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REVISTA POLÉMICA - ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP2Polém

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ÍNDICE

Director Nacional Director Nacional Director Nacional Director Nacional Director Nacional Honorio Henríquez Pinedo Subdirector Académico Subdirector Académico Subdirector Académico Subdirector Académico Subdirector Académico Carlos Roberto CubidesOlarte Secretario General Secretario General Secretario General Secretario General Secretario General Edgar Sierra Cardozo Decano de la Facultad de Pregrado Decano de la Facultad de Pregrado Decano de la Facultad de Pregrado Decano de la Facultad de Pregrado Decano de la Facultad de Pregrado JaimeAntonio Quiceno Guerrero Asistente de Edición Asistente de Edición Asistente de Edición Asistente de Edición Asistente de Edición Catalina Suárez Colorado Comite Editorial Comite Editorial Comite Editorial Comite Editorial Comite Editorial

Jaime Antonio Quiceno, Tito Antonio Huertas, Eduardo Pinto, Edgar Martínez, Camilo Bautista, WilliamJiménez Coordinación EditorialCoordinación EditorialCoordinación EditorialCoordinación EditorialCoordinación Editorial Elvia Cecilia Jara Vázquez FFFFFotografíasotografíasotografíasotografíasotografías imagenes www.google.comConcepto Gráfico y DiagramaciónConcepto Gráfico y DiagramaciónConcepto Gráfico y DiagramaciónConcepto Gráfico y DiagramaciónConcepto Gráfico y Diagramación Julio César Cárdenas Rozo Impresión Impresión Impresión Impresión Impresión William Castillo Jiménez

AcabadosAcabadosAcabadosAcabadosAcabados Grupo de Publicaciones y Recursos Educativos ESAP. ISSNISSNISSNISSNISSN 0120 - 5129

33333Editorial

AUTOEVALUACIÓN Y AUTORREGULACIÓNEN LA ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

2424242424REFORMA AL RÉGIMEN

DE PARTICIPACIONES O EL FIN DE LA DESCENTRALIZACIÓNPor: Carlos Augusto Cabrera Saavedra

4848484848LAS RELACIONES ALCALDÍA - CONCEJO DISTRITAL:

APUNTES SOBRE GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA EN BOGOTÁPor: William Guillermo Jiménez B

.5959595959

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LAS CIENCIAS SOCIALESPor: Fernando Galvis Gaitán

7676767676EDUCACIÓN: EL ENCANTO DEL DESENCANTO

Por: Abdón Alejandro Poveda Gómez

8888888888ANALISIS JURÍDICO DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA

EN LA REPÚBLICA DE COLOMBIAPor: José Eurípides Parra Parra

9898989898LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIÓNDE UNA POLÍTICA PÚBLICA PARA BOGOTÁ

Por: Mauricio Betancourt García

Facultad de Pregrado 3

Polémica

Editorial

AUTOEVALUACIÓN YAUTORREGULACIÓN EN LAESCUELA SUPERIOR DEADMINISTRACIÓN PÚBLICA

I .I .I .I .I . INTRODUCCIÓNINTRODUCCIÓNINTRODUCCIÓNINTRODUCCIÓNINTRODUCCIÓN

En Colombia el Sistema de Acreditación seestableció con la promulgación de la Ley 30 de1992, como respuesta a la necesidad de ofrecerun servicio educativo con altos niveles de exce-lencia y con el fin de asegurar la calidad integraldel Sistema de Educación Nacional. La normaexige al Sistema de Educación Nacional respon-der a los cambios del entorno nacional, regionale internacional y su origen dio lugar al nacimien-to del Consejo Nacional de Acreditación (CNA)como organismo académico cuyo propósito esorientar el proceso de Acreditación al que pue-den acogerse las diferentes Instituciones de Edu-cación Superior.

La Acreditación es un proceso de carácter vo-luntario y reconoce oficialmente la calidad de ins-tituciones de educación superior y de programasacadémicos, su fin es promover la dinámica delmejoramiento continuo de la calidad y dentro desus propósitos tiene precisar metas de desarrolloinstitucional1 . Este proceso tiene como etapas: 1)Condiciones Iniciales, 2) Autoevaluación �Autorregulación, 3) Visita de Pares Académicos,4) Concepto final del CNA al Ministerio de Edu-cación Nacional y 5) Concepto final del Ministe-rio de Educación Nacional a la Institución.

11111 Consejo Nacional de Acreditación. Autoevaluación con fines deAcreditación de programas de pregrado. Guía de Procedimiento –CNA- Tercera Edición correspondiente a “Lineamientos para laAcreditación de Programas”. Bogotá. Diciembre de 2003. Pág. 6.

El proceso de Acreditación se realiza con baseen prácticas de Autoevaluación que conducen adesarrollar acciones de mejoramiento concretaspor parte de todos los miembros que integran lainstitución educativa, las cuales permiten generaridentidad y sentido de pertenencia con la misma,y a su vez, permite fortalecer el clima institucional.

Para el CNA �la Acreditación está contribuyen-do a la apropiación de la cultura de evaluación yde calidad de la educación superior�. Esto lo hacea través de la implementación de los siguientesobjetivos:

· Constituirse en un mecanismo de rendiciónde cuentas de las Instituciones de Educación Su-perior ante la sociedad y el Estado con relaciónal servicio educativo que prestan.

· Ser instrumento de Estado por medio delcual este da fe pública de la calidad de los pro-gramas de Educación Superior.


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· Constituir una fuente de informaciónconfiable para los usuarios del servicio educativo.

· Propiciar el mejoramiento de la calidad, laidoneidad y la solidez de la Educación Superior.

· Ser incentivo para los académicos, en lamedida que permita orientar el sentido de su tra-bajo y sus realizaciones.

· Promover el cumplimiento de la misión, pro-pósitos y objetivos de las instituciones en el marcode las normas vigentes.

· Promover la Autoevaluación de las institu-ciones y de sus programas académicos.

La Escuela Superior de AdministraciónLa Escuela Superior de AdministraciónLa Escuela Superior de AdministraciónLa Escuela Superior de AdministraciónLa Escuela Superior de AdministraciónPública ingresa de manera formal alPública ingresa de manera formal alPública ingresa de manera formal alPública ingresa de manera formal alPública ingresa de manera formal al

Sistema Nacional de Acreditación a travésSistema Nacional de Acreditación a travésSistema Nacional de Acreditación a travésSistema Nacional de Acreditación a travésSistema Nacional de Acreditación a travésde la presentación, ante el CNA, de lasde la presentación, ante el CNA, de lasde la presentación, ante el CNA, de lasde la presentación, ante el CNA, de lasde la presentación, ante el CNA, de las

Condiciones Iniciales para la AcreditaciónCondiciones Iniciales para la AcreditaciónCondiciones Iniciales para la AcreditaciónCondiciones Iniciales para la AcreditaciónCondiciones Iniciales para la AcreditaciónVVVVVoluntaria de Alta Calidad del Poluntaria de Alta Calidad del Poluntaria de Alta Calidad del Poluntaria de Alta Calidad del Poluntaria de Alta Calidad del Programarogramarogramarogramarograma

de Administración Pública (Primera Etapa).de Administración Pública (Primera Etapa).de Administración Pública (Primera Etapa).de Administración Pública (Primera Etapa).de Administración Pública (Primera Etapa).La ESAP busca así fortalecer la calidad deLa ESAP busca así fortalecer la calidad deLa ESAP busca así fortalecer la calidad deLa ESAP busca así fortalecer la calidad deLa ESAP busca así fortalecer la calidad deeste programa, asegurándole a la socie-este programa, asegurándole a la socie-este programa, asegurándole a la socie-este programa, asegurándole a la socie-este programa, asegurándole a la socie-dad y al Estado el cumplimiento de losdad y al Estado el cumplimiento de losdad y al Estado el cumplimiento de losdad y al Estado el cumplimiento de losdad y al Estado el cumplimiento de los

más altos requisitos de calidad y la reali-más altos requisitos de calidad y la reali-más altos requisitos de calidad y la reali-más altos requisitos de calidad y la reali-más altos requisitos de calidad y la reali-zación de los propósitos del programa.zación de los propósitos del programa.zación de los propósitos del programa.zación de los propósitos del programa.zación de los propósitos del programa.

PROCESO DE APROCESO DE APROCESO DE APROCESO DE APROCESO DE ACREDITCREDITCREDITCREDITCREDITAAAAACIÓNCIÓNCIÓNCIÓNCIÓNDEL PROGRAMA DE ADMINISDEL PROGRAMA DE ADMINISDEL PROGRAMA DE ADMINISDEL PROGRAMA DE ADMINISDEL PROGRAMA DE ADMINIS-----

TRACIÓN PÚBLICATRACIÓN PÚBLICATRACIÓN PÚBLICATRACIÓN PÚBLICATRACIÓN PÚBLICA

ETETETETETAPAPAPAPAPA DE CONDICIONESA DE CONDICIONESA DE CONDICIONESA DE CONDICIONESA DE CONDICIONESINICIALES.INICIALES.INICIALES.INICIALES.INICIALES.

La Escuela Superior de Administración Públicainició el proceso de Acreditación con la prepara-ción de Condiciones Iniciales, ello exigió el com-promiso de toda la comunidad académicaEsapista. Una de las actividades importantes queadelantó la institución en el marco de la prepara-ción de condiciones iniciales fue la preparacióndel documento �Proyecto Educativo Universitario�(PUE). El énfasis en este documento estriba no sóloen que hace parte de uno de los ocho ámbitos(factores) que deben ser objeto de laAutoevaluación, sino en que el PUE constituye lacarta de navegación académica de la Escuela,pues contiene sus principios, fundamentos y lasfunciones misionales de docencia, investigación yproyección social.

Después de documentar los propósitosDespués de documentar los propósitosDespués de documentar los propósitosDespués de documentar los propósitosDespués de documentar los propósitosmisionales de la Escuela mediante el PUE,misionales de la Escuela mediante el PUE,misionales de la Escuela mediante el PUE,misionales de la Escuela mediante el PUE,misionales de la Escuela mediante el PUE,

se procedió a documentar las demásse procedió a documentar las demásse procedió a documentar las demásse procedió a documentar las demásse procedió a documentar las demáscondiciones que formaron el paquete decondiciones que formaron el paquete decondiciones que formaron el paquete decondiciones que formaron el paquete decondiciones que formaron el paquete deinformación entregado al CNA para suinformación entregado al CNA para suinformación entregado al CNA para suinformación entregado al CNA para suinformación entregado al CNA para su

estudio, en el segundo semestre del añoestudio, en el segundo semestre del añoestudio, en el segundo semestre del añoestudio, en el segundo semestre del añoestudio, en el segundo semestre del año2003. El resultado buscado fue lograr el2003. El resultado buscado fue lograr el2003. El resultado buscado fue lograr el2003. El resultado buscado fue lograr el2003. El resultado buscado fue lograr elnombramiento de la Comisión que visita-nombramiento de la Comisión que visita-nombramiento de la Comisión que visita-nombramiento de la Comisión que visita-nombramiento de la Comisión que visita-ría a la ESAP para verificar las Condicio-ría a la ESAP para verificar las Condicio-ría a la ESAP para verificar las Condicio-ría a la ESAP para verificar las Condicio-ría a la ESAP para verificar las Condicio-nes Iniciales e ingresar formalmente alnes Iniciales e ingresar formalmente alnes Iniciales e ingresar formalmente alnes Iniciales e ingresar formalmente alnes Iniciales e ingresar formalmente alSistema de Acreditación de programas.Sistema de Acreditación de programas.Sistema de Acreditación de programas.Sistema de Acreditación de programas.Sistema de Acreditación de programas.


Polémica

Condiciones Iniciales del proceso de Acreditación:

Luego de realizar una evaluación de la infor-mación aporta por la institución sobre cada unade las condiciones iniciales, los Consejeros delCNA consideraron viable realizar la visita de veri-ficación de Condiciones Iniciales. La visita, desa-rrollada en Mayo de 2004, se adelantó siguien-

do una agenda concertada con los directivos dela ESAP y tuvo especial interés en escuchar a to-dos los integrantes de la comunidad Esapista(Directivos Institucionales, docentes, estudiantes yegresados). A través de conversatorios los partici-pantes pudieron expresar libremente sus opinio-nes en relación con las distintas inquietudes plan-teadas por los integrantes de la comisión del CNA.La Comisión del CNA estuvo integrada por losdoctores: Guillermo Hoyos Vázquez, Alberto Roa,y Virgilio Niño. Además de las sesiones deconversatorios, los consejeros visitaron las instala-ciones de la institución: Bienestar Universitario, laBiblioteca, el CDIM, la Escuela de Alto Gobier-no, Publicaciones, las aulas, Salas de Informáti-ca entre otras.

El concepto de los Consejeros encontró las si-guientes fortalezas:

PROCESO DE ACREDITACIÓNPROCESO DE ACREDITACIÓN

PRIMERA ETAPA

CONDICIONES INICIALES

1. Aspectos normativos de la

2. Información Académica del

3. Misión de la ESAP.

4. Proyecto Educativo Institucional -

5. Información relacionada con

6. Información sobre la tradición

7. Estructura administrativa y

8. Estatutos y reglamentos de

9. Infraestructura física y locativa

10. Políticas de Bienestar Universitario

11. Certificación de la dirección en

12. Aspectos financieros de lainstitución y del programa

La Escuela como instituciónencargada de la formaciónde servidores públicos es unproyecto necesario para el

país y se debe apoyar a todonivel. Encuentran importante

la presencia que tiene lainstitución en todo elterritorio nacional.

Durante el conversatorio seobservó un alto nivel

académico en los estudiantes.

La Misión de la ESAPes pertinente, útil y

necesaria para elpaís.

Existe suficientecapacidad en lassalas de sistemas.

Se observaamplitud en lainfraestructura

física y logística.

En el grupo docenteexiste alto sentido depertenencia con el

programa en proceso deacreditación.

La ESAP cuenta con buenaspublicaciones, por ello esacertado llevarlas a otrosescenarios académicos.

En cuanto a la dimensióncurricular, se encontró que laformulación del programa esclara con respecto a fines y

propósitos de conocimiento,por parte de los docentes y los

estudiantes.


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Dentro de las recomendaciones que hizo laComisión del CNA a la Escuela se precisan lossiguientes aspectos a mejorar:

Una vez señaladas estas fortalezas y recomen-daciones la Comisión verificadora del CNA co-municó, el día 9 de Junio de 2004, que la ESAPpodía continuar con la segunda etapa del proce-so hacia la Acreditación del programa de Admi-nistración Pública, pues su visita concluyó que laEscuela cumple en alto grado con las exigenciasde las �Condiciones Iniciales� de la primera eta-pa.

III. PROCESO DE REGISTRO CALIFICA-III. PROCESO DE REGISTRO CALIFICA-III. PROCESO DE REGISTRO CALIFICA-III. PROCESO DE REGISTRO CALIFICA-III. PROCESO DE REGISTRO CALIFICA-DO � PREVIO AL DESARROLLO DEL PRO-DO � PREVIO AL DESARROLLO DEL PRO-DO � PREVIO AL DESARROLLO DEL PRO-DO � PREVIO AL DESARROLLO DEL PRO-DO � PREVIO AL DESARROLLO DEL PRO-CESO DE ACESO DE ACESO DE ACESO DE ACESO DE ACREDITCREDITCREDITCREDITCREDITAAAAACIÓNCIÓNCIÓNCIÓNCIÓN

De manera simultanea a las actividades depreparación de Condiciones Iniciales (primera eta-pa del proceso de Acreditación) se presentó anteel Ministerio de Educación Nacional la solicitudpara Registro Calificado del Programa de Admi-nistración Pública (el 14 de Mayo de 2004). Elobjetivo de dicha solicitud fue doble: por unaparte, garantizar la continuidad en el ofrecimien-to del programa de Administración Pública (deacuerdo a lo establecido por el Decreto 2566 del10 de Septiembre de 2003); y, por otra, conti-nuar con el proceso de Acreditación de Alta Cali-dad.

En el documento de solicitud de Registro Cali-ficado se describen cada una de las característi-cas de calidad con las que debe contar el pro-grama. Estas características son:

Apoyar y gestionar procesosde vinculación de mayornúmero de docentes de

tiempo completo.

Fortalecer el sentido misionalcon mayor presencialidad de

la Escuela en el país.

Fortalecer la política detrabajo con egresados, pues

es un aspecto importantepara la integración de éstos

con la dinámica y vidaacadémica de la institución.

Fortalecer en loacadémico la

enseñanza de losidiomas.

Integrar la biblioteca en unsistema de RED interbibliotecaria,

y promover la suscripción arevistas indexadas.

Promover el proceso deautonomía académica conmayor participación de la

comunidad universitaria enlos cuerpos colegiados.

Promover la publicaciónde resultados de

investigación de losdocentes.

Promover lainvestigación formativa

con inscripción degrupos en

COLCIENCIAS.

Se debe hacer unmayor énfasis en lo

académicoUniversitario.

Promover y gestionarpolíticas de movilidad

académica de estudiantesy docentes.


Polémica

1. Denominación académica delprograma.

2. Justificación del programa.

3. Aspectos curriculares.

4. Organización de las actividades deformación por créditos académicos.

5. Formación investigativa.

6. Proyección social.

7. Selección y evaluación de docentes.

8. Personal académico.

9. Medios educativos.

10. Infraestructura.

11. Estructura académicoadministrativa.

12. Autoevaluación.

13. Políticas y estrategias de seguimientoa egresados.

14. Bienestar universitario.

15. Recursos financieros.

Durante el mes de Agosto del año 2005 serecibió la visita de los pares Académicos del Mi-nisterio de Educación Nacional para valorar lasCondiciones Mínimas de Calidad del programade Administración Pública; modalidad presencial,jornadas diurna y nocturna de la sede de Bogo-tá. De acuerdo con lo hallado por los pares, elMinisterio de Educación Nacional otorgó a laEscuela el Registro Calificado del programa a tra-vés de la Resolución No. 6091 del 21 de Diciem-bre de 2005 para ofrecer el programa hasta elaño 2012.

IVIVIVIVIV. ET. ET. ET. ET. ETAPAPAPAPAPA DE AA DE AA DE AA DE AA DE AUTUTUTUTUTOEVOEVOEVOEVOEVALALALALALUUUUUAAAAACIÓN �CIÓN �CIÓN �CIÓN �CIÓN �AAAAAUTUTUTUTUTORREGULAORREGULAORREGULAORREGULAORREGULACIÓNCIÓNCIÓNCIÓNCIÓN

A partir de la obtención del Registro Califica-do para el programa de Administración Pública,la Escuela continuó con la etapa deAutoevaluación - Autorregulación del proceso deAcreditación de Alta Calidad. Esta etapa ha sidodesarrollada bajo los lineamientos del ConsejoNacional de Acreditación, quien define los siguien-tes ocho (8) factores centrales para el servicio deeducación superior:

Estos ocho (8) Factores son objeto deEstos ocho (8) Factores son objeto deEstos ocho (8) Factores son objeto deEstos ocho (8) Factores son objeto deEstos ocho (8) Factores son objeto deAutoevaluación a partir de:Autoevaluación a partir de:Autoevaluación a partir de:Autoevaluación a partir de:Autoevaluación a partir de:

42 Características42 Características42 Características42 Características42 Características202 Aspectos a Evaluar202 Aspectos a Evaluar202 Aspectos a Evaluar202 Aspectos a Evaluar202 Aspectos a Evaluar222 Indicadores222 Indicadores222 Indicadores222 Indicadores222 Indicadores

Junto a este proceso, los Factores se han eva-luado a través de los documentos existentes, quedescriben las características de cada factor den-tro del programa de Administración Pública, ymediante el análisis de la información recibidade las diferentes áreas misionales.


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Además de los documentos analizados y dela información compilada, se diseñó un instrumentode Autoevaluación orientado hacia la aplicaciónde encuestas a fuentes como estudiantes, docen-tes, directivos de programa, funcionarios,egresados, directivos institucionales y empleados.Se pretendía establecer el grado de cumplimientoy calidad de cada uno de los elementos y carac-terísticas que hacen parte del Programa.

El diseño y elaboración de este instrumento deAutoevaluación condujo al planteamiento deindicadores, según características y variables, paramedir el comportamiento de cada una de éstasen las fuentes consultadas. Con la identificacióny caracterización de cada indicador se buscabaexaminar de una manera más clara y objetiva elcomportamiento de cada uno de los factores eva-luados.

FACTORES DE CALIDADFACTORES DE CALIDAD

Factor No. 1 – Misión yProyecto Institucional.

Factor No. 2 – Estudiantes.

Factor No. 3 – Profesores.

Factor No. 4 – ProcesosAcadémicos.

Factor No. 5 – BienestarInstitucional.

Factor No- 6 –Organización,administración y gestión.

Factor No. 7 – Egresados eimpacto sobre le medio.

Factor No. 8 – RecursosFísicos y Financieros.

Cuadro No. 1. Aplicación de encuestas porfuentes.

APLICACIÓN DE ENCUESTAS POR FUENTES

FUENTES NUMERO DEENCUESTAS APLICADAS

POR FUENTEESTUDIANTES 100DOCENTES 19

FUNCIONARIOS 20DIRECTIVOS 4

DIRECTIVOS DEPROGRAMA

1

EGRESADOS 18EMPLEADORES 9

TOTAL DEENCUESTASAPLICADAS

171

Después de la selección de indicadores el ins-trumento requirió de la discriminación por fuentespara cada uno de los factores, variables y carac-terísticas, de manera que la aplicación de encues-tas se realizará de forma integral. La colabora-ción de la comunidad Esapista fue un hecho y seconsiguió información adecuada y oportuna parala realización de juicios argumentados.

La aplicación de la encuesta de Autoevaluaciónse llevó a cabo entre el mes de Noviembre delaño 2005 y el mes de Febrero del año 2006. Seadelantó de manera escrita y personalizada aten-diendo el mayor número posible de individuosposible de cada una de las fuentes identificadas(Ver cuadro No. 1).

Fuente: Resultados de la aplicación de la en-cuesta de Autoevaluación.


Polémica

1 .1 .1 .1 .1 . MODELMODELMODELMODELMODELO DE AO DE AO DE AO DE AO DE AUTUTUTUTUTOEVOEVOEVOEVOEVALALALALALUUUUUAAAAACIÓNCIÓNCIÓNCIÓNCIÓNDEL PROGRAMA.DEL PROGRAMA.DEL PROGRAMA.DEL PROGRAMA.DEL PROGRAMA.

1.1. Objetivos del modelo.1.1. Objetivos del modelo.1.1. Objetivos del modelo.1.1. Objetivos del modelo.1.1. Objetivos del modelo.Objetivo general.Objetivo general.Objetivo general.Objetivo general.Objetivo general.

El objetivo general del modelo deAutoevaluación está orientado hacia la identifi-cación de fortalezas, debilidades y oportunida-des de mejoramiento del Programa de Adminis-tración Pública. Prioriza la participación de la co-munidad Esapista y el desarrollo de políticas yplanes de mejoramiento conducentes al estable-cimiento de la calidad total del Programa y de laInstitución.

Objetivos específicos.Objetivos específicos.Objetivos específicos.Objetivos específicos.Objetivos específicos.

- Evaluar de manera integral los factores cla-ves del programa para revelar su estado y fun-cionamiento en relación con los objetivos y nece-sidades del mismo.

- Diseñar planes de mejoramiento que con-duzcan al perfeccionamiento de las condicionesdel Programa.

- Asegurar la participación constante de lacomunidad Esapista en los procesos de mejora-miento del programa de Administración Pública.

- Adquirir información confiable y adecua-da sobre la calidad total del Programa.

- Mejorar la calidad académica del progra-ma.

1.2.1.2.1.2.1.2.1.2. Sistema de ponderación de laSistema de ponderación de laSistema de ponderación de laSistema de ponderación de laSistema de ponderación de laencuesta de autoevaluación.encuesta de autoevaluación.encuesta de autoevaluación.encuesta de autoevaluación.encuesta de autoevaluación.

El Comité Curricular, quien es directo respon-sable del direccionamiento del programa de Ad-ministración Pública, además de haber aproba-do el instrumento de Autoevaluación aplicado,estableció los siguientes porcentajes a cada unode los ocho factores evaluados según el gradode importancia que éstos pueden ejercer sobre eldesarrollo del programa como tal:

· Factor No.1: Características asociadasa la Misión y al PEI � 12%.

· Factor No. 2: Características asociadasa los Estudiantes � 15.5%.

· Factor No. 3: Características asociadasa los Profesores � 17.5%.

· Factor No. 4: Características asociadasa los Procesos Académicos � 24%.

· Factor No. 5: Características asociadasal Bienestar Universitario � 9.8%.

· Factor No. 6: Características asociadasa la Organización, Administracióny Gestión � 9.3%.

· Factor No. 7: Características asociadasa los Egresados e impacto sobreel medio � 7%.

· Factor No. 8: Características asociadasa los Recursos Físicos y Financieros �4.8%.

El ejercicio de ponderación desarrollado porel Comité para identificar la importancia de cadauno de los factores en la evaluación del progra-ma, dio como resultado la asignación de estosporcentajes.

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De otro lado, el modelo de Autoevaluacióndel Programa aplicó un esquema de pondera-ción cualitativa o de gradación no numérica, pormedio del cual se evaluó cada uno de los facto-res y sus respectivas características. El esquema deponderación es el siguiente:

Cuadro No. 2. PCuadro No. 2. PCuadro No. 2. PCuadro No. 2. PCuadro No. 2. Ponderación cualitativaonderación cualitativaonderación cualitativaonderación cualitativaonderación cualitativa

A Si se cumple plenamenteB Si se cumple en alto

gradoC Si se cumple

aceptablementeD Si se cumple

insatisfactoriamenteE Si no se cumple

Fuente: Lineamientos para la Acreditación de Programas �CNA. Bogotá 2006.

Cuadro No.3. PCuadro No.3. PCuadro No.3. PCuadro No.3. PCuadro No.3. Ponderación Cuantitativa.onderación Cuantitativa.onderación Cuantitativa.onderación Cuantitativa.onderación Cuantitativa.

A4.1 – 5.0

Si se cumpleplenamente

B3.1 – 4.0

Si se cumple enalto grado

C2.1 – 3.0

Si se cumpleaceptablemente

D1.1 – 2.0

Si se cumpleinsatisfactoriamente

E 0.0 – 1.0 Si NO se cumple

Fuente: Lineamientos para la Acreditación de Programas �CNA. Bogotá 2006.

Los porcentajes empleados por características,fueron definidos de manera equitativa dentro decada uno de los factores correspondientes, orien-tando hacia una percepción del peso relativo decada característica tanto en el factor, como en elmodelo de Autoevaluación.

Posteriormente, se definió la participación opeso relativo de cada fuente dentro los diferentesfactores, teniendo en cuenta el número total depreguntas existentes dentro del modelo deAutoevaluación general aplicable al programa yla participación de cada fuente (en cuanto al nú-mero de preguntas) dentro de cada característi-ca. Análisis que fue acompañado por la defini-ción del peso relativo de cada característica porfuente, según el número total de preguntas con laque participaba cada una de las fuentes dentrodel modelo general de Autoevaluación.


Polémica

Acto seguido se definió el comportamiento decada característica, fuente y ponderación asig-nada a los factores, dandocomo resultado los valores rela-tivos aplicados dentro de cadauna de las fuentes. Estos valoresfueron aplicados a los resultadosconsolidados en las encuestasrealizadas a cada una de lasfuentes.

Con este sistema deCon este sistema deCon este sistema deCon este sistema deCon este sistema deponderación se buscaponderación se buscaponderación se buscaponderación se buscaponderación se buscaidentificar y evaluar elidentificar y evaluar elidentificar y evaluar elidentificar y evaluar elidentificar y evaluar elgrado de satisfacción quegrado de satisfacción quegrado de satisfacción quegrado de satisfacción quegrado de satisfacción queel programa produce en losel programa produce en losel programa produce en losel programa produce en losel programa produce en losestudiantes, docentes,estudiantes, docentes,estudiantes, docentes,estudiantes, docentes,estudiantes, docentes,funcionarios, egresados,funcionarios, egresados,funcionarios, egresados,funcionarios, egresados,funcionarios, egresados,directivos de programa,directivos de programa,directivos de programa,directivos de programa,directivos de programa,directivos institucionales y empleados condirectivos institucionales y empleados condirectivos institucionales y empleados condirectivos institucionales y empleados condirectivos institucionales y empleados conrespecto el cumplimiento de los requisi-respecto el cumplimiento de los requisi-respecto el cumplimiento de los requisi-respecto el cumplimiento de los requisi-respecto el cumplimiento de los requisi-tos y las características que debe presen-tos y las características que debe presen-tos y las características que debe presen-tos y las características que debe presen-tos y las características que debe presen-tartartartartar.....

1.3. Resultados y acciones de mejora1.3. Resultados y acciones de mejora1.3. Resultados y acciones de mejora1.3. Resultados y acciones de mejora1.3. Resultados y acciones de mejora miento emprendidas. miento emprendidas. miento emprendidas. miento emprendidas. miento emprendidas.

Gracias a los resultados de la encuesta seobservó un comportamiento significativo en cadauno de los Factores de Autoevaluación. Los fac-tores encontrados críticos por la baja calificación,en términos cuantitativos, fueron los denomina-dos Bienestar Institucional y Docentes, con unacalificación de 3.01 y 3.18 respectivamente. Sonestos Factores aquellos que demandan una ma-yor intervención por parte de la Institución.

Igualmente, se infiere a partir de la evalua-ción realizada que se pueden considerar comofactores no críticos los que corresponden a Mi-sión y Proyecto Institucional, Procesos Académi-cos y Recursos Físicos y Financieros, los cualesobtuvieron una calificación de 3.79, 3.75 y 3.50.Sin embargo, si bien se consideran fortalezas re-quieren el desarrollo de acciones de seguimientoen términos de la permanencia y el mejoramien-to de sus condiciones de calidad.

Gráfico No. 1. Comportamiento Gene-Gráfico No. 1. Comportamiento Gene-Gráfico No. 1. Comportamiento Gene-Gráfico No. 1. Comportamiento Gene-Gráfico No. 1. Comportamiento Gene-ral por Fral por Fral por Fral por Fral por Factoractoractoractoractor.....

COMPORTAMIENTO GENERAL POR FACTOR

1.1 Misión y Proyecto Institucional

2.2 Estudiantes

3.3 Docentes

4.4 Procesos Académicos

5.5 Bienestar institucional

6.6 Organización, Administracióny Gestión.

7.7 Egresados e impactosobre el medio

8.8 Recursos físicos y financierosFACTORES

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

4.003.79

3.49

3.18

3.50

3.01

3.323.40

3.75

1 2 3 4 5 6 7 8

Fuente: Resultados obtenidos por la encuesta deAutoevaluación.

1.3.1. R1.3.1. R1.3.1. R1.3.1. R1.3.1. Resultados por Fesultados por Fesultados por Fesultados por Fesultados por Factoractoractoractoractor.....

Factor No. 1. � Misión y Proyecto Institucional:


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La evaluación del Factor Misión y ProyectoInstitucional obtuvo su más baja calificación en lafuente Estudiantes. Esto se puede explicar porcieerto desconocimiento del estudiantado respectodel Proyecto Universitario Esapista y de la Misiónde la Institución.

Factor No. 2 � Estudiantes:

La calificación promedio obtenida por el Fac-tor en el total de las fuentes fue 3.49.

Factor No. 3 � Docentes:

Se observa una diferencia de percepcionesentre los participantes de la evaluación frente alas características y los indicadores propios delfactor. Tal heterogeneidad resultó en una califica-ción promedio de 3.18.

Factor No. 4 � Procesos Académicos:

El resultado logrado a partir de la consulta atodas las fuentes fue 3.50 en promedio.

Factor No. 5 � Bienestar Institucional:

Este factor se constituye en el más crítico portener una calificación general de 3.01 en todaslas fuentes consultadas.

Factor No. 6 � Organización, Administración yGestión:


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La calificación promedio de este factor fue3.32 según las fuentes.

Factor No. 7 � Egresados e Impacto sobre elMedio:

El factor obtuvo una calificación promedio de3.40 en todas las fuentes consultadas.

Factor No. 8 � Recursos Físicos y Financieros:

El factor obtuvo una calificación promedio de3.75 en las fuentes examinadas.

1.3.2. Acciones de Mejoramiento de-1.3.2. Acciones de Mejoramiento de-1.3.2. Acciones de Mejoramiento de-1.3.2. Acciones de Mejoramiento de-1.3.2. Acciones de Mejoramiento de-sarrolladas en coordinación con las dife-sarrolladas en coordinación con las dife-sarrolladas en coordinación con las dife-sarrolladas en coordinación con las dife-sarrolladas en coordinación con las dife-rentes dependencias involucradas.rentes dependencias involucradas.rentes dependencias involucradas.rentes dependencias involucradas.rentes dependencias involucradas.

A partir de la identificación de los indicadorescríticos del programa, se dio inició al proceso deAutorregulación. La iniciativa busca definir, esta-blecer y desarrollar Acciones de Mejoramiento

continuas que le permitan al programa generarcondiciones de calidad para los diferentes miem-bros de la comunidad de la institución. Las Accio-nes de Mejoramiento involucran las siguientesdependencias:

Dirección Nacional.Dirección Nacional.Dirección Nacional.Dirección Nacional.Dirección Nacional.Subdirección Administrativa y Financiera.Subdirección Administrativa y Financiera.Subdirección Administrativa y Financiera.Subdirección Administrativa y Financiera.Subdirección Administrativa y Financiera.Secretaría General.Secretaría General.Secretaría General.Secretaría General.Secretaría General.Oficina Asesora de Planeación.Oficina Asesora de Planeación.Oficina Asesora de Planeación.Oficina Asesora de Planeación.Oficina Asesora de Planeación.Grupo de PGrupo de PGrupo de PGrupo de PGrupo de Personal.ersonal.ersonal.ersonal.ersonal.Subdirección de Proyección Institucional.Subdirección de Proyección Institucional.Subdirección de Proyección Institucional.Subdirección de Proyección Institucional.Subdirección de Proyección Institucional.Subdirección Académica.Subdirección Académica.Subdirección Académica.Subdirección Académica.Subdirección Académica.Facultad de Pregrado.Facultad de Pregrado.Facultad de Pregrado.Facultad de Pregrado.Facultad de Pregrado.Registro y Control Académico.Registro y Control Académico.Registro y Control Académico.Registro y Control Académico.Registro y Control Académico.Bienestar Universitario.Bienestar Universitario.Bienestar Universitario.Bienestar Universitario.Bienestar Universitario.Biblioteca y CDIM.Biblioteca y CDIM.Biblioteca y CDIM.Biblioteca y CDIM.Biblioteca y CDIM.Grupo de Mejoramiento Docente.Grupo de Mejoramiento Docente.Grupo de Mejoramiento Docente.Grupo de Mejoramiento Docente.Grupo de Mejoramiento Docente.Oficina de Sistemas.Oficina de Sistemas.Oficina de Sistemas.Oficina de Sistemas.Oficina de Sistemas.

Estas dependencias han recibido orientacio-nes fundamentadas en los lineamientos del CNA.Las acciones de regulación deben ser adelanta-das de manera coordinada y tienen como princi-pal objetivo la búsqueda y obtención de resulta-dos concretos de mejoramiento de la calidad deprocesos y procedimientos, en los que se involucrea toda la comunidad Esapista. Como se sabe, elproceso de Autoevaluación es un instrumento deconstrucción colectiva que busca la generación deidentidad y pertenencia institucional.

Las Acciones de Mejoramiento desarrolladaspor las diferentes dependencias se encaminan almejoramiento y fortalecimiento de cada uno delos Indicadores que, siendo parte de los (8) ochofactores de Autoevaluación, han sido considera-dos como Críticos (calificación inferior a 4.0). Elseguimiento de dichas actividades tiende a la con-solidación de productos claros, de corto, media-no y largo plazo, que sean motores del surgimientode una cultura de Autoevaluación permanente yde mejoramiento continuo, que a su vez tengaactividad en todos los aspectos que conformantanto a la entidad como al programa de Admi-nistración Pública.


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A continuación se presenta un panorama delas actividades desarrolladas por las dependen-cias involucradas en el mejoramiento de cadafactor, así como las actividades que se llevaron acabo para continuar con el fortalecimiento de losprocesos y procedimientos del programa y de laInstitución:

La calidad supone el esfuerzo continuoLa calidad supone el esfuerzo continuoLa calidad supone el esfuerzo continuoLa calidad supone el esfuerzo continuoLa calidad supone el esfuerzo continuode las instituciones por cumplir en formade las instituciones por cumplir en formade las instituciones por cumplir en formade las instituciones por cumplir en formade las instituciones por cumplir en forma

responsable con las exigencias propias deresponsable con las exigencias propias deresponsable con las exigencias propias deresponsable con las exigencias propias deresponsable con las exigencias propias delas funciones de docencia, investigación ylas funciones de docencia, investigación ylas funciones de docencia, investigación ylas funciones de docencia, investigación ylas funciones de docencia, investigación y

proyección social (CNA).proyección social (CNA).proyección social (CNA).proyección social (CNA).proyección social (CNA).

Es importante destacar el compromisoEs importante destacar el compromisoEs importante destacar el compromisoEs importante destacar el compromisoEs importante destacar el compromisoy liderazgo que han asumido los miem-y liderazgo que han asumido los miem-y liderazgo que han asumido los miem-y liderazgo que han asumido los miem-y liderazgo que han asumido los miem-bros de la comunidad Esapista frente albros de la comunidad Esapista frente albros de la comunidad Esapista frente albros de la comunidad Esapista frente albros de la comunidad Esapista frente aldesarrollo de las acciones de mejora-desarrollo de las acciones de mejora-desarrollo de las acciones de mejora-desarrollo de las acciones de mejora-desarrollo de las acciones de mejora-

miento encaminadas al fortalecimiento delmiento encaminadas al fortalecimiento delmiento encaminadas al fortalecimiento delmiento encaminadas al fortalecimiento delmiento encaminadas al fortalecimiento delprograma de Administración Pública y alprograma de Administración Pública y alprograma de Administración Pública y alprograma de Administración Pública y alprograma de Administración Pública y al

quequequequeque-hacer institucional de la ESAP-hacer institucional de la ESAP-hacer institucional de la ESAP-hacer institucional de la ESAP-hacer institucional de la ESAP.....


Polémica

FACTOR ACCIONESEJECUTADAS

ACCIONES EN EJECUCIÓN

MIS

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YPU

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DISCUSIÓN DE LASOCIALIZACIÓN DE

POLÍTICASINSTITUCIONALES DEDIVULGACIÓN DE LAS

FUNCIONES MISIONALESDE LA ESAP.

SOCIALIZACIÓN DE LASPOLÍTICAS DE

DIVULGACIÓN DE LASFUNCIONES MISIONALES.

DIVULGACIÓN DE LASCARACTERÍSTICAS QUE

DEFINEN LAMISIONALIDAD DE LA

ESAP.

DISCUSIÓN DE LAPROGRAMACIÓN DECAPACITACIONES EINDUCCIONES PARA

SOCIALIZAR EL PLAN DEDESARROLLO

INSTITUCIONAL.

ADELANTAR PROGRAMAS DE SENSIBILIZACIÓN PARA QUELA COMUNIDAD ESAPISTA INTERIORICE Y RECONOZCA ELSENTIDO MISIONAL DE LA ESCUELA CON EL FIN DE QUE SE

IDENTIFIQUE Y CONTRIBUYA AL LOGRO DE LA MISMA.

DIFUSIÓN DEL PROYECTO UNIVERSITARIO DE LA ESAP Y SUCORRESPONDENCIA CON LA NORMATIVIDAD VIGENTE EN

MATERIA DE EDUCACIÓN SUPERIOR, A TODA LACOMUNIDAD UNIVERSITARIA.

FORMULACIÓN DE UNA POLÍTICA DE AUTOEVALUACIÓNEN EL PROGRAMA QUE SIRVA COMO MARCO

ORIENTADOR PARA EL DESARROLLO DE PROCESOS DEEVALUACIÓN Y REGULACIÓN DEL MISMO.

REALIZAR UN DIAGNÓSTICO EVALUATIVO SOBRE LASUFICIENCIA, CALIDAD Y ALCANCE DE LOS MEDIOSUTILIZADOS EN LA INSTITUCIÓN, PARA DIFUNDIR LA

MISIÓN INSTITUCIONAL.

IMPLEMENTACIÓN DE MECANISMOS DE EVALUACIÓN YSEGUIMIENTO AL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS DEL

PROGRAMA.

DESARROLLO DE MECANISMOS PERIÓDICOS DEEVALUACIÓN DE LA RELACIÓN DEL PROGRAMA CON SU

ENTORNO A PARTIR DEL CUMPLIMIENTO DE LASFUNCIONES MISIONALES DE LA ESAP.

DIFUSIÓN Y DESARROLLO DE LAS ORIENTACIONES YACCIONES DIRIGIDAS A LA COOPERACIÓN

INTERNACIONAL CONTENIDAS EN EL PDI Y EN EL PUEENCAMINADAS AL FORTALECIMIENTO DEL PROGRAMA.


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FACTOR ACCIONES EJECUTADAS ACCIONES EN EJECUCIÓNE

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IMPLEMENTACIÓN DE MATRÍCULA ACADÉMICA ATRAVÉS DE LA PLATAFORMA VIRTUAL.

GENERACIÓN DE NUEVOS MECANISMOS DESELECCIÓN DE ESTUDIANTES.

IMPLEMENTACIÓN DE UN PROCESO DE SELECCIÓNEN COORDINACIÓN CON BIENESTAR UNIVERSITARIOENCAMINADO A LA DISMINUCIÓN DE LA DESERCIÓN

ESTUDIANTIL.

DISEÑO DE UN NUEVO SISTEMA DE REGISTRO, ELCUAL ESTA EN PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN.

PUESTA EN PRÁCTICA DEL PROYECTO DEORIENTACIÓN Y ASESORÍA ESTUDIANTIL “PROYECTODE VIDA”, DIRIGIDO A LOS ESTUDIANTES DE PRIMERSEMESTRE DE LAS JORNADAS DIURNA Y NOCTURNA.

APLICACIÓN DE UNA ENCUESTA A ESTUDIANTES,DOCENTES Y FUNCIONARIOS, CON EL PROPÓSITO

DE RECOGER LA PERCEPCIÓN QUE TIENEN LOSUSUARIOS ACERCA DE BIENESTAR UNIVERSITARIO,DE LA CALIDAD Y OTROS ASPECTOS RELEVANTES,

DE LAS ACTIVIDADES Y SERVICIOS QUE ESTADEPENDENCIA PRESTA A LA COMUNIDAD ESAPISTA

COMO PARTE DE LA FORMACIÓN INTEGRAL DELESTUDIANTE EN PARTICULAR Y COMO

CONTRIBUCIÓN AL MEJORAMIENTO DE LA CALIDADDE VIDA EN GENERAL PARA TODOS LOS

ESTAMENTOS.

UTILIZACIÓN DE MATERIAL DE DIVULGACIÓN PARALA PROMOCIÓN DE PROGRAMAS DE BIENESTAR

UNIVERSITARIO, TALES COMO CARTELERAS,OUTLOOK Y CORREOS ELECTRÓNICOS.

DIVULGACIÓN DE LOS RESULTADOS DEL PROCESOELECTORAL ESTUDIANTIL

PRODUCCIÓN Y FIJACIÓN EN LUGARES DE LATACIRCULACIÓN, EL COMUNICADO OFICIAL DE LOS

RESULTADOS DE LAS ELECCIONES ESTUDIANTILES.

COMUNICACIÓN A CADA CUERPO COLEGIADOSOBRE LOS NOMBRES DE LOS REPRESENTANTES

DE LOS ESTUDIANTES ELEGIDOS. (SEDE CENTRAL YDIRECCIONES TERRITORIALES).

IMPLEMENTACIÓN DE UN EXÁMEN DE ADMISIÓN ALOS ESTUDIANTES DEL PROGRAMA.

IMPLEMENTACIÓN DE UN PLAN INSTITUCIONAL DEDIVULGACIÓN, RECONOCIMIENTO Y APROPIACIÓN DEL

REGLAMENTO GENERAL ESTUDIAMTIL ENTRE LOSESTUDIANTES DEL PROGRAMA Y DESARROLLO DE

MECANISNOS DE EVALUACIÓN DE LOS PROCESOS DEPRESELECCIÓN Y ADMISIÓN DE ESTUDIANTES AL PROGRAMA,

SEGÚN COMPETENCIAS ESTABLECIDAS EN DOCUMENTOSINSTITUCIONALES.

DESARROLLO DE MECANISMOS PERMANENTES DEEVALUACIÓN Y AJUSTE DE LOS PROCESOS DE SELECCIÓN Y

ADMISIÓN DE ESTUDIANTES AL PROGRAMA.

DESARROLLO DE UN PLAN DE OPTIMIZACIÓN DE MANEJO DEESPACIOS FÍSICOS, QUE TENGA COMO REFERENCIA EL

NÚMERO DE ESTUDIANTES MATRICULADOS POR SEMESTRE YLA CAPACIDAD DE LOS ESPACIOS PARA EL DESARROLLO DE

LAS ACTIVIDADES PROPIAS DEL PROGRAMA.

DIVULGACIÓN DE LOS PLANES INSTITUCIONALES ORIENTADOSA EVITAR LA DESERCIÓN DE ESTUDIANTES Y LA OPTIMIZACIÓN

DE LAS TASAS DE RETENCIÓN Y DE GRADUACIÓN DEESTUDIANTES DEL PROGRAMA.

DESARROLLO DE UNA ESTRATEGIA DE FORTALECIMIENTO,PROMOCIÓN Y PROFUNDIZACIÓN DE LOS SEMILLEROS DE

INVESTIGACIÓN CON LA PARTICIPACIÓN DE ESTUDIANTES DELPROGRAMA.

DESARROLLO Y/O FORTALECIMIENTO DE MECANISMOSPERMANENTES DE INTERACCIÓN ACADÉMICA CON

INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR YORGANIZACIONES SOCIALES RELACIONADOS CON EL CAMPO

DE ESTUDIOS DEL PROGRAMA PARA LA PROMOCIÓN EINTERCAMBIO DE ACTIVIDADES Y ENCUENTROS ACADÉMICOS

CON PARTICIPACIÓN DE ESTUDIANTES Y DOCENTES DELPROGRAMA.

IMPLEMENTACIÓN DE MECANISMOS PERMANENTES DEPROMOCIÓN, DIFUSIÓN Y PARTICIPACIÓN DE ESTUDIANTES

CON ALTO RENDIMIENTO ACADÉMICO EN JORNADASACADÉMICAS, FOROS, SEMINARIOS Y ENCUENTROSRELACIONADOS CON EL CAMPO DE FORMACIÓN DEL

PROGRAMA EN DIFERENTES INSTITUCIONES UNIVERSITARIASY EN EVENTOS ORGANIZADOS TANTO POR ENTIDADES DEL

SECTOR PÚBLICO COMO DEL SECTOR PRIVADO A NIVELNACIONAL E INTERNACIONAL.

SEGUIMIENTO AL RENDIMIENTO ACADÉMICO DE LOSESTUDIANTES DEL PROGRAMA.

IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA SPADIES PARA PREVENIR EINTERVENIR LA DESERCIÓN ACADÉMICA DEL ESTUDIANTE EN

EL PROGRAMA.


Polémica

FACTOR ACCIONES EJECUTADAS ACCIONES EN EJECUCIÓN

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DESARROLLO DE PROCESO DE DIVULGACIÓN DE LANORMATIVIDAD VIGENTE EN LA MATERIA CON

DOCENTES DEL PROGRAMA.

REVISIÓN Y AJUSTE DE LOS PROCEDIMIENTOSESTABLECIDOS PARA LA VINCULACIÓN DE

DOCENTES.

REVISIÓN DE LOS CRITERIOS DEESCALAFONAMIENTO DOCENTE.

CONSTRUCCIÓN DE INSTRUMENTO DE EVALUACIÓNDOCENTE POR COMPETENCIAS.

REVISIÓN Y AJUSTE DE LOS PROGRAMAS DEDESARROLLO DOCENTE.

ELABORACIÓN DEL INSTRUMENTO PARA MEDIR LACONTRIBUCIÓN DEL DOCENTE A LA CALIDAD DEL

PROGRAMA.

APOYO AL PROCESO EDITORIAL, RELACIONADO CONLAS PRODUCCIONES ACADÉMICAS DE LOS

DOCENTES, ESTUDIANTES, INVESTIGACIONES.

ACTUALMENTE SE ESTA ADELANTANDO EL TIRAJEDE LA REVISTA NOVA ET VETERA Y TAMBIÉN SE ESTA

REALIZANDO LA PAUTA GRÁFICA DEADMINISTRACIÓN & DESARROLLO.

DESARROLLO DE MECANISMOS DEPOSICIONAMIENTO EN EL MERCADO ACADÉMICO DELOS MATERIALES PRODUCIDOS POR LOS DOCENTES.

FORTALECIMIENTO DE LOS MECANISMOS DEDIVULGACIÓN DE RESULTADOS DE SELECCIÓN,VINCULACIÓN Y EVALUACIÓN DE DOCENTES ALPROGRAMA POR PERÍODO ACADÉMICO EN LOS

ÚLTIMOS CINCO AÑOS.

DESARROLLO DE UN PROCESO DE VINCULACIÓN DEDOCENTES DE TIEMPO COMPLETO PARA EL

CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS DEL PROGRAMABAJO CRITERIOS DE CALIDAD ACADÉMICA.

FORTALECIMIENTO DE LOS MECANISMOS DEDIVULGACIÓN DE LA PRODUCTIVIDAD

INVESTIGATIVA DE LOS DOCENTES Y SU IMPACTOEN LA CALIDAD ACADÉMICA DEL PROGRAMA.

REALIZACIÓN DE ESTUDIOS DE MAESTRIAS YDOCTORADOS EN EL PAÍS (5 DOCENTES) Y EN EL

EXTERIOR (6 DOCENTES).

ESTRUCTURACIÓN DE REDES ACADÉMICAS DEINVESTIGACIÓN Y APRENDIZAJE CONFORMADAS

POR ESTUDIANTES Y DOCENTES DE LASTERRITORIALES Y LA SEDE CENTRAL.

IMPLEMENTACIÓN DE “CAMPUS VIRTUAL” A TRAVÉSDE: MONTAJE DEL CAMPUS VIRTUAL; VITUALIZACIÓN

DE PROGRAMAS DE EDUCACIÓN FORMAL YCONTINUADA; CAPACITACIÓN A DOCENTES Y

ADMINISTRATIVOS.


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FACTOR ACCIONES EJECUTADAS ACCIONES EN EJECUCIÓNP

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UBICACIÓN EN LA WEB DE LAS OPCIONES DEL SISTEMADE INFORMACIÓN DE REGISTRO Y CONTROL

ACADÉMICO PARA HACER OPERACIONES PORINTERNET, DONDE LOS DOCENTES PUEDEN INCLUIR

NOTAS, GENERAR LISTAS DE CLASES, GENERARHORARIOS DE CLASES, ACTUALIZAR DATOS VÍA

INTERNET. LOS ESTUDIANTES PUEDEN ADELANTAR:MATRÍCULA ACADÉMICA, REVISIÓN DE OFERTA

ACADÉMICA, IMPRESIÓN DE ACTAS DE MATRÍCULAS,IMPRESIÓN DE HISTORIA ACADÉMICA, HORARIO DECLASES, SEGUIMIENTO A LA INCLUSIÓN DE NOTAS,

ACTUALIZACIÓN DE DATOS BÁSICOS. PARAADMINISTRATIVOS: HABILITAR CLAVES DE ACCESO Y

APERTURA DE MATRÍCULAS.

DESARROLLO DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN PARAEL SERVICIO DE INTERNET Y COMUNICACIONES CON

AMPLIACIÓN DEL ANCHO DE BANDA. EL INICIO DE ESTENUEVO CONTRATO ES EN MARZO DE 2007.

APOYO A LA FACULTAD DE PREGRADO EN LAADQUISICIÓN DE EQUIPOS, INSTALACIÓN DE LA RED Y

SOFTWARE PARA EL CENTRO DE IDIOMAS.

EVALUACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE LA ESAP EN LASREDES ACADÉMICAS COMO RUMBO Y RENATA.

ACTUALIZACIÓN DE LOS PRODUCTOS DE MICROSOFTDONDE SE PUEDE TENER ACCESO A LAS ÚLTIMAS

VERSIONES.

ACTUALIZACIÓN DE LA PLATAFORMA MOODLE A LAVERSIÓN 1.6.

CREACIÓN DEL CENTRO DE IDIOMAS DE LA ESAP.

IMPLEMENTACIÓN DE UN PLAN DEDIVULGACIÓN CON LA COMUNIDAD ACADÉMICA

DE LAS COMPETENCIAS QUE DEFINEN ELCARÁCTER DE LA DISCIPLINA Y EL PERFIL DE

FORMACIÓN DEL PROGRAMA.

FORMULACIÓN DE UN PLAN DE ACTUALIZACIÓNDE LA INFRAESTRUCTURA DE MEDIOS

TECNOLÓGICOS DISPONIBLES QUE PERMITANLA FLEXIBILIZACIÓN DEL CURRÍCULO

MANTENIENDO LA CALIDAD DEL PROGRAMA.

DEFINICIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEMECANISMOS ACADÉMICOS DE SEGUIMIENTO

Y EVALUACIÓN DE LAS PEDAGOGÍASEMPLEADAS EN EL DESARROLLO DE LAS

ACTIVIDADES DEL PROGRAMA.

IMPLEMENTACIÓN DE UN PLAN DEESTANDARIZACIÓN Y ESPECIFICACIÓN DE

METODOLOGÍAS DE ENSEÑANZA -APRENDIZAJE EN EL PROGRAMA Y

SOCIALIZACIÓN CON LA COMUNIDADACADÉMICA DEL PROGRAMA (ESTUDIANTES Y

DOCENTES).

AMPLIACIÓN DE LA ASISTENCIA TÉCNICA Y DELAPOYO A LOS SISTEMAS DEL PROGRAMA

HABILITACIÓN DEL CORREO ELECTRÓNICOINSTITUCIONAL PARA LOS ESTUDIANTES DEL

PROGRAMA.

IMPLEMENTACIÓN DE UN SISTEMA DEINDICADORES DE GESTIÓN.

GESTIÓN DE MOVILIDAD ACADÉMICA DEESTUDIANTES Y DOCENTES CON

INSTITUCIONES Y PROGRAMAS DEL NIVELNACIONAL E INTERNACIONAL.

IMPLEMENTACIÓN DEL EXAMEN DE EDUCACIÓNSUPERIOR – ECAES – PARA EL PROGRAMA DE

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

INSCRIPCIÓN DE GRUPOS DE INVESTIGACIÓN ACOLCIENCIAS.

SOCIALIZACIÓN DE LOS RESULTADOS DE LOSPROYECTOS DE INVESTIGACIÓN CON TODA LA

COMUNIDAD UNIVERSITARIA.

ESTANDARIZACIÓN DE COLECCIONESBIBLIOGRÁFICAS.

DIAGNÓSTICO DE NECESIDAD DEADQUISICIONES CON LOS DOCENTES DEL

PROGRAMA.


Polémica

FACTOR ACCIONES EJECUTADAS ACCIONES EN EJECUCIÓNB

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REALIZACIÓN DE DOS TALLERES DURANTE LASEMANA DE INDUCCIÓN PARA LOS ESTUDIANTES

QUE INGRESARON A PRIMER SEMESTRE EN LAS DOSJORNADAS “SENTIDO, PLAN Y PROYECTO DE VIDA”.

INICIACIÓN DEL PROCESO DE APERTURA DEHISTORIA PSICOLÓGICA QUE EVALUARÁ LA

NECESIDAD DEL ESTUDIANTE PARA INICIARSEDENTRO DEL PROCESO DE PROYECTO DE VIDA

BUSCANDO GENERAR UN COMPROMISO DE TRABAJOPARA EL PRÓXIMO SEMESTRE POR PARTE DEL

GRUPO DE BIENESTAR UNIVERSITARIO.

DIVULGACIÓN DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS ENEL DESARROLLO DE CADA UNA DE LAS ACTIVIDADES

CULTURALES, ARTÍSTICAS, DEPORTIVAS Y DE LOSSERVICIOS DE SALUD.

REALIZACIÓN DE DIAGNÓSTICO PARTICIPATIVO,SOBRE UNA MUESTRA DE CADA UNA DE LAS

INSTANCIAS DE LA COMUNIDAD.

REALIZACIÓN DE UNA ENCUESTA DE EVALUACIÓN DEACTIVIDADES DE BIENESTAR UNIVERSITARIO.

REALIZACIÓN DE REUNIONES CON DOCENTES,ESTUDIANTES, FUNCIONARIOS, QUE PERMITAN

MEDIR LA SATISFACCIÓN DE LA COMUNIDADFRENTE A LOS SERVICIOS PRESTADOS POR

BIENESTAR.

ESTUDIO SOBRE CLIMA INSTITUCIONAL DIRIGIDOPOR EL GRUPO DE BIENESTAR UNIVERSITARIO.

IMPLEMENTACIÓN DE INDICADORES DE CALIDADQUE PERMITAN LA EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTODE LAS ACTIVIDADES Y SERVICIOS QUE PRESTA

BIENESTAR UNIVERSITARIO.

GENERACIÓN DE ESPACIOS PARA ELDESARROLLO DE ACTIVIDADES CULTURALES Y

DEPORTIVAS QUE FAVOREZCAN LAPARTICIPACIÓN DE FUNCIONARIOS Y

ESTUDIANTES DEL PROGRAMA DE LA JORNADANOCTURNA.

REFORMULACIÓN DE LAS ACTIVIDADES YSERVICIOS QUE PRESTA EL GRUPO DEBIENESTAR UNIVERSITARIO, SI FUESE

NECESARIO, POSTERIOR A LA REVISIÓN DEPOLÍTICAS Y A LA MEDICIÓN DE SATISFACCIÓN

DE ESTOS A TRAVÉS DE LA COMUNIDADUNIVERSITARIA.

REVISIÓN DE LAS POLÍTICAS DEFINIDAS POR LAINSTITUCIÓN PARA EL DESARROLLO DE


AMPLIACIÓN DE LOS MECANISMOS DEPARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD

UNIVERSITARIA EN LA FORMULACIÓN YEVALUACIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN DE


DESARROLLO DE ENCUENTROS Y REUNIONESCON LA FACULTAD DE PREGRADO Y LA

SUBDIRECCIÓN DE PROYECCIÓN INSTITUCIONALPARA GENERAR UN MODELO DE CALIDAD

ALICABLE A LA DOCENCIA, INVESTIGACIÓN YEXTENSIÓN.


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REALIZACIÓN DE ACUERDO PARA DESARROLLAR UNPROCESO DE SOCIALIZACIÓN CONJUNTO CON EL

GRUPO DE MEJORAMIENTO ACADÉMICO SOBRE ELSISTEMA DE GESTIÓN DE CALIDAD Y LOS PROCESOS

DE PLANEACIÓN ESTRATÉGICOS.

DESDE EL 2006 CON EL INICIÓ DE LAS OPCIONES VÍAWEB SE REALIZARON SESIONES DE CAPACITACIÓN

CON LOS ESTUDIANTES Y DOCENTES. EN LOSPERIODOS DE MATRÍCULAS SE BRINDÓ SOPORTE A

LOS ESTUDIANTES QUE LO REQUIRIERON.

EN EL AÑO 2005, DENTRO DEL MARCO DELPROYECTO SISTEMA DE INFORMACIÓN

INSTITUCIONAL, SE REALIZÓ UN DIAGNÓSTICO, QUEEVIDENCIÓ LA EXISTENCIA DE CARENCIAS EN EL

SISTEMA ACTUAL, EN ESPECIAL CON LASINTERFASES O COMUNICACIÓN DE LOS OTROS

SISTEMAS DONDE SE PRESENTAN RETROCESOS YLENTITUD EN LOS PROCESOS DE MATRÍCULAS.

ANUALMENTE SE RENUEVAN LAS LICENCIAS DEMICROSOFT Y LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓNDONDE SE TIENEN LAS ÚLTIMAS VERSIONES DE

CADA UNO DE LOS PRODUCTOS.

CUANDO INGRESAN ESTUDIANTES NUEVOS SECOORDINA CON LA FACULTAD DE PREGRADO PARA

HACER LA SOCIALIZACIÓN DEL SISTEMA DEINFORMACIÓN CON EL FIN DE SU USO PARA ELSEGUIMIENTO DE NOTAS Y MATRÍCULAS DEL

SEGUNDO SEMESTRE, YA QUE LA MATRÍCULA DELPRIMER SEMESTRE SE REALIZA AUTOMÁTICA.

REALIZACIÓN DE DIFERENTES REUNIONES CON LAOFICINA DE PLANEACIÓN EN LAS QUE SE CONCLUYÓ,QUE LAS ACCIONES DE MEJORAMIENTO A REALIZAR,SE INCORPORARÁN EN EL SISTEMA DE GESTIÓN DE

CALIDAD EN LA ETAPA DE FORMULACIÓN.

DESARROLLO DE UN DIAGNÓSTICO COMPARATIVODE LA RELACIÓN ENTRE LA ORGANIZACIÓN,

ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN DEL PROGRAMA,Y LOS FINES DE LA DOCENCIA, LA INVESTIGACIÓN,

LA EXTENSIÓN O PROYECCIÓN SOCIALY LA COOPERACIÓN NACIONAL E INTERNACIONAL

EN EL PROGRAMA.

SOCIALIZACIÓN DE ACTIVIDADES Y PROGRAMA DECAPACITACIONES, ESPECIFICANDO OBJETIVOS,

FECHA DE REALIZACIÓN, RESULTADOS YEVALUACIÓN CLARA ENTORNO AL LOGRO DE LOS

OBJETIVOS DE LOS MISMOS.

IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE LACALIDAD BAJO NTCGP 1000:2004 (O POR LO MENOS

DESARROLLO DE CULTURA DE CALIDAD ALINTERIOR DEL PROGRAMA)

REALIZACIÓN DE ESTUDIOS ACTUALIZADOS QUEDEMUESTREN LA CAPACIDAD COMPETITIVA DE LOS

FUNCIONARIOS FRENTE A LAS NECESIDADESPROPIAS DE LA INSTITUCIÓN.

IMPLEMENTACIÓN DE UN PLAN PERMANENTE DECAPACITACIONES AL PERSONAL ADMINISTRATIVOBAJO CRITERIOS DE PLANEACIÓN ESTRATÉGICA

ADELANTADA POR LA INSTITUCIÓN.

ESTABLECIMIENTO DE POLÍTICAS Y DESARROLLODE PROGRAMAS Y MECANISMOS PERMANENTES DEEVALUACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE LOS SISTEMAS

DE INFORMACIÓN RELACIONADOS CON ELPROGRAMA.


Polémica


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DESARROLLO DE ENCUENTROANUAL DE EGRESADOS BAJO

CRITERIOS DE ACTUALIZACIÓNACADÉMICA.

ACTUALIZACIÓN DE LA BASE DEDATOS.

GENERACIÓN Y FORTALECIMIENTO DE PROGRAMAS YACTIVIDADES INSTITUCIONALES QUE INVOLUCREN A LOSEGRESADOS DE MANERA ACTIVA EN VIDA ACADÉMICA E

INSTITUCIONAL.

REDIMENSIONAMIENTO DEL ENCUENTRO ANUAL DE EGRESADOSBAJO CRITERIOS DE ACTUALIZACIÓN ACADÉMICA, SEGUIMIENTO

PROFESIONAL Y VINCULACIÓN A LOS PROGRAMAS DEPOSTGRADO QUE OFRECE LA ESCUELA.

DESARROLLO DE UN DIAGNOSTICO QUE CONTEMPLE LASITUACIÓN LABORAL Y EL DESARROLLO PROFESIONAL DE LOSEGRESADOS DEL PROGRAMA EN LOS ÚLTIMOS CINCO (5) AÑOS.

REDIMENSIONAMIENTO DEL ENCUENTRO ANUAL DE EGRESADOSBAJO CRITERIOS DE ACTUALIZACIÓN ACADÉMICA, SEGUIMIENTO

PROFESIONAL Y VINCULACIÓN A LOS PROGRAMAS DEPOSTGRADO QUE OFRECE LA ESCUELA.

ESTABLECIMIENTO DE MECANISMOS DE ACTUALIZACIÓN DE LOSEGRESADOS DEL PROGRAMA EN TÉRMINOS DE LA

ACTUALIZACIÓN DE LOS CONTENIDOS Y DEL PERFIL DELPROGRAMA.

DESARROLLO DE PRUEBAS DE EVALUACIÓN PILOTO INTERNASQUE PERMITAN UN ADECUADO DESARROLLO DE HABILIDADESPARA LA PRESENTACIÓN DE PRUEBAS EXTERNAS COMO LOS

ECAES.


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Lo que muestra los cuadros anteriormente pre-sentados, es el inicio, desarrollo y perspectiva deun trabajo conjunto de las dependencias de laInstitución, quienes tienen a su cargo compilar ypresentar la información correspondiente a lasacciones de mejoramiento.

A partir de los resultados obtenidos deA partir de los resultados obtenidos deA partir de los resultados obtenidos deA partir de los resultados obtenidos deA partir de los resultados obtenidos dela implementación de dichas acciones dela implementación de dichas acciones dela implementación de dichas acciones dela implementación de dichas acciones dela implementación de dichas acciones de

mejoramiento, el programa de Administra-mejoramiento, el programa de Administra-mejoramiento, el programa de Administra-mejoramiento, el programa de Administra-mejoramiento, el programa de Administra-ción Pública es nuevamente objeto deción Pública es nuevamente objeto deción Pública es nuevamente objeto deción Pública es nuevamente objeto deción Pública es nuevamente objeto deAutoevaluación con el fin de que losAutoevaluación con el fin de que losAutoevaluación con el fin de que losAutoevaluación con el fin de que losAutoevaluación con el fin de que losestudiantes, docentes, funcionarios,estudiantes, docentes, funcionarios,estudiantes, docentes, funcionarios,estudiantes, docentes, funcionarios,estudiantes, docentes, funcionarios,directivos de programa, directivosdirectivos de programa, directivosdirectivos de programa, directivosdirectivos de programa, directivosdirectivos de programa, directivos

institucionales, egresados y empleadoresinstitucionales, egresados y empleadoresinstitucionales, egresados y empleadoresinstitucionales, egresados y empleadoresinstitucionales, egresados y empleadoresevalúen su impacto junto a la calidadevalúen su impacto junto a la calidadevalúen su impacto junto a la calidadevalúen su impacto junto a la calidadevalúen su impacto junto a la calidad

integral del mismo.integral del mismo.integral del mismo.integral del mismo.integral del mismo.

FACTOR ACCIONES EN EJECUCIÓN

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SDESARROLLO DE UN PLAN DE REDISTRIBUCIÓN DE LAS ÁREAS LOCATIVAS

ENTRE EL ÁREA ADMINISTRATIVA Y EL ÁREA ACADÉMICA EN TÉRMINOS DELCRECIMIENTO DEL PROGRAMA.

FORMULACIÓN Y DESARROLLO DE UNA POLÍTICA INSTITUCIONAL PARA ELMANEJO Y USO ADECUADO DE LOS ESPACIOS Y RECURSOS FÍSICOS DE LA

INSTITUCIÓN EN TÉRMINOS DE LOS OBJETIVOS DEL PROGRAMA Y ELCRECIMIENTO DE SU COBERTURA.

ELABORACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE UNA CAMPAÑA DE SENSIBILIZACIÓN, CONLA COMUNIDAD UNIVERSITARIA SOBRE EL USO, CONSERVACIÓN Y

MANTENIMIENTO DE LOS ESPACIOS Y RECURSOS FÍSICOS.

GENERACIÓN Y DIVULGACIÓN A LA COMUNIDAD UNIVERSITARIA DE INFORMESDE SEGUIMIENTO Y EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DE LOS RECURSOS ASIGNADOS

AL PROGRAMA EN LAS TRES (3) ÚLTIMAS VIGENCIAS.

DESARROLLO E IMPLEMENTACIÓN DE INSTRUMENTOS DE EVALUACIÓN YSEGUIMIENTO A LAS NECESIDADES ACADÉMICAS DEL PROGRAMA EN TÉRMINOS

DE SU ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN PRESUPUESTAL

DESARROLLO E IMPLEMENTACIÓN DE INSTRUMENTOS DE EVALUACIÓN YSEGUIMIENTO A LAS NECESIDADES ACADÉMICAS DEL PROGRAMA EN TÉRMINOS

DE SU ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN PRESUPUESTAL.


Polémica

Luego de haber realizado el proceso de com-pilación, evaluación y socialización de la infor-mación desde diferentes fuentes de informacióny a través de la implementación de diferentes ins-trumentos, se procede a preparar un documentofinal que servirá de base para que el CNA consi-dere o no procedente la asignación de pares alprograma en una nueva visita de verificación.

Si el concepto es favorable, el programa en-tra en la �tercera etapa� que es la visita de paresacadémicos para verificación. Esta etapa tieneuna agenda que incluye conversatorios con to-dos los integrantes de la comunidad académica;directivos institucionales, de programa, docentes,estudiantes, funcionarios, egresados, empleados,entre otros. Además comporta la verificación do-cumental propia del proceso, de las dependen-cias y servicios que facilitan el desarrollo acadé-mico del programa en condiciones de calidad.

CUCUCUCUCUARARARARARTTTTTA Y QUINTA Y QUINTA Y QUINTA Y QUINTA Y QUINTA ETA ETA ETA ETA ETAPAPAPAPAPAAAAA:::::

Finalizando esta visita, el ConsejoFinalizando esta visita, el ConsejoFinalizando esta visita, el ConsejoFinalizando esta visita, el ConsejoFinalizando esta visita, el ConsejoNacional de Acreditación realiza unaNacional de Acreditación realiza unaNacional de Acreditación realiza unaNacional de Acreditación realiza unaNacional de Acreditación realiza una

evaluación final a partir de los resultadosevaluación final a partir de los resultadosevaluación final a partir de los resultadosevaluación final a partir de los resultadosevaluación final a partir de los resultadosde la Autoevaluación del programa y delde la Autoevaluación del programa y delde la Autoevaluación del programa y delde la Autoevaluación del programa y delde la Autoevaluación del programa y del

concepto de los pares, el cual se envía alconcepto de los pares, el cual se envía alconcepto de los pares, el cual se envía alconcepto de los pares, el cual se envía alconcepto de los pares, el cual se envía alDirector de la Institución, quien puedeDirector de la Institución, quien puedeDirector de la Institución, quien puedeDirector de la Institución, quien puedeDirector de la Institución, quien puede

hacer comentarios y retornar la informa-hacer comentarios y retornar la informa-hacer comentarios y retornar la informa-hacer comentarios y retornar la informa-hacer comentarios y retornar la informa-ción al CNA. Si el concepto es favorableción al CNA. Si el concepto es favorableción al CNA. Si el concepto es favorableción al CNA. Si el concepto es favorableción al CNA. Si el concepto es favorable

de acuerdo al criterio del CNA, éste,de acuerdo al criterio del CNA, éste,de acuerdo al criterio del CNA, éste,de acuerdo al criterio del CNA, éste,de acuerdo al criterio del CNA, éste,recomienda al Ministerio de Educaciónrecomienda al Ministerio de Educaciónrecomienda al Ministerio de Educaciónrecomienda al Ministerio de Educaciónrecomienda al Ministerio de Educación

Nacional otorgar la �Nacional otorgar la �Nacional otorgar la �Nacional otorgar la �Nacional otorgar la �AAAAAcreditacióncreditacióncreditacióncreditacióncreditación��del programa.del programa.del programa.del programa.del programa.


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Carlos Augusto Cabrera Saavedra*

Reforma al régimende participaciones o el finde la descentralización


Polémica

RESUMENRESUMENRESUMENRESUMENRESUMEN

Este artículo analiza las reformas a las parti-cipaciones que de acuerdo con lo previsto por laConstitución deben recibir las entidades territo-riales a partir de 1991; resalta los aspectos másimportantes de algunas de sus limitaciones, paraposteriormente identificar los propósitos, caracte-rísticas y efectos de las reformas realizadas a tra-vés de los Actos Legislativos. El autor pretenderetomar la discusión sobre los efectos del cambiode modelo de descentralización territorial secto-rial a un modelo de descentralización sectorialen el territorio.

El primer apartado se refiere al desarrollo

normativo de la Constitución de 1991 y la Ley60 de 1993, describiendo los efectos positivosde la aplicación de los criterios territoriales dedistribución, aunque reconociendo las limitacio-nes que en otros aspectos tenía la norma. En unsegundo apartado se describen las motivacionesque llevaron a presentar el Acto Legislativo No.2 de 2001 y en el tercero se presenta la Ley 715de 2001, como desarrollo del Acto LegislativoNo. 01 de 2001 y sus respectivas formulas dedistribución de los recursos para las participacio-nes especiales, sectoriales y de propósitos gene-rales. Sobre la base de la aplicación de la Ley715 de 2001, se presenta como cuarto puntolos efectos de la Reforma, en materia de edu-cación, que tenía como propósito la municipa-lización y que terminó profundizando larecentralización del gasto y control por partedel gobierno nacional. Para el sector salud seanaliza el diseño a partir de la Ley 100 de

REFORMA AL RÉGIMEN DEPARTICIPACIONES O EL FIN DE LADESCENTRALIZACION

1993 y los efectos de la Ley 715 de 2001,mostrando como este modelo está condenadoa quebrar o a ser continuamente refinanciado.Termina este aparte cuestionando el modelode gestión que se ha implementado para laejecución de los otros recursos por parte delgobierno nacional, tanto en materia de saludcomo de agua potable y saneamiento básico.

En el quinto acápite, analiza los argumentospresentados en el Congreso para la viabilizacióndel proyecto de Acto Legislativo No. 011 de 2006,para finalizar concluyendo que los verdaderospropósitos son: la recentralización del gasto y elaumento de la gobernabilidad personal delPresidente de la Republica, en la medida en queel gobierno nacional en los consejos comuna-les, solucionará los problemas locales que ni losgobernadores y alcaldes pueden resolver porfalta de recursos, poniendo en riesgo la demo-cracia local.

PPPPPALABRAS CLAALABRAS CLAALABRAS CLAALABRAS CLAALABRAS CLAVESVESVESVESVES:::::TRANSFERENCIAS TERRITORIALESSISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES.REFORMA CONSTITUCIONALACTO LEGISLATIVO 01 DE 2001PROYECTO ACTO LEGISLATIVO 011 DE 2006DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVADEMOCRACIA LOCALCOMPETENCIASSITUADOO FISCALANALISIS DE COYUNURA

***** *Administrador Público. Profesor de cátedra [email protected]


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La denominada �descentralización sectorial� conllevaLa denominada �descentralización sectorial� conllevaLa denominada �descentralización sectorial� conllevaLa denominada �descentralización sectorial� conllevaLa denominada �descentralización sectorial� conllevala distribución de los recursos con criterios sectoria-la distribución de los recursos con criterios sectoria-la distribución de los recursos con criterios sectoria-la distribución de los recursos con criterios sectoria-la distribución de los recursos con criterios sectoria-

les,les,les,les,les,independientemente del territorio.independientemente del territorio.independientemente del territorio.independientemente del territorio.independientemente del territorio.

COLOMBIA.OPCIONALES.LEY 60 DE 1993LEY 715 DE 2001

La Constitución Política de 1991 consagró elderecho de las entidades territoriales a participaren las rentas de la nación, y definió porcentajesde inicio e incremento de dichas participacionesen el tiempo, ligando las participaciones a por-centajes cuya base serían los ingresos corrientesde la nación.

El propósito del constituyente era el de con-vertir en �socios� la nación y las entidades territo-riales, dado que se consideraba que, en la me-dida que se beneficiaban de las mismas fuentes,su trabajo sería al menos de colaboración a finde incrementar las rentas asignadas a la nación.

Sin embargo, la fórmula adoptada generódesde sus inicios polémica sobre su convenien-cia, en razón a que, desde el punto de vista teó-rico, ligar las participaciones con los ingresosgeneraba limitaciones a la política fiscal al impe-dir que, en épocas de crisis, se pueda limitar elgasto, ya que éste, en una importante propor-ción (las participaciones), dependía de los ingre-sos por orden constitucional.1

Después de varios intentos fallidos, en el año2001 el gobierno nacional consiguió reformar lasfórmulas2 de los artículos 356 y 357 de la Cons-titución Política, ello a pesar de las movilizacionesrealizadas por sectores sociales de gran influen-

cia política, como la salud y la educación. Estamodificación fue posible, políticamente, al demos-trarse que la crisis de 1998 no había logrado sersuperada en las finanzas nacionales3 .

Sin embargo, en el proceso de negociacióndel Acto Legislativo, el gobierno no consiguió quela fórmula de vínculo entre los ingresos corrientesy las participaciones fuese desligada de formapermanente y definitiva, sino de forma transitoriaentre el 2002 y el 2008, periodo después del cualse retomaría, aunque atenuado, al establecer elcrecimiento sobre el promedio de crecimiento delos ingresos corrientes de la nación de los últimoscuatro años y no podría descender por debajodel porcentaje al que había llegado en el 2001.En la redacción se incluyeron, únicamente, las par-ticipaciones constitucionales, con lo cual el go-bierno nacional buscaba excluir de la base losrecursos el Fondo Educativo de Crédito (FEC), queinicialmente fue denominado Fondo Educativo deCompensación, lo cual podría ser discutible des-de el punto de vista constitucional.

Aunque en el año 2001 existía una justifica-ción desde la perspectiva de la política fiscal, másespecíficamente conjurar la crisis fiscal, los cam-bios más importantes introducidos en el Acto Le-gislativo No 1 de 2001 no fueron la reducción dela tasa de crecimiento (con lo cual las entidadesterritoriales han dejado de percibir 7,59 billones

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22222

33333

Ver Cabrera Saavedra, Carlos Augusto, “El Problema de lasTransferencias Territoriales” En Revista Javeriana No. 638,Bogotá, Septiembre de 1997.

El Acto Legislativo No. 1 de 1993, modificó el artículo 356 conel fin de incluir como distrito a Barranquilla, pero el resto deltexto no fue modificado. El Acto Legislativo No. 1 de 1995, porsu parte, modificó el artículo 357, fundamentalmente parapermitir el uso de recursos en libre asignación por parte de losmunicipios.

Proyecto de Acto Legislativo No. 020 de 1999


Polémica

de pesos constantes), sino el cambio de esquemade una descentralización territorial por sectores auna denominada �descentralización sectorial� enel territorio, que desde el punto de vista concep-tual se debe situar más en el ámbito de la dele-gación que en el de la descentralización, en tantoque los responsables de la gestión no toman de-cisiones autónomas.

El Estado colombiano acaba de aprobar unanueva reforma constitucional4 , por medio de lacual se desvinculan nuevamente las participacio-nes territoriales de los ingresos corrientes de lanación hasta el año 2016, presentando argumen-tos similares a los expuestos en el 2001, pero encircunstancias macroeconómicas diferentes, aun-que en presencia de un profundo déficit fiscalnacional.

La reforma aprobada asume fórmulas de cre-cimiento, entre el 2008 y el 2016, similares a lasdel Acto Legislativo No. 1 de 2001, en el sentidode establecer tasas ligadas a inflación más unospuntos adicionales (ver Cuadro No.1), un por-centaje mayor para los municipios menores de25.000 habitantes5 y un porcentaje de crecimientoadicional para educación ,el sector más belige-rante en La discusión del acto legislativo.

Cuadro No.1

de la población pobre; establece un sistema demonitoreo, seguimiento y control de las participa-ciones (que no desarrollará la Ley, como sería deesperar, sino el gobierno nacional, con lo cualseguramente establecerá la posibilidad de sus-pender o cambiar de ejecutor de los recursos cuan-do se detecten �irregularidades�, cuya tipificaciónno establece el legislador); determina que losmunicipios no podrán ser afectados por la caídade la población producto del censo; y, por últi-mo, establece que cuando se alcancen las cober-turas universales podrán usar los excedentes libre-mente. (Ésto no es posible porque los criterios dedistribución son básicamente población atendiday por atender y, por lo tanto una vez haya com-pletado sus coberturas los excedentes irán a pa-sar a las entidades con menores coberturas).

Desafortunadamente, al igual que en el 2001,la discusión política del Acto Legislativo No. 4 de2007, se centró casi exclusivamente en el montode recursos a transferir y no en el modelo de Esta-do que está forjando y a través del cual se conso-lida el desmonte del proceso de descentralización.

La denominada �descentralización sectorial�conlleva la distribución de los recursos con crite-rios sectoriales, independientemente del territorio,entrega el control de los sectores a los ministeriosy convierte a los alcaldes y gobernadores en sim-ples pagadores de recursos cuyo destino y for-mas de ejecución han sido decididos por el nivelnacional.

44444 Al Acto Legislativo No. 4 de 2007.

Este porcentaje sería de la nueva bolsa de propósitos generalesque surge de sacar de la actual (que es el 17% del 96%) el 41%,razón por la cual se afectarán los recursos actuales de losmunicipios con mayor población a la establecida en el Actolegislativo, ya que el crecimiento de la bolsa no compensará ladisminución del 17% en la base, que será repartido exclusivamenteentre los municipios menores de 25.000 habitantes.

55555

Años 2008 y 2009 2010 2011 a 2016 BaseCrecimientos IPC + 4% IPC + 3,5% IPC + 3% Año anterior

Adicionaleducación

1, 3% 1,6% 1,8% No es base

Crecimiento PIB Porcentaje que supere 4% No es base

Crecimientos del SGP

La reforma convierte en sectoriales los recur-sos de agua potable y saneamiento básico pararepartirlos por población atendida y por atender;hace énfasis en la atención a todos los sectores


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Con el Acto Legislativo No. 4 de 2007, lasentidades territoriales no sólo dejarán de recibiralrededor de 30 billones en los próximos 10 años,(los cuales recibirían de no se cambiarse las re-glas actuales ), sino que perderán el control delos recursos de Agua Potable y Saneamiento Bási-co, como se comentó anteriormente, que serándistribuidos con criterios sectoriales y no territoria-les, tal y como lo vienen siendo hasta la fecha,además de su probable departamentalización.

Además de lo anterior, las cifras indican que elgobierno nacional no sólo no ahorró la diferen-cia entre la fórmula de la Constitución de 1991 yla del Acto Legislativo No. 1 de 2001, sino queaumentó su gasto, en especial en competenciaspropias de las entidades territoriales. Es decir, dis-minuyó el crecimiento de las participaciones terri-toriales para invertirlo en lo que las entidades te-rritoriales lo hubiesen invertido, de no haberse re-cortado el crecimiento de las participaciones.

Desde el punto de vista político, el desarrollolegal del mencionado acto legislativo permitióconcentrar las decisiones, en materia de educa-ción y salud, en los ministerios correspondientes ya la par que recuperaran el control de los recur-sos que para esos sectores se distribuían con crite-rios territoriales, lo cual aunque nunca fue presen-tado como propósito de la reforma, terminó cons-tituyendo su columna vertebral.

Por todo lo anterior, el presente documento,tiene por objetivo identificar algunos elementos deanálisis y crítica sobre los verdaderos propósitosde las reformas, y así mediante la discusión delnuevo Acto Legislativo y sus efectos, contribuir almismo tiempo, a mostrar a la academia algunostemas que merecen ser investigados yprofundizados para que el país pueda conocerlos verdaderos propósitos y efectos de estas deci-siones del legislador. Sin embargo, siendo comoes un artículo de opinión, no se pretende realizarun análisis minucioso de la descentralización yrecentralización o agotar el tema sobre los efec-tos de las reformas del los años 2001 y el 2007.

El documento inicia con el recuento del régi-men a partir de la Constitución de 1991 y su de-sarrollo a través de la Ley 60 de 1993, resaltan-

do los aspectos más importantes e identificandoalgunas de sus falencias para, posteriormente,identificar los propósitos, características y efectosde la reforma realizada a través del Acto Legisla-tivo 01 de 2001 y desarrollada por la Ley 715 de2001. En las descripciones se incluyen críticas alos principales efectos de las reformas, para ter-minar analizando los argumentos presentados porel gobierno nacional, como posibles efectos dela no aprobación del Acto Legislativo, con el pro-pósito de demostrar que la reforma del 2007 buscaconsolidar el proceso de recentralización del gas-to iniciado en 2001 y aumentar la gobernabilidadpersonal del Presidente de la República.

1 .1 .1 .1 .1 . La Constitución de 1991 y la LeyLa Constitución de 1991 y la LeyLa Constitución de 1991 y la LeyLa Constitución de 1991 y la LeyLa Constitución de 1991 y la Ley60 de 199360 de 199360 de 199360 de 199360 de 1993

El artículo 356 de la Constitución de 1991 es-tableció que la Ley fijaría los servicios a cargo dela nación y las Entidades Territoriales, así como elporcentaje de los ingresos corrientes de la naciónque sería cedido a los departamentos y distritospara la atención directa, o a través de los munici-pios, de los servicios de educación y salud.

Sin embargo, a diferencia de la participaciónmunicipal, el Constituyente no estableció un por-centaje al que debía llegar la participación, sinoque determinó que debía crecer �anualmente hastallegar a un porcentaje de los ingresos corrientesde la Nación que permita atender adecuadamen-te los servicios para los cuales está destinado�6

66666 Texto original del artículo 356 de la Constitución antes de lamodificación realizada por el Acto Legislativo No. 1 de 2001.


Polémica

La Ley 60 de 1993 estableció, como porcen-taje base del situado fiscal, el 22,1% de los in-gresos corrientes de la nación después de des-contar tres puntos del IVA y los recursos del Fon-do Nacional de Regalías7 , para llegar a un por-centaje del 24,5% en el año de 1996.

Sin embargo, dicho porcentaje no alcanzópara cubrir los costos de la prestación, en espe-cial, de los servicios de educación prestados porlos departamentos, distritos y municipios, debien-do el gobierno nacional entrar a complementarlos recursos8 con la creación del Fondo de Com-pensación Educativa. Con cargo a este fondo,se giraba a los departamentos, distritos y munici-pios los recursos para cubrir los déficits, especial-mente en nómina de docentes.

Aunque, el gobierno nacional tenía claras lasrazones de los continuos déficits9 , sin embargotomaba medidas como si fuese un problema deeficiencia en el gasto territorial, transformando elFondo de Compensación Educativa en el Fondode Crédito Educativo, con el cual sujetaba la en-trega de los recursos a la suscripción de una es-pecie de �convenio de desempeño�, el cual, enel caso de ser incumplido, generaba la obliga-ción de rembolsar los recursos recibidos o, de locontrario, se procedía a condonar el �créditootorgado� .

En términos de diseño, aunque el situado fis-cal era una participación específica para finan-ciar la prestación de los servicios en los sectoresde educación y salud, su distribución era territo-rial, debiéndose por ello realizar una distribucióninicial del 15% de los recursos por partes igualesentre todos los departamentos y distritos y el 85%restante se distribuía por población atendida (de-nominada �usuarios actuales�) para establecer un

situado fiscal mínimo y posteriormente se distri-buían recursos para la población por atender yun pequeño factor de esfuerzo fiscal ponderado.

Si bien el principal factor de costo (los salariosy prestaciones de los empleados de los sectoresde educación y salud) nunca ha sido de controlterritorial, los departamentos, distritos y municipioscertificados tenían un mayor control sobre la pres-tación de los servicios y, a través de la contrata-ción por servicios prestados o la creación de pla-zas docentes habían logrado incrementar, conrecursos propios, las plantas de personal y algu-nas veces la cobertura y calidad en la prestaciónde los servicios.

A pesar de lo afirmado, no hay que descono-cer que, efectivamente en algunos departamen-tos había serios problemas de eficiencia y corrup-ción y que las fórmulas de distribución no contri-buían a mejorar las condiciones de prestación niaumentar la eficiencia, en tanto que los recursosterminaban premiando al ineficiente.

77777 Parágrafo 3 del artículo 9 de la Ley 60 de 1993.

Cubrir la totalidad de los costos de los sectores de educación ysalud era una orden Constitucional y no una dádiva del gobiernonacional.

Según la Exposición de Motivos del Proyecto de Acto LegislativoNo. 12 de 2000, que dio origen al Acto Legislativo No. 1 de2001, las causas del déficit del sector educativo fueron: : i) elcrecimiento acelerado de los costos, debido al aumento delescalafón promedio de los docentes; “ ii) la incorporación decerca de 14 mil docentes financiados y cofinanciados, según loestableció la Ley 60 de 1993; y iii) la nivelación salarial acordadaen 1995, que representó un incremento en los salarios de losdocentes cercano a 26% real en tres años, el cual, a precios de1998, significa costos adicionales de $600.000 millones.”

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Con el conjunto de medidas propuestasCon el conjunto de medidas propuestasCon el conjunto de medidas propuestasCon el conjunto de medidas propuestasCon el conjunto de medidas propuestaspor el gobierno se esperaba conseguir unpor el gobierno se esperaba conseguir unpor el gobierno se esperaba conseguir unpor el gobierno se esperaba conseguir unpor el gobierno se esperaba conseguir un

nivel de superávit gobierno nacional Centralnivel de superávit gobierno nacional Centralnivel de superávit gobierno nacional Centralnivel de superávit gobierno nacional Centralnivel de superávit gobierno nacional Centralsuperior al 10%.superior al 10%.superior al 10%.superior al 10%.superior al 10%.

Por su parte, el artículo 357 original establecíala participación municipal en los ingresos corrien-tes de la nación y ordenaba su distribución entrelos municipios con criterios puramente territorialescomo son las necesidades básicas insatisfechas(60%), la población, la eficiencia administrativa yfiscal y el progreso en calidad de vida (el restante40%).

Este artículo fue modificado por el Acto Legis-lativo No. 1 de 1995, fundamentalmente paraatenuar el efecto de la nueva distribución frente ala antigua distribución del IVA y así permitir, tran-sitoriamente, a los municipios de categoría segunday tercera utilizar parte de los recursos en libre asig-nación y ajustar paulatinamente los recursos delibre destinación de los municipios categoría cuartaa sexta hasta llegar al 15% de la participación decada municipio.

Las principales limitaciones del régimen previoal Acto Legislativo No. 1 de 2001 estaban repre-sentadas, desde el punto de vista constitucional,en la inflexibilidad que le daba a la nación encaso de crisis fiscal y, desde el punto de vista le-gal, en la asignación de múltiples competenciasconcurrentes entre niveles territoriales que hacíanduplicar esfuerzos, desperdiciar recursos y diluirlas responsabilidades. La principal limitación, queaún persiste a pesar de los cambios constitucio-nales, la constituye la asignación de iguales res-ponsabilidades y competencias por nivel territo-rial, independientemente del tamaño y compleji-dad de cada entidad territorial.

A pesar de las limitaciones señaladas y de laminuciosa distribución de porcentajes para lossectores de educación, salud, agua potable, etc.la competencia y distribución de los recursos eraterritorial, es decir, le brindaba a los mandatariosun margen de acción que, aunque limitado, per-mitía tomar algunas decisiones en torno a las prio-ridades de cada sector dentro de su territorio, to-mando en consideración las preferencias de supoblación.

El gobierno nacional aprovecho las deficien-cias identificadas en el modelo de distribución decompetencias y recursos de la Ley 60 de 1993,para modificar no solo el monto de crecimientode las participaciones que era supuestamente elpropósito del Acto Legislativo No. 1 de 2001, sino,también, para iniciar el desmonte de la descen-tralización territorial, recuperar el control de losrecursos que había entregado a los territorios yreorientar los esquemas de prestación con diseñode subsidios de oferta a subsidios de demanda,que además de la eficiencia y eficacia que deellos se predica, permiten la generación de unanueva forma de clientelismo, basada en la entre-ga de beneficios individuales a título de �dádi-va�, que genera un vínculo de imagen con el clienteque entrega los subsidios.

Desafortunadamente de la Ley 60 de 1993no fue evaluada, durante su vigencia su inciden-cia en términos de convergencia regional, porquea pesar de que los diferentes regímenes transito-rios impidieron identificar el efecto definitivo delas fórmulas, éstas involucraban principalmentecriterios territoriales y no sectoriales, permitiendoasí prever un efecto redistributivo y, por tanto, laeficiencia era fácil de solucionar liberando los fac-tores de producción de los servicios a las condi-ciones del mercado local.


Polémica

2.2.2.2.2.Acto Legislativo No. 1 de 2001Acto Legislativo No. 1 de 2001Acto Legislativo No. 1 de 2001Acto Legislativo No. 1 de 2001Acto Legislativo No. 1 de 2001

La principal motivación presentada en el pro-yecto de Acto Legislativo fue la situación fiscal dela nación.

Gráfica No. 1Gráfica No. 1Gráfica No. 1Gráfica No. 1Gráfica No. 1

Balance Fiscal del GNC y del SPNF(% del PIB)

-8.0

-7.0

-6.0

-5.0

-4.0

-3.0

-2.0

-1.0

0.0

1.0

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

GNC SPNF

Fuente: Exposición de Motivos del Acto Legislativo No. 1 de2001

De hecho el gobierno nacional, venía presen-tando un déficit creciente y dado el ritmo de laeconomía, y por tanto de los ingresos corrientes,no era posible conjurar o detener la tendencia, sino se intervenían los gastos.

Es importante anotar que en el proyecto deActo Legislativo no sólo se contemplaba dismi-nuir el crecimiento de las participaciones a un ni-vel de inflación más 1,5%, sino un conjunto demedidas que incluían, entre otras, limitar el creci-miento de los gastos nacionales y modificar entreotros artículos constitucionales el 347, con el finde impedir la presentación de presupuestos de-sequilibrados, que según el gobierno era una delas causas del déficit fiscal.

Con el conjunto de medidas propuestas porel gobierno se esperaba conseguir un nivel desuperávit gobierno nacional central superior al10%, como se pude observar en la Gráfica No.2.

A pesar de que todas las medidas propuestaspor el gobierno no fueron aprobadas, el resulta-do que se esperaría de la aplicación del Acto Le-gislativo, por lo menos en términos de déficit go-bierno nacional central, era un superávit menor oal menos un equilibrio de los gastos, si es que larazón del déficit nacional eran las participacioneso si el ahorro generado con el Acto Legislativo seusaría para cubrir el déficit, según se afirmó paraconseguir su aprobación.

Gráfica No. 2Gráfica No. 2Gráfica No. 2Gráfica No. 2Gráfica No. 2

Fuente: Exposición de Motivos del Acto LegislativoNo. 1 de 2001

En todo caso, el resultado obtenido fue peorque el proyectado por el gobierno en el escena-rio, �si no se aprobaba el Acto legislativo� (verGráfico No. 3) debido a que el gobierno no solose gastó el ahorro, sino que incrementó el gastonacional, en especial para realizar funciones quele corresponden a las entidades territoriales y quesi no se hubiese recortado el crecimiento de lasparticipaciones, ellas lo habrían realizado, segu-ramente con mejores resultados no tanto en térmi-nos de eficiencia, como de equidad.

El gobierno nacional, para desvirtuar las críti-cas de crecimiento del gasto nacional, le envió alCongreso unos cuadros en los que se demuestrauna supuesta reducción del gasto, sin considerarlas tasas de crecimiento de las rentas. Es decir,mostró que el gasto nacional había disminuidoporcentualmente en su composición, pero no frentea las rentas que han tenido un importante creci-miento.

Balance Primario del GNC(en % del PIB)

-2.0%

-1.5%

-1.0%

-0.5%

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Sin Acto Acto Legislativo


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Por otra parte, el crecimiento no se ha presen-tado en los gastos de funcionamiento, en los cua-les hay que reconocer un importante esfuerzo, sinoen la inversión y, como se muestra más adelante,en competencias que la Ley 715 de 2001, le en-tregó a las entidades territoriales.

Gráfico No. 3Gráfico No. 3Gráfico No. 3Gráfico No. 3Gráfico No. 3

DEFICIT GOBIERNO NACIONAL CENTRAL PROYECTADO EN EL 2001 SIN ACTO LEGISLATIVO Y REAL DESPUES DEL ACTOLEGISLATIVO No. 1 DE 2001

-5,9% -5,8%-6,1%

-5,0%

-5,5%

-4,8%-4,6%

-1,8%

0,0%

-5,0%-4,8% -4,8% -4,8% -4,8%

-7,0%

-6,0%

-5,0%

-4,0%

-3,0%

-2,0%

-1,0%

0,0%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Años

%d

elP

IB

GNC Real GNC P2001

Fuente: Datos Minhacienda, gráfico propio.

En relación con las fórmulas de distribución, laexposición de motivos planteó la necesidad de�introducir reglas de distribución de recursos quesean más simples, transparentes y flexibles, y quepermitan acabar con las ineficiencias einequidades que hoy en día se presentan.� 10

En materia de distribución, se incluyeron, den-tro de la Constitución, los criterios con los cualesdebían distribuirse los recursos dándose prioridada la sectorialidad sobre la territorialidad, no sóloal haber orientado la asignación de la mayor partede los recursos, en especial, al sector educativo,sino al fusionar los recursos de educación y saluddel situado fiscal, el FEC y la participación muni-cipal, para distribuirlos sectorialmente, cuando an-teriormente los recursos municipales se distribuíanterritorialmente y los de situado fiscal primero sedistribuían territorialmente y luego sí sectorialmente.

Como consecuencia de lo anterior, a los mu-nicipios se les quitaron los recursos de educacióny salud de la participación municipal, que veníautilizando en pago de docentes y médicos, paraentregárselos a los departamentos. Sin embargo,

1010101010 Exposición de Motivos del Proyecto de Acto Legislativo No.012 de 2000, pag., 12 del texto presentado por el gobiernonacional

aunque los departamentos vieron incrementadossus funciones y recursos, no obtuvieron una mayorcapacidad de toma de decisiones y, por el con-

trario, vieron disminuídas las que tenían gra-cias a la Ley 60 de 1993.

3 .3 .3 .3 .3 . La Ley 715 de 2001La Ley 715 de 2001La Ley 715 de 2001La Ley 715 de 2001La Ley 715 de 2001

En desarrollo del Acto Legislativo No. 1de 2001, la Ley 715, del mismo año, distri-buyó competencias entre la nación y las en-tidades territoriales, estableció las fórmulasde distribución de los recursos y determinóel uso que podría darse a la participaciónrecibida de acuerdo con la competencia y

el nivel de la entidad territorial correspondiente.

La nueva bolsa, constituida por los recursos delsituado fiscal, el FEC y la participación municipal,se distribuyó inicialmente entre participaciones es-peciales (4%) y participaciones sectoriales (96%).

Las participaciones especiales tenían comopropósito mantener los derechos de los resguar-dos indígenas (0,52%) los derechos constitucio-nales de los municipios de la rivera del Río Gran-de de la Magdalena (0,08); así como a finan-ciar los programas de alimentación escolar queadelanten los municipios (0,50%) y aprovisionarel pasivo pensional a través del FONPET (2,90%).

Las participaciones sectoriales se distribuyeronentre educación (58,5%), salud (24,5%) y propó-sitos generales (17%). Con excepción del 17% depropósitos generales, los recursos de educación ysalud se distribuyen por competencias y no porterritorio, mientras que la porción de propósitos


Polémica

generales se distribuye de forma exclusiva, entrelos municipios para el cumplimiento de sus com-petencias.

Desde la perspectiva de las competencias, semunicipalizó la educación11 , yen salud se establecieron algu-nas competencias concurrentesy otras excluyentes; como com-petencias concurrentes quedóla salud pública y comoexcluyentes la prestación de losservicios en cabeza de los de-partamentos12 y la afiliación alrégimen subsidiado comocompetencia exclusiva munici-pal.

En materia de las fórmulasde distribución, que según laExposición de Motivos del ActoLegislativo No. 1 de 2001 serían �simples, trans-parentes y flexibles,� éstas se complejizaron, ra-zón por la cual no las conocen sino los técnicosde planeación13 y la flexibilidad ha sido aplica-da en los CONPES para incumplir la Ley14 .

4 .4 .4 .4 .4 . Efectos de la reforma de 2001Efectos de la reforma de 2001Efectos de la reforma de 2001Efectos de la reforma de 2001Efectos de la reforma de 2001

4.1 Educación4.1 Educación4.1 Educación4.1 Educación4.1 Educación

En educación de acuerdo con la informaciónoficial, la cobertura se incrementó en un 23%,como lo muestra el Gráfico No. 4.

1414141414

Aunque la Ley estableció como competencia municipal laprestación del servicio educativo, sujetó sin embargo acertificación a los municipios menores de 100.000 habitantespara recibir, por parte del departamento la competencia.Después de cinco años de su vigencia, los departamentossiguen administrando el 55,1% de los recursos del sector, porrazones que serán explicadas más adelante.

A pesar de ello permitió que los municipios que se habíancertificado en vigencia de la Ley 60 de 1993, continuaranprestando primer nivel, previo el cumplimiento de algunosrequisitos.

La multiplicidad de factores y fuentes de información que serequieren para liquidar las participaciones, hace que únicamentelos funcionarios de la DDT del DNP estén en capacidad deliquidarlas, es decir que los beneficiarios no cuentan con lacapacidad ni con el conocimiento para verificar si las fórmulasestán bien aplicadas.

A manera de ejemplo del incumplimiento de los propósitos, seelaboran entre cuatro y ocho CONPES, por año para distribuirlos recursos de una sola vigencia, impidiendo a los mandatariossaber con certeza cuantos recursos van a recibir; además, losrecursos para prestación de servicios, que por fórmula debíanir disminuyendo, se han mantenido.

1111111111

1212121212

1313131313


6,66

8,52

8,88

7,8

7,2

8,9

6,00

6,50

7,00

7,50

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8,50

9,00

9,50

2001 2002 2003 2004 2005

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Mil

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Transferencias Educación

Matrícula Oficial

Fuente: Gráfico DNP-DDTS-SFPT


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La responsabilidad de invertir en calidad se entregóLa responsabilidad de invertir en calidad se entregóLa responsabilidad de invertir en calidad se entregóLa responsabilidad de invertir en calidad se entregóLa responsabilidad de invertir en calidad se entregóa los alcaldes, bajo el supuesto de que éstos se certifi-a los alcaldes, bajo el supuesto de que éstos se certifi-a los alcaldes, bajo el supuesto de que éstos se certifi-a los alcaldes, bajo el supuesto de que éstos se certifi-a los alcaldes, bajo el supuesto de que éstos se certifi-

carían y unificarían el manejo de los recursos.carían y unificarían el manejo de los recursos.carían y unificarían el manejo de los recursos.carían y unificarían el manejo de los recursos.carían y unificarían el manejo de los recursos.

Respecto del Gráfico es importante anotar algoque no acompaña el texto del documento oficial,y es que el crecimiento más acelerado de los re-cursos de la matrícula implica serios problemasde eficiencia relacionados con el costo de los fac-tores de producción, cuyo control absoluto es delnivel nacional. Por otra parte, al analizar las fuen-tes con las que se ha financiado la ampliación decobertura, encontramos que dicha ampliación nohabría sido posible con el monto transferido delsistema general de participaciones y que para laampliación de coberturas se han utilizado, funda-mentalmente, recursos del presupuesto nacional(ver Gráfico No. 5)


CRECIMIENTO DE LOS RECURSOS DE AMPLIACION DE COBERTURA EN EDUCACIÓN PORFUENTE EN MILES DE MILLONES DE PESOS DE 2006 (Deflactor Implicito del PIB)

(Periodo 2003 - 2006)

0

50000

100000

150000

200000

250000

2003 2004 2005 2006

SGP Presupuesto Nacional Fondo Nacional de Regalías

Fuente: Mineducación

De acuerdo con lo anterior, el aumento decobertura no es atribuible a los recursos del siste-ma general de participaciones sino a los recursosdel presupuesto nacional y, por lo tanto, el efecto

en educación de la reforma del 2001 fue larecentralización del gasto y del control sectorialpor parte del gobierno nacional. En este aspectovaldría la pena analizar a profundidad la equi-dad territorial con la cual el gobierno nacional harepartido los recursos para ampliación de cober-tura.

Adicionalmente, a pesar de que elplaneamiento oficial afirma que con el SistemaGeneral de Participaciones �la plata persigue alniño y no al docente, como ocurría con anteriori-dad a la reforma�, el destino de los gastos en elaño 2006 nos muestra que dicho propósito no seconsiguió y que por lo tanto estuvo mal formula-do o mal aplicado en las fórmulas de distribu-ción, en tanto que casi 100% de los recursos de-nominados �población atendida�, son destinadosal pago de docentes y administrativos del sectoreducativo. (ver Gráfico No. 6).


PARTICIPACION EN LA DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS DEEDUCACION DEL SGP POR DESTINO DEL GASTO AÑOS 2006

(11/12)

91,80%

3,29% 4,91%

Población Atendida Prestaciones Sociales Calidad

Fuente: Gráfico FCM, Datos DNP


Polémica

Al Gráfico No. 6 hay que agregarle que del91,80% que representan los recursos distribuidoscon criterios de �población atendida�, el 3,42%son distribuidos con criterios de �complemento denómina�, es decir, que son asignados para com-pletar la plata para la nómina del sector educa-tivo sin que esta distribución tenga un claro ori-gen legal. Si bien constituye una necesidad dealgunas entidades territoriales, el supuesto del mo-delo era que si a la entidad territorial no le alcan-zaba el monto per cápita establecido para sutipología, era porque era ineficiente y debería re-ducir sus costos. Esto, por supuesto es imposible,dado que no puede disminuir su planta ni elmonto de las remuneraciones; por lo tanto, elmodelo es deficiente y requiere su rediseño, nosólo en la determinación de los costos sino en lasdenominadas �Tipologías�.

Otro de los propósitos de la Ley, era el demunicipalizar la educación. Sin embargo, estotampoco se ha conseguido, no sólo por el dise-ño sectorial sino porque los municipios pequeñosno se quieren certificar, lo cual resulta lógico,porque certificarse no significa obtener la capa-cidad de tomar decisiones en materia de admi-nistración del servicio educativo, sino únicamentepagar las nóminas de un sector que, si se retrasaun día en el pago, le puede generar problemasde orden público. Así las cosas, la distribución delos recursos por tipo de entidad territorial del Grá-fico No. 7, muestra que la educación continúasiendo manejada en términos de recursos, porlos departamentos y el Gráfico No. 8 muestra elavance de la certificación.

Gráfico No. 7Gráfico No. 7Gráfico No. 7Gráfico No. 7Gráfico No. 7DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS DE EDUCACION POR TIPO DE

ENTIDAD TERRITORIAL 2006 (11/12)

53,43%

15,01%

28,02%

3,54%

Departamentos Distritos Municipios Certificados Municipios no Certificados

Fuente: Gráfico FCM, Datos DNP

Gráfico No. 8Gráfico No. 8Gráfico No. 8Gráfico No. 8Gráfico No. 8PARTICIPACION DE MUNICIPIOS CERTIFICADOS Y NO CERTIFICADOS EN

EDUCACION

4,20%

95,80%

Municipios y Distritos Certificados Municipios no Certificados

Fuente: Gráfico FCM, Datos MINEDUCACION

Si contáramos con información sobre el nú-mero de alumnos matriculados en ese 4,20% delos municipios y distritos, por ser los de mayor po-blación nos encontraríamos seguramente con queellos tienen el porcentaje mayoritario de matricu-la; sin embargo, el supuesto del que partió la Ley,era que la totalidad de los municipios se certifica-rían y los departamentos asumirían únicamentefunciones de supervisión y control sobre la presta-ción del servicio educativo.

En materia de calidad, los ponentes, con in-formación parcial de las pruebas ICFES y SABER,pretenden demostrar que el Acto Legislativo No.1 de 2001 no solo no afectó la calidad de laeducación sino que por el contrario la mejoró.Sin embargo, toman la decisión de incrementarun punto la participación con el propósito de des-tinarlos a calidad hasta el 2016, con lo cual mues-tran que ellos mismos no creyeron su argumenta-ción, aunque seguramente afirmarán que es conel propósito de mejorarla aún más.

La responsabilidad de invertir en calidad seentregó a los alcaldes, bajo el supuesto de queéstos se certificarían y unificarían el manejo de losrecursos, pero primero su uso de los recursos seorientó a que los recursos de calidad fueran bási-camente para infraestructura, descuidándose asíelementos fundamentales para mejorar la calidad,como la capacitación docente, la introducción detecnologías y material didáctico, entre otros.


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a

Como hasta ahora los alcaldes no se han cer-tificado, y posiblemente no se van a certificar, ladecisión sobre en qué colegio se invierte y en quénecesidades de los colegios se usan los recursosde calidad, se ha convertido en una inversión des-articulada, especialmente cuando hay diferenciaspolíticas entre los gobiernos departamentales ymunicipales. El alcalde no necesariamente invier-te en los colegios que más lo necesitan, ni en lasnecesidades identificadas por el departamentoque administra el servicio educativo.

Por último, en relación con el servicio educati-vo, podemos afirmar que aunque en términos decantidad de recursos, fue el sector más beneficia-do, los únicos beneficiados del proceso fueron losdocentes y no la educación en sí misma.

4.2 Salud4.2 Salud4.2 Salud4.2 Salud4.2 Salud

El sector salud tiene un problema de diseñoinicial, producto de la aplicación de la Ley 100de 1993, con la cual se creó el Sistema Generalde Seguridad Social en Salud. Dicha Ley, cam-bió el mercado de compra y venta de servicios desalud, por un mercado de compra y venta de se-guros de enfermedad denominado de �asegura-miento�.

El mercado del aseguramiento, en su diseño,no requiere del aparato estatal más que comosimple regulador y, por lo tanto, introducir en esediseño competencias territoriales no genera otroefecto que el de mayores distorsiones a un mode-lo establecido para funcionar en un mercado decompetencia. Sin embargo, la realidad es que enla mayor parte del país, no sólo por razones dedistorsiones legales, parte importante de ese mer-cado es monopólico dado que la mayoría las en-tidades territoriales (en donde no funciona el mer-cado) son las propietarias de las institucionesprestadoras de servicios de salud.

No obstante, la deficiencia más grave delmodelo no se encuentra en la mezcla de diseñosreseñada, sino en la concepción de salud queconlleva la actual distribución de recursos, dadoque un sistema de aseguramiento no es sostenibledesde el punto de vista financiero si no existe de

por medio una importante inversión de recursosen promoción y prevención que permitan dismi-nuir los costos de atención.

Sin embargo, la distribución de recursos privi-legia la cantidad de recursos para afiliación alrégimen subsidiado (demanda) y teóricamentedisminuye los recursos para atención (oferta), dadoque en la medida en que se aumente la coberturalos hospitales recibirán los recursos por la contra-tación de la atención efectiva y no por transferen-cias recurrentes de la administración territorial en-cargada de su administración.

Los recursos para promoción y prevención enlas fórmulas de distribución permanecen constan-tes, aunque en realidad por presión de los hospi-tales se han venido disminuyendo proporcional-mente para poder mantener los niveles de trans-ferencias a dichos instituciones públicas.

Dado que el propósito de este documento noes analizar la Ley 100 de 1993, sino los efectosde la Ley 715 de 2001, no es posible entrar en elanálisis de cómo el diseño del aseguramiento y laexistencia del seguro social han convertido a losaseguradores en rentistas de capital, con lo cualse ha retardado y complicado el flujo de fondos,llevando así a la quiebra a un importante númerode hospitales públicos (aunque algunos de ellosle sirven más al país liquidados) y cambiando suobjeto de prestadores para volverlos cuasireaseguradores.

En materia de cobertura, hubo empero un sig-nificativo incremento del 63%, lo que representa7,2 millones de personas nuevas afiliadas al régi-men subsidiado de la seguridad social en salud(ver Gráfico No. 9).


Polémica


Gráfico: DNP- DDTS-SFPT

Sin embargo, en este incremento no se discri-minan cuántos corresponden a subsidios parcia-les, que es la forma más populista de aumentode cobertura en tanto que aumenta el número deafiliados pero disminuye las prestaciones a quetienen derecho los afiliados al régimen subsidiado,los cuales ya eran inferiores frente al Plan Obli-gatorio de Salud POS del régimen contributivo.

El efecto más perverso del POS � subsidiado,especialmente para los subsidios parciales, es quela población pobre no afiliada termina teniendoun POS más completo, en tanto que su atenciónla realizan de forma directa los hospitales públi-cos, sin limitación de preexistencias de acuerdocon las necesidades del paciente y no de un plande beneficios.

Aunque, a diferencia del sector educativo, unaimportante fuente de ampliación de cobertura hasido el Sistema General de Participaciones, este

nivel de cobertura no habría sido po-sible sin los recursos de regalías y delFOSYGA, de los cuales no fue posi-ble presentar la gráfica de incidenciadado que el Ministerio de ProtecciónSocial tampoco respondió oportuna-mente el derecho de petición. Pero, apesar de ello es fácil intuir que, noobstante de encontrarse en TES lamayoría de los recursos del FOSYGA,vulnerando así derechos de los habi-tantes, la proporción de los recursosdel FOSYGA que se destinan al régi-

men subsidiado no debe ser menor al 30% delas fuentes.


DISTRIBUCION DE RECURSOS DE SALUD AÑO 2006 (11/12) POR DESTINO

51%

39%

10%

Régimen Subsidiado Prestación de servicios Salud Pública

Fuente: Gráfico FCM, Datos DNP-DDT


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la principal deficiencia, tanto de la Ley 60 de 1993 la principal deficiencia, tanto de la Ley 60 de 1993 la principal deficiencia, tanto de la Ley 60 de 1993 la principal deficiencia, tanto de la Ley 60 de 1993 la principal deficiencia, tanto de la Ley 60 de 1993como de la Ley 715 de 2001, se encuentra en habercomo de la Ley 715 de 2001, se encuentra en habercomo de la Ley 715 de 2001, se encuentra en habercomo de la Ley 715 de 2001, se encuentra en habercomo de la Ley 715 de 2001, se encuentra en haber

asignado competencias iguales a todos los municipios.asignado competencias iguales a todos los municipios.asignado competencias iguales a todos los municipios.asignado competencias iguales a todos los municipios.asignado competencias iguales a todos los municipios.

Como ya se había reseñado, la salud públicay por lo tanto la prevención y promoción, tiene laasignación más pequeña de recursos (ver GráficoNo. 10).

En relación con la distribución de competen-cias, el giro de los recursos para financiar la pres-tación de los servicios de salud está orientado prin-cipalmente a los departamentos, aunque el por-centaje girado a municipios certificados no esdespreciable, con lo cual también se reflejan lasfisuras del diseño de competencias excluyentes.(ver Gráfico No. 11).


DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS PARA PRESTACION DE LOSSERVICIOS DE SALUD A LA POBLACION POBRE NO AFILIADA2006 (11/12)

ENTRE ENTIDADES TERRITORIALES

62%

24%

14%

Departamentos Municipios certificados Distritos

Fuente: Grafico FCM- Datos DNP-DDTS

El problema principal en distribución de com-petencias concurrentes y excluyentes en salud, estáen que se entregó la competencia de prestación alos departamentos, pero la Ley no previó la entre-

ga a título gratuito de los centros y puestos desalud y los municipios no han querido entregarlos(porque además algunos aún están pagando loscréditos con los cuales los construyeron), razón porla cual, a pesar del Gráfico No. 11, los munici-pios están recibiendo los recursos de primer nivel,sin ser certificados, dado que a los departamen-tos les ha tocado entregarlos porque no son pro-pietarios de las instituciones de primer nivel y losnecesitan en la conformación de su red.

En materia de salud pública, la distribución decompetencias concurrentes no quedó muy clara,obligando así a que tanto el municipio como eldepartamento, y a pesar de los PAB, continúeninvirtiendo en los mismos objetos sin responsabili-dades bien definidas. En materia de régimensubsidiado, en contra de la Ley de distribución decompetencias, se ha obligado a los departamen-tos que reciben regalías a invertir en régimensubsidiado, sin que esté claro cómo se manten-drá la continuidad una vez empiecen las tasasdecrecientes de producción de recursos naturalesno renovables.

El efecto definitivo de la Ley 715 de 2001, enel sector salud, podría representar un aumento enla cobertura de afiliados al sistema, pero quizáeste mejoramiento no se refleje en la reducciónde las tasas de morbi-mortalidad dado que, enla Ley 100 de 1993 y en la Ley 715 de 2001 loimportante no es la salud de la población sinogarantizar quién le asegure el riesgo de enfermar-se, con lo cual, el sistema está condenado a que-brar o a ser continuamente refinanciado, es decir,aumentándose, por ejemplo, las cotizaciones a laseguridad social.


Polémica

1515151515 No fue posible conseguir la información

4.3 Otros sectores 4.3 Otros sectores 4.3 Otros sectores 4.3 Otros sectores 4.3 Otros sectores

Las únicas fórmulas que en diseño podríangenerar un efecto redistributivo en la Ley 715 de2001 son las relativas a la distribución de los re-cursos de propósitos generales. A pesar de ello,o como consecuencia, no es posible determinarcon claridad el efecto de los recursos del SGP enlos más de dieciocho sectores hacia los cuales seencuentran dirigidas.

Existen deficiencias en la información disponi-ble sobre las inversiones en agua potable y sa-neamiento básico y de los otros sectores, debidoa la imposibilidad de obligar a los operadoresprivados a reportar la información, aún así elgobierno se atrevió en el Plan Nacional de Desa-rrollo a plantear incremento en las coberturasinadecuadamente medidas.

Aunque no es efecto de la Ley 715 de 2001,sino de las políticas del gobierno nacional, el pro-ceso de privatización �per sé� al que se ha lleva-do al sector de agua potable y saneamiento bá-sico a través del �Modelo de Gestión Empresa-rial�, ha contribuido a que los municipios pier-dan el control de los recursos del sector, en tantoque el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desa-rrollo los obliga a transferir a fiducias los recursosdel SGP de agua potable y saneamiento básicoa fin de que dichos recursos sean administradospor los operadores privados de los servicios. Elmecanismo con el cual consiguen que los alcal-des entreguen los recursos, además de un decre-to que faculta el giro directo de estos desde Ha-cienda, es con la expectativa de realizar inversio-nes directas del presupuesto nacional en tal o cualmunicipio.

Por otra parte, al igual que en educación yposiblemente en salud15 , en agua potable, tam-bién los ahorros generados por el Acto Legislati-vo No. 1 de 2001 han sido invertidos por el go-bierno nacional de forma centralizada. El gobierno

nacional ha invertido en agua potable y sanea-miento básico una cantidad considerable de re-cursos del presupuesto nacional diferentes del SGP.Adicionalmente, se proyecta realizar, en el próxi-mo cuatrienio, una inversión cercana a los 8 bi-llones de pesos de los cuales, el SGP representaaproximadamente la mitad y un billón será re-partido en audiencias públicas. Con esto se reite-ra la afirmación sobre los propósitos derecentralización.

En general, y como se había señalado ante-riormente, la principal deficiencia, tanto de la Ley60 de 1993 como de la Ley 715 de 2001, seencuentra en haber asignado competencias igua-les a todos los municipios o a todos los departa-mentos, sin tomar en consideración su tamaño,capacidad, etc.

A lo anterior es necesario agregar que la dis-tribución sectorial, no sólo por la desterritorialización sino por la milimétrica distribuciónporcentual de los recursos, (sin atender las priori-dades de los planes de desarrollo local), aunadaa la debilidad estructural y de gestión de las otrasfuentes de financiación, ha propiciado la gene-ración de una contabilidad creativa y de una de-formación del concepto de inversión, ya que, sino es inversión, no es financiable con los recursossectoriales correspondientes y porque los munici-pios han aprendido que, si lo realizan con su per-sonal, es funcionamiento, mientras si contratan elobjeto, con un tercero, se puede presupuestarcomo inversión.

5 .5 .5 .5 .5 . El Acto Legislativo No. 4 de 2007El Acto Legislativo No. 4 de 2007El Acto Legislativo No. 4 de 2007El Acto Legislativo No. 4 de 2007El Acto Legislativo No. 4 de 2007

Los argumentos presentados por el gobiernonacional para realizar esta reforma aunque detipo macroeconómico, son tan poco sólidos quelos ponentes los han tenido que cambiar, parasustentar el trámite de la reforma.


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Los argumentos expuestos son16 :

�Para concluir esta ponencia consideramosimportante recordar los efectos que traería el noaprobarla.

No aprobar la reforma:

� Evita un seguro en términos de monto y es-tabilidad de los recursos en épocas de crisis eco-nómica.

� No aseguran un sistema creciente de parti-cipaciones para financiar sus planes de desarro-llo y en particular sus metas en salud y educación,agua potable y saneamiento básico.

� Impide que el gobierno complemente conel PGN la financiación para lograr coberturas ple-nas de salud y educación en el 2010.

� La Nación podrá continuar apoyando a lasentidades territoriales con recursos para infraes-tructura de competitividad e infraestructura social,reducción de la pobreza y atención a grupos vul-nerables.

Adicionalmente:

� Pone en riesgo los avances que en los últi-mos años se han logrado en materia de reduc-ción de la pobreza, pues los mayores y establesniveles de crecimiento de la participación en losúltimos años han contribuido a disminuir la po-breza y a mejorar la equidad en el país.

� Los recursos adicionales para cumplir conlas previsiones de crecimiento del SGP en el esce-nario sin reforma, aumentarían de manera consi-derable el déficit fiscal, lo cual conllevaría a unadinámica de endeudamiento progresiva y costo-sa.

� Implica que la Nación se verá forzada adejar de financiar proyectos de inversión de inte-rés para el desarrollo social y económico de losmunicipios y departamentos y del país en gene-ral.

Ponencia para el sexto debate del Proyecto de Acto LegislativoNo. 011 Senado.1616161616

� Significa que los recursos de las participa-ciones vuelven a depender del comportamientode los ingresos que recibe la Nación por concep-to de impuestos, lo cual genera:

- Incertidumbre y volatilidad de los recursosque se les asignen por SGP, lo cual afecta enor-memente su planeación y la ejecución de sus pro-gramas de desarrollo, tal como ocurrió a finalesde la década de los noventa.

- Desconfianza de los mercados einversionistas nacionales. Esto repercute en el bien-estar de todos los colombianos, pues los fondosde pensiones nacionales son quienes tienen en supoder el 70% de la deuda del país.

- Desconfianza hacia el país en los merca-dos internacionales, lo que dificulta la recupera-ción de la inversión extranjera que se necesita parasacar adelante los diferentes proyectos. Esto traecomo consecuencia un encarecimiento adicionaldel endeudamiento y a una mayor dificultad deacceso al crédito.

- Bajo crecimiento de la economía que pro-vocaría un menor recaudo tributario, y por tanto,menores recursos de participación para las regio-nes, un incremento en el déficit y un mayor nivelde endeudamiento a altos costos.

- Mayores niveles de pobreza y mayor des-igualdad, como consecuencia de una menor in-versión social. Esto solo podría cambiar cuandola economía del país mejore.»

1. El primer argumento, aunque es cierto, des-virtúa los propósitos iniciales de la reforma plan-


Polémica

teada por el gobierno, dado que el hecho deque en épocas de crisis las participaciones sigancreciendo es lo que se denomina, desde la pers-pectiva macro-fiscal como políticas procíclicas yen este caso constituye su peor especie por serreglas constitucionales.

Se ha venido sosteniendo lo riesgoso que re-sulta el mantener las participaciones ligadas a losingresos corrientes de la nación, dado que elmonto a girar variaría de acuerdo con los cicloseconómicos y en casos de recesión, como lo ocu-rrido en 1998, los ingresos caerían dejando �des-cubierto� el gasto social realizado con las trans-ferencias.

Sin embargo, es necesario anotar que la cri-sis más profunda de los últimos 20 años (tiempode inicio formal de la descentralización territorial)fue la reseñada en 1998, y en ese caso con unacaída aproximada al 4,5% del PIB, las participa-ciones solamente cayeron en un 10%, lo cual esperfectamente manejable con una adecuada pro-gramación presupuestal.

Ahora, situémonos en el caso en que esa cir-cunstancia se presente en vigencia del Acto Legis-lativo No. 4 de 2007: supongamos que en elaño 2009 los ingresos corrientes de la nación caenen un 10%. El Acto Legislativo, establece que laparticipación deberá crecer en inflación más cin-co puntos. De acuerdo con las proyecciones delMarco Fiscal de Mediano Plazo para ese año seprevé un IPC de 4%, es decir que la participaciónese año crecería en un 9% y si los ingresos caye-ran en un 10%, significaría que el gobierno ten-dría que salir a endeudarse para completar el10% de caída de los ingresos y poder sostener elcrecimiento ordenado constitucionalmente. El efec-

to de mantener unida la participación con los in-gresos corrientes de la Nación sería más pro-cícli-co de lo que se ha considerado teóricamente. Esdecir, en este último caso sí se presentaría unapresión de la tasa de interés, mayor endeuda-miento y desaceleración de la economía, mien-tras que si se mantuviese el vínculo las participa-ciones bajarían sin presionar necesariamente elgasto nacional.

Por otra parte, el cubrimiento de las cobertu-ras, cuando están establecidas por mecanismosde seudo-capitación como los actuales, efectiva-mente se ven afectadas por la disminución de losingresos: por esta razón, no se entiende cómo laexpectativa de coberturas universales se hace de-pender de recursos tales como regalías y partidasdirectas del presupuesto general de la nación, lascuales, a su vez, dependerán de los vaivenes dela economía y de la situación de orden públicodel país.

El Marco Fiscal de Mediano Plazo y la mismaexposición de motivos del Acto Legislativo No. 4de 2007, muestran que el ahorro que generarála disminución del crecimiento de las participa-ciones no se orientará a cubrir el déficit fiscal, ni amejorar el perfil de la deuda y ni siquiera, comose esperaría, a la financiación de la seguridaddemocrática, sino a financiar gasto territorial coninversiones directas del gobierno nacional que noestán sujetas a un criterio de distribución diferentea la discrecionalidad de éste, lo cual, desde elpunto de vista de la equidad, es aleatorio en tan-to que responde a necesidades y capacidades


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de los congresistas regionales y no de la po-blación y sus demandas.

A manera de ejemplo, la distribución de losrecursos del Fondo Nacional de Regalías, duran-te el primer cuatrienio Uribe, se muestra en el Grá-fico No. 12.


$ -

$ 5.000.000.000

$ 10.000.000.000

$ 15.000.000.000

$ 20.000.000.000

$ 25.000.000.000

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RECURSOS APROBADOS POR DEPARTAMENTO EN PESOS CONSTANTES DE 2005 DE LOSRECURSOS DEL FNR TOTAL 2002-2005 (Deflactor implicito del PIB)

La supuesta necesidad macroeconómica, queviendo las cifras de déficit fiscal (aproximadamentede 4,5% del PIB para el gobierno nacional cen-tral) y el nivel de endeudamiento del gobiernocentral nacional (aproximadamente del 58% delPIB) podrían resultar razonables, se encuentra des-virtuada por el uso que el gobierno nacional pre-tende dar a los recursos ahorrados.

Una prueba de que éste pretende recentralizarel gasto, es que si no pretendiera invertir el aho-rro, en las competencias territoriales, no podríaprometer un aumento gradual de las coberturashasta alcanzar cobertura universal en el año 2010,cuando está disminuyendo la tasa de crecimientode los recursos que financian tales competencias;y además, en la reseña de los efectos en cadasector de la reforma del 2001, quedó demostra-do que cada vez se invierten mayor cantidad derecursos del presupuesto general de la nación encompetencias territoriales.

Pero, como también se había mencionado, elefecto más perjudicial para la descentralización,

la autonomía territorial y la formación de de-mocracia es el diseño sectorial que le permi-te a los ministerios decidir el destino de has-ta el último peso de cada sector; por estarazón el Acto Legislativo, consolida el des-monte de la descentralización territorial es-tablecido por el Acto Legislativo No. 1 de2001, al incluir dentro del esquema secto-rial de distribución los recursos de agua po-table y saneamiento básico, los cuales re-presentan el 41% de los recursos de propó-sitos generales17 . Esto significa que ya estosrecursos no se distribuirán por necesidadesbásicas insatisfechas, población y eficienciafiscal y administrativa, sino por poblaciónatendida o por atender, lo cual en la Leypodría tener dos desarrollos igualmente per-

versos: girar la mayor parte de los recursos porpoblación atendida, caso en el cual los recursos

Para la vigencia 2006, representan 1,068 billones de pesos1717171717

los mismos ponentes habían afirmado que la los mismos ponentes habían afirmado que la los mismos ponentes habían afirmado que la los mismos ponentes habían afirmado que la los mismos ponentes habían afirmado que lareforma no pretendía cubrir el déficit nacionalreforma no pretendía cubrir el déficit nacionalreforma no pretendía cubrir el déficit nacionalreforma no pretendía cubrir el déficit nacionalreforma no pretendía cubrir el déficit nacional

con las participacionescon las participacionescon las participacionescon las participacionescon las participaciones.....


Polémica

Los ponentes en Senado de la reforma fueron: ArmandoBenedetti, Ruben Dario Quintero, Oscar Dario Perez, CiroRamirez Pinzon,; Tambien Samuel Arrieta, Gustavo Petro yLuis Fernando Velazco que no firmaron las ponencias.

1818181818

se distribuirán entre las capitales y en mayor pro-porción para Bogotá, por ser en la que más usua-rios de agua potable hay en el país o, entregarla mayor parte por población por atender, casoen el cual se distribuirían entre los municipios demenores coberturas dejando sin financiación lasobras de infraestructura y los sub-sidios que actualmente adelantanlas capitales con dichos recursos.

2. El segundo punto es efecti-vamente cierto. Pero lo que va apasar con el nuevo acto legislativoes que el crecimiento seguramentese financiará con recursos del cré-dito, afectando seriamente la es-tabilidad macroeconómica. Nohay que olvidar que el crecimientode los ingresos en estos años harespondido a la fase expansionistadel capitalismo, lo cual se puedeprobar por los crecimientos mun-diales, y por tanto, no es una cir-cunstancia aislada de Colombia y producto delgobierno Uribe y es probable, en consecuenciaque hayamos llegado al pico más alto e inicie elciclo decreciente.

3. El cuarto, quinto, sexto y octavo punto sonuna inocente confesión de los ponentes al afir-mar que, de no aprobarse el Acto Legislativo, elgobierno dejará de contar con recursos para se-guir invirtiendo en las entidades territoriales y con-tribuir a la disminución la pobreza y que,adicionalmente se podrían conseguir las cober-turas universales en el 2001, lo cual es la verda-dera razón de la reforma.

4. El séptimo punto declara que, de no reali-zarse la reforma, el déficit fiscal se incrementaría.Sin embargo, los mismos ponentes habían afir-mado que la reforma no pretendía cubrir el défi-cit nacional con las participaciones.

5. El noveno punto, con todas sus argumenta-ciones fue desvirtuado en el primer análisis reali-zado a estos argumentos de los ponentes.18

Por otra parte, en términos de recursos, es de-cir de la discusión de un �puntito más o un puntitomenos�, el Gráfico No. 13 elaborado por DaríoRestrepo nos muestra, en resumen, los efectos delas diferentes propuestas.


Participación de las transferencias en los ingresoscorrientes de la Nación

36%36%36%36%

25,9%26,6%

29,0%28,2%

29,8%

31,5%

33,3%33,8%

35,3%34,0%

33,3%32,7%

32,1%

31,5%30,9%

30,4%

29,8%29,3%

28,7%

42,7% 42,9%42,9%

40,6%41,7%

42,3%

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Sin el Parágrafo transitorio 3 del Art. 357 de la CP (*)

Propuesta del Gobierno

Propuesta de los Ponentes

Acto Legislativo 01 de 2001

Ley 60 de 1993+ FEC

(*) Si se elimina el Parágrafo transitorio 3 del Art. 357 de la CP las transferencias a partir delaño 2009 crecerán de acuerdo al promedio del crecimiento de los ICN de los últimos 4 años

Fuente: Restrepo, Darío y otros. Reforma a las Transferen-cias. Datos para un debate. Noviembre de 2006. Segundaedición, Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Demo-cracia y el Desarrollo Territorial - RINDE-,

La línea con circulo vacio representa el com-portamiento que hubiesen tenido, en términos decrecimiento, las participaciones con las reglas es-tablecidas en la Ley 60 de 1993 en el caso de nohaberse aprobado el Acto Legislativo No.1 de2001;la línea con triangulo representa el compor-tamiento de crecimiento que tendrían las partici-paciones en caso de no aprobarse el nuevo ActoLegislativo; La línea con rombo lleno representala propuesta del gobierno y, la línea con cuadro,el nuevo Acto Legislativo Por último, la línea conrombo hueco representa una alternativa presen


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tada en la discusión con la cual se pretendía,simplemente, suprimir el Parágrafo transitorio 3 delActo Legislativo No. 1 de 2001, el cual represen-ta la mayor preocupación coyuntural del gobier-no.

Respecto del Gráfico No. 13, habría que mo-dificar la tendencia a partir del 2016, ya que enel texto aprobado se retorna a la fórmula de vin-cular la participación con los ingresos corrientesde la nación. Sin embargo, como no se estable-ció una base mínima, la participación seincrementaría levemente revirtiéndo la tendencia,pero sólo después de haber perdido más de cua-renta billones de pesos.

De acuerdo con los cálculos oficiales y el grá-fico diseñado para magnificar los crecimientos, elcrecimiento de las participaciones será el quemuestra el gráfico siguiente:

Gráfico No. 14Gráfico No. 14Gráfico No. 14Gráfico No. 14Gráfico No. 14Crecimiento de las Participaciones con el acto

legislativo de 2007

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Fórmula aprobada I vuelta


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6 .6 .6 .6 .6 . ConclusionesConclusionesConclusionesConclusionesConclusiones

· El gobierno nacional central obtuvoun resultado fiscal peor que el que habíaproyectado en el 2001, como el escenarioque se presentaría si el Congreso no hu-biese aprobado el Acto Legislativo del mis-mo año, en razón de que, a pesar de quese aprobó la reforma constitucional, seincrementó sustancialmente el gasto nacio-nal. Dentro de este incremento se encuen-tra la destinación de recursos para cumplirfunciones que le fueron asignadas a las En-tidades Territoriales.

· El crecimiento de las coberturas deeducación y salud, se han realizado princi-palmente con recursos del presupuesto ge-neral de la nación, con lo cual se demues-tra que el gasto se ha recentralizado y nosería posible proponer coberturas universa-les en el Plan de Desarrollo, por parte delgobierno nacional, sino se fuesen a finan-ciar con el ahorro que genera el recorte delas participaciones.

· Los alcaldes y gobernadores no tie-nen autonomía en la toma de decisionesen los sectores de educación y salud, y apartir del nuevo Acto Legislativo en aguapotable, con lo cual se consolida el desmon-te de la descentralización entendida comola capacidad para solucionar las deman-das de la población, por sus propias auto-ridades, de acuerdo con las preferencias ynecesidades de sus habitantes.

· El diseño de la Ley 715 de 2001, queseguramente permanecerá y consolidarácon la Ley que desarrolle el nuevo Acto Le-gislativo, garantiza la ampliación de cober-turas, pero no la educación, la salud, elagua potable y la equidad en su acceso.

Por lo tanto: aunque la situación fiscalde la nación ameritaría un esfuerzo por dis-minuir el déficit (vía gasto nacional) y el nivelde deuda pública, el gobierno nacional soli-citó reformar la Constitución Política con elfin de limitar el crecimiento de las participa-ciones y así poder utilizar los excedentes,generados de este modo, en la realizaciónde inversiones directas de la nación en com-petencias de las entidades territoriales, locual equivale a haber consolidado el des-monte de la descentralización iniciado conel Acto Legislativo No. 1 de 2001 y acaba-do con las posibilidades de la formación deuna democracia local, sin que la reforma, aligual que en el año 2001, corresponda real-mente con los propósitos macroeconómicospresentados por el gobierno nacional.

Por último, la gobernabilidad de los al-caldes y gobernadores se verá paulatina perogravemente afectada, dado que el Presiden-te de la República en Consejos Comunales,solucionará problemas de la población queni los Alcaldes y Gobernadores pueden re-solver por falta de recursos, es decir se ledará la estocada final, no sólo a la descen-tralización sino a la democracia en Colom-bia.


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AAAAACTCTCTCTCTO LEGISLAO LEGISLAO LEGISLAO LEGISLAO LEGISLATIVTIVTIVTIVTIVO No. 4 de 2007O No. 4 de 2007O No. 4 de 2007O No. 4 de 2007O No. 4 de 2007

(Julio 11 de 2007)

«POR EL CUAL SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 356 Y 357«POR EL CUAL SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 356 Y 357«POR EL CUAL SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 356 Y 357«POR EL CUAL SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 356 Y 357«POR EL CUAL SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 356 Y 357DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA»DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA»DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA»DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA»DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA»

EL CONGRESO DE LA REPUBLICADECRETA:

Artículo 1°. Artículo 1°. Artículo 1°. Artículo 1°. Artículo 1°. El inciso 4° del artículo 356 de laConstitución Política, quedará así:

Los recursos del Sistema General de Participacio-nes de los departamentos, distritos y municipios sedestinarán a la financiación de los servicios a su car-go, dándole prioridad al servicio de salud, los servi-cios de educación preescolar, primaria, secundaria ymedia, y servicios públicos domiciliarios de agua po-table y saneamiento básico, garantizando la presta-ción y la ampliación de coberturas con énfasis en lapoblación pobre.

Artículo 2°,Artículo 2°,Artículo 2°,Artículo 2°,Artículo 2°, El literal a) del artículo 356 de laConstitución Política, quedará así,

a) Para educación, salud y agua potable y sanea-miento básico: población atendida y por atender, re-parto entre población urbana y rural, eficiencia ad-ministrativa y fiscal, y equidad. En la distribución porentidad territorial de cada uno de los componentesdel Sistema General de Participaciones, se dará prio-ridad a factores que favorezcan a la población po-bre, en los términos que establezca la ley.

Artículo Artículo Artículo Artículo Artículo 30� Adiciónese al artículo 356 de laConstitución Política los· siguientes incisos:

El Gobierno Nacional definirá una estrategia demonitoreo, seguimiento y control integral al gasto eje-cutado por las entidades territoriales con recursos delSistema General de Participaciones, para asegurar elcumplimiento de metas de cobertura y calidad. Estaestrategia deberá fortalecer los espacios para la par-ticipación ciudadana en el control social y en los pro-cesos de rendición de cuentas.

Para dar aplicación y cumplimiento a lo dispuestoen el inciso anterior, el Gobierno Nacional,en un tér-mino no mayor a seis (6) meses contados a partir dela expedición del presente Acto Legislativo, regulará,entre otros aspectos,lo pertinente para definir los even-tos en los cuales está en riesgo la prestación adecua-da de los servicios a cargo de las entidades territoria-les, las medidas que puede adoptar para evitar talsituación y la determinación efectiva de los correctivosnecesarios a que haya lugar.

Artículo Artículo Artículo Artículo Artículo 4°. El artículo 357 de la ConstituciónPolítica, quedará así:

El Sistema General de Participaciones de los De-partamentos, Distritos y Municipios se incrementaráanualmente en un porcentaje igual al promedio de lavariación porcentual que hayan tenido los ingresoscorrientes de la Nación durante los cuatro (4) añosanteriores, incluido el correspondiente al aforo delpresupuesto en ejecución.

Para efectos del cálculo de la variación de los in-gresos corrientes de la Nación a que se refiere el inci-so anterior, estarán excluidos los tributos que se arbi-tren por medidas de estado de excepción salvo que elCongreso, durante el año siguiente, les otorgue elcarácter permanente. El diecisiete por ciento (17%)de los recursos de Propósito General del SistemaGeneral de Participaciones, será distribuido entre losmunicipios con población inferior a 25.000 habitan-tes. Estos recursos se destinarán exclusivamente parainversión, conforme a las competencias asignadas porla ley. Estos recursos se distribuirán con base en losmismos criterios de población y pobreza definidos porla ley para la Participación de Propósito General.


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Los municipios clasificados en las categorías cuar-ta, quinta y sexta, de conformidad con las normasvigentes, podrán destinar libremente, para inversióny otros gastos inherentes al funcionamiento de la ad-ministración municipal, hasta un cuarenta y dos (42%)de los recursos que perciban por concepto del Siste-ma General de Participaciones de Propósito Gene-ral, exceptuando los recursos que se distribuyan deacuerdo con el inciso anterior.

Cuando una entidad territorial alcance cobertu-ras universales y cumpla con los estándares de cali-dad establecidos por las autoridades competentes,en los sectores de educación, salud y/o servicios pú-blicos domiciliarios de agua potable y saneamientobásico, previa certificación de la entidad nacionalcompetente, podrá destinar los recursos excedentes ainversión en otros sectores de su competencia. El Go-bierno Nacional reglamentará la materia.

PPPPParágrafo transitorio 1°. arágrafo transitorio 1°. arágrafo transitorio 1°. arágrafo transitorio 1°. arágrafo transitorio 1°. El monto del Siste-ma General de Participaciones, SGP,de los Departa-mentos, Distritos y Municipios se incrementará toman-do como base el monto liquidado en la vigencia an-terior. Durante los años 2008 y 2009 el SGP seincrementará en un porcentaje igual al de la tasa deinflación causada, más una tasa de crecimiento realde 4%. Durante el año 2010 el incremento será iguala la tasa de inflación causada, más una tasa de cre-cimiento real de 3.5%. Entre el año 2011 y el año2016 el incremento será igual a la tasa de inflacióncausada, más una tasa de crecimiento real de 3%.

PPPPParágrafo transitorio arágrafo transitorio arágrafo transitorio arágrafo transitorio arágrafo transitorio 2°. Si la tasa de creci-miento real de la economía (Producto Interno Bruto,PIB) certificada por el DANE para el año respectivoes superior al 4%, el incremento del SGP será igual ala tasa de inflación causada, más la tasa de creci-

miento real señalada en el parágrafo transitorio 10del presente artículo, más los puntos porcentuales dediferencia resultantes de comparar la tasa de creci-miento real de la economía certificada por el DANE yel 4%. Estos recursos adicionales se destinarán a laatención integral de la primera infancia. El aumentodel SGP por mayor crecimiento económico de quetrata el presente parágrafo, no generará base para laliquidación del SGP en años posteriores.

PPPPParágrafo transitorio arágrafo transitorio arágrafo transitorio arágrafo transitorio arágrafo transitorio 3°. El Sistema Generalde Participaciones, SGP, tendrá un crecimiento adi-cional a lo establecido en los parágrafos transitoriosanteriores para el sector educación. La evolución dedicho crecimiento adicional será así: en los años 2008y 2009 de uno punto tres por ciento (1.3%), en el año2010 de uno punto seis por ciento (1.6%), y durantelos años 2011 a 2016 de uno punto ocho por ciento(1.8%). En cada uno de estos años, este aumentoadicional del Sistema no generará base para la liqui-dación del monto del SGP de la siguiente vigencia.Estos recursos se destinarán para cobertura y cali-dad.

PPPPParágrafo transitorio 4°. arágrafo transitorio 4°. arágrafo transitorio 4°. arágrafo transitorio 4°. arágrafo transitorio 4°. El Gobierno Nacio-nal definirá unos criterios y transiciones en la aplica-ción de los resultados del último censo realizado, conel propósito de evitar los efectos negativos derivadosde las variaciones de los datos censales en la distri-bución del Sistema General de Participaciones. El Sis-tema orientará los recursos necesarios para que deninguna manera, se disminuyan por razón de la po-blación, los recursos que reciben las entidades terri-toriales actualmente.

Artículo 5°. Artículo 5°. Artículo 5°. Artículo 5°. Artículo 5°. El presente acto legislativo rige apartir del 10 de enero de 2008


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William Guillermo Jiménez B.*

Las relacionesAlcaldía - Concejo Distrital:Apuntes sobre gobernabilidady gobernanza en Bogotá


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LAS RELACIONESALCALDÍA - CONCEJO DISTRITAL:APUNTES SOBREGOBERNABILIDAD YGOBERNANZA EN BOGOTÁ

1. INTRODUCCIÓN1. INTRODUCCIÓN1. INTRODUCCIÓN1. INTRODUCCIÓN1. INTRODUCCIÓN

Hoy en día está de moda el tema de lagobernanza y la gobernabilidad. Para el casode las ciudades, se habla de gobernanza urba-na, local, regional y metropolitana. Hasta hacepoco se hablaba únicamente de gobernabilidad,pero la gobernanza (o �gobernancia� como al-gunos la traducen) nos ha llegado desde dos fuen-tes originarias.

Una primera, maneja un concepto analítico,para tratar de entender y comprender los cam-bios ocurridos en la manera de conducción yliderazgo político debido a fenómenos como laglobalización y la complejización social, segúnesto, la gobernanza se entiende como un proce-so de �desestatización� o �desgubernamentaliza-ción� del gobierno, es decir, una manera de ha-cer gobierno más allá de las instituciones políti-cas tradicionales, lo que implica la tendencia haciaformas horizontales de cooperación, pública-pri-vada-comunitaria, en la actividad gubernativa,vinculándolas a escenarios de interacción másabiertos de carácter multinivel, intersectorial ytransversal.

Una segunda fuente la constituyen los orga-nismos internacionales de financiación y fomentoal desarrollo tales como el Banco Mundial, elPNUD, el BID y la OEA, los que pusieron de modael término �governance�, pero usado en un senti-do normativo o prescriptivo (se trata de un prin-cipio o guía para la acción antes que un esque-ma para el análisis). De esta manera, la �good

governance� o �buena� gobernanza, se tomacomo principio de gestión de recursos y de legiti-mación de las reformas institucionales. En este úl-timo uso del término, la gobernanza y lagobernabilidad se confunden en un solo concep-to y se habla entonces de rendición de cuentas,de transparencia, de gestión eficiente, de orienta-ción al mercado, de participación y control ciu-dadano, de calidad de las normas e institucio-nes; en fin, de todo cuanto hace parte de las re-cetas del �buen� gobierno.

No obstante, preferimos mantener la diferen-cia entre gobernabilidad y gobernanza comoconceptos analíticos, es decir, nuevos conceptoscreados para estudiar nuevos fenómenos quedejan de lado el uso prescriptivo o normativo: Portanto, la gobernabilidad es considerada como lacapacidad de un sistema político para formular eimplementar políticas públicas, mientras que lagobernanza es una manera diferente de gober-nar en la cual el modelo jerárquico, centralizadoy aislado del gobierno queda superado por es-tructuras de cooperación y colaboración más ho-rizontales donde la gestión es de tipo relacional.Esto significa que se gestionan redes, dentro delas cuales circulan información, recursos, ideas y

* Profesor Asociado, Escuela Superior de Administración Pública.


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apoyos en los procesos gubernativos de tomade decisiones y fijación de agendas políticas, máspropios de una sociedad del conocimiento.

La importancia de la distinción radica en que,según algunos estudios realizados, el nivel degobernabilidad obtenido está en función directacon el tipo de estructura de gobernanza subya-cente, es decir, que aquella es una variable inde-pendiente de ésta.1

1.1 Estructuras, redes y cooperación1.1 Estructuras, redes y cooperación1.1 Estructuras, redes y cooperación1.1 Estructuras, redes y cooperación1.1 Estructuras, redes y cooperaciónpara la gobernanza urbana y local.para la gobernanza urbana y local.para la gobernanza urbana y local.para la gobernanza urbana y local.para la gobernanza urbana y local.

Para algunos autores, el rol de los gobiernosy de las políticas urbanas adquiere mayor gradode centralidad, pero, al mismo tiempo, no setrata del gobierno �tradicional� sino de una for-ma cualitativamente diferente. En otras palabras,la gobernabilidad urbana requiere de modifica-ciones en la forma de gobierno de las ciudadesque permitan adaptarse a los cambios en el con-texto y deriven hacia posturas cercanas a lagobernanza, tales como las que hemos discutidoanteriormente. El cambio en el rol del gobernan-te se presenta como un giro hacia planteamien-tos cercanos a la idea de gobernanza, ahora apli-cada a las ciudades, que no escaparían de estanueva lógica de acción pública. Desde esta pers-pectiva, los recursos y la información necesariospara el desarrollo no se pueden concentrar enuna autoridad gubernamental central, sino querequieren del concurso de actores y dirigenciaslocales2 . Por lo tanto, el ejercicio del gobiernourbano sobrepasa el marco estrictamenteinstitucional y en cambio, se basa en mecanis-mos de negociación entre diferentes grupos cu-yas relaciones se definen a la vez por la compe-tición y por la negociación: �se abre así una con-cepción amplia del gobierno de las ciudades: nose puede considerar como si el poder local noesta más que en la alcaldía�3 .

Ahora bien, dado que la gobernanza se re-fiere básicamente a formas de interacción y derelacionamiento, se ha hablado que ésta implicala existencia de �redes inter-organizacionales auto-organizadas� dentro de las cuales se elaboran laspolíticas públicas, y que tienden a ser autóno-

mas4 . Rodhes señala que la governance tienecuatro características: en primer lugar, interdepen-dencia entre organizaciones (que pueden ser noestatales); en segundo lugar, continuasinteracciones entre los miembros de la red debi-do a la necesidad de intercambiar recursos y ne-gociar propósitos compartidos; en tercer lugar,interacciones que se basan en la confianza y es-tán reguladas por reglas de juego negociadas yaceptadas por los actores que participan de lared; y, por último, un importante grado de auto-nomía de la red respecto del Estado (las redes noson responsables ante el Estado). Para Rodhes, elEstado se ha convertido en una colección de re-des inter-organizacionales constituidas por acto-res gubernamentales y societales que ningún ac-tor es capaz de dirigir o regular completamente.

De otro lado, se ha planteado la existencia dediferentes estructuras de gobernanza que, en con-textos diferentes, se adecuan a relaciones diver-sas entre actores públicos y privados así como atemáticas y subsistemas de políticas específicas. Aeste respecto, se proponen tres tipos diferentes deestructuras5 :

a) Arreglos neocorporativos. Término utilizadopara designar las negociaciones institucionalizadasentre el Estado, las empresas y los trabajadores

Para mayor profundización: Jiménez W., Roncancio P. y Ramírez,C. “Gobernabilidad y Gobernanza: ¿De qué estamos hablando?”.En: Administración & Desarrollo N° 44, 2006, pp. 94-113. De losmismos autores, gobernabilidad y gobernanza en latransformación de la acción pública, Bogotá, Esap 2007.

Prats i Catalá, Joan. “Las ciudades latinoamericanas en el umbralde una nueva época: La dimensión local de la gobernabilidaddemocrática y el desarrollo humano”. En: Revista Institucionesy Desarrollo N°7, 2000.

Goddard, Francis (citando a su vez a Gaudin J.P.). Despartenariats dans nos villes pour l’innovation urbaine, documentode Debate, Programa de Gestión de las TransformacionesSociales, UNESCO, 1996, p. 5.

Rhodes, R.A.W. “The New Governance: Governing withoutGovernment”. En: Political Studies, Vol. 44, p.p. 652-667, 1996.

Mayntz, Renate. “El Estado y la sociedad civil en la gobernanzamoderna”. En: Revista Reforma y Democracia, Caracas, CLAD,2001.

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organizados, sobre temas de políticamacroeconómica.

b) Redes mixtas de políticas. Entendidas comopatrones estables de relaciones entre actoresinterdependientes -públicos, sociales y privados-alrededor de problemas y políticas. Ellas impli-can intercambios, negociación, conflicto y coope-ración en torno a recursos distribuidos de maneraasimétrica entre sus miembros. En la conforma-ción de las redes, las relaciones pueden poseervarios grados de institucionalización, es decir, deaceptación y práctica social que les otorgaríanun mayor o menor grado de estabilidad.

c) Formas de autorregulación de la sociedad.En ellas, ciertos actores corporativos privados cum-plen con funciones reguladoras que, en definiti-va, son de interés público y les han sido asigna-das, implícita o explícitamente, por el Estado. Unfenómeno similar es el de los «gobiernos priva-dos�, donde organizaciones del sector privadoimponen a sus miembros ciertas normas que sir-ven tanto a sus propios intereses como al interéspúblico. Sería el caso, por ejemplo, de normasde calidad o regulaciones de ciertos sectores pro-fesionales. Estas regulaciones se harían con laautorización �delegación- del Estado en querecaería la responsabilidad de garantizar la de-fensa del interés público.

También puede entenderse que al interior delaparato estatal existen formas de interacción en-tre los diferentes órganos e instituciones en diver-sos grados de apertura, colaboración y apoyo,es decir, se plantea una forma de gobernanza alinterior del aparato estatal o una especie de�gobernanza hacia adentro�, si cabe el término,pues es un hecho que la acción pública actual

requiere de la cooperación y la actuación conjun-ta e intersectorial de los propios órganos de laadministración pública, además de la interaccióny cooperación privada y comunitaria o social.

Es un hecho que, desde la consagración delprincipio de la tripartición de los poderes públi-cos, se han aplicado diversos modelos deinteracción entre los propios órganos del Estadoque van desde el famoso sistema de �pesos ycontrapesos� hasta los modelos de �separaciónarmónica de poderes�. Para el caso de BogotáD.C., el ordenamiento jurídico establecido formulaun modelo en el cual �el alcalde gobierna� des-de el Palacio de Liévano y el �Concejo legisla�,estableciéndose así una clara separación de po-deres y funciones públicas que, muchas veces, nose caracterizan por su colaboración y apoyo mu-tuos sino todo lo contrario: por su bloqueo y opo-sición frecuente.

1.2. Las relaciones alcaldía-concejo:1.2. Las relaciones alcaldía-concejo:1.2. Las relaciones alcaldía-concejo:1.2. Las relaciones alcaldía-concejo:1.2. Las relaciones alcaldía-concejo:tema clave para la gobernabilidad de lastema clave para la gobernabilidad de lastema clave para la gobernabilidad de lastema clave para la gobernabilidad de lastema clave para la gobernabilidad de lasciudadesciudadesciudadesciudadesciudades

Los estudios realizados a nivel general sobreel gobierno, han encontrado un fértil terreno deaplicación en el gobierno de las ciudades, en lasque se localizan muchas de las transformacionessociales, económicas y políticas contemporáneas.Esto ha provocado efectos en dos niveles diferen-tes que se implican mutuamente: de un lado, losprocesos de descentralización y democratizacióna nivel local conducen paulatinamente a modifi-caciones en la forma del gobierno urbano; por el

El cambio en el rol del gobernante se presentaEl cambio en el rol del gobernante se presentaEl cambio en el rol del gobernante se presentaEl cambio en el rol del gobernante se presentaEl cambio en el rol del gobernante se presentacomo un giro hacia planteamientos cercanoscomo un giro hacia planteamientos cercanoscomo un giro hacia planteamientos cercanoscomo un giro hacia planteamientos cercanoscomo un giro hacia planteamientos cercanos

a la idea de gobernanzaa la idea de gobernanzaa la idea de gobernanzaa la idea de gobernanzaa la idea de gobernanza.....


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controlar, antes que para actuar. Se necesita enconsecuencia, adelantar una línea de reforma enlos siguientes frentes:

a) Metropolización del territorio y descentrali-zación de la ciudad.

b) Realización de una reforma política queasegure continuidad en las políticas públi-cas y supere los enfrentamientos ejecutivo-legislativo.

c) Gestión empresarial de los bienesy servicios públicos.

d) Aumento de la democracia a nivel local.e) Internacionalización de los gobiernos

locales.

De otro lado, una revisión de planes de desa-rrollo de algunas ciudades coincide en señalar,entre los temas claves para la gobernabilidad lo-cal, los siguientes8 :

· Participación y descentralización· Seguridad y convivencia ciudadanas· Relaciones políticas· Inclusión social-reconciliación (pobreza,

empleo y marginalidad)· Competitividad, integración, gestión

pública

Dado que el tema de las relaciones alcaldíamayor-concejo de Bogotá es un tema relevante

Borja J., y Castells, M. Local y lobal : La gestión de las ciudadesen la era de la información”, Madrid, Taurus, 1998, p. 145.

Prats i Catalá, Joan. Op.cit.

Se consultaron los planes estratégicos y de desarrollo de losayuntamientos de Sevilla (2001), Medellín (2004) y Bogotá (2001y 2004).

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otro, la relación de las ciudades con los nive-les superiores de gobierno ha evolucionado enla medida en que las primeras asumen un nuevorol en la globalización.

Las ciudades deben asumir nuevas competen-cias y responsabilidades en la modificación de labase económica, la infraestructura urbana, elmejoramiento de la calidad de vida, la integra-ción social y la gobernabilidad: �Solamente ge-nerando una capacidad de respuesta a estos re-tos, podrán, por una parte ser competitivas haciael exterior e insertarse en los espacios económi-cos globales y, por otra parte, garantizar a supoblación los mínimos necesarios de bienestarpara que la convivencia democrática pueda con-solidarse.�6

De este modo, las ciudades y sus gobiernosemergen, de manera inequívoca, como actoresrelevantes de la gobernabilidad, pues constitu-yen el escenario donde se concentran las deman-das sociales y los desafíos de capacidad y ges-tión gubernamental. Las ciudades son el espaciodonde a nivel micro y meso se concentran todoslos desafíos de gobernabilidad de nuestro tiem-po: la ciudad debe asegurar condiciones míni-mas de seguridad, libertad, oportunidades y dig-nidad humana mediante la garantía de los servi-cios esenciales sin los que no puede producirse elespacio publico ni el sentido de pertenencia.7 ParaBorja y Castells, está claro que las nuevas com-petencias y roles de las ciudades no se puedenhacer manteniendo las viejas estructurasorganizativas y los procedimientos pensados para


Polémica

para la gobernabilidad y la gobernanza capita-lina, presentaremos a continuación algunos ele-mentos que pueden ser tenidos en cuenta a lahora de analizar y profundizar en el estudio delas formas de interacción entre estas dos institu-ciones claves de la vida política capitalina.

2. P2. P2. P2. P2. PANORAMA INICIALANORAMA INICIALANORAMA INICIALANORAMA INICIALANORAMA INICIAL

En principio, la dinámica de las relaciones entreel concejo capitalino y el alcalde mayor se co-rresponden con la lógica de las relaciones de lospoderes públicos establecidas para un sistema degobierno presidencialista. En este sentido se haafirmado, acerca de la posición dominante delejecutivo sobre el legislativo, el escaso margende maniobrabilidad de este último y la existenciade un tipo de relaciones basadas en el regateo(cabildeo), el bloqueo, el chantaje y el sobornomutuos. Estas características serían más o menosacusadas dependiendo de otros factores adicio-nales, tales como la existencia o no de partidosfuertes, la correspondencia o no en cuanto a lafiliación política del presidente y la mayoría par-lamentaria, la existencia o no de pactos y respal-dos políticos que rodeen al ejecutivo, y el arregloinstitucional existente entre los poderes.

Sin embargo el presidencialismo, a nivel lo-cal (alcaldismo), presenta rasgos propios ydiferenciadores. Para el caso de Bogotá, apartede sus particularidades históricas y culturales, sedebe tener en cuenta su condición de ciudad ca-pitalina, la existencia de un ciclo político electo-ral no coincidente con el ciclo del nivel nacionaly un arreglo institucional propio establecido en suEstatuto Orgánico (decreto-ley 1421/93).

Sobre el particular, se ha señalado durantelas últimas décadas la existencia de ciertos ras-gos o características, tanto del concejo como dela alcaldía capitalina, durante las últimas déca-das, las cuales deben considerarse a la hora de

realizar un análisis sobre las relaciones alcaldía-concejo.9 Sin embargo, estas apreciaciones de-ben tomarse con cautela y precaución; en ningúncaso se pretende presentarlas como estereotiposacabados y/o aceptados, sino más bien comoun insumo para la comprensión y discusión sobrela problemática. Dichas características serían:

1) La alcaldía brilla, es el centro de atención.El concejo es opaco, poco valorado y sólo ad-quiere notoriedad pública en situaciones de es-cándalo.

2) Las expectativas ciudadanas se centran enla figura del alcalde de manera constante. El con-cejo sólo es relevante en época electoral.

3) Existe una democracia plebeya represen-tada en el concejo (elegidos por estratos popula-res); el alcalde mayor, por su parte, sería el de-positario de una democracia de notables o per-sonalidades (elegido por estratos medios y al-tos).10

4) El alcalde está preocupado por mostrarejecutorias en el corto plazo, en su periodo degobierno. El concejal está interesado en el me-diano y largo plazo.

5) Las relaciones alcaldía concejo se rigen porel principio de mutua desconfianza.

Teniendo como telón de fondo estos aspectos,y con la imperiosa necesidad de adoptar un esta-tuto que estableciera un nuevo régimen político yadministrativo para Bogotá, que en el marco dela Asamblea Nacional Constituyente de 1991cuando se presentó la oportunidad para realizarciertos cambios.

Datos recogidos de las memorias del seminario sobre lasrelaciones alcaldía-concejo, “Bogotá cómo vamos”, 2001. Contócon la participación de P. Bromberg, Juan Martín Caicedo, JuanCarlos Flórez y María Victoria Vargas, entre otros.

Según algunas opiniones, el concejo se “plebeyizó” con elaparecimiento de la ANAPO, desde los años 70; sin embargo,desde la óptica de estudios sobre el clientelismo, es claro que laurbanización de la ciudad trajo consigo la emergencia de un tipode líder político (concejal) que intermediaba entre la administracióndistrital y los nuevos barrios periféricos. Con respecto al alcaldemayor, la elección de Luis E. Garzón por los estratos popularesmarca un cambio de tendencia.

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3. REVISIÓN DEL MODELO:3. REVISIÓN DEL MODELO:3. REVISIÓN DEL MODELO:3. REVISIÓN DEL MODELO:3. REVISIÓN DEL MODELO:REFORMA INSTITUCIONALREFORMA INSTITUCIONALREFORMA INSTITUCIONALREFORMA INSTITUCIONALREFORMA INSTITUCIONAL1991-19931991-19931991-19931991-19931991-1993

La Constitución Política de 1991 introdujo im-portantes modificaciones al régimen político deBogotá, las que fueron desarrolladas por el de-creto-ley 1421/93 (estatuto político, administrati-vo y fiscal capitalino). Según éste, el concejodistrital es la suprema autoridad del Distrito Capi-tal, deja de ser coadministrador (una de lasfacetas más criticadas debido a la clientelizaciónque esto generaba) y pasa a ser un ente normati-vo y de control político sobre el gobierno distrital(art.8). A partir de ese momento se dice, enton-ces, que �el alcalde gobierna y el concejo legis-la�.11 Cabe resaltar, por lo tanto, la importanciadel Concejo Distrital como máxima autoridadcapitalina, es decir, depositario del constituyenteprimario bogotano; en este sentido, sería el esce-nario ideal para la representación de la plurali-dad y diversidad de la ciudad capital.

Sobre este punto es necesario centrar la mira-da, en tanto el concejo adquiere luz propia másallá de las funciones normativas y de control polí-tico que le competen ya que, como quedó esta-blecido en el decreto-ley 1421/93, el ConcejoDistrital está a la cabeza de las autoridades a lasque le corresponde el gobierno y la administra-ción del Distrito Capital (art. 5), es decir, hace partedel poder ejecutivo distrital.12 En la actualidadpodemos tener varias opciones de modelos deconcejo: a) escenario donde se debate, bajo di-versas ópticas, la idea del bien común capitalino;b) escenario de agregación de iniciativas para latoma de decisiones efectivas y c) El escenario tra-dicional de prácticas políticas basadas en intere-ses particulares.13

El alcalde mayor por su parte, es el jefe delgobierno y de la administración distritales, repre-sentante legal y primera autoridad de policía enla ciudad (art.35 del Estatuto Orgánico);adicionalmente tiene las atribuciones de un ejecu-tivo fuerte, con amplias facultades directivas, no-minadoras, reglamentarias, de manejo del gastoe inversión pública, de iniciativa normativa y depoder de veto frente a los acuerdos del concejo.

Sin embargo, dentro de la concepción de la divi-sión armónica de poderes, el alcalde debe cola-borar con el concejo para el buen desempeño desus funciones y presentarle un informe anual so-bre la marcha de la administración (art. 38).

Este esquema, parecía responder a las expec-tativas generadas y había logrado, en aparien-cia, el equilibrio entre el concejo y la alcaldía;sin embargo, a finales de los 90, se van a presen-tar claras disputas entre ellos, los especialistas yde la ciudadanía en general. El primer detonantefue la tensión entre el alcalde Antanas Mockus ensu primer mandato y el concejo capitalino, la cualhizo que el Plan de Desarrollo �Formar Ciudad�se expidiera por decreto del alcalde. Posteriormen-te, Enrique Peñalosa tiene dificultades para acor-dar con los concejales el POT (Plan de Ordena-miento Territorial) que regiría durante nueve años,el cual también salió por decreto. Finalmente, enel segundo periodo de Mockus, se repite la histo-ria y el Plan de Desarrollo �Bogotá: todos delmismo lado�, fue expedido directamente por elalcalde.

Por lo anterior, uno de los factores considera-dos dentro de los análisis ha sido el tema del ta-lante o estilo personal del burgomaestre de turno.

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Aunque el Concejo Distrital no produce leyes sino acuerdos,es notable su función como cuerpo productor de normatividadpara la ciudad.

En la redacción del Estatuto Orgánico quedó latente la tensiónpor un lado la cuestión de la delimitación de poderes alcaldía-concejo (restándole competencias administrativas a éste últimoy reforzando el presidencialismo-alcaldismo) y por otro lacuestión sobre la naturaleza de los concejos y asambleasdepartamentales, los cuales en un sistema de república unitariason orgánicamente asimilados al poder ejecutivo (de ahí sucarácter de “corporaciones administrativas”) y nunca al poderlegislativo, donde deberían estar, si nos atenemos a un criterionetamente funcional.

Ver: P. Bromberg y Y. Contreras, “Olivos y Aceitunos: ¿Todosson uno?”. En: Bogotá sin Indiferencia. Una mirada ciudadanasobre el plan de desarrollo distrital. Universidad Nacional -Foro-Consejo Nacional de Planeación.

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El alcalde gobierna y el concejo legisla�.El alcalde gobierna y el concejo legisla�.El alcalde gobierna y el concejo legisla�.El alcalde gobierna y el concejo legisla�.El alcalde gobierna y el concejo legisla�.Cabe resaltarCabe resaltarCabe resaltarCabe resaltarCabe resaltar, por lo tanto, la importancia del, por lo tanto, la importancia del, por lo tanto, la importancia del, por lo tanto, la importancia del, por lo tanto, la importancia del

Concejo Distrital como máxima autoridad capitalina.Concejo Distrital como máxima autoridad capitalina.Concejo Distrital como máxima autoridad capitalina.Concejo Distrital como máxima autoridad capitalina.Concejo Distrital como máxima autoridad capitalina.

En efecto, a pesar de la existencia de un marconormativo entre alcaldía y concejo, la evidenciaparece demostrar que el tipo de relaciones entreel ejecutivo y el �legislativo� distrital depende, engran medida, de la percepción y expectativas quetenga el alcalde mayor respecto del concejo ca-pitalino; es decir, las relaciones entre uno y otroestarán sujetas a la política pública de manejode esas relaciones, la cual es elaborada desde elPalacio de Liévano. Según este enfoque, el con-cejo asumiría una postura pasiva y facilista: selimitaría a esperar las señales enviadas por el eje-cutivo y a reaccionar a las mismas según el gra-do de conveniencia u oportunidad. Fruto de loanterior, se han elaborado algunos posibles �mo-delos� de relación alcaldía-concejo, siguiendo elestilo propio del alcalde mayor:

a) Modelo de transacción (Enrique Peñalosa)b) Modelo de indiferencia o bloqueo

de poderes (Antanas Mockus)c) Modelo de concertación (Luis Eduardo

Garzón)

Los anteriores ejemplos no son más que algu-nas muestras notorias de las enormes dificultadesque pueden encontrar las relaciones entre el con-cejo y la alcaldía, lo cual es muy lamentable parala ciudad porque, en últimas, no importa si en lapuja gana el alcalde o gana el concejo, pues laverdad es que, en cualquier caso, son los habi-tantes de la ciudad quienes estarían perdiendo.Se hace necesario por lo tanto, plantear nueva-mente esta problemática a la luz de los nuevosactores, circunstancias, experiencias y conocimien-tos, en aras de fortalecer la calidad de la demo-cracia capitalina y propender por el mejoramien-to del bienestar de sus ciudadanos.

4. PROPUEST4. PROPUEST4. PROPUEST4. PROPUEST4. PROPUESTA DE AA DE AA DE AA DE AA DE ACERCAMIENTCERCAMIENTCERCAMIENTCERCAMIENTCERCAMIENTOOOOO

Se propone que un análisis de las relacionesalcaldía-concejo debe centrarse en los escenariosy las actividades que los hacen actuar conjunta-mente, o allí donde la función de uno implica ose refiere a la función del otro. En este sentido,creemos que son dos los escenarios críticos don-de se juegan las relaciones alcaldía-concejo: a)en la aprobación de las iniciativas de acuerdopresentadas por el alcalde, y b) en la función decontrol político sobre la administración distrital quele corresponde al concejo. A continuación, se pre-sentan algunos puntos que podrían guiar la dis-cusión que se plantea.

4.1. La función normativa del concejo y4.1. La función normativa del concejo y4.1. La función normativa del concejo y4.1. La función normativa del concejo y4.1. La función normativa del concejo yla aprobación de las iniciativas del alcal-la aprobación de las iniciativas del alcal-la aprobación de las iniciativas del alcal-la aprobación de las iniciativas del alcal-la aprobación de las iniciativas del alcal-d ed ed ed ed e

Este es el punto más neurálgico de las relacio-nes entre los dos poderes pues ambos se necesi-tan mutuamente pero, de igual manera, ambospueden bloquearse. Ahora bien, los acuerdos mástrascendentales que regulan la vida capitalina es-tán reservados a la iniciativa del alcalde mayor(Plan de desarrollo, impuestos, presupuesto anual,ordenamiento del territorio, reforma administrati-va, endeudamiento, entre otras); sin estas normasel gobierno distrital sencillamente no puede fun-cionar, y aunque algunas de estas disposicionesse pueden expedir por decreto ejecutivo, a la pos-tre la alcaldía puede terminar bloqueada y su


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nivel de gobernabilidad y gestión verse seria-mente comprometido.

Por otro lado, una democracia de calidad exi-ge que exista un debate discursivo frente a la pro-blemáticas públicas que afectan a sus ciudada-nos y en tal sentido, recurrir a decretos del alcaldecomo alternativa, podría estar incentivando ras-gos autoritarios e impositivos. No obstante, la al-caldía tampoco puede ceder ante las presionesclientelistas y burocráticas de los concejales paraque le aprueben sus iniciativas, máxime si estaspretensiones se hacen a título individual o involu-crar pequeños grupos de concejales con intere-ses muy particulares.

Algunas de las propuestas que se han plan-teado sobre el particular tienen que ver con forta-lecer los partidos y las bancadas al interior delconcejo, aumentar las atribuciones de éste y cua-lificar su labor, instaurar la reelección del alcalde,circunscripciones uninominales para los conceja-les, mejorar la comunicación entre los dos pode-res (oficinas de relaciones administración-conce-jo, elaboración conjunta de agenda normativa,reconocimiento mutuo, etc.) y contemplar, inclu-so, hasta la idea de un tarjetón único en las elec-ciones para concejo y alcaldía (cabeza de listadel partido con más votación sería el alcalde) enclara orientación de régimen parlamentario.

En fin, el asunto amerita una reflexión sobreaspectos tales como: ¿es necesario introducir re-formas a la Constitución y al Estatuto Orgánicopara mejorar esta situación?; ¿se deben introdu-

cir elementos del régimen parlamentarista parasuperar las dificultades?; ¿cómo lograr un nivelde apoyo mínimo y estable para el alcalde en elconcejo basado en lineamientos programáticos yno meramente burocráticos?; ¿cómo influye lareciente reforma política en este punto?; ¿se de-ben disminuir las iniciativas del alcalde y aumen-tar los poderes del concejo?; ¿cómo integrar lademocracia directa con la representativa en ca-sos de bloqueo entre poderes?

4.2. Control político, oposición y ges-4.2. Control político, oposición y ges-4.2. Control político, oposición y ges-4.2. Control político, oposición y ges-4.2. Control político, oposición y ges-tión gubernativa.tión gubernativa.tión gubernativa.tión gubernativa.tión gubernativa.

El control político es una función primordial delas democracias que le ha sido conferida al po-der legislativo como representante directo del pue-blo. Es una salvaguarda del interés general frentea las posibles arbitrariedades del gobierno dadosu alto nivel de manejo y discrecionalidad; poreso, es de vital importancia en ordenamientospolíticos como el presidencialismo. Si bien el con-trol político no tiene los alcances de los regímenesparlamentarios (donde existe la moción de cen-sura al jefe de gobierno, es decir, su remoción),para el caso colombiano tiene importantesimplicaciones, que se concretan en: a) moción decensura a ministros, b) citación de altos funciona-rios del gobierno al Congreso (excepto el presi-dente), c) solicitud de informes, d) aprobación delpresupuesto anual, e) control en los estados deexcepción.14 De otro lado, la facultad de controlpolítico se convierte en el instrumento más pode-

Ver Corte Constitucional, sentencia C-198/94, M.P. VladimiroNaranjo Mesa.1414141414


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roso con que cuenta la oposición para poder lle-var a cabo su tarea.

A nivel capitalino, el control político es la se-gunda gran función que debe cumplir el conce-jo, con el objeto de vigilar y controlar la gestiónde las autoridades distritales, y se concreta en laposibilidad de: a) citación de secretarios, direc-tores de departamento administrativo y represen-tantes legales de entidades descentralizadas, b)moción de observaciones sobre decisiones defuncionarios citados, c) citación del Personero y elContralor distritales, d) aprobación del presupues-to, e) evaluación de los informes periódicos quele presenten las autoridades distritales.

Como se observa, el control político del Con-cejo Distrital tiene menor alcance que el ejercidopor el Congreso a nivel nacional, pues la mociónde observaciones, es sólo eso, observaciones queno conducen a la posible remoción del funciona-rio; de otra parte, su capacidad de solicitar in-formes se limita a evaluar los que ordinariamentedeben presentar las entidades. Queda, sin em-bargo, la capacidad de citar para solicitar expli-caciones y aclaraciones sobre diversos asuntos,lo cual se realiza en plenaria del concejo y mu-chas veces con la presencia de medios de comu-nicación de masas como la televisión, que enocasiones transmite en directo estas sesiones.

Hay quienes consideran que tanto laContraloría como la Personería distritales son unaprolongación del control político del ConcejoDistrital sobre el gobierno capitalino, en la medi-da en que estos funcionarios son elegidos direc-tamente por dicho organismo. Si esto es así, ha-bría que sumar entonces al control político en símismo el control fiscal que ejerce la ContraloríaDistrital y el control disciplinario que correspondea la Personería. Sin embargo, se debe considerarque la actuación de sus funcionarios debe estarguiada por el interés distrital y no por un presuntointerés particular del concejo, así este haya sidola institución nominadora.

Las principales críticas al control político ejerci-do por el concejo tienen que ver con su demostra-da ineficacia, especialmente porque no existenpartidos y bancadas definidas que logren unacorriente de opinión fuerte en la ciudadanía y unaverdadera presión sobre el gobierno distrital; porlo común, el control político termina en accionesindividuales de concejales que no logran los pro-pósitos de vigilancia y control sobre la adminis-tración.15

Algunas de las preguntas que guiarían el de-bate podrían ser: ¿qué efectos genera el controlpolítico sobre la administración distrital?; ¿paraqué está sirviendo el control político en la ciudad;?¿cómo perciben la autoridades del gobiernodistrital el control político?; ¿cómo lo percibe unconcejal?; ¿es adecuada para la ciudad, la rela-ción actual entre el concejo y la alcaldía?; ¿quésería necesario cambiar en aras de mejorar lagobernabilidad de la ciudad?

5. APUNTES FINALES5. APUNTES FINALES5. APUNTES FINALES5. APUNTES FINALES5. APUNTES FINALES

Una observación final, pero muy importante,consiste en el papel que cumple el concejo capi-talino en la formulación y ejecución de políticaspúblicas, es decir, su grado de intervención enasuntos de la agenda público-política considera-dos como relevantes, como por ejemplo transporteurbano, contaminación, empleo, seguridad ciu-dadana, vivienda, servicios públicos, etc. Una pri-mera aproximación indica que el peso del conce-jo y de sus concejales, en los procesos de políticaspúblicas distritales, es muy modesto, casi margi-nal.

En efecto, en un estudio realizado sobre lapolítica distrital de empleo durante los últimos años,se encontró el �bajo perfil� que juega el concejo,tanto en la formulación como en la implementación

Trabajos recientes señalan que, con la expedición de lanormativa sobre bancadas (Ley 974 de 2005), lasintervenciones políticas en los debates del concejo capitalinoempiezan a realizarse en nombre del partido. Esto puede significarun avance en la consolidación de colectividades políticas seriasy responsables en la labor de representación y control político.

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y evaluación de la política aludida. Así, en elanálisis de los actores relevantes para la políticade empleo, se encontraron 21 actores o agentesrelacionados, siendo algunas entidades del go-bierno distrital las más reconocidas (Secretaría deIntegración Social, Planeación Distrital, alcaldíaslocales), seguidas de un segundo grupo menosreferenciado (Cámara de comercio, AlcaldíaMayor, Secretaría de Hacienda, Secretaría deGobierno, Gobierno Nacional, comerciantes in-dependientes) y finalmente un grupo de actoresque sólo se mencionan una vez, como el Conce-jo de Bogotá y los Consejos Nacional y Territorialde Planeación: �Se debe destacar el poco reco-nocimiento que se atribuye al Concejo de Bogotáy al mismo Consejo Territorial de Planeación, loscuales no fueron mencionados en las respuestasde las entrevistas y poco valorados en la encues-ta�.16

Sin embargo, lo anterior no significa que elconcejo no se ocupe del tema del empleo, puessegún lo encontrado en el estudio, durante el go-bierno de Luis Eduardo Garzón, se presentaroncerca de 14 proyectos de acuerdo por iniciativade los concejales (hasta 2005), entre ellos unaque proponía la creación del Consejo Territorialde Empleo de Bogotá, iniciativa que sin embargono prosperó por razones que los propios conce-jales entrevistados expresaron así:

Los entrevistados consideran estar al margende las discusiones sobre asuntos relacionados

con el empleo, gracias a que no han sido convo-cados por las entidades o porque la aprobación

de estos asuntos en las discusiones de sucorporación son truncadas políticamente17 .

Cabría preguntarse, entonces, si esto ocurrecomo consecuencia del modelo normativo-institucional reflejado en el Estatuto Orgánico (se-paración de poderes), o si es el resultado del es-quema presidencialista-alcaldista tradicional quetiende a concentrar la acción administrativa y laintervención pública en el gobierno capitalino. Esdecir, parece, por un lado, que el concejo se haquedado satisfecho con intervenir, de algún modo,en las dos grandes funciones: la normativa y lade control político, pero descuidando otras posi-bilidades que arrastra su condición de �corpora-ción administrativa� señalada constitucionalmen-

te, y su rango de �suprema autoridad del DistritoCapital�, establecida en el estatuto orgánico; porotro lado desde el Palacio de Liévano hay pocareceptividad en relación con la coparticipación delconcejo en los procesos de políticas públicas, so-bre todo en las fases de institucionalización,implementación, reformulación, evaluación y se-guimiento (en el estudio aludido, algunos conce-jales se quejaron de la falta de apoyo y del blo-queo de sus iniciativas por parte del gobiernodistrital).

Tres hipótesis podrían esgrimirse para explicarlo anterior: a) el alcalde es celoso y no va a per-mitir otros protagonismos en sus iniciativas de po-lítica pública; b) desde la alcaldía no se conside-ra que los concejales deban participar en la ad-ministración y gestión de la ciudad, con lo cualvolvemos al esquema extremo de la separaciónde poderes y a la idea de un ejecutivo omnipo-tente; c) el esquema normativo que regula las re-laciones concejo-alcaldía no está del todo claro ypor esta causa deja zonas oscuras respecto a com-petencias y responsabilidades de las máximasautoridades distritales.

Cualquiera que sea la razón, la verdad es queel esquema de relaciones actual poco favorece laintroducción de estructuras de gobernanza moder-na donde alcaldía y concejo interactúen de ma-nera más fluida y sobre todo, colaboradora. Estopor supuesto tiene implicaciones para lagobernabilidad de la ciudad . Además, el esque-ma actual de relaciones alcaldía-concejo quedaal vaivén del talante y sello personal del alcalde ysus colaboradores inmediatos, lo cual refuerza laidea tradicional de gobierno centralizado yvoluntarista.

Jiménez W., Ramírez, C. y Roncancio P. “Gobernanza ygobernabilidad en Bogotá. Una aproximación a partir de lapolítica de empleo (2001-2005). ESAP, Proyecto deInvestigación, Maestría en Administración Pública, InformeFinal, 2006, p. 97.

Ibídem, p. 49.

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ESCUELA SUPERIORDE ADMINISTRACIÓN PÚBLICAFacultad de Pregrado

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ADMINISTRADOR PÚBLICO

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Fernando Galvis Gaitán *

La administracionpública y las ciencias sociales


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1. INTRODUCCION1. INTRODUCCION1. INTRODUCCION1. INTRODUCCION1. INTRODUCCION

Al hablar de administración pública, es nece-sario tener en cuenta los componentes que con-fluyen en su formación. Es conveniente, también,hacer una aclaración con respecto a la variedadde temas que coinciden en el estudio de lo queconstituye el objeto de la administración pública.Por lo tanto, decir que ésta es un conocimientopuro y definido es aislarnos de la realidad, máxi-me en estos tiempos cuando algunas disciplinasson un agregado de conocimientos de áreas afi-nes.

Por razones de nuestro estudio haremos refe-rencia a las principales áreas de conocimientosque tienen una injerencia directa en el manejo delos asuntos públicos, sin que esta enumeraciónexcluya otras ciencias igualmente importantes.

Dentro de estas áreas haremos referencia alderecho, a la ciencia política, a la economía, ala psicología, a la historia y a la sociología. Encada una de ellas estableceremos los principalesvínculos con la administración pública, dando aentender que cada una de ellas tiene un objetoespecífico de estudio que a su vez es una partede lo que constituye el manejo de los asuntos delEstado. Bajo esta perspectiva se dan los argu-mentos necesarios para abordar el estudio y elanálisis de las actividades administrativas públi-cas, es decir, desde la óptica interdisciplinaria delas ciencias sociales.

2. LAS CIENCIAS SOCIALES2. LAS CIENCIAS SOCIALES2. LAS CIENCIAS SOCIALES2. LAS CIENCIAS SOCIALES2. LAS CIENCIAS SOCIALES

A lo largo del siglo XX el progreso de las cien-cias en general adquirió un carácter especial porlas consecuencias que tuvo para la sociedad ypara el hombre en particular. Estos conocimien-

LA ADMINISTRACION PÚBLICAY LAS CIENCIAS SOCIALES1

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Profesor titular de cátedra de la ESAP.

El presente artículo corresponde al capítulo III del libro MANUALDE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA de Fernando Galvis Gaitán,publicado por la Librería Ediciones del Profesional Ltda, enero del2007.

tos sistemáticos han tenido varias épocas de es-plendor, entre las cuales se encuentran los perio-dos de posguerra mundiales, en los que, a pesarde los millones de muertos y de la destrucción deEuropa, Japón y algunos otros Estados, paradó-jicamente se generaron grandes avances en cien-cias como las matemáticas, la física, la química,la economía, la administración, la sociología y elderecho. La especialización y determinación deáreas de estudio, llevó a que el conocimientogenerado de esta forma produjera grandes avan-ces tecnológicos, lo que condujo a un mejora-miento de las condiciones materiales y socialesde la humanidad.

A pesar de ser las ciencias un conocimientosistemático de los fenómenos diarios, las perso-nas comprendieron tempranamente que este con-junto de ideas establecidas son modificables y que,a la vez, su dinámica interna generaría nuevos einnovadores principios, rechazando de facto elestancamiento de las ciencias, en especial deaquellas denominadas sociales.

Al estudiar la administración pública como unadisciplina del conocimiento, es necesario tener encuenta los aportes suministrados por otras ramas,especialmente aquellas en las que su finalidad


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está relacionada directa o indirectamente conel manejo del Estado. Esta apreciación es válidapara las ciencias concernientes a las matemáti-cas, así como aquellas que tienen que ver pro-piamente con la organización y el desarrollo dela sociedad, como la historia, la psicología y laciencia política.

Dentro de la estructura de las ciencias, nosreferimos a aquellas llamadas sociales y que son«las que tienen que ver con la estructura, evolu-ción y formación de la sociedad, además de suinfluencia sobre el comportamiento de los hom-bres»(1).

El objeto de estudio de estas ciencias lo cons-tituyen los hechos concernientes a la organización,las relaciones y el desarrollo de una sociedad.Estos sucesos conforman una totalidad que esestudiada por cada ciencia desde su punto devista particular. La visión de una sola ciencia esincompleta en cuanto a la totalidad del hechosocial, aunque sea considerada completa desdela perspectiva de que trate.

Como dijimos anteriormente, para compren-der en su totalidad un hecho o un fenómeno so-cial es necesario tener en cuenta las enseñanzasde las diversas ciencias que los estudian. Pode-mos decir que las ciencias sociales estudian, des-de diversos puntos de vista los mismos hechos.De ahí el porqué deben ser complementarias, yaque los conocimientos que cada una de ellas nossuministra son apenas partes de un todo.

Veamos, a manera de ejemplo, lo que ocurrecon una actividad administrativa analizada bajola perspectiva de las diferentes ciencias sociales.

La fijación de un impuesto de carácter munici-pal, como el de industria y comercio, visto desdeel punto de vista del derecho es un acuerdo muni-cipal, expedido por el concejo municipal con ellleno de todas las formalidades legales. Es unaobligación, que debe cumplir el causante, y unafacultad de la administración municipal suscepti-ble de ser demandada ante la jurisdicción de locontencioso administrativo, que si no es pagadapor el contribuyente se puede cobrar por mediode la llamada jurisdicción coactiva.

Para un economista, el impuesto en menciónes un recurso económico que permite al munici-pio contar con unos dineros que le ayudan a fun-cionar y a cumplir con sus funciones.

Para un psicólogo, el impuesto de industria ycomercio, como cualquier otro tributo, tiene con-secuencias sobre el comportamiento del ciuda-dano, quien así como puede cancelarlo puedeeludir su pago total o parcialmente, o sentirse ul-trajado y expoliado por la organización munici-pal.

Un historiador tendrá de cara a los impuestosuna perspectiva diferente y por lo tanto se pre-ocupará de investigar lo que ha sucedido conimpuestos similares o iguales que se han cobradoen Colombia y en otras naciones a través de lostiempos. Analizará las similitudes y diferencias ydeducirá las constantes que se pueden hallar enel tiempo y en el espacio.

PPPPPara Aristóteles y Santo Tara Aristóteles y Santo Tara Aristóteles y Santo Tara Aristóteles y Santo Tara Aristóteles y Santo Tomás, el derecho es lo justo,omás, el derecho es lo justo,omás, el derecho es lo justo,omás, el derecho es lo justo,omás, el derecho es lo justo,lo debido, lo que se puede exigir; la cosa justalo debido, lo que se puede exigir; la cosa justalo debido, lo que se puede exigir; la cosa justalo debido, lo que se puede exigir; la cosa justalo debido, lo que se puede exigir; la cosa justa

o cosa debida en justicia que dice Javier Hervada.o cosa debida en justicia que dice Javier Hervada.o cosa debida en justicia que dice Javier Hervada.o cosa debida en justicia que dice Javier Hervada.o cosa debida en justicia que dice Javier Hervada.


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Para la ciencia política, el impuesto es unamanifestación del poder del Estado, un acto delas autoridades de un sistema político, una ma-nera de conseguir la obediencia de los goberna-dos y el asegurar cumplimiento de los objetivosperseguidos por los gobernantes.

Para el administrador público, el impuesto deindustria y comercio es un acto expedido por elconcejo municipal, el cual debe ejecutarse, es decircobrarse, para luego utilizar los dineros recauda-dos dentro del municipio y así cumplir con susobjetivos. De esta forma el administrador públi-co estudiará la decisión tomada por el concejo;la ejecución realizada por la secretaría de ha-cienda y la tesorería, lo mismo que por la mismaalcaldía; la manera cómo se invirtieron los dine-ros recibidos; la efectividad del recaudo; el com-portamiento de los funcionarios y las institucionesque toman parte en el proceso administrativo; lamanera cómo se planeó, dirigió, organizó y co-bró dicho impuesto; la honestidad y eficiencia enel gasto público y su incidencia en las políticaspúblicas.

Un acto administrativo, como un impuesto es-tudiado desde la perspectiva de un área del co-nocimiento, sólo nos permite ver uno de sus as-pectos, ya sea el legal, el financiero, el histórico,el político o el social, pero no la totalidad delhecho. De ahí la necesidad e importancia de losestudios interdisciplinarios.

Por definición una de las materias más afinesal estudio de los fenómenos socioculturales es lasociología. Pero, a pesar del intento para que suestudio abarque todo lo social, esta aspiraciónno tuvo eco por las grandes dificultades que pre-senta el pretender abarcar un campo tan exten-so, ya que se ha demostrado que todas las cien-cias consideradas como sociales tienen igual je-rarquía. Solamente el hecho de situarnos desdeun determinado ángulo para estudiar un fenó-meno social, nos permite considerar a una cien-cia como principal y a las demás como auxilia-

res; por ejemplo, cuando emprendemos el estu-dio de un acto administrativo de una instituciónestatal, lo enfocaremos preferiblemente desde elcampo de la administración pública y a las de-más ciencias las consideraremos como auxiliares.

3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICAY DERECHOY DERECHOY DERECHOY DERECHOY DERECHO

Para Aristóteles y Santo Tomás, el derecho eslo justo, lo debido, lo que se puede exigir; la cosajusta o cosa debida en justicia que dice JavierHervada (2). El derecho, en sentido objetivo, se-gún Ripert y Bolulanger, está constituido por lasreglas jurídicas aplicables a los actos de los hom-bres que llevan el nombre de leyes, en el sentidogeneral de esta palabra. En el sentido subjetivo,es «una facultad reconocida a una persona pararealizar una acto determinado, por ejemplo elderecho de propiedad sobre una casa. Las facul-tades reconocidas por el derecho objetivo son losderechos mientras que los subjetivos conllevan enlos demás la obligación de respetarlos»(3). JulienBonnecase, por su parte, encuentra multiplicidadde significados, pues el derecho se puede consi-derar como disciplina social, como conjunto dereglas e instituciones, como fuentes formales ocomo ciencia, y lo define como el conjunto dereglas de conducta exterior que aseguran, demanera efectiva, en un medio específico y en unaépoca concreta dada, la realización de la armo-nía social (4).

El derecho es, a su vez, la expresión de unarelación de fuerzas en un momento dado, las cua-les tienen que ver con los intereses materiales, losprincipios religiosos, las tradiciones y, en general,con aquellos aspectos relacionados con el mane-jo del Estado y en especial con los de la adminis-tración pública, donde su fuente más importantees la ley, la cual es complementada por las de-más reglas jurídicas. También el derecho puedeser considerado como la expresión de la volun-tad de una nación, en la cual la ley es directa-mente dictada por el poder legislativo, promul-gada por el ejecutivo en nuestro caso por el pre-sidente de la república y ejecutada por la admi-nistración pública.


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El profesor Burdeau considera que el derechoes un fenómeno cuando define «como el conjun-to de reglas dictadas por la autoridad pública odictadas por ella y destinadas a regir las activi-dad de los miembros del grupo»(5).

Siendo la constitución la ley de leyes, la nor-ma jurídica más importante, la que le da valideza las demás y a cuya disposición se deben suje-tar las demás normas jurídicas y la que debe serseguida tanto por los gobernantes como por losgobernados, su conocimiento es de vital impor-tancia para el buen funcionamiento de la admi-nistración pública. El derecho constitucional es labase que permite el funcionamiento de la admi-nistración pública y, por lo tanto, debe ser estu-diado con especial esmero por el administradorpúblico.

Por disposición del artículo 189 de la Consti-tución Política de Colombia, el presidente de larepública es la suprema autoridad administrativay como tal, entre otras muchas funciones, pro-mulga, obedece y vela por el exacto cumplimientode las leyes, lo mismo que ejerce la potestad re-glamentaria «mediante la expedición de los de-cretos, resoluciones y órdenes necesarios para lacumplida ejecución de las leyes. En otros térmi-nos, la ejecución de las decisiones legislativas lecorresponde al Presidente.

El derecho constitucional consagra y salva-guarda los derechos y deberes humanos, estudiala organización estatal a través de sus fines, desus instituciones y de las normas jurídicas que laregulan. Por todo ello, constituye un marco dereferencia que debe tenerse en cuenta por la ad-ministración pública ya que presenta los proble-mas fundamentales de las personas y de organi-zación del Estado y les da solución. Así, la consti-tución, al establecer que el Estado colombianoes social de derecho, que se organiza en formaunitaria y presidencial, que garantiza las liberta-des individuales, que es democrático representa-tivo y participativo, que es descentralizado ypluralista, pues permite la existencia de variospartidos políticos y de diferentes creencias y or-ganizaciones, determina los lineamientos gene-rales dentro de los cuales debe moverse la admi-

nistración pública y sirve como una guía básicapara el funcionamiento y desarrollo del Estadomismo.

Este conjunto de leyes y preceptos a los cualesestán sometidos los hombres en su vida social,varía de acuerdo con el campo de estudio. Espor ello por lo que podemos hablar de derechocivil, penal, administrativo, laboral, comercial, fi-nanciero, de familia, procesal.

El derecho administrativo es el derecho de laadministración del Estado. No sólo es un límite enla actuación de la administración pública sino queda unos lineamientos necesarios para conocertanto los derechos como lo deberes, los servicios,las instituciones, las políticas públicas y los proce-dimientos legalmente establecidos para hacer loque el derecho le permite.

El profesor Libardo Rodríguez define el dere-cho administrativo como «el conjunto de reglasjurídicas que rigen la actividad administrativa delas entidades públicas y de aquellas personas pri-vadas que participan en esta actividad o que sonafectadas por ella»(6).

Laubadère define el derecho administrativocomo el «que se puede aplicar a la administra-ción en la doble acepción de esta palabra, o seaorganización y actividad». Como organización,es el conjunto de organismos por medio de loscuales el Estado interviene en la vida de los parti-culares y como actividad, la que éstos desarro-llan y los coloca «en numerosas y diversas rela-ciones con los ciudadanos (proveedores, usua-rios, víctimas de accidentes que ellos puedan pro-vocar, etc)»(7).

Los tratadistas de derecho administrativo coin-ciden con estas definiciones y en sus libros estu-dian temas relacionados con la administraciónpública, tales como el Estado, las organizacionespúblicas y sus relaciones; la centralización, la des-centralización y la desconcentración; las entida-


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des territoriales; los actos, hechos, operaciones yomisiones administrativas; los servicios y bienespúblicos; los contratos de la administración; lafunción pública; la policía administrativa; la res-ponsabilidad de la administración y de los fun-cionarios, etc.

El estudio del derecho constitucional y admi-nistrativo, aunque muy importante, no debe ha-cer olvidar que las normas jurídicas determinancómo deben ser las cosas pero no cómo son enrealidad. Por ello, la administración pública nose puede limitar a los aspectos legales, porqueeste enfoque es manifiestamente incompleto.

El Estado de derecho, no solo es una trascen-dental conquista de la civilización sino un marcode referencia dentro del cual deben actuar tantolos que gobiernan como los son gobernados. ElEstado social en su búsqueda de la igualdad y laequidad es hoy indispensable para el correctofuncionamiento estatal. Tanto el uno como el otroson, actualmente, elementos fundamentales delderecho constitucional.

4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICAY CIENCIA POLÍTICAY CIENCIA POLÍTICAY CIENCIA POLÍTICAY CIENCIA POLÍTICAY CIENCIA POLÍTICA

En el proceso de definición del objeto de es-tudio de la ciencia política se han desarrolladohistóricamente dos tendencias principales que tie-nen que ver con su manejo y análisis. La primera,hace relación al estudio del poder, entendidocomo un proceso de adopción de decisiones yde autoridad; la segunda, tiene que ver con elcomplejo normativo institucional de los aparatosideológicos del Estado que cumplen la tarea demantener el orden y el bienestar social (8).

La influencia de la ciencia política en la admi-nistración pública es muy grande, bien sea que laidentifiquemos con el análisis del poder dentro delEstado, o como «la ciencia que se propone estu-diar las relaciones de autoridad y obediencia ysus efectos sobre el comportamiento de los hom-bres, para obtener una explicación coherente einteligible de la estructura y el dinamismo de lassociedades políticas»(9).

La incidencia de la ciencia política sobre laadministración pública ha sido tan grande que«en 1948 los expertos de la UNESCO incluyerona la administración pública como uno de los te-mas de estudio de la ciencia política»(10).

Los partidos políticos, los grupos de presión,la opinión pública, el comportamiento electoral yla participación del ciudadano en el gobierno deun país son elementos integrantes de la cienciapolítica que tocan muy de cerca a la administra-ción pública de nuestros días.

Los partidos políticos, como estructurasorganizacionales que ejercen el poder o que tie-nen gran injerencia en el manejo del mismo, nopueden dejar de ser estudiados si se quiere enten-der el comportamiento de las organizaciones yde sus funcionarios.

En el caso de Colombia, en donde comparteno se alternan en el poder los dos partidos tradi-cionales, el conservador y el liberal, en unión deotros nuevos partidos, su influencia en las decisio-nes legislativas y administrativas es de una impor


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Una de las tareas fundamentales del EstadoUna de las tareas fundamentales del EstadoUna de las tareas fundamentales del EstadoUna de las tareas fundamentales del EstadoUna de las tareas fundamentales del Estadoes la de velar por el desarrollo armónicoes la de velar por el desarrollo armónicoes la de velar por el desarrollo armónicoes la de velar por el desarrollo armónicoes la de velar por el desarrollo armónico

de su sistema productivode su sistema productivode su sistema productivode su sistema productivode su sistema productivo.....

tancia vital para el funcionamiento de la de-mocracia misma y de la administración pública.

El hecho según el cual los más altos funciona-rios públicos y algunos de los de otros niveles,son escogidos de acuerdo con su filiación políti-ca, explica aún más la necesidad de tener encuenta la esencia de la política como base parala comprensión del funcionamiento de la admi-nistración pública.

Los efectos que producen las actividades delos grupos de presión sobre las decisiones guber-namentales y legislativas más importantes no pue-den soslayarse si se quiere entender a cabalidadla gestión pública.

Los sindicatos, los gremios, las asociacionesprofesionales, frecuentemente intervienen en latoma de decisiones estatales que los afectan,obteniendo de este modo reivindicaciones eco-nómicas, alza de tarifas, refinanciaciones, reba-jas tributarias, incentivos de todo orden, etc. Paraello, no sólo intervienen ante el gobierno y elCongreso sino que también buscan influir en lasdecisiones tomadas. Otro caso de repercusiónpolítica se da con la influencia de la opinión pú-blica o de la prensa y, en general, de los mediosde comunicación masiva en el funcionario públi-co, lo que explica muchos de sus comportamien-tos los que, sin duda, podrían ser diferentes decarecer de estas presiones.

5. ADMINISTRACION PÚBLICA5. ADMINISTRACION PÚBLICA5. ADMINISTRACION PÚBLICA5. ADMINISTRACION PÚBLICA5. ADMINISTRACION PÚBLICAY ECONOMÍAY ECONOMÍAY ECONOMÍAY ECONOMÍAY ECONOMÍA

La definición usual de la economía es aquellaque la considera como la ciencia que investigalas leyes que regulan la producción, circulación,distribución y consumo de los bienes y servicios.Raymond Barre estima que «la economía es laciencia de la administración de los recursos esca-sos. Estudia, a su vez, las formas que toma el com-portamiento humano en el manejo de esos recur-sos; analiza y explica las modalidades según lascuales un individuo o una sociedad destinan me-dios limitados para la satisfacción de necesida-des numerosas e ilimitadas»(11).

En su Crítica de la economía política, Marx re-sumió la finalidad de la misma en los siguientestérminos: «en la producción social los hombresentran en relaciones determinadas, necesarias,independientes de su voluntad; estos conveniosde producción corresponden a un grado deter-minado de desarrollo de sus fuerzas materialesde producción; estas relaciones de producciónconstituyen la estructura económica de la socie-dad, la base social sobre la cual se eleva unasuperestructura jurídica y política y a la que co-rresponden formas determinadas de concienciasocial. El modo de la producción de la vida ma-terial condiciona en general el desarrollo de lavida social, política e intelectual»(12).

Para la Academia de Ciencias de la antiguaUnión Soviética, la economía política es «la cien-cia del desarrollo de las ciencias sociales de pro-ducción, es decir de las relaciones económicasentre los hombres, y esclarece las leyes que go-biernan la producción y la distribución de los bie-nes materiales de la sociedad humana, a lo lar-go de las diversas fases de su desarrollo �(los ti-


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pos de relaciones de producción son el primitivo,el esclavista, el feudalismo, el capitalismo y elcomunismo)� (13).

Como quiera que definamos la economía, laadministración pública se relaciona con ella y seenmarca dentro de su mismo desarrollo.

La administración pública ejecuta las decisio-nes gubernamentales y legislativas y dentro de ellasocupa un lugar preponderante el crecimiento eco-nómico y, en general, el desarrollo, los que cons-tituyen a su vez, temas de estudio concreto de laeconomía que son del mayor interés para el go-bierno y su administración.

El desarrollo económico exige un aparato es-tatal dinámico, que marche hombro a hombrocon la evolución de la sociedad y ofrezca un ca-pital social, una infraestructura de servicios, edu-cativa, de salud, de comercio, industrial, banca-ria, vial, etc, consolidada. En el caso del régi-men económico capitalista, se permiten las liber-tades, el derecho de propiedad, las utilidades yla competencia, mientras que en un sistema so-cialista se eliminan la propiedad privada de losmedios de producción, las libertades económi-cas y de comercio, las utilidades y la competen-cia y se instaura un intervencionismo total del Es-tado a través de la planificación de la economíay de las demás actividades de carácter colectivo.La burocracia estatal es más abundante en unanación socialista que en una capitalista en razóndel diferente grado de intervención del Estado.

A la administración socialista frecuentementese la acusa de centralismo, de prepotencia, deburocratismo y de manejo arbitrario. El dirigentecomunista yugoeslavo Djilas afirma que, en estosregímenes, «la burocracia es una nueva clase quese ha apoderado de la propiedad colectiva, quegoza de grandes privilegios y es voraz como laburguesía»(14).

En los sistemas económicos capitalistas se hanestablecido sistemas legales y sociales de defen-sa del ciudadano frente a los abusos de la admi-nistración. En los sistemas socialistas ello no esposible porque se identifica el bien público conlas actividades de la administración y ésta y susfuncionarios están sometidos a un estricto régimende control estatal. Los factores económicos deter-minan y condicionan muchas de las actividadesde los servidores públicos, llegando en los casosextremos a la corrupción y a la venalidad.

Como una de las tareas fundamentales delEstado es la de velar por el desarrollo armónicode su sistema productivo, es necesario tener cla-ros los efectos que en la estructura económicageneral produce la implementación de políticaspúblicas económicas.

Actualmente, buena parte del funcionamientoeconómico del país corresponde a medidasimplementadas por el Estado a través de sus or-ganismos especializados en la materia. Esta me-diación se hace necesaria, especialmente en épo-cas de crisis, en las que el sector privado carecede medios suficientes para realizar inversiones al-tamente riesgosas, no productivas ni rentables,pero que constituyen la infraestructura necesariapara el buen funcionamiento de Colombia. Tal esel caso de la red de carreteras, de hospitales, deestablecimientos educativos, de la industriapetroquímica, etc.

Analizando un ejemplo concreto, podremosdarnos cuenta de la estrecha relación existente entrelos principios económicos de esta ciencia y el cam-po de aplicación y estudio de la administraciónpública. Tomemos el caso de un alza de salariospara los empleados del sector oficial. Esta medi-da, que aparentemente tiene implicaciones secto-riales, contempla un efecto multiplicador en va-rios campos. En primer lugar, hay que tener encuenta su impacto en el nivel general de precios,el aumento de los medios de pago, la inflación,los niveles generales de empleo, el aumento delos costos productivos, los niveles de demanda yoferta de bienes básicos y suntuarios, la influenciaen los sectores productivos (agricultura, industria,servicios, etc).


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Una medida como la anterior que se tomadentro del contexto de la política económica, debeser estudiada minuciosamente por el gobierno yaque debe ajustarse necesariamente a la estructuraproductiva del país.

6. ADMINISTRACION PÚBLICA6. ADMINISTRACION PÚBLICA6. ADMINISTRACION PÚBLICA6. ADMINISTRACION PÚBLICA6. ADMINISTRACION PÚBLICAY PSICOLOGÍAY PSICOLOGÍAY PSICOLOGÍAY PSICOLOGÍAY PSICOLOGÍA

El método de estudio de las ciencias naturales,basado en la experimentación y la medición, hasido ampliamente utilizado para establecer unaciencia en la cual el carácter, el actuar y el modode sentir del individuo tienen parámetros concre-tos de estudio. En este sentido, el psicólogo WolffWerner opina que «la psicología trata de la con-ducta del hombre, de sus experiencias íntimas yde las relaciones entre ambas. También se ocupade los órganos que ejercen influencia sobre laconducta y el comportamiento y de las conexio-nes de éste con el medio ambiente»(15).

La determinación de una ciencia de la con-ducta del hombre incluye aspectos de su compor-tamiento, su actividad, sus procesos de aprendi-zaje, es decir, busca formar una verdadera teoríade la personalidad.

Hoy en día, las corrientes que estudian el com-portamiento humano se han impuesto. Se consi-dera que las personas son fundamentales, tantoen la toma de decisiones como en su ejecución.La organización se continúa estudiando, dándolea los aspectos de la persona ya no un lugar se-cundario, como se hacía cuando se le equipara-ba con las finanzas, el presupuesto o la contabili-dad, sino un puesto de primera fila.

El interés por la personalidad de los funciona-rios ha abierto la puerta al análisis psicológico:por ello se han promovido estudios sobre las re-laciones humanas, la actitud del hombre frente altrabajo, los factores que motivan al trabajador, elrendimiento, las expectativas frente a su trabajo,etc.

El análisis de estos componentes ha redunda-do en que se le de una mayor importancia a lateoría de la organización y al desarrollo

organizacional, o aquel orientado hacia el cam-bio de valores, estructuras, actitudes y adaptacióna los cambios.

La participación de los habitantes de un paísen la toma de decisiones y en la ejecución de lasmismas por parte de los funcionarios públicos, hasido buscada por todos los medios posibles: elec-ciones, plebiscitos, referendos, consultas popula-res, iniciativa legislativa y constitucional, cabildosabiertos, revocatoria del mandato, juntas de veci-nos, acción comunal, juntas administradoras lo-cales, acciones cívicas y de autogestión, presu-puesto y planeación participativa y veedurías.

Para quienes detentan el manejo del Estado,el conocimiento de las conductas humanas es uninstrumento eficaz en esa tarea, máxime en lostiempos modernos cuando el correcto manejo delpersonal puede ser un factor de éxito o de fraca-so para la organización, tal como lo afirma PeterDrucker, en su libro La Gerencia. El problema dela conducción de las instituciones del Estado radi-ca, entre otros puntos, en la poca capacidad enel manejo de personal por parte de sus líderes yen la falta de conocimiento de las conductas indi-viduales, las necesidades de los trabajadores, susexpectativas frente al trabajo, sus motivaciones,es decir, la falta de conocimientos respecto de laasí denominada psicología del trabajo.

La psicología individual y social son dos as-pectos importantes en el manejo de los asuntospúblicos, ya que dentro de su configuración comodisciplina se han realizado varias e importantesinvestigaciones, que nos ayudan a entender elcomportamiento del hombre. Dentro de estas in-vestigaciones, las relativas al liderazgo y la jefatu-ra son las más amplias ya que establecen un pro-totipo de conducta de estas personas. Al respectoHomans, estableció las siguientes normas sobrela jefatura:


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«1. El jefe mantendrá su propia posición.

2. El jefe se atendrá a las normas desu grupo.

3. El jefe guiará.

4. El jefe no dará órdenes que no seanobedecidas.

5. Al dar órdenes, el jefe utilizará víaspredeterminadas.

6. El jefe guardará las debidas distancias consus empleados en los acontecimientossociales.

7. El jefe no reprochará ni, en general,alabará a un miembro de su grupodelante de los demás miembros.

8. El jefe tendrá en cuenta la situacióngeneral de los empleados.

9. En el mantenimiento de la disciplina, el jefese preocupará de infligir castigo y crear lascondiciones favorables para que el grupose discipline a sí mismo.

10. El jefe escuchará a sus subordinados.

11. El jefe se conocerá a sí mismo»(16).

Estas pautas de mando y dirección enuncia-das por Homans sirven como hipótesis de traba-jo que se puede comprobar en el manejo de cual-quier entidad pública. La escuela de relacioneshumanas ha destacado el comportamiento delempleado como uno de los aspectos clave de

una eficiente administración. Los experimentos deHawthorne demostraron que los aspectos no eco-nómicos del trabajo son de gran significación ylas motivaciones del empleado son decisivas paraentender el comportamiento de la organización.

Sin ninguna duda, de los elementos que seconfiguran para conformar una buena adminis-tración el aspecto humano juega un papelimportantísimo por el hecho de ser la parte diná-mica de este proceso y del cual dependen los re-sultados mostrados al público. El buen adminis-trador debe tener en cuenta desde los aspectosbiológicos del comportamiento, la influencia reci-bida del medio ambiente, la motivación interna yexterna, hasta temas propios de la psicología comoson las conductas emocionales, las frustraciones,los conflictos familiares y laborales, los procesosde aprendizaje, etc.

La integración de las denominadas ciencias delcomportamiento con la administración públicabusca crearle unas mejores condiciones de traba-jo al empleado, de acuerdo con sus expectativaslaborales y los fines de la organización; ademáspersigue el que los servidores públicos alcancenuna mayor eficiencia a través de su propio traba-jo, es decir, mediante la integración del emplea-do con la institución. Dicha integración constituyeun instrumento esencial para la dirección, ya quele permite moverse en un medio ambiente de con-flicto en relación con el manejo del personal, conel sindicato y con respecto del público.


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PPPPPara Gurtvich, «la sociología es la cienciaara Gurtvich, «la sociología es la cienciaara Gurtvich, «la sociología es la cienciaara Gurtvich, «la sociología es la cienciaara Gurtvich, «la sociología es la cienciade los fenómenos sociales totales, a escalade los fenómenos sociales totales, a escalade los fenómenos sociales totales, a escalade los fenómenos sociales totales, a escalade los fenómenos sociales totales, a escala

no solo de las sociedades globalesno solo de las sociedades globalesno solo de las sociedades globalesno solo de las sociedades globalesno solo de las sociedades globales.....

7. ADMINISTRACION PÚBLICA7. ADMINISTRACION PÚBLICA7. ADMINISTRACION PÚBLICA7. ADMINISTRACION PÚBLICA7. ADMINISTRACION PÚBLICAE HISTE HISTE HISTE HISTE HISTORIAORIAORIAORIAORIA

El continuo interés por las actividades del hom-bre, ha llevado a consolidar una permanentebúsqueda e investigación de su pasado en la quese hagan relatos ordenados en un cierto ordencronológico y que a la vez sean verídicos. Esteproceso ha abarcado desde los comienzos mis-mos de la humanidad hasta nuestros días.

Raymond Aron escribió que «la historia es lareconstrucción de la vida de los muertos, realiza-da por los vivos y para ellos mismos» y que lahistoria comienza reaccionando contra lastransfiguraciones imaginativas del pasado. Esdecir, se esfuerza en establecer o reconstruir loshechos según las técnicas más rigurosas, fija lacronología y toma los mitos y las leyendas con elfin de llegar a la tradición y de ahí el hecho que ledio nacimiento. Recordando la famosa máximadel historiador positivista Leopoldo Ranke, la fór-mula suprema del historiador es la de saber y hacersaber cómo han sucedido los hechos. La reali-dad pura es su objetivo final, su único objetivo.

Los resultados obtenidos han sido considera-dos de esta manera: «gracias a las conquistas dela ciencia, a pesar de las inmensas lagunas denuestro saber, por primera vez en la historia se haformado una imagen de la mayor parte de lascivilizaciones muertas (�) ciertamente, ningún his-toriador consigue dominar el conjunto de los ma-teriales acumulados. El triunfo de la ciencia histó-rica conlleva el de los especialistas (...) El pasado

que ha desaparecido en la nada pero que estáparcialmente fijado en los monumentos y en losescritos, ha sido poco a poco reconstruido en susdimensiones exactas, en sus perspectivas infinita-mente variadas, por la paciente curiosidad degeneraciones de historiadores»(17).

Guillermo Bauer nos da una definición bas-tante completa cuando afirma que la «historia esla ciencia de describir, de explicar y de compren-der los fenómenos de la vida en cuanto se tratade los cambios que lleva consigo la situación delos hombres en los distintos conjuntos sociales,seleccionando aquellos fenómenos desde el pun-to de vista de sus efectos sobre las épocas sucesi-vas o de la consideración de propiedades típicas,y dirigiendo su atención principal sobre los cam-bios que no se repiten en el espacio y en el tiem-po»(18).

A pesar de que, para entender a cabalidadlas instituciones administrativas, la historia ha su-ministrado valiosas informaciones, durante muchotiempo la administración pública se ha estudia-do, principalmente, a partir de la realidad y enlos hechos prácticos, es decir, sin tener en cuentasu contexto histórico.

Harvey Mansfield sugiere que es posible deri-var de la historia administrativa apreciaciones fi-losóficas, entendiendo estas como aquellas «ob-servaciones o conclusiones generales, que aun-que no deciden cosas concretas, ayudan a esta-blecer un modo de comprensión, en asuntos la-borales, para mejorar el trabajo mismo. Además,se incluyen las técnicas de resolución de proble-mas o actividades analíticas que permiten obte-ner lecciones o conclusiones, concernientes a laadministración misma, al medio político o legal ya las técnicas administrativas; es decir, si usted tie-


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ne que hacerlo otra vez, hágalo de este modo,en un plano de igualdad con las técnicas de lafábrica, almacén o del granjero cultivando susmieses»(19 ).

Para la administración pública, la historia esmucho más que el estudio sistemático de las rela-ciones sociales, puesto que ella aporta elemen-tos de juicio, proporciona datos, y ayuda a esta-blecer características comunes a las distintas so-ciedades.

Aunque esta relación parece elemental, si nose toman en cuenta los aspectos históricos, mu-chas de las medidas adoptadas a nivel guberna-mental pueden fracasar, ya que los lineamientosseguidos por el Estado son el resultado del me-dio social y económico que ha marcado sus pa-sos.

Tal como lo mencionamos en el capítulo II, laadministración pública actual es el resultado deun largo proceso de formación al que han contri-buido diferentes culturas, en especial aquellas quetuvieron formas de organización y de gobiernoaltamente desarrolladas. Es el caso de civiliza-ciones como la china, la grecoromana, la persa,la egipcia, entre las más representativas, o de lahispánica de tanta influencia en Colombia. Ennuestro caso, este acervo cultural, que viene des-de la época precolombina, mezclado en la colo-nia, ha sido integrada, consolidada y perfeccio-nada en la República hasta alcanzar la organi-zación que hoy en día la distingue.

8. ADMINISTRACION PÚBLICA8. ADMINISTRACION PÚBLICA8. ADMINISTRACION PÚBLICA8. ADMINISTRACION PÚBLICA8. ADMINISTRACION PÚBLICAY SOCIOLOGIAY SOCIOLOGIAY SOCIOLOGIAY SOCIOLOGIAY SOCIOLOGIA

Aparentemente existe una dificultad en la con-ceptualización de la sociología, que lleva a múl-tiples apreciaciones y conduce a una imprecisiónsobre su objeto de estudio. Si se define la socio-logía como el estudio de la sociedad, se confun-

dirá con las otras ciencias sociales, siendo por ellonecesario precisar su objeto de estudio.

Desde sus primeros años, esta disciplina deli-mitó claramente sus investigaciones y determinósus características propias con el fin de dar un só-lido fundamento a la organización de la socie-dad. Dentro de esta formación el papel de líderdel Estado conjugaría de manera perfecta aspec-tos como la religión, la comunicación, el lengua-je, el derecho y el trabajo, entre otros. Su objetosería, por lo tanto, esbozar en forma sistemática,una teoría propia de la sociedad que tuviese encuenta sus características internas y el aporte delas demás ciencias.

La sociología se entiende hoy como el estudiode los fenómenos socioculturales y de lainteracción entre los individuos y su medio am-biente. Inkeles afirma que la «sociología es el es-tudio de los sistemas de acción social y de susinterrelaciones. Entre estos sistemas encontramoscomo los más importantes, en orden creciente detamaño y complejidad: los actos sociales indivi-duales, las relaciones sociales, las organizacionese instituciones, las comunidades y las socieda-des»(20).

Para Gurtvich, «la sociología es la ciencia delos fenómenos sociales totales, a escala no solode las sociedades globales, sino también de lasclases sociales, los grupos y lassociabilidades»(21).

Leclerq la define como «la ciencia que estudialos hechos humanos, en sus relaciones con la vidacomún, en razón de que ellos dependen de ésta yésta de ellos». Por hechos o actos humanos se debeentender, según la apreciación sociológica Leclerq,no solamente los hechos de los hombres sino todolo que resulta de éstos, en su relación con las ins-tituciones, monumentos y productos de la indus-tria humana»(22).

Las definiciones sobre lo que es la sociologíason tan numerosas y tan disímiles que sería tareamuy dispendiosa enumerarlas. De cualquier ma-nera que la definamos, lo fenómenos sociales sonun obligado tema de estudio para la administra


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ción pública porque son su razón de ser. Ade-más, la sociología ha creado un importante mar-co conceptual (por ejemplo acción, control, con-flicto, social, agregados culturales, grupos, cam-bio, movilidad, valores, sociedad, liderazgo, etc)y métodos de estudio e investigación(estructuralismo, funcionalismo, histórico, compa-rativo, sistémico, etc) que son frecuentemente utili-zados en las investigaciones que se llevan a caboen las organizaciones públicas.

Particularmente útil ha sido el esquema de es-tudio realizado por el sociólogo Max Weber so-bre burocracia, la cual concibe como aquella partede los funcionarios, ya sea de una entidad públi-ca o privada, que están organizadosjerárquicamente con base en una serie de activi-dades claramente determinadas. El comporta-miento de la burocracia, sus rasgos característi-cos, la situación del funcionario dentro del con-texto organizacional, sus efectos sobre el desarro-llo normal de la administración pública y la con-solidación de la misma como estrato social, sonalgunos de los muchos elementos que revisten graninterés para el Estado y la administración pública.

Íntimamente unido a lo anterior está el estudiotipológico de los líderes, ya sean éstos autocráticos,democráticos, liberales o burocráticos. La actitudque muestran estos frente a la organización, altrabajo, a sus compañeros, puede ser utilizada enfavor de los intereses generales en cuanto se pue-den canalizar sus cualidades, cómo por ejemploen la consolidación de grupos informales.

Otro elemento de gran ayuda son los estudiosrealizados sobre la estratificación social. A partirde ellos, por ejemplo, se ha conformado la ac-tual estructura tarifaria empleada en gran partedel país para el cobro de los servicios públicosdomiciliarios esenciales, como el agua, la ener-gía eléctrica, la recolección de basuras, el alcan-tarillado; para el cobro de impuestos como elpredial o la contribución de valorización y, paraestablecer el SISBEN o sistema para ordenar a laspersonas según su nivel de vida o de pobreza ypara seleccionar los beneficiarios de los subsidiosde gasto social en salud, educación, vivienda obienestar familiar.

Particularmente útiles han sido los aportes dela sociología a las organizaciones, lo que ha fa-cilitado el desarrollo de una teoría sobre el com-portamiento de las mismas. Para Chevalier, «elpostulado sobre el cual reposa la sociología delas organizaciones afirma que el funcionamientode una organización no puede ser comprendidoteniendo en cuenta únicamente reglamentos ex-plícitos que la gobiernan. Y las indicaciones quesuministran deben ser completadas y aún corregi-das por un análisis de las motivaciones de loscomportamientos y de las estrategias de los acto-res en presencia. Las organizaciones son unida-des sociales complejas, formadas de individuos yde grupos, cuyos intereses no coinciden necesa-riamente y que en sus esfuerzos para conseguirsus fines pueden entrar en conflicto. En estas con-diciones el organigrama oficial refleja imperfec-tamente la estructura real de una organización. Elcomportamiento de los agentes no está reguladoúnicamente por la función sino también por fac-tores personales; las relaciones de los agentesdependen de elementos afectivos: prestigio, soli-daridad, rivalidad y necesidad del servicio. Losobjetivos de cada grupo y las estrategias que de-sarrollan pueden estorbar el cumplimiento de losobjetivos de la organización y engendrardisfunciones graves e imprevistas»(23).

9. RESUMEN9. RESUMEN9. RESUMEN9. RESUMEN9. RESUMEN

Las ciencias sociales se pueden definir comoaquellas que estudian la estructura de las socie-dades, sus factores y la influencia ejercida en elcomportamiento humano. La relación de las cien-cias sociales con la administración pública se re-sume como sigue. Existe una marcada influenciadel derecho en la administración, ya que a travésdel derecho constitucional se determina el marcode referencia de la administración pública y seplantean y resuelven los problemas fundamenta-les de la organización del Estado. El derecho ad-ministrativo, definido como aquel que se aplica ala administración, es necesario estudiarlo si se


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quieren conocer las entidades, los servicios públi-cos, las actividades administrativas de sus servi-dores y las políticas públicas.

La incidencia de la ciencia política sobre laadministración pública se manifiesta a través delestudio de los partidos políticos, los grupos depresión, la opinión pública y la participación ciu-dadana en el gobierno y la administración.

La administración pública ejecuta las decisio-nes gubernamentales y legislativas y dentro deellas ocupa un lugar preponderante el desarrolloy el crecimiento económico. Del comportamientoeconómico depende el grado de desarrollo deun país y de sus habitantes. Esto hace necesariocontar con una infraestructura básica para el des-envolvimiento de los aspectos productivos.

Los estudios realizados por la psicología so-bre la jefatura, la motivación, las técnicas de en-trevista, el entrenamiento y la escogencia de losfuncionarios son un aporte sustancial para elmanejo del personal que labora al servicio delEstado.

Conocer el desarrollo de los mecanismos ad-ministrativos del Estado implica ubicarlos dentrode un contexto histórico para que las observacio-nes, conclusiones y recomendaciones se ajustena la realidad sociopolítica del país.

Los estudios sociológicos sobre la burocracia,las tipologías de los líderes, los grupos y la es-tructura social contribuyen a la comprensión delcomportamiento social de los empleados y lasinstituciones estatales.


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NONONONONOTTTTTASASASASAS

1. BOURDEA1. BOURDEA1. BOURDEA1. BOURDEA1. BOURDEAUUUUU,,,,, Georges, Méthode de la science politique, París, Dalloz, 1959, pág.56.

2. bis HERV2. bis HERV2. bis HERV2. bis HERV2. bis HERVADADADADADAAAAA, Javier, ¿QUÉ ES EL DERECHO?, Bogotá, Edit. Temis,2005, págs.13 y ss.

3. GEORGES RIPER3. GEORGES RIPER3. GEORGES RIPER3. GEORGES RIPER3. GEORGES RIPERT y BOULANGERT y BOULANGERT y BOULANGERT y BOULANGERT y BOULANGER, Jean, Tratado de derecho civil, Buenos Aires,Ediciones la Ley, 1965, págs. 4-5.

4 bis BONNECASE4 bis BONNECASE4 bis BONNECASE4 bis BONNECASE4 bis BONNECASE, Julien, Introducción al estudio del derecho, Bogotá, Edit.Temis, 2000,págs. 2 a 4 y 220.

5. BURDEA5. BURDEA5. BURDEA5. BURDEA5. BURDEAUUUUU, op. cit., pág. 136.

6. RODRIGUEZ6. RODRIGUEZ6. RODRIGUEZ6. RODRIGUEZ6. RODRIGUEZ, Libardo, Elementos de derecho administrativo, Bogotá, ESAP, 1984,pág. 1.

7. DE LA7. DE LA7. DE LA7. DE LA7. DE LAUBADEREUBADEREUBADEREUBADEREUBADERE, Andre, Manual de derecho administrativo, Bogotá, Temis, 1984,pág. 1.

8.8.8.8.8. bis Sobre este tema puede consultarse a FERNANDO GALVIS GAITÁN Manual de cienciapolítica, Bogotá, Edit. Temis, 2005.

9. BURDEA9. BURDEA9. BURDEA9. BURDEA9. BURDEAUUUUU, Georges, op. cit.,pág.50.

10. PREL10. PREL10. PREL10. PREL10. PRELOOOOOTTTTT,,,,, Marcel La ciencia política, s.p.i., pág.50.

11. BARRE11. BARRE11. BARRE11. BARRE11. BARRE, Raymond Economie politique, Paris, PUF, 1964, pág. 12.

12. MARX12. MARX12. MARX12. MARX12. MARX, Kart, Contribución a la crítica de la economía política, Medellín, Editorial La Oveja Negra, 1968, pág. 3.

13. MANUAL DE ECONOMIA POLITICA13. MANUAL DE ECONOMIA POLITICA13. MANUAL DE ECONOMIA POLITICA13. MANUAL DE ECONOMIA POLITICA13. MANUAL DE ECONOMIA POLITICA, Buenos Aires, Editorial Cartago, 1958, pág. 15.

14. DJILAS14. DJILAS14. DJILAS14. DJILAS14. DJILAS, Milovan, La nueva clase, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1963, pág. 65.

15. WOLFF15. WOLFF15. WOLFF15. WOLFF15. WOLFF, Werner, Introducción a la psicología, México, Fondo de Cultura Económica, 1969, pág. 7.

16. W16. W16. W16. W16. WALDOALDOALDOALDOALDO, Dwight, Estudio de la administración pública, Madrid, Aguilar, 1964, pág.109-110.

17. ARON17. ARON17. ARON17. ARON17. ARON, Raymon, Dimensions de la conscience historique, París, Union Génerale d�éditions, 1961, págs. 12-14.


Polémica

18. BAUER18. BAUER18. BAUER18. BAUER18. BAUER, Guillermo, Introducción al estudio de la historia, Barcelona, Bosch, 1967, pág. 10.

19. W19. W19. W19. W19. WALDOALDOALDOALDOALDO, op. cit., pág. 101.

20. INKELES20. INKELES20. INKELES20. INKELES20. INKELES, Alex, ¿Qué es la sociología?, México, Uthea, 1965, pág. 32.

21. GUR21. GUR21. GUR21. GUR21. GURTVICHTVICHTVICHTVICHTVICH, Georges, Traité de sociologie, Paris, PUF, 1962, pág. 157.

22. LECLERQ22. LECLERQ22. LECLERQ22. LECLERQ22. LECLERQ, Jacques, Introduction a la sociologie, Louvain, Nauwelaerts, 1963, pág. 93.

23. CHEV23. CHEV23. CHEV23. CHEV23. CHEVALIERALIERALIERALIERALIER, Jacques y LOSCHAK, Daniel, La science administrative, París, PUF, 1980, pág. 25.


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Abdón Alejandro Poveda Gómez*

Educación:El encanto del desencanto


Polémica

EDUCACIÓN:EL ENCANTO DEL DESENCANTO1

Algunas ideas sobre la problemática que su-giere el proceso de enseñanza � aprendizaje

La educación parece ser, y seguramente loserá, una invitación a gozar del dulce encantodel desencanto: el encanto de aprender, paracomprender que lo aprendido siempre abrirá unaposibilidad de avanzar o, sencillamente, descu-brir la necesidad de conocer, saber y construir.Desde otra mirada, el encanto del desencantosurge sin duda de ese élan retador que habrá dedespertar el ánimo hacia las búsquedas sugeri-das cuando se percata que lo aprendido, no eratal. No se aprendió, por ejemplo, que el merca-do expresa en si una compleja red de relaciones,simplemente por cuanto sólo se �enseñó� la pla-za.

El Diplomado en Docencia Universitaria al cualfuimos invitados por la ESAP, si bien no resolvió lapragmática de las técnicas docentes (como de-bía ser un diplomado en la instancia de la edu-cación superior), permitió desde la intervenciónde los participantes, discutir acerca del carácterde la educación, el conocimiento y las prácticasque acercan el sujeto al objeto, así como el ser alconocer. De hecho, el método integra, desde laconcepción misma de eso que se supone la rea-lidad, el proceso de construcción y apropiacióndel conocimiento, lo que por ende reclama (des-de el método) prácticas y formas concretas deenseñar y de aprender o de aprender para ense-ñar. Tal vez sea una verdad ignota (¿o será de apuño?) aquello de que no se puede enseñar loque no se ha aprendido.

Hay sin duda una diferencia sustancial entrereproducir y producir, así lo primero se haga

mediante el uso de las más modernas y contem-poráneas didácticas, se apele a la elaboraciónde muy estéticos mapas conceptuales, se siganlas enseñanzas de Piaget o de Gardner o, inclu-so, se �aplique� la lógica dialéctica.

El espacio del Diplomado se construyó enton-ces, a partir de ese compartir de hechos, prácti-cas y saberes con compañeros de Pereira,Barranquilla y Bogotá. Considero, en lo perso-nal, que buena parte de los requerimientos for-males de participación real, mediante reflexiones,acotaciones y desarrollos de los temas propues-tos, se dieron con creces durante el desarrollo delcurso, incluyendo la presentación sobre el temadel aprendizaje significativo. Para esta reflexiónfinal retomase el documento sobre educación pre-caria, el cual compartí con todos por la vía de ladirección electrónica del grupo.

I.- La cuestión de contextoI.- La cuestión de contextoI.- La cuestión de contextoI.- La cuestión de contextoI.- La cuestión de contexto

La educación, en términos del hacer, es decir,del educar, del formar, del instruir y del enseñar,parece debatirse entre un complejo de relacionesy decisiones mas que dicotómicas gradatorias yfuncionales, a partir de las cuales se pretendeentender la realidad del proceso. De una parte,se reconoce el carácter único del ser humano como

* *Administrador Público - DTC Desarrollo , Profesor titular decátedra, ESAP. [email protected]

1 Documento presentado como requisito para optar al Diplomaen Docencia Universitaria. ESAP, 2006

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irrepetible, trascendente, dueño del libre al-bedrío y, en ocasiones, digno; pero, a la vez, lastécnicas (¿respondiendo ellas a las políticas?) deenseñanza, antes que abordar el diseño de es-trategias pedagógicas que permitan articular elproceso a las condiciones concretas (psicosociales,ambientales, económicas y culturales en un con-texto territorial concreto, por ejemplo), centran suinterés en definir e imponer modelos pedagógi-cos, los cuales habrán de ser abordados con elauxilio de didácticas planteadas como las herra-mientas metodológicas relacionadas con lafuncionalidad del modelo. Se trata de hacer del�alumno� un ser a imagen y semejanza del pro-fesor, el cual a su vez debe serlo en relación conlo que se impone como válido y único en la so-ciedad.

En general, parece ser que la preocupaciónde las metodologías de enseñanza � aprendizaje(que no del método) parten del principio mismodel orden, no como reconocimiento del equili-brio a partir de la diversidad, sino precisamentedel equilibrio en la unidad y la unicidad. Es decir,conciben la educación como un problema deconducta y conductas, de lo funcional einfuncional, de lo competente y lo incompetente,todo frente a un �modelo� único. De cara a pos-turas como las de Burrhus Frederic Skinner, resultareconfortante revisar planteamientos como los deMichel Foucault, Thomas Szasz, e incluso JohnLaing, quienes de una u otra forma aportan im-portantes discusiones acerca de la diversidad delser, desde la destrucción del mito de la enferme-dad mental o de lo comúnmente aceptado.

La educación no puede ser, en manera algu-na, el principio de la acumulación de aprendiza-jes, sino el fundamento mismo del conocimiento,razón por la cual la búsqueda esencial ha de seraquella que propicie espacios para comprenderde manera crítica, para pensar y, por ende, paracrear.

En campos tan �pragmáticos� como el de laADMINISTRACIÓN PÚBLICA, la disyuntiva tiendea plantearse en el plano del cómo hacer, másque en el de qué hacer; más en el campo restric-tivo de los instrumentos y de las técnicas que de

la decisiones que guiarían el uso de unas u otrastécnicas, así como de unos u otros de esos instru-mentos. La cuestión tiende a complicarse en elmomento mismo en que se �derrumban� losparadigmas de �Estado�, ese que se concibecomo hecho inamovible, pero que pese a todo�se mueve�, y cuando se �descubre� que lo im-portante no parece ser el Estado como aparato,sino la gente como base fundamental de la cons-trucción del Estado.

II.- FII.- FII.- FII.- FII.- Fragmentación social yragmentación social yragmentación social yragmentación social yragmentación social ysubjetivización del objeto socialsubjetivización del objeto socialsubjetivización del objeto socialsubjetivización del objeto socialsubjetivización del objeto social

La educación, signada por los requerimientoseconómicos del modelo dominante, hace del ac-ceso al servicio una simple �relación de merca-do� en la cual los usuarios demandantes del ser-vicio intentan adquirir una cierto ratio de la ofertaa partir del espacio social propio que le ha sidocreado y debe estar en plena capacidad de re-producir y recrear de manera competentecompetentecompetentecompetentecompetente. Ha-blamos, por ejemplo, de la preparación para lamaquila, la formación de consumidores netosnetosnetosnetosnetos detecnología y de asimiladores de formas culturalesy de comportamientos globales. Se trata de esaeducación que desconoce, porque así ha de ser,los fundamentos éticoséticoséticoséticoséticos, estéticos estéticos estéticos estéticos estéticos y didácticosdidácticosdidácticosdidácticosdidácticosque sustentan la formación y la consolidación delas diversas formaciones sociales.

Desde una perspectiva sociológica, la educa-ción, entendida incluso como �subsistema� social2 ,debe ser el motor de la consolidación de identi-dades, más allá de la simplicidad de la represen-tación- forma de lo social, como lo pretende elconductismo funcional positivo cuando afirma que

22222 Ver: VARELA, Julia. Sociología de la educación. Algunos modeloscríticos. Diccionario crítico de ciencias sociales. UniversidadComplutense de Madrid, S. F. (www.ucm.es).


Polémica

LLLLLa educación no puede sera educación no puede sera educación no puede sera educación no puede sera educación no puede ser, en manera alguna,, en manera alguna,, en manera alguna,, en manera alguna,, en manera alguna,el principio de la acumulación de aprendizajes,el principio de la acumulación de aprendizajes,el principio de la acumulación de aprendizajes,el principio de la acumulación de aprendizajes,el principio de la acumulación de aprendizajes,

sino el fundamento mismo del conocimiento.sino el fundamento mismo del conocimiento.sino el fundamento mismo del conocimiento.sino el fundamento mismo del conocimiento.sino el fundamento mismo del conocimiento.

el individuo debe ser adaptable y adaptado alo que se supone es el �orden� normal de la so-ciedad. La escuela no tiene en cuenta lopluricultural, ni mucho menos lo multiétnico delas sociedades, puesto que pone en práctica es-quemas únicos y excluyentes, que están muy le-jos de construir desarrollo social.

Otro tema relevante para nuestras escuelases el de la educación en contextos de

multiculturalidad. Sólo en los últimos 20 añosse está atendiendo sistemáticamente a una

condición básica de esta región, su multiplicidadde etnias, lenguas y dialectos conviviendo en

los mismos espacios sociales y físicos, yasistiendo a las mismas escuelas. Países

emblemáticos al respecto son Bolivia, Colom-bia, Ecuador, Guatemala, México y Perú, los

que concentran al 90% de las aproximadamente4000 etnias de América Latina. Hoy vemos queel mecanismo que reproduce la desigualdad deoportunidades a nivel étnico en la escuela es elmismo que produce la desigualdad social. Se

cuenta con estudios de discriminación quedemuestran que efectivamente los maestros dealumnos indígenas tienen menos expectativas

de resultado con respecto a los alumnos indíge-nas que a los no indígenas

(UNESCO-Santiago)3 .

La educación, justificada en la pretendidauniversalidad de la ciencia, así como en la �neu-tralidad� de la tecnología, desconoce por tantola diversidad, constituyéndose así en un meca-nismo que fracciona aún más las sociedades yacelera la exclusión.

Tal situación se da por cuanto los denomina-dos modelos pedagógicos responden a una for-

ma social y económica única -necesariamente ladominante - y responden, como lo plantea entreotros Pierre Bourdieu, a los propios intereses dequienes diseñan la política en nombre del capi-tal. En casos extremos, como los de la �educa-ción� indígena a cargo de comunidades religio-sas o agencias del Estado, o los de la educaciónbásica dirigida a sectores urbanos pobres median-te colegios públicos en concesión, se ejemplarizael proceso de construcción de formas y espaciosde exclusión y fragmentación social generados apartir de la educación misma.

De una parte, el educando y la educanda sonabruptamente apartados de sus valores de socie-dad, de familia, e incluso individuales, es decir,se les cambia sin ofrecer alternativa viable a suspatrones y formas de vida económica y de susrelaciones con el ambiente: todo ello es sustituidopor un mundo que, en suma, les es extraño. Ensegundo lugar, la educación los prepara paraasumir unos roles restringidos acordes con las pro-pias demandas del capital y sus necesidades deacumulación.

En resumen, las personas salen de su entornosocio-ambiental, pero no acceden al nuevo me-dio, supuestamente avanzado y moderno salvoen casos excepcionales, determinados por las di-námicas del mercado, En la justificación del pro

33333 CUSATO, Sandra. Sociología de la educación. Producción deinformación para la formulación de política educativa hoy. RevistaDigital UMBRAL 2000. No. 12 de Mayo de 2003. (www.reduc.cl)


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ceso educativo, se accede a él, se invierte algocon el propósito de recuperar esa inversión en lavida productiva.

En este sentido, la educación, como parte delconjunto de ofertas mercantiles, en vez de ser un�factor� constructor de sociedad y motor del de-sarrollo integral, se consolida como un instrumentode exclusión social, dinamizador de las manifes-taciones de fragmentación social. La educaciónpor competencias, por ejemplo, es un seductorinductor de ese proceso de fragmentación socialen tanto que hace de la persona un ente indivi-dual que se enfrenta al mercado en franca lidcon sus congéneres.

En esta instancia, la calidad se asume comola cobertura, es decir, que una institución educa-tiva presenta mayores índices de calidad, cuantomás eficiente es el gasto unitario por alumno, loque sólo es posible con mayor cobertura, un usointensivo del capital fijo y más elevada carga la-boral.

La calidad, por su parte, además de conce-birse y medirse a partir de factores relacionalesde tipo cuantitativo, estructurados con base enconsideraciones centristasconsideraciones centristasconsideraciones centristasconsideraciones centristasconsideraciones centristas, se convierte enun parámetro de medición y comparación de lagestión administrativagestión administrativagestión administrativagestión administrativagestión administrativa, técnica técnica técnica técnica técnica y financierafinancierafinancierafinancierafinancieraal interior de las instituciones educativas, con fi-nes de auditoria y calificación de los agentes res-ponsables de la gestión del servicio educativo.Poco o nada importa si esa educación respondea los requerimientos impuestos por las cuatro di-

mensiones a las que se hizo antes referencia; deigual forma, cuestiones tales como la apropia-ción social o los efectos e impactos de la educa-ción resultan ser sólo elementos circunstancialesque, en manera alguna, �afectan� eso que se hadefinido como la calidad de la educación.

III.- La política educativa en el contextoIII.- La política educativa en el contextoIII.- La política educativa en el contextoIII.- La política educativa en el contextoIII.- La política educativa en el contextode un modelo económicode un modelo económicode un modelo económicode un modelo económicode un modelo económico

Las reglas del mercado definen las condicio-nes de la asignación sectorial y territorial de re-cursos, al tiempo que ordenan, en relación conlos propósitos del capital, los elementosprogramáticos de la educación. Ello resulta claroen nuestra experiencia particular de Colombia.En nuestro caso, se descentraliza la responsabili-dad de gestión que le compete al Estado, centra-lizando de manera monolítica en el gobierno na-cional el diseño de las políticas educativas, asícomo de los mecanismos de financiamiento y eva-luación de la gestión educativa en todos sus nive-les.

La descentralización implica la mayor partici-pación de las entidades territoriales, así como tam-bién, y fundamentalmente, la de los ciudadanos,entendida esta participación más en lo que atañea los modelos de mercado que operan en la pres-tación del servicio educativo que en la gestióndemocrática de las instituciones educativas. Entreotras palabras, la participación es mayor cuantomas amplia es la inversión privada en educacióny, claro está, cuando los usuarios del servicio con-tribuyen en mayor grado al financiamiento delcosto educativo.


Polémica

La definición del modelo de descentralizaciónpasa por el ajuste integral de la organización so-cial y política, en lo económico y lo territorial, alos esquemas de mercado, teniendo como basela acelerada reestructuración del Estado,cuantitativamente (tamaño, como petición de prin-cipio) y cualitativamente (grado de intervencióndel Estado) pérdida del papel asignador o indi-cador en la economía el cual se cede a la manomanomanomanomanomágica y omnipresente del mercadomágica y omnipresente del mercadomágica y omnipresente del mercadomágica y omnipresente del mercadomágica y omnipresente del mercado)*

En este sentido, el eje determinante del desa-rrollo territorial lo constituye la capacidad de res-puesta de cada territorio a las exigencias delmodelo económico de mercado, el cual es, porantonomasia, centralizador y concentrador. Lanoción de gasto eficiente y de aprove-chamiento de las economías de escalaestá ligada a la de agregación de ofer-ta, así como a la de concentración dela demanda.4

Las tendencias que el modelo su-giere, en materia de prestación de losservicios sociales, inscrita, todas ellas enel marco de los esquemas retributivos,apuntan hacia una:

a)a)a)a)a) Especialización en materiaEspecialización en materiaEspecialización en materiaEspecialización en materiaEspecialización en materiade responsabilidades y tareas.de responsabilidades y tareas.de responsabilidades y tareas.de responsabilidades y tareas.de responsabilidades y tareas. El municipio,como instancia de gobierno, no dicta clases,como tampoco atiende la consulta externa. Taleslabores competen a las instituciones educativas,de una parte, y a las instituciones prestadoras desalud, administradoras del régimen subsidiado ylas EPS, entre otras.

b)b)b)b)b) �Empresarización�Empresarización�Empresarización�Empresarización�Empresarización� en las instancias� en las instancias� en las instancias� en las instancias� en las instanciasprestadoras de serviciosprestadoras de serviciosprestadoras de serviciosprestadoras de serviciosprestadoras de servicios. Organizaciones decapital público, privado, mixto o de la economíasolidaria, con carácter empresarial, autónomas,directamente o por contrato, prestan los serviciosmediante mecanismos tarifarios, basados en ta-rifas directas, contribución o pago de aportes pre-vios, copagos o cuotas moderadoras, derechos

académicos y subsidios a la demanda, entre otros.

c)c)c)c)c) Contratación con privados oContratación con privados oContratación con privados oContratación con privados oContratación con privados oprivatización.privatización.privatización.privatización.privatización. De una u otra forma, cuando seestablecen techos rígidos de gasto público, liga-dos a mecanismos retributivos de prepago, copagoy tarifas, se abre un espacio de privatización. Des-de el punto de vista institucional, la contratacióncon privados o la concurrencia de operadores pri-vados plantea una de las salidas compatibles conel modelo.

De manera congruente con la naturalezaconcentradora del modelo económico, la descen-tralización pierde sentido en relación con los pro-pósitos de equilibrio ambiental, social y territorialen los que originalmente está inspirada. La políti-ca educativa se construye, entonces, a partir de ycomo factor fundamental para el desarrollo dedicho modelo económico.

De acuerdo con los datos oficiales, el �gasto�público5 ha presentado en pesos corrientes, unafuerte tendencia a la reducción, a partir del año2001, manteniéndose casi constantes las cober-turas en los diversos niveles de la educación.

44444

55555

POVEDA GÓMEZ, Abdón Alejandro. La organización de losservicios sociales en el marco de la descentralización. ESAP-UE-DFP-OEI.Tunja 2002

En el caso de la atención de las necesidades básicas de lospobres, así como al suministro de servicios colectivos, el criteriode eficiencia indica que cuanto más se puedan disminuir loscostos unitarios, más cobertura y demanda podrá haber de losmismos. Sale más barato atender pobres concentrados que alos mismos dispersos por el territorio.

Debería leerse INVERSIÓN PÚBLICA; sin embargo, frente a laguerra, por ejemplo, la educación es para el Estado un gastosujeto a recortes por razones de “salud fiscal” y equilibriomonetario.

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En el 2002, tal �gasto� se ubica a un nivelinferior al que se tuvo en 1998. Si se toma el mis-mo dato en términos reales, se mostraría una caí-da dramática del financiamiento estatal de la edu-cación en Colombia, al punto que lo destinadopara el sector por parte del gobierno en el 2002sería apenas ligeramente superior (en menos de2%) a lo asignado en 1995.

En virtud de la orientación sectorial, ya no te-rritorial, de las políticas sociales impuestas en vir-tud de los acuerdos de crecimiento y estabilidadmonetaria y fiscal firmados con el FMI, las entida-des territoriales pierden en la práctica el ejerciciode su autonomía de regencia (agente principal)que tenían antes del endurecimiento del ajuste(décadas 80-90). Por la vía del condicionamientode la distribución de recursos (de la nación hacialas instituciones educativas en las entidades terri-toriales), mediante criterios lineales de asignaciónper cápita (costo/año/alumno) por eficiencia eco-nómica y marginalmente por calidad se intentanegar cualquier tipo de definición autónoma, seaésta de tipo institucional o de concepción de es-cuela, que responda a las características demultietnicidad y pluriculturalidad presentes en laconformación de nuestras sociedades.

III.- Precarización de la educación y tra-III.- Precarización de la educación y tra-III.- Precarización de la educación y tra-III.- Precarización de la educación y tra-III.- Precarización de la educación y tra-bajo precario del educadorbajo precario del educadorbajo precario del educadorbajo precario del educadorbajo precario del educador. Miserias del. Miserias del. Miserias del. Miserias del. Miserias delsaber hacersaber hacersaber hacersaber hacersaber hacer

La educación, como derecho fundamental ybase fundamental de la construcción de un pro-yecto de sociedad, termina siendo un simple ser-vicio sometido, dentro de los limitantes que dealguna manera impone la naturaleza del proce-so, a las reglas del mercado.

¿P¿P¿P¿P¿Por qué la educación puede seror qué la educación puede seror qué la educación puede seror qué la educación puede seror qué la educación puede serprecaria? Y qué es lo precario?precaria? Y qué es lo precario?precaria? Y qué es lo precario?precaria? Y qué es lo precario?precaria? Y qué es lo precario?

· En primer lugar, lo precario alude a la limi-tación significativa de los recursos que se asignanpara educación, tal como se hace evidente en lagráfica anterior, Si nos atenemos al principio se-gún el cual �los precios asignan recursos�, la edu-cación es aún más precaria cuanta más pobrezaexista en un país o en un territorio. De una parte,las posibilidades de inserción eficiente y rentable

de los pobres en el mercado resultan relativamentebajas, razón por lo cual la inversión en educación(de calidad) tendría tasas de retorno bajas o ne-gativas, mientras que en otros sectores con mayo-res posibilidades de acceso al circuito económicoy con niveles de aprestamiento altos (incluyendola nutrición), esa inversión tendría tasas de retor-nos altas.

· En segundo lugar, lo precario de la educa-ción se centra en la naturaleza misma de la políti-ca, la cual busca adecuar la sociedad a las nece-sidades de adopción y consumo de desarrollos ytecnologías que el mercado global ofrece a lassociedades menos desarrolladas; así, lo precariose arraiga en la poca sostenibilidad y la proyec-ción limitada de la política.

· En tercer lugar, lo precario de la educaciónva de la mano con lo precario del trabajo docen-te, el cual se asume, de manera permanente, bajola condición de provisionalidad, en el tiempo yen el espacio académicos. El trabajo docente seasimila, para efectos de contratación, al trabajoconcreto que se ha de realizar en un espacio físi-co (un curso, grado o semestre) y dentro de untiempo delimitado (horas cátedra efectivas), conun propósito determinado (�dictar� una �mate-ria�), es decir, se establece una relación contrac-tual por tarea y tiempo fijo y determinado, tal ycomo ocurre en cualquier actividad mecánica orepetitiva. Lo precario se manifiesta en la elimina-ción en la práctica de la carrera docente, la re-ducción o simplemente anulación de los tiemposde creación colectiva de conocimiento y, en fin, lainterinidad del docente en una planta temporal.

El trabajo precario, afirma Adrián Sotelo Va-lencia6 , tiene como característica central la pér-

66666 SOTELO VALENCIA, Adrián. “La gestión del trabajo flexible en lamundialización del capital”. En: Revista Aportes. Facultad deEconomía BUAP, Año VII, Número 21, p. 69, México(www.aportes.buap.mx)


Polémica

dida de derechos contractuales y jurídico-labo-rales, propios del mundo del trabajo. Los ele-mentos consustanciales a la actividad creadora ya lo intelectual, tales como el pensamiento críticoy la capacidad racional de identificar la reali-dad, se proscriben casi por completo en el ejerci-cio académico y sólo se reconocen en ciertos ni-veles y en ciertos escenarios de la educación, desuyo fragmentada y fragmentadora, dirigida asectores sociales �predestinados� al cumplimien-to de responsabilidades de dirección en la socie-dad y la empresa.

De esta manera, tenemos hoy que por unlado se han desplegado en las comunidades

académicas una diferenciación y segmentaciónmayores que poco tienen que ver con el desa-rrollo profesional y académico y más con el

debilitamiento político del sector magisterial, ypor otro una descomposición del ambienteacadémico y de la identidad institucional alpromoverse una competencia feroz por los

recursos limitados y manipulados con criteriosde simulación académica7 .

La formación de competencias académicas,técnicas o profesionales en las personas, no re-quiere de elaboración científica alguna; solo setrata de replicar, iterativa y mecánicamente, lo quela tecnología producida en el mundo desarrolla-do ofrece pero cubierto con el manto de los de-nominados �modelos pedagógicos� cuya esen-cia se ubica en lo acrítico y lo alienante de aque-llos.

En este sentido, la evaluación, vinculada aconceptos manipulados y tergiversados como

los de calidad educativa o excelencia académica,se han convertido en artificios de control deltrabajo y del funcionamiento general de las

instituciones, a través del uso de la entregacondicionada de los recursos presupuestales de

acuerdo con la disposición a introducir losnuevos criterios de validación en el desarrollo de

la tarea educativa8 .

La formación científica permanente y continuadel docente no hace parte ni del contrato ni delas necesidades del modelo educativo en todoslos niveles; por esta razón se congela el escalafónde los maestros en la educación básica primariay media. En el nivel superior (universitario), por suparte, simplemente se desconocen los derechosde escalafón por formación y por producción in-telectual, mediante mecanismos como la contra-tación por hora cátedra, o el reconocimiento deunos puntos, por una sola vez, por publicacioneso por formación académica avanzada.

Lo precario de la educación y del trabajo do-cente es precisamente lo que marca la diferenciaentre la pobreza y el desarrollo:

Una de las características más interesantes dela labor del educador japonés es que, a pesar deque el día escolar es más bien largo, el docente

77777

88888

RAMOS PÉREZ, Arturo. “El trabajo académico y elcondicionamiento salarial en la educación superior”. UniversidadNacional Autónoma de Chapingo., México, Junio de 2004.(www.chicagococal.org)

RAMOS PÉREZ, Arturo. Ibidem

La educación, como derecho fundamen-La educación, como derecho fundamen-La educación, como derecho fundamen-La educación, como derecho fundamen-La educación, como derecho fundamen-tal y base fundamental de la construccióntal y base fundamental de la construccióntal y base fundamental de la construccióntal y base fundamental de la construccióntal y base fundamental de la construcción

de un proyecto de sociedad, termina siendode un proyecto de sociedad, termina siendode un proyecto de sociedad, termina siendode un proyecto de sociedad, termina siendode un proyecto de sociedad, termina siendoun simple servicio sometido.un simple servicio sometido.un simple servicio sometido.un simple servicio sometido.un simple servicio sometido.


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tiene períodos libres para la planificación desu labor y el intercambio profesional con suscolegas, algo que ciertamente no suele ser lanorma en las escuelas occidentales. Según ha

documentado Stevenson, los profesores asiáticosincorporan en su labor una gran variedad de

estrategias de trabajo y utilizan más la discusióninteractiva que la clase magistral9 .

IVIVIVIVIV.- El porqué y el para qué de la edu-.- El porqué y el para qué de la edu-.- El porqué y el para qué de la edu-.- El porqué y el para qué de la edu-.- El porqué y el para qué de la edu-cación. Retos y desafíos del desarrollo so-cación. Retos y desafíos del desarrollo so-cación. Retos y desafíos del desarrollo so-cación. Retos y desafíos del desarrollo so-cación. Retos y desafíos del desarrollo so-cial y humano a partir de una educacióncial y humano a partir de una educacióncial y humano a partir de una educacióncial y humano a partir de una educacióncial y humano a partir de una educacióncreadoracreadoracreadoracreadoracreadora

Los Estados �miden� el éxito de la política so-cial en materia de educación con base en resulta-dos cuantitativos, tales como cobertura, o cuposdemandados, eficiencia educativa (alumnos/maestro y alumnos/aula), tasas de escolaridad ytasas de deserción, por ejemplo. Se declararáentonces que se cumple con las obligaciones queun país tiene en relación con la educación cuan-do se han superado los �índices� programados olos alcanzados en períodos anteriores. No impor-tan, en un escenario tal, lo que se ha denomina-do los �aspectos subjetivos y los culturales� pro-pios de la educación, como tampoco el procesoeducativo en sí.

La esencia de la política social en materia edu-cativa, en la perspectiva del desarrollo integral dela sociedad, de la producción de capital social ydel reacomodamiento de los países, frente al pro-ceso de globalización, radica precisamente enaquellos aspectos cuya medición corresponde a

esos indicadores denominados de segundo or-den (apropiación, creación de conciencia, cons-trucción de conocimiento), a la vez que su impac-to no se mide en el exiguo horizonte de un perío-do de gobierno o en el de la evaluación que loscentros financieros imponen al financiamiento dela educación. Tal como se planteara en la Confe-rencia Mundial de Educación (1990), �la educa-ción es condición indispensable, aunque no sufi-ciente, para el desarrollo económico, social y cul-tural�10 .

Se hace referencia a la calidadcalidadcalidadcalidadcalidad de la educa-ción, más que a la cantidad de hechos en edu-hechos en edu-hechos en edu-hechos en edu-hechos en edu-cacióncacióncacióncacióncación: �la calidad de la educación es un con-cepto normativo y multifactorial porque en su de-finición intervienen, al menos, dimensiones corres-pondientes a la filosofía, la pedagogía, la cultu-ra, la sociedad y la economía. � ... la educaciónes de calidad cuando está dirigida a satisfacerlas aspiraciones del conjunto de los sectores inte-grantes de la sociedad a la que está dirigida; si,al hacerlo, se alcanzan efectivamente las metasque en cada caso se persiguen; si es generadamediante procesos culturalmente pertinentes, apro-vechando óptimamente los recursos necesariospara impartirla y asegurando que las oportuni-dades de recibirla -y los beneficios sociales y eco-nómicos derivados de la misma� se distribuyan

99999 FONSECA, Cleotilde. “Educación y transformaciónsocioeconómica: Algunas enseñanzas del caso japonés. En:Seminario Educación y Empresa, PNUD, RepúblicaDominicana, 1993.

Ver OEI.”La educación como factor de desarrollo”. VCONFERENCIA IBEROAMERICANA DE EDUCACIÓN.Buenos Aires, 1995. Documento de trabajo elaborado por RaúlUrzúa, Manuel de Puelles y José Ignacio Torreblanca.(www.oei.es)

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en forma equitativa entre los diversos sectores in-tegrantes de la sociedad a la que está dirigida�11 .

La educacióneducacióneducacióneducacióneducación ha de ser, en su esencia, elproyecto de sociedadproyecto de sociedadproyecto de sociedadproyecto de sociedadproyecto de sociedad, en su concepción inte-gral, basada en la dignificación del individuo yen el reconocimiento de sus derechos y obliga-ciones como ser social en la perspectiva de laprevalencia del interés general sobre el interésparticular. El carácter del proceso y sus alcancesse definen a partir del tipo de persona que que-remos formar como colombiano: un ciudadanopreparado para la violencia, o un ciudadanopreparado para la paz, el desarrollo y la convi-vencia ciudadana.

Es posible afirmar un determinismo en la en-señanza tradicional en nuestros países, donde apesar de las voluntades políticas manifestadas,no se logra el ideal de la equidad. El paso delniño por la escuela no supera las desigualdadessocioculturales originales. No se observa cambio,y es tal la naturaleza de la influencia de las des-igualdades sociales que aparecen casi comodesigualdades naturales. Sin embargo se abreuna ventana cuando algunos de los estudiososdel tema mencionan que las desigualdades pue-den desaparecer mediante la acción pedagógi-ca que permita a los miembros de clasessocioculturales más bajas vencer su propia pro-fecía autocumplida que los destina a laautoexclusión del sistema educativo de nivel su-perior12 .

Habida consideración de que los derechosatienden a los principios de pluralismo y de sin-gularidad, el marco general del desarrollo delderecho a la educación lo constituye el carácterpluriétnico y pluricultural de la nación colombia-na, así como las especifidades regionales, las di-versas concepciones del mundo y formas de pro-ducción del conocimiento. Todo esto debe refle-jarse en el proceso educativoproceso educativoproceso educativoproceso educativoproceso educativo, cuya misiónmisiónmisiónmisiónmisión esformar personas para la convivencia social y eldesarrollo integral de la sociedad, y dentro del

cual se reconoce el papel fundamental del cono-cimiento frente al desarrollo social y económico.

La misión se concibe como la «razón de ser» y«legitimación social» del proceso educativo en re-lación con los fines del Estado, dentro del marcodel desarrollo y aplicación efectiva del derecho-deber en términos de la integración de principios,fines, destinatarios y obligaciones, de una parte,pero también en relación con las necesidades ylos propósitos sociales.

La ciencia y la tecnología, la cultura, el depor-te y la recreación, la comunicación y la informa-ción, el trabajo y la técnica, la estética, la ética yla didáctica, así como el comportamiento, la sa-lud y demás manifestaciones propias de la vidasocial del individuo, constituyen el objeto del actoactoactoactoactoeducativoeducativoeducativoeducativoeducativo, cuyo ámbito supera la simple rela-ción enseñanza-aprendizaje de la cual son direc-tamente responsables la sociedad, la familia, elEstado y la institucionalidad educativa, es decir,los individuos y los medios involucrados en el pro-ceso. El acto educativoacto educativoacto educativoacto educativoacto educativo adquiere sentido en tantoque fundamenta y se fundamenta en la construc-ción de los espacios éticosespacios éticosespacios éticosespacios éticosespacios éticos de los valores pro-valores pro-valores pro-valores pro-valores pro-pios del individuopios del individuopios del individuopios del individuopios del individuo, como tal y como ser social.

En este ámbito, de por sí eje de la razónarticuladora del acto educativo, es donde radicala responsabilidad social de la educación comogeneradora de prácticas, más que de competen-cias, tendientes a la creación de conciencia ciu-dadana y de comportamientos éticos de civilidada partir del reconocimiento de la dignidad propiadel individuo así como la del otro; ello implica,necesariamente el respeto de los derechos indivi-duales y los colectivos, en un espacio complejode solidaridades que conduzcan a la construcciónde formas de integración horizontal de los gruposhumanos y de las colectividades, en oposición alos procesos de fragmentación y de descomposi

UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA.Desarrollo de unapropuesta para la construcción de indicadores del impactosocial de la educación en América Latina y el Caribe, México,D .F. Enero de 2003. (Proyecto dirigido por Carlos MuñozIzquierdo)

CUSATO, Sandra. Op. Cit.

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ción social que vivimos hoy por cuenta delmodelo económico dominante.

De hecho, la función social corresponde a lareal construcción del acto educativoacto educativoacto educativoacto educativoacto educativo, entendidoéste no como el hecho de «trasmitir unos conoci-mientos», o de generar en el alumno unoscompartimentos de memoria, sino en el de indu-cir en el alumno la apropiación de procesos quele permitan desarrollar su capacidad intelectual ysu facultad de razonar?

Digamos que lo social de la función del maes-tro se evidencia en el alumno cuando éste se sien-te tratado con respeto, en tanto que se rompe larigidez unívoca del proceso tradicional de ense-ñanza-aprendizaje; en esta instancia, el alumnosiente ser parte de la «escuela», entendida ésta ensu sentido social, cultural y simbólico más amplio.De otra parte, el alumno percibe esa función so-cial y la hace evidente en el momento en queinterioriza procesos de socialización propios de laescuela. Finalmente se puede decir, en relacióncon eso que se ha dado en denominar el �capitalsocial�, que el alumno evidencia la función socialdel maestro precisamente cuando construye, re-cupera, resignifica y crea. Es la dialéctica propiade la articulación de RAZÓN y SENTIDO.

La respuesta social y política a la hegemoníade la globalización, impone a nuestros países elprincipal reto en materia de política social de edu-cación, cual es el de redefine los criteriosneoliberales de eficiencia y calidad:

1. Frente a la masificación de la educación,corresponde la necesidad de democratizarla. Setrata de hacer de la educación el mecanismo porexcelencia de redistribución del ingreso, de unaparte, así como de garantía del acceso de todosa los beneficios del desarrollo de la ciencia y dela tecnología, por otra, promoviendo así el res-cate de los valores del individuo y de los saberesde las sociedades como pilar fundamental de laconstrucción del capital social.

2. Resignificación de la razón y del sentido dela educación. Se hace necesario un salto cualita-tivo del saber hacersaber hacersaber hacersaber hacersaber hacer (planteado como la base

de los propósitos educativos para los países delTercer Mundo) al saber pensar para crearsaber pensar para crearsaber pensar para crearsaber pensar para crearsaber pensar para crear,,,,,para construir y para avanzarpara construir y para avanzarpara construir y para avanzarpara construir y para avanzarpara construir y para avanzar,,,,, es decir, de-bemos abandonar la idea de lo inexorable deldestino impuesto por el capital a nuestros países,a los cuales se les asigna el oficio marginal de lamaquila y del consumo, igualmente marginal, deconocimientos y tecnología. Resulta contrario a losprocesos reales del desarrollo condenar a nues-tras sociedades a aprender a conducir un carro,pero ignorar qué es un carro; a aprender a ope-rar un computador, sin entender el contenido y elalcance científico involucrado en esa poderosaherramienta tecnológica. Es decir, la educaciónconcebida no como reproductora de conocimientoe inductora de consumo, sino como acto creadorde seres sociales con capacidad de comprender,entender y trasformar incluso aquella que se su-pone la realidad dada.

3. Romper la verticalización de las relacionessociales, basadas en la simple subjetivización delobjeto, que las lógicas propias de los modelosde demanda inducen en los individuos y que con-tribuyen a modificar radicalmente sus expectati-vas y razones de grupo o sociedad. La educa-ción no debe basarse en la aplicación de formasque deriven competencias desde el individuo,como respuesta funcional adaptativa a las nor-mas del mercado, pues ello sólo conduce a laexacerbación de los procesos de fragmentaciónsocial. La educación, en consecuencia, debe re-orientarse hacia la construcción de prácticas so-ciales, por parte de los individuos y los grupos,desde la perspectiva de la cohesión social, la so-lidaridad y la socialización y apropiación del sen-tido y la razón de ser de lo social.


Polémica

VVVVV.- NO.- NO.- NO.- NO.- NOTTTTTA FINAL SOBRE LA CUESTIÓNA FINAL SOBRE LA CUESTIÓNA FINAL SOBRE LA CUESTIÓNA FINAL SOBRE LA CUESTIÓNA FINAL SOBRE LA CUESTIÓNPLANTEADAPLANTEADAPLANTEADAPLANTEADAPLANTEADA

La educación es un proceso continuo, dentrodel cual la institución educativa es sólo una ins-tancia en el tiempo y en el espacio. El nivel supe-rior de la educación, o mejor, la educación en elnivel superior (universitario), hace parte sin dudade tal proceso. Por ello, es posible pensar queno se trataría de una fase �terminal�, sino de laconfiguración de un momento el cual da paso auna nueva fase del proceso. Sin embargo, lo quese dice debe hacerse en ese nivel de la educa-ción es �producir� un(a) profesional capaz de¿...?

La universidad cuenta necesariamente con loque �natura da�, es decir, en ella convergen porigual, los efectos y los resultados de los modelospedagógicos y de las didácticas aplicadas a lolargo de la primera infancia, la infancia y laadolescencia del ser humano, llámese éste di-rectivo, docente o estudiante.

A ese respecto surge la pregunta: ¿existe unadiferencia de grado, como mínimo, en lo queconcierne a la pedagogía y la didáctica en laeducación universitaria frente a los requerimien-tos en los primeros momentos de la formacióndel niño? De nuevo, ¿se trata de aprender ahacer? La universidad debería proveer a la per-sona de herramientas �prácticas�, tal vez del tipode �plantillas� estandarizadas que puedan apli-carse en no importa qué o cuál espacio o tiem-po. Aun cuando ésta pueda ser una de las prin-cipales demandas que se le plantean a ella, sinduda, tanto como debería ser en la básica pri-maria y la media vocacional, el denominadonivel superior ha de reivindicar el sacrosanto de-recho a pensar. La educación que forme en elencanto de crear, debe impartirse de forma talque, incluso, sea posible ver con ojo crítico laposibilidad de aplicar u otra �plantilla�.

En la praxis académica, áreas tan complejascomo la planificación invitan a la confusión entreese encanto con desencanto surgido de la contra-dicción entre la necesidad de �hacer algo� y laobligación de �crear�: ¿aprenderemos a hacerun plan?. Tal inquietud se entiende desde el afánde adquirir una destreza especial, llamada com-petencia, o respecto del diligenciar un formato�Plan de Desarrollo�, por ejemplo. No, no se tra-ta de aprender a �confeccionar un documentoplan�; la cuestión es construir espacios intelectua-les que permitan interpretar la �realidad� desdela complejidad a fin de concebir un proyecto desociedad en un espacio concreto. Aquí el puntode conexión del administrador público es la cons-trucción de ese espacio político del plan, entendi-do aquel en el sentido más amplio posible de lapolítica.

Así las cosas, salta a la escena una inquietud,de no poco aliento, la cual requiere de un análisisprofundo: la educación en la universidad, másque en el grado �CERO� o en la básica primaria,tiene que moverse entre dos necesidades, por lomenos: a) la que le indica que debe responder ala demanda individual del estudiante, a su angus-tia particular frente al mercado, podría decirse, yb) la que reclama que la universidad se constituyaen fuente de conocimiento y motor de la transfor-mación social.

He ahí, de alguna manera, el reflejo en partede la complejidad del proceso educativo, cuan-do se aparta de la simple relación ESCUELA-MAESTRO-ESTUDIANTE, reducida a su vez al es-pacio AULA, conformado por DOCENTE -DICENTE / HERRAMIENTAS-DISCURSO.

La respuesta social y política a la hegemonía de laLa respuesta social y política a la hegemonía de laLa respuesta social y política a la hegemonía de laLa respuesta social y política a la hegemonía de laLa respuesta social y política a la hegemonía de laglobalización, impone a nuestros países el principalglobalización, impone a nuestros países el principalglobalización, impone a nuestros países el principalglobalización, impone a nuestros países el principalglobalización, impone a nuestros países el principal

reto en materia de política social de educación.reto en materia de política social de educación.reto en materia de política social de educación.reto en materia de política social de educación.reto en materia de política social de educación.


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José Eurípides Parra Parra *

Análisis jurídicode la inversión extranjeraen la República de Colombia


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1. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL1. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL1. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL1. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL1. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGALDE LA INVERSION EXTRANJERA EN LA RE-DE LA INVERSION EXTRANJERA EN LA RE-DE LA INVERSION EXTRANJERA EN LA RE-DE LA INVERSION EXTRANJERA EN LA RE-DE LA INVERSION EXTRANJERA EN LA RE-PUBLICA DE COLOMBIAPUBLICA DE COLOMBIAPUBLICA DE COLOMBIAPUBLICA DE COLOMBIAPUBLICA DE COLOMBIA

1.1. El núcleo esencial del inversionista extran-jero en la Constitución Política de 1991

Los sistemas jurídicos deben ajustarse conti-nuamente a los nuevos entornos que se generanen el escenario de la internacionalización de laeconomía. La estructura económica se ha orga-nizado en la actualidad sobre una piedra angu-lar que se ha denominado régimen social de mer-cado, es decir, a través del respeto a la propie-dad privada, el funcionamiento de la libre com-petencia económica, la libertad económica y lalibertad de empresa, pero conservando el Esta-do su papel intervencionista mínimo, de direccióny regulación, en los servicios públicos y en otrossectores de la actividad económica.

�La inversión extranjera, aspecto de singularimportancia, se presenta como un complementonecesario en el esquema de integración de nues-tra economía con el mundo. En efecto, la necesi-dad de alcanzar un mayor desarrollo de la eco-nomía nacional y de incrementar la generaciónde divisas y empleo, lleva a que se considere demayor interés incorporar nuevas fuentes de finan-ciación y tecnología que permitan la competen-cia de la producción nacional en el exterior�.1

El buen funcionamiento de un sistema de li-bertad económica, de libre competencia econó-mica, de libertad de empresa, es aquel que acre-cienta la cantidad de los recursos y sin duda al-guna creando los instrumentos necesarios paraayudar a generar un mayor bienestar para to-dos. Por lo tanto, es indispensable una adecua-

ANALISIS JURIDICODE LA INVERSIÓN EXTRANJERAEN LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

da regulación del marco normativo para el fun-cionamiento idóneo del sistema económico engeneral y en especial del mercado para que estecontribuya al desarrollo social como factor fun-damental en la generación de riqueza y en lacoadyudancia en la redistribución social de lamisma: �Las relaciones económicas internaciona-les en su moderna evolución se constituyen en unode los pilares fundamentales en que se asienta eldesarrollo y la prosperidad de los pueblos, sien-do su influencia especialmente significativa enaquellas naciones de un menor desarrollo econó-mico relativo. Dentro de tales relaciones cabedestacar cuatro materias principales, en torno delas cuales el Derecho Internacional Privado asu-me un papel tan novedoso como decisivo en laformulación de sus normas de colisión y extranje-ría. Ellas son: Contratación Financiera Internacio-nal, la actuación de la empresa multinacional, lainversión de capitales extranjeros, y la integracióneconómica, social y jurídica de los Estados�. 2

Se puede definir la inversión extranjera comola inversión de capital del exterior que es realiza-da por una persona natural o jurídica no residen-te en Colombia y por personas naturales o jurídi-cas extranjeras en el territorio de la República deColombia.

***** Docente de Contratos Estatales y Derecho Publico III, ESAP.

LINARES CANTILLO, Alejandro, Nuevo Régimen de InversiónExtranjera. En: Revista de Derecho Económico, Ediciones Libreríadel Profesional, 1991, P. 54

R. BALESTRA, Ricardo, Derecho Internacional Privado, ParteEspecial, Buenos Aires, Editorial Abeledo Perrot, , 1993, p. 267.

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PPPPPor motivos de utilidad pública o de interésor motivos de utilidad pública o de interésor motivos de utilidad pública o de interésor motivos de utilidad pública o de interésor motivos de utilidad pública o de interéssocial definidos por el legisladorsocial definidos por el legisladorsocial definidos por el legisladorsocial definidos por el legisladorsocial definidos por el legislador, podrá haber, podrá haber, podrá haber, podrá haber, podrá haber

expropiación mediante sentencia judicialexpropiación mediante sentencia judicialexpropiación mediante sentencia judicialexpropiación mediante sentencia judicialexpropiación mediante sentencia judiciale indemnización previa.e indemnización previa.e indemnización previa.e indemnización previa.e indemnización previa.

Los endeudados países en vía de desarrollohan tratado, por todos los medios posibles, deestimular la inversión directa, considerándola masventajosa que los prestamos comerciales e im-prescindible para el crecimiento sostenido de laseconomías nacionales.

En el escenario jurídico colombiano se consi-dera inversor extranjero a toda persona natural,o jurídica, sin residencia en Colombia, que in-vierte en el país recursos provenientes del extran-jero; y ella podrá por tanto poseer hasta la tota-lidad del capital de una compañía localizada enel país. Es decir, no existe la restricción para elaporte de capital que es común en otros sistemasjurídicos, en los cuales, el inversionista tiene unporcentaje de participación que no puede sobre-pasar.

Este dinamismo de la inversión extranjera esdistintivo de una estructura económica de aper-tura, liberalización, integración einternacionalización de la economía y, por lo tan-to, requiere que el país que siga estas directricesposea la infraestructura necesaria y una mano deobra calificada, sumada a un adecuado sistemajurídico para su ejecución. Aspecto sobre el cualColombia, avocada por la política económicade la liberalización e internacionalización de laeconomía, debe instituir y fomentar por cierto unsistema de inversión extranjera cada vez más só-lido, que no solo beneficie las utilidades del in-versionista sino que a su vez permita la genera-ción de empleo y la redistribución social.

En este ámbito, la inversión extranjera, al inte-grarse al ahorro interno facilita la modernizacióny la reconversión de la capacidad productiva deColombia y sus regiones sobre estructuras máscompactas que el avasallante y nada grato en-deudamiento externo. Con la inversión del extran-jero, especialmente la directa, el inversionista re-cibe una responsabilidad inmediata y mediata,gracias a la cual se apropia de los riesgos pro-pios de la actividad del empresario.

El ordenamiento jurídico colombiano en ma-teria de fomento a la inversión extranjera y deprotección a la misma, expresa su núcleo esen-cial en la Constitución Política de 1991, que almomento de ser promulgada estableció en el ar-tículo 58 inciso 5º, la expropiación por razonesde equidad, sin indemnización alguna, medianteel voto favorable de los miembros de la Cámarade Representantes y el Senado de la República.Las razones de equidad, así como los motivos deutilidad pública o de interés social, invocados porel legislador, no podían ser siquiera controverti-dos por vía administrativa o judicial, por partedel inversionista nacional o extranjero, lo queobviamente, ante la existencia de una norma detal naturaleza, causó un impacto negativo en laspersonas que deseaban invertir capitales en laRepublica de Colombia.

Dicho artículo y su inciso fue razón o motivosuficiente para despertar la animadversión de lasagencias de riesgo y de los inversionistas extran-jeros que desde antaño se encontraban en Co-lombia, y para que los inversores que pensaranen aportar su capital a nuestro país tuviesen seriasreservas sobre la denominada estabilidad jurídi-ca a la que estaría expuesta su inversión directade capital en el territorio nacional.


Polémica

Un sector mayoritario de la doctrina en Co-lombia se pronunció, en contra de la expropia-ción por motivos de equidad sin indemnización,de manera realmente magistral:

�En otras palabras, opino que con lasestatuiciones de los cuatro primeros incisos delartículo 58, en especial con la previsión de laconsulta de los intereses de la comunidad y delafectado, el estado tiene facultades suficientespara indemnizar equitativamente a un propieta-rio expropiado, o pagándole una compensa-ción justa, teniendo en cuenta no sólo el valor delo que pasa a ser propiedad pública, sino tam-bién los beneficios recibidos por su propietario, oque haya de recibir, directa e indirectamente, porobra de la Administración e, incluso como en laprevisión de la Carta de Weimar, aquellas valori-zaciones que no son obra de su trabajo o inver-sión, y que por lo mismo pertenecen a la colecti-vidad. Con lo cual se refrenda la inutilidad y lacontraproducencia del inciso final, propicio adeterminaciones pasionales y políticamente cen-surables�.3

La existencia de una norma de expropiaciónsin indemnización obviamente creó en las agen-cias de valoración de riesgos un clima de des-confianza para realizar inversiones en Colombia,porque el problema no era solo la expropiaciónpor motivos de equidad sino la relevancia de queno se diera ningún tipo de indemnización a lapersona afectada. Así se propició una enmien-da constitucional a la Carta Política de 1991, porparte del Congreso de la República, el que ac-tuando en función de constituyente secundario,gozó de la facultad de reformar la ConstituciónPolítica en el régimen de la propiedad privada yabrogar la denominada expropiación por moti-vos de equidad, mediante acto legislativo.

Por lo tanto, mediante el Acto Legislativo No 1de 1999, dado el 30 de julio de 1999, se refor-mó parcialmente la Constitución Política en su elartículo 58, inciso 5º, el cual quedo enervado en

sus efectos en el apartado señalado, y sin ningu-na vigencia constitucional o legal la así denomi-nada expropiación por motivos de equidad sinindemnización, extinguiéndose por tanto de laCarta de derechos bajo la reforma constitucionalque expresa:

El Congreso de Colombia decretaEl Congreso de Colombia decretaEl Congreso de Colombia decretaEl Congreso de Colombia decretaEl Congreso de Colombia decreta

Artículo 1º. El artículo 58 de la ConstituciónPolítica, quedará así:

Artículo 58. Se garantizan la propiedad priva-da y los demás derechos adquiridos con arregloa las leyes civiles, los cuales no pueden ser desco-nocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuan-do de la aplicación de una ley expedida pormotivos de utilidad pública o interés social,resultaren en conflicto los derechos de los particu-lares con la necesidad por ella reconocida, el in-terés privado deberá ceder al interés público osocial.

La propiedad es una función social que impli-ca obligaciones. Como tal, le es inherente unafunción ecológica.

El Estado protegerá y promoverá las formasasociativas y solidarias de propiedad.

Por motivos de utilidad pública o de interés so-cial definidos por el legislador, podrá haber expro-piación mediante sentencia judicial e indemniza-ción previa. Esta se fijará consultando los intere-ses de la comunidad y del afectado. En los casosque determine el legislador, dicha expropiaciónpodrá adelantarse por vía administrativa, sujeta aposterior acción contenciosa-administrativa, inclu-so respecto del precio�.4

HINESTROSA FORERO, Fernado, El Derecho de Propiedad enla Constitución. En: El Navegante Editores Bogotá, Colecciónde Derecho Económico y de los Negocios, Bogotá, Pp. 159-169

Imprenta Nacional de Colombia, Bogota D.C. Diario Oficial añoCXXXV. N. 43654. 4, agosto, 1999. p. 49

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1.2. L1.2. L1.2. L1.2. L1.2. La Constitución Pa Constitución Pa Constitución Pa Constitución Pa Constitución Política de 1991 yolítica de 1991 yolítica de 1991 yolítica de 1991 yolítica de 1991 yel régimen jurídico básico en la inversiónel régimen jurídico básico en la inversiónel régimen jurídico básico en la inversiónel régimen jurídico básico en la inversiónel régimen jurídico básico en la inversiónextranjeraextranjeraextranjeraextranjeraextranjera

El manejo de la condición jurídica del extran-jero, una vez asentada la inversión es un compo-nente del derecho interno de los clásicos sujetosde derecho internacional. Determinados estadossoberanos se fundamentan en legislacionesigualitarias que estatuyen similar tratamiento paralos extranjeros que para los nacionales. Existenotras legislaciones que aplican el principio de re-ciprocidad legislativa5 o diplomática; en otroscasos, suele suceder que se aplique el principiodel comitas gentium, pero existen otras que sonlimitantes puesto que promueven serios y equívo-cos prejuicios en contra de los inversionistas ex-tranjeros.

El argumento del tratamiento a los extranjerosquedó fijado de modo manifiesto por el artículo100 de la Constitución Política de 1991, el cualdispone len su inciso primero, lo siguiente:

�Los extranjeros disfrutarán en Colombia delos mismos derechos civiles que se concedan alos colombianos. No obstante, la ley podrá porrazones de orden público subordinar a condicio-nes especiales o negar al ejercicio de determina-dos derechos civiles a los extranjeros. Así mismo,los extranjeros gozarán, en el territorio de la Re-pública de las garantías concedidas a los nacio-nales, salvo las limitaciones que establezca laConstitución o la ley.�

La tesis más vanguardista en el tema de trata-miento igualitario para los extranjeros estuvo dadahasta la sanción presidencial de la Ley 963 de2005, denominada de estabilidad jurídica paralos inversionistas, con la Ley 9ª de 1991, deno-minada Ley Marco de Cambios Internacionales,cuya expedición fue anterior a la entrada en vi-gencia de la Constitución Política de 1991. En laexposición de motivos de la segunda de lasmencionadas leyes se decía, respecto a la inver-sión extranjera, que ésta estaría sujeta a las mis-mas reglas que a las provistas para losinversionistas nacionales, y que para ellos se de-bía flexibilizar el limite de giro de utilidades al

exterior así como permitir la concesión de presta-ción de servicios públicos a firmas extranjeras y laconstrucción y explotación de firmas de infraes-tructura, remover las limitaciones a la inversión enel sector financiero y eliminar el permiso previoen el Departamento Nacional de Planeación.

El marco regulatorio para la inversión extran-jera en Colombia, y las inversiones colombianasen el exterior, está contenido en la Ley 9ª de 1991,La Ley 31 de 1992 y en el Régimen General deInversiones de Capital del Exterior en Colombia yde Capital Colombiano en el Exterior establecidaen el Decreto reglamentario 2080 de 2000, elcual fue modificado parcialmente por el decre-to reglamentario 1844 de 2003, el decreto re-glamentario 4210 de 2004 y el decreto regla-mentario 1866 de 2005, respectivamente.

El Decreto reglamentario 2080 de 2000, conlas reformas señaladas, se encuentra fracciona-do en cinco Títulos con sus pertinentes capítulos.Los Títulos se refieren al Ámbito de Aplicación, alRégimen General de Inversión del Capital del Exte-rior en el País, a los Regímenes Especiales de In-versiones de Capital del Exterior, al Régimen Ge-neral de las Inversiones Colombianas en el Exte-rior y las Disposiciones Finales.

En general, las inversiones reguladas por elDecreto reglamentario 2080 de 2000 y las mo-dificaciones introducidas por los decretos regla-mentarios 1844 de 2003, 4210 de 2004 y 1866de 2005 son:

A) las inversiones de capital del exterior en territo-rio colombiano incluidas las zonas francas colom-bianas, por parte de personas no residentes enColombia, y

La reciprocidad diplomática es aquella que resulta de un tratadoo convención entre dos Estados, mientras que la reciprocidadlegislativa es la que procede de leyes concordantes.

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B) las inversiones realizadas por un residentedel país en el extranjero o en zona franca colom-biana.

2. PRINCIPIOS CARDINALES DE LA IN-2. PRINCIPIOS CARDINALES DE LA IN-2. PRINCIPIOS CARDINALES DE LA IN-2. PRINCIPIOS CARDINALES DE LA IN-2. PRINCIPIOS CARDINALES DE LA IN-VERSION EXTRANJERA EN LA REPUBLICAVERSION EXTRANJERA EN LA REPUBLICAVERSION EXTRANJERA EN LA REPUBLICAVERSION EXTRANJERA EN LA REPUBLICAVERSION EXTRANJERA EN LA REPUBLICADE COLOMBIADE COLOMBIADE COLOMBIADE COLOMBIADE COLOMBIA

Los tres principios cardinales que fundamen-tan y regulan la inversión extranjera en Colombiason la carta de navegación en la que se debefundamentar el inversionista que desee conocerel marco regulatorio de la misma, el principio deigualdad de trato, el principio de generalidad ouniversalidad y el principio de automaticidad.

2.1.2.1.2.1.2.1.2.1. Principio de igualdadPrincipio de igualdadPrincipio de igualdadPrincipio de igualdadPrincipio de igualdaden el tratoen el tratoen el tratoen el tratoen el trato

El principio de igualdad en el trato expresaque la inversión de capital del exterior será trata-da de igual forma que la inversión de nacionalesresidentes. Así mismo, no se podrán establecercondiciones o tratamientos discriminatorios a losinversionistas extranjeros.

Esta nueva visión frente al inversionista extran-jero, fue de gran relevancia en cuanto al estándarinternacional de normas de tratamiento. De he-cho en cuanto al tratamiento de la inversión ex-tranjera dispone la Ley 9ª de 1991, en el inciso4º del artículo 15 que �Con excepción de aque-llos asuntos referentes a la transferencia de losrecursos al exterior la inversión extranjera en Co-lombia, será tratada para todos sus efectos deigual forma que la inversión de nacionales co-lombianos�

El anterior principio se complementa en el pa-rágrafo del mismo artículo 15 así: �Las normasque se expidan en desarrollo de este artículo, nopodrán conceder condiciones y otorgar tratamien-tos discriminatorios a los inversionistas extranjerosfrente a los inversionistas privados nacionales�.

Lo anterior significa que la inversión de capitaldel exterior en Colombia será regulada, por re-gla general, para todos los efectos de igual ma-nera que la inversión de nacionales residentes enColombia, pero exceptuándose de este tratamien-to los regimenes especiales existentes a los que sehará referencia mas adelante: �El principio deigualdad implica un mismo tratamiento para lainversión extranjera en el país frente a la inversiónde nacionales colombianos, sin condiciones nidiscriminaciones para los inversionistas extranje-ros en relación con los inversionistas privados na-cionales ni para éstos en relación con los extran-jeros�6

Por los tanto, no se puede establecer, reitera-mos, por norma general, condiciones o tratamien-tos discriminatorios a los inversionistas de capitaldel exterior respecto de los inversionistas residen-tes nacionales. El principio de igualdad materialen esta temática significa que la inversión extran-jera y la nacional recibirán el mismo trato.

MARIA LUGARI CASTRILLON, Régimen Cambiario Colombiano,Bogotá: Legis Editores S.A., segunda edición, 1998, p. 166

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Al respecto el Senado de la República de Co-lombia señaló que: �Las reglas de juego para lainversión extranjera debían fijarse con la mayorclaridad posible y que la misma debía ser trata-da, para todos los efectos de igual forma que lainversión de nacionales colombianos�.7

En esta temática el ejecutivo dispuso el ejerci-cio de las atribuciones de su potestad reglamen-taria en lo relativo a la Ley 9ª de 1991 en suartículo 15, y de la ley 31 de 1992, en su artículo59 respectivamente estableciendo en el decretoreglamentario 2080 de 2000, en su artículo 2º,el principio de igualdad de tratamiento entre lainversión extranjera y la nacional. Es decir, pros-cribió la imposición de condiciones o tratamien-tos discriminatorios de la siguiente manera: �Artí-culo 2º Principio de igualdad de trato. La inver-sión de capital del exterior en Colombia, será tra-tada para todos los efectos de igual forma quela inversión de nacionales residentes. En conse-cuencia, y sin perjuicio de lo estatuido en regíme-nes especiales, no se podrán establecer condi-ciones o tratamientos discriminatorios a losinversionistas de capital del exterior frente a losinversionistas nacionales residentes, ni tampococonceder a los inversionistas de capital del exte-rior un tratamiento más favorable que el que seotorga a los inversionistas residentes nacionales�.

Ello implica, y así lo establece de manera ex-presa el Régimen General de Inversiones de Ca-pital del Exterior en el País, contemplado en elDecreto 2080 de 2000, artículo 2º que no sepodrá discriminar entre inversionistas privados re-

sidentes nacionales e inversionistas de capital delexterior en patrocinio de uno y detrimento del otro.

En torno a este principio es necesario expresarque su génesis y evolución se origina en la deno-minada �Doctrina Calvo�, de la cual surgió unaserie de cláusulas Calvo que hacen relación a elagotamiento de las instancias internas, la renun-cia a la protección diplomática precipitada, elsometimiento a las leyes nacionales, el acatamien-to a la jurisdicción colombiana y complementa-riamente el tratamiento igualitario entre naciona-les y extranjeros: � Sin lugar a dudas los países deAmérica Latina idearon como mecanismo de de-fensa ante el poder de las potencias mundialesformulas adaptadas en la Doctrina Calvo, quesufrió una conversión proteccionista al interior delos mencionados negocios jurídicos estatales comoCláusula Calvo y de ella es interesante referir dosperspectivas: la contenida explícitamente en unnegocio jurídico, por la cual el inversionista ex-tranjero renunciaba a la protección diplomáticapara toda su reclamación derivada de los víncu-los contractuales, consintiendo en ser tratado comonacional y la estipulación a la que sometía lasdivergencias que pudiesen derivarse del negocioa un arbitraje privado entre el inversionista y elEstado, con renuncia a la protección diplomáti-ca�8 .

Sin embargo, en el aspecto de la proteccióndiplomática, compartimos a plenitud lo expresa-

Exposición de motivos de la Ley 9ª de 1991, Presidencia de laRepública y Departamento Administrativo de Planeación Nacional.

JOSE EURIPIDES PARRA PARRA, Sociedades Extranjeras yNegocios Internacionales, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez,Academia Colombiana de la Abogacía, Bogotá 2005, Pág. 41

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Bajo la vigencia del Decreto reglamentarioBajo la vigencia del Decreto reglamentarioBajo la vigencia del Decreto reglamentarioBajo la vigencia del Decreto reglamentarioBajo la vigencia del Decreto reglamentario2080 de 2000 se permite que el inversionista2080 de 2000 se permite que el inversionista2080 de 2000 se permite que el inversionista2080 de 2000 se permite que el inversionista2080 de 2000 se permite que el inversionista

no residente pueda participar en empresasno residente pueda participar en empresasno residente pueda participar en empresasno residente pueda participar en empresasno residente pueda participar en empresascuya actividad u objeto social principalcuya actividad u objeto social principalcuya actividad u objeto social principalcuya actividad u objeto social principalcuya actividad u objeto social principal

sea la compraventasea la compraventasea la compraventasea la compraventasea la compraventa.....


Polémica

do por el maestro del Derecho Internacional Pú-blico de la Escuela de Viena, Alfred Verdross9 ,cuando sostiene que no puede existir renuncia ala protección diplomática: cuestión distinta es quese agoten las instancias judiciales internas o seacuda a un tribunal arbitral nacional antes de pro-ceder a solicitar al Estado de origen del inversio-nista la denominada protección diplomática.

Como conclusión de estas argumentaciones,se ha creado el principio de que las divergenciasque surjan entre las partes contratantes con moti-vo de la aplicación o interpretación de un contra-to, serán dispuestas ante los tribunales naciona-les o decididas por un mecanismo alternativo desolución de conflictos que puede ir desde la con-ciliación, pasando a la amigable composiciónhasta llegar al arbitraje, eso sí sometiendo susaspectos normativos a las leyes sustanciales y pro-cesales del Estado receptor de la inversión.

2.2. Principio de universalidad2.2. Principio de universalidad2.2. Principio de universalidad2.2. Principio de universalidad2.2. Principio de universalidado generalidado generalidado generalidado generalidado generalidad

La inversión extranjera es por norma generalaceptada en la generalidad de los diversos sec-tores económicos de la República de Colombia,excepto en los siguientes, de acuerdo con elDecreto reglamentario 2080 de 2000 en su artí-culo 6º:

a) actividades de defensa y seguridad nacio-nal

b) procesamiento, disposición y desecho debasuras tóxicas, peligrosas o radioactivas no pro-ducidas en el país.

No obstante, se le confía al Consejo Nacio-nal de Política Económica y Social (Conpes) laidentificación de sectores de la actividad econó-mica para que el gobierno determine si admite ono en ellos la participación de inversión de capi-tal extranjero.

El principio de universalidad significa que pue-den realizarse inversiones en todos los sectores dela economía, salvo en las actividades de defensay seguridad nacional y de procesamiento, dispo-sición y desecho de basuras tóxicas, peligrosas oradioactivas no producidas en el país, como yase mencionó.

El artículo 6º estipula así a mi juicio, las dispo-siciones relativas al acceso y propiedad, por partede personas extranjeras, no segregando ni a fa-vor ni en contra de los sectores de la actividadeconómica al permitir inversión extranjera en lamayor parte de los sectores económicos, con ex-cepción de los señalados previamente.

Por lo tanto, se autorizó la inversión extranjeraen el porcentaje que el inversionista extranjero lodesee, con la libertad de establecimiento en lasingularidad de que la tendencia en Colombia esla de liberalizar las reglamentaciones sobre lasinversiones y las actividades de las empresastransnacionales, ya que ellas pueden elaborar elcontrol de una actividad sin contar con un por-centaje mayoritario del dominio, debido a sumarketing, en lo relacionado con el managament,know how, tecnología de punta y valor agrega-do.

Bajo la vigencia del Decreto reglamentario2080 de 2000 se permite que el inversionista noresidente pueda participar en empresas cuya ac-tividad u objeto social principal sea la compra-venta, arrendamiento de inmuebles y la adquisi-ción de títulos inmobiliarios, ya que con la anti-gua reglamentación de la inversión extranjera loprohibía.

2.3. Principio de automaticidad.2.3. Principio de automaticidad.2.3. Principio de automaticidad.2.3. Principio de automaticidad.2.3. Principio de automaticidad.

De acuerdo con este principio, no se requiere,por norma general, autorizaciones previas, porparte de las autoridades administrativas en el

99999 ALFRED VERDROSS, Derecho Internacional público, Madrid,Ed Aguilar, 1982, p.385


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marco de sus competencias, para realizar lainversión extranjera, salvo las siguientes excep-ciones establecidas en el Decreto reglamentario2080 de 2002:

- Sector financiero: el registro de las inversio-nes de capital del exterior en el sector financiero yde seguros sólo podrá hacerse una vez se obten-gan las autorizaciones de la Superintendencia Fi-nanciera para la constitución u organización y/oadquisición de capital accionario de cualquierinstitución financiera, de acuerdo a lo previsto enel Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Deesta manera, el artículo 18 del decreto 2080 de2000 permite la participación extranjera deinversionistas en el capital de las instituciones fi-nancieras, suscribiendo o adquiriendo bonos obli-gatoriamente convertibles en acciones o aportessociales de carácter cooperativo, en cualquierproporción.

- Sector portafolio: toda inversión de porta-folio de capital del exterior, se hará por mediode un fondo de inversión de capital extranjeroque tendrá como único objeto realizar transac-ciones en el mercado público de valores, de acuer-do a las disposiciones establecidas en el decreto2080 de 2000 y las modificaciones introducidasen el decreto 1844 de 2003. Se entiende porfondo de inversión de capital extranjero, el patri-monio organizado bajo cualquier modalidad enColombia o en el extranjero, con recursos apor-tados por una o más entidades o personas natu-rales o jurídicas extranjeras, con el propósito derealizar inversiones en el mercado público de va-lores. Los fondos de capital del exterior puedenser institucionales o individuales. Los fondosinstitucionales podrán iniciar operaciones en Co-lombia una vez el administrador local radique enla Superintendencia de Valores la documentaciónde que trata el presente artículo y se obtenga elrespectivo numero de identificación tributaria.

- Sector minas y energía: las inversiones decapitales del exterior para la exploración y ex-plotación de petróleo y gas natural, para pro-yectos de refinación, transporte y distribución dehidrocarburos y para la exploración, explotación,beneficio y transformación de minerales, estarán

sujetas al cumplimiento de las normas que regu-lan dichas actividades en especial y cuando a ellohubiere lugar, las previstas en el contrato respecti-vo entre Ecopetrol y/o la Agencia Nacional deHidrocarburos y el inversionista del exterior cuan-do se trate de hidrocarburos, mas en lo referenteal sector minas se requiere la autorización delMinisterio de Minas y Energía. El Banco de la Re-pública informará mensualmente al Ministerio deMinas y Energía sobre los movimientos de capitaldel exterior, identificando los inversionistas delexterior, la empresa receptora, los montos y mo-dalidades de inversión registrados�.

En las circunstancias actuales, es decir, ante lacrisis por la carencia de reservas suficientes enmateria de hidrocarburos, el actual gobierno haelaborado una campaña de atracción de inver-sión extranjera en el sector de explotación petro-lera que colocaría todo el riesgo de la explora-ción y explotación en manos del capital foráneoy, en consecuencia, todas las ganancias o utilida-des revertirían a las compañías extranjeras, que-dándose en la nación, únicamente, la ínfima utili-dad de las regalías y un porcentaje minoritariodespués del segundo o tercer año.

La política en esta materia se vio complemen-tada con la equivocada extensión de los contra-tos de explotación petrolera vigentes, pero no bajola fórmula meridianamente equitativa de la aso-ciación puesto que esta directriz se flexibilizó parabeneficiar no a el interés nacional sino únicamen-te el interés particular del inversionista. Esta fór-mula, en otras palabras, se invirtió sustituyendo elclásico contrato de asociación petrolera o jointventure por un contrato mas flexible y favorableal inversionista que se denomina el �contrato deproducción incremental�. Dicho contrato está con-cebido para premiar a los inversionistas que so-metidos al solo riesgo (sole risk) decidan hallarpozos petroleros nuevos. Esta tipología contrac-tual no es sin embargo aplicable a los antiguoshallazgos que se venían explotando y los que ya


Polémica

por el vencimiento del término de vigencia delcontrato y la reversión estaban prontos a pasar amanos de la nación, para que esta explotara eloro negro en la búsqueda de un mayor beneficiocolectivo.

La Agencia Nacional de Hidrocarburos(ANH)10 , ha diseñado una nueva política petro-lera, ciertamente equivocada , que entró en vi-gencia a partir de enero de 2004 y que incluyeun esquema de contrato, denominado �de pro-ducción incremental� según el cual la Repúblicade Colombia no arriesga recursos, fundamentán-dose para tal proceder, en la actual situación deestrechez fiscal, apretón fiscal, recorte al gastopúblico. Es decir, colocar todo el riesgo en ma-nos del inversionista, lo que significa o es igual aafirmar que el inversor extranjero obtendrá altísi-mas utilidades y la nación pingues o ínfimas ga-nancias.

El grado de adelanto, esencialmente en lasáreas industrial y tecnológica de los Estados, hade dirigir la ampliación de los sectores en dondeel capital extranjero resulte indispensable y seacapaz de contribuir, en condiciones no competiti-vas, ni sucedáneas, sino adicionales o comple-mentarias, al capital nacional. En este sentido, ypor lo tanto, �El principio de automaticidad sig-nifica la no necesidad de autorización ni de en-gorrosos y costosos tramites para invertir en elpaís.�11

Dicho principio de automaticidad se realizacon el instituto del silencio administrativo positivo,que consiste en la aprobación automática de unasolicitud, en el caso que no se reciba comunica-ción de la entidad pública dentro de los (45) díassiguientes a su presentación.

“La Agencia Nacional de Hidrocarburos es creada como unaUnidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Minasy Energía. A su cargo esta la administración de las áreashidrocarburiferas de la Nación y su asignación para laexploración y explotación, entre otras tareas, a la que sesuma la administración de la información técnica existente yel recaudo de las regalías y compensaciones monetarias quecorrespondan al Estado por concepto de la explotación dehidrocarburos en otras áreas. Tomado de PARRA, JoséEuripides, El Contrato de Joint Venture, Ediciones JurídicasGustavo Ibáñez, Bogotá, 2004, p.191

MARIA LUGARI CASTRILLON, Régimen CambiarioColombiano, Bogotá: Legis Editores S.A., segunda edición,1998, p. 166

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