja de lado los efectos positivos delas instituciones públicas en el desarrollo de organizacio-nes. Unas instituciones públicas abiertas a la participaciónequitativa de las organizaciones sociales y que demues-tren los beneficios de la participación a través de res-puestas concretas a las demandas ciudadanas contribu-yen a generar confianza en la acción colectiva pública,cualificar y ampliar las formas de participación social, ydesarrollar formas de gobernabilidad democrática.33

Ese tipo de participación tiene por supuesto una serie decondiciones, de las cuales la central es la existencia deinstituciones y políticas públicas que contribuyan efecti-vamente al logro de la equidad en la participación. Te-niendo en cuenta que la participación social, al igual queel ingreso, no está distribuida igualmente y que los po-bres suelen tener menos recursos y accesos a los meca-nismos de participación social, se requieren tanto estra-tegias públicas para promover procesos participativosinclusivos como incentivos para la participación públicade las bases. Existe un amplio desequilibrio organizacio-nal entre los recursos que movilizan las diferentes orga-nizaciones y una gran asimetría en las capacidades de ellas.Estos desequilibrios en relación con grupos económicos,sociales y culturales generan asimetrías en la participa-ción social que pueden tener efectos negativos en la de-mocracia y en el desarrollo social.

Un reto importante, entonces, en el diseño de una insti-tucionalidad pública en relación con la participación y elcapital social es la creación de normas y reglas queincentiven la participación de la pluralidad de voces deuna sociedad, garantizando igualdad de oportunidades yevitando a la vez la demanda social particularista y la “feu-dalización del Estado”. La creación de espacios públicos

30 World Bank. 2001. Op. cit., p. 128.31 Ver Daubón Ramón, op. cit. y Daubón Ramón and Saunders Harold. 2002. Operationalizing Social Capital: A Strategy to Enhance Communities’ “Capacity to

Concert”. En International Studies Perspectives, 2002, 3, 176-191.32 Ver Warren Mark. 2001. Democracy and Association. Princeton University Press. pp. 3-16.

Abers Rebecca. 2000. Inventing Local Democracy. Grassroots in Brazil. Lynne Rienner Publishers. Boulder, London. pp. 5-8.33 Abers Rebecca. 2000. Op. cit., pp. 149-151.

C u a d e r n i l l o 1

22

y normas que contribuyan al desarrollo de una racionali-dad colectiva pública y a la superación de la fragmenta-ción son fundamentales en un diseño institucional orien-tado hacia lo público.

Esta orientación hacia lo público no es sólo el resultadode atributos y orientaciones propias de las organizacio-nes, sino también de las reglas institucionales estableci-das para la relación entre ellas. En ese sentido, el cómode la participación y la estructuración de la misma resultaesencial para generar racionalidad colectiva orientada alo público.34 Algunos interrogantes cruciales en el desa-rrollo de instituciones públicas favorables a la participa-ción, formadoras de capital social y credibilidad en la ac-ción colectiva ampliada son ¿A quién se incluye en laparticipación?, ¿cómo se incluye?, ¿qué reglas se utilizanpara la deliberación de los participantes?, ¿de qué formase promueve la generación de capacidades organizacio-nales? y ¿cómo se responde a las propuestas de los agen-tes participativos?

4. Los espacios públicos de concertación y laformación de la racionalidad colectiva

En espacios de encuentro y deliberación de actores di-versos donde se requiere negociar y concertar sobreactividades de interés común, compartir dilemas y en-frentarse a racionalidades distintas se forja la voluntadcolectiva y se aprende socialmente el valor de lo público.El bien común y lo público son resultado de procesos deaprendizaje social y de interacción democrática entre di-versos espacios públicos y no, simplemente, el resultadode participar en cualquier tipo de organizaciones cívicaso de negociar con el Estado desde alguna organizaciónde la sociedad civil.

Instituciones públicas como el presupuesto participativobrasilero o como la planeación participativa en Colombia

y otras muchas en América Latina contribuyen a este tipode aprendizaje social. El núcleo de este tipo de institucio-nes está constituido por procesos mediante los cuales laciudadanía se enfrenta a los recursos limitados y con elloa los dilemas y conflictos necesariamente implícitos eneste tipo de ejercicio.35 En estos ejercicios están presen-tes la articulación de esfuerzos, la creación de reglas co-lectivas, la negociación entre prioridades diversas y ladeliberación para la resolución de conflictos. Es con es-tos retos de concertación que esta clase de escenariosse convierte en espacios propicios para la construcciónde lo público y para el desarrollo de la capacidad de con-certación pública de las organizaciones de base. Es tam-bién en estos espacios y foros de concertación ciudada-na donde se amplían perspectivas y solidaridades alentender necesidades e intereses de comunidades di-versas. Tomar conciencia de la necesidad de negociarjuntos a pesar de no compartir los intereses contribuyede manera fundamental al desarrollo de la racionalidadcolectiva pública.36

Mantener la racionalidad pública una vez formada y laconfianza que ella implica depende por supuesto de cier-tas condiciones. Como lo ha mostrado la investigación,cuando no hay continuidad de las reglas institucionales,voluntad política para mantener una estabilidad en el pro-ceso y no se actúa basado en las decisiones colectivasestablecidas o no se observan resultados de los proce-sos de deliberación y concertación, los incentivos para laparticipación disminuyen y la confianza en las ventajas dela deliberación y acción colectiva se desmoronan.37 Ladesconfianza creada por la incertidumbre sobre los pro-cesos participativos, así como la falta de claridad en lasnormas y el incumplimiento de acuerdos colectivos ge-neran importantes barreras a la participación posterior,desestimulan la cooperación y limitan las posibilidades deprofundizar la construcción de lo público.38

34 Sudarsky John. 2003. La construcción del ciudadano y la sociedad civil: Participación, racionalidad colectiva y representación en Bogotá 2001-2003 desde la

perspectiva de acumulación de capital social. Ponencia sin publicar, cap. 6, p. 7.35 Sudarsky John. 2003. Op. cit., cap. 2, p. 6.36 Abers Rebecca. 2000. Op. cit., p. 192.37 Velásquez Fabio y González Esperanza. 2003. ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia? Fundación Corona. Bogotá, p. 257.

Avritzer Leonardo. 2002. New Public Spheres in Brazil. Local Democracy and Deliberative Politics. p. 8. Tomado de http://www.democraciaparticipativa.org38 Velásquez Fabio y González Esperanza. 2003. Op. cit., p. 257.

Construir Juntos

Niveles de intervención en el desarrollo de base

Una propuesta para hacer desarrollo de base

23

5. Las instituciones y los espacios públicosimportan pero no se crean a partir deprocesos de reingeniería institucional opromulgación de normas

El énfasis dado en este último aparte al papel de los es-pacios e instituciones públicas en la profundización de lademocracia y en la ampliación de las posibilidades departicipación equitativa en la sociedad no puede dejar delado el vínculo de doble vía entre instituciones y actorescolectivos. La participación ciudadana necesita de institu-ciones públicas pero, por supuesto, también de actorescolectivos. La reingeniería institucional o el cambio nor-mativo no son suficientes para producir dinámicas socia-les. Como dice Olvera: “Si bien es cierto que las institu-ciones importan, en tanto facilitan o promueven nuevos

procesos de aprendizaje colectivo, ellas no garantizan porsí mismas la autenticidad de los participantes”.39

Si no hay contrapartida social fuerte y un real desarrollo debase, o si los procesos de concertación dependen básica-mente de la voluntad política del gobierno de turno, lasposibilidades de sostenibilidad de la participación y de lainstitucionalidad pública son bajas.40 En ese sentido quizátenga razón Avritzer cuando señala que “el problema decómo crear instituciones estables está mucho menos re-lacionado con las reglas de competencia política y las for-mas del sistema político y mucho más con la relaciónpública posible entre Estado y sociedad”.41 Para cambiaresta relación pública posible entre Estado y sociedad y,especialmente para crear un espacio inclusivo de relación,el desarrollo de base se constituye en una pieza central.

39 Olvera Alberto. 2001. Sociedad civil, gobernabilidad democrática, espacios públicos y democratización: Los contornos de un proyecto. Cuadernos de la

Sociedad Civil, p. 12.40 Velásquez Fabio y González Esperanza. 2003. Op. cit., p. 304.41 Avritzer Leonardo. 2003. Sociedad civil, espacio público y poder local: Un análisis del presupuesto participativo en Belo Horizonte y Porto Alegre. En Dagnino

Evelina (Coordinadora) Sociedad civil, esfera pública y democratización en América Latina: Brasil. Universidad Estadual de Campinas y Fondo de Cultura

Económica, p. 15.