Política CambiariaPropuestas de accionespara la competitividadde las exportaciones

Por coincidencia de conceptos, los documentos técnicos han sidoelaborados conjuntamente con el CIEN

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Guatemala, Septiembre 2004

Primera ediciónGuatemala, 2004

© Se permite la reproducción total o parcial de esta obra, incluyendo el diseño tipográfico yde portada, por medio electrónico o mecánico, citando la fuente.

Política Cambiaria

Índice

Presentación .......................................................................................................................5

Introducción a la Política Cambiaria ...................................................................................7

Los conceptos importantes ..............................................................................................7

Problemas de la Política Cambiaria Actual........................................................................13

El deterioro del sector externo.......................................................................................13

Ausencia de una política cambiaria consistente .............................................................14

Propuesta para la realineación del tipo de cambio real.......................................................21

Reinterpretando el problema .........................................................................................21

Reforma 1: Mantener una política macroeconómica consistente....................................25

Reforma 2: Realinear los incentivos entre bienes transables y no transables ..................27

Reforma 3: Implementar una regla de intervención cambiaria .......................................29

Resumen de la propuesta...............................................................................................32

Bibliografía ......................................................................................................................32

ANEXO 1.........................................................................................................................37

Resultados bienes transables y no transables. ................................................................37

ANEXO 2.........................................................................................................................39

Estimación del TCR......................................................................................................39

ANEXO 3:........................................................................................................................41

Relación entre el tipo de cambio y las intervenciones del BANGUAT en el SINEDI.....41

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Presentación

Guatemala no esta generando la riqueza necesaria para mejorar el nivel de vida de sushabitantes. El 56.2% de los guatemaltecos son pobres y el 16% ganan menos de US$ 1 aldía. Ello ha incidido en que al año 2004, Guatemala haya descendido al puesto número 121en el índice de desarrollo humano.1

¿Qué significa esto?

Que Guatemala esta teniendo dificultades para definir e implementar políticas congruentese integrales que permitan elevar el crecimiento económico. Que actualmente ocupe elpuesto 89 del Índice de Crecimiento Potencial de Mediano Plazo, sólo indica que aún haymucho camino por recorrer.2

¿Qué podemos hacer para cambiar esto?

Creando una política de desarrollo basada en el comercio exterior, siendo esto lo másconveniente para economías pequeñas como la nuestra.

¿Cómo podemos implementar una política de desarrollo basado en el comercio exterior deforma exitosa?

Potencializando la competitividad de todos los factores de la economía. Incentivando a lasempresas para competir en la superación de los estándares internacionales, en sus distintosámbitos de acción.

La competitividad debe originarse en la fortaleza y la eficiencia de la infraestructuraproductiva y técnica de cada país, así como en los elementos que determinan el entornoeconómico, social e institucional en que se manifiesta.

Es necesario buscar el desarrollo económico y social para Guatemala. El gobierno debeasumir el reto del crecimiento económico sostenible. AGEXPRONT quiere contribuir aldesarrollo económico y social del país en forma sustentable, por medio de lasexportaciones. Por lo anterior, ha elaborado las siguientes “Propuestas de acciones para lacompetitividad de las exportaciones”.

Estas propuestas se encuentran agrupadas en ocho folletos, en los que se establecen loslineamientos generales que debe adoptar la política pública:

1 PNUD (2004).2 WEO (2004).

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• Marco conceptual. Este documento describe las líneas generales dentro de lascuales se enmarca la propuesta de política pública de los documentos de la serie,describiendo por qué es que se eligió el comercio exterior y la competitividadsistémica como la política y el mecanismo para alcanzar el desarrollosocioeconómico del país.

• Política fiscal. Mediante dicho documento se plantea cómo es posible desarrollaruna política fiscal que genere los suficientes ingresos para que el Gobierno puedadesempeñar sus funciones, y a la vez mantenga la competitividad del país, nointerrumpiendo el proceso generador de riqueza de todos los guatemaltecos.

• Política laboral. Se explica la necesidad de crear instituciones laborales flexibles,de impulsar una política de ingresos, de fomentar un mercado de mano de obracalificada. Lo anterior con la finalidad de lograr una producción nacionalcompetitiva en la que empleados y empleadores se vean beneficiados.

• Política financiera. El sector financiero permite que los proyectos productivospuedan llevarse a cabo. En el documento se presentan recomendaciones de políticapública para lograr que el sector financiero responda a los retos que lacompetitividad sistémica plantea, haciendo un uso eficiente de los recursos escasosde nuestra economía.

• Política cambiaria: El tipo de cambio es una variable estratégica, no sólo un preciomás de la economía, ya que genera una señal importante para determinar laestructura económica del país. Este documento recomienda cómo debe ser lapolítica cambiaria para lograr una política de comercio exterior exitosa, y quepermita una transición efectiva y ordenada de la economía.

• Política de infraestructura y servicios: La existencia y adecuada condición de lainfraestructura es necesaria para crear las redes que interrelacionen la actividadproductiva dentro y fuera de Guatemala. En el documento se muestra un diagnósticode los subsectores que conforman la infraestructura de Guatemala y lasrecomendaciones que se deben llevar a cabo para mejorarla.

• Política nacional de transporte: Un componente imprescindible de la actividadproductiva es la distribución. La eficiencia en la distribución dependerá del lacompetitividad del transporte en que se realice. El documento hace un análisisintegral del sector y recomienda una serie de lineamientos a seguir para mejorar lacompetitividad de la distribución de los productos guatemaltecos, tomando encuenta una visión de largo plazo y coherente con la realidad.

• Política de procesos: La acción empresarial toma lugar dentro de un marco legalque establece trámites y procedimientos. Estos delimitan la acción del sectorprivado, cuya eficiencia debe evaluarse en función del efecto que tiene sobre laproductividad en comparación con el beneficio que buscan generar. El documentorealiza un diagnóstico sobre los principales problemas que sufre el sector privado almomento de cumplir con los requisitos que le son solicitados y se planteansoluciones a los mismos. En calidad, recomienda qué hacer para crear un clima deinnovación y competitividad y a la vez, un control de calidad de los productos quese comercian.

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Introducción a la Política Cambiaria

El tipo de cambio no es un precio cualquiera. Constituye más bien una variableestratégica3 que decide si la economía de un país está en condiciones de crear el contextomacroeconómico necesario que permita establecer industrias competitivas a nivelinternacional.

¿Por qué es una variable estratégica? Las experiencias de los años setenta y ochenta handemostrado que los tipos de cambio, cuando están muy sobrevaluados (apreciados),reducen la competitividad del país y generan inexorablemente déficits en la balanzacomercial, sobre todo porque se dificulta la exportación de manufacturas y se facilita laimportación de las mismas. Los países que toleran la sobrevaluación de su moneda duranteun período prolongado obstaculizan doblemente el desarrollo de su aparato productivo,porque:

• El encarecimiento de las exportaciones, de origen monetario, da lugar a que lasempresas no vean ninguna posibilidad real de orientar su producción en el mercadomundial como marco de referencia.

• El abaratamiento artificial de las importaciones hace que las empresas pierdan sucompetitividad incluso en el mercado interno, con la consecuencia de que el grueso delas inversiones fluye al sector de bienes no transables o incluso a la exportación decapital.

Además de su efecto en la forma en que se asignan recursos entre los distintos sectoresproductivos del país, el tipo de cambio también tiene repercusiones importantes en la formaen que la economía maneja los shocks externos4. Por ejemplo, ante un shock negativo, untipo de cambio libre absorbe una parte importante del efecto, evitando que la producción ylas demás variables económicas sufran un deterioro importante; sin embargo, simantuviéramos un tipo de cambio fijo, sería la producción la que se deterioraría.5

Los conceptos importantes

Posiblemente la política cambiaria sea uno de los temas más complejos que se toca en lapresente serie de documentos. Ello se debe a que los problemas de la política monetaria noson tan “concretos”, tan “visibles”, como los problemas del sector financiero o los deaduanas. Uno suele ser consciente sólo del número del tipo de cambio, sin embargo,

3 Basado en Esser (1997).4 Eventos (positivos o negativos) que suceden fuera del país, pero que debido a su importancia, afectan alpaís.5 Salvo que existiera una flexibilidad completa de precios y salarios.

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existen una serie de causas y efectos que quedan ocultos, y que sólo se hacen evidentes trasun análisis con las herramientas adecuadas.

Para lograr dicho análisis, iniciaremos con una breve mención de los conceptos másimportantes que dan forma al presente documento:

Bienes transables y no transables.Los bienes transables son aquellos que son comerciables internacionalmente, por ejemplo,la azúcar producida en Guatemala. En contraposición, los bienes no transables son aquellosque no son comerciables internacionalmente, debido a que es muy costoso su transporte,por ejemplo, es demasiado caro transportar un edificio a otra localidad.

Una forma fácil de pensar en estos conceptos es la siguiente:

• Los bienes transables son fáciles de exportar.• Los bienes no transables no suelen exportarse, debido al costo que implicaría.

¿Por qué son importantes estos dos conceptos? Porque una economía que produce bienestransables puede comerciarlos en el exterior, lo cual le permite hacerse de recursos externos(divisas), situación que no sucede con los bienes no transables. Por ejemplo, ante lanecesidad de pagar deuda externa (que a nivel nacional se entendería como constantesdéficits en la cuenta corriente), los países que tienen una gran producción de transablesestán en mejor posición de afrontar el pago de la misma, que uno enfocado en producirbienes no transables, ya que este último no contaría con suficientes divisas.

Tipo de cambio nominal.

El tipo de cambio nominal es la cantidad de quetzales uno debe desprenderse para poderadquirir dólares. Esta variable no se considera como real, porque no hace alusión directa abienes y servicios, sino sólo a cantidades monetarias.

Cuadro 1¿Por qué es necesario hablar de tipo de cambio real?

Muchos conceptos económicos no son sencillos de percibir en la realidad. Uno de ellos es lacompetitividad. Como se aprecia en el del marco conceptual, buscar una variable que nos permitadeterminar qué tan competitivo es un país no es nada sencillo. Muchos han buscado entender lacompetitividad a través del tipo de cambio nominal. Sin embargo, este esfuerzo afrontacomplicaciones, en especial, cuando existen problemas de una elevada inflación.

Para entender mejor el problema del tipo de cambio real, podemos hacer una analogía con elmercado laboral. Dicho mercado, cuando describe el ingreso de las personas encuentra unproblema parecido al que se afronta explicando la competitividad mediante el tipo de cambionominal. Para resolver el problema de cómo la inflación afecta al ingreso, se acuñaron dostérminos:

…sigue

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Salario nominal. El salario nominal indica la cantidad de quetzales que una persona recibe portrabajar.Salario real. El salario real la cantidad de bienes y servicios que una persona puede comprar con elsalario nominal que recibió. Para ello, se elimina el efecto inflacionario al salario nominal.

De esta manera, si el salario nominal se incrementa en un 10%, pero la inflación sube en el mismoporcentaje, se puede decir que no cambió su ingreso real de la persona. Por lo mismo, nodebiéramos esperar un cambio en la conducta del trabajador. Sin embargo, si el salario nominal seincrementó en 10%, pero la inflación aumentó en 20%, el ingreso real de la persona se redujo.Dado este último cambio, se podría esperar un cambio importante en la cantidad de trabajo que elempleado está dispuesto a realizar para poder mantener su mismo nivel de vida.

Por la misma razón que la variable importante en el mercado laboral no es el salario nominal, así eltipo de cambio nominal no es la variable importante para describir la competitividad. Por ello, seha hecho necesario emplear el tipo de cambio real, el cual incorpora el efecto de la inflación.Enfocarse en el tipo de cambio real y no en el nominal, permite entender por qué unadevaluación nominal no siempre promueve las exportaciones, pues ello depende de cómoevolucione la inflación.

Fuente: elaboración propia.

Tipo de cambio real observado, TCR.

El tipo de cambio real es un buen indicador del grado de competitividad internacional de unpaís, ya que refleja los incentivos que existen para producir bienes que compitan con losbienes producidos internacionalmente (Edwards 1988).

El tipo de cambio real se suele definir mediante la siguiente fórmula

e = PT/PN

Donde:e. Es el tipo de cambio realPT. Es el precio de los bienes transables.PN. Es el precio de los bienes no transables.

Esta definición resume los incentivos que guían la asignación de recursos entre los sectoresque producen bienes transables y no transables. Un incremento en “e” hará la producciónen bienes transables más rentable, induciendo a los recursos a moverse del sector de bienesno transables al sector de bienes transables (Edwards 1989), incrementando así lasexportaciones.

Medición del tipo de cambio real.Usualmente para obtener una medición del tipo de cambio real se emplean dosinstrumentos: el tipo de cambio real bilateral y el tipo de cambio real multilateral.

El tipo de cambio real entre dos países es el costo relativo de una canasta de bienes dereferencia, donde el costo de la canasta entre los dos países se compara tras haberlas

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convertidas a una misma moneda (Obstfeld y Rogoff 1996). Por ejemplo, en el caso deltipo de cambio real bilateral entre Estados Unidos y Guatemala, el tipo de cambio bilateralestá determinado de la siguiente manera:

TCRGU-US = TCN * IPCUSA / IPCGUATE

Donde:TCR. Es el tipo de cambio real entre Guatemala y Estados Unidos.TCN. El tipo de cambio nominal.IPC. Es el índice de precios al consumidor.

El tipo de cambio real multilateral es una ampliación del bilateral. Para ello, se determinael tipo de cambio real bilateral del país en cuestión con cada uno de sus socios comerciales.Tras esto, se realiza un promedio ponderado, donde la ponderación de cada tipo de cambiobilateral es la importancia comercial relativa de cada país.

Tipo de cambio real de equilibrio de largo plazo, TCRE.6

A largo plazo, el TCR debe tomar un valor tal que genere los incentivos para lograr almismo tiempo el equilibrio interno y externo de la economía, al mismo tiempo se mantienela consistencia con un crecimiento económico sostenido.

En este contexto, el equilibrio externo se entiende como una situación donde el balance encuenta corriente (importaciones, exportaciones y transferencias unilaterales) sea compatiblecon flujos de capital sostenidos (y en efecto sea financiado con esos flujos). El equilibriointerno, por otro lado, se refiere como una situación tal que el mercado para bienesdomésticos esté en equilibrio (oferta = demanda) en el período actual y futuros, y que eldesempleo no se desvíe de su nivel natural.

La implicación más importante de la definición anterior es que el TCRE no es un númerofijo, al contrario, es un número que puede cambiar constantemente. En la medida que seproduzcan cambios en cualquiera de las variables que afectan las condiciones de equilibriointerno y externo en un país, entonces el TCRE también cambiará. Los factoresfundamentales más importantes para el TCRE son los siguientes:

1. Precios internacionales, tanto de los productos que exporta el país, como de losproductos que importa (a esto se le conoce como términos de intercambio).

2. Flujos de ayuda extranjera y remesas.3. Tasas reales de interés en el resto del mundo.7

4. Impuestos y subsidios domésticos.

6 Basado en: Edwards (1990).7 De igual manera que el salario real y el tipo de cambio real, es necesario hablar de tipo de cambio real, yaque las personas disponen su cartera de inversiones en base al rendimiento real que obtendrá su cartera.

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5. Impuestos sobre transacciones internacionales motivadas por consideraciones deasignación de recursos en el largo plazo (no por desequilibrios temporales en labalanza de pagos).

6. Volumen del gasto público (déficit fiscal).7. Composición del gasto público (el volumen de bienes transables8 y no transables9).8. Progreso tecnológico.

Distorsiones en el TCR.En el corto y mediano plazo, es muy común que se produzcan desviaciones pequeñas ytemporales entre el tipo de cambio real de equilibrio de largo plazo, TCRE, y el tipo decambio real observado, TCR, que no deben ser motivo de alarma o de intervención. Sinembargo, existen circunstancias cuando el TCR muestra desviaciones significativas ysostenidas respecto de su nivel de equilibrio de largo plazo. Cuando esto sucede, nosenfrentamos a una distorsión en ele TCR (Edwards 1990). (Ver Gráfica 5 más adelante).

8 Bienes exportables.9 Bienes que por sus características son difíciles de exportar, como por ejemplo, una casa.

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Problemas de la Política Cambiaria Actual

El deterioro del sector externo

Durante los últimos tres años se ha observado un deterioro importante del sectorexportador. Las exportaciones tuvieron un crecimiento de 72% durante el quinquenio1994-1998. Sin embargo, durante el quinquenio 1999-2003, la tasa de crecimiento apenasha sido de 1.8% (ver Tabla 1).

Tabla 1Exportaciones e importaciones (US$ millones).

Exportaciones Tasa de crecimientoTradicionales No-

tradicionalesTradicionales No-

tradicionales

Importaciones Tasa decrecimiento

1994 655.1 847.5 2,647.61995 987.5 948.0 51% 12% 3,292.5 24%1996 929.3 1,101.4 -6% 16% 3,146.2 -4%1997 1,128.3 1,215.8 21% 10% 3,852.0 22%1998 1,186.9 1,394.8 5% 15% 4,650.9 21%1999 1,023.1 1,437.3 -14% 3% 4,560.0 -2%2000 1,166.1 1,532.9 14% 7% 5,171.4 13%2001 949.7 1,513.9 -19% -1% 5,606.4 8%2002 958.4 1,514.8 1% 0% 6,304.1 12%2003 968.3 1,661.5 1% 10% 6,721.6 7%Fuente: BANGUAT.

Las razones de este deterioro son varias y se pueden separar en externas e internas. Entrelas externas sobresalen el deterioro de los precios del café; en 1998 la bolsa de café de 100libras se cotizaba en US$ 220, un año después en menos de US$ 60. Esto particularmenteafectó el comportamiento de las exportaciones tradicionales. Asimismo, el crecimientoeconómico de Estados Unidos disminuyó significativamente en el 2001, cayendo de 4.2%en 1999 a 0.3% en el 2001, disminuyendo de manera acorde su demanda porimportaciones.

Cabe mencionar que Europa y Japón vivieron situaciones similares a Estados Unidos.Aunque para nosotros, en términos de comercio, no son tan importantes como este últimopaís, a nivel internacional se estaba viviendo una situación económica adversa que, ya enconjunto, nos perjudicaba. Es más, otros socios comerciales importantes, como el resto deCentroamérica y México, también se vieron afectados negativamente.

La situación externa no era la única fuerza actuando en contra del sector exportador. Hacialo interno, la aplicación de políticas macroeconómicas inconsistentes también estabaperjudicando la competitividad de las exportaciones guatemaltecas. Por ejemplo, elaumento de impuestos o de los salarios mínimos sin considerar la productividad hanelevado los costos de producir localmente versus esos mismos productos a nivel

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internacional. A ello, hay que agregar lo elevado de la tasa de interés y de la inflación, queen comparación con otros países del área nos hacen menos competitivos.

Sin embargo, entre las políticas macroeconómicas que han perjudicado la competitividad delas exportaciones vale la pena resaltar el papel del tipo de cambio. Es más, esta situaciónno es nueva. Como se puede observar en la Gráfica 1, el deterioro del sector transablerespecto al no-transable es un proceso secular que inició en la década de los 70 y, como sepuede observar en el Anexo 1, se explica principalmente por el comportamiento del tipo decambio real.

Gráfica 1Relación entre producción de bienes transables y no transables.

Fuente: Cálculos propios con información del BANGUAT.

A continuación se describe con más detalle el problema de la política monetariainconsistente durante los últimos años.

Ausencia de una política cambiaria consistente

En Guatemala ha predominado una idea de que el tipo de cambio debería ser “neutral”, parano favorecer a importadores ni a exportadores. Lo cual, según una apreciación popular, nose está cumpliendo. Sin embargo, no existe un concepto claro de que debería ser neutral.En principio se ha manejado la idea de que el tipo de cambio debería variar lo suficientepara cubrir, al menos, los diferenciales de inflación entre Guatemala y Estados Unidos.

Este concepto se fundamenta en la “ley de un solo precio”, esto es, que en un mercadounificado todo producto tiene un mismo precio.10 Para que dicha ley se cumpla, ladepreciación (o apreciación) del tipo de cambio debe ser igual a la diferencia entre lainflación local e internacional. Otra forma de decirlo es que la variación el tipo de cambio

10 Según Sachs y Larraín (1994), para que se cumpla la ley de un solo precio P=EP*, donde P son los precioslocales, P* los precios internacionales y E el tipo de cambio.

0.50

0.55

0.60

0.65

0.70

0.75

0.80

0.85

1950

1953

1956

1959

1962

1965

1968

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

Tra

nsab

les/

No-

Tra

nsab

les

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real11 debería ser cero. Aunque conceptualmente ésta es la apreciación generalmenteaceptada, también tiene varias limitaciones prácticas:

1. Existen barreras naturales que distorsionan los precios, como costos de transporte yseguros.

2. Otra distorsión importante son las barreras artificiales, como aranceles, cuotas yotras restricciones impuestas por los gobiernos.

3. Entre los distintos países se consumen canastas de bienes diferentes, por lo que esmuy difícil, incluso imposible para algunos casos, decidir la inflación de qué bieneshay que compensar.

4. Hay bienes que simplemente no se comercian internacionalmente. Entonces, nuncavan a poder cumplir con la ley de un solo precio, ya que la misma depende delarbitraje para que se cumpla.

Existe otro problema de tipo práctico, si se va a calcular el tipo de cambio real basados enlos diferenciales de inflación, las conclusiones dependerán mucho del año base que seutilice para su cálculo. Como se puede ver en la Gráfica 2, si se escoge 1990 como añobase, en el 2002 estábamos sufriendo una apreciación real de poco más de 20%. Esto esconsistente con la percepción general de un tipo de cambio real apreciado. Sin embargo, silo que tomamos en cuenta como año base es 1996, veríamos que en el 2002 estábamosregresando a nuestro nivel de equilibrio, descartando cualquier teoría de apreciación.

Gráfica 2Índice del tipo de cambio real con distintos años base.

Fuente: cálculos propios, con información del BANGUAT y de la Reserva Federal de Estados Unidos.

A pesar de todas estas críticas, no se descarta la existencia de una relación de precios anivel macroeconómico entre los distintos países que tiene implicaciones sobre lacompetitividad de los distintos productos transados internacionalmente. Asimismo, tieneefectos en la estructura de producción y de consumo. Por lo tanto, es importante entenderlos fundamentos que determinan el TCR y sus posibles desviaciones.

11 El tipo de cambio real se calcula con la siguiente fórmula: TCR=EP*/P.

70

80

90

100

110

120

1990

1991

1992

1993

1994

1995

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1997

1998

1999

2000

2001

2002

Base 1990=100 Base 1996=100

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Edwards (1989) indica que, en lo concerniente a TCR, han surgido dos grandes áreas deinterés: la primera, entender qué provoca las fluctuaciones del TCR; y, segundo, qué tanefectivas son las devaluaciones nominales como instrumentos de política económica. Deacuerdo a los modelos teóricos, el equilibrio de largo plazo del TCR depende solamente devariables reales, sus fundamentos12. Por otro lado, en el corto plazo, tanto variables realescomo nominales ejercen su influencia en el tipo de cambio real. Es más, políticasmacroeconómicas insostenibles generan condiciones de sobrevaluación del TCR quepueden terminar en devaluaciones extremas y crisis de balanza de pagos.13

Otra conclusión importante de Edwards (1989) es que, si no se interviene, la realineacióndel TCR sucederá, pero con rezagos (paulatinamente, a lo largo de varios períodos).Asimismo, menciona que los ajustes del tipo de cambio nominal (TCN) tendrán un efectopermanente sobre el TCR si parten de un desequilibrio previo y se acompañan de reformasestructurales. Las devaluaciones nominales aisladas de reformas estructurales son neutralesen el largo plazo.

Tabla 2Origen de la Monetización (millones de quetzales)

Millones de Quetzales 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002*

Monetización Externa 1,057.40 2,511.00 2,939.90 -1,065.00 5,052.10 3,301.50 169.30

Posición con Bancos yFinancieras -409.8 -789 993.6 1,777.30 -5,071.60 778.7 -2,133.60

Crédito Neto SectorPúblico -895.6 -2,044.00 -3,147.60 1,013.10 1,139.00 -2,530.90 1,390.30

Compra/Vta CDP´s -856.4 1,041.20 928.4 -21 -2,114.70 -2286.7 -63.7

BEST 117.7 141.4 132.8 16.8 2.3 3.5 1.7

Otros Activos Netos 1,347.50 -204.3 -1,016.20 400.4 778.5 1995.6 1,159.60

Emisión Monetaria 360.80 656.30 830.90 2,121.60 -214.40 1,261.70 523.60Fuente: cálculos del CIEN con información del BANGUAT.

Siguiendo la metodología de Edwards (1989)14 se encuentra que la existencia de políticasmacroeconómicas inconsistentes, particularmente excesos de crédito doméstico (ver Tabla2), provocan una apreciación cambiaria, lo cual lleva a una situación insostenible para laeconomía. Si el exceso de crédito15 aumenta en 1%, el tipo de cambio real se aprecia en0.45%. Asimismo, encontramos que, cuando los ingresos de capital aumentan en 1%, eltipo de cambio real se aprecia en 0.03%. Estos resultados se resaltan ya que, como sepuede observar en la Tabla 2, durante los últimos años ha habido un rápido crecimiento delcrédito doméstico, el cual se explica en buena parte por fuentes externas. 12 Ver Tipo de cambio real de largo plazo, en la Introducción a la Política Cambiaria13 Ver Distorsiones en el tipo de cambio real, en la Introducción a la Política Cambiaria.14 Los resultados econométricos de la metodología de Edwards (1989) se presentan en el Anexo 2.15 El exceso de oferta de crédito doméstico (EXCRE), se midió como la diferencia entre la tasa decrecimiento del crédito doméstico (CSP) y la tasa de crecimiento real del producto interno bruto (PIB):

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Gráfica 3Cuenta de capitales.

Fuente: BANGUAT.

Como se puede ver en la Gráfica 3, a partir de mediados de la década de los 90 hay unaligera tendencia hacia arriba en el saldo de la cuenta de capitales, pasando de US$ 415millones en 1995 a un máximo de US$ 1,726 millones en el 2001. Aparentemente esteaumento no es tan significativo, especialmente cuando uno mira que a partir del 2002 hayuna reversión en la tendencia. Sin embargo, si sólo se miran los ingresos de capital(créditos), esa misma tendencia hacia el alza es mucho más pronunciada, alcanzando en elaño 2002 niveles cercanos al 50% del PIB. Vale la pena resaltar que el incremento se hadebido principalmente al capital privado, que de representar el 29% de los ingresos durante1990, al 2003 representaba el 94% de los mismos, siendo el rubro que más creció el decapital de mediano y largo plazo.

Gráfica 4Operaciones de Mercado Abierto (OMAs)

Fuente: BANGUAT.

Como se puede observar, existe un ingreso importante de flujos de capital que aprecian eltipo de cambio. Además, existe un problema adicional que ha presionado a una mayor

-500

1,000

2,500

4,000

5,500

7,000

8,500

10,000

1990

1991

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de

US

$

Crédito Saldo

0

2,0004,000

6,000

8,00010,000

12,000

14,00016,000

18,000

Ene

-95

Ene

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Ene

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Ene

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Ene

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Ene

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ones

de

Que

tzal

es

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apreciación del quetzal: el manejo de la política monetaria ha sido inconsistente con elingreso de capitales, expandiendo el crédito doméstico de manera simultánea. Paracontrolar los excesos de crédito doméstico, el BANGUAT ha optado por una política deesterilización vía operaciones de mercado abierto (ver Gráfica 4), lo cual eleva las tasas deinterés locales y promueve todavía más el ingreso de capitales externos, creándose una“bola de nieve”.

Tomando en cuenta la metodología ya antes descrita de Edwards (1989), y losdesequilibrios que existen en la política macroeconómica y en los fundamentos de laeconomía, se procedió a calcular el tipo de cambio real de equilibrio de largo plazo (VerGráfica 5). Según la evidencia disponible, durante los últimos tres años el tipo de cambioreal podría estar mostrando un desalineamiento hacia abajo considerable y continuorespecto a su nivel de equilibrio de largo plazo. Esta situación estaría indicando lanecesidad de un reajuste hacia arriba de esta variable, lo cual no sólo ayudaría a contener elconsumo privado sino generaría las señales correctas para el buen uso de los recursosproductivos (promover al sector exportador).

Gráfica 5Depreciación (apreciación) del tipo de cambio real.

Fuente: Cálculos propios, utilizando la metodología de Edwards (1989).

Ahora bien, este reajuste del tipo de cambio real permitiría alcanzar la neutralidad, lo cualse considera un objetivo deseable. Sin embargo, tampoco se trata de sólo compensar losmayores costos que ha tenido el sector exportador, ya que el problema es mucho máscomplejo. Existe un desequilibrio en el sector externo que se retroalimenta con laapreciación cambiaria. En la medida que el tipo de cambio real permanezca por debajo desu nivel de equilibrio, no sólo se desincentivan las exportaciones sino que se promueven lasimportaciones, ampliándose el déficit en cuenta corriente16 (ver Gráfica 6).

16 La cuenta corriente incluye las exportaciones e importaciones de bienes y servicios del país, además de lasdonaciones y remesas.

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TCR-Observado TCR-Equilibrio de largo plazo

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Gráfica 6Déficit en la cuenta corriente como porcentaje del PIB

Fuente: cálculos del CIEN con información del BANGUAT.* 2003: déficit fiscal estimado (incluyendo deuda flotante).

En la Gráfica 6 podemos ver que el desequilibrio en cuenta corriente no es tan grave comoen otros años. Aunque hay que hacer varias aclaraciones. Analizando la composición deldéficit, observamos que la mayor parte se explica por el déficit privado, pero el déficitpúblico tiene una mayor importancia. Segundo, es cierto que son valores similares a losobservados durante la primera mitad de la década de los 90, pero en ese entonces laeconomía crecía a un ritmo cercano al 4% y ahora crece cerca del 2%.

Este último punto es relevante en la coyuntura actual, debido a que se ha convertido en elprincipal limitante del crecimiento económico. Si queremos crecer necesitamos inversiónen capital, pero la mayor parte del capital es importado. Por lo tanto, bajo las condicionesactuales, esto implicaría un déficit externo mucho mayor. El problema de esto es que noestá claro de dónde van a salir los flujos de capital para financiarlos; hoy día ya sonexcesivos para el tamaño de la economía. Esta realidad hace todavía más prioritario elajuste de tipo de cambio real para realinear los incentivos en la economía.

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Público Privado

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Propuesta para la realineación del tipo decambio real

La propuesta que a continuación consta de dos partes. En la primera, se explica por quéuna devaluación nominal del tipo de cambio no lograría una solución eficaz a la apreciacióndel tipo de cambio real que actualmente afronta Guatemala y que por ende, es necesaria laimplementación de reformas estructurales para corregir dicha apreciación. En la segundaparte, se detallan las tres reformas principales que debe implementar el Gobierno paralograr dicha corrección.

Reinterpretando el problema

La globalización y la integración que ha tenido Guatemala con el comercio exterior hanllevado a que el productor nacional, sea exportador o no, deba enfrentar la competenciainternacional día a día. Hoy, la batalla no sólo se libra en las bolsas de commodities de lospaíses del primer mundo; hoy, la batalla también se libra en Guatemala, en lossupermercados y en las tiendas de la esquina. Hoy competimos contra todo el mundo.

Siendo fieles a este cambio en la visión del mundo, también se hace necesario cambiarnuestro paradigma, nuestro nivel Meta sobre el tipo de cambio. Para ello, el primer pasopara lograr una solución sostenible del problema de la apreciación cambiaria es abandonarla idea una devaluación nominal podría mejorar al sector exportador. A continuación sedesarrollan varios problemas que hacen inviable esta solución.

La inflación y el equilibrio político.

Promover una devaluación nominal del tipo de cambio suele objetarse porque la misma seencuentra relacionada con un aumento de la inflación. La indexación de salarios y deprecios, y el porcentaje de productos importados en la producción guatemaltecafavorecerían un aumento en la inflación en el corto y mediano, lo cual eliminaría el efectode la devaluación del tipo de cambio real.

Edwards (1988) comenta que de acuerdo a un análisis realizado por él sobre devaluacionesnominales, con una muestra de 28 episodios entre 1962 y 1979, ésta sí logra una mejora enel tipo de cambio real inmediata, pero el efecto no perdura, ya que el mismo disminuye conel tiempo. Sin embargo, existen casos como el de Bolivia 1979, Colombia 1962 y 1965,Israel 1971 y Nicaragua 1979 que muestran que el tipo de cambio real termina con unaapreciación aún mayor que la inicial.

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¿Cómo se interpreta lo anterior? De acuerdo a Edwards, los países que sí lograronmantener la depreciación de su tipo de cambio real, lo hicieron gracias a laimplementación de una serie de reformas estructurales que permitieron que elrégimen cambiario fuera congruente con las políticas macroeconómicas. Para lograrlo,las reformas se enfocaron en reducir el crecimiento del crédito doméstico, en mantener bajocontrol los déficits fiscales y en evitar que los esquemas de indexación, como el salariomínimo, incrementaran se ajustaran.

La lección para Guatemala sería que una devaluación nominal no favorecerá lacompetitividad del país a menos que se logre cambiar drásticamente el rumbo que lapolítica fiscal, monetaria-crediticia y salarial de los últimos años. Sin embargo, dada lacoyuntura política actual, pareciera que no es posible tener ambas a la vez: se escoge ladevaluación nominal o se implementan las reformas estructurales:

1. Impulsar una devaluación nominal, si bien lograría una mejora de corto plazo en el tipode cambio real, dicho efecto no sería sostenible, porque:

1.1. Los precios intentarán ajustarse hacia arriba.1.2. El Gobierno Central podría afrontar un alto costo político. Distintos grupos de

presión podrían llegar a presionar por un incremento al salario mínimo equivalente.1.3. Además, se podría dificultar la negociación política17 orientada a lograr las

reformas estructurales necesarias para hacer competitivo nuestro país (un mercadolaboral más flexible, una política salarial basada en la competitividad, un sistemafinanciero más competitivo y seguro… en pocas palabras las propuestasestablecidas en los demás documentos de esta serie).

Impulsar las reformas estructurales, aunque no logra una solución en el corto plazo parala apreciación del tipo de cambio real, ya que no se devalúa el tipo de cambio nominal, sílogra realinear el tipo de cambio real a largo plazo. Así que no sólo por sus resultadosfinales, sino por el equilibrio político de la propuesta, la recomendación general debe irorientada alrededor de las reformas estructurales y no a la búsqueda de la devaluaciónnominal.

17 “La inestabilidad política puede inducir a presiones irresistibles a favor de la redistribución y laexpropiación. Por lo tanto, en la medida que la inestabilidad política cree presiones para la expropiación delprincipal o de la rentabilidad, creará un desincentivo para la acumulación y será dañina para el crecimiento(económico…) Rodrick (…) argumenta que los conflictos sociales domésticos son la clave para entender loscolapsos en el crecimiento económico. Él enfatiza la importancia de las vías a través de las cuales losconflictos sociales interactúan con los shocks externos y las instituciones domésticas encargadas de laresolución de conflictos” (Drazen 2000, traducción libre). En el caso de Guatemala, ambos aspectos podríandeteriorarse ante una devaluación nominal, lo cual incentivaría un conflicto social capaz de afectarprofundamente el crecimiento económico.

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La inconveniencia de cambiar de régimen cambiario.

Una opción que se ha planteado para llevar a cabo la devaluación nominal es la sustitucióndel régimen cambiario actual, el de flotación sucia, por regímenes donde el Banco deGuatemala desempeñe un rol mucho más activo. Sin embargo, dichas propuestas aúntienen que resolver los siguientes problemas, antes de poder ser tomadas en serio:

1. Las propuestas más concretas han sido dos: implementar un sistema de paridadesmóviles (“crawling peg”), como el de Costa Rica o el que tuvo Chile hasta 1999 (verCuadro 3), e implementar una dolarización completa, como la de El Salvador. Ambossistemas tienen la ventaja de la predictibilidad. Sin embargo, su capacidad paragarantizar la estabilidad macroeconómica es cuestionable, ya que la misma no dependede una sola variable sino de la combinación de varias políticas.

1.1. El sistema de paridades móviles tiene la desventaja adicional de que introducerigideces innecesarias en la economía. Es más, como se ha explicado antes, lasdevaluaciones nominales sólo pueden tener efectos reales en el corto plazo; en elmediano y largo plazo repercuten en una mayor inflación (más aún cuando sefacilita la indexación a futuro del salario y otros precios). Como se puede leer en elCuadro 3, el problema inflacionario ha provocado el deseo de Costa Rica de salirsedel sistema de crawling peg. Por su lado, Chile se salió de este sistema en 1999por esta razón.

1.2. En el caso de la dolarización, un caso extremo de tipo de cambio fijo, este tiene ladesventaja de que se pierde la posibilidad de incurrir en devaluaciones nominalesde corto plazo para compensar el efecto negativo de perturbaciones o shocksexternos. Para una economía como la guatemalteca, cuyas exportaciones dependende pocos productos y se dirigen a relativamente pocos destinos, puede representaruna desventaja. Asimismo, en un mercado financiero represivo y pocodiversificado, perder un instrumento financiero como es el Quetzal tampoco esconveniente.

2. Los desequilibrios macroeconómicos y estructurales seguirán afectando a la economía,independientemente del régimen cambiario que se escoja. En el caso del crawling peg,ello significaría mayores niveles de inflación y devaluación nominal. En el caso de ladolarización, la pérdida en competitividad que ello implicaría no podría hacérselefrente.

3. Implementar cualquiera de los dos regímenes mencionados incrementaría el efecto delos shocks sobre el consumo y la producción nacional. Si bien ello es positivo anteshocks positivos, puede afectar profundamente si los shocks son negativos.

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4. Las expectativas de los distintos agentes económicos y la falta confianza en lacoherencia futura de la política macroeconómica pueden ser muy perniciosas.18

Si bien, la flotación sucia es el régimen que actualmente nos está preocupando por laapreciación real que ha mantenido del Quetzal, aún así supera las desventajas de los otrosregímenes cambiarios mencionados, siempre y cuando el mismo permita cierto grado decerteza sobre su comportamiento (ver próximo subsección).

Cuadro 2Costa Rica y el régimen de paridades móviles

Costa Rica tiene, desde principios de la década de los ochenta, un régimen cambiario conocidocomo crawling peg o paridades móviles.

En el caso de Costa Rica, el Banco Central de Costa Rica, BCCR, es la encargada de determinar elajuste en el tipo de cambio, cada vez que lo considera conveniente, poniéndose como principaljustificación una apreciación constante respecto del Índice de Tipo de Cambio Efectivo RealMultilateral, que se determina en base a sus principales socios. En la práctica, el BCCR publica dostipos de cambio de referencia, uno para la compra y otro para la venta. Dicho tipo de cambio secalcula con base en un promedio ponderado de las transacciones de compra y venta efectuadas eldía hábil anterior, ajustados por una pauta de devaluación diaria que puede ser modificada adiscrecionalidad del BCCR.

Respecto a las críticas sobre dicho régimen cambiario, que buscando mantener la rentabilidad de lasexportaciones puede llegar a ser incompatible con la meta inflacionaria, el actual presidente delBCCR, Francisco de Paula Gutiérrez, expresó que por el momento (2003) no es posible hablar deuna reforma a dicho sistema, porque no existen las condiciones para realizar el cambio. El principalproblema, a su criterio, es el fiscal, ya que, por ejemplo, con un régimen de flotación libre,ocasionaría constantes devaluaciones que podrían afectar la asignación de recursos en la economía.

Fuente: www.bccr.fi.cr, www.secmca.org, www.prensalibre.co.cr

18 La historia cambiaria guatemalteca ilustra este problema claramente. En 1989, buscando solucionar elproblema de apreciación real del tipo de cambio y eliminar la especulación cambiaria la cual afectaba lasReservas Internacionales de Guatemala, el Banguat decidió implementar el sistema de crawling peg. Paraello, decidió iniciarlo mediante una devaluación nominal del 3%. Sin embargo, en lugar de reducir laespeculación, la tímida devaluación (…) señaló al público que habían tenido razón desde el principio: lasexpectativas de que el Banco Central estaba entrando en crisis fue confirmada por los eventos. Sin embargo,puesto que la magnitud del ajuste fue percibida como insuficiente, la especulación aumento (…) al hacer suscálculos, las autoridades al parecer no tomaron en cuenta factores tales como los movimientos observados yesperados en los determinantes fundamentales del TCR (Edwards 1990). Ahora bien, ¿cómo pueden llegar adeterminarse los movimientos esperados de dichas variables?

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Reforma 1: Mantener una política macroeconómica consistente

Existe evidencia de que durante los últimos años ha habido políticas macroeconómicasinconsistentes y que las mismas han tenido un efecto significativo en el desalineamiento deltipo de cambio real. Por lo tanto, cualquier intento por corregir esta situación, que no tomeen cuenta una corrección de dichas políticas macroeconómicas, tampoco será efectivo en elmediano y largo plazo.

Según CIEN (2002), una primera fuente de desequilibrio macroeconómico es el déficitfiscal. Con la firma de la Paz Firme y Duradera en 1996 el Estado guatemalteco adquiriócompromisos que implican un aumento del gasto público, especialmente en el área social.De igual manera establecía aumentar el crecimiento económico a 6% y la carga tributaria a12%, pero estos últimos dos compromisos no se han cumplido. En especial, la falta decumplimiento de elevar la carga tributaria ha implicado un aumento acelerado del déficitfiscal.

Gráfica 7Deuda total del sector público (interna, externa y OMAs).

Fuente: BANGUAT y MINFIN.* Datos a noviembre del 2003.

Los constantes déficits fiscales han tenido varias implicaciones. La primera ha sido unaumento acelerado de la deuda pública (ver Gráfica 8); tan sólo de 1995 al 2003 la deudaexterna se ha más que duplicado. Por un lado, incentiva de manera directa el flujo decapitales hacia Guatemala y, por otro, presiona las tasas de interés internas hacia el alza, locual incentiva indirectamente el ingreso de capitales. Ambos efectos presionan hacia unamayor apreciación real.

Otra implicación ha sido la ampliación del crédito interno. Aunque existe una prohibiciónconstitucional por parte del BANGUAT para financiar los déficits fiscales, el Gobierno hautilizado sus depósitos en esta institución para financiarse (ver Gráfica 9). Los depósitosdel Gobierno en el Banco Central aumentaron como consecuencia de las privatizaciones yel mayor endeudamiento. Esta práctica del Gobierno de financiar su déficit con sus

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depósitos en el BANGUAT distorsiona el manejo de la política monetaria y obliga alBANGUAT a esterilizar los excesos de liquidez emitiendo OMAs. Esto nuevamenteincentiva el ingreso de capitales para financiar el aumento de deuda y presiona las tasas deinterés hacia el alza. Por lo tanto, aún cuando el BANGUAT argumenta que no haintervenido en los mercados de dólares, sus intervenciones en los mercados de quetzaleshan promovido una apreciación cambiaria.

En conclusión, un primer paso para solucionar la apreciación cambiaria es controlar deldéficit fiscal. Es importante aumentar la recaudación tributaria para cumplir con loscompromisos de la paz. Sin embargo, en la medida que el Gobierno no cuente con losrecursos suficientes tendrá que ajustarse el gasto público. Esto también implica un mayorcontrol y una mejor administración de la deuda pública.

Gráfica 8Depósitos del Gobierno en el BANGUAT (millones de quetzales)

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01Depósitos Sin Privatización

Fuente: cálculos del CIEN con información del BANGUAT.

Otra línea de acción prioritaria es que el BANGUAT no puede seguir estabilizando losdesequilibrios generados por la política fiscal. Aunque es deseable y prioritario el objetivofundamental del BANGUAT de estabilidad de precios, el mismo es insostenible ante losdesequilibrios fiscales y externos, por lo que variables como el tipo de cambio y la tasa deinterés tienen que ajustarse. Igualmente es importante lograr un equilibrio entre el objetivode estabilidad de precios y una estabilidad macroeconómica sostenible.

Una señal clara y creíble de que la política monetaria va a dejar de intervenir paraestabilizar los desequilibrios fiscales sería la inmediata capitalización de los saldosrestantes de la privatización. Originalmente se había planteado así, pero nunca se realizó.

Asimismo, es importante redefinir las estrategias de esterilización del BANGUAT. Enprimer lugar, las tasas de interés de las OMAs operaciones de mercado abierto deberíantener un vínculo más estrecho con el comportamiento de las tasas internacionales. Lasmismas son consecuencia de una decisión política y, en la medida que no se ajusten a las

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variaciones internacionales, pueden generar distorsiones innecesarias en los flujos decapital de corto plazo.

Por otro lado, hay que definir una estrategia para reducir el saldo de OMAs en circulación.La exposición de la deuda del banco central ha crecido de manera excesiva sobre elcrecimiento de la economía, lo cual puede llevarlo a una situación inconsistente con sucapacidad futura de pago. Sin embargo, reducir dicho saldo también puede ser riesgoso, yaque implicaría una pérdida significativa de reservas internacionales.19

Reforma 2: Realinear los incentivos entre bienes transables y notransables

Como se pudo observar en la Gráfica 1, ha habido un persistente deterioro del sector debienes transables frente a los no transables. Como también se puede observar en el Anexo1, esto se puede explicar en parte por el comportamiento del tipo de cambio real. Sinembargo, esto también se puede interpretar desde un punto de vista de competitividad, quetambién es una acepción generalizada del tipo de cambio real.

Cuadro 3Evitar un sesgo anti-exportador.

Es preciso impedir bajo cualquier circunstancia que el tipo de cambio alcance el nivel suficientepara producir un fuerte anti-export bias. Lo que debe procurarse más bien es un tipo de cambio másequilibrado y un régimen que permita un ligero pro-export bias. Pero en este caso, como en elanterior, el desequilibrio de ninguna manera debe ser demasiado grande, pues de lo contrario seencarecen las importaciones de insumos y bienes de capital, sobrecompensando el abaratamientoartificial de los insumos domésticos.Fuente: Basado en Esser (1997).

Dado este contexto, es correcto entender al tipo de cambio real como un indicador decompetitividad de un país ante el sector externo. En la medida que nuestros productospierden competitividad, o son relativamente menos rentables, pierden relativamenteimportancia dentro de la estructura productiva ante sectores que producen bienes notransables.

Como ya se mencionó, políticas con variables nominales tiene poco o ningún efecto sobrevariables reales. Por lo que, para mejorar la competitividad del sector externo y de maneraequivalente reducir la desviación del tipo de cambio real, se pueden implementar políticaspúblicas que mejoren la rentabilidad de las exportaciones.

19 Una extensión al modelo estimado por CIEN (2002) muestra como la relación entre activos internos netosy activos externos del BANGUAT es asimétrica. La evidencia disponible indica que la velocidad con la quepuede perder las reservas internacionales netas es casi 10 veces más alta a la que las acumula, suponiendo queesta acumulación (desacumulación) se origina en operaciones de esterilización. Por lo tanto, no es sólo dereducir las OMAs sino también de administrar paralelamente las reservas internacionales para no poner enpeligro la exposición del país al sector externo.

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Inmediatamente hay que reconsiderar las políticas laborales y tributarias. Respecto a laprimera, evitar en lo posible aumentos arbitrarios al salario mínimo y, respecto al segundo,evitar en lo posible impuestos que graven a los productos exportadores. Sobre este últimopunto cabe mencionar la importancia de la eliminación del IEMA20 y la devoluciónoportuna del IVA para los exportadores, aquellos inscritos en los regímenes especiales.

Como se mencionó anteriormente, el control del déficit público es prioritario por elaumento de la deuda pública y la presión sobre las tasas de interés que provoca. Además,el control sobre el déficit fiscal tiene el efecto de que reduce la presión sobre los precios deno transables, que es el principal gasto del sector público, reduciendo su rentabilidadrelativamente respecto a los transables y promoviendo la producción en este último sector.

Otra forma de afrontar el problema, de forma indirecta, es reduciendo el déficit privado. Elaumento de impuestos como el IVA o los aranceles de importación pueden tener un efectoindirecto reduciendo el consumo, especialmente de productos importados, con lo queaumenta el ahorro privado y se reduce el déficit privado. Lo anterior puede llegar a tener elefecto deseado de promover a los sectores transables. Sin embargo, si se reduce el gastopúblico el efecto es directo, por lo que se aconseja dar prioridad a esta vía.

Finalmente, a mediano y largo plazo, debe pensarse en políticas de promoción deexportaciones y de competitividad. Las mismas incorporan distintos instrumentos, como lafirma de tratados de libre comercio, promoción de clusters, etc. Empero, estos sólo soninstrumentos y no se debe esperar que la política de comercio exterior se alcance con laaplicación aislada de unos cuantos. El objetivo final es elevar la productividad de losdistintos factores de la producción: mano de obra, capital y empresarialidad.

Impasse en el equilibrio macroeconómico y las reformas estructurales

Insistir en la necesidad de avanzar en las reformas estructurales, antes de “realinear” el tipode cambio, es una propuesta consistente a nivel Macro. Desafortunadamente, estapropuesta no reparte los costos de la apreciación cambiaria de manera uniforme, porque sele pide al sector exportador que debe seguir esperando a que se corrijan los desequilibriosmonetarios y fiscales para que luego se resuelva el problema cambiario. Lamentablemente,los desequilibrios no se han corregido y tampoco se habla seriamente de modificar el tipode cambio.

A nivel Macro, la insistencia en restaurar los equilibrios macroeconómicos y perfeccionarlas reformas estructurales es correcta. Sin embargo, a nivel Micro las empresas sufren laapreciación mientras esperan. Además, en el ínterin, también han tenido que afrontar una

20 Varios artículos importantes de la ley que establecía este impuesto fueron suspendidos provisionalmentepor la Corte de Constitucional mientras se elaboraba el presente documento. En todo caso, el comentario, a laluz del Pacto Fiscal sería que el mismo debe buscar una estructura impositiva competitiva que no ponga endesventaja a los exportadores guatemaltecos.

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política salarial contraria a la competitividad de las empresas, alejada de la productividaddel trabajador. Por ello, en caso que el gobierno no avance lo suficiente en restaurar losequilibrios macroeconómicos y en perfeccionar las reformas estructurales, debiera deconsiderarse seriamente la necesidad intervenir en el mercado cambiario para compensar lapérdida de competitividad que sufren las empresas por las otras vías. El sector exportador,en el extremo, podría seguir esperando por las reformas estructurales, siempre y cuando nose le penalice adicionalmente con un tipo de cambio artificialmente estable. Esta situaciónno puede continuar por mucho tiempo sin que tenga consecuencias graves para el sector ypara la capacidad de creación de empleos del país.

Por tanto, aunque se conocen las limitaciones de las devaluaciones nominales para provocardepreciaciones reales, el gobierno debería considerar seriamente la posibilidad de adoptaralgún mecanismo para modificar el tipo de cambio hacia arriba. Una intervención de estetipo no puede tomarse en el vacío, junto con esta decisión habría que revisar las metas deinflación, tasa de interés y monetización para hacerlas compatibles con el nuevo esquema.La elección del sistema cambiario que permita esta modificación depende de cómo sequieran manejar el resto de variables macro.

Reforma 3: Implementar una regla de intervención cambiaria

Del análisis presentado anteriormente sabemos que una devaluación nominal sólo tieneefectos sobre el tipo de cambio real en el corto plazo y sólo si estamos iniciando de unasituación de desequilibrio y se acompaña de reformas estructurales. Sin embargo, másimportante que el efecto de corto plazo de una devaluación nominal, por motivos decompetitividad, deben existir reglas claras en el manejo de la política cambiaria. EnGuatemala ha prevalecido un sistema cambiario de “flotación sucia”, pero no existeclaridad ni transparencia en la participación del BANGUAT en los mercados cambiarios.

Las intervenciones del BANGUAT han tenido efecto sobre las variaciones del tipo decambio nominal21, pero no ha habido una regla de intervención clara ni constante. Aunquese pueden hacer análisis estadísticos más complicados para probar este punto, para lospropósitos de este documento basta un análisis exploratorio de los datos observados en laGráfica 7. Se pueden observar intervenciones relativamente grandes ante variacionespequeñas del tipo de cambio nominal e intervenciones relativamente pequeñas antecambios grandes del valor de la moneda. En general, no está claro cuándo el BANGUATva a intervenir, por qué montos y durante cuánto tiempo.

Gráfica 9

21 Según CIEN (2002), en un análisis de vectores autorregresivos se puede observar una relación inversasignificativa entre las variaciones en el tipo de cambio y la compra de divisas, con dos meses de rezago (verAnexo 3). El mismo no implica ningún modelo formal de tipo de cambio, sólo pretende ser una primeraaproximación para entender el efecto que las intervenciones del BANGUAT en el SINEDI han tenido sobre eltipo de cambio.

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Intervenciones en el SINEDI y variaciones en el Tipo de Cambio

Fuente: CIEN (2002).Nota: D(Tipo) son las variaciones en el tipo de cambio nominal. Las intervenciones en el SINEDI por parte del BANGUAT sonnegativas cuando vende y positivas cuando compra.

Como consecuencia de la falta de predictibilidad en el manejo de la política cambiaria, y dela política monetaria en general, en Guatemala ha surgido la discusión de cambiar elrégimen cambiario; tanto para lograr dicha predictibilidad como garantizar la estabilidadmacroeconómica. En ese sentido, es importante que la Junta Monetaria establezca reglasde intervención. Las mismas deben establecer criterios de cuándo un movimiento del tipode cambio es una desviación significativa de su equilibrio de largo plazo o sí sólo es unaperturbación de corto plazo, con qué montos intervendrá, y por cuánto tiempo. Sobre todo,dicha regla y las posibles intervenciones deben realizarse con total transparencia. Para ello,seguir el ejemplo de la regla de intervención cambiaria implementada por Chile podría serbeneficiosa para generar una mayor confianza (ver Cuadro 4).

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Intervenciones SINEDI

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Cuadro 4La regla de intervención cambiaria en Chile

A partir de septiembre de 1999, Chile adoptó el régimen de flotación sucia (el mismo que empleaGuatemala) donde el Banco Central de Chile, BCR, tiene como único compromiso el de mantenerla inflación en la meta propuesta. La razón para el cambio fue que mientras Chile mantuvo elrégimen de bandas cambiarias, estuvo enfrentando los problemas que actualmente sufre Costa Ricacon el régimen de paridades móviles: por mantener la rentabilidad de las exportaciones afectaba lacapacidad para cumplir con las metas inflacionarias.

Además de la anterior, existen otras razones para dicho cambio: 1) permite simplificar los objetivosde la política monetaria, permitiendo que la misma reconozca la presencia de shocks nominales yreales, lo cual permite generar una mayor credibilidad en las mismas; 2) se elimina el costosocompromiso de mantener un tipo de cambio nominal establecido; 3) la flotación cambiaria confierea la economía flexibilidad para afrontar los shocks externos, para que no sean las tasas de interés yel la producción quienes tengan que ajustarse (un argumento importante, tras las múltiples crisisfinancieras sistémicas de la década de los 90s); 4) si bien la flotación libre permite que el tipo decambio alcance su valor de equilibrio, las intervenciones del BCR permite suavizar la tendencia(evitando cambios bruscos) de la devaluación o apreciación, en especial cuando se tiene un mercadocambiario poco profundo.

Si bien el Banco Central chileno posee una política similar al guatemalteco, el primero goza devarias ventajas: 1) las intervenciones que el Banco Central de Chile realiza en el mercado cambiario–cuando se considera que la trayectoria de la moneda se ha alejado mucho de su valor de equilibrio,y es posible que existan costosas reversiones en el futuro- son medidas transparentes y fundadas,definiéndose de manera explícita los plazos y montos involucrados, además de fundamentarse conclaridad las razones que motivan estas acciones de excepción; 2) se cuenta con un sector financierosano que puede manejar de mejor manera los shocks externos; 3) la administración estatal ha sidoconsistente y austera en el manejo del gasto público.

Cabe señalar un ejemplo del tipo de intervenciones que realiza el BCR. En agosto del 2001 seconsideró que había una alta probabilidad de que Chile sufriera una sobrerreacción transitoria deltipo de cambio debido a shocks externos. Ello motivó a que el 16 de agosto se anunciara que seintervendría el mercado cambiario. La intervención sería por un monto máximo limitado, 2.000millones de dólares en colocaciones adicionales de pagarés reajustables en dólares a plazos de 2 a 4años, y un máximo de intervención directa a través de la venta de reservas por un monto de hasta2.000 millones de dólares. El plazo que se determinó para dicha intervención fue de cinco meses,período en el cual se estima que las principales incertidumbres financieras deberían estarmedianamente resueltas.

Fuente: www.bcentral.cl

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Resumen de la propuesta

Recomendaciones

1. Devaluar no soluciona el problema.a. Se considera que una devaluación sólo conllevaría un incremento en la

inflación debido a que muchos de los precios internos subirían, impulsadospor los productos que requieren insumos importados o que son bienesimportados de consumo

b. Una devaluación, en la ausencia de reformas a la estructura económica delpaís, produciría más inflación. Además, las reformas deberían iracompañadas de:

i. Reducir el crédito doméstico. ii. Mantener el control del déficit fiscal.

2. LA PROPUESTA es realizar reformas estructurales.a. Política Macro consistente

i. Déficit fiscal. Mantener el desequilibrio fiscal sólo ha favorecidomayores tasas de interés, las cuales han incrementado el flujo decapitales hacia Guatemala, lo cual ha favorecido una mayorapreciación del tipo de cambio. Por ello, es necesario dejar definanciarlo con los depósitos del Gobierno en Banguat y con deudapública, para proceder a aumentar la carga tributaria vía recaudación.

ii. Capitalizar los fondos restantes de la privatización, que fue sudestino original. Con ello, el Gobierno Central no contaría confondos extras que producirían presiones inflacionarias, quedesvirtuarían la labor realizada por el Banguat. Mientras no secorrija esta situación, sólo se favorece que siga existiendo una mayorapreciación del tipo de cambio, disminuyendo la competitividad delas exportaciones y poniendo en jaque la capacidad de losguatemaltecos para generar más y mejores empleos.

iii. Impasse en las reformas estructurales. En caso que el gobierno noavance lo suficiente en restaurar los equilibrios macroeconómicos yen perfeccionar las reformas estructurales, debiera de considerarseseriamente la necesidad intervenir en el mercado cambiario paracompensar la pérdida de competitividad que sufren las empresas porlas otras vías. Por tanto, aunque se conocen las limitaciones de lasdevaluaciones nominales para provocar depreciaciones reales, elgobierno debería considerar seriamente la posibilidad de adoptaralgún mecanismo para modificar el tipo de cambio. La combinacióndel impasse en las reformas estructurales y la apreciación cambiariano puede continuar por mucho tiempo sin que tenga gravesconsecuencias para el sector exportador, para la capacidad degeneración de empleos y la mejor asignación de los recursos. De

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llegarse a este extremo, la elección del sistema cambiario quepermita esta modificación depende de cómo se quieran manejar elresto de variables macro.

b. Establecer las reglas de la intervención cambiaria. i. Es necesario que la política cambiaria también sea consistente y

predecible. Para ello, se establece la necesidad de una regla deintervención cambiaria, que genere certeza respecto de cómo actuaráel Banguat, para evitar cambios abruptos en el tipo de cambio oataques especulativos.

c. Realinear los incentivos: i. Para promover una economía más dinámica, es necesario enfocarse

en distintos incentivos que pueden facilitar y promover una mayorexportación:

1. Salarios por productividad. La política de ingresos delGobierno no debe ser establecer salarios mínimos por decretosin consideraciones de la productividad. Se recomienda elanálisis que se detalla en el documento de Política Laboral dela presente serie.

2. Devolución del IVA. Como se indica en el documento dePolítica Fiscal, es necesario que se cumpla, de maneraexpedita con el reembolso del IVA a los exportadores.

3. Políticas de fomento a la exportación, como el 29-89, ladevolución expedita del IVA a los exportadores, la formaciónde clusters, y el aprovechamiento e impulso de oportunidadesde los distintos TLC.

4. Las distintas políticas que se mencionan en los demásdocumentos de la presente serie.

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Bibliografía

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AGEXPRONT. ¡Hagamos de Guatemala un País Exportador! Guatemala (1999)

CIEN. Agenda Nacional de Negocios. Guatemala (2003).

CIEN. Carta Económica No.194, crisis financieras autocumplidas. Guatemala (f1999).

CIEN. Carta Económica No.222, reformas financieras 2001. Guatemala (j2001).

CIEN. Carta Económica No.244, el sector financiero y la intermediación de fondosprestables. Guatemala (a2003).

CIEN. Informe al Congreso No.47, diagnóstico del sector financiero y reformas a las leyesbancarias y financieras, 2001. Guatemala (2001).

CIEN. Libre Negociación de Divisas en Guatemala. Guatemala (2001).

CIEN. Lineamientos de Política Económica y Social para Guatemala 2004-2007.Guatemala (2003).

Edwards, Sebastian. Estabilidad Cambiaria, Equilibrio Macroeconómico y Competitividaden Guatemala: Tendencias Históricas y Perspectivas Futuras. Guatemala (1990). Estetrabajo es parte de un proyecto sobre economía de Guatemala patrocinado por CIEN.

Edwards, Sebastian. Exchange Rate Misalignment in Developing Countries. EstadosUnidos (1988).

Edwards, Sebastian. Real Exchange Rates, Devaluation, and Adjustment: exchange ratepoliciy in developing countries. Estados Unidos (1989).

Esser, Klaus. Elementos de una Estrategia en Guatemala para un Crecimiento Basado enlas Exportaciones. Guatemala (1997).

Esser, Klaus. Recomendaciones Político-Económicas e Institucionales para Construir lasVentajas Competitivas en Guatemala. Guatemala (1998).

Drazen, Allan. Political Economy in Macroeconomics. Estados Unidos (2000).

PNUD. Human Development Report 2004, Cultural liberty in today’s diverse world.www.undp.org (2004).

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WEO. The Global Competitiveness Report 2003-2004. www.weo.org (2004).

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ANEXO 1

Resultados bienes transables y no transables.

Para establecer los factores determinantes de la asignación productiva, entre el sector debienes transables, se determinó la siguiente ecuación:

log (RATIO) t = 0.0195 + 0.0471 log(TCR)t + 0.0108 (log(TCR t)*DUM) (0.0165) (0.047105)** (0.0056)***

+ 0.8727 log(RATIOt-1)+ 0.0579 (LOG(TCR t) DUMFREE) (0.0551)* (0.0169)*)

Rango de la muestra 1951-2002Número de observaciones 52R-cuadrado 0.9640Nota: Los valores en paréntesis son los errores estándar.* 1% de significancia.** 5% de significancia.*** 10% de significancia.Fuente: Cálculos propios.

Donde,RATIO. Es el cociente que resulta de dividir los bienes transables dentro de los notransables.TCR. Es el tipo cambio real, para determinarlo, se estimó el TCR bilateral entre Guatemala(GU) y Estados Unidos (US).22

DUM. Esta es una variable dummy que incorpora shocks externos.DUMFREE. Esta es una variable dummy que adquiere un valor 0 cuando existía un tipode cambio fijo (1951-1984), y de 1, cuando el régimen cambiario cambió (1985-2002).

22 Se utilizó como referencia la paridad del poder de compra (PPP): TCRGU-US = TCN * IPCUS / IPCGU,donde TCR es el tipo de cambio real; TCN el tipo de cambio nominal; y, IPC es el índice de precios alconsumidor.

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ANEXO 2

Estimación del TCR

Siguiendo la misma metodología de Edwards (1989), se calculó el TCR de equilibrio delargo plazo para Guatemala y se trató de establecer si existen desviaciones significativasque puedan estar provocando una sobrevaluación:

log TCRt = 2.5850 - 0.2160 log(TOT)t + 0.0726 log(GASTO)t + 0.0865 log(CAPITAL)t-1 (0.5568)* (0.0747)* (0.0544) (0.0303)*

- 0.1168 log(CAPITAL)t-2 + 0.1112 log(DAI)t + 0.4195 log(BRECHA)t (0.0311)* (0.0243)* (0.0861)*+ 1.5497 (log PIBt –logPIBt-1) + 0.6727 log(TCR)t-1 – 0.4505 EXCREt (0.3689)* (0.0584)* (0.0961)*+ 0.3778{logTCNt – logTCNt-1} (0.0703)*

Rango de la muestra 1971-2002Número de observaciones 32R-cuadrado 0.9790Nota: Los valores en paréntesis son los errores estándar.* 1% de significancia.** 5% de significancia.*** 10% de significancia.Fuente: Cálculos propios.

Donde,TCR. Es el tipo cambio real, para determinarlo, se estimó el TCR bilateral entre Guatemala(GU) y Estados Unidos (US).23

TOT. Es un índice de los términos de intercambio.GASTO. Es el gasto total del gobierno, normalizado por el PIB nominal.CAPITAL. Es el ingreso (créditos) de capital total (CAPITAL). Estos datos provienen dela cuenta de capitales, en la balanza de pagos, y se normalizaron por el comercio total(exportaciones más importaciones).DAI. Son los derechos arancelarios a la importación implícitos. Esta se mide como losingresos totales del gobierno por aranceles a importaciones (DAI) como proporción de lasimportaciones de bienes.BRECHA. Es la brecha cambiaria. Esta se calculo dividiendo el tipo de cambio vigenteen el mercado paralelo o informal entre el oficial. En el caso de Guatemala, sólo hubodiferencia entre el tipo de cambio de mercado y el oficial de 1980 a 1985.PIB. Es el producto interno bruto en términos reales.

23 Se utilizó como referencia la paridad del poder de compra (PPP): TCRGU-US = TCN * IPCUS / IPCGU,donde TCR es el tipo de cambio real; TCN el tipo de cambio nominal; y, IPC es el índice de precios alconsumidor.

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EXCRE. Es el exceso de oferta de crédito doméstico, medido como la diferencia entre latasa de crecimiento del crédito doméstico privado (CSP) y la tasa de crecimiento real delproducto interno bruto (PIB).TCN. Es el tipo de cambio nominal.

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ANEXO 3:

Relación entre el tipo de cambio y las intervenciones delBANGUAT en el SINEDI

D(TIPO) INTNETD(TIPO(-1)) 0.097

(0.132)(0.735)

-209,596.9(68,918.5)(-3.041)

D(TIPO(-2)) -0.139(0.137)(-1.016)

-20,130.5(71,516.2)(-0.281)

INTNET(-1) 2.11E-07(2.6E-07)(0.816)

0.233(0.135)(1.726)

INTNET(-2) -6.63E-07(2.3E-07)(-2.875)

0.207(0.120)(1.720)

Constante 0.025(0.011)(2.164)

1,323.98(5,920.43)

(0.224)

R2 0.124 0.336R2 ajustada 0.067 0.293Observaciones 67 67

Covarianza Residual Determinante 9842933.0Log maximoverisimilitud -729.564Akaike criteria 22.076Schwarz criteria 22.406

Nota: los rezagos son mensuales.D(TIPO)=(Tipo de Cambio)t–(Tipo de Cambio)t-1

INTNET=(Compras de divisas)-(Ventas de divisas)Estimaciones por vectores autorregresivos.Nota: el primer paréntesis es el error estándar y el segundo es el estadístico-t correspondiente.