PLAN NACIONAL DE DESARROLLO BASES 3/3

VIII. INFRAESTRUCTURA PARALA PAZ

A. TRANSPORTE

1. Red principal

a. Carreteras

Los municipios colombianos con altos índices de violencia se ca-racterizan por propiciar una logística de insurgencia (zonas sel-váticas, montañosas, sin infraestructura vial y con altos nivelesde pobreza).

La incidencia del desarrollo de la infraestructura en los sec-tores más afectados por el conflicto, es difícil de identificar. Sinembargo, al superponer las zonas de mayor conflicto armado,con la red de carreteras, se observa que en las zonas de conflictono existe un desarrollo vial adecuado que permita a sus pobla-dores una comunicación efectiva. Por ello en el sector carreterose han identificado necesidades de construcción, rehabilitacióny mantenimiento de proyectos de red troncal, secundaria y tercia-ria en zonas denominadas críticas en materia de orden público.

Si se compara la localización de la red fluvial con las zonasde conflicto armado, se puede apreciar la importancia de estesistema para la integración de estas zonas. Es importante resal-tar que Colombia, después de Brasil, es el país de América latinacon mayor potencial en términos de navegabilidad fluvial. Sin em-bargo, entre 1990 y 1995 se presentó un decrecimiento de 1.7%del transporte de carga por río, como consecuencia del deficien-te estado de la infraestructura portuaria.

Relevancia del transporte en el proceso de paz. Teniendo encuenta la utilidad de la infraestructura del transporte comoherra-mienta para mejorar las condiciones de vida y disminuir causa-les de violencia, es importante identificar proyectos específicos

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ • BASES

332 DESARROLLO y PAZ: INSTRUMENTOS Y PRIORIDADES

en zonas de conflicto que focalicen aún más los efectos positivosque el desarrollo de la infraestructura del transporte puedatener.

• Estrategias

• Estudiar la posibilidad de involucrar al sector privado en lagestión y conservación de la infraestructura. Para ello, se debenestablecer incentivos con el fin de agrupar proyectos que gene-ren sinergias y economías de escala y así evitar la dispersión derecursos en proyectos de bajo impacto .

• Fortalecer las instituciones en el ámbito regional (Departa-mentos y Municipios) para agilizar y optimizar la ejecución delos recursos asignados por la nación en los diferentes proyectosde inversión.

• Diseñar sistemas de seguimiento y control que garanticen lacalidad de los proyectos cofinanciados a los entes territoriales.Para ello se deberá implementar un sistema de indicadores degestión y de avance de los proyectos en cada departamento.

• Dar prioridad a losproyectosde inversión, teniendo en cuenta losimpactos, beneficios y los costos, las necesidades de la poblacióny la rentabilidad tanto social como económica que su ejecuciónpueda traer a la región. Para ello se deben considerar aspectoscomo generación de empleo, paz y competitividad regional.

Transversal de la depresión Momposina. En cuanto a la redtroncal, se busca lograr una integración de zonas aisladas concentros de consumo principales para lo cual entre los proyectosprioritarios a atender en zonas de conflicto se identifican: (i) Eltramo Granada - San José del Guayare; (ii) La troncal de la paz(Pta. Berrio - Caucasia).

En la medida en que se desarrolle la red vial secundaria yterciaria, principalmente en las zonas de conflicto de orden pú-blico y social, tales como el Urabá, el nororiente antioqueño, el


DESARROLLO y PAZ: INSTRUMENTOS Y PRIORIDADES 333

Magdalena medio, el sur de Bolívar, (carretera cantagallo - ba-rranca de loba) se podrán establecer mayores vínculos con elgobierno central, permitiendo en dichas zonas la debida protec-ción y presencia del estado.

b. Red fluvial

En Colombia existen regiones apartadas como Puerto Leguíza-mo (Putumayo) y Miraflores (Guaviare) para las cuáles el acce-so por vía aérea resulta la opción más rápida y segura. A estaszonas se les debe garantizar el servicio, así sea operando conbajos niveles de rentabilidad. Esto con el fin de fomentar el de-sarrollo regional, y evitar el desplazamiento de la población ha-cia los centros urbanos además de integrar esas regiones con lasotras zonas del país.

Las zonas rurales con altos índices de violencia en el país,como los departamentos del Caquetá y Guaviare, están localiza-das en regiones apartadas con pequeños centros urbanos y conpocodesarrollo en infraestructura. La red fluvial hace presenciaen estas zonas como único medio de transporte de pasajeros ycarga. Las condiciones en las cuáles este transporte se realizason precarias por el tipo de vehículo y por el estado de la red.

Por lo anterior, se han propuesto una serie de objetivos yestrategias para el sector fluvial, al considerar este uno de losprincipales medios para lograr una integración efectiva, econó-mica y viable en el corto plazo con las regiones.

• Objetivos

( i) Diseñar una política de participación privada en la operacióny mantenimiento de canales navegables; jii) Integrar las regio-nes aisladas del país, cuya única alternativa de transporte es elmodo fluvial; (iii) Fortalecer el esquema institucional del sub-sector, separando las funciones de planificación, regulación ycontrol de la ejecución; (iv) Impulsar el desarrollo de facilidades



portuarias para el movimiento de carga y pasajeros en zonasmarginadas y estratégicas para la paz.

• Estrategias

• Concentrar las funciones del Ministerio de Transporte en lasupervisión, organización y coordinación del sector, dejando laejecución de obras a las entidades territoriales.

i• Implantar una política de mejoramiento y mantenimiento delos canales navegables, infraestructura portuaria, centros detransferencia y unidades transportadoras, incluyendo estrate-gias para involucrar al sector privado. De la misma forma sedeben establecer unas prioridades para el mantenimiento de lainfraestructura fluvial, identificando proyectos en zonas de con-flicto, promoviendo la competitividad y transfiriendo la respon-sabilidad de la administración de los puertos regionales a losentes territoriales.

• Definir una política de cargos a los usuarios que permita laparticipación del sector privado en la operación y mantenimien-to de los canales navegables.

• Recuperar la extensión de los canales navegables de los ríosMagdalena, Atrato, Meta y Putumayo para recuperar la nave-gabilidad de los principales ríos por los cuáles se moviliza la ma-yor parte de la carga.

• Poner en marcha un programa de señalizacióny balizaje, garan-tizando la seguridad de la red fluvialy facilitando la navegación.

• Diseñar una política de participación comunitaria en el man-tenimiento, para labores de destronque y limpieza, en la redfluvial secundaria.

• Fortalecer la organización institucional de las Divisiones deCuencas con sus inspecciones fluviales, de tal manera que sepermita mejorar el servicio de transporte.



2,. Red secundaria y terciaria

a. Carreteras

En el entorno sectorial, los subsectores de red vial secundaria yterciaria han sido los más avanzados en el tema de la descentra-lización de funciones y presupuesto. Estas redes están confor-madas por las vías que permiten la interconexión de localidadesa nivel municipal y su accesoa la red vial nacional (red primaria).De otra parte, en relación con los puertos marítimos y fluvialesse ha comenzado a adelantar el proceso de descentralización.

• Objetivos

• (i) Desarrollar un marco institucional que permita una asig-nación más eficiente de los recursos, involucrando la participa-ción privada; (m Transferir a los entes territoriales la redterciaria que aún se encuentra a cargo de la Nación; (iii) Garan-tizar el mantenimiento y recuperación de la red secundaria yterciaria; (iv) Dar prioridad a proyectos considerando las nece-sidades de la población y maximizando los beneficios sociales yeconómicos; (v) Mejorar la accesibilidad en el ámbito regional,contribuyendo al mejoramiento de los niveles de vida, el desa-rrollo social, económico y el logro de la paz.

• Estrategias

• Culminar con el proceso de descentralización de la red tercia-ria a cargo de la Nación. Para ello, se deben asignar las actualesfunciones que desarrolla el Fondo Nacional de caminos vecina-les a los entes territoriales, con el fin de que puedan desarrollarlos programas respectivos de construcción, mantenimiento yconservación de la red vial que estará a su cargo.

• Asignar a las entidades, los recursos necesarios para poderllevar a cabo como mínimo el mantenimiento de la red secunda-ria y terciaria, optimizando la forma en que se invertirán los


336 DESARROLLO y PAZ: INSTRUMENTOS y PRIORIDADES

recursos en la red. La política de inversión de los entes territo-riales en el sector deberá dar importancia a la ejecución de obrasde mantenimiento preventivo.

• Canalizar los recursos para la red secundaria y terciaria através de un sistema unificado de recursos, el cual sería admi-nistrado por el Invias y ejecutado por los departamentos.

• Buscar nuevas fuentes de financiación con el fin de incremen-tar los recursos destinados a la red vial secundaria y terciariaexplorando recursos adicionales a nivel territorial los cualespueden provenir de mecanismos de cargos a los usuarios comola sobretasa a la gasolina, peajes y aportes privados.

b. Puertos y canales fluviales

• Objetivos

(i) Descentralizar los puertos de interés regional y local que seencuentran a cargo de la Nación y los canales fluviales navega-bles; (ii) Desarrollar mecanismos de transferencia de recursos yresponsabilidades para permitir la descentralización de los puer-tos regionales y locales y de los canales navegables que se en-cuentran a cargo del Ministerio de Transporte.

• Estrategias

• Diseñar esquemas de participación privada que involucren alos principales usuarios del modo fluvial.

• Diseñar una política tarifaria de tal manera que se fijen nive-les adecuados que permitan cubrir los costos de administración,operación y mantenimiento, rehabilitación y mejoramiento tan-to de los canales navegables como de los puertos; sin dejar de sercompetitivas con las de los otros modos.



• Apoyar a las regiones en la realización de un Plan Maestro deTransporte que estudie la integración del modo fluvial con losotros modos existentes.

B. MINERÍA y ENERGÍA

Las actividades del sector minero energético se constituyen enun insumo importante que acompañará al plan de paz del ac-tual gobierno en la medida que las acciones a ejecutar permiti-rán contribuir al desarrollo en el sector rural y disminuir lasdesigualdades socialesy regionales de las comunidades involucra-das, así como permitir liberar recursos públicos para dedicarlosa aquellos sectores donde la eficiencia del gasto y el impactosocial sea más significativo.

Por ello, se considera importante generar nuevos canales departicipación de la sociedad civil en el análisis de las políticasenergéticas, en la asignación eficiente y el seguimiento de losrecursos públicos y de regalías, en el control y fiscalización de laprestación de los servicios públicos domiciliarios y en la conso-lidación de un marco regulatorio que permita la expansión en ellargo plazo.

El desarrollo de proyectos de minería y energía permite me-jorar la calidad de vida y las posibilidades de desarrollo econó-micoy social de las comunidades mediante la generación masivade empleos, la creación de nuevas actividades económicas, laprestación y mejoramiento de los servicios básicos de los habi-tantes, y el aprovechamiento de las regalías para beneficio de lasregiones.

1. Electricidad

En este sentido, el sector eléctricoapoyará de manera importanteen el logro de la paz, a través del incremento de la infraestruc-tura social, con los siguientes programas: (i) el plan de energi-zación rural en zonas no interconectadas, el cual busca que la

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ. BASES


comunidad tenga acceso al servicio para satisfacer sus necesida-des con el potencial energético existente; (ii) dotación adecuadadel servicio de energía, que permitirá aumentar la cobertura delmismo a lo largo del país, mejorando la calidad de vida de loshabitantes; (iii) instrumentación operativay financiera del Fon-do de Solidaridad y Redistribución de Ingresos para los serviciosde electricidad y gas domiciliario.

2. Minería

Existe en el país una relación directa entre las zonas minerascon un importante potencial de riquezas en recursos no renova-bles y la presencia de grupos al margen de la ley,situaciones deviolencia y de orden público así como elevados índices de pobre-za y de necesidades básicas insatisfechas. Para encaminar lasactividades mineras hacia el logro de la paz, es necesario cum-plir con dos objetivos fundamentales: (i) enmarcar las accionesdel Plan dentro de un proyecto social, y (ii) garantizar el cum-plimiento compartido de derechos y deberes de los agentes delsector.

Proveer al sector de la información mínima requerida parael desarrollo de sus potencialidades permite romper con la cade-na de marginalidad característica de las regiones mineras. Eneste sentido, las regiones adolecen de un desconocimiento gene-ralizado de sus recursos mineros, y la información disponible noes confiable. El desarrollo del sector tiene como base la disposi-ción de mecanismos técnicos para la determinación de la incer-tidumbre asociada a los proyectos mineros. Estos mecanismosse obtienen a partir de la información geocientífica que realiceel Estado y las actividades de exploración a cargo de terceros.El conocimiento del potencial minero del territorio nacional, encuanto a restricciones geológicas, volúmenes y calidades del re-curso es la principal herramienta para la definición de una po-lítica de aprovechamiento sostenible de los recursos naturalesno renovables.



Para ello, se fortalecerá el desarrollo del plan de exploraciónbásica a cargo de Ingeominas en la evaluación de yacimientosminerales y de aguas subterráneas para alcanzar una coberturadel 40% en la exploración de recursos del subsuelo. Para un ágily oportuno acceso y divulgación de la información relacionadacon la actividad sísmica y volcánica, el inventario de recursos,deslizamientos y riesgos geológicos,se hace indispensable mejo-rar los sistemas de información geográfica existentes e incre-mentar su cobertura a nivel nacional al 80%, instrumentos asímismo necesarios para las labores de ordenamiento territorial.

A partir del censo de 1988 se puede inferir que el grado deinformalidad del sector minero es superior al 70% del númerototal de explotaciones mineras, y si se considera la incertidum-bre de la información censal, este porcentaje reflejaría que dichaparticipación se encuentra más cercana al 95%. El grado de in-formalidad tiene el mayor impacto dentro de las posibilidadesde cumplimiento y control de lanormatividad minera y ambien-tal vigentes. La empresa minera única Minercol, propenderápor la identificación de mecanismos de migración de los gruposde minería al margen de la ley y de subsistencia hacia la legali-dad y la sostenibilidad.

La ejecución de los recursos destinados a inversión obedecea la planeación administrativa de las entidades territoriales.Con el objetivo de promover la fiscalización de los recursos porparte de las comunidades, se hace necesaria la revisión y ade-cuación de los mecanismos de participación ciudadana, que per-mitan su intervención efectiva en la verificación y veeduría delos proyectos de inversión.

3. Hidrocarburos

La existencia de influyentes grupos de presión en la industriapetrolera, asociado con los altos niveles de conflicto en las zonasde explotación, hace necesario una decisiva participación delsector en la construcción de la paz. Con este objeto el gobierno

CAMBIO PARA CONSIRUIR LA PAZ • BASES

340 DESARROLLO y PAZ; INSTRUMENTOS Y PRIORIDADES

nacional establecerá como esquema de convivencia, el ConsejoNacional de Política Petrolera, como órgano asesor que cuentecon una amplia participación de los distintos sectores de la socie-dad. En este Consejo se establecerán canales de concertación,así como la definición de la participación de las comunidades enla definición de políticas.

Por otra parte, se estudiarán los mecanismos que permitanmejorar las condiciones de interacción de las empresas del sec-tor con las comunidades en las regiones donde desarrollan susactividades, teniendo comoobjetivosprimordiales la preservaciónde su entorno ambiental, sacando la naturaleza del conflicto yreglamentando las consultas con las comunidades indígenas ynegras. De igual forma se fortalecerán los programas encamina-dos al desarrollo institucional, económico y tecnológico de lasregiones.

C. TELECOMUNICACIONES

1. Contribución de las telecomunicaciones a la paz

La ausencia de servicios públicos en las regiones más apartadasdel territorio nacional crea un descontento que constituye, sinlugar a dudas, un factor generador de violencia. La escasa co-bertura de los servicios de telefonía en el país rural dificulta eldesarrollo económico de las regiones y localidades apartadas, asícomo el control del orden público, al tiempo que minimiza lapresencia del Estado en dichas regiones.

El garantizar a todos los ciudadanos el acceso a los serviciosde telecomunicaciones, no visto comoun privilegio sino comounderecho, debe ser uno de los compromisos del gobierno central

.con la sociedad, como parte de la construcción de la base socialque promueva la construcción de la paz. En este sentido, el Mi-nisterio de Comunicaciones elaborará y acogerá un plan nacio-nal de servicio universal que determinará las necesidades del



país en cuanto a telefonía social y demás servicios de telecomu-rucaciones.

Las inversiones públicas y privadas estarán dirigidas pri-mordialmente a aumentar la cobertura y el acceso de los servi-cios por parte de usuarios comunitarios, rurales y urbanos enzonas marginales, promoviendo con ello la ampliación de la co-bertura de los servicios de telecomunicaciones en todas las re-giones de la geografía nacional.

2. Descentralización

Uno de los aspectos de mayor incidencia en el fortalecimientoeconómico, social y educativo de las regiones y de los niveles degobierno departamental y local, es el de la accesibilidad a losservicios públicos y la infraestructura física del país. Ello per-mite a las comunidades comunicarse e interactuar de maneraeficiente entre ellas, con el resto de la economía, reduciendo elaislamiento geográficoy físicoal que está sometido buena partedel territorio nacional.

Es este sentido, las telecomunicaciones juegan un papel pre-ponderante al lograr acercar a las regiones con el resto del paísy al servir como herramienta fundamental para el desarrolloeconómico y social regional, al tiempo que facilitan la goberna-bilidad, al acercar al Estado y sus servicios a todos los ciudada-nos. Con los adelantos tecnológicos, se ha vuelto el medio máseficiente y económico para vencer distancias e interrelacionarpersonas e ideas.

En la presente década, las telecomunicaciones se han con-vertido en un componente estratégico del crecimiento económico,en el marco de una sociedad global del conocimiento. La socie-dad colombiana, entendida como la totalidad de los ciudadanosy de las regiones, no puede marginarse de pertenecer y benefi-ciarse de esta nueva sociedad.

CAMBIO PARA CONSTRUIR U PAZ • BASES

342 DESARROll~UI~!AJU¡NTOa Y fftIORIDAlJES

PRINCIPALES PROYECTOSVÍAS PARA LA PAZ

l·····DEPRESION MOMPOSINA

I ~TRONCAL DE LA PAZ!I ~BARRANCO DE LOBA

I- CANTAGALLO

~GRANADA - SAN .!OSE¡ DEL CIllA VIARL


5 LAS EXPORTACIONESCOMO MOTORDE CRECIMIENTO


- -- ----------------------------------------------------------------

INTRODUCCIÓN

El período de bajo crecimiento por el que atraviesa la economíacolombiana, y sus consecuencias especialmente intensas en eldesempeño empresarial y en la generación de empleo, han reac-tivado el debate sobre la formulación de una política de desarro-llo productivo con énfasis en el mercado internacional. El diseñode esta política debe favorecer la adaptación del sector empre-sarial colombiano, a los retos y oportunidades que se derivan delosnuevos esquemas de organización industrial y del mayor gradode competitividad que debe alcanzarse en el contexto interna-cional.

La premisa de insertar el aparato productivo colombiano enla economía mundial, responde en general al proceso de globa-lización de la economía y,en particular, a la necesidad del sectorempresarial del país de alcanzar el nivel y desarrollo tecnológicoy productivo que corresponda al de las empresas líderes en laeconomía mundial. En este sentido, se buscará no sólo competircon éxito en los diferentes mercados internacionales, sino tam-bién en el mercado doméstico que presenta una creciente pene-tración de productos y servicios importados.

Para el logro de este objetivo, un componente importantedel Cambio para construir la paz será incrementar la ofertaproductiva exportable, lo que permitirá consolidar patronesde internacionalización sostenibles a mediano y largo plazo. Ladiversificación de la oferta exportable de bienes y servicios sehará no solamente a través del crecimiento de los actuales sec-tores exportadores, sino también estimulando la generación denuevos productos exportables.

Las transformaciones de política deben surtir efecto tantoen el ámbito de lo productivo como en el entorno competitivo e


346 LAS EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIMIENTO

institucional. Para tal propósito, se hace necesario diseñar me-canismos de articulación de las instituciones que promuevanuna adecuada gestión de los recursos públicos hacia modalida-des de intervención estatal que disminuyan los costos de tran-sacción asociados con la actividad exportadora.

Para el cumplimiento de las metas se apoyarán áreas de me-joramiento de la productividad y competitividad empresarial,tales como la formación del recurso humano, la profundizacióndel sector financiero y la ampliación de la base e infraestructuratecnológica del país. Simultáneamente, se aplicará una políticaque asigne los recursos del Estado hacia la consolidación de unainfraestructura moderna e integral, en la que será fundamentalla participación del sector privado. En particular, se ampliará lamalla vial, se reactivarán las vías férreas y se incentivará la mo-dernización de la infraestructura aeroportuaria y portuaria delpaís.

En el sector minero se promoverán actividades de explora-ción y explotación por parte del sector privado, y se estimularánactividades de transformación que generen un mayor valoragregado exportable. En cuanto al sector energético, in sumobásico para el sector productivo, se fortalecerán las acciones re-gulatorias que reduzcan las distorsiones en la estructura de pre-ciosy que conduzcan a una mejora en la calidad y prestación delservicio, estimulando la participación del sector privado en lageneración y distribución de energía. En materia de telecomu-nicaciones se buscará la ampliación de la cobertura nacional.

De otra parte, el sector servicios se ha configurado comounaactividad económica que ha ganado participación dentro de losflujos de intercambio del comercio internacional. Es así como seespera que el sector turismo en los próximos años gane impor-tancia en el escenario mundial, convirtiéndose en una actividadestratégica de desarrollo. En esta dirección el país continuaráavanzando en la transformación institucional del sector y esti-mulará la exportación de servicios como fuente generadora dedivisas.


LAs EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIMIENTO 347

Por último, la estrategia de desarrollo y estímulo a la activi-dad productiva y exportadora debe conducir a contrarrestar losdesequilibrios en el desarrollo regional que han caracterizado laestructura productiva nacional. En este sentido el Plan Nacio-nal de Desarrollo orientará su gestión hacia la promoción deregiones costeras con particular énfasis en el Caribe colombia-no, considerando su privilegiada posición estratégica como pla-taforma exportadora de bienes y servicios.


1. INDUSTRIA y COMERCIO

A. CONSOLIDACIÓN DEL MODELO DE APERTURAE INTERNACIONALIZACIÓN DEL SECTOR INDUSTRIAL

La industria colombiana se encuentra en un momento propiciopara realizar un examen de su situación y perspectivas futuras.Nuestro aparato productivo afronta importantes retos que sederivan de los profundos cambios que se registran en el escenarioeconómico internacional. Estos cambios actúan como condicio-nantes del proceso de transformación que requiere la economíacolombiana, cuyo motor fundamental será la mayor incorpora-ción a una economía de mercado abierta al exterior.

En este escenario el sector productivo colombiano con orien-tación o potencial exportador se constituirá en uno de los secto-res que liderará el desarrollo económico y social del país. Enparticular, al focalizar la política industrial en la actividad ex-portadora se proyecta un importante aporte en la generación dedivisas, corrigiendo el desequilibrio en la cuenta corriente y dis-minuyendo la necesidad de ahorro externo para financiar la in-versión productiva del país.

A pesar de la aceptable dinámica de crecimiento de la indus-tria a largo plazo, el proceso de especialización y diversificaciónde la estructura industrial colombiana, ha perdido consistenciaen los últimos años y no ha logrado una recomposición haciasectores de mayor valor agregado y mayor intensidad tecnológi-ca (Garay et al., 1998).

Es así comoel Cambio para construir la paz buscará adecuar,de forma más eficiente y oportuna a las nuevas exigencias delentorno empresarial, los factores de entorno como la formacióndel recurso humano en todos sus niveles, el sistema financieroy la creación de habilidades científicas y tecnológicas, aumen-


350 LAs EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIMIENTO

tan do las posibilidades de desarrollo y de diversificación de laestructura industrial colombiana y su orientación exportadora.

Para ello las instituciones encargadas de proveer el apoyo aldesarrollo empresarial jugarán un papel determinante. Será ne-cesario una mayor articulación de los instrumentos existentesde forma tal que se generen sólidosmecanismos de coordinaciónde los programas y entidades, y se aseguren canales efectivos deinformación entre actores y destinatarios de la política.

B. OBJETIVOS

Para asegurar el crecimiento de las exportaciones manufacture-ras y la generación de empleo permanente, se requiere profun-dizar el proceso de apertura iniciado a principios de la década, através del incremento de la oferta productiva doméstica y suexpansión y permanencia en el mercado internacional.

La prioridad número uno será incrementar y diversificar laoferta exportable, no solamente a través del crecimiento de losactuales sectores exportadores sino, también, con nuevos pro-ductos, para lo cual será necesario un minucioso análisis de lasoportunidades que ofrecen los mercados mundiales, así comounmayor aprovechamiento del potencial del aparato productivo na-cional.

1. Producto industrial

La prioridad de Cambio para construir la paz en cuanto al apa-rato productivo colombiano, será la de avanzar en acciones con-cretas dirigidas a incrementar sus niveles de productividad ycompetitividad ya abastecer tanto el mercado local comoel mer-cado internacional.

El gobierno nacional complementará esta tarea canalizandorecursos suficientes, para que las empresas colombianas acce-dan a ellos y se induzcan cambios fundamentales en la organi-zación de la producción mediante la introducción creciente de



procesos de innovación, la elevación de la calidad del productoy el mejoramiento de las técnicas modernas de gestión de la pro-ducción. Se orientará el apoyo al producto industrial mediantela promoción de actividades que estimulen la calidad, innova-ción, renovación y diversificación de los productos, la incorpo-ración de tecnologías de diseño a la industria y, en general, laconsolidación de la oferta de servicios de asistencia técnica yfinanciamiento.

Estas políticas microeconómicas para incrementar la efi-ciencia de las empresas permitirán eliminar los cuellos de bote-lla que obstaculicen la capacidad competitiva de las firmas. Poresto se financiarán actividades precompetitivas, de acuerdo conlos compromisos adquiridos en la Organización Mundial de Co-mercio, OMe, para que nuestros empresarios ofrezcan su pro-ducto a precios competitivos y así reduzcan la dependencia delos exportadores hacia la tasa de cambio y los subsidios.

2. Pequeñas y medianas empresas exportadoras

Las Pequeñas y Medianas Empresas, Pymes, constituirán el ejefundamental para diversificar y ampliar la oferta exportable yel empleo. Para ello, se estimulará la operación de sistemas desubcontratación en las pequeñas y medianas empresas que per-mitan ampliar la capacidad productiva de las empresas exporta-doras. La modernización y mayor tecnología de procesos será unfactor que estimulará a las Pyrnes e impulsará su vinculación almercado internacional.

Dicha iniciativa responde a la coyuntura económica de Lati-noamérica en general y de Colombiaen particular, la cual sugiereque si las Pymes encuentran a corto o mediano plazo el caminohacia su consolidación, el comportamiento global de la econo-mía será satisfactorio. En especial se debe esperar impactos enlas áreas de creación de empleo en los niveles de calificaciónmedia y baja del recurso humano, principal componente del de-



sempleo actual de Colombia y en términos de distribución delmgreso.

La baja capacidad del sector de la gran empresa para crearempleo se explica por la alta relación capital-trabajo con queviene operando el sector después de la apertura económica, lacual conduce a altos niveles relativos de productividad laboralque les permite pagar salarios altos a pocos obreros bien califi-cados; y, de esta forma, no está en capacidad de emplear el re-curso humano de baja calificación.

El papel catalizador de las Pymes, en términos de empleo,se asocia directamente con su nivel tecnológico medio, el cualpermite absorber la mano de obra que no ha encontrado empleoo ha sido desplazada del estrato de las empresas grandes y conmayor grado de tecnología.

Con relación a la microempresa que opera con una baja re-lación capital-trabajo y unos bajos niveles de productividad, elapoyo empresarial se focalizará hacia aquellas unidades que ha-yan demostrado potencial de crecimiento sin descuidar la for-mación de capital humano y el reentrenamiento de la mano deobra.

3. Inversión extranjera hacia el sector exportador

El capital extranjero jugará un papel de primer orden en la cons-trucción de un aparato productivo moderno y enfocado hacia losmercados internacionales, dada la capacidadque tiene para trans-ferir tecnología y conocimientos.

Es así como se buscará nueva inversión extranjera directaque se vincule al sector manufacturero, especialmente en secto-res exportadores y en servicios con alto valor agregado. De estamanera, se incentivará que las empresas extranjeras se instalenen Colombia y utilicen nuestro territorio como plataforma ex-portadora de sus productos hacia América Latina, pues conta-rán con las preferencias de acceso obtenidas por los productoscolombianos en los distintos países de la región.



4. Recurso humano

El reentrenamiento del recurso humano será esencial para quelos trabajadores colombianos puedan adaptarse al acelerado yconstante cambio tecnológico. El fortalecimiento del Sena, invo-lucrando al sector productivo y a las agencias no gubernamen-tales de entrenamiento, será fundamental en cumplimiento dela tarea. Para tal efecto, se adelantarán políticas de largo plazoque conduzcan a crear un sistema nacional de formación profe-sional, el cual permitirá que los empleados lleguen al puesto detrabajo bien calificados o que las empresas tengan la posibilidadreal de encontrar fórmulas eficientes y nuevas para la capacita-ción de su personal.

El proceso de entrenamiento para una mayor competitivi-dad internacional se trabajará en función de la demanda del em-presario para que pueda acceder al recurso humano calificadode acuerdo con sus necesidades.

En materia de educación, el gobierno considera que una en-señanza a los jóvenes orientada a los negocios internacionales,moderna e intensiva en el uso del inglés, de los recursos infor-máticos más avanzados, de las matemáticas y las ciencias bási-cas es primordial para el desarrollo competitivo y exportador delpaís. Por esto los temas de comercio internacional se irán incor-porando en los programas académicosde colegiosy universidades.También se creará un plan nacional para el manejo y difusiónde la información de tecnologíasdigitales y para el adiestramientoen todos los niveles del uso de Internet.

5. Estrategia exportadora en las regiones

Uno de los aspectos más importantes en la estrategia exporta-dora será incorporar a las regiones en el contexto internacional,particularmente las costas colombianas. El aprovechamiento delas ventajas derivadas de la cercanía de los puertos y de las zo-nas francas establecidas en esas regiones genera economías de

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA. PAZ • BASES


escala que son decisivas en la salida competitiva de los produc-tos de exportación.

Se introducirán políticas tendientes a romper la inercia delas firmas a exportar desde regiones ubicadas en el centro delpaís. Para solucionar el problema de la concentración industrialse diseñarán políticas de desarrollo regional con los departa-mentos y municipios, donde se aborde de manera decisiva lanecesidad de relocalizar industrias o crear empresas ubicadasen las costas y en las zonas fronterizas para acercar la produc-ción a los mercados internacionales.

6. Fortalecimiento de la política de promocióna la competencia

La nueva configuración de los mercados requiere de un climacompetitivo y, por tanto, de un nuevo y completo marco instru-mental, jurídico e institucional, que fortalezca la promoción dela competencia. La política de promoción a la competencia cons-tituye parte integral de la política industrial y de desarrollo pro-ductivo, al permitir el examen y organización de los mercadoscon el objeto de hacerlos más transparentes, eficientes y compe-titivos.

C. ESTRATEGIA PARA EL INCREMENTO Y LA DIVERSIFICACIÓNDE LA OFERTA EXPORTABLE

Para impulsar el modelo de crecimiento y desarrollo económicobasado en el incremento de las exportaciones, es necesario for-talecer y hacer más eficientes las instituciones que apoyan elaparato productivo. Así la estrategia central girará en torno a laarticulación de las diferentes instituciones que ejecutan los pro-gramas y planes de apoyo al sector empresarial, de forma que seasegure el impacto en las condiciones competitivas en las que sedesarrolla el sector productivo.



1. Apoyo a la competitividad y productividad empresarial

Se manejará una única instancia al más alto nivel, encabezadapor el Presidente de la República, la cual contará con la partici-pación de los ministerios de Desarrollo Económico, ComercioExterior, el Departamento Nacional de Planeación y represen-tantes del sector empresarial. Esta instancia se encargará deformular los lineamientos generales de la política industrial y dedesarrollo productivo, hacia la promoción de las exportaciones.

Se conformará un Comité Técnico de Apoyo Empresarialcompuesto por las instituciones públicas comprometidas con eldesarrollo del sector, cuyo propósito central será coordinar laejecución y el control del conjunto de políticas dirigidas a incen-tivar la competitividad de las pequeñas y medianas empresasexportadoras, o con potencial exportador y competitivas en elmercado doméstico.

Bajo el esquema de ventanilla única, se pondrá en marchaun nuevo modelo de atención y asistencia técnica a las empresasque asegure una mayor fluidez interinstitucional y promuevamodalidades y ritmos de intervención, integrales y transversales,en las áreas de mejoramiento de la productividad, financiación,aseguramiento de la calidad, innovación tecnológica y promo-ción para la exportación.

Para apoyar nuevos proyectos de exportación y con el obje-tivo de incentivar a las empresas no exportadoras se creará unbanco de proyectos de exportación, donde se identifiquen pro-ductos potenciales, condiciones de acceso y estímulos a la expor-tación.

Se canalizarán recursos hacia un fondo de productividad quepermitirá fortalecer la producción nacional y fomentar su in-greso en los mercados internacionales, al tiempo que dotará alaparato productivo colombiano de las condiciones competitivasnecesarias para enfrentar sólidamente la competencia extranje-ra. Estos recursos podrían provenir de los excedentes financie-ros del IFI y de Bancoldex, de los aportes de los programas de



desarrollo tecnológicode Colciencias,del Convenio Sena-Colcien-cias, del presupuesto general de la nación, de recursos de créditoexterno y de cooperación técnica internacional.

El Conpes propondrá los criterios generales de funciona-miento y la estructura operativa del nuevo modelo. En conjuntocon las instituciones participantes formulará las líneas de actua-ción, analizará el tipo de administración y evaluará los recursosdisponibles para tal propósito. Los lineamientos generales delnuevo modelo de apoyo a las empresas se definirán a partir delprograma de apoyo a la competitividad empresarial el cual ase-gurará la desconcentración de la oferta y potenciará la demandade servicios de asistencia al sector empresarial. Las pequeñas ymedianas empresas serán objeto de los instrumentos de financia-miento, apoyoa la innovación tecnológica, estímulos a la creaciónde empresa, servicios de asistencia técnica para la actualizaciónen procesos y en productos, gestión integral para la competi-tividad, liderazgo, direccionamiento estratégico, gerencia deprocesos y capacitación de recursos humanos. Se ampliará lacobertura hacia las regiones, modificando la variedad de servi-cios técnicos a las empresas siempre en concordancia con la de-manda potencial y con las preferencias de los empresarios.

La asignación de recursos se realizará con criterios de ren-tabilidad social y privada. El impulso a la competencia entre lasorganizaciones que ofrecen servicios técnicos a las empresas yla disponibilidad de un sistema referenciado de precios de mer-cado de los productos de la asistencia técnica, harán que la de-manda por servicios intervenga en la definición de contenidos,modalidades y tarifas.

El programa adoptará un cambio radical en el modelo actualde focalización de los recursos; así mismo pondrá en marchasistemas de evaluación de resultados que comprenderán el aná-lisis de los programas nacionales y su desarrollo en las regionesy departamentos. Las instituciones públicas y las institucionesque reciben aportes del sistema nacional de innovación, centrosde desarrollo tecnológico, centros de productividad regional, in-


LAS EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIMIENTO 357

cubadoras de empresas, etcétera, deberán realizar una exhaus-tiva revisión de sus propias competencias para asegurar que lasnuevas modalidades de intervención en las empresas superenlos bajos grados de diversificación y especificidad, y adquieranalta flexibilidad frente a los cambios en la demanda.

Se facilitará a las pequeñas y medianas empresas el accesoa cualquier información de interés empresarial que favorezcaun incremento de su competitividad. Esta actuación contemplala ampliación y mejora de servicios de información, a través delcrecimiento y fomento de la utilización de bases de datos, y laintegración de los centros de información y atención persona-lizada. Recoge también intervenciones en ayudas a las Pymespara acceder a servicios de consultoría o asesoría especializadaque permitan mejorar su gestión empresarial y sus tecnologíasde producto y proceso.

Se propiciará la reducción de las barreras de inserción de lamujer a la actividad económica y al mercado laboral en particu-lar, tanto en el contexto cultural institucional como en el accesoa los recursos productivos. Con el fin de cumplir con este obje-tivo se diseñará y pondrá en marcha un proyecto piloto para elapoyo a la participación económica de la mujer, con aplicaciónen pequeñas y medianas empresas lideradas por mujeres y don-de la mano de obra sea mayoritariamente femenina. En estesentido se asignarán los recursos de crédito externo y de contra-partida, que sean necesarios para el desarrollo de dicho progra-ma piloto con mujeres de las Pyrnes.

El apoyo a las microempresas estará orientado a fortalecersu entorno a través de la adecuación de la normatividad existen-te para los esquemas de financiamiento, y de la promoción a lainnovación de los servicios y las metodologías de atención, loscuales deberán ser diseñados en la perspectiva de satisfacer lasdemandas de los empresarios. Además, se hará énfasis en la ar-ticulación de acciones en los sectores públicos y privados y en lainformación como componente fundamental para la difusión delos servicios y programas.

CAMBIO PARA CONSTRUIR lA PAZ • BASES

358 LAS EXPORTACIONES COMO MOTOfi DfI CRECIMIENTO

El gobierno nacional a través del Conpes restructurará elplan nacional para la microempresa bajo tres criterios fundamen-tales: en primer lugar, se establecerán estrategias diferenciadaspara microempresas con potencial de desarrollo y aquellas mi-croempresas que se encuentran claramente determinadas poresquemas de generación de ingresos para población de los estra-tos más bajos.

En segundo lugar, los recursos destinados al apoyo en asis-tencia técnica para las microempresas con potencial de desarrolloy acumulación se aplicarán con un criterio de subsidio parcial ydiferenciado hacia la demanda, aplicando las políticas generalesde apoyo a las pequeñas y medianas empresas.

Por último, las microempresas identificadas dentro del es-quema de generación de ingresos, dado su carácter particularserán atendidas mediante acceso a mecanismos financieros es-pecializados y que buscarán suplir las necesidades de capital detrabajo requerido.

Para cumplir con estos criterios se apoyará el proceso de for-talecimiento institucional de entidades financieras de primerpiso, se profundizará en los marcos normativos para los esque-mas de microcrédito, se rediseñará la línea Finurbano con el finde que ofrezca productos cada vez más acordes con las demandasde los empresarios en términos de montos y plazos. Finalmentese reorientará la acción de la Corporación para el Desarrollo delas Microempresas, hacia el desarrollo de información, reco-lección, sistematización y administración de la información,promoción regional y nacional, gestión de investigación y cana-lización de recursos sobre el sector microempresarial.

2. Apoyo al desarrollo científico y a la innovación tecnológica

a. Sistema nacional de ciencia y tecnología. Las instituciones yestrategias creadas a partir de la conformación del sistema na-cional de cienciay tecnología constituyen un esfuerzo coordinadohacia la incorporación e identificación de las necesidades cien-



tíficas y tecnológicas acordes con el grado de desarrollo produc-tivo nacional, así como un esfuerzo que asegura la vinculacióndel sector privado en las estrategias tecnológicas y de innova-ción.

Para lograr la consolidación del sistema mediante una articu-1aciónentre programas, proyectos y actividades de investigacióncientífica y tecnológica, así como para promover orientaciones depolítica y hacer eficiente la aplicación de los recursos de inver-sión, se coordinará tanto por Colciencias como por el DNP, unúnico presupuesto de ciencia y tecnología'.

Para esto se avanzará en la reglamentación de los instru-mentos de la ley de ciencia y tecnología, tales como los aportesa la investigación y el desarrollo que deben comprometer lasinstituciones públicas. Igualmente se buscará que Colcienciasadapte su institucionalidad al nuevo esquema unificado de coor-dinación del presupuesto y articule e integre los diversos actoresinvolucrados en la generación y apropiación del conocimiento.

Resulta imperativo focalizar los recursos financieros dirigi-dos a actividades científicas hacia aquellos sectores dinámicos yestratégicos tales como el conjunto de nuevas tecnologías gené-ricas, la electrónica y la informática, y sectores en los cuales elpaís cuenta con claras ventajas comparativas como el procesa-miento de recursos naturales, la biotecnología, etcétera.

La orientación estratégica del sistema deberá estar articula-da con las necesidades de la competitividad de la sociedad y delos requerimientos del sector exportador. Dentro de cada áreaprogramática se deben conciliar las capacidades institucionalesconstruidas de saberes y líneas estratégicas de investigación yde desarrollo tecnológico, con la demanda en temas de interés yrelevancia para el país.

1 Actualmente el sistema está restringido básicamente al presupuesto de Colcien-cias que representa el 26% del gasto del gobierno central en actividades de cien-cia y tecnologia.


360 LAS EXPORTACIONES COMO M Qfi~vrMmNTO

Se promoverá el desarrollo de nuevas formas organizaciona-les de la comunidad científica y tecnológica caracterizadas porconformación de consorcios de investigación establecimiento deredes de investigación, fomento de alianzas estratégicas entrecentros de investigación, universidades y empresas del sectorproductivo, desarrollo de nuevas formas de cooperación univer-sidad-empresa, financiamiento a programas y proyectos de in-vestigación en los que participen en forma asociativa diversosgrupos y centros, y el establecimiento y fomento a las redes deinnovación y desarrollo tecnológico.

Como complemento se diseñará e implantará un sistema deseguimiento y evaluación de la actividad de investigación cien-tífica y de desarrollo tecnológico para articularlo a las diferentesinstituciones y agentes que operan en el sistema".

En relación con la formación de recursos humanos de altonivel se desarrollarán nuevas estrategias de financiamiento queconduzcan a una participación mayor de las universidades y delas otras entidades del sistema. Igualmente será fundamentaldentro de las estrategias el fortalecimiento de los programas dedoctorados nacionales. Por último se dará prioridad al progra-ma de jóvenes investigadores como instrumento de formaciónde capacidad científica en el país.

b. Sistema nacional de innovación. Es derivado del sistema na-cionalde cienciay tecnologíaformará parte de la estrategia generalde articulación institucional y de los programas de creación deoferta para las exportaciones. Para ello será central dirigir susacciones hacia la generación de nuevos productos y procesos, laadaptación tecnológica, la capacitación avanzada de trabajado-res y la adopción de cambios en la cultura empresarial.

2 Para tal efecto se continuará con el esfuerzo realizado por Colciencias en lacreación de un observatorio de ciencia y tecnología.



Se buscará un vínculo más estrecho entre el sistema de in-novación, las estrategias de promoción de Proexport y las líneasde financiamiento del IFI y Bancoldex.

Se impulsará la consolidación de los centros de desarrollotecnológico los cuales junto con las universidades, centros dedesarrollo productivo, centros de desarrollo empresarial, etcéte-ra, serán los ejecutores y difusores de los programas de atencióna las empresas.

Finalmente, la descentralización de las instancias regiona-les de ciencia y tecnología requieren de la conformación de la redde consejos departamentales que incidan en la planeación de lasactividades y programas relacionados con el avance científico ytecnológico. Se abolirán las comisiones regionales de ciencia ytecnologíacomomecanismos de coordinacióndel sistema nacionalde ciencia y tecnología. Se estimulará la creación de sistemasregionales de innovación, como eje de la política de relocaliza-ción industrial, con base en la creación de clusters regionalesy centros tecnológicos; se apoyará la creación de capacidadescientíficas y tecnológicas en las regiones de menor desarrollorelativo vía mecanismos especiales de financiamiento y, final-mente, se fomentará la investigación en los temas de región yterritorio.

3. Financiamiento de las actividades productivas

En los últimos años se ha logrado avanzar en el proceso de di-versificación y democratización sectorial y regional de los recur-sos de crédito a través de programas dirigidos a las Pymes y alas microempresas, aunque se percibe que la orientación del cré-dito privilegia sectores y centros urbanos de mayor desarrollo.El reducido tamaño del sector financiero, su especialización ha-cia el financiamiento del consumo doméstico y su poca vocaciónpara constituir banca de inversión y apoyar los requerimientosde recursos de las actividades productivas exportadoras, se con-



sidera un elemento restrictivo del desarrollo industrial colom-biano.

Es así como para garantizar cobertura nacional del créditootorgado por el IFI a las Pymes, y a las microempresas se auto-rizará al Instituto para realizar convenios con la banca comercial,asegurando las condicionesque permitan el mejor abastecimientosin afectar el costo normal del crédito.

Igualmente se negociará y aprobará el crédito MicroglobalIV como uno de los principales instrumentos para la financia-ción de los programas de asistencia técnica y de crédito a lasmicro, pequeñas y medianas empresas.

El IFIYColciencias apoyarán los procesos de adecuación tec-nológica del sistema productivo a las nuevas condiciones de lacompetencia. En particular, la línea IFI-Colcienciasactuará paraapoyar la modernización tecnológica conducente a la renova-ción y modernización de los medios productivos, y coordinaránlos medios institucionales y recursos financieros para potenciarla incorporación de tecnología avanzada al sistema productivoque conduzca a la mejora de procesos y la productividad global.

La descentralización del sistema de apoyo deberá acompa-ñarse del diseño de procesos simplificados y de mayor eficienciaen los procedimientos de evaluación y autorización.

El IFI en el desarrollo de su actividad de banca de inversiónpromocionará y apoyará proyectos de desarrollo sostenibles, conimpacto social y en sectores estratégicos. El Instituto participa-rá en proyectos económica y financieramente viables, en los queconfluyan los intereses regionales y nacionales, para que de estamanera dinamicen la competitividad de los sectores con poten-cial exportador mejorando el nivel de vida y buscando la equidadsocial. Para ello estimulará alianzas regionales, con inversionis-tas públicos y privados que muestren interés en financiar losestudios de factibilidad y en participar con aporte de capital. Enla realización de esta actividad se tendrán en cuenta los resul-tados obtenidos en los estudios de competitividad y de perfilesde proyectos de inversión financiados por el Instituto en dife-



rentes departamentos del país", así como otras propuestas deíndole regional.

A través de Bancoldex se otorgarán líneas de crédito a largoplazo para que los exportadores tengan accesoa la misma tecnolo-gía avanzada de sus competidores. También se diseñará una lí-nea de crédito para financiar el establecimiento de sucursales opuntos directos de venta en el exterior de empresas exportado-ras nacionales.

Bancoldex respaldará la competitividad, a través del finan-ciamiento de proyectos en infraestructura física como obras deconstrucción, rehabilitación y ampliación de infraestructuraasociada al transporte de bienes de exportación. Esta tarea seráfundamental en el marco de la integración física con la Comu-nidad Andina para facilitar las corrientes de comercio entreColombia y el resto de países miembros, particularmente conEcuador y Venezuela.

Se desarrollarán mecanismos para la creación de fondos decapital de riesgo a través de las instituciones financieras comoBancoldex e IFI. En esta acción intervendrán las estrategiasya diseñadas, así como los recursos disponibles de institucionescomo Colciencias, el IFI y la misma cooperación técnica interna-cional.

También se propondrá la modificación del Convenio de Pa-gos de la Aladi, para facilitar las operaciones de comercio y dis-minuir los costos financieros, conjuntamente con una mayordifusión de los servicios tradicionales que prestan Bancoldex ySegurexpo, especialmente la financiación de proyectos de in-

3 Entre las actividades que ofrecerá el IFI se destacan: valoraciones, diagnósticode empresas, evaluación de proyectos, titularizaciones y emisiones estructura-das (colocación de bonos), determinación de una estructura financiera óptima,refinanciaciones y restructuraciones, financiamiento de proyectos, privatizacio-nes, sindicación de créditos, emisión primaria de capital accionario, adquisiciónde acciones y desinversiones.



fraestructura fisica asociada con exportaciones, el Liquidex y lagarantía instantánea del Fondo Nacional de Garantías.

4. Diseño de una estrategia de promoción de la ofertaexportable

Para fabricar una oferta exportable que responda a la demandainternacional e identificar nuevos mercados para nuestros ex-portadores, será esencial la inteligencia de mercados. Tambiénserá muy importante la búsqueda de inversionistas extranjerosen los sectores de servicios y productos exportables.

En este contexto, la investigación de mercados y los pro-gramas de difusión de la información en Proexport, serán he-rramientas esenciales para este propósito. De esta manera semejorará el conocimiento directo de los mercados internaciona-les por parte del empresario colombiano, en lo relacionado conlas condiciones de acceso, normas técnicas, legislación y políti-cas gubernamentales, entre otras.

Dela mismamanera se identificaránaquellosproductospara loscuales existe demanda de importaciones en los mercados mun-diales para cruzar con los productos que Colombia está en capa-cidad de producir para la exportación y no lo está haciendo.

Para el desarrollo de estos objetivos se incorporarán losavances tecnológicos en materia de transmisión electrónica dedatos, logrados con el proyecto Sistema de Información Colom-biano de Comercio Exterior, Since, para conformar bases de da-tos que permitan identificar oportunidades comerciales en otrospaíses y pongan a disposición del empresario colombiano infor-mación completa y oportuna para incrementar la oferta expor-table.

Se desarrollará una cultura exportadora en el empresariocolombiano, a través de cursos y seminarios, que fomenten lacultura de innovación, calidad, oportunidad y promuevan uncambio en la mentalidad para la creación de nuevos procesos y



productos destinados a la exportación, focalizando la produc-ción hacia la demanda externa.

Proexport servirá de canal de comunicación sobre la deman-da potencial por productos nacionales y los requerimientos delsector productivo exportador hacia las demás entidades públi-cas. De esta forma, la actividad de Proexport se centrará en laconsolidación de las unidades exportadoras, y su coordinacióncon otras actividades de apoyo al sector productivo.

No habrá acciones individuales sino que éstas se prestaráncomo parte del programa coordinado de exportación de acuerdocon la conformación de las unidades exportadoras. Proexport,igualmente, contemplará el diseño y aplicación de mecanismosde seguimiento, evaluación y control, que permitan medir el im-pacto de las acciones desarrolladas.

El Ministerio de Comercio Exterior en coordinación con laCancillería hará una restructuración de las misiones comercia-les en el exterior y bajo criterios de ampliación y consolidaciónde mercados se determinará su ubicación y funciones con el finde que las oficinas comerciales de Proexport, las embajadas yconsulados de Colombia en el exterior ejerzan una verdaderadiplomacia comercial. Esta restructuración se hará con inde-pendencia de las misiones diplomáticas ubicadas actualmenteen el exterior.

Las oficinas comerciales también deberán promover misionesde compradores hacia nuestro país, las cuales han demostradosu eficacia cuando el empresario comprador tiene contacto di-recto con las empresas exportadoras.

5. Aplicación de los instrumentos de fomento a lasexportaciones

Instituciones como el Ministerio de Comercio Exterior, Bancol-dex y Proexport, y mecanismos como el Cert, Plan Vallejo,zonasfrancas y las comercializadoras internacionales seguirán pro-mocionando las exportaciones colombianas. Algunos de estos

CAMBIO PAU CONSTRUIR LA PAZ • BASES


instrumentos se modificarán para dar cumplimiento a los com-promisos con la OMC4 y otros serán reorientados de acuerdo conel modelo de desarrollo exportador que se quiere adelantar, don-de la consigna será la utilización eficiente de los recursos delEstado.

Se llevará a cabo el desmonte progresivo del Cert destinadoal sector industrial. Los recursos que por esta vía deja de perci-bir el sector exportador, deberán dirigirse a fortalecer el aparatoproductivo acorde con lo planteado en el esquema de coordina-ción institucional. El Cert que reciben los productos agrícolascontenidos en la oferta agrícola colombiana notificada ante laOMC, se adecuará de conformidad con los compromisos delacuerdo sobre la agricultura de dicha organización.

Se llevará a cabo el ajuste de la parte operativa del PlanVallejopara mejorar el accesode empresas pequeñas y medianasa este instrumento que ha mostrado ser muy eficiente para elsector exportador.

Igualmente, se revisará la reglamentación de las comercia-lizadoras internacionales a efectos de lograr que la atomizaciónactual se modifique por una estructura reducida de menos com-pañías pero más fuertes, incentivando a los exportadores colom-bianos a hacer parte de ellas, y se fomentará la creación de zonasfrancas en las regiones costeras, buscando mayor inversión ex-tranjera hacia el turismo, los servicios, centros de distribuciónde mercancías y actividades de operación comercial, como es latendencia internacional.

6. Procesos de integración

La ampliación de la demanda potencial será igualmente un pro-pósito de Cambio para construir la paz teniendo en cuenta quees un factor determinante del comportamiento exportador y,

4 El Plan Vallejo de bienes de capital y el subsidio asociado a la exención del im-puesto a la renta en las zonas francas.



por tanto, el aprovechamiento de las ventajas arancelarias ori-ginadas en los acuerdos comerciales y otorgadas unilateralmen-te serán primordiales para la expansión de las exportaciones.

En ese sentido será prioritaria la consolidación de la Comu-nidad Andina, mediante la revisión de los diferimiento s aran-celarios actuales, las perforaciones existentes por acuerdossuscritos individualmente y las barreras no arancelarias que enmuchos casos impiden el aprovechamiento del mercado amplia-do y dificultan procesos de inversión conjunta.

De manera prioritaria se avanzará, como Comunidad An-dina, en el proceso de negociación comercial con los países deCentro américa y el Caribe, para aprovechar la demanda poten-cial de este mercado. Estas acciones deberán fortalecerse con laarmonización de las políticas macroeconómicas, especialmentecon Venezuela.

En los grupos de negociaciones del Mercosur, del Alca y enla nueva ronda de negociaciones de la OMe, se buscará un accesoreal en productos con potencial exportador en los mercados de di-chos países, buscando la eliminación de todas las barreras al co-mercio, así como de los subsidios a la agricultura y a la industria.

En todas las negociaciones que se realicen será indispensa-ble la participación activa del sector privado de manera queefectué un seguimiento de las mismas y facilite estudios y reco-mendaciones para fortalecer la posición negociadora del país, locual, en todo caso, será consistente con el desarrollo económicodel país. Los regímenes diferenciales que en materia de nóminaslentas de desgravación se diseñen, deben tener como base pro-cesos de re conversión de los sectores productivos que se veanbeneficiados por ese tratamiento.

7. Política arancelaria, de competencia desleal y contrabando

Se hará una revisión de la actual estructura arancelaria, quegarantice una protección efectiva similar para todos los sectoresproductivos, evite el contrabando técnico, facilite su aplicación



por parte de las entidades de control, promueva las exportacio-nes con alto valor agregado y garantice unos ingresos acordescon los requerimientos de mediano plazo de las cuentas fiscalesdel país. Esa propuesta se presentará a la Secretaría de la Co-munidad Andina para impulsar un arancel externo común sinexcepciones que evite condiciones desiguales de competencia enel mercado subregional y en terceros mercados.

Respecto a los mecanismos de protección de la competenciadesleal, éstos se aplicarán acorde con criterios claros y transpa-rentes sobre la comprobación o amenaza de daño a ramas o sec-tores de la producción nacional, de forma tal que el Incomexhaga un seguimiento efectivo sobre los convenios de reconver-sión productiva que, bajo el amparo de estos mecanismos, debehacer el sector empresarial.

Se seguirá dando especial énfasis al control del contrabandoy a la evasión, pues a través de modificaciones en la ley estoscontroles no sólo incrementan los ingresos del Estado, sino queprotege el aparato productivo nacional de uno de los más devasta-dores flagelos del comercio internacional. Así mismo, el gobier-no buscará la cooperación internacional a través de conveniosde asistencia mutua con las aduanas de los Estados Unidos yPanamá, para controlar el flujo de mercancías ilegales desde lospuertos de origen.

8. Simplificación y agilización de trámites de comercioexterior

El Ministerio de Comercio Exterior, conjuntamente con la Dian,sistematizará y simplificará los aspectos operativo s del comer-cio exterior, sin descuidar su control pero manteniendo claridady unidad de criterios en las normas y reglamentos pertinentes.Articulará los trabajos realizados en los proyectos Siglo XXI5 y

5 Sistema de Información de la Dian.



Since, con el objeto de implantar un único sistema de intercam-bio de datos, que permita estandarizar y agilizar los trámites deexportación e importación. La Aduana se transformará en unaentidad prestadora de servicios de apoyo a las operaciones deexportación e importación y establecerá un códigoaduanero únicoque recopile la legislación dispersa.

Las entidades encargadas de otorgar vistos buenos, simpli-ficarán y sistematizarán los trámites de expedición, y el Inco-mex agilizará los relacionados con el reconocimiento del Cert yla aprobación del sistema Plan Vallejo.

9. Promoción de la inversión extranjera

En desarrollo del modelo de internacionalización y aperturaeconómica se ha propiciado la flexibilización y la adopción denuevas disposiciones legales en materia de inversión extranjera.En particular, las políticas de atracción de los flujos de capitalextranjero arrojaron resultados favorables y es así como los flu-jos de inversión que ingresaron al país en lo corrido de la década,presentaron una dinámica importante".

Es así como Cambio para construir la paz incentivará la in-versión extranjera a través de modalidades tales como el esta-blecimiento de sucursales, alianzas estratégicas, maquiladorasy contratos de licencia para ensamble y distribución. El gobier-no trabajará en brindar cada día mayor seguridad jurídica y me-jores condiciones para la inversión extranjera en el país. En estecontexto, se impulsará en el Congreso de la República la modi-ficación del artículo 58 de la Constitución Nacional, lo cual ten-

6 La inversión extranjera neta excluyendo petróleo, pasó de US$ 350 millones en1992 a US$ 3.495 millones en 1997, con un crecimiento promedio anual del 72%.En el sector industrial, los flujos netos que ingresaron a este sector pasaron deUS$ 69.8 millones en 1992 a US$ 640.7 millones en 1997. La dinámica en elsector financiero fue aún más importante: mientras que en 1992recibió US$ 153millones, el monto en 1997 llegó a ser de US$ 1.016 millones, con un crecimientopromedio anual de 86%.



drá una incidencia directa en las futuras negociacionesde acuer-dos bilaterales para la promoción y la protección de las inversio-nes, al igual que permitirá que los cuatro acuerdos suscritos porColombia, Reino Unido, Perú, Cuba y España puedan entrar envigor.

Igualmente el gobierno nacional continuará promoviendo laparticipación de Colombia en los procesos multilaterales que sedesarrollan en el marco delAlea,la Organización para la Coopera-cióny el Desarrollo Económico, OCDE,y la OMCen lo relacionadocon el tema de inversión así como una estrecha coordinaciónentre Coinvertir,el Departamento Nacionalde Planeacióny Proex-port con el fin de optimizar los esfuerzos en materia de promo-ción a la inversión extranjera.

Dentro de la estrategia para la atracción de inversión ex-tranjera hacia el país, un aspecto fundamental lo constituye laprotección de la propiedad intelectual. Colombia cuenta con unanormativa adecuada en materia de protección de los derechosde propiedad intelectual, aunque será necesario realizar algu-nos ajustes para hacerla compatible con las disposiciones de laOMC.

10. Regionalización de los instrumentos de apoyoa la actividad productiva

Se iniciará un proceso de descentralización de los servicios téc-nicos empresariales para estimular el desarrollo económico de-partamental, propiciando que las administraciones territorialesse conviertan en difusores de los mecanismos e instrumentos deapoyo a la actividad empresarial.

El diseño de políticas de reconversión de la estructura sec-torial industrial, las formulaciones en materia de ampliación dela cobertura del crédito empresarial y la conformación de insti-tuciones prestadoras de servicios o líderes en la promoción deproyectos de desarrollo tecnológico, girará en torno a la regio-nalización de los mecanismos e instrumentos, evitando así la



profundización de las desigualdades regionales y la ampliaciónde la brecha tecnológica.

Específicamente: (i) se promoverá la creación o fortalecimien-to de instancias departamentales, consejos departamentales dedesarrollo productivo que permitirán una concertación de laspolíticas de competitividad regional con las entidades de ordennacional; (ii) se diseñarán sistemas de información que permi-tan el acceso de las regiones a los mecanismos de apoyo; (iii) seidentificarán ofertas exportables regionales a través de los Co-mités Asesores Regionales de Comercio Exterior, CAReE,y sefortalecerán las alianzas estratégicas entre los empresarios através de instrumentos como las rondas empresariales de ne-gocios; (iv) se promoverán los estudios de competitividad depar-tamental con financiación del gobierno central, los gobiernosdepartamentales y el sector privado; y, (v) se fomentará la crea-ción de zonas francas en las regiones costeras, buscando mayorinversión extranjera hacia el turismo, los servicios, centros dedistribución de mercancías y actividades de operación comercial.

11.Promoción a la competencia

Para el fortalecimiento institucional y la aplicación de las nor-mas de libre competencia en Colombia, se proveerá a la Supe-rintendencia de Industria y Comercio de los recursos humanosy de infraestructura necesarios hacia el cumplimiento de lasfunciones asignadas en el Decreto 2153 de 1992y la Ley 446 de1998. Se ampliará y mejorará la capacidad investigativa de laSuperintendencia, a través del desarrollo de instrumentos deapoyo a las investigaciones y estudios. Se desarrollarán las nue-vas funciones en materia de competencia desleal asignadas porla Ley 446 de 1998. Se evaluará la necesidad de revisar las nor-mas antimonopolio (Ley 155 de 1959 y Decreto 2153 de 1992)buscando convertirla en un estatuto de promoción a la compe-tencia. Este estatuto debe ser un único cuerpo legal que legisleíntegramente la materia, y se creará un marco normativo insti-



tucional que favorezca la introducción de la competencia. Asímismo, se armonizarán las políticas que en materia de promocióna la competencia desarrollan los ministerios, algunas superin-tendencias y las comisiones reguladoras de energía, telecomuni-caciones yagua potable, con el objeto de delimitar el campo desu competencia.

Igualmente se harán esfuerzos para consolidar el sistema depropiedad industrial dotando a la Superintendencia de Indus-tria y Comercio de los recursos necesarios para su aplicación enel contexto de todos los tratados de los que Colombia hace parte.Se desarrollarán las bases para un nuevo código del consumo,se impulsará una mayor organización de los consumidores, y seprocurará la centralización del sistema de normalización, acre-ditación, certificación y metrología en la Superintendencia comoorganismo único de acreditación.



EL CARIBE COLOMBIANO

En la región Caribe adquieren particular vigencia todas las es-trategias del Cambio para construir la paz: se trata de una zonaseriamente afectada por la inseguridad y la acción de gruposarmados; por su localización y base económica, debe ser uno delos puntos focales del propósito del gobierno de hacer de las ex-portaciones un motor de crecimiento; y registra unos niveles depobreza y marginalidad muy superiores al resto del país. Dirigirde manera coordinada la acción estatal, e invitar para ello alsector privado y a la sociedad civil como un todo, harán del Ca-ribe colombiano un elemento "jalonador" de proceso de cons-trucción de la paz en el país.

Por estas razones, el gobierno ha considerado de importan-cia dedicar un lugar especial al Caribe dentro del Plan de Desa-rrollo, que debe también entenderse como un llamado a sushabitantes para que se unan decididamente a los compromisossobre los cuales se ha construido este Plan.

El potencial de la región

A continuación se mencionan algunos de los rasgos que carac-terizan el potencial de la región del Caribe colombiano:

• Ecosistemas estratégicos de importancia nacional y regio-nal.

• Abundantes recursos naturales que perfilan un potencialevidente para actividades agropecuarias y mineras y para eldesarrollo de actividades industriales y de servicios orienta-das a los mercados internacionales.

CAMBIO PARA CONSTRUIR Lil PAZ • BASES


• El factor humano de identidad cultural que le otorga un a-tractivo rasgo dentro del contexto nacional y que favorece elproceso de integración regional.

• Un sistema urbano-regional ampliado y diversificado.• Un sector industrial que registra un grado importante de

desarrollo dentro del contexto nacional, especialmente enBarranquilla y Cartagena.

• Un gran potencial para fortalecer las interrelaciones econó-micas en la misma región y se aprovechen las ventajas de lalocalización costera para la creación de ventajas comparati-vas en actividades industriales orientadas a la exportación.

• Un sector minero dinámico, especialmente en carbón (Gua-jira y Cesar), hidrocarburos (gas de La Guajira, principalmen-te) y ferroníquel (Córdoba).La minería de oro es también muysignificativa en el sur de Bolívar, pero efectuada en condicio-nes artesanales.

• Un enorme capital, no sólo a nivel del litoral sino tambiénen el interior de la región, conbase en la gran oferta de ambien-tes naturales exuberantes (ciénagas, sabanas, Sierra Nevada,etc.)ode localidadesdevalor históricoy cultural comoMompox.

• Facilidades de comunicación terrestre con el interior del pa-ís y portuaria con los mercados internacionales y con la po-sibilidad de modernizarlas, ampliar las o multiplicarlas en elcorto plazo.

Oportunidades para Colombia

Dentro de la perspectiva histórica de la región, y teniendo encuenta su evolución reciente, su situación actual y sus enormesposibilidades, las líneas de accióncontempladas dentro del Cambiopara construir la paz para la región Caribe son las siguientes:

• La región deberá volcarse hacia el aprovechamiento de susventajas comparativas y las exportaciones.



• El diseño de una estrategia de paz que debe abordarse conuna perspectiva nacional articulada al desarrollo regional,mediante un claro esquema de dar prioridad a acciones acorto y mediano plazo, aprovechando el potencial y la ex-periencia de la región y sin perder de vista las variables cul-turales y ambientales de las diferentes subregiones que laintegran.

• La estrategia de desarrollo social del gobierno, en sus distin-tos niveles, para la costa Caribe buscará mejorar el capitalhumano mediante programas que garanticen una buena ycompleta educación; condiciones apropiadas de salud; reduc-ción del déficit de vivienda; serviciosbásicos de acueducto yalcantarillado eficientes; fortalecimiento de los componen-tes necesarios para la reconstrucción del tejido social desdela unidad familiar como elemento esencial de la comunidad,hasta las organizaciones de representación más complejas.

• El desarrollo de la región deberá materializarse a través deun conjunto de políticas y proyectos estratégicos priorita-rios, entre las cuales se destacan los siguientes:

• Reconocimiento y restauración de los principales sistemasgeoambientales de la región, para ordenar ambientalmentesu futuro desarrollo.• Obras de infraestructura y transporte que favorezcan laintegración regional, fundamentada en la promoción de en-laces económicos, sociales y culturales intrarregionales, quepermitan aprovechar los recursos humanos, naturales y delocalización de la región para las exportaciones.• Apoyoa la localizaciónde actividades industriales y agroin-dustriales de vocaciónexportadora, facilitando el aprovecha-miento y la creación de ventajas comparativas.• Fortalecimiento de los instrumentos de innovación y desa-rrollo tecnológico de la industria regional.• Transformación del sector agropecuario mediante la mo-dernización de los modos tradicionales y predominantes de



USO de la tierra para ganadería extensiva, mediante la mo-dernización de las actividades agropecuarias, estímulos a loscultivos permanentes, impulso a programas intensos de re-forestación, y diseño y aplicación de una verdadera reformaagraria.• Ampliación del horizonte turístico regional extendiendo eluso sustentable racional y ordenado del litoral, así como elpotencial de los múltiples escenarios naturales selecciona-dos para el ecoturismo nacional e internacional.


II. INFRAESTRUCTURA y PRODUCTIVIDADREGIONAL

La política de infraestructura estará enfocada a lograr una ma-yor competitividad del país mediante el desarrollo de proyectosestratégicos que tengan un impacto positivo en el aparato pro-ductivo, con el consiguiente beneficio para el comercio exterior.Para ello, se buscará que en el desarrollo de dichos proyectosesté comprometida la participación del sector privado en la fi-nanciación de proyectos y se estructurará una adecuada políticade asignación de riesgos entre el sector público y el inversionistaprivado.

La política del gobierno nacional para el desarrollo del sec-tor transporte, se focalizará en dar prioridad a los proyectos queimpulsen recursos privados y que produzcan impacto en el sec-tor exportador, en generación de empleo y en la construcción dela paz. En este sentido se buscará fortalecer las vías de acceso alosprincipales puertos, para de esta manera aumentar la competi-tividad del país. Adicionalmente, se fomentará una cultura demantenimiento de la infraestructura de transporte existente.

A. TRANSPORTE

Los costos de transporte representan un elevado porcentaje delprecio final de los bienes. Por esto, la infraestructura de trans-porte y su esquema de operación son determinantes del nivel decompetitividad de un país'.

1 Según Luis Jorge Garay, la incidencia para 1996 de los fletes en el valor CIFdelas importaciones colombianas alcanza niveles del 37.2% en el caso de algunosproductos químicos y del 22.7%para la gasolina. Igualmente, se ha demostradoque el sobrecosto de tener que transportar una tonelada de carga desde Bogotáhasta Venezuela, de si se hiciera desde Cúcuta es del 45%. Por lo anterior, se



En Colombia, los grandes centros productivos están concen-trados en el interior", localizados a una gran distancia de lospuertos, lo que crea un arancel natural que afecta la competiti-vidad. Esto sumado a una red vial de características de diseñosubóptimas, en términos de velocidad de operación, capacidad,estado de las vías, confiabilidad y seguridad, se convierte en fac-tor restrictivo para el acceso a los mercados internacionales.

Adicionalmente, la integración del sistema de transporte esun aspecto fundamental, las principales razones para esto sonlas condiciones geográficas del país y la localización de las zonasproductivas. Es así como no se puede pensar en el sector carre-tero como la única alternativa de transporte. Es pues necesarioexplorar alternativas de transporte de acuerdo con el tipo decarga y zonas del país, permitiendo la interconexión entre losdistintos modos existentes.

El transporte de carga utiliza principalmente los modos ca-rretero y marítimo. Es así como el 86% de los productos se mo-vilizan por carretera y el 96% de la carga de comercio exteriorutiliza la vía marítima.

El costo y la disponibilidad de un servicio no son los únicoscondicionan tes de la colocación de productos en un mercado, loes también su confiabilidad.El sistema de red tronca1colombianose caracteriza por no contar convías alternas adecuadas. Entoncesse hace necesario mantener en buen estado la red secundaria,para que sirva de apoyo y complemento al sistema troncal".

Dadas las restricciones fiscales y el impacto de las inversio-nes en este sector, se hace necesario establecer mecanismos que

puede inferir que un porcentaje elevado de los costos finales de los productos serelacionan con los costos de transporte internos.

2 25% del PIB se genera en los departamentos de Cundinamarca, Boyacá y Antio-quia.

3 Universidad de los Andes "La infraestructura colombiana en el largo plazo: unaperspectiva tecnológica para la competitividad", Santa Fe de Bogotá, junio de1997.



permitan dar prioridad a la inversión para garantizar su eficien-cia y productividad.

1. Carreteras-red troncal

a. Prioridades de inversión

• Objetivos

Los principales objetivos identificados para la priorización en lainversión de carreteras troncales son los siguientes: (i) dar prio-ridad a losproyectosque impulsen la mayoría de recursos privadosy que a su vez tengan gran impacto en el sector exportador, engeneración de empleoy de paz; (ii)fortalecer el proceso de partici-pación privada en el sector, buscando alternativas que permitanlos mayores beneficios para el país, con la menor inversión porparte de la nación; (iii) impulsar los proyectos ya iniciados, detal manera que no se generen sobrecostos por la suspensión delos mismos.

• Estrategias

• Estructurar técnica, legal y financieramente proyectos estra-tégicos de comercio exterior, tomando en cuenta esquemas departicipación privada y de financiación multilateral, entregan-do en concesión las vías económicamente viables. Se establecerála programación óptima en el tiempo del alcance fisico de losproyectos de concesiones viales. Esta programación buscarámaximizar el beneficio social generado por las obras viales, mi-nimizando los requerimientos sobre las finanzas públicas, im-pulsando la mayor parte de los recursos privados. Lo anterior sehará con base en parámetros como el nivel de servicio y la capa-cidad de la vía.

• Dado que la mayor parte del comercio exterior colombiano semoviliza a través del transporte marítimo, se buscará mejorar



la capacidad de operación de las vías, incluyendo los accesos alos puertos marítimos de Colombia y a las ciudades.

• Las zonas que presentan mayores índices de violencia sonaquellas que tienen problemas de comunicación. Es así como sedeben fortalecer los proyectos que tengan mayor incidencia enel proceso de paz. Por lo anterior, una de las mayores priorida-des es lograr la comunicación con aquellas zonas de conflictoque no cuentan con una adecuada infraestructura carretera.

• Proyectos

De acuerdo con las estrategias establecidas, entre los corredoresviales se destacan los siguientes (Mapa 5.1):

CORREDOR PROYECTOSCorredor Bogotá - Buenaventura Avenida Boyacá - Girardot - Ibagué

Túnel de La LíneaBuga - Buenaventura

Corredor de occidente Medellín - La PintadaPereira - La Paíla - Armenia - CalarcáGirardot - Ibagué - Honda

Corredor centro - Atlántico Briceño - Chiquinquirá - BarbosaBarbosa - Bucaramanga - LebrijaBucaramanga - El BurroEl Burro - Santa MartaBriceño - Tunja - Sogamoso

Corredor del Caribe Malla vial Córdoba - SucreMalla vial Atlántico - Bolívar - Sucre

Corredor sur - occidente Rumichaca - Pasto - ChachagüíCorredor central Neiva - Pitalito

Girardot - Cambao - Puerto BogotáCorredor centro - oriente Cúcuta - Bucaramanga

Bucaramanga - Troncal del MagdalenaPuente Tienditas

Corredor troncal del Llano Villavicencio - Saravena



b. Financiación

Para la realización de buena parte de las obras requeridas, esnecesario la concurrencia en la generación de recursos adiciona-les.

• Objetivos

Entre los objetivos para la financiación de los proyectos cabedestacar tres principalmente: (i) fortalecer la política de parti-cipación privada, buscando incrementar la mayor proporción derecursos privados posible; (ii) promover sistemas ágiles y tecni-ficados para el recaudo de peaje, ya sea que éstos estén a cargodel sector público o del sector privado; (iii) fortalecer el sistemade recaudo por valorización permitiendo que se convierta en unaalternativa viable para la cofinanciación de proyectos viales.

• Estrategias

• Estructurar proyectos viales que guarden economías de escalay sean atractivos financieramente para el sector privado, to-mando como base las experiencias obtenidas en los primerosproyectos concesionados y avanzando en las políticas de regula-ción y control.

• Implantar una reglamentación ágil e integral del nuevo esta-tuto nacional de valorización y la Ley 388/98 que permita el ma-nejo integral de la contribución por valorización y el impuestopor plusvalía, equilibrando la capacidad de pago real de los con-tribuyentes y las necesidades de inversión.

• Fortalecer la capacidad de recaudo de Invías estableciendo me-todologías de gestión más eficientes, y aplicando experienciasexitosas.

• Realizar un análisis de los sistemas de recaudo de peaje actual,tanto a nivel nacional como internacional. Se realizará un aná-

CAMBIO P~RA CONSTRUIR LA PAZ • BASES


lisis económico comparativo de los siguientes sistemas: (i) lossistemas estáticos formados por el sistema manual convencio-nal de pago y (ii) los sistemas dinámicos compuestos por los sis-temas de preclasificación basados en equipos pasatarjetas y losde preclasificación con lectura óptica de placa o tarjeta inteli-gente".

• Los cargos a los usuarios, además de cumplir un papel en lafinanciación de la red, suministran una serie de señales a losagentes de la economía que incrementan la eficiencia en la asig-nación de los recursos. Es necesario establecer una política definanciación maximizando el impacto de los recursos. Adicional-mente, se requiere de la participación de la inversión privada yla restructuración del sistema de cargos a los usuarios con el finde aumentar los ingresos para la red nacional. La sobretasa alos combustibles permitirá a Invías una capacidad operativa másuniforme en el tiempo y menos sujeta a sobresaltos por recortespresupuestales derivados de problemas coyunturales de la na-ción".

c. Operación

• Objetivos

Dado que es necesario sacar el mayor provecho a la infraestruc-tura existente, en cuanto a operación se buscará optimizar eluso de la malla vial maximizando confiabilidad, seguridad, efi-ciencia y velocidad.

4 Los sistemas estáticos implican una reducción considerable de la velocidad delvehículo, caso colombiano, mientras que los sistemas dinámicos implican unareducción mínima de la velocidad del vehículo, y en algunas ocasiones permitenal vehículo mantener su velocidad normal de operación. DNP-marzo de 1997.

5 La infraestructura colombiana en el largo plazo una perspectiva tecnológicapara la competitividad, Universidad de los Andes, junio de 1997.



• Estrategias

• Adoptar tecnologías de punta para el recaudo del peaje e incre-mentar la vigilancia y atención de emergencias a través del sec-tor privado.

• Dar mayor confiabilidad, seguridad, eficiencia y velocidad enlas vías ampliando programas de atención y prevención de emer-gencias sobre la red.

• Revisar el porcentaje de accidentalidad y continuar el esfuerzorealizado hasta el momento en cuanto a las interrupciones enlas vías causadas por derrumbes y mal estado de los puentes.

• Es indispensable mantener en operación una red vial integral,que permita en un momento dado tener alternativas que evitenla interrupción del tráfico. De esta manera es necesario contarcon rutas alternas para transportar el producto. En este senti-do, se impone que el sistema troncal de vías vaya acompañadode un sistema secundario alterno, de tal manera que la proba-bilidad de que la ruta troncal y la alterna queden fuera de ser-vicio al mismo tiempo, sea despreciable".

• Aumentar las estaciones de pesaje y brindar mayor seguridady confiabilidad de las vías, dándoles prioridad en cuanto a inver-sión en construcción, rehabilitación, mantenimiento y en cuan-to a su importancia en carga movilizada:

• Incrementar acciones que permitan un eficiente sistema deinformación estadística de carga, pasajeros, conformación delparque automotor y seguridad vial tanto a nivel nacional comodepartamental.

6 Idem 3.



• Realizar acciones tendientes a disminuir los eventos de pira-tería terrestre, a través de una mayor tecnificación del sector, yun fortalecimiento en la coordinación de las entidades involu-cradas.

d. Mantenimiento

• Objetivos

El mantenimiento de la red vial existente, juega un papel pre-ponderante en el presente plan de desarrollo. Para esto, se tieneel siguiente objetivo: (i) continuar con la destinación importan-te de recursos para mantenimiento y rehabilitación, para pasarde un 78% de red troncal en buen estado a un 90% al finalizarel cuatrienio.

• Estrategias

• Dar prioridad a los recursos de mantenimiento a través delprograma de protección al patrimonio vial, Provial, mantenien-do los trabajos de rehabilitación y mantenimiento de las vías dealto tráfico que comunican los centros de producción y consu-mo, entre sí, y con los principales puertos de la nación.

• Establecer una política de mantenimiento de puentes que con-temple la realización de un inventario y con ella dar prioridadde necesidades.

2. Aeronáutico y aeroportuario


• Objetivos

Entre los objetivos a destacar para la priorización de proyectosde inversión en el sector aéreo y aeronáutico, cabe destacar lossiguientes: (i) consolidar el proceso de privatización y deseen-



tralización de los aeropuertos del país; (ii) mantener, moderni-zar y ampliar la infraestructura aeroportuaria de acuerdo conlos estándares intemacionales; (iii) fortalecer institucionalmenteal sector con el objeto de focalizar funciones y recursos.

• Estrategias

• Evaluar el actual proceso de concesiones aeroportuarias, in-cluyendo un análisis de las concesiones en las ciudades de Ba-rranquilla y Cartagena.

• Diseñar y poner en marcha esquemas de concesión para losaeropuertos de carácter comercial. Para continuar con el proce-so de entrega de los principales aeropuertos, se realizarán Pla-nes Maestros de inversión para los aeropuertos a concesionar yse fortalecerá la definición de responsabilidades en aspectos deseguridad.

• Concentrar las funciones de la Aeronáutica Civil en la opera-ción, control, desarrollo y mantenimiento del sistema de espacioaéreo y la supervisión de la operación aérea privada estatal, na-cional o internacional. Así mismo, fortalecer su área técnica, enaras de garantizar el financiamiento del sector y brindar apoyotécnico a los aeropuertos regionales.

• Diseñar el esquema de descentralización en infraestructuraaeroportuaria, buscando entregar los aeropuertos regionales alos entes territoriales y fortalecer las entidades territorialespara asumir esta nueva responsabilidad.

• Proyectos

Los principales proyectos a tener en cuenta en el sector aero-náutico y aeroportuario son los siguientes:



PROYECTO LOCALIZACIÓN OBSERVACIONESAeropuerto Alfonso Palmira (Valle) A concesionarBonilla AragónAeropuerto José María Rionegro Realización PlanCórdoba (Antioquia) Maestro

A concesionarAeropuerto Internacional Santa Fe Realización PlanEldorado de Bogotá D.C. Maestro

A concesionarAeropuertos regionales A nivel nacional DescentralizaciónSistemas año 2000 Reposición de equipos

para entrar al nuevomilenio

b. Financiación

• Objetivos

La financiación en este sector se obtiene en un porcentaje im-portante, de recursos administrados por la entidad. De acuerdocon lo anterior, se han establecido los siguientes objetivos parael tema de financiación: (i) incrementar y optimizar los ingresosprovenientes de la administración aeronáutica y aeroportuaria;(ii) revisar del esquema actual de tarifas.

• Estrategias

• Involucrar agentes privados en las labores de construcción yoperación de infraestructura aeroportuaria.

• Poner en marcha un sistema de contabilidad eficiente en elsector que le permita conocer los ingresos y costos asociados acada aeropuerto, dado que hasta el momento se lleva en formacentralizada.

• Analizar los sistemas tarifarios actuales y realizar compara-ciones con la práctica internacional.



c. Seguridad aérea

• Objetivos

El tema de la seguridad aérea es fundamental para el desarrollodel sector. Por esta razón se han identificado los siguientes objeti-vos con el fin de llevar al sistema de aeronavegación colombianaa estándares internacionales: i) lograr cubrimientos óptimos deradioayudas en el espacio aéreo nacional; ii) mantener, moder-nizar y ampliar los sistemas de ayuda a la aeronavegación.

• Estrategias

• Continuar con la expansión de la red de radioayudas hastallegar a un cubrimiento del 95% del territorio nacional. Actual-mente, el cubrimiento es del 84%;es así comose debe recomponerla estructura presupuestal de la entidad para dirigir el mayorporcentaje a la inversión en infraestructura aeronáutica. Te-niendo en cuenta el nivel tecnológico del sector, las inversionesdeben incluir la modernización del equipo existente, así comosu reposición.

• Adoptar tecnologías satelitales en aeronavegación.

• Modernizar los sistemas de información y soportes de la segu-ridad aérea, así como adecuar los equipos al cambio de siglo.

3. Ferrovías


• Objetivos

(i) Hacer del modo férreo un sistema de transporte eficiente,confiable, seguro y rentable de un bajo costo de manera que seacompetitivo con el modo carretero y de esta manera contar conuna segunda alternativa para el transporte de carga y pasajeros;



(ii) incentivar el transporte de grandes volúmenes de carga y debajo costo unitario en recorridos largos.

• Estrategias

• Culminar el proceso de entrega en concesiónde las redes Atlán-tica y Pacífica asignando las cuotas anuales aprobadas mediantevigencias futuras como aporte de la nación para la rehabilita-ción para las dos redes.

• Incentivar las inversiones del sector privado en el desarrollode centros de transferencia para incrementar la participacióndel modo en la movilización de carga nacional. De esta maneraofrecer un servicio de transporte competitivo que complementea los demás modos existentes.

• Promover el uso de nuevos equipos en las empresas operado-ras que garantice calidad y eficiencia en la prestación del servi-cio generando competencia con el modo carretero.

• Impulsar programas de rehabilitación y mantenimiento paralos tramos de la red férrea no concesionables.

• Estudiar la factibilidad de utilización de la red férrea en algunostramos, para el transporte masivode pasajeros (tren de cercanías),de acuerdo con las condiciones establecidas en los contratos deconcesión.

• Proyectos

PROYECTO MODALIDAD ALCANCERed férrea del Atlántico Concesión 1.529 Km.

Red férrea del Pacífico Concesión 499 Km.

La Felisa - Medellín Obra pública 192 Km.

Tren de cercanías Concesión



b. Marco institucional

• Objetivos

Fortalecer institucionalmente a Ferrovías.

• Estrategias

• Modernizar administrativa e institucionalmente a Ferrovíaspara adecuarla a las labores de seguimiento y control de los con-tratos de concesión. Adicionalmente, la institución debe forta-lecerse para que las obras de rehabilitación se cumplan en eltiempo establecido inicialmente y debe promover su eficienciaoperativa. Ferrovías deberá implantar un sistema de informa-ción y seguimiento y expedir boletines periódicos de estadísticase indicadores de eficiencia que permitan monitorear continua-mente el desempeño del modo.

• Para alcanzar las metas propuestas tanto de inversión en re-habilitación y mantenimiento por el sistema de concesión, comola movilización de carga y desempeño financiero de las empre-sas operadoras, se requiere una reglamentación que defina cla-ramente las responsabilidades y derechos de cada uno de losagentes que intervienen en el proceso.

c. Operación

• Objetivos

Fortalecer el sistema de operación de la red férrea a cargo de lanación.

• Estrategias

• A través de concesiones integradas, mejorar las condiciones deoperación del sistema férreo nacional, disminuyendo los índicesde descarrilamientos y aumentando la velocidad promedio deoperación.

CAMBIO PARA CONSTRUIR:..A PAZ. BASES


4. Puertos

a. Modernización

• Objetivo

Incentivar la modernización de la infraestructura portuaria paraincrementar los niveles de competitividad.

• Estrategias

• Involucrar al inversionista privado en la administración de loscanales de acceso a los principales puertos, del país. Aunque lasobras de mantenimiento están a cargo de la nación, se prevé lanecesidad de realizar la profundización de los canales, para per-mitir la entrada de naves de mayor calado. Se entregará en con-cesión la administración de cada uno de los canales de acceso,teniendo en cuenta un sistema de cargos a los usuarios comofuente de financiación del proyecto.

• Revisar las condiciones de operación de las sociedades portua-rias regionales,buscando mayores eficienciasy planes de inversiónacordes con el desarrollo del sector. En cuanto a la moderni-zación de los puertos, se debe realizar un estudio que haga unacomparación internacional, para tener un punto de referenciapara la orientación de las acciones futuras.

• Apoyar la libre competencia en las relaciones comerciales aso-ciadas a la operación portuaria.

• Proyecto

• Concesión, profundización y mantenimiento a canales de ac-ceso en Cartagena, Barranquilla y Buenaventura.



b. Reglamentación

• Objetivos

(i) Establecer un marco normativo acorde con los nuevos reque-rimientos ambientales; (ii) promover en el marco de la comuni-dad andina una normatividad común que facilite la operaciónde transporte marítimo, el fletamento de casco desnudo, el arren-damiento financiero de buques y el registro andino de buques,entre otros.

• Estrategias

• Revisar la Ley 1 de 1991 para adecuarla al nuevo marco insti-tucional del sector transporte y del medio ambiente. A partir dela expedición de la ley, el sector ha experimentado profundoscambios en cuanto a su estructura y los requerimientos ambien-tales, condicionando de manera cada vez mayor el desarrollo delos proyectos.

• Establecer un ordenamiento fisico-portuario y ambiental delos litorales que permita especializar los puertos para el logro delos beneficios derivados de economías de escala, evitando la pro-liferación de puertos que muchas veces no responden a las ne-cesidades requeridas para el intercambio de los productos.

• Vigilar la operación de las sociedades portuarias regionales eindicar los mejores medios para la operación con el ánimo deobtener progreso en cuanto al desarrollo de las actividades por-tuarias. Esta tarea la adelantará la Superintendencia Generalde Puertos.

• Generar un programa de estabilidad para los mercados labo-rales portuarios.



5. Transporte multimodal

• Objetivos

El subsector fluvial debe tener una posición cualificada dentrode la complementariedad que deben tener los diferentes modosde transporte; así como se debe impulsar el desarrollo del trans-porte fluvial para el tipo de carga de vocación propia, en los co-rredores de comercio exterior.

• Estrategias

• Establecer una conexión multimodal a nivel nacional en el sis-tema de transporte, que permita aprovechar las ventajas com-parativas que cada uno de los modos ofrece, particularmente elsubsector fluvial, que en la actualidad es el menos desarrolladode todos los modos.

6. Transporte urbano

• Estrategias

La política de transporte urbano nacional, estará orientada ha-cia la creación de instrumentos que incentiven a los municipiospara la implantación de sistemas de transporte que atiendan lasnecesidades de movilidad de la población bajo criterios de efi-ciencia operativa, económica y ambiental. Para ello se buscaráromper la inercia que motiva la preferencia de las administra-ciones locales por la expansión de la capacidad de la infraestruc-tura frente a la adopción de soluciones operativas de bajo costoy mayor impacto. Adicionalmente, se apoyarán iniciativas quecastiguen el uso del automóvil en zonas urbanas y que a la vezofrezcan alternativas a los usuarios para utilizar el transportepúblico para acceder y movilizarse en dichas zonas, bajo condi-ciones de velocidad y comodidad adecuadas.

Para alcanzar los objetivos propuestos, el gobierno nacionalapoyará a las ciudades en el diseño y formulación de planes de



transporte. Estos planes estarán basados en estudios integralesde demanda, criterios de ordenamiento urbano y racionalidadeconómica y ambiental. Como resultado de este proceso, la na-ción a través del Ministerio de Desarrollo y el DNPapoyará losprocesos de estructuración de proyectos piloto en los cuales lasciudades propongan la implantación de acciones fiscales, degestión, pública y privada, y de inversión que promuevan la ra-cionalización de los sistemas de administración de tráfico, ma-ximicen la utilización de la infraestructura existente, reduzcanlos costos de expansión vial y desestimulen el uso del automóvilen las zonas urbanas.

La nación no puede continuar aportando recursos para fi-nanciar los proyectos de transporte urbano. Esta es una respon-sabilidad del orden municipal. Por ello, se promoverán accioneslegislativas tendientes a facilitar la creación de fuentes para lafinanciación de proyectos de transporte por parte de los muni-cipios y eliminación del sesgo que la actual normatividad creaen relación con el apoyo de la nación y su participación en pro-yectos que no constituyen soluciones efectivas de mínimo costo.Se buscará además que la ley otorgue instrumentos para garan-tizar que los recaudos por concepto de impuesto de timbre yrodamiento no se desvíen hacia municipios en los cuales no cir-culan los vehículos gravados.

Si los estudios técnicos así los estiman y la demanda lo jus-tifica, se prestará apoyo institucional a las iniciativas municipa-les para la ejecución de proyectos de transporte público basadosen la utilización de vías exclusivas de buses, cuando estos pro-yectos consideren integralmente los aspectos de diseño y con-trol operativo con los de la infraestructura. Igual tratamiento sedará a las iniciativas municipales en proyectos que considerenla utilización de modos ambientalmente amigables como la bi-cicleta y los vehículos que utilicen el gas natural o el GLPcomocombustible.

Se diseñará, con el concurso de las universidades, estructu-ras de administración de tráfico que puedan ser adoptadas por



las ciudades como alternativa de solución a sus problemas detransporte. Estas nuevas estructuras no deberán implicar el au-mento de las plantas de personal municipal, para lo cual se crea-rán incentivos al sector privado para la financiación y operaciónde los sistemas de administración y control de tráfico. Adicio-nalmente, se buscará el estímulo a la demanda por serviciosespecializados de ingeniería de tráfico, el cual permitirá a lasuniversidades reorientar sus esfuerzos para formar el recursoprofesional que requiere la administración de tráfico.

El gobierno nacional, colaborará institucionalmente en eldiseño de instrumentos financieros que permitan a las ciudadescontar con los recursos financieros necesarios para adelantar,en el corto plazo, proyectos de transporte urbano acordes conlos objetivos de política ya mencionados. El diseño de estos ins-trumentos se complementará con la adecuación de la legislacióny la regulación existente, de manera que las ciudades puedanutilizar los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina,la implantación de peajes urbanos u otros tipos de cargos a losusuarios para el repago de los costos financieros y de capital queresulten de habilitar la pronta ejecución de los proyectos.

Los aportes financieros de la nación a sistemas de transpor-te masivo para Santa Fe de Bogotá y Cali, dependerán del cum-plimiento riguroso de los mandatos legales que rigen la materia,el esfuerzo fiscal local y de la mitigación de los impactos de estosaportes en la estabilidad de las finanzas públicas. Adicionalmente,la estructura de estos proyectos debe realizarse bajo el marcointegral del sistema de transporte de la ciudad y debe ser el re-sultado de un análisis profundo de las alternativas tecnológicasdisponibles.

B. MINAS y ENERGÍA

El sector minero energético genera un importante impacto enla actividad económica y el sector externo. Prueba de ello es suaporte en más de una tercera parte de las divisas generadas por



todas las exportaciones del país. Adicionalmente, contribuye demanera importante a impulsar procesos de crecimiento en lasdistintas regiones, ya que dinamiza las características producti-vas y sociales de los entes territoriales.

A fin de incrementar el volumen de exportaciones, es funda-mental reactivar las actividades de exploración y explotación decrudo, impulsar el desarrollo de la industria petroquímica, pro-mover y racionalizar el uso de la infraestructura de transportey embarque de carbón y así propender por la apertura de nuevosmercados para la exportación de carbón coque y antracítico. Enel sector minero, se apoyará la creación de industrias de trans-formación de minerales como el oro y las esmeraldas, creandomayor valor agregado a la exportación de estos recursos.

A pesar de haberse adelantado profundos procesos de res-tructuración institucional que han llevadoa los subsectores eléc-trico y gasífero sean más competitivos,que cuenten con un marcoregulatorio que permita la inyección de nuevos capitales y laparticipación de un mayor número de agentes, es importanteseguir avanzando en la prestación económica y confiable de ta-les servicios, los cuales cumplen un papel importante en el de-sarrollo económico y social del país. Por ello es indispensablecontinuar con la consolidación de la actividad regulatoria y decontrol en la prestación de los servicios de infraestructura, conel fin de atender las imperfecciones del mercado y el funciona-miento de los monopolios naturales.

Dado que los energéticos son un insumo básico para el sec-tor productivo, se requiere fortalecer las acciones regulatoriastendientes a: (i) optimizar la estructura de precios con el fin dedar señales óptimas para la expansión; y (ii) mejorar la confia-bilidad del sistema y la calidad del servicio. Estas actividades secomplementarán con la creación y consolidación de mercadosfísicosy financieros para los energéticos, con el fin de reducir sucosto y mejorar su disponibilidad.

De otra parte, a fin de aumentar la competitividad de la in-dustria colombiana, a través del programa de eficiencia energé-



tica que lidera la Unidad de Planeación Minero-energética, Upme,se apoyarán las acciones necesarias para incrementar la produc-tividad de las industrias energo-intensivas, mediante la implan-tación de nuevas prácticas y tecnologías de racionalización y usoeficiente de la energía.

De igual forma, es necesario modificar el régimen de cobroy distribución de regalías, con el fin de disponer de: (i) un meca-nismo flexible que pueda ser dirigido hacia las actividades prio-ritarias dentro del desarrollo del sector, como son la promociónde la minería y el desarrollo de la infraestructura asociada a losproyectos mineros, y (ii) un mecanismo variable que considereen su definición aspectos tales como el conocimiento de las re-servas, volumen de producción, impacto ambiental y social desu actividad y tipo de tecnología, entre otros. Lo anterior es factordecisivo para la financiación de inversiones a nivel territorial,para incentivar el desarrollo de nuevos proyectos de explotaciónde recursos naturales, para la conservación del medio ambientey para la distribución eficiente de los recursos entre las diferen-tes regiones.

Lo anterior se cumplirá en armonía con un marco de políticaambiental claro y coherente, que permita el desarrollo soste-nible y la viabilidad técnica y económica de las actividades delsector.

A fin de aumentar la competitividad de las regiones, las ac-ciones que se adelantarán en el sector son las siguientes:

1. Minería

Con el fin de contribuir con los logros de los objetivos sectorialesencaminados a incrementar la competitividad del sector, se pre-senta la necesidad de plantear los siguientes objetivos: (i) pro-mover e incentivar las actividades de exploración y explotaciónmineras; (ii) apoyar la conformación de mercados formales parala comercialización de minerales; (iii) desarrollar propuestas le-gislativas que promuevan la dinámica del sector; (iv) fortalecer



institucionalmente las entidades sectoriales, y (v) enmarcar den-tro del desarrollo sostenible las actividades del sector.

Con el fin de disponer de mecanismos técnicos para la for-mulación de políticas que incentiven la participación de nuevosinversionistas privados, en los programas de exploración y ex-plotación del potencial minero del país, se estudiarán novedososmecanismos de participación privada en la exploración de mine-rales y se canalizarán recursos de regalías para la exploración ypromoción de la minería en cabeza de Ingeominas y Minercolrespectivamente.

La principal estrategia para resolver las limitaciones en lacomercialización de los minerales es la promoción de una ade-cuada infraestructura, haciendo especial énfasis en una infraes-tructura moderna y eficiente de transporte y embarque parael carbón", que permita incrementar la competitividad en lasdiferentes regiones carboníferas mediante una disminuciónimportante en los costos, incorporando economías de escala.Adicionalmente, el gobierno centrará sus acciones en: (i) crearvínculos intergremiales con el propósito de facilitar los instru-mentos de comercio que permitan a los empresarios mineroscompetir con sus productos y fortalecer los canales de comerciocon entes análogos en el exterior; (ii) promover iniciativas diri-gidas a desarrollar proyectos que consideren usos alternativosde los minerales y generen valor agregado a la industria en lasactividades previas a la exportación, y (iii) estimular la deman-da interna de minerales, en especial la de carbón.

Por su parte, la legislación vigente en su totalidad no se ajus-ta a las políticas y estrategias a largo plazo, puesto que carece

7 La comercialización del carbón se ve afectada por las limitaciones de capacidaden los modos existentes y en las instalaciones portuarias, sólo Puerto Bolívar,Puerto Zúñiga y American Port Co. tienen capacidad en sus instalaciones parael cargue de buques tipo Cape, y por el atraso de 30 años de la infraestructuraque genera sobrecostos por la no utilización de las ventajas comparativas decada modo de transporte.

CAMBIO PAU CONSTRUIR LA PAZ • BASES


de definiciones para los papeles del Estado y del sector privado.Para resolver esta problemática y ajustar la legislación mineraa la nueva Constitución, la legislación ambiental y la nueva es-tructura institucional, el gobierno continuará el desarrollo deun nuevo código de minas que proporcione una normatividadtransparente, dinámica y ágil, que presente mecanismos de con-tratación atractivos para la inversión extranjera, que maximicelos beneficios para la nación y que estén a tono con la nuevarealidad del país, respetando y protegiendo las minorías étnicas,sin ceder su derecho a la explotación de los recursos naturalesde su propiedad.

Las entidades gubernamentales se concentrarán en las funcio-nes de fiscalización,control y regulación del sector, incrementan-do, a través del Ministerio de Minas y Energía, los mecanismosde seguimiento de los proyectos de inversión y del cumplimientode la normatividad por parte de cada uno de los grupos homo-géneos. Para garantizar el desarrollo de este esquema, el Estadobuscará los mecanismos que le permitan enajenar su participa-ción en empresas que desempeñen la actividad de explotaciónminera, particularmente en Carbocol, y consolidará la fusión deEcocarbón y Mineralco en la empresa minera única Minercol,administradora de los recursos mineros de propiedad de la na-ción.

El desarrollo de los proyectos mineros estará sustentado enun plan minero ambiental previamente concertado y valoradopor las autoridades correspondientes, garantizando la implan-tación de las acciones prioritarias contenidas en los programasde agua y de gestión ambiental sectorial de la propuesta de po-lítica nacional ambiental. Las estrategias en el marco ambientalestarán encaminadas al manejo adecuado de los vertimiento squímicos en las actividades de explotacióny beneficiode metalespreciosos y a la continua aplicación del concepto de tecnologíaslimpias especialmente en carboeléctricas. La eficiencia técnicay el desempeño ambiental se desarrollarán a partir de la aplica-



ción del conocimiento que proveen los programas de investiga-ción y desarrollo tecnológico.

2. Electricidad

El modelo de desarrollo que se plantea a través del sub sectoreléctrico, tiene como objetivo: (i) consolidar el marco regulato-rio, de tal forma que exista un mercado que dé señales económicaseficientes permitiendo que la expansión del sector sea autosos-tenible, sin requerirse la asignación de recursos del presupuestonacional; (ii) fomentar la existencia de nuevos agentes en el mer-cado que promuevan una verdadera competencia al interior delsector; (iii) evaluar esquemas alternativos para el desarrollo deprogramas de energización en las zonas rurales aisladas, queconlleven a incrementar la cobertura en estas áreas, optimizandolos recursos de la nación e incentivando la inversión de recursosde nuevos agentes; y (iv) solucionar los problemas financierosde las empresas estatales que amenazan la integridad financie-ra de todo el sistema, a través de la incorporación de nuevosinversionistas al capital de las empresas, evitando la transferen-cia de ineficiencias y sobrecostos a los usuarios.

De esta forma, se continuará con la promoción de nuevosagentes estratégicos en las empresas de generación y distribu-ción, permitiendo asegurar una adecuada prestación del servicio ycreando condiciones para la expansión, de acuerdo con señalesde mercado y de costos marginales de largo plazo. Igualmente,se diseñarán nuevos esquemas que permitan una mejor asigna-ción de los recursos actuales y la obtención de recursos frescosa través de nuevos inversionistas en la operación de los sistemasno interconectados.

A nivel de transmisión, se iniciarán convocatorias para laexpansión y operación de la infraestructura de transmisión, encondiciones de competencia y se adelantarán las acciones parallevar a niveles justificables las restricciones actuales del siste-ma de transmisión nacional.



Para consolidar las acciones mencionadas anteriormente, esnecesario: (i) desarrollar nuevos instrumentos normativos quepermitan la diversidad energética en la expansión de genera-ción, que eliminen las distorsiones de precios y subsidios entreenergéticos; (m fortalecer la regulación en cuanto a la calidaddel servicio y establecer acciones regulatorias para lograr quelas empresas cumplan oportunamente con sus obligacionesmer-cantiles; (iii) fortalecer la autonomía en las decisiones de lascomisiones de regulación; (iv) continuar el fortalecimiento de lagestión de la Superintendencia de Servicios Públicos Domicilia-rios en sus funciones de vigilancia y control, apoyada por la par-ticipación de la sociedad en los comités de desarrollo y controlsocial de las empresas de servicios públicos; (v) promover in-dependencia entre los intereses de los diferentes agentes y laactividad de administración del sistema de intercambios comer-ciales"; y (vi) reforzar la eficiencia de la operación del mercadomayorista y el desarrollo de mercados futuros y derivados, quepermita la aplicación de instrumentos de cobertura.

El Uso Racional y eficiente de la energía se constituye enuna de las herramientas fundamentales para garantizar la satis-facciónóptima de la demanda, la adecuada utilización de losrecur-sos disponibles, la reducción de los costos de la factura energéticay la disminución de los impactos ambientales en el uso y produc-ción de la energía.

Por la composición del consumo de energía en el país, elprograma de Uso Racional de Energía, URE, concentrará susesfuerzos en: (i) estimular ahorros mediante la sustitución de ga-solina por gas combustible en transporte vehicular; (ii) crearfacilidades financieras, tecnológicas y regulatorias para aprove-char el potencial de cogeneración, y (iii) desarrollar metodolo-

8 Con este propósito se adelantará la separación de las funciones de administra-ción del SIC de Interconexión Eléctrica S.A.



gías de ahorro en lo subsectores más representativos de la in-dustria.

3. Gas

Por sus bondades económicas, energéticas y ambientales, el gasnatural continuará incrementando su participación en la ofertade energéticos del país. No obstante, el dinámico crecimiento deeste subsector impone grandes retos al Estado y la industriapara llevar a cabo una planeación integrada que permita el usoracional de las reservas naturales. El crecimiento de la demandadel sector industrial dependerá de la competitividad de los pre-cios del gas frente a otros energéticos sustitutos y de la regla-mentación ambiental.

En dicho sector, los esfuerzos del gobierno estarán orienta-dos a revisar el marco regulatorio existente, el cual debe enfo-carse a: (i) definir la estructura de precios del gas en boca depozo, que permita la recuperación de los costos de exploracióny explotación del recurso, y que igualmente involucre el costo deoportunidad de utilización del mismo; (ii) definir un esquematarifario en transporte de gas que incentive la expansión delsistema, sin necesidad de aportes del Estado; (iii) revisar loscontratos de suministro y transporte de gas para mejorar lacompetitividad del sector y no dar señales equivocadas de mer-cado en generación eléctrica; (iv) crear un mecanismo de infor-mación único para todos los agentes del sector; (v) reglamentaresquemas que permitan optimizar el desarrollo de la actividadde almacenamiento diario y estacional de gas, para garantizarla seguridad del suministro.

Las acciones anteriores se acompañarán de una restructu-ración institucional que permita un manejo independiente delas actividades de expansión, despacho y liquidación de los in-tercambios comerciales del mercado mayorista de gas. Para ellogro de este propósito será necesario adecuar las funciones y



estructura de Ecogas, incluyendo, si es indispensable, el desa-rrollo de un instrumento legislativo específico para el sub sector.

La seguridad fisica en el suministro y el desarrollo regulato-rio de la calidad del producto serán elementos claves en la agen-da del Ministerio de Minas y Energía, la Creg y demás entidadescompetentes.

La dinámica del sector hace necesario modernizar las prác-ticas de comercialización, contratación, abastecimiento de la de-manda y divulgación de la información. En este sentido, seconsidera que el grado de desarrollo de la industria permite con-formar un mercado mayorista de corto plazo de excedentes degas y de capacidades de transporte, así como de opciones con-tractuales para la comercialización del producto.

Para atender esta problemática será necesario restringir lacomercialización conjunta del gas en contratos de asociación,desarrollar un esquema independiente de Ecopetrol para la co-mercialización del gas de regalías, eliminar las restricciones quepuedan generar los cargos de transporte, estudiar la viabilidadde importar gas de Venezuela, analizar la conveniencia de libe-rar los precios en boca de pozo para todos los productores delenergético, y desarrollar un código de distribución orientadopor los mismos principios que se adoptaron para el sector eléc-trico.

De otra parte, el gobierno nacional apoyará las iniciativasque desarrollen las autoridades municipales y distritales parael uso de gas natural en transporte vehicular. La convenienciadel uso de gas natural comprimido (GNC) o GLP como combus-tible automotor, dependerá de sus beneficios ambientales, de suseguridad, y de su disponibilidad. Así mismo se promoverá eldesarrollo de gas natural comprimido para la atención de aque-llas localidades que por su tamaño y localización con respecto ala red de transporte de gas lo haga aconsejable.

El desarrollo de la industria de gas natural irá acompañadotambién de un desarrollo paralelo de la industria de gas licuadode petróleo. Para lograr este propósito, se estudiarán los aspectos



regulatorios y de infraestructura que hagan viable la importa-ción y transporte de este producto, con miras a la conformaciónde un mercado de GLP sin intervención regulatoria en su comer-cialización.

4. Petróleo

Las reservas descubiertas en Colombia ascienden a 7.290 millonesde barriles (MMbls) y las reservas remanentes ascienden a 2.577MMbls. Para el 2002, en un escenario en el que no se presentennuevos descubrimientos, la relación reservas/demanda indicaque las remanentes no alcanzarán a satisfacer la totalidad de lademanda local, siendo necesaria la importación de hidrocarbu-ros para suplir el déficit.

El efecto económico que se generaría sobre el país al pasarde ser un país exportador de crudo a un país importador y aldisminuir la producción de crudo, podría tener un impacto eco-nómico negativo, en términos de crecimiento del PIE, reducciónde ingresos por regalías para las entidades territoriales, reduccióndel nivel de inversión pública fmanciada con recursos provenien-tes del sector hidrocarburos y efecto negativo en la balanza co-mercial.

Para evitar que Colombia se convierta en un país importa-dor de crudo y satisfacer la demanda local, se requiere descubrirmás de 2.000 MMbls entre 1999 y 2002 Y4.000 millones de mi-llones para 2002-2007 y se debe adelantar un plan de recupera-ción de las reservas existentes.

El cumplimiento de estas metas requiere intensificar la ac-tividad de exploración en el país, considerando que se cuentacon más de 18 cuencas sedimentarias comprendidas dentrode áreas activas e inactivas, con una extensión aproximada de1.036.400 Km, que representan un potencial de reservas de 37mil millones de barriles. A la fecha, solamente 112.600 Km deltotal de áreas sedimentarias se encuentra en exploración, equi-valentes al 9.23% del área total y en producción el 1.63%, que-



dando el 89.1% de la extensión total de cuencas sedimentariaspor explorar.

Para el cumplimiento de las metas de mediano plazo, año2002, se requiere entregar en exploración un mínimo de 50 blo-ques anuales para identificar 110 áreas prospectivas por año,que se convierten en 75 prospectos para perforación de mínimo50 pozos anuales. Con un factor de éxito del 20%, la perforaciónde 50 nuevos pozos por año podría llevar al descubrimiento de500 millones de barriles año, en promedio.

Para cumplir las metas de exploración, desarrollo y produc-ción previstas para el próximo cuatrienio (ver cuadro siguiente),se requieren inversiones superiores a 12 billones de 1999.

1999 2000 2001 2002 TotalPozos exploratorios A-3 38 50 60 65 213Reservas nuevas (MBL) 380 500 600 650 2130Producción de crudo (KBDC) 856 860 791 839Producción acumulada de crudopor año (MBL) 312 314 289 306 1221

El monto de inversión privada que se requiere partiendo dela capacidad de inversión de Ecopetrol y la capacidad real decanalizar recursos del sector privado, debe considerar factoresinternos y externos que afectan dicha capacidad, incluidos: (a)nivel de competitividad colombiano frente a otras alternativasde inversión, comparando el Government Take de Colombiafrenteal de otros países", (b) las condiciones del entorno local, ordenpúblico, proceso de paz y política petrolera, marco regulatoriopara la expedición de licencias ambientales, entre otros, (e) lacoyuntura de precios del crudo y su efecto sobre la inversión

9 Colombia presenta uno de los mayores niveles de Government Take a nivel mun-dial (80-90%).

CAMBIO P CO ST UIR PAZ. BASES


privada en el sector, (d) las condiciones actuales de los contratosde asociación contra otras alternativas de asociación.

Más del 60% del total de la inversión prevista para el sectorhidrocarburos en los próximos 4 años se destinará a inversionesde exploración y desarrollo de campos, mientras que un 35% sedestinará a refinación y petroquímica.

Las metas trazadas en relación con las actividades de refma-ción, implican la ejecución de inversiones por un valor superiora 7 billones de 1999. Con estas inversiones se podría ampliar lacapacidad instalada de producción de gasolinas y bencinas en 53KBDC, y la producción de destilados medios en 34 KBDC.

Las inversiones previstas para refinación y distribución decombustibles implican la producción de derivados de mayor valoragregado en las plantas locales, que podrán destinarse a abaste-cer el mercado de insumos petroquímicos en Colombia ya in-centivar el desarrollo de esta industria. La gran participacióndel negocio de refinación y petroquímica obedece a la proyecciónde enormes inversiones del sector privado en el desarrollo deproyectos petroquímicos y su participación en las actividades derefinación.

Dado que se espera una significativa participación de recur-sos privados en el desarrollo de la refinación y la industria pe-troquímica, será necesario diseñar un marco regulatorio quepermita la creación de un mercado abierto, eficiente y competi-tivo, que promueva y desarrolle las condiciones para atraer ca-pital privado.

La política de largo plazo implica la revisión de los términoscontractuales y económicos de la actividad de exploración y ex-plotación, con el objeto de fomentar el nivel y el ritmo de laactividad exploratoria, para permitir que el sector compita porel capital privado en las mismas condiciones que los demás paí-ses. La meta de inversión no es sostenible en las condicionesactuales de los contratos de asociación, ni tampoco con los nive-les históricos de inversión privada en exploración y explotación.

CAM 10 PARA CONSTRUIR U PAZ • BASES


Por tanto, se requiere revisar la política sobre participaciónobligatoria de Ecopetrol en nuevos contratos de asociación y elporcentaje de participación estatal. Comoquiera que no es fácilplantear un cambio en las tasas de impuestos aplicables al sec-tor, es indispensable reducir la participación inicial de Ecopetrolen los contratos, manteniendo la aplicación del Factor R, revi-sando el régimen de regalías y aplicando tasas diferenciales de-pendiendo del tamaño, ubicación y del volumen producido enlos campos.

La estrategia de mediano plazo, 1998-2002, debe concen-trarse en explotación más que exploración, con el fin de aplazar2 o 3 años el riesgo de abastecimiento previsto para el 2004,incentivando la firma de contratos de producción incrementalpara todos los campos, asociacióny operación directa, en los queresulte viable la inversión para incrementar la curva de produc-ción básica. Se evaluará la posibilidad de incluir en estos contra-tos un mecanismo para el reconocimiento de la inversión deexploración al asociado, para el caso en que sea necesario perfo-rar pozos adicionales, no de desarrollo, sino de exploración, den-tro del programa de inversiones presentado por el oferente.

De igual forma, el programa de producción incrementaltambién podrá extenderse a todos los contratos de asociaciónvigentes, planteando mecanismos contractuales que permitanregular únicamente la producción incremental. Adicionalmen-te, para acelerar la actividad de exploración en contratos firma-dos hace más de 3 años, que pueden concluir la exploración en3 años adicionales, y acelerar la inversión de desarrollo de loscampos, se puede plantear una reducción de la tasa de regalíaspara producción del período 2004-2006, o mayor, para camposcuya comercialización se declare a partir de la fecha de promul-gación de la ley.

La estrategia de largo plazo, se enfoca hacia las actividadesde exploración,descubrimiento de nuevas reservas que asegurenel abastecimiento de los próximos 10 años, generando condicio-nes homogéneas para todos los tipos de contratos de asociación



y todas las cuencas sedimentarias, de modo que para cada com-pañía sea indiferente, en términos de rentabilidad, invertir enun área o en otra, o firmar un contrato de asociación o uno deproducción incremental, sin perder de vista que existen áreaso contratos que implican un mayor riesgo y por ende deberánofrecer mayores retornos. Lo anterior permitiría que cada com-pañía invierta en el tipo de contrato o en el área para el cual estámejor preparada, en términos de conocimiento geológicoo tec-nología requerida para la exploración y desarrollo, o por laexistencia de instalaciones aledañas que pueden generar econo-mías en la operación del campo. ,

Se estudiará la viabilidad de extender a todos los contratosde asociación el tratamiento del reembolso de costos de explora-ción previsto en los contratos, con incentivos para gas, en elsentido de ceder el 100%de los derechos sobre la producción deEcopetrol hasta que se reembolse el 50% de los costos de explo-ración al asociado.

Frente a las metas trazadas y teniendo en cuenta que la ac-tividad de exploración/explotación de hidrocarburos se realiza através de Ecopetrol, entidad que podrá desarrollar dicha activi-dad directamente o en asociación con terceros, debe determi-narse la capacidad real del Estado colombiano para cumplir lasmetas de inversión trazadas, partiendo de: (i) la capacidad deinversión de Ecopetrol, teniendo en cuenta la generación inter-na de caja proyectada y la capacidad de apalancamiento de laempresa, incluyendo nueva deuda directa y financiación por ellado del activo vía [arm-outs y titularizaciones de derechos so-bre producción futura; (ii) la capacidad real de atraer capitalprivado para nuevos proyectos de exploración y explotación. Enlas condiciones actuales, de los contratos de asociación, y de pre-cio del crudo, es imposible atraer capital privado para proyectoscon perspectivas menores de 200 MMblspor campo. Lo anteriores preocupante, porque a pesar de la alta prospectividad de lasáreas, en la mayoría de las cuencas el tamaño de los pozos pro-medio oscila entre 10 y 50 MMbls.

CAMBIO PARA CONSTRUI AZ. BASES


Es importante destacar la participación del gobierno paraoptimizar el manejo de las licencias ambientales en el corto pla-ZO, para lo cual se plantea fijar como una condición precedentepara el cumplimiento de la cláusula 5, obligación de exploración,el otorgamiento de la licencia ambiental, de modo que el asocia-do no deba empezar a realizar inversiones en exploración hastatanto no se obtenga la licencia. Así mismo se plantea el desarrollode algunas actividades no sujetas a licencia ambiental, sísmica,estudios geológicos, de modo previo a la licencia. Si la licenciano se otorga en el plazo máximo previsto por la ley, entonces laspartes podrán terminar el contrato, o declarar fuerza mayor, demodo que se suspenda el cumplimiento de las obligaciones delasociado y los plazos contractuales, para no afectar el plazo dela etapa de producción, plazo que hoy no es prorrogable bajoninguna circunstancia. Ecopetrol debe asumir el riesgo de polí-tica pública, reconociendo al asociado la inversión previa a laterminación del contrato, cuando así proceda, y presentar a con-sideración del Ministerio del Medio Ambiente un nuevo decretoen el cual se fijen las actividades del sector sujetas a licenciaambiental, y se fijen los lineamientos de la licencia ambientalúnica para el sector, dentro de la cual se permitirá la realizaciónde trabajos de exploración/explotación adicionales sin nueva li-cencia.

Lo anteriormente expuesto, implica adelantar una profundareorientación de las labores de la industria estatal petrolera enlas demás actividades de la cadena de producción de hidrocar-buros, la adopción de nuevas estructuras de precios y marconormativo que permita la participación de agentes privados enla actividad de transporte, con la eliminación de los subsidiosexistentes, así como en las actividades de refinación y alma-cenamiento. De igual forma, se evaluará la conveniencia deadoptar mecanismos que le permitan a Ecopetrol participar enasociaciones estratégicas con el sector privado para el desarrollode proyectos en transporte, almacenamiento y refinación de hi-drocarburos.

:AMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ • BASES


Por otra parte, será necesario reglamentar el libre acceso aredes de transporte existentes y la participación de cualquieragente en la construcción, operación y financiación de la nuevainfraestructura de transporte. En refinación, la eliminación desubsidios y la implantación de una estructura de costos trans-parente para cada uno de los bienes y servicios de la cadena deproducción petrolera, será elemento fundamental para incenti-var la participación privada en el desarrollo de nueva capacidadde refinación en el país, o para la importación de derivados,cuando las condiciones del mercado y los costos internos de es-tos productos no comprometan la seguridad del suministro delos bienes y servicios que actualmente ofrece la empresa estatalpetrolera.

Un aspecto fundamental en la estrategia planteada lo cons-tituye la necesaria autonomía administrativa y presupuestalque requiere Ecopetrol para asumir los retos planteados y paraoperar en igualdad de condiciones con nuevos agentes privadosen buena parte de las actividades de la industria. Para ello sebuscará focalizar las responsabilidades de definición de política,fortaleciendo la capacidad planificadora de las entidades no eje-cutoras. Igualmente, es indispensable crear mecanismos finan-cieros de cobertura así como de gestión, que le permitan aEcopetrol tener capacidad de inversión en el largo plazo y ga-rantizar su viabilidad administrativa y financiera.

Finalmente, se revisará la conveniencia de continuar con elFondo de estabilización petrolera frente a la coyuntura fiscal yfinanciera actual.

C. TELECOMUNICACIONES

Las acciones gubernamentales durante los últimos años han es-tado dirigidas a aumentar el cubrimiento, modernizar la in-fraestructura y diversificar la oferta de servicios. Durante esteperíodo ha sido significativo el crecimiento del sector dentro dela economía nacional, con inversiones crecientes que pasaron



del 0.77% al 1.48%del PIB de 1991 a 1997. En materia de tele-fonía, el país pasó de contar con alrededor de 2.8 millones delíneas al inicio de la presente década a 6.5 millones de líneas afinales de 1997, lo que arroja una densidad telefónica de 16.2líneas instaladas por cada cien habitantes y posiciona a Colom-bia comouno de los primeros cincopaíses de América Latina conmayor densidad telefónica". El número de empresas prestado-ras del servicio telefónico se ha duplicado, reflejando el creci-miento del mercado y el interés del sector privado de participaren la prestación y administración del servicio.

Sin embargo, a pesar de la densidad telefónica promedio quepresenta el país, el servicio telefónico está concentrado en lasciudades más grandes, con la consecuencia de que en los muni-cipios pequeños y en el sector rural la cobertura del servicio esinsuficiente.

De otra parte, existe una importante debilidad institucionalde las empresas estatales del sector, Telecom, Adpostal e Inra-visión, que ha obstaculizado los procesos de modernización ytransformación de estas empresas, que hoy en día enfrentan se-rias dificultades financieras y operacionales, al tiempo que sehan visto afectadas por la pérdida de mercado frente a la com-petencia por parte de otros operadores.

Los problemas institucionales del sector, han ocasionado queel país se encuentre rezagado en la liberalización del mercado,la implementación de nuevos servicios y le han restado compe-titividad al sector de las telecomunicaciones frente a países la-tinoamericanos con niveles similares de desarrollo.

En el caso del sector, es importante destacar la relación exis-tente entre éstas y el desarrollo económico y su importanciaestratégica en la globalización de la economía, como sector pro-

10 De acuerdo con el Reporte Mundial de Competitividad del IMD para 1998, ladensidad telefónica en algunos países latinoamericanos es: Argentina 18.9; Chi-le 18.1; Venezuela 12.8; Brasil 11.5y México 9.4.



ductivo y como apoyo a las demás actividades económicas, enespecial a las exportaciones.

En la presente década, esta área ha aumentado su influen-cia en el terreno económico, social y cultural, los cambios tecno-lógicos han traído nuevos servicios y reducciones importantesde costos, ha crecido la participación privada en el sector y lacompetencia ha aumentado los niveles de eficiencia. En la etapade la globalización de las economías, las telecomunicaciones sevuelven pieza fundamental para la inserción del esquema pro-ductivo colombiano dentro de las prácticas comerciales que ge-neran las nuevas tecnologías.

• Objetivos

Para que el sector de telecomunicaciones contribuya al aumentode la productividad y la competitividad y a consolidar en el pro-cesode descentralización que se ha propuesto en el nuevo modelode desarrollo, el Plan debe proponer estrategias encaminadasa generalizar el acceso de todos los ciudadanos a los serviciosde comunicaciones, cubrimiento adecuado de los mismos paraabarcar la totalidad del territorio nacional. Es igualmente im-portante garantizar la buena calidad y la prestación eficiente deestos servicios, ya sea por parte de operadores locales, regiona-les o nacionales. Para lo anterior, las acciones gubernamentalestendrán como objetivos los siguientes: (i) cobertura nacional delos servicios de telecomunicaciones; (ii) fortalecimiento del mar-co regulatorio e institucional del sector; (iii) consolidar la libe-ralización del mercado; (iv)fomentar la participación privada denuevos actores en la prestación de los servicios; y (v) promociónel desarrollo de la infraestructura colombiana de la informa-ción.

• Estrategias

• Cobertura nacional de los servicios de telecomunicaciones.Para garantizar a todos los ciudadanos el acceso universal a los



servicios de telecomunicaciones, es necesario contar con una po-lítica clara, confiable y de largo plazo que garantice el incrementode la cobertura y la universalización de los servicios. Para ello,el Ministerio de Comunicaciones elaborará e implantará un plannacional de servicio universal de largo plazo, vinculando al sec-tor privado en el financiamiento y operación de los proyectos.

Así mismo, se dará especial prioridad al desarrollo de la te-lefonía social comunitaria y se promoverá el desarrollo del ser-vicio de telefonía rural, de tal manera que se atiendan todas lascabeceras municipales, ampliando la cobertura en los corregi-mientos e inspecciones de policía y caceríos.

Para este propósito se fortalecerá el Fondo de comunicacio-nes con los recursos de las concesiones de telefonía móvil celulardestinados a los municipios con mayores índices de necesidadesbásicas insatisfechas. Los recursos del Fondo de comunicacio-nes se utilizarán para financiar la instalación, operación y man-tenimiento de proyectos de telecomunicaciones sociales y laincorporación de nuevos desarrollos tecnológicos que facilitenla extensión de los servicios.

La existencia de una plataforma del sector con buena cober-tura en el sector rural facilitará el desarrollo de programas edu-cativos, culturales y de salud por parte de otras agencias delEstado y la misma comunidad.

De otra parte, se impulsará el proceso de modernización yampliación de la cobertura de los canales públicos de televisióny de la Radiodifusora Nacional de Colombia. En materia de co-rreos se establecerá la zonificación postal en el país, para buscarla mejor eficiencia en la operación de los servicios postales .

• Fortalecer el marco regulatorio e institucional del sector. Paralograr la consolidación del mercado de las telecomunicaciones,es necesario establecer un régimen general que, teniendo comoobjetivo final el beneficio y la protección del usuario, promuevael desarrollo de éstas con base en una sólida organización insti-tucional que cumpla las funciones de planeación, regulación y



control de tal manera que fomenten y preserven las condicionesnecesarias para la actuación eficiente de los distintos operado-res de los servicios.

Adicionalmente, se buscará que las empresas públicas quehan operado tradicionalmente en mercados monopólicos y algu-nas de ellas con estructuras comerciales que no garantizan suviabilidad en el largo plazo, sean reorganizadas y adecuadas alnuevo entorno de competencia, aprovechando sus ventajas com-parativas, su experiencia y su infraestructura instalada.

El Ministerio de Comunicaciones, la Comisión de Regula-ción de Telecomunicaciones y la Comisión Nacional de Televi-sión actuarán en estrecha colaboración, unificando criterios deregulación frente al desarrollo y convergencia tecnológica de losdiferentes servicios.

La intervención estatal en el sector deberá promover unaestructura industrial que tenga en cuenta las tendencias tecno-lógicas, incentive la eficiencia, la diversidad y la calidad de losservicios, mediante la competencia en su prestación y la vincu-lación del sector privado.

• Consolidar la liberalización del mercado de telecomunicacio-nes. Al incentivar la competencia en la totalidad de los serviciosde telecomunicaciones, aparecerán nuevas redes y actores y segenerarán beneficios a los usuarios en términos de mejoras enla calidad y disminución de tarifas, lo que promoverá la masifi-cación de los servicios a nivel local, regional, nacional e interna-cional.

Como parte de la consolidación de los procesos de aperturay liberalización de los diferentes mercados, los servicios básicosde telecomunicaciones internacionales se podrán prestar tam-bién en gestión indirecta.

• Fomentar la participación privada de nuevos actores en laprestación de los servicios. Para fomentar el desarrollo de las



telecomunicaciones en el país, se promoverá la participación denuevos actores en la prestación de nuevos servicios.

Para contar con el capital requerido y realizar las inversio-nes en expansión y modernización de las redes telefónicas, sepromoverán los procesos de capitalización y enajenación de ac-tivos en las empresas locales, buscando siempre que los benefi-cios de estos procesos se transfieran a los usuarios finales.

Con la adjudicación de nuevas concesiones de servicios detelecomunicaciones, como los sistemas de comunicaciones per-sonales, PCS,el gobierno promoverá la competencia en la presta-ciónde losserviciosmóvilesy una nueva políticade licenciamientoy administración del espectro radioeléctrico que incentive lacompetencia, la eficiencia técnica, la innovación tecnológica y ladisminución de tarifas, al tiempo que se obtendrán nuevos in-gresos por concepto del otorgamiento de las concesiones.

• Propiciar el desarrollo de la infraestructura colombiana de lainformación. La infraestructura colombiana de la informacióndeberá jugar un papel fundamental en el apoyo a los gobiernosdepartamentales y locales en el desempeño de sus funciones,a los establecimientos educativos y a la comunidad en generalpara contribuir a potenciar su desarrollo económico y social eincentivar el aumento de la competitividad regional. El Estadopromoverá acciones concretas de política, concertadas y coordi-nadas con el sector privado, que aceleren la utilización de lainfraestructura de información actualmente instalada y propi-cien su desarrollo. Estas acciones deberán incluir el uso de lainfraestructura a nivel regional. Para ello, se promoverán accio-nes dirigidas a abrir espacios de participación a las comunidadesregionales en el desarrollo y aprovechamiento de estos servicios.

En este sentido, se cuenta con la ventaja competitiva de quebuena parte de las redes de telecomunicaciones instaladas en elpaís son de tecnologías digitales, lo que facilitará la prestaciónde nuevos servicios del sector informática. Para ello, los opera-



dores locales deben aprovechar estas ventajas e incentivar laprestación de nuevos servicios de fácil acceso a las comunidades.

En este orden de ideas, la regulación deberá generar estímulosy obligaciones a los operadores de servicios de telecomunicacio-nes, para que faciliten y promuevan el uso de su infraestructurade red y de sus servicios por parte de centros educativos, orga-nizaciones comunitarias, centros de salud y demás estamento sque incentiven el desarrollo de la sociedad.

La infraestructura de información brindará a las comunida-des la autonomía y las herramientas necesarias para que asu-man la orientación de sus propios procesos económicos, socialesy políticos, fortaleciendo la competitividad regional.



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III. TURISMO

El turismo es uno de los fenómenos socioeconómicos más im-portantes de la segunda mitad del siglo xx. Como producto delaumento del tiempo libre y el ingreso disponible en las socieda-des de mayor desarrollo relativo, el turismo se ha convertido enuna actividad masiva y en un bien de consumo de primera ne-cesidad. Durante 1997representó un movimiento internacionalde 612 millones de turistas, con un crecimiento en el flujo deturistas de 2.84%y un gasto de 443 billones de dólares, que rep-resentaron un incremento en los ingresos por turismo del 2.15%respecto al año anterior.

Entre 1993 y 1997, la industria turística registró un rit-mo de crecimiento promedio anual en arribos de 4.3% y un in-cremento promedio anual de los ingresos percibidos del 8.4%anual.

En 1997 los ingresos por turismo generaron un pocomás del8% del total de exportaciones de bienes y casi el 35% del totalmundial de exportaciones de servicios.

La Organización Mundial de Turismo ha realizado proyec-ciones que indican que el total de turistas internacionales alcan-zará la cifra de 661 millones en el año 2000 y 937 millones en el2010, lo que significa que casi se duplicará el volumen de la ac-tual corriente de turistas internacionales en quince años.

Con base en el gran potencial turístico de la costa Caribecolombiana, el gobierno ha decidido incluir dentro del Cambiopara construir la paz una propuesta de desarrollo turístico paraesta región, que puede ser imitada por otras regiones del país.Con este fm, el presente documento incluye también algunos li-neamientos básicos de una política sectorial para el turismo.



A. DIAGNÓSTICO

Pese a sus riquezas naturales ya sus diversos atractivos, Colom-bia no ha llegado a posicionarse como un país turístico, proba-blemente por los graves problemas de imagen que la agobian.Aunque si bien es cierto que no se debe hablar de países turísticossino de regiones y zonas turísticas, a nivel mundial se consideraque un país es turístico cuando las llegadas internacionales a suterritorio ascienden a la cifra de 2.2 millones de turistas, metade la que Colombia dista bastante.

El incremento en el número de llegadas de turistas en el paíspasa de una tasa de crecimiento del 9.5% en 1996 a una tasanegativa de -4.3% en 1997, situación que revela la crisis queafronta el sector y que hace necesario adoptar medidas inmedia-tas tendientes a su recuperación.

A continuación se presentan algunos datos sobre la partici-pación del turismo en la economía colombiana:

• La participación del sector hoteles y restaurantes en el PIEdescendió.

• La participación del turismo en la balanza de pagos revela unatendencia de crecimiento constante en el período 1994-1997.

• El total de ingresos por servicios y transferencias en la balanzacambiaria entre 1990 y 1997, registra una tasa de participacióndel 14.75% en promedio, mostrándose la mayor tasa en 1992 ysituándose en el 24.89%, para iniciar una etapa descendentehasta ubicarse en el 6.04% en 1997.

• La inversión extranjera en el rubro de restaurantes y hotelestuvo un crecimiento constante entre 1993 y 1996, alcanzando elmayor nivel en este último año al superar los catorce millonesde dólares. En 1997 se presenta un fuerte descenso en la inver-sión extranjera en este rubro presentándose un crecimiento ne-gativo de -55.9% con respecto a 1996.



• En 1997 el sector de agencias de viajes, hoteles y restaurantesturísticos generó ingresos por $1.653.987.099.224.

Analizado el comportamiento del sector puede afirmarseque el turismo en Colombia afronta una serie de problemas. Losmás graves, además de la imagen negativa del país en el exteriory la inseguridad, pueden concretarse en la pérdida de competí-tividad y en el deterioro de los destinos turísticos tradicionales.

Por su capacidad de generar divisas el turismo es un factorimportante en el incremento de las exportaciones, para ello seplantean estrategias que incrementen la competitividad y fo-menten la inversión extranjera en el sector turístico.

B. OBJETIVOS

El turismo tiene un importante potencial para contribuir al de-sarrollo nacional y apoyar el logro de las metas en el campo eco-nómico, social, cultural y político. Igualmente es un factor dedesarrollo para aquellas regiones del país que gozan de vocaciónturística y muy especialmente de los distritos turísticos de Car-tagena y Santa Marta, y el archipiélago de San Andrés y Provi-dencia.

El objetivo general de la política sectorial es recuperar y for-talecer la competitividad y sustentabilidad de los productos tu-rísticos colombianos para coadyuvar a la generación de empleo,la captación de divisas y el fomento al desarrollo regional, con-tribuyendo a mejorar la calidad de vida, el nivel de educación yla conservación de los recursos naturales en los destinos o regio-nes turísticas y sus áreas de influencia.

Se consagran como objetivos específicos de la política secto-rial de turismo los siguientes:

• Recuperar la capacidad competitiva del sector• Consolidar la oferta y la demanda turística• Incrementar la captación de divisas por recepción de turismo



• Mantener, mejorar y ampliar el empleo en el sector turístico• Fomentar el desarrollo regional.

C. ESTRATEGIAS

Las estrategias para cumplir los objetivos propuestos son lassiguientes:

• Reconocimiento del carácter exportador del turismo receptivo• Desarrollo de las zonas francas turísticas• Impulso y consolidación de nuevos productos turísticos• Promoción de la oferta turística en los mercados accesibles yde mayor rentabilidad• Desarrollo del turismo sustentable• Fomento de la calidad y rentabilidad• Promoción del turismo doméstico• Coordinación y cooperación público-privada.

Los actores principales de estas estrategias serán los propiosprestadores de servicios turísticos con el apoyo de las entidadesterritoriales, el Viceministerio de Turismo, el Consejo Superiorde Turismo, el Fondo de Promoción Turística y las asociacionesy gremios de empresarios del sector.

D. POLÍTICAS

Para lograr el crecimiento del sector y colocarlo en una posicióncompetitiva, se hace necesario considerar unos destinos y regio-nes turísticas preponderantes, determinadas por su volumen deoferta, su contribución a la generación de empleo, la captaciónde divisas, la capacidad para impulsar la productividad y com-petitividad regional, así como la existencia de infraestructuraturística que facilite su recuperación, promoción y crecimiento.

De los turistas ingresados al país en 1995 y 1996, sólo vinie-ron aproximadamente trescientos veinte mil en viaje de placer.Al examinar las cifras brutas sin contabilizar ingresos por fron-



teras terrestres, la mayor proporción de los visitantes corres-ponde a viajeros que vienen por negocios y convenciones. Entreese segmento y los colombianos residentes en el exterior queregresan de vacaciones, suman un 73%del total de los trescien-tos veinte mil. Es decir que sólo un 27%de los turistas visita elpaís por motivos diferentes.

De la porción de turistas que llega al el país por motivos derecreación y descanso, el 42.18%visita Cartagena, el 8.33%San-ta Marta, el 15%San Andrés, el 25.33% Bogotá; el 4.22% Cali,el 3.33%Medellín y el 1.33%Barranquilla.

Considerando que los viajeros por motivos de negocio yvisita a familiares no responden estrictamente a estrategias depromoción y competitividad, el incremento de las corrientesturísticas motivadas por recreación deben enfocarse a la costaCaribe, siendo esta región la que concentra la mayoría de losturistas internacionales. Por ello es necesario realizar accionese inversiones en los destinos preponderantes de esta región.

La amplia competencia que se presenta globalmente porcaptar turismo internacional hace necesario reforzar los pro-ductos consolidados con oportunidades reales de rentabilidad,siendo éstos la plataforma para la atracción inicial del turismointernacional y partiendo de una experiencia positiva del turis-ta generar interés por conocer otros productos turísticos colom-bianos.

Abordando de una forma realista el desarrollo del turismoen el país, necesariamente se debe volcar la mirada hacia la cos-ta Atlántica. No puede ser de otra manera, ya que los destinosturísticos del Caribe tienen un crecimiento continuado en losmercados internacionales, cuentan con infraestructura hotele-ra y ofrecen un rendimiento inmediato muy necesario.

De otra parte, las amenazas que pesan sobre la costa Caribecomoson el deterioro ambiental y la apertura de Cuba al mundoexterior, isla con atractivos similares al principal destino tu-rístico, Cartagena de Indias, hacen necesario adoptar medidasinmediatas de inversión en infraestructura y ejecución de estra-

CAMBIO PARA CONSTRUIR 5..A.PAZ • BASES


tegias y políticas que permitan recuperar la capacidad competi-tiva de los destinos preponderantes.

Con fundamento en las consideraciones anteriores se deter-minan como destinos preponderantes los siguientes:

• Distrito Turístico de Cartagena de Indias• Distrito Turístico de Santa Marta• El archipiélago de San Andrés y Providencia• La zona franca de Barú• La zona franca de Pozos Colorados.

Se precisa que las ciudades y regiones que se han seleccio-nado se plantean como ejes del desarrollo turístico de regionesaledañas. La estrategia consiste en establecer zonas de influen-cia a partir de los destinos principales, que deberán actuar comoefecto demostración acelerando el desarrollo turístico del restode las regiones y destinos del país.

Lo anterior no obsta para reconocer que siendo el turismouna industria altamente sensible a factores endógenos y hexó-genos y a fluctuaciones por motivos imprevisibles, es necesarioreconocer que el alto volumen de turismo interno es en sí mismouna ventaja competitiva que hay que preservar, porque es unelemento estratégico para precaverse de eventuales crisis.

Considerando que el país está atravesando por un estrictoproceso de ajuste fiscal, las políticas que se establecen en desa-rrollo de las estrategias planteadas con el propósito de alcanzarlos objetivos propuestos, se basan en la optimización de los ins-trumentos y herramientas con las que cuenta el sector turístico.

Las políticas y programas a desarrollar son:

1. Organización y coordinación institucional2. Fomento y desarrollo3. Promoción turística y mercadeo4. Desarrollo del recurso humano5. Competitividad y modernización6. Nuevos productos



1. Organización y coordinación institucional

Considerando que en el sector turístico participan diversos sec-tores gubernamentales del orden nacional y regional, es necesa-rio contar con una política que permita aunar esfuerzos, evitarla duplicidad de gestiones y optimizar los esquemas existentes.Para ello se proponen las siguientes acciones:

a. Organización administrativa. La Ley 300 de 1996 dotó al sec-tor de un nuevo esquema administrativo que necesita algunasmodificaciones y ajustes para su buen funcionamiento, para ellose tomarán medidas en los siguientes aspectos:

• Registro Nacional de Turismo: Está establecido como el me-canismo de control y de información del sector turístico. Porello, se impulsará su correcto funcionamiento. Previa evalua-ción de su estado actual, se considerará su delegación de acuer-do con lo establecido en el parágrafo 4 del artículo 61 de la Ley300/96.• Otras instancias institucionales: El Consejo Superior de Tu-rismo revisará el desempeño de las instancias institucionalescreadas por la Ley 300 de 1996 y recomendará los mecanismospara su buen funcionamiento.

b. Coordinación intersectorial. Lograr la coordinación intermi-nisterial, intergubernamental y con los gremios del sector en eldiseño, desarrollo y aplicación de las políticas planteadas parael sector turístico. Para ello el Ministerio de Desarrollo Econó-mico adelantará las siguientes acciones:

• Consejo Superior de Turismo: Se consolidará como escenariopropicio para la cooperación y coordinación intersectorial querequiere el turismo. Con este fin se revisará su composición y seefectuarán las modificaciones necesarias para garantizar su ade-cuado funcionamiento y una mayor participación del sector pri-vado empresarial. Adicionalmente, se vincularán a este Consejorepresentantes de Proexport y Coinvertir.


424 LAs EXPORTACIONESCOMOMOTORDE CRECIMIENTO

• Coordinación: Se fomentará la participación del sector priva-do, a través de sus agremiaciones y asociaciones, en el análisisy definición de políticas inherentes al sector con miras a traba-jar en conjunto para el logro de objetivos comunes.

• Apoyo a la descentralización: El Viceministerio de Turismoserá el mecanismo de enlace entre las entidades territoriales yla nación en aspectos turísticos.

El Viceministerio de Turismo recopilará, en un breve lapso,los planes de turismo de los departamentos y municipios que sehayan expedido en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de laLey 300 de 1996 y las regulaciones que las asambleas departa-mentales hayan expedido con fundamento en el numeral 2 delartículo 300 de la Constitución Política,con el objetode estableceracciones conjuntas de apoyo a las regiones e identificar progra-mas que redunden en beneficio de las regiones y de la industriaturística, y preservar la vigencia y aplicación de la Ley 300 de1996.

• Alianza para el turismo sustentable. Siendo la sustentabilidadrequisito necesario para la competitividad del sector, el Vicemi-nisterio de Turismo liderará la conformación de un grupo detrabajo interdisciplinario que labore en forma coordinada en eldesarrollo de políticas para el turismo sustentable y garanticela acción coordinada del Ministerio del MedioAmbiente, las cor-poraciones autónomas regionales y el Ministerio de Desarrolloen aspectos relacionados con el desarrollo del ecoturismo y lapreservación del medio ambiente.

c. Cooperación internacional. El Viceministerio de Turismo, através de la división de estudios especiales y relaciones inter-nacionales, buscará y evaluará las posibilidades de cooperacióninternacional para el sector turístico y establecerá los mecanis-mos pertinentes para que las posibilidades de cooperación inter-nacional sean difundidas entre los segmentos interesados en suaprovechamiento.



d. Relaciones internacionales. El ministro de Desarrollo Econó-mico, en el ámbito de su competencia, y en conjunto con lasinstancias gubernamentales correspondientes, establecerá losacuerdos internacionales tendientes a fortalecer los esquemasde promoción del país comodestino turístico y la adecuada aten-ción de los servicios públicos, particularmente del transporteaéreo.

Igualmente, se fortalecerá la presencia de Colombia en elexterior, para ello se revisará el papel de los consejerosde turismoen el exterior y se promoverán alianzas estratégicas con Proex-port y con las aerolíneas colombianas para utilizar sus oficinascomo puntos de promoción de Colombia.

2. Fomento y desarrollo

En el próximo cuatrienio deben adelantarse una serie de ac-ciones tendientes a fomentar el desarrollo del sector y su forta-lecimiento como sector económico; para esto se proponen lassiguientes acciones:

a. Regulación y estímulos al sector. El sector turístico requierepara su recuperación el reconocimiento y modificación de algu-nas normas legales, entre las que se destacan:

• Carácter exportador: En forma prioritaria los ministerios deDesarrollo Económico y Comercio Exterior presentarán a con-sideración del Congreso de la República las modificaciones lega-les tendientes a reconocer y reglamentar el carácter exportadorde los servicios turísticos prestados a extranjeros en Colombia.

• Zonas francas: El Comité de Zonas Francas, de que trata elartículo 21 de la Ley 300 de 1996, revisará la regulación sobrezonas francas turísticas y recomendará los ajustes y modifica-ciones necesarias para su efectivo desarrollo.



• Distritos turísticos: El Ministerio de Desarrollo liderará, encoordinación con el sector privado, la reglamentación, en virtuddel artículo 328 de la Constitución Política, de los distritos tu-rísticos de Cartagena y Santa Marta, estableciendo las medidaspara la recuperación del sector.

• Régimen legal del archipiélago de San Andrés y Providencia:El Ministerio de Desarrollo con la cooperación del sector priva-do revisará el régimen legal del departamento archipiélago deSan Andrés y Providencia, especialmente el Decreto 2672 de1992 y la Ley 47 de 1993, y presentará a consideración de lasinstancias correspondientes los ajustes necesarios para permi-tir la adecuada prestación de los servicios turísticos.

• Inversión extranjera: El Ministerio de Desarrollo propondrá alConpes las modificaciones pertinentes al estatuto de inversio-nes internacionales para fomentar la inversión extranjera en elsector turístico y en inmuebles con destino al desarrollo de pro-yectos turísticos .

• Ordenamiento territorial: El Viceministerio de Turismo brin-dará asistencia a las regiones y departamentos para utilizar losmecanismos previstos en la Ley 388 de 1997 (Ley de Ordena-miento Territorial) y sus decretos reglamentarios en la ejecu-ción de proyectos turísticos, la preservación del patrimoniocultural, natural, ambiental, histórico y arquitectónico.

Igualmente, se apoyará a las regiones, especialmente a losdistritos turísticos, para que el plan de ordenamiento territo-rial, que deben expedir en virtud de la Ley 388 de 1997,contem-ple las medidas necesarias para la recuperación, preservación ybuen manejo del espacio público.

• Manejo de playas: El Ministerio de Desarrollo coordinará, enconjunto con las entidades competentes, el establecimiento delrégimen para el adecuado uso, mantenimiento y conservaciónde las playas, así como para contratar su manejo con el sector



privado mediante el sistema de concesión o cualquiera otro quese considere conveniente. En forma prioritaria se desarrollaráesta acción en los distritos turísticos.

b. Financiación e inversión. Se establecerán alternativas de fi-nanciación para el sector turístico que fomenten la inversión enel sector. Las acciones al respecto serán promovidas por el Mi-nisterio de Desarrollo ante el IFI y Bancoldex con el apoyo delsector privado. Las acciones propuestas son las siguientes:

• Líneas de crédito para las Pyme: Establecimiento a través delIFI de líneas de crédito destinadas a las pequeñas y medianasempresas del sector.

• Reactivación deproyectos: Creación de programas de financia-miento dirigidos a terminar o reactivar proyectos turísticos via-bles interrumpidos o desactivados por problemas financieros.

• Atracción de inversión extranjera: Coinvertir, con el apoyo delViceministerio de Turismo y del sector privado, elaborará unprograma para promover la inversión extranjera en el sectorturístico, especialmente para el desarrollo de las zonas francasturísticas.

c. Información, estadística e investigación. Las acciones de in-formación, estadística e investigación se orientarán a conocer elimpacto del turismo en la creación de empleos, la generación dedivisas y el desarrollo regional. Estas actividades serán desarro-lladas por el Viceministerio de Turismo a través de su divisiónde información, estadística y Registro Nacional de Turismo.

• Sistema de información: El Viceministerio de Turismo, confundamento en el Registro Nacional de Turismo, establecerá unsistema de información, estadística e investigación sobre elsector.



• Centro de Información Turística, Centur: El Ministerio de De-sarrollo Económico pondrá en funcionamiento este Centro yadoptará los correctivosnecesarios para su buen funcionamiento.

d. Facilitación. En el seno del Consejo de Facilitación Turísticase coordinarán y concertarán programas tendientes a la simpli-ficación administrativa, la desregulación y la descentralizaciónde los trámites que tienen que realizar los visitantes a Colombiay los prestadores de servicios turísticos, creando mecanismoságiles. Para esto se tomarán acciones en los siguientes campos:

• Consejo de Facilitación Turística: Este Consejo, creado por elartículo 10 de la Ley 300 de 1996 y presidido por el ministro deDesarrollo, revisará su reglamento, efectuará los ajustes nece-sarios en su composición y establecerá una conjunto de progra-mas tendientes al cumplimiento de sus objetivos.

• Cruces fronterizos: Se revisará la operación binacional de loscruces fronterizos, para elaborar propuestas sobre el estableci-miento de trámites, horarios y personal suficiente que permitanatender eficientemente a los turistas fronterizos.

• Registro Nacional de Turismo: Se agilizará la operación delRegistro.

3. Promoción turística y mercadeo

Las acciones en este tema se orientarán a generar demanda tu-rística hacia el país, dirigiendo la promoción hacia los segmen-tos y regiones emisoras más rentables y de mayor potencialhacia Colombia.

a. Imagen de Colombia en el exterior. Siendo la imagen de Co-lombia en el exterior uno de los mayores problemas que afrontael país para la captación de turistas internacionales, la entidadadministradora del Fondo de Promoción Turística coordinarácon las distintas entidades gubernamentales los mecanismos



para desarrollar una campaña en pro de la imagen de Colombiaen el exterior. En esta campaña se involucrarán principalmenteel Fondo de Promoción Turística, Presidencia de la República,Ministerio de Relaciones Exteriores y Proexport.

La campaña se dirigirá a los mercados emisores de principalinterés para el país, atendiendo criterios objetivos de segmenta-ción de productos y de mercados.

b. Política de promoción turística. Se concertará y coordinará, através del Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística,el diseño de la política de promoción, contemplando mecanis-mos que permitan incrementar y racionalizar la inversión de losrecursos. Para ello, se adelantarán las siguientes acciones:

• Orientación: El Viceministerio de Turismo coordinará con laentidad administradora del Fondo de Promoción Turística, elestablecimiento de programas de promoción por destinos turísti-cos preponderantes y sus regiones, orientados hacia sus princi-pales mercados y segmentos de atención.

• Recuperación de destinos: La entidad administradora del Fon-do de Promoción Turística diseñará una política de promocióny competitividad para la recuperación de los destinos preponde-rantes de Cartagena, Santa Marta y el archipiélago de San An-drés, la cual se ejecutará con cargo a los recursos del Fondo y lacual debe fundamentarse en la segmentación de productos y demercados.

• Evaluación: Se establecerán mecanismos para evaluar el im-pacto de las campañas de promoción turística nacionales e in-ternacionales.

c. Consolidación del Fondo de Promoción Turística. Siendo elFondo un esquema novedoso en el cual confluyen recursos delsector público y privado para la promoción turística y el fortale-cimiento de la competitividad, se deberán adelantar una seriede acciones para consolidar este mecanismo y apoyar sus labo-



res. Para esto se establecerán los mecanismos para garantizarlos aportes del gobierno nacional con destino al Fondo de Pro-moción Turística de acuerdo con la Ley 300 de 1996.

4. Desarrollo del recurso humano

La competitividad del producto turístico y el mejoramiento dela calidad están estrechamente ligados a la capacitación y pro-fesionalización de los trabajadores del sector.

Por esto se establecen acciones de formación, capacitación yprofesionalización del recurso humano que contribuyen al for-talecimiento del sector ya elevar la calidad de vida del personalvinculado a la industria turística. Para esto se establecen lassiguientes acciones:

a. Formación y capacitación. El Comité de Capacitación del sec-tor turístico, creado mediante la Ley 300 de 1996, analizará losmecanismos y las acciones para:

• Realizar un inventario de los programas de enseñanza turísti-ca que se están impartiendo actualmente en Colombia en losdistintos niveles.

• Formular recomendaciones para reformar la enseñanza en unatriple línea: (i) modernización de su contenido; (ii) definiendocon nitidez su objetivo, y (iii) ajustándola a las necesidades efec-tivas de la industria turística.

• Incorporar nuevas tecnologías en los procesos de enseñanza.

• Estimular la formación de docentes de alta calidad.

b. Centro de Hotelería del Sena. El comité de capacitación revi-sará el desempeño y actividades que actualmente desarrolla elCentro de Hotelería del Sena y con base en ese diagnóstico de-terminará el enfoque que debe tener el Centro de Hotelería del



Sena para instituirse comoun verdadero centro de formación detécnicos en turismo y áreas afines.c. Centros de formación turística. Bajo el nuevo esquema con-templado en el Plan Nacional de Desarrollo, los aportes sobre lanómina de las empresas serán manejados por parte de un Fon-do. En desarrollo de este esquema, se fomentará el estableci-miento de centros de formación turística bajo los principios decoinversión y coparticipación del sector público y privado. Igual-mente, se impulsarán programas de formación que fortalezcanla competitividad de las empresas del sector y que respondan asus necesidades.d. Régimen laboral. El Ministerio de Desarrollo, en coordina-ción con el Ministerio del Trabajo y los gremios del sector priva-do, efectuarán un análisis de las disposiciones de índole laboralque generan un impacto negativo en la generación de empleo enel sector y pondrán a consideración de las instancias correspon-dientes las recomendaciones pertinentes.e. Cultura turística. El Sena desarrollará programas de forma-ción de una cultura turística entre los estudiantes, empresarios,trabajadores y residentes en los destinos turísticos preponde-rantes con el propósito de sensibilizar a las comunidades recep-tivas frente al turismo.f. Educación media técnica en turismo. El Comité de Capacita-ción, creado por la Ley 300 de 1996, establecerá las recomenda-cionespara el desarrollo de programas de educaciónmedia técnicaen turismo, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 115 de 1994,en los colegios y escuelas oficiales localizados en los destinospreponderantes.

5. Competitividad y modernización

Se prevé un conjunto de acciones para impulsar la competitivi-dad y la rentabilidad de las empresas turísticas que se orienta-rán en las siguientes direcciones:



a. Fortalecimiento de las estrategias de competitividad de lasempresas y destinos o regiones turísticas. Siendo uno de losobjetivos del Fondo de Promoción Turística de Colombia el for-talecimiento de la competitividad, la entidad administradora pro-pondrá, dentro de su plan anual de trabajo, un programa parael logro de este objetivo.

b. Mejoramiento de la calidad. Siendo la calidad un factor indis-pensable de competitividad y considerando que la Ley 300 de1996 establece algunas medidas sobre fomento y certificadorasde calidad, el Ministerio de Desarrollo revisará este tema con elsector privado para adecuarlo al campo de los servicios y apoya-rá las gestiones tendientes a determinar mecanismos idóneospara el establecimiento de estándares mínimos de calidad.

Igualmente, se establecerán normas sanitarias que apoyenla calidad de los servicios turísticos, especialmente para los es-tablecimientos gastronómicos y expendios de comida.

Se trabajará también en el desarrollo de acciones de calidadsobre equipamientos y productos; acciones de mejora de la cali-dad medioambiental en destinos masivos y acciones de mejorade la calidad de los recursos humanos.

c. Innovación y desarrollo tecnológico. Elemento indispensablede la modernización y competitividad del sector turístico es lainnovación y el desarrollo tecnológico. Por ello, el Fondo de Pro-moción Turística pondrá en marcha un esquema para apoyar laejecución de proyectos de innovación y desarrollo tecnológicocon fundamento en los mecanismos que contempla Colcienciaspara este fin y respaldará las acciones que en este sentido ade-lanten los gremios y empresarios del sector.

El Viceministerio de Turismo establecerá mecanismos quepermitan brindar asistencia técnica a los empresarios del sectorya las entidades territoriales en aquellas áreas enfocadas a for-talecer la competitividad del sector.



d. Servicios públicos. Otro elemento esencial para la competiti-vidad de los productos turísticos es el adecuado abastecimientode los servicios públicos y su calidad. El Ministerio de Desarrollopromoverá el establecimiento de mecanismos de cooperacióncon las entidades territoriales para garantizar el adecuado abas-tecimiento de los servicios públicos.

e. Infraestructura. El Ministerio de Desarrollo Económico, en elámbito de su competencia, y en conjunto con las demás instanciasgubernamentales, realizará acciones en los siguientes frentes:

• Fortalecimiento y calidad: Fortalecimiento de la infraestruc-tura urbana y el mejoramiento de la calidad del equipamientoturístico de los destinos preponderantes y sus regiones.

• Red vial: Conservación y mantenimiento de la red vial exis-tente y su expansión de acuerdo con las necesidades de las re-giones y distritos turísticos.

• Servicios: Mejoramiento de los servicios aeroportuarios, pro-moviendo las ampliaciones necesarias.

f. Transporte: Siendo el transporte insumo esencial para el de-sarrollo del turismo el ministro de Desarrollo Económico en elámbito de su competencia, y en coordinación con las instanciasgubernamentales correspondientes, promoverá acciones rela-cionadas con los siguientes aspectos:

• Promoción de cruceros: Establecer programas de promociónpara facilitar el acceso de cruceros marítimos, el embarque ydesembarque de pasajeros y la modernización de las terminales,especialmente en los distritos turísticos.

• Modernización: Impulsar un programa de modernización delas terminales aéreas, portuarias y de transporte terrestre.

• Política aeronáutica comercial: Establecer una política aero-náutica comercial que facilite el ingreso de vuelos "charter" al

CAMBIO PARA CONSTRU R LA PA •• BASES


país y que contribuya a atender las necesidades del sector turís-tico y de los destinos turísticos preponderantes.

• Capacidad aeronáutica: Determinar la capacidad real del trans-porte aéreo de pasajeros hacia Colombia.

6. Nuevos productos

El turismo colombiano se ha caracterizado por la comercializa-ción del producto sol y playa y en los últimos años ha surgidointerés por la configuración de nuevos productos que diversifi-quen y complementen la oferta turística.


6 FORTALECIMIENTO DELA INFRAESTRUCTURASOCIAL


----------------------------------------------------------- --

INTRODUCCIÓN

Las políticas de infraestructura social en vivienda y agua se cons-tituyen en factor fundamental para la reducción de la pobreza,el mejoramiento de las condiciones de desarrollo y la construc-ción de la paz. Por una parte, tres de los cinco indicadores denecesidades básicas insatisfechas están directamente relaciona-dos con la calidad de la vivienda; y de otra parte, la calidad devida de la población está directamente afectada por los serviciosde agua potable y saneamiento y su incidencia en las condicio-nes de salubridad. En consecuencia, las estrategias incluidas enlos planes de vivienda yagua están dirigidas a superar las con-diciones y calidad de vida de la población más pobre, redistribu-yendo recursos vía subsidios, en el primer caso, y apoyandofinancieramente inversiones que favorezcan a la población demás bajos ingresos, en el segundo.

Adicionalmente, la calidad de la vivienda y la provisión delos servicios de agua potable constituyen una infraestructuraurbana que le permite a los gobiernos locales mejorar las condi-ciones de productividad y competitividad de las ciudades. La do-tación eficiente de servicios públicos en general y la oferta deuna infraestructura urbana adecuada generan externalidadespositivas que favorecen la localización de actividades producti-vas y con ésta la atracción de capitales dinamizadores de la eco-nomía urbana. En el caso de la vivienda, dichas externalidadesse generan porque permite la atracción de capital humano, yaque desarrollos industriales y productivos requieren de maneraparalela de desarrollos habitacionales que garanticen la locali-zación de recurso humano y por lo tanto, de la demanda, cercade los centros productivos. En el caso de la provisión de agua, algarantizar el acceso al servicio, se evitan costos que de otro modo


438 FORTALECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL

serían internalizados por el sistema productivo en detrimentode la competitividad. En estas circunstancias, las políticas devivienda yagua están igualmente orientadas a generar un mar-co de regulación y control que permita mejorar la calidad en laprovisión de dichos servicios a través del diseño de esquemas definanciación adecuados y mediante la introducción de mecanis-mos que fomenten la mayor eficiencia.

Consecuentemente, en la medida en que la infraestructurasocial es un medio para reducir la pobreza y mejorar los proce-sos de desarrollo económico y social local, indudablemente sonsectores que participarán de manera activa en el procesode cons-trucción de la paz que el Plan de Desarrollo se ha propuestocomo meta.


1. PLAN DE VIVIENDA

La vivienda constituye un factor determinante de desarrollo so-cial y económico, en la medida que posibilita la disminución dela pobreza y la miseria, y es sector primordial para la reactiva-ción de la economía y la generación de empleo.

En la actualidad, más de 11.5 millones de hogares del paíspresentan necesidades básicas insatisfechas, representando lavivienda inadecuada y el hacinamiento, en conjunto, más del40% de ese indicador.

Por otra parte, la vivienda presenta un aporte considerableal crecimiento económico y a la generación de empleo en razónde los diversos sectores productivos que involucra. El sector dela construcción tuvo una participación promedio en los últimosveinte años de 3.6% del PIB,y de él se derivan encadenamientosproductivos que multiplican el efecto del sector en el producto".En materia de empleo el sector se constituye en generador típicodebido a la demanda por insumos que produce; en promedio,para los últimos veinte años, el 7% del empleo urbano corres-ponde al sector de la construcción 2

•

La creación del sistema Upac en 1972 constituyó un sistemanovedoso de financiación que permitió otorgar préstamos delargo plazo para la compra de vivienda con base en depósitos ala vista, del cual se han beneficiado casi dos millones de hogares.

1 Para 1996, el 86% de los consumos intermedios de la construcción provenían dela industria manufacturera y más del 12%del sector financiero.

2 Se estima que la construcción de una vivienda de los estratos 1 o 2 genera enpromedio 3.9 empleos directos y permanentes durante seis meses, la construc-ción en estratos 3 o 4 genera en promedio cuatro empleos y las nuevas viviendasde estratos 5 o 6 generan en promedio seis empleos. Adicionalmente, se estimaque el sector genera en promedio 1.2empleos indirectos por cada empleo directo.



Sin embargo, al abolirse las restricciones legales que recaíansobre este sistema en una situación de gran liquidez de la econo-mía, se creó una dinámica que llevó a otorgar en los últimos 7años (1990-1997) 1.5 veces los créditos otorgados en sus prime-ros 16 años de existencia (1973-1989) (Gráfico 6.1). Esta colocaciónfue posible gracias a la introducción de novedosos esquemas deamortización con cuotas muy bajas durante los primeros añosque generaron una demanda artificial de crédito que no corres-pondía a la capacidad de pago de los usuarios.

Por otra parte, ante la mayor competencia, la capacidad delsistema Upac para mantener un nivel de ahorro necesario pararespaldar esas colocaciones, ha mostrado sus limitaciones y de-bilidades, pues ya menos del 40% del total de captaciones soncuentas de ahorro, de comportamiento relativamente estable,pasando a financiarse fundamentalmente con papeles de altavolatilidad". El nivel de compromisos de desembolsos por partede las CAVascendía al 31 de agosto de 1998 a 1.7 billones depesos, mientras las nuevas captaciones en lo corrido del año ape-nas alcanzaban 1.1 billones de pesos. A este faltante se debenadicionar más de 400 mil millones de pesos producto del incre-mento en su activo por el efecto del aumento en el valor delUpac.

Esta crisis ha afectado directamente al sector de la construc-ción. La reducción de 450 mil metros cuadrados en el área licen-ciada (Gráfico 6.2) durante el segundo trimestre del presenteaño ha llevado a la desaparición de por lo menos 45 mil empleosdirectos" e impedido la adjudicación de por lo menos siete milnuevos créditos.

3 Para principios de noviembre de 1998 más del 80% de las nuevas captaciones ycolocaciones se realizan a plazos inferiores a los treinta días.

4 En el tercer trimestre el 1995el sector alcanzó a generar un máximo de 438.862empleos, de los cuales al inicio de 1998ya se habían perdido casi cien mil a causade la crisis que ha afectado al sector en los últimos años.

CAM p e N TRUIR LA AZ B E

FORTALECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL 441

Lo anterior demuestra que el problema del financiamientode la vivienda no es coyuntural, sino que requiere el desarrolloy puesta en marcha de reformas estructurales que lo hagan sos-tenible a largo plazo.

En materia de vivienda de interés social, VIS, con la orien-tación de la política hacia subsidios a la demanda, desde 1991 elgobierno nacional a través del Inurbe ha asignado 374.0375 sub-sidios equivalentes a 761.852 millones de pesos, y las cajas decompensación familiar han asignando 181.366 subsidios, equi-valentes a 337.623 millones de pesos. A pesar de los avanceslogrados con esta política, todavía existe un elevado déficit quese concentra en hogares con ingresos de hasta cuatro salariosmínimos legales mensuales (Gráfico 6.3), evidenciando la difi-cultad que se ha presentado en el acceso de los hogares máspobres a la vivienda, en parte debido a sus altos costos. De he-cho, la desatención a la evolución del mercado de la tierra urba-na y la no aplicación de la Ley 142 de 1994 en cuanto a dotaciónde los servicios públicos por parte del sector privado a los suelosdisponibles para desarrollos habitacionales, ha elevado exagera-damente los precios de la VIS, haciendo que la mayoría de laoferta disponible se encuentre en el tope de los 135 smlm.

De otra parte, la eliminación del ahorro programado comorequisito para el acceso a subsidio ha disminuido el incentivo alesfuerzo familiar para obtener recursos complementarios parala cuota inicial, convirtiendo el subsidio en la primera (ya vecesen la única) fuente de recursos disponibles para la compra de lavivienda, asignándosele en muchos casos a familias sin posibili-dades para complementar con recursos propios o por medio delsistema crediticio el subsidio, y así acceder a la vivienda.

De acuerdo con lo anterior, aunque debe mantenerse el es-quema de subsidios, introduciéndole algunos ajustes que permi-tan el acceso de la población más pobre a la vivienda de interés

5 Durante el período1991-1998.

CAMB O PARA CONSTRUIR LA PAZ. BASES


social, la política incluye como uno de sus aspectos centrales elrediseño del modelo de financiamiento habitacional, a través dela vinculación del mercado de capitales a largo plazo.

A. OBJETIVOS

En razón a las condiciones financieras actuales y las necesi-dades habitacionales identificadas, la política de vivienda, quecontinuará basada en la orientación de subsidios a la demanda,buscará dos objetivos fundamentales:

• Garantizar la existencia en el tiempo de esquemas de financia-miento de vivienda de largo plazo para todas las familias colom-bianas.

• Reducir del déficit habitacional, el cual se concentra en losestratos más pobres de la población.

B. ESTRATEGIAS y MEDIDAS

Para dar cumplimiento a estos dos objetivos se plantean estra-tegias y medidas encaminadas, por una parte, a la restructura-ción y fortalecimiento de un modelo de financiación de viviendaviable a largo plazo y, por otra parte, a incrementar la oferta devivienda de interés social, mejorando las condiciones de accesode la población más pobre y promoviendo los altos costos que sepresentan en este tipo de soluciones. La participación local y elasocio con el sector privado, que le otorguen una mayor autono-mía a las entidades territoriales en cuanto a los desarrollos devivienda de interés social.

1. Medidas para fortalecer y viabilizar el sistema definanciación a largo plazo

Para la vivienda en su conjunto, subsidiada o no, resulta tras-cendental, por una parte, modificar el esquema de fmanciamiento



hasta ahora utilizado basado en la captación de recursos a lavista y préstamos a largo plazo; y, por otra parte, es igualmentenecesario crear sistemas de pago que reduzcan el impacto de loscambios en la tasa de interés sobre el valor de las cuotas deamortización del crédito que deben pagar las familias.

a. Desarrollo del mercado secundario de hipotecas. Con el fin degarantizar la viabilidad del sistema de financiación hipotecariaa largo plazo, se desarrollarán los instrumentos legales que per-mitan la vinculación de recursos del mercado de capitales a lafinanciación de vivienda a través de instrumentos tales como latitularización de la cartera hipotecaria (TCH), las letras y cédu-las hipotecarias, de tal forma que se multiplique la capacidadcrediticia de los intermediarios que financian vivienda y se dis-minuya su dependencia de los depósitos a la vista.

Considerando que los fondos de pensiones ya cuentan consuficientes recursos para apoyar el mercado de títulos hipo-tecarios, y que son ellos los compradores naturales de estosdocumentos, tal como se muestra en otros países como Chile,Singapur o los Estados Unidos, se incentivarán sus inversionesen estos papeles. El gobierno nacional revisará las normas sobremontos y topes a la compra de esta clase de títulos actualmentevigentes, la referencia al portafolio sintético y los demás riesgosasociados a estos procesos. Adicionalmente, se establecerán nor-mas para estandarizar los formato s y términos legales de lasescrituras públicas, los pagarés y los procesos de titularizaciónhipotecaria.

b. Establecimiento de un sistema de amortización cuya cuota va-ríe anualmente con el aumento del salario mínimo. Con el objetode vincular los incrementos en las cuotas mensuales del créditode vivienda a los cambios en ingresos familiares se establecerá,como opción para las familias, un nuevo esquema de amortiza-ción cuya cuota varíe anualmente de acuerdo con el incrementodel salario mínimo. Bajo este esquema, la diferencia entre el



crecimiento del Upac y el del salario mínimo será compensadacon cambios (ampliacióno disminución) en el plazo total de amor-tización del crédito, de máximo cinco años. Para cubrir el riesgode que en este mayor plazo la entidad crediticia no obtenga elrepago total del crédito, se incluirá dentro del costo del mismouna prima que permita pagar un seguro que cubra esta even-tualidad.

Esta opción sólo operaría para aquellos créditos que reúnancondiciones explícitamente predefinidas por parte del Ministe-rio de Hacienda, como por ejemplo un valor de la primera cuotaacorde con el valor de la vivienda o que sean refinanciados enestos términos.

Adicional a estas medidas, la Superintendencia Bancaria re-visará la regulación prudencial, de tal manera que se evite quelas entidades hipotecarias ofrezcan sistemas de amortizaciónpoco claros o con información incompleta que resultan explosi-vos para los usuarios ante cambios en las tasas, como los actua-les sistemas denominados de cuota fija reajustable.

2. Vivienda de interés social

Para dar cumplimiento a lo establecido en la Ley 388 de 1997,durante este cuatrienio se mantendrá la definición de viviendade interés social contemplada en el artículo 44 de la Ley 9ª de1989, esto es, aquellas con un valor inferior o igual a 135 smlm.

En este marco general y con el objeto de reducir el déficithabitacional, se tomarán medidas que incentiven la producciónde vivienda de bajo costo y que posibiliten el acceso de las fami-lias más pobres a ellas.

a. Ampliación de la oferta de vivienda de interés social. Con elobjetivode lograr una mayor producción permanente de viviendade bajo costo, el conjunto de medidas presentados a continua-ción están orientadas a ampliar la oferta de suelo con equipa-



miento adecuado, acompañadas por estrategias para aliviar lascargas tributarias y de trámite de la construcción.

b.Ampliación de la oferta de tierra urbanizahle y urbanizada. Cuan-do las empresas de acueducto no otorguen la factibilidad de ser-vicios, los urbanizadores, en conjunto con los propietarios de latierra y los constructores, podrán urbanizar tierras del períme-tro de expansión, dotándolas con redes de acueducto y alcan-tarillado y encargándose de su administración directamente omediante la formación de empresas comunitarias. El Ministeriode Desarrollo y el DNPasegurarán que las normas regulatoriascorrespondientes sean emitidas por la Comisión de Regulaciónde Agua y que la Superintendencia de Servicios Públicos vigiley controle su cabal cumplimiento. Entre las medidas a tomar sedeben considerar:

• Reglamentar la tarifa de venta de agua en bloque, de tal ma-nera que no se trasladen los costos de comercialización propiosdel mercado de la empresa vendedora a la compradora.

• Reglamentar el pago de las redes de distribución a los urbani-zadores.

• Vigilar el cabal cumplimiento de la Ley 142 de 1994 en lo re-ferente a derechos de conexión.

Adicionalmente, la ampliación de la oferta de tierra para vi-vienda socialno se debe concentrar exclusivamente en la amplia-ción de los perímetros urbanos. Es necesario reducir la tenenciaociosa de tierra urbana para poder integrarla al desarrollo de lasciudades. Con el fin de apoyar a los municipios a aplicar las he-rramientas entregadas en las leyes de reforma urbana y de or-denamiento territorial para desestimular la tenencia de tierraociosa apta para el desarrollo habitacional, el gobierno nacionaldará asistencia técnica para el establecimiento de centros de in-formación del suelo urbano. Dichos centros podrán ponerse enmarcha con el apoyo de las Lonjas de Propiedad Raíz en las ciu-


446 FORTALECIMIENTO DE LA INFM

dades donde operen y con asistencia técnica especializada faci-litada por la nación.

• Reducción de los costos fiscales y parafiscales sobre los desa-rrollos habitacionales y las transacciones de vivienda. La re-ducción de los costos asociados a trámites e impuestos podríalograrse mediante la eliminación de tributos locales que repre-sentan bajos recaudos para los municipios y altos costos admi-nistrativos para el usuario, como el impuesto de delineación yocupación de vías. El menor recaudo que por este concepto su-fran los municipios podría recuperarse con la aplicación de lasnuevas tarifas de impuesto predial sobre lotes ociosos.

Además de esta propuesta, también se presentará a conside-ración del Congreso la racionalización de los costos de transac-ción, tales como derechos notariales, registro y beneficencia,proponiendo igualmente plazos límites para su trámite.

3. Programa de asignación de subsidios

• Focalización del programa de subsidio. Con el objetivo de lle-gar progresivamente a los hogares de más bajos ingresos, se re-ducirá anualmente el valor de la vivienda objeto de subsidio, demanera que siempre que exista oferta la asignación del subsidiodará preferencia a las viviendas de más bajo valor. Con esta me-dida, se busca que a mediano plazo las soluciones de viviendaformales desestimulen efectivamente las ofrecidas por la ur-banización clandestina para lo cual se minimizará el costo deacceso a la vivienda ofrecida por el sector formal, mediante lapromoción de soluciones consistentes en unidad básica y vivien-da mínima.

Para evitar prácticas que eludan el propósito de la política,no se permitirá el condicionamiento de la venta de la viviendade interés social a contratos adicionales de mayores obras o ter-minados, ni los municipios podrán otorgar aportes que, una vezvalorados a precios de mercado, lleven a que la vivienda supereel tope de los 135 smlm.



• Establecimiento de un sistema de subsidio progresivo. Los es-quemas de subsidio empleados hasta el presente tuvieron efec-tos regresivos dentro de la población atendida. Así, mientras loshogares con niveles de ingreso cercanos al límite superior paraser beneficiarios recibieron los máximos subsidios de parte delas cajas de compensación, los de menores ingresos atendidosexclusivamente con subsidios del presupuesto nacional recibie-ron subsidios de menor cuantía. Para corregir esta situación seestablecerá un valor único de 20 smlm para el subsidio, de talmanera que tenga un impacto progresivo al otorgar una finan-ciación mayor a las viviendas de menor costo.

• Restablecer el sistema de ahorro programado. El ahorro pro-gramado se establecerá como requisito y criterio básico dentrodel sistema de calificación y asignación del subsidio familiar devivienda para las familias de menores ingresos. Se definirá unareglamentación precisa para este mecanismo tipo de ahorro dondese premie el compromiso de las familias en dar cumplimiento alprograma de ahorro, según el cual la familia, dependiendo delvalor de vivienda al que se postule, deberá haber realizado unahorro mensual por un valor y por un período mínimo determi-nado.

En los programas de vivienda el ahorro programado permitea los hogares reunir los recursos para la cuota inicial y dismi-nuir sus necesidades de crédito. Adicionalmente, contribuye agenerar disciplina de pago y a establecer una relación de con-fianza entre el ahorrador y el establecimiento hipotecario quefacilita su acceso posterior al crédito, especialmente de aquellasfamilias con fuentes de ingreso inestables o temporales.

• Operación del sistema de subsidios. Con el fin de integrar lasadministraciones locales a la política de vivienda social, el pro-grama nacional de subsidios operará como un sistema de finan-ciación complementario, por cuyos recursos deberán competirlos proyectos presentados por los constructores locales o las or-



ganizaciones comunitarias, reconociendo las necesidades de vi-vienda social existentes en el país e incentivando los esfuerzosque las administraciones locales realizan para solucionarlos.Adicionalmente, el subsidio debe ser asignado a las familias po-bres que efectivamente lo vayan a utilizar, de forma tal que seconvierta en el último escalón en el proceso de solucionar suproblema habitacional. Con este objetivo, el procedimiento parala operación del sistema de subsidios considera los siguientesaspectos:

• Los recursos anualmente disponibles para subsidio serán pre-asignados mediante cupos por municipio, con base en sus nece-sidades habitacionales y los aportes financieros o en especie quelas administraciones locales destinen al programa. Con el pro-pósito de que los subsidios sean entregados a los municipios conmayor necesidad en la atención de su demanda de vivienda, nose destinarán a municipios que requieran una asignación me-nor a cien subsidios.

Para estimular la construcción de vivienda en los municipiosmenores conurbados a grandes ciudades, aquellos que haganparte de áreas metropolitanas y en general en aquellos munici-pios utilizados por la población que trabaja en grandes ciudadescomo sitio de residencia, se considerará como una sola unidadcon el municipio mayor para la distribución de subsidios y laselección de la oferta elegible de vivienda.

• Los proyectos de vivienda serán presentados por los construc-tores o las organizaciones comunitarias a los comités locales devivienda en municipios de más de 10.000 habitantes, y al comiténacional de vivienda para el resto de municipios. Dichos comitésserán reglamentados por el Ministerio de Desarrollo Económi-co, con el fin de garantizar una participación balanceada entreel sector público, el sector privado y la comunidad. La califica-ción de los proyectos se realizará con base en una metodolo-gía objetiva definida por dicho ministerio, teniendo en cuenta el

C•..MBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ • 8ASI:S


precio de venta y su relación con el área construida, y cumplien-do con requisitos mínimos como la entrega de los aparatos sani-tarios en baño y cocina. Si bien los requisitos mínimos serán decarácter nacional, las administraciones locales podrán hacerlosmás exigentes. Se considerará elegible para la aplicación delsubsidio la oferta de mayor calificación que cubra hasta dos ve-ces los subsidios distribuidos a ese municipio.

Cuando no se presenten suficientes proyectos con viviendasobjeto de la aplicación del subsidio cuyo valor de venta se en-cuentre debajo del límite establecido para cada año, se ampliaráel límite de la oferta elegible hasta por el máximo legal para lavivienda de interés social aquí definida, esto es 135 smlm.

• Una vez conformada la oferta elegible se dará a conocer a losposibles postulan tes y se establecerá un período para la presen-tación de solicitudes de subsidio. Las solicitudes y asignacionesse realizarán localmente, con base en la metodología que diseñeel Ministerio de Desarrollo, aplicable a todas las fuentes de sub-sidio, utilizando como criterios el ahorro programado, la perma-nencia de la solicitud y el ingreso de la familia. Las mujeres jefesde hogar que cumplan con los requisitos de ahorro programadoy orden de elegibilidad tendrán doble subsidio.

Para las primeras adjudicaciones, el requisito de ahorro sedeberá cumplir durante el lapso que va desde el lanzamiento ydivulgación de la política de vivienda hasta la fecha de pago delsubsidio.

Los subsidios se desembolsarán contra promesa de compra-venta (previa presentación del aval bancario correspondientepor parte del constructor), con el fin de entregar liquidez direc-tamente a los constructores de vivienda de interés social, redu-cir los costos de financiación y, particularmente, disminuir ellapso entre la asignación y la adjudicación del subsidio que hallegado a ser hasta de 18 meses.


450 FORTALECIMIE TQ nv IVM ~OGIflIJ

C. MACROPROYECTOS URBANOS

Comouna forma efectiva de atacar el déficit habitacional el cualse concentra en las principales ciudades del país, se propone es-timular el desarrollo de programas masivos de vivienda socialmediano plazo. Las administraciones locales interesadas en esteesquema, deberán preparar, en conjunto con el sector privado,los programas que concursarán por los recursos disponiblespara los dos años siguientes, con base en el precio de venta de lavivienda a las familias, la relación precio área construida, la es-cala (número de soluciones en relación con el tamaño de la ciu-dad) y el aporte municipal al proyecto.

El marco general para el desarrollo de estos proyectos seránconvenios entre la nación y los municipios involucrados en elprograma, estableciendo claramente las responsabilidades yaportes de cada uno, así como del sector privado participante.

D. AJUSTE INSTITUCIONAL

La puesta en marcha de la política aquí definida requiere el de-sarrollo de un proceso de ajuste institucional para precisar lasfunciones del Inurbe, fortalecer el rol de las cajas de compensa-ción familiar en la política y establecer un período de transiciónhacia el nuevo esquema.

1. Restructuración del Inurbe

La operación del subsidio dentro de la política de vivienda socialque aquí se plantea, basada en la descentralización del progra-ma, delega mayor responsabilidad a las administraciones loca-les, reduciendo de manera significativa las funciones que hastaahora el Inurbe ha desempeñado regionalmente. Igualmente, laabolición del sistema de elegibilidad de proyectos existente has-ta ahora deja limitadas las funciones del Instituto. Esta últimafunción en la práctica está circunscrita al seguimiento de con-



tratos con organizaciones no gubernamentales, actividades quepodrían ser realizadas directamente por el Ministerio de Desa-rrollo.

Por lo tanto, en este nuevo marco se deberán redefinir lasfunciones del Inurbe, concentrándolo en la asistencia técnica,especialmente en el tema de los macroproyectos, así comoen losplanes de ordenamiento territorial a los municipios de tal formaque se garantice la debida asignación y reserva de áreas para lavivienda de interés social y se estipulen los proyectos de dota-ción de servicios e infraestructura urbana en las áreas de expan-sión dedicadas a vivienda social.

Las funciones de seguimiento y control de las responsabili-dades entregadas localmente serán monitoreadas y seguidaspor medio de auditorías externas en forma aleatoriay atendien-do quejas en casos particulares, reportándolas directamente alMinisterio de Desarrollo para que tome las medidas que seannecesarias.

2. Funciones de las cajas de compensación familiaren el nuevo marco

El plan de vivienda busca que las cajas de compensación fami-liar tengan una mayor integración con el marco general y loslineamientos aquí planteados. Para tal fin, dentro del nuevo es-quema las cajas consolidarán la demanda de sus afiliados por losproyectos de vivienda que sean seleccionados como elegiblesmunicipalmente y asignarán los recursos para subsidio de vi-vienda de acuerdo con los parámetros establecidos. Dicha asig-nación se realizará en primera instancia entre sus afiliados y deno coparse la oferta, entre el resto de familias demandantes desubsidio. Al igual que el resto de recursos sólo se aplicará elsubsidio a la compra de vivienda nueva.



3. Transición

Con el objetivo de permitir al sector de la construcción adecuar-se a las nuevas directrices de la política de vivienda, durante elprimer semestre de 1999 se podrán asignar tanto por parte delas cajas como del Inurbe hasta un 40% de los subsidios presu-puestados o proyectados con las reglas actualmente existentes,pero limitando el valor del subsidio a máximo 25 smlm, en prin-cipio para vivienda nueva y en forma secundaria para mejora-miento.

D. METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS

Las estrategias propuestas en este Plan de vivienda tienen pre-visto la realización de 500 mil soluciones de vivienda nueva.

Para que la política de vivienda logre verdaderamente redu-cir el déficit habitacional que el país presenta actualmente, asícomo atender a los nuevos hogares que se forman, además delas medidas antes enunciadas es necesario realizar un gran es-fuerzo financiero por parte del gobierno nacional y tomar medi-das que permitan canalizar mayores recursos al programa desubsidios a la demanda.



GRÁFICO 6.1CRÉDITOS ENTREGADOS. CORPORACIONES DE AHORRO

y VIVIENDA

500000045000004000000350000030000002500000200000015000001000000500000

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-*-Otros

e/-X-x-x-x-x-x-x-x-x-x~=x-- j~ ~ ~ m ~ ~ ~~ m ~ m m m m

Fuente: Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda, Icav.

GRÁFICO 6.2SERIE MENSUAL DEL ÁREA LICENCIADA TOTAL NACIONAL

PROMEDIO MÓVIL TRIMESTRAL A AGOSTO DE 1998.

1600000

1400000

1200000

1000000

N", 800000~600000

400000

200000

¡--Total Edificación-Vivienda I

Fuente: Camacol.



GRÁFICO 6.3FAMILIAS CON DÉFICIT HABITACIONAL* POR RANGOS

DE INGRESOS EN SALARIOS MÍNIMOS LEGALESNIVEL URBANO

600

500'"~ 400·s.s 300..

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Ingresos ( O s.m.l)

* Corresponde al déficit cualitativo.Fuente: "Desarrollo urbano en cifras", Ministerio de Desarrollo Económico,Viceministerio de Vivienda, procesamiento, Encuesta Casen, 1993.


n. POLÍTICA DE AGUA POTABLE y SANEAMIENTO

En el contexto del Plan Nacional de Desarrollo, el sector de aguapotable y saneamiento básicotiene gran importancia por su impac-to sobre las condiciones de salubridad y el riesgo de exposicióna enfermedades transmitidas por el agua, afectando directamentela calidad de vida de la población. Además, el desarrollo delsector es variable fundamental para el crecimiento económicoterritorial, al generar condiciones para la expansión de la acti-vidad urbana, comercial e industrial en las ciudades. De otraparte, el uso racional y eficiente del agua, y la formulación deplanes de saneamiento, determinan el impacto del sector sobrelos recursos naturales y su incorporación al desarrollo soste-nible.

La evolución del sector muestra que la cobertura de acue-ducto urbano aumentó de 90% en 1985 a 94% en 1997 y lapoblación que recibe agua tratada, de 50% a 70%.En alcantari-llado el cubrimiento permaneció constante en los últimos doceaños, en 80%. Sin embargo, estos resultados han beneficiadoparcialmente a la población más pobre, ya que son las áreas sub-normales de las ciudades' y las regiones más atrasadas las quepresentan mayores deficiencias en los servicios: costa Atlántica,Orinoquia y Amazonia (gráficos 6.4 y 6.5). De otra parte, lacobertura de acueducto es nominal, el servicio se presta con unacontinuidad de 75%,y la calidad del agua mantiene a 60% de lapoblación en un nivel de riesgo sobre la salud entre mediano yalto, por la posibilidad de recibir agua contaminada.

1 Sólo siete capitales superan la cobertura promedio nacional de acueducto y nue-ve la de alcantarillado.



La evolución reciente de la estrategia en agua potable evi-dencia un procesode ajuste en donde se ha dado énfasis a algunosde los aspectos que determinan el desempeño de las entidadesy del sector -financiamiento, asistencia técnica, regulación odesarrollo institucional-, sin llegar a formularse una política in-tegral. En el marco de la Constitución de 1991, la política seorientó al montaje de la estructura institucional". Sin embargo,este componente fue débil y no logró la transformación empre-sarial que requería el sector, dado que el marco legal se logró en1994. En el cuatrienio pasado, el énfasis de la política continuóen lo nivel nacional, debido a la necesidad de desarrollar la Ley142/94, y no se consolidó un esquema eficiente de apoyo a losmunicipios". Aunque se avanzó en la definición de la metodolo-gía tarifaria, sólo 110 entidades la aplicaron (10%del total) y elcrecimiento de las mismas se limitó, retrasando la recuperaciónde los costos. Además, la regulación resultó poco efectiva parapromover la eficiencia lo que puede implicar tarifas mayores alas justificadas, en parte porque el control a cargo de la Superin-tendencia de Servicios Públicos, se concentró en la sanción deincumplimientos en la atención a usuarios, descuidando la bús-queda de la viabilidad y sostenibilidad de los servicios.

La cofinanciación, por su parte, perdió su función de orien-tación de la política nacional sobre modernización empresarial,de estímulo a la preparación de mejores proyectos en la compe-tencia por los recursos, de asignación de fuentes locales de fi-nanciamiento y de focalización hacia la población más pobre.Los aportes de la nación sustituyeron los recursos que los mu-nicipios deben destinar al sector por su participación en los in-

2 Se crearon la Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico, la Comisión deRegulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y la Superintendencia deServicios Domiciliarios, adscritas al Ministerio de Desarrollo Económico.

3 De otra parte, el sector no cuenta con sistemas eficaces de seguimiento y eva-luación de la política, ni de las entidades encargadas de su ejecución.

CAMBI PARA CONSTRUIR LA PAZ • BASES


gresos corrientes de la nación, ya que el 63%destina menos delvalor definido en la Ley 60/93.

Esta situación se refleja en el desempeño empresarial. El91% de los ingresos de operación se dedica a pagar los costos deésta, la eficiencia de recaudo es de 78%y el agua no contabiliza-da es de 39%4.Esta situación es, en parte, resultado del lentoproceso de modernización empresarial. El 15% de las entidadesse transformó en empresa de servicios públicos, de las cuales14% son empresas privadas o mixtas. No obstante, la mayoríade los procesos de participación privada no han contado conestudios técnicos y financieros que justifiquen el esquema ins-titucional adoptado, no han asignado eficientemente los riesgospara atraer inversión privada y fueron entregados sin compe-tencia.

En conclusión, el desarrollo del sector de agua potable y sa-neamiento básico ha sido limitado por dos factores esenciales.El cumplimiento parcial de las funciones de regulación, controly asistencia técnica nacionales y el lento proceso de moderni-zación y compromiso efectivo de tarifas y recursos locales. Eneste contexto, y en el marco de la responsabilidad municipal degarantizar la prestación oportuna y eficiente de los servicios deacueducto y saneamiento básico, la estrategia busca estableceruna política integral que articule los aspectos institucionales,regulatorios nacionales financieros a nivel nacional, con el pro-pósito de apoyar de manera productiva la modernización de lagestión que se requiere en lo local para lograr así servicios efi-cientes.

A. OBJETIVOS

Los objetivos de la política consisten en crear las condicionesregulatorias y de control que permitan a las entidades prestado-

4 Con un recaudo de 95%y unas pérdidas de 27%,las empresas aumentarían susingresos anuales en más de 125 mil millones de pesos.



ras elevar las coberturas de acueducto y alcantarillado y mejo-rar la calidad del agua, buscando beneficiar prioritariamente ala población de menores recursos. Así mismo, en coordinacióncon la política ambiental, busca avanzar en la determinación delbalance hídrico y la vulnerabilidad de las fuentes de abasteci-miento y en un plan de tratamiento de las aguas residualescuando sea económica, social y ambientalmente viable.

B. MEDIDAS

Las medidas que se propone el gobierno nacional se concentranen cuatro frentes: (i) fortalecimiento de los mecanismos de re-gulación y control para que los prestadores cuenten con un mar-co claro de reglas e incentivos; (ii) ajuste a los programas deasistencia técnica; (iii) apoyo fínanciero de la nación para pro-mover la modernización empresarial y la eficiencia en la ges-tión, dirigido hacia usuarios de menores ingresos; y ajuste de lasentidades nacionales y (iv) de los mecanismos de coordinación.

1. Regulación y control

El objetivo en este campo es crear un marco regulatorio inte-gral, estable y transparente, de las siguientes características: (i)que considere la diversidad de los mercados locales; (ii) que com-patibilice las acciones de regulación y control, fortaleciendo laacción del Estado en este último; (iii) que haga coincidir los ob-jetivos empresariales con los objetivos sociales de estos servi-cios; (iv) que promueva la eficiencia en la gestión e inversión; v)que no desincentive la inversión privada; y (vi) que permita larecuperación de los costos de los servicios.

a. Establecimiento del alcance y los niveles de regulación y con-trol. La Comisión de Regulación de Agua Potable, CRA,debe re-definir el universo objeto de regulación y control en los aspectostarifarios y de gestión, así como establecer sistemas diferencia-



les según el tamaño, la forma de organización y el grado de desa-rrollo de las entidades, con el propósito de mejorar el cumplimientode éstas y facilitar la función de vigilancia y seguimiento.

Para los prestadores de estos servicios en municipios meno-res y zonas rurales, la CRA,en coordinación con el Ministerio deDesarrollo Económico y la Superintendencia de Servicios PúblicosDomiciliarios, Sspd debe definir esquemas regulatorios, simplesrangos tarifarios, esquemas contables sencillos, entre otros, yprogramas de asistencia técnica para impulsar su adopción. Asímismo, la Superintendencia promoverá esquemas de control so-cial que faciliten la participación ciudadana en la vigilancia delos servicios y permitan disminuir la participación nacional enel control.

b. Definición del modelo de regulación y control de las tarifas.Es necesario que la Comisión de Regulación defina el modeloregulatorio empresa promedio, empresa modelo, techo de pre-cios, tasa de retorno, entre otros, que se utilizará para el controlde las tarifas y la calidad de los servicios, así como la forma pre-cisa en que operará .

• Nivel y transición tarifaria. Con el fin de evitar problemas definanciamiento a las entidades prestadoras, la CRAdefinirá me-canismos para mantener el plazo previsto en la ley con el fin deque las tarifas alcancen el costo de una prestación eficiente delos servicios, dando libertad a las autoridades locales para querealicen los ajustes necesarios. Los instrumentos regulatoriosbuscarán hacer viable la transición, para lo cual en coordinacióncon el Ministerio se evaluará el impacto de las facturas sobre elingreso de las familias de menores ingresos .

• Calidad y eficiencia en servicios y tarifas. Dado que no existegarantía de que los recursos recuperados en la tarifa con desti-nación específica para inversión, que llegan a representar hastael 70% del cobro al usuario, se utilicen para tal fin, pueden pre-sentarse situaciones donde una elevada y creciente tarifa vaya



acompañada de un mal servicio, debido a una baja inversión ouna ineficiente gestión.

Para evitar esta situación, entre los criterios para seleccio-nar el modelo regulatorio a adoptar por la CRAse deben con-siderar los incentivos del mismo para promover calidad en elservicio y eficiencia en la gestión de las entidades prestadoras yen la ejecución de las inversiones. La CRAdefinirá los mecanis-mos de regulación y control para asegurar el cumplimiento delas metas de calidad programadas en los Planes de gestión yresultados, reglamentando la conformación y manejo de los fon-dos de inversión para reposición y expansión .

• Tarifas resultantes de procesos competitivos. La comisión de-finirá las reglas bajo las cuales se rigen las tarifas resultantes dela vinculación de operadores especializados mediante procesoscompetitivos y eficientes, según las políticas del gobierno, con elfin de que haya plena transparencia y objetividad sobre el me-canismo de revisión por parte del regulador y se disminuya lapercepción de riesgo de los operadores .

• Simplificar la aplicación de tarifas en municipios menoresy pequeños. La Comisión definirá rangos de tarifa mínima segúntamaño de empresas y tipos de sistema y adoptar un mecanismoregulatorio y de control de las mismas, para que los municipiosmenores y pequeños cubran los costos y se facilite su aplicaciónen las empresas y su verificación por parte de la Superintenden-cia. Lo anterior sejustifica en el incumplimiento de la aplicaciónde la regulación tarifaria en un 90% de los municipios del país,debidoa que en la mayoría de los casosno cuentan con la informa-ción ni la capacidad institucional para aplicar las resolucio-nes de la Comisión que establecen las metodologías de cálculode las tarifas.

c. Reglamentación de los procesos para la vinculación del sectorprivado. Para asegurar que los procesos de participación priva-da en agua potable se realicen de manera eficientey cuenten con



la sustentación técnica, fmanciera, institucional y legal, ajustadaa lapolítica sectorial, la Comisión debe definir la reglamentaciónnecesaria para asegurar que las convocatorias sean públicas,aseguren la concurrencia de proponentes idóneos, establezcantiempos suficientes para elaborar las propuestas y definan lascondiciones mínimas a cumplir por los proponentes, sin quese discrimine la participación de oferentes interesados. Dichareglamentación deberá asegurar que la duración de los contra-tos guarde relación con los compromisos de inversión de capitalprivado. Los indicadores de gestión acordados entre la entidadcontratante y el operador deben ser coherentes con las políticassectoriales y serán la base para la interventoría del contrato, elcontrol de gestión y resultados de la empresa y la determinaciónde las tarifas.

d. Fortalecimiento de los mecanismos de control. Las medidasregulatorias que se defman no tendrán mayor impacto si el controly vigilancia de su cumplimiento por parte del Estado, a travésde la Superintendencia, y de la ciudadanía, mediante los comi-tés de desarrollo y control social, no se fortalecen.

El control de las empresas es ejercido por tres mecanismos,en los cuales debe basarse la función de la Superintendencia: loscontroles interno, fiscaly el de los auditores externos. Estos con-troles deben basarse en medidas objetivasde resultados e indica-dores de gestióny en el cumplimiento de las normas regulatorias.El papel de las auditorías externas es fundamental para la Su-perintendencia, en la medida en que éstas son las que adviertensobre la gestión de la empresa, el cumplimiento de las metasacordadas, dan la alerta cuando por cualquier factor se pongaen riesgo la solidez financiera de la empresa o se esté compro-metiendo la continuidad o la calidad del servicio.

2. Fortalecimiento de los programas de asistencia técnicaCon el propósito de acelerar la adopción de las políticas nacio-nales en materia de regulación, control y financiamiento, el go-

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ • BASE


bierno se propone fortalecer los programas de asistencia técnicaa las entidades territoriales y entidades prestadoras.

a. Programa de modernización empresarial. El eje de la políticade asistencia técnica será el de apoyar la modernización de lasentidades prestadoras .

• Entidades públicas y organizaciones comunitarias. El Minis-terio apoyará a las entidades públicas, pequeños operadores yde gestión comunitaria para que respondan a los incentivos ynormas de regulación, mediante el diseño e implantación de he-rramientas en: (i) formulación, evaluación, gerencia e interven-toría de proyectos para asignar responsabilidades claras a loscontratistas que los comprometa con la funcionalidad de lasobras; (ii) modelos contables, financieros, comerciales y para elcálculo de tarifas; (iii) esquemas empresariales para la adminis-tración de los servicios; (iv) diseño de guías en la elaboración deplanes de gestión para fortalecer la planificación empresarial; y(v) programas de capacitación en el marco del programa nacio-nal de formación para el trabajo del Sena.

Así mismo, el Ministerio promoverá la creación de redes deapoyo empresarial y pequeñas y medianas empresas de agua,mediante el diseño de un sistema de asistencia técnica y coope-ración horizontal que aproveche la experiencia y tecnología delas entidades más organizadas en cada región. En los munici-pios menores, el Ministerio promoverá la conformación de es-quemas regionales para la prestación de los servicios, con elfin de obtener economías de escala y facilitar la regulación y elcontrol. La eRA desarrollará incentivos de carácter regulatoriopara favorecer la creación de esquemas regionales y metropoli-tanos de administración y el Ministerio estructurará procesospara vincular operadores especializados bajo estos esquemas .

• Participación privada en agua. El gobierno generará condicio-nes para asegurar que, cuando se considere conveniente porquelos recursos localesno cubran las inversionesnecesarias o losnive-



les de ineficiencia exijan un cambio del modelo de gestión ofi-cial' la vinculación de capital o gestión privada se realice de ma-nera eficiente. En este sentido, el componente de participaciónprivada del programa de modernización empresarial, a cargo delMinisterio, se realizará de manera concertada con lo local y laselección de municipios para estructurar estos procesos" segui-rá' entre otras, las siguientes prioridades: (i) los mercados másatractivos"; (ii) municipios atendidos por empresas regionales;(iii) municipios conurbados para generar economías de escala;y (iv) grandes ciudades".

Para extender el programa a corto plazo se aumentará lafrecuencia y velocidad de estructuración de proyectos. Para ello,el Ministerio realizará procesos por grupos de localidades, podrádelegar los estudios técnicos en los municipios mientras ésteinicia los análisis financieros, disminuirá los plazos de estructu-ración en beneficio de los mismos para la preparación de pro-puestas por parte de los operadores interesados y ampliará losrecursos que ejecuta este Ministerio. De otra parte, Findeter yFonade destinarán recursos de crédito para que los municipioscon capacidad financiera realicen sus procesos de participaciónprivada, siguiendolas políticas sectorialesy contando con la aseso-ría del Ministerio de Desarrollo Económico.

5 La estructuración consiste en la realización de los estudios técnicos, financieros,institucionales y políticos que permiten identificar e implantar la alternativa departicipación privada que se ajusta de una manera más eficiente a las necesida-des de un municipio. Incluye una fase de estudios y otra de promoción y vincu-lación del sector privado.

6 Por el tamaño de mercado, los municipios de mayor potencial son los de pobla-ción mayor a 50 mil habitantes, unos cien municipios que concentran 75%de lapoblación urbana del país.

7 En las grandes ciudades, donde la participación privada encuentra mayores res-tricciones políticas y financieras por la acumulación de pasivos laborales es ne-cesario buscar alternativas como la capitalización, la ejecución de los programasde expansión mediante concesiones de producción de agua y la subcontrataciónde actividades comerciales y operativas.



Para los municipios que estructuren procesos de manera in-dependiente, el Ministerio diseñará herramientas de asistenciatécnica, como minutas de pliegosde condicionesy contratos, ins-trumentos financieros para guiar la preparación, presentacióny evaluación de las propuestas económicas, y dará pautas parala asignación de riesgos, buscando mejorar los estudios y los cri-terios de contratación y negociación con el sector privado.

b.Mejoramiento de laplanificación territorial. La dispersión delsector exige aprovechar la estructura y competencias regionalesen los departamentos, para lograr un mayor cubrimiento y co-nocimiento de las necesidades municipales. Por lo anterior, losinstrumentos de apoyo que cree el Ministerio deben entregarsea las unidades departamentales de agua para que sean replicadosen los municipios y ante la debilidad financiera de estas unida-des, permitirá que su utilización financie los costos operativosde las mismas.

De otra parte, el Ministerio debe avanzar con los departa-mentos en la definición del esquema financiero de los planesdepartamentales de agua y su articulación con los planes de ges-tión y resultado, además, para mejorar la gestión local de pro-yectos en municipios menores se debe promover y divulgar laaplicación del reglamento del sector de agua potable y las herra-mientas desarrolladas por las entidades financieras para la pre-paración, ejecución y seguimiento a proyectos.

c. Información sectorial. La disponibilidad de información sobreel desempeño comparativo de las entidades prestadoras de losservicios y sobre las estrategias y alternativas adoptadas por losmunicipios para mejorar la gestión de los mismos es una herra-mienta fundamental para que los usuarios puedan exigir a lasadministraciones locales niveles de gestión acordes con las tari-fas que pagan, y para que los prestadores identifiquen las áreasen que están rezagados respecto al sector.

CAMBIO PARA CONSTRUUl LA PAZ • BASES


Por lo anterior, el Ministerio debe generar y divulgar infor-mación continua y oportuna sobre: (i) la infraestructura físicade los sistemas de acueducto y saneamiento básico; (ii) gestiónempresarial de las entidades; (iii)información contable, fmancieray comercial de los servicios; (iv) programas de apoyo financiero,asistencia técnica y políticas sectoriales del gobierno nacional;y, (v) parámetros de costos de estudios, de inversión, operacióny mantenimiento.

3. Política de apoyo financiero

En la nueva política sectorial, el financiamiento debe provenirfundamentalmente del cobro de tarifas a los usuarios. Así mismo,en los casos en que se requiera, los municipios podrán subsidiarla tarifa de los usuarios de menores ingresos, o financiarán lasinversiones, destinando para ello los recursos transferidos porla nación, Ley 60/93, y los impuestos locales. De otra parte, lainsuficiencia de recursos locales para la financiación de inver-siones en estos servicios puede ser suplida con recursos de cré-dito a través de Findeter, o del sector privado.

a. Asegurar la destinación al sector de los recursos de Ley 60 de1993. Para mejorar los servicios y lograr la transformación em-presarial, los municipios deben comprometer los recursos quereciben por su participación en los ingresos corrientes de la na-ción, aun cuando se superen los niveles de cobertura estableci-dos por la Ley 60/93. Con esta medida, que genera un flujo anualde 200 mil millones de pesos, se disminuye la presión sobre re-cursos de apoyo de la nación y los municipios logran financiarlas inversiones en expansión y mejoramiento de la calidad enzonas marginales. Estos recursos podrán atender, igualmente,los subsidios de los estratos bajos que no se logren cubrir con lossobreprecios cobrados a estratos altos, o destinarse a la consti-tución de fondos para el cubrimiento de garantías que incenti-ven la vinculación del sector privado.

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ • B


b.Mejorar las condiciones del crédito de Findeter. Findeter debecomplementar la disponibilidad de créditos de largo plazo conun mecanismo que permita la capitalización del componente no-minal de la tasa de interés, para que el servicio de la deuda y porcapital e intereses, no presione precisamente en los primerosaños, cuando los proyectos están en su etapa de despegues.

Para incentivar el crédito de Findeter, y cuando el Ministe-rio certifique la existencia de estudios y entidades ajustados a lapolítica nacional, es necesario que esta entidad: (i)adopte criteriosde evaluación más ágiles; (ii) disminuya la tasa de redescuento;(iii) libere la tasa de intermediación; (iv) estructure líneas derefinanciación de deudas de las entidades; y (v) dé prioridad alas solicitudes de dichas entidades al aprobar sus operaciones.Con estas medidas se logrará mayor flujo de recursos para fi-nanciar la inversión y se incentivará la eficiencia.

c.Recursos de apoyo de la nación. Los rezagos en tarifas, inver-sión y provisión de pasivos laborales, justifican que la naciónasigne recursos para financiar las inversiones mientras que lastarifas alcanzan los costos y para incentivar la modernizaciónde las entidades prestadoras. Por lo anterior, la nación podráasignar recursos complementarios, bajo las siguientes condicio-nes: (i) cumplimiento de la regulación y la política sectorial"; (ii)prioridad de atención a los estratos más pobres; (iii) máximafinanciación con tarifas, aportes locales, transferencias de Ley60/93 y crédito; (iv) desembolsos pari passu el cumplimiento de

8 Findeter tomará las medidas necesarias para cubrir la reducción de disponibili-dades de la entidad por el menor flujo que esta medida genera y el mayor margende intermediación hasta del 100%para incentivar la línea entre los intermedia-rios financieros.

9 Es decir que se tenga disponibilidad de estudios y diseños, bajo criterios de costomínimo económico, haya racionalidad técnica y económica en la prioridad de lasobras a realizar, se cumplan las normas técnicas del Ministerio de DesarrolloEconómico, entre otros.



los compromisos locales; y, (v) cumplimiento de niveles de efi-ciencia en la gestión.

Para el traslado de los recursos a las entidades locales sedefinirán mecanismos que aseguren eficiencia en su ejecución ycumplimiento del estatuto presupuestal de la nación y de laspolíticas sectoriales, buscando el complemento de recursos decrédito de Findeter por las condiciones de plazo y tasa de interésque ofrece y los ahorros en evaluación y seguimiento de los pro-yectos que la infraestructura regional de esa entidad permiten.

Cuando las condiciones para vincular capital privado a laprestación de estos servicios así lo ameriten, la asignación deaportes de la Nación seguirá, entre otros, los siguientes crite-rios: (i) máxima generación interna de recursos por el cobro detarifas; (ii) compromiso de recursos municipales; (iii)porcentajede usuarios de bajos ingresos atendidos por los privados; (iv)nivel de responsabilidad asumida por el privado; (v) plazos de-finidos para la obtención de niveles de eficiencia; (vi) menoresrequerimientos de garantías del sector público; y (vii) vincula-ción privada lograda mediante procesos competitivos (número deoferentes, plazo del concurso, condiciones exigidas a los propo-nentes).

4. Ajuste y coordinación institucional

Para unificar la política en las entidades nacionales y generarseñales claras e incentivos apropiados a las entidades locales, esnecesario que el Ministerio de Desarrollo, como organismo rec-tor de la política sectorial, coordine acciones con las distintasentidades.

a. Fortalecimiento de la coordinación nacional. La Comisión deseguimiento y evaluación de la política sectorial, como instanciaque reúne las distintas entidades sectoriales, debe asumir la coor-dinación de la política nacional. La composición, funciones yesquema operativo de la Comisión serán definidos por el Minis-



terio, para lo cual preparará una propuesta de modificación deldecreto presidencial 789 de 1995.

Para el caso del componente de participación privada del pro-grama de modernización empresarial, su coordinación se reali-zará en el Comité de participación privada en agua", el cualdefinirá los términos para la estructuración de procesos, estu-diará la necesidad de recursos del gobierno nacional para apo-yar los proyectos y las condiciones y requisitos a cumplir poréstos.

b. Ajuste y evaluación de la Superintendencia de Servicios PÚ-blicos. El desempeño de las entidades locales está en parte de-terminado por la función de control, inspección y vigilancia. Porsu papel definitivo en la modernización del sector, el gobiernonacional realizará una evaluación sobre la integralidad entre elesquema regulatorio y el de control, su relación con las políticassectoriales, los vacíos que restringen la función de vigilancia; laeficacia y pertinencia del control social; el papel del control in-terno y de las auditorías externas; la coordinación con las fun-ciones de los otros organismos de control; y la eficiencia de lossistemas de información utilizados en el control y seguimiento.

c. Coordinación con la política de medio ambiente. Los ministe-rios de Desarrollo Económico y Medio Ambiente, en coordinacióncon la CRA, evaluarán las políticas y desarrollarán las normasnecesarias para, por una parte, asegurar proyectos de sanea-miento básico técnica y económicamente eficientes y ambiental-mente sostenibles y, de otra, fomentar el uso eficiente y racionaldel recurso, teniendo en cuenta la capacidad de pago de la po-blación y el balance hídrico y vulnerabilidad de las fuentes.

La aplicación de instrumentos económicos para promover ladescontaminación de los cuerpos de agua y el deterioro de algu-

10 Compuesto por los Ministerios de Desarrollo Económico, Hacienda y CréditoPúblico, y el DNP.



nas fuentes de abastecimiento, llevará a que en los próximosdiez años se aumente la cobertura de tratamiento de aguas re-siduales en el país. Los ministerios de Desarrollo Económico yMedio Ambiente definirán los criterios técnicos y ambientales,respectivamente, para asegurar que la aplicación de las tasasretributivas resulte en la realización de un plan de inversionesque establezca prioridades para el tratamiento de aguas resi-duales, que considere el impacto sobre las tarifas cobradas a losusuarios y las condiciones técnicas de los sistemas de alcantarilla-do. Así mismo, dichos ministerios reglamentarán la destinaciónde los recursos provenientes del recaudo de las tasas retributi-vas para que se destinen a financiar los proyectos de inversiónmás prioritarios y efectivos, con recursos provenientes del cobrode tarifas a los usuarios y del Fondo Nacional de Regalías.

5. Metas físicas y plan financiero

La modernización de las entidades prestadoras y la política pro-puesta permitirán que, en el período 1998-2002, la coberturaurbana aumente de 94% a 96% en acueducto y de 82% a 87% enalcantarillado (Cuadro 6.1). Con ello se beneficiarán 3.5 millo-nes de habitantes con el servicio de acueducto y 4.4 millones conel de alcantarillado. De otra parte, el Plan dará prioridad a pro-gramas de calidad de agua para los municipios con coberturasde acueducto superiores a 90%, lo cual permitirá aumentar lapoblación cubierta con agua potable en dos millones de habitan-tes, adicionales a los nuevos usuarios que recibirán el serviciode acueducto.

El plan de agua potable y saneamiento básico demandarárecursos por 3.81 billones de pesos de los cuales 40 mil millonesde pesos se destinarán al fortalecimiento y ajuste de las entida-des nacionales en asistencia técnica, regulación y control, y 3.77billones a los programas de modernización de las entidades pres-tadoras y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servi-cios. La inversión en las ciudades de Bogotá, Cali y Medellín y



su área de influencia alcanza los 2.04 billones de pesos, y sefinanciará con recursos propios.

En los otros municipios del país se realizarán inversionespor 1.73billones, cuya financiación provendrá de aportes de con-trapartida de las entidades prestadoras, recursos de crédito ex-terno, de los municipios con cargo a la Ley 60/93, de crédito deFindeter a las entidades locales, del sector privado y de aportesde la nación para promover la transformación y modernizaciónde las entidades prestadoras, así como mejorar la cobertura ycalidad de los servicios.



CUADRO 6.1METAS DE COBERTURA URBANA EN ACUEDUCTO

Y ALCANTARILLADO

Acueducto 1999 2000 2001 2002

Grandes ciudades 97.2% 97.8% 97.9% 98.0%

Capitales, municipios> 100,000 h 94.7% 95.2% 95.8% 96.4%

30,000 h < municipios < 100,000 h 91 1% 92.1% 93.1% 94.2%

municipios < 30,000 h 88.2% 89.9% 91.2% 92.4%

Total 94.7% 95.5% 96.0% 96.3%

Alcantarillado 1999 2000 2001 2002

Grandes ciudades 92.2% 93.2% 94.0% 94.6%

Capitales, municipios> 100,000 h 81.0% 821% 83.7% 85.7%

30,000 h < municipios < 100,000 h 68.2% 70.4% 73.5% 76.0%

municipios < 30,000 h fi3.2% 65.9% 69.5% 72.0%

Total 81.8% 83.7% 85.3% 86.8%

Fuente: Cálculos DNP-Upru.


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GRÁFICO 6.4SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

INVERSIONES EN ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO 1970-1998":rjo

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Años

• EVOLUCIÓN DE LAS COBERTURAS Y DE LA POBLACIÓN SERVIDAACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO

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Años

1990 1995 2000

Fuente: Cálculos DNP-Upru.

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GRÁFICO 6.5COBERTURAS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO

ZONA URBANA - 997

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• Coberturas

Fuente: Proyecciones Dane 1997.

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CAMBIO PARA CONStRUIR LA PAZ • BASES

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PLAN NACIONAL DE DESARROLLO BASES 3/3

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