Politica y Gestión ambiental.

7/25/2019 Politica y Gestin ambiental.

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Poltica y gestin ambiental enArgentina: gasto y financiamientoOscar CetrngoloMartina ChidiakJavier CurcioVernica Gutman

Divisin de Desarrollo Sostenibley Asentamientos Humanos

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E

R

I

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medio ambiente y desarrollo

90

Santiago de Chile, noviembre de 2004


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Este documento fue preparado por Oscar Cetrngolo, Martina Chidiak, JavierCurcio y Vernica Gutman, consultores de la Divisin de Desarrollo Sostenibley Asentamientos Humanos de CEPAL, en el marco del proyecto CEPAL/PNUDRLA/01/001 Financiamiento para el desarrollo ambientalmente sostenible.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisineditorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir conlas de la Organizacin.

Publicacin de las Naciones UnidasISSN: impreso 1564-4189ISSN: electrnico 1680-8886

ISBN: 92-1-322585-7LC/L.2190-PNde venta: S.04.II.G.117Copyright Naciones Unidas, noviembre de 2004. Todos los derechos reservadosImpreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus institucionesgubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se lessolicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.


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CEPAL - SERIE Medio ambiente y desarrollo N 90

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ndice

Resumen ........................................................................................ 5Introduccin ...................................................................................... 7I. Gasto pblico ambiental en Argentina............................... 9

1. Evolucin del gasto ambiental realizado por los diferentesniveles de gobierno.............................................................. 10

2. Los programas de poltica ambiental: su costo yfinanciamiento ..................................................................... 20

II. El uso de instrumentos econmicos en Argentina....... 271. Estudio de caso: la tasa de residuos peligrosos ................... 292. El federalismo y la regulacin ambiental ............................ 38

III. Gasto ambiental privado y caractersticas de lagestin ambiental empresaria ............................................ 431. Estimaciones del gasto ambiental privado........................... 432. Gestin ambiental de las empresas argentinas :

caractersticas y motivaciones ............................................. 46IV. Algunas reflexiones finales ................................................. 51Bibliografa ...................................................................................... 55Anexos ...................................................................................... 57

Anexo 1 Programas del gobierno nacional argentinovinculados a la poltica ambiental................................ 59Anexo 2 Normativa nacional y provincial sobre residuos

peligrosos ..................................................................... 61Anexo 3 El marco constitucional de la poltica ambiental

en las provincias........................................................... 62Anexo 4 Evolucin de la normativa que fija la tasa de

evaluacin y fiscalizacin de generadores yoperadores de residuos peligrosos (TEF) ................... 78


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Poltica y gestin ambiental en Argentina: gasto y financiamiento

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Anexo 5 Apndice estadstico................................................................................................... 81Serie medio ambiente y desarrollo: nmeros publicados .............................................. 105

ndice de cuadros

Cuadro 1 Gasto pblico nacional y provincial en medio ambiente, 1994-2002........................ 11Cuadro 2 Gasto pblico provincial en ecologa y medio ambiente, 2000-2001 ........................ 17Cuadro 3 Composicin del gasto pblico municipal en ecologa y medio ambiente, 1997 ......18Cuadro 4 Gasto pblico nacional en ecologa y medio ambiente, evolucin, crditos

y ejecucin presupuestaria, 1994-2002 ......................................................................19Cuadro 5 Gasto pblico nacional en categoras ambientales, 2002.

Crditos y ejecucin presupuestaria por jurisdiccin ................................................20Cuadro 6 Gasto pblico nacional en categoras ambientales, 2002.

Composicin por jurisdicciones y programas ............................................................ 21Cuadro 7 Gasto pblico nacional en categoras ambientales, 2002.

Ejecucin clasificada segn carcter econmico ....................................................... 22Cuadro 8 Gasto pblico nacional en categoras ambientales, 2002.

Composicin por jurisdicciones, programas y fuentes de financiamiento................. 23Cuadro 9 Recaudacin de tasa ambiental................................................................................... 35Cuadro 10 Gastos en medio ambiente de las empresas del CEADS, 1994-2001 ........................ 44Cuadro 11 Actividades de gestin ambiental empresaria, 1998-2001.........................................46Cuadro 12 Motivaciones para la realizacin de actividades de proteccin ambiental ................47

ndice de grficos

Grfico 1 Gasto pblico en medio ambiente, composicin por niveles de gobierno,1994-2002...................................................................................................................11

Grfico 2 Evolucin gasto pblico total y en medio ambiente, composicin por niveles degobierno, 1994-2002................................................................................................... 12

Grfico 3 Gasto pblico en medio ambiente, 1994-2002........................................................... 13Grfico 4 Gasto pblico nacional en la funcin presupuestaria, ecologa y medio ambiente.... 14Grfico 5 Gasto pblico nacional en medio ambiente................................................................15Grfico 6 Gasto pblico provincial en la funcin presupuestaria,

ecologa y medio ambiente.........................................................................................16Grfico 7 Gasto pblico nacional en ecologa y medio ambiente.

Evolucin del grado de evolucin presupuestaria, 1994-2002...................................19Grfico 8 Gasto pblico nacional en medio ambiente,

composicin por fuentes de financiamiento, 2002.....................................................25Grfico 9 Medidas de gestin ambiental segn el tamao de la firma....................................... 48Grfico 10 Medidas de gestin ambiental segn la propiedad del capital de la firma.................49


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Resumen

El presente trabajo contina los esfuerzos de CEPAL enrelacin con el anlisis del gasto ambiental en Argentina en tresdirecciones principales: la actualizacin de estimaciones sobre gastopblico ambiental, la evaluacin del uso de instrumentos econmicosy, por ltimo, el anlisis del gasto privado en gestin ambiental.

Primeramente, se considera la evolucin del gasto pblico

ambiental de las distintas jurisdicciones durante el perodo reciente decrisis. El gasto ambiental pblico alcanz niveles mnimos en el ao2002 tanto en valor absoluto (397 millones de dlares) como enrelacin al PIB (0,38%). Asimismo, se ha verificado una subejecucinpresupuestaria (habitual en contextos de ajuste) que en el caso delgasto ambiental fue ms notoria que para el gasto pblico nacional engeneral. En cambio, la composicin del gasto se mantuvo estable: elgrueso del gasto ambiental lo realizan los municipios (3/4 del total),aproximadamente 1/5 es realizado por las provincias y slo un 5% porel Gobierno Nacional. En relacin con las fuentes de financiamiento,se mantuvo la preponderancia del financiamiento del Tesoro Nacionalpero se observa una creciente participacin de fuentes externas.

En segundo lugar, se analiza el caso ms relevante de aplicacinde instrumentos econmicos en el pas (en particular, la tasa previstaen la primera ley nacional sobre residuos peligrosos dictada en 1992).Dicha normativa mostr un bajo nivel de aplicacin efectiva, en buenamedida debido a problemas de coordinacin entre los diferentesniveles de gobierno y a la escasez de recursos materiales y tcnicos.


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Por ello, resulta llamativo que lo recaudado por la mencionada tasa fuera destinado a RentasGenerales pese a que la reglamentacin de la normativa indicaba su asignacin especfica a laSecretara de Ambiente del Gobierno Nacional. Si bien la asignacin especfica podra ser criticadatanto desde el punto de vista terico como prctico, cabe destacar que en un contexto de crisis definanciamiento, sta podra haber marcado una diferencia en las actividades de la unidad encargadade la aplicacin efectiva de la normativa a nivel nacional. Ms en general, los resultados sugieren

la necesidad de buscar nuevas formas tanto de simplificar el control como de asignar los recursosnecesarios para un control efectivo por parte de los organismos provinciales y de la Secretara deAmbiente de la Nacin.

En tercer lugar, y pese a no disponer de estimaciones censales del gasto ambiental privado,se realiz un clculo preliminar para el ao 2001 segn el cual las erogaciones privadasrepresentaran, como mnimo, 136-204 millones de dlares, es decir, un 10-15% del gasto pblicoambiental en dicho ao. En cuanto a las actividades desarrolladas por las empresas argentinas, laprincipal novedad es la creciente orientacin hacia medidas preventivas (o de produccinlimpia), sin distincin de acuerdo al tamao de la firma. En el caso de las grandes empresasaument tambin la certificacin de los sistemas de gestin ambiental, aun en un contexto de crisis.En cuanto a las motivaciones, debe destacarse que si bien la presin regulatoria es an el principal

factor identificado por las empresas, muchas de ellas declaran que buscan mejorar la imagencorporativa a travs del desarrollo de su gestin ambiental.


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Introduccin1

La preocupacin mundial por las cuestiones ambientales se haincrementado desde la dcada de 1970, fundamentalmente a partir dela Conferencia de Estocolmo organizada por Naciones Unidas en1972. Desde entonces, se ha impulsado fuertemente la incorporacinde la temtica ambiental en la agenda de los gobiernos y en lasestructuras institucionales y legales. De esta manera, se ha producidoun importante avance en materia de debates, reformas y medicin del

gasto pblico y privado destinado a temas ambientales en los distintospases.

Argentina no permaneci ajena a esta experiencia. En 1973, secre la primera Secretara de Recursos Naturales y Medio Ambienteen la rbita del Ministerio de Economa y, desde entonces, siempre haexistido algn organismo de este tipo a nivel federal. A travs de losaos, la Secretara fue trasladada del Ministerio de Economa alMinisterio de Salud, a la Secretara General de la Presidencia, alMinisterio de Desarrollo Social y, desde junio de 2003, nuevamente alMinisterio de Salud. Asimismo, durante estos aos se ha creado unimportante cuerpo de legislacin relacionado con la materia.

1 El estudio forma parte del proyecto CEPAL-PNUD Financiamiento para el desarrollo ambientalmente sostenible, coordinado porAlicia Barcena y Carlos de Miguel, de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de CEPAL. Los autoresagradecen especialmente los comentarios recibidos de la supervisin del proyecto, as como las recomendaciones y sugerencias deAndrs Lpez. Asimismo, se cont con la valiosa colaboracin de Damin Bonari, de la Direccin de Gastos Sociales Consolidadosdel Ministerio de Economa, de Cristina Garca y Mara Lujn Azcurra, de la Unidad de Residuos Peligrosos de la Secretara deAmbiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), de Hernn Alonso, Coordinador de la Unidad de Residuos Peligrosos de la SAyDS yde Miguel Craviotto, Director Nacional de Gestin Ambiental de la SAyDS, para la provisin de la informacin de base. Por ltimo,se agradece profundamente el apoyo de Freddy Justiniano y de Cielo Morales, de la Direccin Regional para Amrica Latina y elCaribe del PNUD, y la contribucin del Director del PNUD en Argentina, Carmelo Angulo, para hacer posible la realizacin de esteestudio.


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La necesidad de que el Estado incurra en gastos en medio ambiente es reconocida por laTeora Econmica por razones de eficiencia, pues los problemas ambientales pueden ser vistoscomo claros casos de "fallas de mercado". Especficamente, la contaminacin de cualquier tipopuede ser considerada como una "externalidad negativa", dado que las acciones de algunos agentesperjudican a otros sin que sean estos ltimos compensados por el dao. La falta de compensacinpecuniaria se debe a que los bienes ambientales -como pueden ser el agua o el aire limpios- no son

transados en ningn mercado.A pesar del reconocimiento terico de su importancia, el gasto ambiental es particularmente

vulnerable a los recortes presupuestarios y ajustes macroeconmicos. En este sentido, la Argentinatampoco ha constituido una excepcin.

En el ao 2002, la CEPAL public el estudio Gasto, inversin y financiamiento para eldesarrollo sostenible en Argentina (Chudnovsky y Lpez, 2002), el cual fue realizado en el marcodel proyecto CEPAL/PNUD RLA/01/001 Financiamiento para el desarrollo ambientalmentesostenible y constituy el primer intento por relevar de manera comprensiva el gasto pblico yprivado en medio ambiente en nuestro pas. El presente informe, tambin financiado por elmencionado proyecto, pretende continuar con dicha iniciativa y estudiar con mayor profundidadalgunos de los temas tratados en el primer estudio. En particular, este trabajo analiza, en primerlugar, la evolucin del gasto pblico de las distintas jurisdicciones en materia ambiental en elcontexto de ajuste y de crisis de financiamiento experimentado por el sector pblico en los ltimosaos (ver seccin 2.I). En segundo lugar, se considera con mayor detalle el costo fiscal de lasiniciativas pblicas (programas y proyectos) en materia ambiental (ver seccin 2.II). En tercerlugar, se analiza la nica experiencia de magnitud en relacin a la aplicacin de instrumentoseconmicos para la poltica ambiental en Argentina, vgr., la tasa prevista en la regulacin sobreresiduos peligrosos que ha estado vigente en nuestro pas durante los ltimos diez aos (ver seccin3.I). Esta experiencia resulta de inters, primeramente, para analizar el rol de la asignacinespecfica de la tasa en el financiamiento de la poltica ambiental. Adicionalmente, ilustra losproblemas del federalismo ambiental (esto es, la relacin entre el Gobierno Nacional -siguiendo la

jerga habitual, de aqu en adelante referido como Nacin- y las Provincias) en Argentina (ver

seccin 3.II). Por su parte, el captulo 4 presenta la escasa informacin disponible acerca de laimportancia y las motivaciones del gasto ambiental del sector privado en Argentina. En el captulo5, a su vez, se exponen algunas reflexiones finales.


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I. Gasto pblico ambiental enArgentina

El sector pblico argentino experiment un fuerte ajustenominal de su nivel de gasto primario (excluyendo el destinado alpago de intereses de la deuda) durante el ao 2001, el cual fuesucedido por una retraccin real ms profunda en el ao 2002 comoconsecuencia de la devaluacin de la moneda dispuesta por el

gobierno nacional. Debe mencionarse una caracterstica peculiar de lasfinanzas pblicas argentinas bajo esta coyuntura: la fuerte devaluacin(de alrededor de 200%) fue seguida por un aumento mucho menor delos precios (el ndice de precios al consumidor se increment menosde 50%) y por la casi nula recomposicin de los salarios pblicos y delas prestaciones de la seguridad social.

Ello debe ser tenido en cuenta para analizar la evolucin delgasto pblico invertido por los diferentes niveles de gobierno enmateria ambiental, lo que constituye el objetivo del presente captulo.De esta forma, el trabajo enfatiza el impacto de la crisis presupuestariay financiera sobre dichas erogaciones e incluye informacin detalladahasta el ao 2002, as como la ejecucin provisoria para el ao 2003 ylos crditos presupuestarios correspondientes al ao 2004 y loslineamientos de poltica ambiental definidos por el gobierno centralpara ese ejercicio, vertidos en el correspondiente mensaje del proyectode ley de presupuesto, elevado al Congreso

En la seccin 2.II se profundiza el anlisis del gasto realizado enel ao 2002 por el gobierno central, identificando las iniciativaspblicas (programas y proyectos) en materia ambiental vigentes en eseao, discriminndolas por jurisdiccin ejecutora. Considerando las


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diferentes fuentes de financiamiento a partir de las cuales fueron solventadas dichas iniciativas, sepretende sintetizar las acciones realizadas con el objeto de aproximar su costo fiscal.

1. Evolucin del gasto ambiental realizado por los diferentesniveles de gobierno

En este apartado se presenta la actualizacin de las series de gasto pblico ambientalempleando la metodologa adoptada por Chudnovsky y Lpez (2002), de acuerdo con el sistema declasificacin de actividades y gastos en proteccin ambiental (CEPA)2 en su versin del ao 2000,publicada en UNDESA (2001).3La informacin relevada, que pretende sintetizar la situacin delgasto ambiental del sector pblico durante el perodo 1994 2003, se exhibe prestando particularatencin a la evolucin desarrollada por estas variables a partir del ao 2001, fecha de finalizacindel perodo analizado en el citado trabajo.

Segn surge del Cuadro 1, expuesto a continuacin, el gasto ambiental del sector pblicoconsolidado correspondiente a los niveles nacional y provincial,4 en trminos nominales, exhibereducciones interanuales ininterrumpidas desde el ao 2000. Teniendo en cuenta el ajuste

experimentado por la economa argentina durante el ao 2002, la cada en trminos reales delsector en este ejercicio respecto del ao anterior asciende a 43,2%. En relacin con el nivelostentado en 1999, el gasto pblico ambiental en 2002 significa una reduccin real de 66,3%. Lacada del gasto per cpita en el sector en cuestin es an ms profunda, presentando un valorcorrespondiente a 2002 ($ 4,7 constantes de 2001) significativamente menor a todos los valores dela serie e inferior a la tercera parte del monto de 1999.

Las participaciones del gasto pblico en medio ambiente respecto del gasto pblico total y del PIBtambin exhiben valores mnimos en trminos reales durante el ao 2002 (0,33% y 0,09% respectivamente),aunque cercanos a los de 1997, antes del salto de erogaciones producido entre 1998 y 2000. El valor alcanzadoen el ao 2002 representa proporciones cercanas a la mitad de los niveles de 1999 (0,61% y 0,19%respectivamente), los ms altos de la serie.5 Si a los $271,8 millones que constituyen el gasto pblico nacionaly provincial consolidado de 2002 destinado a categoras ambientales CEPA, se le suma el monto estimadocorrespondiente al sector municipal.6($921,4 millones), se obtiene un nivel de gasto en medio ambiente delsector pblico argentino en todos sus niveles de $1.193,2 millones, que representan el 0,38% del PIB paradicho ao. Ms de tres cuartas partes de este monto (77,2%) fueron gastadas por los municipios principalmentea travs de la recoleccin de residuos (como podr observarse ms adelante), 17,8% recay sobre lasgobernaciones provinciales y slo el 5% restante correspondi a erogaciones realizadas por el nivel nacional.

2 Sigla que corresponde al ttulo de esa clasificacin en ingls: Classification of Environmental Protection Activities and Expenditure.3 En el apndice estadstico se incorporan todos los cuadros incluidos en Chudnovsky y Lpez (2001) actualizados de acuerdo con los

aspectos metodolgicos definidos en ese trabajo. La actualizacin fue realizada adoptando las siguientes consideraciones generales:i) El gasto pblico del gobierno nacional se presenta siempre neto de las transferencias a provincias, municipios y universidades; ii)las cifras de gasto pblico del gobierno nacional para el ao 2003 corresponden al crdito inicial o al devengado provisorio, segn seespecifica en cada caso en virtud de la informacin disponible. Las cifras de gasto pblico de los gobiernos provinciales ymunicipales para todo el perodo presentado son provisionales.

4 Se excluyen aqu las erogaciones realizadas por los municipios por no disponerse de datos posteriores a 1997. Adicionalmente, almomento de finalizarse la redaccin de este documento (marzo de 2004), tampoco se dispona de los datos de ejecucin provincialposteriores a 2002. En el Apndice Estadstico, por su parte, se consigna la ejecucin provisoria del gasto nacional para el ao 2003,sustancialmente superior a la ejecucin del ao 2002.

5 De todas formas, estos porcentajes pueden ser errticos en virtud de que se trata de valores poco significativos en relacin con laejecucin presupuestaria consolidada y cualquier modificacin del criterio con el que se imputan dichas erogaciones puedesignificar saltos desproporcionados.

6 Estas estimaciones se realizaron a partir de los ltimos datos disponibles.


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Cuadro 1

GASTO PBLICO NACIONAL Y PROVINCIAL EN MEDIO AMBIENTE, 1994-2002a

Aomillones de

pesoscorrientes

millones de pesosconstantes de 2001b

% variacinanualc

Pesos percpitac

% del gastopblico totald

% del PIBe

1994 373,6 387,5 n.c. 11,3 0,51 0,15

1995 391,6 384,9 -0,7 11,1 0,52 0,15

1996 309,8 298,9 -22,3 8,5 0,41 0,11

1997 305,0 293,3 -1,9 8,2 0,38 0,10

1998 399,8 389,1 32,7 10,8 0,48 0,13

1999 531,1 530,0 36,2 14,5 0,61 0,19

2000 456,7 449,1 -15,3 12,1 0,53 0,16

2001 314,9 314,9 -29,9 8,4 0,36 0,12

2002 271,8 178,8 -43,2 4,7 0,33 0,09

Fuente:Elaboracin propia sobre la base de datos de la DGSC, Ministerio de Economa de la Repblica Argentinaa. Se excluyen las transferencias realizadas por la Nacin a Municipios y Universidades Nacionales (*)b. Deflactado por un ndice de precios combinado, compuesto en partes iguales por el ndice de precios mayoristas nivelgeneral y el ndice de precios al consumidorc. Calculado sobre la base de valores constantes

d. Gasto Pblico Nacional ms Gasto Pblico Provincial sujeto al proceso de consolidacin segn la Direccin de GastosSociales Consolidados (DGSC), neto de transferencias a Universidades Nacionalese. Calculado sobre la base de valores corrientes(*) En todo el trabajo consideramos el gasto nacional neto de las transferencias realizadas por la Nacin a las Provincias,los Municipios y las Universidades Nacionales. El gasto derivado de dichas transferencias se incluir en las jurisdiccionesque lo efectivizan.

En el grfico 1 se observa que el gasto pblico ambiental argentino experiment un sostenidocrecimiento entre 1996 y 1999 en el que participaron todos los niveles de gobierno, aunque elproceso fue levemente liderado por las provincias. Sin embargo, desde 1999 en adelante, el gastoestimado en este sector se redujo incesantemente, hasta llegar en el ao 2002 a un nivel (entrminos nominales) levemente superior al correspondiente a 1996.

Grfico 1GASTO PBLICO EN MEDIO AMBIENTE,COMPOSICIN POR NIVELES DE GOBIERNO, 1994-2002

(En millones de pesos corrientes)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de GastosSociales Consolidados (DGSC)

1 , 2 8 1 . 51 , 2 4 7 . 6

1 , 1 4 6 . 6

1 , 2 3 8 . 2

1 , 4 1 6 . 3

1 , 5 7 6 . 8

1 , 4 5 2 . 3

1 , 3 1 1 . 5

1 , 1 9 3 . 2

0

2 0 0

4 0 0

6 0 0

8 0 0

1 , 0 0 0

1 , 2 0 0

1 , 4 0 0

1 , 6 0 0

1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2

N a c i n M u n i c i p i o s P r o v i n c i a s


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Como consecuencia del proceso inflacionario experimentado por la economa argentinadurante el ao 2002, la reduccin del gasto pblico ambiental en trminos reales result mucho msprofunda, alcanzando los valores ms bajos de la serie disponible en todos los niveles de gobierno(vase Grfico 2).7 El gasto ambiental consolidado por el gobierno central, las provincias y los

municipios alcanz en 2002 un valor que supone una cada acumulada desde 1999 (el nivel mselevado de la serie disponible) cercana al 50 %. El ajuste ms fuerte fue realizado por lasprovincias, que redujeron su gasto ambiental en valores constantes casi el 70 % durante los ltimostres aos. El gobierno nacional acumul una retraccin levemente inferior al 60 % y los municipiosexhibieron un ajuste de aproximadamente 41 %. No obstante, es muy probable que el ajuste de losniveles subnacionales est subvaluado ya que, por no disponerse de datos sobre el gasto en medioambiente de municipios para los ltimos aos y de provincias para 2002, los valores fueronestimados bajo el supuesto de que la relacin entre el gasto ambiental y el gasto pblico total de losaos anteriores se mantuvo constante.

Grfico 2

EVOLUCIN GASTO PBLICO TOTAL Y EN MEDIO AMBIENTE,COMPOSICIN POR NIVELES DE GOBIERNO, 1994-2002

ndice 1999=100 sobre la base de valores constantes de 2001

Fuente:Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de Gastos Sociales Consolidados (DGSC)

Segn se desprende del grfico mencionado, en todo el perodo la evolucin del gasto

ambiental realizado por el sector pblico result ms dinmica que la del promedio de los sectores alos que se destina el gasto pblico total consolidado. Durante los aos 1995 y 1996 el gasto pblico enambiente decreci a una tasa mayor que el total consolidado, luego se increment con ms velocidadhasta 1999, ao a partir del cual experiment un ajuste superior al soportado por el sector pblico engeneral (49,9% en trminos reales para el sector ambiental en el perodo 1999-2002, versus 37,8%para el gasto pblico total consolidado en el mismo trienio). No obstante, la retraccin de 2002

7 El fuerte incremento del gasto ambiental experimentado por el gobierno nacional durante el ao 1998, se explica mayoritariamentepor el aumento de atribuciones logradas por la entonces Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable dependiente dela Presidencia de la Nacin.

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1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Total GastoPblicoConsolidado

Gasto PblicoNacional enMedioambiente

Gasto PblicoProvincial enMedioambiente

Gasto PblicoMunicipal enMedioambiente

Total GastoPblico enMedioambiente


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respecto del ao anterior para los tres niveles, en promedio, no exhibe diferencias significativas entreel sector y el total acumulado. El ajuste real del gasto pblico consolidado en 2002 respecto de 2001ascendi a 37,2% mientras que la inversin en medio ambiente se redujo el 39,8%.

La participacin de los distintos niveles de gobierno en la ejecucin del gasto ambiental noexperiment grandes modificaciones a lo largo del perodo en estudio (vase grfico 3). No obstante,

desde 1999 hasta el ltimo ao disponible se observa un incremento en la participacin del sectormunicipal de aproximadamente 10% del total, a expensas (bsicamente) del gasto ejecutado por lasprovincias. De todas formas, estas series deberan analizarse con cuidado ya que, como se dijoanteriormente, el gasto en medio ambiente realizado por las provincias durante el ao 2002 y elcorrespondiente al nivel municipal desde 1998 es estimado y, adicionalmente, existen razones parasuponer que las erogaciones ambientales de los gobiernos subnacionales se encuentran subvaluadas.8

Grfico 3

GASTO PBLICO EN MEDIO AMBIENTE(Estructura porcentual por niveles de gobierno, 1994-2002)

Fuente:Cuadro E20 del Apndice Estadstico.

8 El gasto ambiental municipal incluye erogaciones clasificadas en las siguientes categoras: a) Ecologa y medio ambiente, definidacomo acciones inherentes a controlar y explotar los recursos naturales (bosques naturales, parques nacionales, etc.), el medio fsico,biolgico y social del hombre y el equilibrio ecolgico, incluyendo el tratamiento de residuos patolgicos e industriales, desechos,contaminacin del aire, agua y suelo; b)Residuos domiciliarios, definida como la suma de los tems Recoleccin de residuos ytratamiento de residuos, y c) Calles, definida como la suma de los tems Barrido y limpieza y Riego.Para estimar el gasto municipal en medio ambiente se supuso que en todo el perodo (1998-2002) se mantuvo la misma relacinentre gasto en medio ambiente y gasto total que en 1997. Segn Chudnovsky y Lpez (2001) hay fuertes indicios de que las cifrasdisponibles estn subestimando el gasto que efectivamente se dedica a fines ambientales, ya que parte del mismo se asigna a reastales como agricultura, agua y alcantarillado o servicios urbanos. Por ejemplo, la gestin de recoleccin de residuos en la Ciudad deBuenos Aires (alrededor de $ 200 millones en el Presupuesto 2001) aparece bajo la finalidad servicios urbanos.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Nacin Municip ios Provincias


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Durante 2001 y 2002 ms del 90% del gasto ambiental realizado a nivel nacional se destin a afrontargastos corrientes, bsicamente conformados por gastos en personal (vase cuadro E2 del ApndiceEstadstico). El porcentaje de gasto invertido en bienes de capital en 2002 constituy slo el 7,6% de laserogaciones de este nivel.9 No obstante, cabe destacar que, para clasificar los gastos entre corrientes y deinversin, se respet la metodologa de asignacin que figura en el anexo metodolgico de Chudnovsky yLpez (2002). Ahora bien, si nos atenemos estrictamente a la clasificacin segn carcter econmico, los

resultados seran distintos, ya que ciertos gastos que podran clasificarse como corrientes, si estn imputados ala categora programtica proyecto y, en consecuencia, tienen por destino incrementar el activo institucional,deberan ser clasificados como gastos de capital.

Respecto de las fuentes de financiamiento del gasto ambiental ejecutado por la Nacin, que seimputan en la funcin presupuestaria Ecologa y Medio Ambiente,10si bien existe cierta variabilidad segn puede observarse en el grfico 4, los fondos provenientes de fuentes de financiamiento externo(transferencias y crditos del exterior) presentan una participacin relativa creciente en el perodo bajoanlisis, con excepcin de los aos 2000 y 2001. La participacin del financiamiento externo en el gasto delsector en cuestin, durante el ejercicio 2002, se ms que cuadruplic en trminos nominales respecto delao anterior (financiando el 16,2% del gasto ambiental ejecutado por la nacin). Para el ao 2003 seproyecta un espectacular crecimiento de esta fuente, que implicara una participacin en el financiamientototal del nivel nacional cercana al 50%.

Grfico 4

GASTO PBLICO NACIONAL EN LA FUNCIN PRESUPUESTARIAECOLOGA Y MEDIO AMBIENTE

Composicin por Fuentes de Financiamiento, 1994-2003

Fuente:Cuadro E8 del Apndice Estadstico.(*) Incluye las fuentes: Recursos Propios, Recursos con Afectacin Especfica, TransferenciasInternas y Crdito Interno; (&) Crditos presupuestarios iniciales.

9 Ms adelante, al analizar los programas del Presupuesto Nacional, se presentar la participacin de los gastos de capital en cada unode ellos.

10 No se incluyen en este anlisis los otros gastos que pueden ser considerados como ambientales de acuerdo con el sistema declasificacin de actividades y gastos en proteccin ambiental CEPA 2000 y no son imputados a esta funcin del presupuestonacional.

43.0 50.9 59.8 59.3 72.0 58.7 44.0 37.6 37.1 84.4

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 (&)

Tesoro Nacional Otras Fuentes de Financiamiento Interno (*) Fuentes de Financiamiento Externo

Nivel(en millones de

pesos corrientes)


15/110


15

La disponibilidad de informacin slo permite clasificar, de acuerdo con la nomenclaturaCEPA 2000, el gasto en medio ambiente por actividad para el nivel nacional que representa unaescasa proporcin de la inversin total en este rubro.

Segn puede verse en el grfico 5, en el ao 2002 ms del 48% de las erogaciones

ambientales del gobierno central correspondieron a la proteccin de la biodiversidad y de las reasnaturales y semi naturales. El segundo gran rubro de inversin (que comprende 22,6% de losfondos) est formado por las actividades de investigacin y desarrollo. La cuarta parte del totalrestante contiene un 13,9% del gasto en otras actividades que no han podido ser clasificadas.Adicionalmente, corresponde sealar que el 60,3% de los gastos que se consideran comoambientales a partir de la clasificacin de actividades y gastos en proteccin ambiental CEPA2000, aunque no son imputados a la funcin Ecologa y Medio Ambiente del presupuestonacional, corresponden a la categora CEPA 2000 Investigacin y Desarrollo.11

Grfico 5

GASTO PBLICO NACIONAL EN MEDIO AMBIENTEComposicin segn actividades ambientales CEPA, 2002.

Fuente:Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de Gastos Sociales Consolidados(DGSC)

En relacin con la distribucin regional de los fondos destinados a medio ambiente por elgobierno nacional, la ciudad de Buenos Aires (que concentra la mayor parte de las funcionesburocrticas y administrativas) redujo levemente su participacin durante 2002, representando el 61%del total. Dentro del 39% restante (correspondiente bsicamente al gasto vinculado a ParquesNacionales), se destacan las provincias de Ro Negro (9,5% del gasto), Neuqun (5,6%), Chubut (5,3%),Misiones (3,0%) y Santa Cruz (2,9%). Para ms detalles vase cuadro E7 del Apndice Estadstico.

Segn puede observarse en el cuadro E13 del Apndice Estadstico, el gasto provincial enEcologa y Medio Ambiente durante el ao 2001 (ltimo ejercicio para el cual se cuenta con datosde todas las jurisdicciones) estuvo fuertemente concentrado en cuatro provincias que acumularon el56,8% del gasto ambiental de este nivel jurisdiccional. Los cuatro distritos que ostentaron las

11 Sobre un total de 22.233,1 miles de pesos adicionales a los imputados a la funcin presupuestaria Ecologa y Medio Ambiente,13.394,8 miles de pesos corresponden a esta categora (para ms detalles ver cuadro 5).

P r o t e c c i n yr e m e d i a c i n d es u e l o s , a g u a s

s u b t e r r n e a s ys u p e r f i c i a l e s

3 . 1 %

P r o t e c c i n d e l a i r e ,c l im a y a m b i e n te

1 . 3 %

G e s t i n d e r e s id u o s5 . 7 %

O t r a s a c t i v id a d e sa m b i e n t a l e s

1 3 . 9 %

I n v e s t i g a c i n y

D e s a r r o l l o2 2 . 6 %

P r o t e c c i n d e l aB i o d i v e r s i d a d y r e a s

n a t u r a l e s y s e m i -n a t u r a l e s

4 8 . 1 %

P r o t e c c i n c o n t ra l ar a d i a c i n

2 . 5 %

G e s t i n d e d e s e c h o sl q u i d o s

2 . 8 %


16/110


16

mayores participaciones son las Provincias de Buenos Aires (29,2% del gasto ambientalprovincial), Mendoza (11,1%), Tucumn (9,1%) y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (7,4%).

Respecto del Producto Bruto Geogrfico (PBG), del Gasto Pblico Total y de la cantidad dehabitantes de cada provincia, tambin existe una gran heterogeneidad. A partir del grfico 6, en el que sehan ordenado las jurisdicciones de acuerdo con el peso relativo del gasto pblico invertido en medio

ambiente en trminos de su PBG, puede observarse que existen provincias con erogaciones equivalentesa medio punto porcentual de su PBG (San Juan, Tucumn y Catamarca) hasta otras que exhibenporcentajes muy cercanos a cero (Santa Fe y San Luis). Si se considera la proporcin del gasto pblicoprovincial total imputado en la funcin presupuestaria Ecologa y Medio Ambiente durante el ao2001, puede observarse que los porcentajes van de 2,17% y 2,04% (Provincias de Tucumn y Mendoza,respectivamente) a slo 0,09% y 0,04% (Provincias de Santa Fe y de San Luis, respectivamente).

Por ltimo, el gasto pblico ambiental solventado por las provincias, medido en trminos percpita, comprende un tramo que va de $ 38,9 por habitante en la Provincia de Santa Cruz (una delas que presentan los menores ndices de densidad poblacional) hasta $ 0,80 y $ 0,70 por pobladoren las provincias de Santa Fe y San Luis, respectivamente. El valor promedio de las 25

jurisdicciones provinciales correspondiente a este indicador es de $ 7 por habitante.

Grfico 6GASTO PBLICO PROVINCIAL EN LA FUNCIN PRESUPUESTARIA, ECOLOGA Y MEDIO AMBIENTEa

Fuente:Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de Gastos Sociales Consolidados (DGSC), del INDEC yde CEPAL.aComo Porcentaje del PBG, del Gasto Pblico Total y de la Poblacin de cada Jurisdiccin, 2001.

En relacin con la evolucin del gasto provincial en Ecologa y Medio Ambiente durante losltimos aos, si bien no se cuenta con datos para el ao 2002 de todas las jurisdicciones, lasituacin de 2001 respecto de la correspondiente al ejercicio 2000 (vase cuadro 2) permiteobservar que la reduccin de $ 136 millones -en trminos nominales-, que significa una cada del34,9% del gasto ambiental ejecutado por este nivel, comprende una diversidad de situaciones que

0,01%0,01%

0,03%0,03%0,03%

0,05%0,07%

0,09%0,09%0,09%0,10%0,10%0,10%

0,11%0,16%

0,21%0,22%0,22%

0,26%0,26%0,26%

0,28%0,43%

0,55%0,57%

0,00% 0,10% 0,20% 0,30% 0,40% 0,50% 0,60%San LuisSanta Fe

Ciudad de Bs. As.Corrientes

SaltaSantiago del Estero

CrdobaBuenos Aires

FormosaLa Rioja

PromedioNeuqun

Chubut

Tierra del FuegoMisiones

Entre RosRo Negro

ChacoLa Pampa

JujuySanta Cruz

MendozaCatamarca

TucumnSan Juan

0,04%0,09%

0,56%0,10%0,13%0,16%

0,35%0,61%

0,15%0,23%

0,65%0,44%

0,58%

0,56%0,54%

0,74%1,13%

0,96%0,81%0,81%

0,92%2,04%

1,44%2,17%

1,86%

0% 0,40% 0,80% 1,20% 1,60% 2,00%0,70,8

6,81,01,01,4

4,05,4

2,74,2

7,011,59,8

24,75,5

9,714,5

12,518,1

9,038,9

17,822,4

17,322,8

0,00 10,00 20,00 30,00 40,00


17/110


17

van desde incrementos interanuales que ms que triplican los valores de 2000 hasta reduccionesque superan el 70 % del gasto.

Cuadro 2

GASTO PBLICO PROVINCIAL EN ECOLOGA Y MEDIO AMBIENTE,

2000-2001

Provincia2000

(miles de $corrientes)

2001


% variacinanualb

Santa Cruz 2 001,8 7 652,5 282,3%

Chaco 5 243,4 12 306,1 134,7%

La Rioja 529,8 1 206,6 127,7%

Tierra del Fuego 1 793,2 2 494,9 39,1%

Salta 814,7 1 129,1 38,6%

La Pampa 4 387,3 5 411,6 23,3%

Ro Negro 6 950,9 8 043,3 15,7%

Tucumn 21 535,4 23 132,2 7,4%

Santiago del Estero 1 077,3 1 106,2 2,7%Catamarca 7 463,3 7 490,6 0,4%

Misiones 5 286,3 5 295,8 0,2%

Neuqun 5 475,6 5 439,3 -0,7%

Santa Fe 2 488,2 2 439,1 -2,0%

Jujuy 5 658,3 5 527,5 -2,3%

Ciudad de Buenos Aires 19 570,5 18 888,8 -3,5%

Entre Ros 12 048,0 11 253,8 -6,6%

Formosa 1 483,6 1 305,9 -12,0%

Crdoba 13 930,2 12 152,3 -12,8%

Chubut 4 676,7 4 029,1 -13,8%

San Juan 16 522,1 14 124,8 -14,5%

Corrientes 1 191,2 935,4 -21,5%Buenos Aires 147 802,2 74 060,4 -49,9%

San Luis 908,6 254,8 -72,0%

Mendoza 101 037,7 28 191,8 -72,1%

Total 389 876,3 253 872,0 -34,9%

Fuente:Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de GastosSociales Consolidados (DGSC), Ministerio de Economa de la Repblica Argentina.

Para completar esta visin, se reafirma que una alta proporcin del gasto ambiental realizado porlos municipios corresponde a la categora Recoleccin de Residuos, Barrido y Limpieza de Calles. Enpromedio, durante el ao 1997 (ltimo para el cual se dispone de informacin con este nivel de apertura)el gasto municipal de esta categora represent el 87,3 % del total destinado a Ecologa y MedioAmbiente (vase cuadro 3). La situacin entre los municipios de las diferentes provincias es muyheterognea, existiendo casos en que la casi totalidad del gasto ambiental corresponde a Recoleccin deResiduos (Chubut, Ro Negro y Tierra del Fuego), hasta otras en las que esta proporcin se sitaalrededor del 50% (Catamarca y Jujuy). De todas formas, se insiste en analizar cuidadosamente estascifras, ya que algunas jurisdicciones contabilizan parte de su gasto ambiental en otras finalidades (porejemplo agricultura, agua y alcantarillado o servicios urbanos) y pequeas modificaciones en laimputacin implicaran cambios importantes en los resultados consolidados.

Cuadro 3


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COMPOSICIN DEL GASTO PBLICO MUNICIPAL EN ECOLOGA Y MEDIOAMBIENTE, 1997

(Montos expresados en miles de pesos )

ProvinciaTotal Gasto Pblico

Municipal en Ecologa yMedio Ambiente

Recoleccin deResiduos, Barrido ylimpieza de calles

% Recoleccinsobre total

Buenos Aires 409 489,0 387 740,0 94,7%Catamarca 12 320,7 6 284,7 51,0%

Crdoba 86 703,4 79 059,9 91,2%

Corrientes 11 048,0 9 085,0 82,2%

Chaco 19 620,9 15 800,3 80,5%

Chubut 21 769,9 21 769,9 100,0%

Entre Ros 23 957,2 20 354,1 85,0%

Formosa 4 719,6 3 611,2 76,5%

Jujuy 15 259,7 8 423,7 55,2%

La Pampa 14 451,1 13 390,2 92,7%

La Rioja 7 781,2 4 895,4 62,9%

Mendoza 41 329,9 25 896,9 62,7%

Misiones 12 233,9 8 376,9 68,5%Neuqun 20 821,6 18 523,7 89,0%

Ro Negro 14 215,3 13 967,0 98,3%

Salta 16 400,2 13 535,1 82,5%

San Juan 11 755,0 8 408,5 71,5%

San Luis 2 967,2 2 368,4 79,8%

Santa Cruz 25 829,1 24 486,7 94,8%

Santa Fe 88 084,4 79 175,2 89,9%

Santiago del Estero 22 308,9 14 302,4 64,1%

Tierra del Fuego 5 580,4 5 474,3 98,1%

Tucumn 44 627,7 29 365,3 65,8%

Total 933 274,3 814 294,8 87,3%

Fuente:Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de Gastos Sociales Consolidados(DGSC), Ministerio de Economa de la Repblica Argentina.

Volviendo al gasto pblico nacional en ambiente, resulta interesante analizar el grado deejecucin presupuestaria alcanzado en los ltimos aos por los distintos organismos encargados dellevar a cabo las actividades ambientales. Particularmente, en pocas de crisis fiscales y/ofinancieras es frecuente que el presupuesto asignado por el Congreso Nacional para todo elejercicio sea luego virtualmente reducido por la Secretara de Hacienda, a partir de asignacionestrimestrales que resultan insuficientes para alcanzar los crditos aprobados, lo que originasubejecuciones presupuestarias.

A partir del cuadro 4 y del grfico 7, puede observarse que el grado de ejecucinpresupuestaria12 de las acciones computadas en la funcin Ecologa y Medio Ambiente fuedecreciente en forma continua desde el ao 1996 hasta el ao 2001 inclusive. Luego de presentardurante este ltimo ejercicio un grado de ejecucin del 56,5%, la tendencia fue revertida durante elao 2002, como consecuencia no de un incremento en el gasto en cuestin (se redujo nominalmente1,2%) sino de una reduccin del crdito asignado con respecto al ao anterior.

12 A los efectos de comparar la asignacin realizada por el Congreso Nacional y la ejecucin efectiva, se compara el monto devengadoacumulado a fin de cada ao con el crdito inicial aprobado mediante las leyes de presupuesto correspondientes.


19/110


19

Cuadro 4

GASTO PBLICO NACIONAL EN ECOLOGA Y MEDIOAMBIENTE. EVOLUCIN CRDITOS Y EJECUCINPRESUPUESTARIA, 1994-2002

Ao

CrditoPresupuestario

Inicial


EjecucinPresupuestaria

Final


Grado deEjecucin

Presupuestaria

1994 81 996,6 43 007,5 52,5%

1995 63 414,7 50 949,8 80,3%

1996 51 193,6 59 770,4 116,8%6

1997 64 660,1 59 261,3 91,7%

1998 82 280,4 71 956,1 87,5%

1999 85 348,5 58 726,1 68,8%

2000 75 806,2 43 991,3 58,0%

2001 66 479,8 37 556,0 56,5%

2002 44 403,9 37 127,2 83,6%

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de

Gastos Sociales Consolidados (DGSC), Ministerio de Economa de laRepblica Argentina

Grfico 7

GASTO PBLICO NACIONAL EN ECOLOGA Y MEDIO AMBIENTE.EVOLUCIN DEL GRADO DE EJECUCIN PRESUPUESTARIA, 1994-2002

Fuente:Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de Gastos SocialesConsolidados (DGSC).

6 La posibilidad de que la ejecucin presupuestaria supere el 100% se relaciona con los cambios en los crditos de los diferentesprogramas que pueden ocurrir a lo largo de un ejercicio. Ms adelante, en el Apndice Estadstico, se diferencian los crditosiniciales y finales de los programas.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Funcin "Ecologa y Medio Ambiente" Total Sector Pblico Nacional


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20

El sector pblico nacional en su conjunto, en cambio, exhibi grados de cumplimiento de lospresupuestos aprobados muy superiores a los conseguidos por el sector ambiental. Durante todo elperodo bajo anlisis hasta el ao 2000, el grado de ejecucin presupuestaria se sito en nivelescercanos al 100%, convergiendo a partir de all a un valor cercano a 85% durante el ao 2002.

Finalmente, si se analiza el diferencial entre los recursos presupuestados y los finalmente

ejecutados por las distintas jurisdicciones encargadas de programas ambientales durante el ao 2002(vase cuadro 5) se observa que existe una gran heterogeneidad en los porcentajes alcanzados. Mientrasque la Presidencia de la Nacin, el Ministerio de la Produccin y la cartera de Desarrollo Social y MedioAmbiente exhiben ratios relativamente cercanos al 100%, la Jefatura del Gabinete de Ministros y losMinisterios de Economa e Infraestructura y Vivienda se sitan muy por debajo del 10%.

Cuadro 5

GASTO PBLICO NACIONAL EN CATEGORAS AMBIENTALES, 2002.CRDITOS Y EJECUCIN PRESUPUESTARIA POR JURISDICCIN

(Montos en miles de pesos corrientes)

Jurisdiccin Gasto en ecologa y medio ambiente Adicional segn clasificacinCEPA

Total categoras ambientales CEPA

Crdito inicial Ejecucin

final

Grado

ejec.

Crdito

inicial

Ejecucin

final

Grado ejec. Crdito

inicial

Ejecucin

final

Grado

ejec.

Presidencia de laNacin

27 443,6 23 782,0 86,7% 15 564,1 15 586,2 100,1% 43 007,7 39 368,2 91,5%

Jefatura deGabinete deMinistros

617,9 32,0 5,2% 617,9 32,0 5,2%

Ministerio deEconoma

9 681,9 401,6 4,1% 9 681,9 401,6 4,1%

Ministerio deDesarrollo Socialy Medio Ambiente

16 342,4 13 313,2 81,5% 16 342,4 13 313,2 81,5%

Ministerio deInfraestructura yVivienda

2 268,7 155,2 6,8% 2 268,7 155,2 6,8%

Ministerio de la

Produccin

6 044,2 6 090,3 100,8% 6 044,2 6 090,3 100,8%

Totales 44 403,9 37 127,2 83,6% 33 558,8 22 233,1 66,3% 77 962,7 59 360,4 76,1%

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de Gastos Sociales Consolidados (DGSC), Ministerio deEconoma de la Repblica Argentina.

En promedio para el ao en cuestin, se ejecut un 76,1 % de los fondos asignados por laLey de Presupuesto a categoras ambientales. Por su parte, los gastos que se computan en laFuncin Ecologa y Medio Ambiente presentan en 2002 un grado de cumplimiento promedio de83,6 % mientras que slo el 66,3% de los fondos que haban sido asignados a acciones que seregistran en otras funciones presupuestarias, pero pueden considerarse gasto ambiental de acuerdocon la clasificacin CEPA 2000, fueron efectivamente utilizados. Para mejorar la comprensin delo sucedido con la ejecucin presupuestaria de esta finalidad es necesario abordar el anlisis decada uno de los programas involucrados, lo que se presentar en la seccin siguiente.

2. Los programas de poltica ambiental: su costo yfinanciamiento

Durante el ao 2002, el Sector Pblico Nacional invirti 59,4 millones de pesos enactividades ambientales, de los cuales $37,1 millones fueron destinados a programas que seregistran en la funcin presupuestaria Ecologa y Medio Ambiente. Los 22,2 millones de pesos


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21

restantes pertenecen a otras funciones del presupuesto pero integran las categoras ambientales CEPA2000.

En el cuadro 6 se detallan los programas que conformaron la poltica ambiental del gobiernonacional durante el ao 2002, indicando la jurisdiccin a la que pertenecen.7La suma de las ejecucionespresupuestarias de cada uno de ellos constituye los niveles de gasto presentados en el prrafo anterior.De acuerdo con lo observado en el citado cuadro, durante el ejercicio 2002 se present un bajo grado deejecucin en algunos programas localizados en ciertas regiones del pas (gestin ambiental de la cuencaMatanza - Riachuelo y desages pluviales en la Ciudad de Buenos Aires) y otros programas. En esteaspecto, sobresalen la postergacin en la ejecucin del Programa Ozono (dependiente del entoncesMinisterio de la Produccin) y del Programa de Control de la Contaminacin del Ambiente (a cargo dela Presidencia de la Nacin).

Cuadro 6

GASTO PBLICO NACIONAL EN CATEGORAS AMBIENTALES, 2002COMPOSICIN POR JURISDICCIONES Y PROGRAMAS

(Montos en miles de pesos)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de Gastos Sociales Consolidados, Ministerio deEconoma.

7 En el Anexo I se incorporan los programas del gobierno nacional vinculados a la poltica ambiental en los ltimos aos. Para msdetalle vase Chidiak & Belustegui (2002) y Beaumont Roveda (2001).

Jurisdiccin ProgramaCrdito

PresupuestarioInicial

Crdito

PresupuestarioFinal

Ejecucin

PresupuestariaFinal

Presidencia de la Nacin 27 443,6 31 584,4 23 782,0Administracin de Parques Nacionales 22 733,0 26 823,4 22 071,7

i) Gestion, Manejo y Fiscalizacion de Areas Protegidas 7 586,7 9 638,3 7 840,1ii) Conservacion y Administracion de Areas Naturales Protegidas 14 813,1 16 796,6 13 909,6iii) Capacitacin 333,2 388,5 322,0

Secretara de Obras Pblicas 4 710,6 4 761,0 1 710,3iv) Plan de Gestion Ambiental Matanza-Riachuelo BID 1059-OC/AR 4 710,6 4 761,0 1 710,3

Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente 16 342,4 19 121,2 13 313,2v) Actividades Centrales - - 123,1vi) Actividades Comunes a los Programas 31 y 32 1 691,8 736,4 332,2vii) Desarrollo Sustentable de los Recursos Naturales 9 626,3 11 493,7 9 169,5viii) Ordenamiento Ambiental 5 024,3 6 355,6 3 541,5ix) Promocion de Actividades Forestales Sustentables - ProSoBo - 535,4 146,8

Jefatura de Gabinete de Ministros 617,9 35,0 32,0Direccin Gral. de Administracin - Jefatura de Gabinete 617,9 35,0 32,0

x) Desarrollo Humano y Promocion del Medio Ambiente 617,9 35,0 32,0

Subtotal Gasto Registrado en "Ecologa y Medio Ambiente" 44 403,9 50 740,5 37 127,2

Presidencia de la Nacin 15 564,1 19 509,3 15 586,2xi) Desages Pluviales Ciudad de Buenos Aires - 2 952,4 1 500,8xii) Investig. y Legis. de la ciencia y tcnica del agua y del ambiente 9 678,5 9 997,4 7 702,5xiii) Conduccin 3 723,3 4 482,6 4 900,0xiv) Control de la Contaminacin del Ambiente 487,4 - -xv) Gestin de los Residuos Radioactivos 1 448,3 1 671,4 1 372,0xvi) Restitucin Ambiental de la Minera del Uranio 143,8 105,4 100,9xvii) Laboratorio Para Ensayos Post Radiacin 82,8 300,0 10,0

Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos 9 681,9 3 697,5 401,6xviii)Programa Ozono 6 000,0 58,5 58,5xix) Energa Renovable en Espacios Rurales 3 681,9 3 639,0 343,1

Ministerio de Infraestructura y Vivienda 2 268,7 155,2 155,2xx) Desages Pluviales Ciudad de Buenos Aires 2 268,7 155,2 155,2

Ministerio de la Produccin 6 044,2 30 210,4 6 090,3xxii) Programa Ozono - 23 255,5 397,9xxiii) Investigacin Fundamental e Innovacin en Recursos Naturales 3 088,2 3 726,8 3 067,7xxiv) Pesqueras, Informacin, Operacin Tecnologa y Control 2 956,0 3 228,1 2 624,7

Subtotal Gasto "Adicional" segn Categorias CEPA 2000 33 558,8 53 572,3 22 233,1

Total Gasto Ambiental del Sector Pblico Nacional 77 962,7 104 312,9 59 360,4


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22

Cuadro 7

GASTO PBLICO NACIONAL EN CATEGORAS AMBIENTALES, 2002.EJECUCIN CLASIFICADA SEGN CARCTER ECONMICO

(Montos en miles de pesos)

Jurisdiccin ProgramaGastos

CorrientesGastos de Capital Total

Presidencia de la Nacin 21.730,6 2.051,5 23.782,0Administracin de Parques Nacionales 20.847,9 1.223,8 22.071,7

i) Gestion, Manejo y Fiscalizacion de Areas Protegidas 7.726,2 113,9 7.840,1ii ) Conservacion y Administrac ion de Areas Naturales Protegidas 12.799,9 1.109,7 13.909,6iii) Capacitacin 321,7 0,2 322,0

Secretara de Obras Pblicas 882,7 827,6 1.710,3iv) Plan de Gestion Ambiental Matanza-Riachuelo BID 1059-OC/AR 882,7 827,6 1.710,3

Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente 13.186,9 126,3 13.313,2v) Actividades Centrales 123,1 123,1vi) Actividades Comunes a los Programas 31 y 32 332,2 332,2vii) Desarrollo Sustentable de los Recursos Naturales 9.043,3 126,2 9.169,5viii) Ordenamiento Ambiental 3.541,4 0,1 3.541,5ix) Promocion de Actividades Forestales Sustentables - ProSoBo 146,8 146,8

Jefatura de Gabinete de Ministros 32,0 - 32,0Direccin Gral. de Administracin - Jefatura de Gabinete 32,0 - 32,0

x) Desarrollo Humano y Promocion del Medio Ambiente 32,0 32,0

Subtotal Gasto Registrado en "Ecologa y Medio Ambiente" 34.949,5 2.177,7 37.127,2

Presidencia de la Nacin 13.598,6 1.987,6 15.586,2xi) Desages Pluviales Ciudad de Buenos Aires 1.500,8 1.500,8x ii ) Investig. y Legis. de la ciencia y tcnica del agua y del ambiente 7.695,7 6,7 7.702,5xiii) Conduccin 4.441,0 459,0 4.900,0xiv) Control de la Contaminacin del Ambientexv) Gestin de los Residuos Radiacoativos 1.370,6 1,4 1.372,0xvi) Restitucin Ambiental de la Minera del Uranio 91,3 9,6 100,9xvii) Laboratorio Para Ensayos Post Radiacin 10,0 10,0

Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos 343,1 58,5 401,6xviii)Programa Ozono 58,5 58,5xix) Energa Renovable en Espacios Rurales 343,1 343,1

Ministerio de Infraestructura y Vivienda - 155,2 155,2xx) Desages Pluviales Ciudad de Buenos Aires 155,2 155,2

Ministerio de la Produccin 5.655,2 435,1 6.090,3xxii) Programa Ozono 397,9 397,9xxiii) Investigacin Fundamental e Innovacin en Recursos Naturales 3.056,7 11,0 3.067,7xxiv) Pesqueras, Info rmacin, Operacin Tecnologa y Contro l 2.598 ,5 26,1 2.624,7

Subtotal Gasto "Adicional" segn Categorias CEPA 2000 19.596,9 2.636,2 22.233,1

Total Gasto Ambiental del Sector Pblico Nacional 54.546,4 4.814,0 59.360,4

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de Gastos Sociales Consolidados, Ministerio de Economa Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de Gastos Sociales Consolidados, Ministerio deEconoma.


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A travs de la iniciativa Actividades Comunes a los Programas 31 y 328(indicada con elnmero vi) en el cuadro en cuestin, se financian las acciones de coordinacin en la evaluacin ycontrol de la calidad ambiental, el anlisis y promocin de tecnologas, procesos y serviciosambientales, y la prevencin y control de la contaminacin, que se llevan a cabo en el marco de laSecretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable.

Desde el punto de vista del carcter econmico, las erogaciones correspondientes aprogramas ejecutados por el Sector Pblico Nacional durante el ao 2002 fueron imputadas en unagran proporcin a la categora Gastos Corrientes. No obstante, segn puede observarse en elcuadro 7, existen iniciativas que fueron conformadas mayoritariamente por Gastos de Capitaldurante ese ao. Incluso los gastos correspondientes a los programas Desages Pluviales de laCiudad de Buenos Aires, Laboratorio Para Ensayos Post Radiacin y Programa Ozonocomputaron todas sus erogaciones como Gastos de Capital. En cualquier caso, segn se aclaranteriormente, debe tenerse en cuenta que existen gastos imputados como corrientes que seenmarcan en proyectos destinados a incrementar el activo institucional y por lo tanto deberan serclasificados como gastos de capital.

Analizando las fuentes de financiamiento de las que provinieron los recursos para solventarel gasto de los programas ambientales ejecutados por el gobierno nacional durante 2002 (vasecuadro 8), se concluye que los fondos fueron aportados principalmente por el Tesoro Nacional(74,2% en promedio), seguidos en orden de importancia por las fuentes Recursos Propios yTransferencias externas (11,3% y 10,1% respectivamente), mientras que slo el 3% provino deRecursos con Asignacin Especfica y 1,4% de Crditos del Exterior.

Los Recursos Propios fueron recaudados bsicamente por reas dependientes de laPresidencia de la Nacin (la Administracin de Parques Nacionales utiliz el 87% del total de estafuente de financiamiento). Los fondos con asignacin especfica fueron totalmente utilizados por elentonces denominado Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente y las transferencias ycrditos provenientes del exterior fueron ejecutados por esa cartera (17,4% del total de esasfuentes) y la Administracin de Parques Nacionales (70,9%). El 11,7% restante de estas fuentescorresponde a los Programas Ozono y Energa Renovable en Espacios Rurales, ejecutados en el

mbito de los Ministerios de Economa y Produccin.Distinguiendo entre los programas que se registran estrictamente en la funcin

presupuestaria Ecologa y Medio Ambiente y los que forman parte del gasto adicional,teniendo en cuenta las categoras establecidas por la clasificacin CEPA 2000 (vase grfico 8), seobserva que la participacin de la fuente Tesoro Nacional en estos ltimos es mucho ms fuerte queen el resto, alcanzando el 90,5%.

8 Los programas presupuestarios 31 y 32 se denominan Desarrollo Sustentable De Los Recursos Naturales y OrdenamientoAmbiental respectivamente.


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Grfico 8

GASTO PBLICO NACIONAL EN MEDIO AMBIENTE,COMPOSICIN POR FUENTES DE FINANCIAMIENTO, 2002

Fuente:Elaboracin propia sobre la base de datos de la Direccin de Gastos Sociales Consolidados (DGSC).

A fines de 2003, el Congreso Nacional aprob La ley de presupuesto para el ao 2004,previendo un nivel de gasto pblico ambiental nacional (neto de transferencias) para ese ejerciciode 83,8 millones de pesos. Esta cifra supone un incremento de 55,6% en relacin con el gastocorrespondiente al ao 2003 (cuya estimacin preliminar es de aproximadamente 53,8 millones depesos). En el aumento interanual se destaca la duplicacin de los gastos de capital destinados aEcologa y Medio Ambiente por el Sector Pblico Nacional, que representaron el 15% del totaldurante el ao pasado y se prev una participacin superior al 20% para el ao 2004 (vase cuadroE1 y E2 del Apndice Estadstico).

Los lineamientos de poltica ambiental diseados por el gobierno central para el prximoao, que forman parte del mensaje de elevacin del proyecto de ley de presupuesto correspondienteal ejercicio 2004 aprobado, incluyen los programas destinados a controlar y conservar los recursosnaturales (bosques nativos, flora y fauna marina y dulce acucola) y el medio ambiente humano, deforma tal que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer lasde generaciones futuras. Se contemplan, de igual manera, aquellos relacionados con el tratamientode residuos peligrosos y no peligrosos y la prevencin de la contaminacin del aire, agua y suelo.

Entre los objetivos de la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable all contenidosvale citar: i) fortalecer el involucramiento de la ciudadana en la vigilancia ambiental e impulsar laparticipacin ciudadana en las municipalidades y autoridades locales; ii) impulsar el conocimiento,la investigacin y la valorizacin de los recursos naturales realizando actividades de capacitacin,entrenamiento, elaboracin de estadsticas y fortalecimiento de la capacidad tcnica operativainstitucional; iii) desarrollar y fomentar planes, programas y proyectos referidos al manejoadecuado de la flora y fauna silvestres tendientes a evitar la extincin de las especies, a suutilizacin sostenible y a preservar el hbitat y la biodiversidad de los sistemas naturales e impedirsu uso irracional y iv) prever acciones enmarcadas en la promocin de la produccin sustentable,que consiste en la generacin de procesos y la promocin de instrumentos que posibiliten laadopcin de criterios de produccin y responsabilidad ambiental empresaria.

Crditoexterno5,2%

Transferen-cias

externas11,0%

Recursoscon

afectacinespecfica

4,8%

Recursospropios

14,5%

TesoroNacional

64,5%

Crditoexterno1,0%

Transferenciasexternas

2,6%

Recursoscon

afectacinespecfica

0,0%

Recursospropios5,9%

TesoroNacional90,5%

Registrado en la funcinpresupuestaria

ecologa y medio ambiente

Adicional segn clasificacin CEPA


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Adems, en el mensaje de elevacin del proyecto de ley de presupuesto correspondiente alejercicio 2004 aprobado por el Congreso Nacional, el gobierno central declar su inters encontinuar con la ejecucin de las siguientes iniciativas:

El programa Promocin de Actividades Forestales Sustentables (conocido como ProgramaSocial de Bosques - PROSOBO) desarrollar actividades preparatorias, tales como la

formulacin de mdulos estndar de intervencin, sobre la base de diferentes parmetrosfsicos, econmicos y sociales; el desarrollo de esquemas de capacitacin para diferentesniveles de formacin previa; la organizacin de viveros regionales para especies nativas yexticas y la provisin de asistencia tcnica, insumos y financiacin para los proyectosseleccionados.

La Administracin de Parques Nacionales, en el mbito de la Secretara de Turismo, lleva acabo la conservacin y administracin de reas naturales protegidas, mediante el manejo yfiscalizacin de los parques, reservas y monumentos naturales nacionales, las cualesalcanzarn, en el ao 2004, una superficie total aproximada de 3,7 millones de hectreas. Seprev continuar con la ejecucin del convenio de prstamo N 4085-AR (BIRF) Bosques

Nativos y reas Protegidas, cuya finalidad es el desarrollo de la infraestructura destinada a laatencin de los visitantes (centros de visitantes, portadas y casillas de cobro de acceso,mejoramiento de senderos y miradores) y el fortalecimiento administrativo de los ParquesNacionales (P.N.) Lann, Nahuel Huapi, Los Alerces y Los Glaciares.

Se proseguir con la ejecucin de la donacin del Global Environment Facility (GEF), TF-028372-AR Conservacin de la Biodiversidad, cuyo objetivo es la creacin eimplementacin de cinco nuevas reas naturales protegidas (P.N. Quebrada del Condorito, P.N.Copo, P.N. San Guillermo, P.N. Los Venados y P.N. Monte Len) que se encuadra en el marcode la estrategia y poltica de este Organismo.

El plan de gestin ambiental Matanza-Riachuelo, que tiene como objetivo realizar las accionesnecesarias para el saneamiento ambiental de la cuenca, el control y la prevencin de lasinundaciones que la afectan y la recuperacin de su calidad ambiental. Asimismo, comprendela prevencin y control de la contaminacin, obras de drenaje urbano y regulacin hidrulicapara reducir inundaciones, rehabilitacin urbana y acciones que permitan la difusin del plan yel manejo de residuos slidos, como as tambin el saneamiento de reas especficas.


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II. El uso de instrumentoseconmicos en Argentina

Al igual que en la mayor parte del mundo, la poltica ambientalargentina se basa fundamentalmente en la aplicacin de instrumentosde regulacin directa, habitualmente denominados en la literaturacomo de orden y control (command and control). Estadenominacin se debe a que este tipo de herramientas establecen

requisitos en materia de gestin ambiental que los contaminadoresdeben cumplir y los reguladores deben fiscalizar. Ejemplos de estetipo son los estndares de calidad ambiental, los estndares de emisin(que fijan el nivel mximo de emisiones autorizadas), los estndarestecnolgicos (que establecen el tipo de equipamiento a utilizar paratratar las emisiones previo a la descarga), los estndares de productosy los estndares de insumos (que definen el tipo de insumo que puedeutilizarse o determinan la cantidad mxima de insumos potencialmentecontaminantes que puede incluirse en cada proceso de produccin). Enel caso argentino, los ms utilizados son los estndares de calidadambiental y las normas de emisin,9los cuales suelen ser combinadoscon sanciones por incumplimiento (por ejemplo, multas). Sin

embargo, estas ltimas han sido escasamente aplicadas, debido, por unlado, a su escaso poder de disuasin durante el perodo de altainflacin (donde las multas fijas establecidas en la legislacinrpidamente perdan su valor en trminos reales) y, por otro, a losnumerosos requerimientos administrativos previos a su aplicacin (porejemplo, para verificar el incumplimiento por parte del contaminador).

9 Por ejemplo, la Ley 20.284 fij estndares para la calidad del aire y los decretos 674/89 y 776/92 establecieron las normas deemisin para establecimientos industriales ubicados en Capital Federal y en el conurbano bonaerense, sujetos al control de laautoridad ambiental nacional luego de la privatizacin de la empresa proveedora de agua.


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El principal atractivo de los instrumentos de regulacin directa consiste en la capacidad queotorgan al regulador, en principio, de controlar las actividades contaminantes y evitar as lasuperacin de ciertos niveles de emisin o de contaminacin considerados relativamente"aceptables". Asimismo, la fijacin de un mismo estndar para todas las firmas puede simplificar laverificacin del cumplimiento, en especial si se controla el uso de tecnologas adecuadas paraalcanzarlo. Sin embargo, en la prctica, este tipo de regulacin posee al menos tres falencias. En

primer lugar, requiere de grandes cantidades de informacin (acerca de los costos tecnolgicos ylos daos potenciales en trminos de contaminacin) para poder establecer el estndar ptimo deacuerdo a un anlisis costo-beneficio y para poder monitorear su efectivo cumplimiento. Ensegundo lugar, no proporciona incentivos a la innovacin, pues las firmas slo tienen obligacin decumplir con los estndares requeridos. En tercer lugar, dada la discrecionalidad del regulador parafijar los estndares, puede facilitar el surgimiento de presiones lobbistas por parte de las firmas(para revisiones de la comparacin entre los dos tipos de instrumentos vase Bohm & Rusell, 1985y Helfand, 1999).

Por estos motivos, en las ltimas dos dcadas se ha generalizado la recomendacin del usode instrumentos de poltica ambiental "con orientacin de mercado" o "basados en incentivoseconmicos", dado que, se argumenta, pueden aumentar la eficiencia de dichas polticas y reducir

el costo de alcanzar un cierto objetivo ambiental, en especial si las fuentes de emisiones difieren ensus costos de reduccin (OECD, 1989; Helfand, 1999). Su caracterstica saliente reside en quelogran que sean los propios contaminadores quienes elijan sus niveles de contaminacin teniendoen cuenta los costos que enfrentan por unidad de emisin o los premios que reciben por unidadde reduccin. Los instrumentos de este tipo incluyen, fundamentalmente, los impuestos directos oindirectos a las emisiones, los subsidios, los sistemas de permisos de emisin negociables y losesquemas de responsabilidad legal.

Por otra parte, existe otro grupo de instrumentos de poltica ambiental que busca explotar elinters de las empresas de mostrarse como ambientalmente responsables: la publicacin deinformacin acerca de la gestin ambiental o de las emisiones y la firma de acuerdos voluntarios.Mediante la publicacin de datos sobre emisiones o residuos se busca poner a las firmas frente a las

presiones de los consumidores o los grupos ambientalistas y as inducirlas a cambiar sucomportamiento contaminante. Por su parte, a travs de la firma de acuerdos voluntarios se buscafomentar la autorregulacin, comprometiendo a las firmas frente al gobierno a alcanzar ciertasmejoras en su gestin ambiental (por ejemplo, en preparacin a futuros requerimientos o paraadecuarse a nuevos requisitos establecidos en nuevas legislaciones). Estos instrumentos sonconsiderados como los disparadores de una nueva generacin de poltica ambiental, basada enesfuerzos ambientales preactivos y voluntarios por parte de las firmas y en la participacin pblicay ciudadana en cuestiones de proteccin del ambiente. Su principal ventaja, desde el punto de vistadel costo regulatorio, reside en que el gobierno puede transferir gran parte de las tareas demonitoreo a la comunidad y a las ONG (Conte Grand, 2000; Khanna y Anton, 2002).

En la regulacin ambiental argentina, el uso de incentivos econmicos es muy escaso.Pueden citarse, como ejemplo, la Ley 24.196, que determina que los gastos destinados a la

prevencin de la contaminacin en las actividades mineras pueden deducirse del impuesto a lasganancias o bien la Ley 23.966, que establece un impuesto diferencial sobre la nafta con plomo conel objeto de disminuir su contenido. Asimismo, en materia de efluentes lquidos, puedemencionarse el decreto 674/89, que estableci un "Derecho Especial para el Control de laContaminacin", un monto a abonar por los establecimientos cuyos vertidos superaran los lmitespermisibles de emisin (pero cuya aplicacin efectiva fue escasa). Otros ejemplos del uso de estetipo de instrumentos lo constituye el sistema de subsidios implementado para la reconversin detaxis a GNC, el sistema de financiamiento a pequeas y medianas empresas para obtenercertificaciones ISO 14001 y la tasa que deben abonar los generadores y operadores de residuos


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peligrosos (este ltimo caso se analiza con mayor profundidad en el apartado 3.I). Con respecto alos permisos negociables, al igual que en la experiencia internacional (con la excepcin decontados pases, como por ejemplo, Estados Unidos) los mismos no se han implementado an enArgentina. Finalmente, existen algunos ejemplos de acuerdos voluntarios orientados a reducir lacontaminacin. En este sentido, los casos ms citados corresponden a los acuerdos entre algunascompaas petroleras, el gobierno nacional y los gobiernos locales para implementar un plan de

manejo ambiental destinado a reducir los niveles de contaminacin en el Ro Colorado, as comolos acuerdos de produccin ms limpia suscriptos entre autoridades provinciales, nacionales y lasempresas ubicadas en la cuenca del ro Sal Dulce (Tucumn), orientados a su reconversinproductiva (Conte Grand, 2000; Chidiak y Belustegui, 2002). Sin embargo, no existen esquemasde "diseminacin de informacin negativa" en plena vigencia, a pesar de que la informacinreferida a emisiones y a empresas generadoras debera, en principio, ser pblica (ver ms adelantela discusin sobre la normativa en materia de residuos peligrosos).

Un aspecto de la discusin sobre la eleccin de instrumentos de poltica ambiental que escrecientemente destacado se relaciona con el anlisis del entorno institucional en el cual losmismos deben ser aplicados. En particular, se destaca que la recomendacin generalizada a favorde la introduccin de incentivos econmicos suele implicar mayores demandas en trminos

institucionales que el uso de regulaciones directas. La importancia de este factor no es menor a lahora de entender el diseo de la poltica ambiental en pases en desarrollo (Powell & Russell,1997).

En este marco, el presente captulo procura analizar la experiencia argentina en relacin aluso de instrumentos econmicos, focalizando la atencin en las tasas asociadas a la Ley deResiduos Peligrosos, su instrumentacin y el entorno institucional en el cual se implementaron.ste es, en efecto, el nico caso claro de utilizacin de un instrumento econmico para la polticaambiental argentina. Esta revisin se orienta, fundamentalmente, a considerar dos cuestiones. Enprimer lugar, la posibilidad de usar los fondos provenientes de esas regulaciones para financiarparte de la poltica ambiental, en vista de las dificultades financieras que enfrenta la autoridadambiental nacional. En segundo lugar, apunta a analizar el federalismo en la poltica ambiental, en

vista de que la reciente reforma constitucional trae aparejado un cambio regulatorio en materia deresiduos peligrosos que modificar los roles de las autoridades ambientales del nivel nacional y delas provincias.

1. Estudio de caso: la tasa de residuos peligrosos

Al igual que en la mayora de los pases, la regulacin ambiental relacionada con losresiduos peligrosos, especiales o industriales y de servicios10 en la Argentina esrelativamente reciente. En efecto, las normas que regulan la generacin, transporte y tratamiento deresiduos peligrosos en nuestro pas datan de principios de la dcada de los noventa y son, por talmotivo, uno de los aspectos ambientales incluidos ms tardamente dentro del marco regulatorionacional.

El 28 de enero de 1992 se promulg la Ley 24.051 de Residuos Peligrosos, norma que resultaun caso interesante de estudio pues incorpora el uso de instrumentos econmicos como herramientapara reducir la peligrosidad y cantidad de desechos generados. Especficamente, el decretoreglamentario 831/93 fija el cobro de una "Tasa de Evaluacin y Fiscalizacin", cuyo monto seestableci en funcin de la cantidad y peligrosidad de los residuos producidos. Sin embargo, estatasa ambiental enfrenta dos grandes dificultades: en primer lugar, su diseo resulta sumamente

10La denominacin vara internacionalmente y, a nivel nacional, depende de la normativa provincial que se considere.


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controversial desde el punto de vista econmico (ver seccin 3.I.II); en segundo lugar, laderogacin parcial de la Ley 24.051 en julio de 2002 y su prximo reemplazo por la Ley 25.612 dePresupuestos Mnimos para la Gestin Integral de Residuos Industriales y de Actividades deServicios (norma que no prev el cobro de tasas de ninguna naturaleza) ponen en juego lacontinuidad en el tiempo del uso de instrumentos econmicos en este rea.

a) La Ley Nacional 24.051 de Residuos PeligrososLa relevancia de la Ley de Residuos Peligrosos reside en que fue el primer estatuto federal

que consider una cuestin ambiental que no est estrictamente relacionada con el manejo de losrecursos naturales, sino que se refiere al manejo de los residuos peligrosos "desde la cuna hasta latumba". En efecto, la norma regula la generacin, manipulacin, transporte, tratamiento ydisposicin final de este tipo de desechos, entendiendo por "residuo peligroso" a "todo aqul quepueda causar dao directa o indirectamente a seres vivos o contaminar el suelo, el agua, laatmsfera o el ambiente en general". Cabe aclarar que se excluye de esta definicin a los residuosdomiciliarios, radiactivos y a los derivados de las operaciones normales de buques (Ley 24051/92art. 2).

Hasta la reforma constitucional de 1994, las leyes nacionales en materia ambiental slopodan regir en las provincias si stas expresaban su adhesin voluntaria. Esto se deba a que lasleyes provinciales tenan preeminencia sobre las normas nacionales (federales) en todos losaspectos que no hubieran sido especficamente delegados por las provincias en el Estado Nacional.La Ley de Residuos Peligrosos fue dictada antes de la reforma constitucional, motivo por el cualconstituye una ley de adhesin que no tiene vigencia automtica en todo el pas: de las 24provincias que componen el territorio, 13 han adherido a la norma nacional,11 9 han dictado supropia legislacin12 y 2 han adherido a la Ley y dictado sus propias reglamentaciones al mismotiempo13 (ver en Anexo II un listado de las correspondientes normativas provinciales). En esteaspecto, la Ley 24.051 se diferencia de las leyes vigentes en otras partes del mundo (por ejemplo,Estados Unidos), donde el diseo de las regulaciones sobre residuos peligrosos se realiza a nivelfederal y las autoridades estaduales slo tienen a su cargo la implementacin de las mismas (Conte

Grand, 1998; Chidiak & Belustegui, 2002).Dado que se trata de una ley de adhesin, la autoridad nacional de aplicacin (la Secretara

de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS) slo puede intervenir en casos de alcanceinterjurisdiccional e internacional, en las provincias que hayan ratificado la ley o en aquellos casosen que exista un convenio de cooperacin con la provincia o una demanda especfica por parte deun municipio. Esta falta de jurisdiccin nacional plantea dificultades en varios mbitos, porejemplo, en lo que respecta al transporte de residuos y su efectivo tratamiento: dado que laslegislaciones provinciales habitualmente prohben el ingreso y el movimiento de residuospeligrosos dentro de la provincia en cuestin (ver en Anexo III el marco constitucional de lapoltica ambiental provincial), su correcto tratamiento se ve dificultado, pues las facilidades dedisposicin final de desechos no estn distribuidas homogneamente en todo el territorio nacional ysu traslado no siempre puede hacerse por rutas nacionales.

Adicionalmente, la Ley 24.051 y sus equivalentes provinciales han enfrentado numerososproblemas de implementacin asociados, fundamentalmente, a la competencia de los diferentesniveles de gobierno en las distintas jurisdicciones y a la debilidad institucional de los organismos

11 Las provincias adheridas son: Catamarca, Chubut, Crdoba, Corrientes, Entre Ros, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, San Juan,San Luis, Santiago del Estero y Tucumn.

12 La Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autnoma de Bs. As., Neuqun. Ro Negro, Salta, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuegono han adherido a la Ley N 24.051 y han dictado sus propias normas.

13 Las provincias que adhirieron a la Ley y a la vez dictaron normas propias son Formosa y La Pampa.


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encargados del control. En cuanto al primer aspecto, suelen destacarse las responsabilidadesconcurrentes, divergentes y superpuestas de los diferentes niveles de gobierno en cada jurisdiccin.Esto suele provocar tensiones entre las partes, generalmente relacionadas con la coordinacin yfiscalizacin de la implementacin y, principalmente, en lo que respecta a la distribucin depoderes y recursos. Cabe destacar que la divisin de responsabilidades entre las autoridadesnacionales y locales resulta particularmente importante para el caso de los residuos peligrosos, pues

stos poseen la caracterstica nica de que su transporte permite que la incidencia de eventualesexternalidades negativas pueda ocurrir muy lejos de la ubicacin fsica de su generador (Di Paola,2002; Conte Grand, 1998). En la seccin 3.II se discuten con mayor profundidad los argumentos afavor y en contra de la descentralizacin de la regulacin ambiental relacionada con este tipo dedesechos.

La Ley 24.051 y su decreto reglamentario contemplan la utilizacin de los siguientesinstrumentos de regulacin:

a) Mecanismos de regulacin directa:1. Estndares tcnicos para la manipulacin de los residuos, como ser el adecuado

etiquetado (art. 17);

2. Condiciones que deben cumplir los lugares destinados a la disposicin final de losresiduos (art. 36);

3. La obligatoriedad de registrar los procesos a lo largo del ciclo de vida de los mismos enun "manifiesto" (art. 12 y 13).

b) Incentivos econmicos:1. Tasas: la Ley prev el pago de una "Tasa de Evaluacin y Fiscalizacin" (TEF) por parte

de los generadores y operadores de residuos peligrosos, en funcin de la peligrosidad y cantidad delos residuos que produzcan. El decreto reglamentario 831/93 establece que lo recaudado por esteconcepto se asignar en su totalidad al rgano encargado de la prestacin del servicio en cuestin,

es decir, la SayDS;

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2. Esquemas de responsabilidad objetiva: la ley fija la responsabilidad civil de quienesgeneren, transporten u operen plantas de disposicin de residuos peligrosos (cap. VII), existiendomultas (cuyo monto aumenta por reincidencia) y suspensiones de operacin. Asimismo, se utiliza laresponsabilidad legal como elemento extra (se establece la posibilidad de penas de prisin en elcap. IX);

3. Sistemas de divulgacin de informacin: el texto de la normativa tambin prev laimplementacin de un sistema de publicacin de datos sobre emisiones o residuos (artculo 60), sibien ste no se ha implementado completamente an.

En sntesis, la Ley 24.051 contempl la inclusin de algunos instrumentos econmicos

orientados a brindar incentivos a los agentes a mejorar el manejo de residuos peligrosos y aminimizar la generacin de desechos de alto impacto contaminante. De esta forma, la norma cre,luego de algunos problemas iniciales relacionados con la falta de capacidad de tratamiento frente ala necesidad de cumplir con la ley, un mercado comercial de transporte y disposicin final deresiduos peligrosos. Su importancia fundamental radica en que permiti generar conciencia acercade la necesidad de prevencin, es decir, que es mejor evitar la generacin de residuos antes quetratarlos a posteriori. Sin embargo, buena parte de los efectos buscados en su diseo se perdieron

14 En la prctica, la "tasa" funciona como un "impuesto", pues los montos recaudados no poseen asignacin especfica para la SAyDSsino que son destinados a Rentas Generales (esta discusin se ampla en la seccin 3. I.I.2).


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en la medida en que esta Ley (al igual que sus equivalentes provinciales) ha estado sujeta a un bajonivel de enforcement (Di Paola, 2002; Nonna, 2002). Por otra parte, la norma tampoco ha cumplidocon su objetivo ms fiscal (financiar los gastos de verificacin y control de la autoridad deaplicacin), dado que, como se presenta a continuacin, la asignacin especfica de lo recaudado nose ha verificado en la prctica.

b) La asignacin especfica de la tasa de residuos peligrososTal como se indic en la seccin anterior, la Ley de Residuos Peligrosos y su decreto

reglamentario determinaron que los generadores y operadores de este tipo de desechos deberanabonar una Tasa de Evaluacin y Fiscalizacin (TEF) y que los montos recaudados por esteconcepto se destinaran a financiar los gastos de funcionamiento de la Unidad de ResiduosPeligrosos de la SAyDS (la autoridad de aplicacin). No obstante, en la prctica, la TEF nuncafuncion efectivamente como una tasa.

Originalmente, la TEF fue concebida como orientada a cumplir dos funciones al mismotiempo:

1. Financiar los gastos de fiscalizacin de la autoridad de aplicacin de la norma (laTEF como tasaen el sentido fiscal del trmino);

2. Brindar incentivos tendientes a disminuir la cantidad y peligrosidad de los desechosproducidos en la fuente (la TEF como un impuesto, es decir, como un instrumentoeconmico de poltica ambiental).

Esto ha generado controversias y la necesidad de efectuar sucesivas modificaciones al marcoregulatorio. Particularmente, una resolucin posterior de la SAyDS (Res SRNyDS 599/01)estableci expresamente que la TEF "no es un tributo vinculado a la efectiva prestacin, por partede la autoridad de aplicacin, de tareas de evaluacin y fiscalizacin singularizadas respecto decada generador de residuos peligrosos, sino un instrumento del Derecho Ambiental apto para

cumplimentar los fines redistributivos y preventivos de esa disciplina". De esta forma, se dispusoque la TEF "debe ser considerada [...] como una tasa ambiental antes que como una tasa denaturaleza jurdico-tributaria". Esta definicin contradice los conceptos generalmente aceptadospor la teora de la hacienda pblica, la cual diferencia claramente las tasas de los tributos. Por otraparte, en la prctica, los montos recaudados por la tasa no han tenido asignacin especfica para laautoridad de aplicacin, sino que han sido destinados a la caja nica que constituye RentasGenerales. Esto tambin contradice la definicin econmica de "tasa" y le asigna a la TEF unacaracterstica tpica de un tributo.

Debe recordarse que en teora toda tasa pagada por un usuario debe constituir unacontraprestacin por un bien o servicio privado (es decir, rival) provisto por el sector pblico(Musgrave y Musgrave, 1992, p. 269). Ciertamente, el caso aqu analizado responde a la

caracterstica de tasa en la medida en que es pagado por las empresas generadoras de residuossujetas a la obligacin de ser fiscalizadas. No obstante, los fondos recaudados no son asignados alfinanciamiento de esas actividades de control, quedando as desnaturalizada la caracterstica notributaria del recurso. Asimismo, cabe aclarar que, al ser la TEF un hbrido entre tasa y tributo, stole permite al Tesoro Nacional la apropiacin plena de recursos que, de ser considerados tributospropiamente dichos, deberan ser coparticipados con las provincias.

La no asignacin especfica de la TEF complica, de hecho, la situacin financiera de laSAyDS -y, particularmente, de la Unidad de Residuos Peligrosos- ya que desde 1999, supresupuesto se ha visto sustancialmente reducido al pasar de ser una Secretara de Presidencia a


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depender del

Politica y Gestión ambiental.

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