POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOSI Ludwig Guendel … · Políticas públicas y derechos...

Ciencias Sociales 97: 105-125, 2002 (III)

I. INTRODUCCIÓN

El propósito de este trabajo es realizaralgunas consideraciones que contribuyan a sis-tematizar un enfoque de las políticas públicasbasadas en los derechos humanos. Como se ex-pondrá en las páginas ulteriores, en las últimasdécadas ha surgido un movimiento a favor delos derechos de diferentes grupos sociales y un

conjunto de problematizaciones sobre la perti-nencia del derecho para la construcción de lademocracia. Ambos aspectos suscitan reflexio-nes más profundas que revisan conceptos y no-ciones de la sociología y de la Ciencia Política,que han tenido y tienen una importante gravi-tación en las prácticas políticas y en los enfo-ques de política pública.

No hay en el trabajo ninguna pretensiónde retrotraer este interesante debate de granactualidad. Simplemente, busca establecer vín-culos entre este y los desafíos que enfrenta laspolíticas públicas, particularmente las políticassociales. Es una reflexión sobre el acontecer deAmérica Latina desde la experiencia particular

POLÍTICAS PÚBLICAS Y DERECHOS HUMANOSI

Ludwig Guendel González

RESUMEN

El artículo analiza el enfoque de los derechos humanos en las políticas públicas. Expli-cita la distinción y la tensión existente entre derecho y derechos humanos, así comosus efectos en los conceptos de estado, ciudadanía y democracia. Se interesa sobre loselementos que deben ser considerados para formular una política pública con enfoquede derechos. Finalmente, hace una discusión acerca de cómo tal enfoque construyeuna perspectiva crítica de las políticas públicas de reforma y repiensa la relación entreel estado y la sociedad activa y autorreflexiva individual y colectivamente.

ABSTRACT

The article analyzes the human rights approach in the public policies. Explicit the dis-tinction and the existing tension between right and human rights and its effect in theconcepts of State, citizenship and democracy. It bears questions over the requirementsthat must be taken in consideration to formulate a public policy with rights approach.Finally, arises a discussion on how the above-mentioned approach submits to the sys-tematical critique of the public policies reform and binds to rethink the relations Stateand civil society concerning active and auto-reflexive individuals.

1 Las ideas expresadas en este documento son de es-tricta responsabilidad del autor y no representa lasideas de los organismos con los que se encuentravinculado laboralmente.

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de Costa Rica, donde en los últimos años ha ha-bido un impresionante despliegue de nuevas le-yes especificando derechos, un discurso estatalapegado a los derechos y esfuerzos sociales einstitucionales dirigidos a reformular la políti-ca pública desde este ángulo.

El artículo avanza en una discusión másespecífica que vaya del enunciado a los desafíosprácticos y técnicos que están enfrentando es-tas políticas estatales. No hay duda que el cami-no de esta reflexión se orienta hacia los inters-ticios de una gerencia social que debe reacomo-darse a la luz de la visión de los derechos, desdeuna perspectiva que no requiera aludir sistemá-ticamente a estos para garantizar que se orien-ta en este sentido. El itinerario está claro: hayque discutir los modelos de atención, las estra-tegias de fomento de la participación social ycomunitaria y los enfoques de reingeniería ins-titucional; hay que rediseñar los sistemas de in-formación y de evaluación social a la luz de“nuevos para qués”, hay que impulsar políticasde comunicación y movilización social y some-ter a la crítica epistemológica de los derechoshumanos los diferentes enfoques que alimen-tan las políticas públicas específicas. Esta esuna tarea titánica que implica la deconstruc-ción/reconstrucción de la teoría social y el de-sarrollo de una nueva ingeniería social. Estetrabajo es un primer esfuerzo del autor en estadirección, que procura abordar estos desafíosdesde una perspectiva que no recaiga en el par-ticularismo de los derechos y que avance enuna visión integradora.

II. ALGUNOS ELEMENTOS SOBRE EL NUEVOENFOQUE DE LOS DERECHOS HUMANOS

En las dos últimas décadas el tema de losderechos humanos ha venido ganando terrenoen virtud de las demandas por mayor libertad yreconocimiento social que grupos sociales es-pecíficos como las mujeres y los grupos étnicosy organizaciones a favor de los derechos de laniñez y de la adolescencia han venido haciendosistemáticamente. Esto ha conducido a unamayor precisión y especificación del desarrollosocial, de las políticas públicas y de la democra-cia. Como consecuencia, la Doctrina de los De-

rechos Humanos ha evolucionado de visionesmuy centradas en los derechos políticos y civi-les fundamentales hacia perspectivas más inte-grales y particulares que procuran articular deun nuevo modo los ámbitos jurídicos, socialesy político institucionales.

Esta reconceptualización de los derechoshumanos se ha dado de manera concomitantecon procesos más globales de reconfiguraciónpolítica y social. En el caso particular de Améri-ca Latina, se localiza la redemocratización delos países suramericanos y los acuerdos de pazen Nicaragua, El Salvador y Guatemala, los cua-les obligaron a las fuerzas sociales a redefinir lasalianzas políticas y a reconceptualizar los enfo-ques del poder2, lo cual suscitó una amplia y ri-ca discusión sobre las estrategias de construc-ción del orden social, el papel de la sociedad ci-vil y el concepto de la democracia3. Aparejado aestos fenómenos políticos, se dio un fortaleci-miento de los movimientos comunales o localesque vindicaron la calidad y el acceso a los servi-cios básicos, a las oportunidades generadas porel mercado y al diseño de políticas públicas na-cionales y locales. Tales movimientos y corrien-tes sociales se vieron robustecidos por las reac-ciones populares en defensa de las políticas eco-nómicas y sociales desarrollistas socavadas porel ajuste macroeconómico que comenzó a im-plementarse en los años ochenta.

Junto a este proceso de democratizaciónque intentó dar una respuesta a la crisis políti-ca generada por los regímenes autoritarios y la

2 Véase entre otros los escritos de Lechner ( 1985,1990), Laclau (1985) y Torres Rivas (1985) Labasti-da (1986).

3 También contribuyó el replanteamiento de las tesismarxistas relacionadas con el Estado, la democra-cia y la política junto con el desarrollo que experi-mentaron los movimientos sociales en favor de losderechos de las minorías sociales y de los gruposvulnerables propició una corriente académica y po-lítica centrada en los temas de la libertad, la igual-dad y la equidad. Ello ha culminado con el fortale-cimiento de una teoría política basada en el sujeto.El fin de la guerra fría ayudó a consolidar esta re-lectura de lo social, permitiendo el surgimiento oresurgimiento de nuevas perspectivas que aborda-ron aspectos que no habían sido considerados deuna manera tan sistemática como ahora.

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desigualdad social (Lechner, 1977) se dio unmovimiento de signo contrario: el resurgimien-to de las corrientes neoliberales en la escena po-lítica como un movimiento cultural, el cual ali-mentó desde otra perspectiva la discusión sobrelos derechos humanos (Lechner,1985) y retro-trajo las típicas preocupaciones clásicas centra-das en el mercado como el principio idóneo deorganización social y en el respeto de las liber-tades negativas.

Por otra parte, esta “contrarrevoluciónneoconservadora” tal y como fue llamada poralgunos autores, condujo a la aplicación de po-líticas económicas y sociales fundadas en lasperspectivas neoliberales, cuya consecuenciafue un aumento en la desigualdad social y eldeterioro del proceso de integración social. Losimperativos por alcanzar equilibrios sociales ymacroeconómicos en estas condiciones de re-democratización y reinstitucionalización de lassociedades y de “ajuste macroeconómico” hizoque surgieran, también, las preocupacionesneoinstitucionalistas relacionadas con el temade la gobernabilidad (Mayntz, 2000). Por cierto,muy alimentadas, además, por las consecuen-cias del proceso de globalización.

Este comportamiento político de lassociedades latinoamericanas, coincidió conun aumento considerable de los niveles decomplejidad social, provocados tanto por laaplicación de las políticas desregulatorias,como por los efectos acumulados de treinta omás años de modernización económica acele-rada y desordenada. Lo interesante es que to-dos estos factores, junto con otros de natura-leza política, contribuyeron, por un lado, conla afirmación del concepto de democracia co-mo proceso histórico que rescata como ele-mentos sustantivos la vigencia de los dere-chos políticos y civiles y, por otro lado, con eldesarrollo de concepciones relacionales de lapolítica que ponen el énfasis en la construcciónde un discurso hegemónico (Mouffe,1999).Ello coadyuvó a que el desenvolvimiento po-lítico se visualizara desde una perspectiva di-námica y sujeta a la configuración de intere-ses estratégicos determinados por la situa-ción política y por sus contingencias y a for-jar amplias alianzas y agendas políticas concriterios de viabilidad.

Al mismo tiempo que el escenario políti-co latinoamericano sufrió semejantes transfor-maciones políticas y sociales, surgió la temati-zación de una nueva opacidad social, oculta enlos mismos cimientos de la sociedad y caracte-rizada por una violencia salvaje y anónima. Merefiero al ejercicio perverso del poder emanadode fuentes no vinculadas con el sistema políticoy económico formal en la familia, la escuela, laclínica, el mundo del trabajo e incluso el mis-mo mercado, que condujo a la identificación denuevos problemas sociales. Lo particular de es-tos, es que se encuentran vinculados con seve-ras “disfuncionalidades” en instituciones clavespara el proceso de integración social como lapaternidad, el matrimonio, la familia, la sexua-lidad cuyas causas trascienden la tradicionalproblemática social asociada a la distribuciónde la riqueza y se relaciona, más bien, a la existen-cia de una cultura patriarcal, adultocentrista y ra-cista, que va más allá de los antagonismos tradi-cionales que distingue la sociedad capitalista.

A escala mundial, el reconocimiento éti-co y, en algunos casos normativo, de los dere-chos de las mujeres, de la niñez, de la adoles-cencia, de la juventud, de la población indígenay de la tercera edad, promovido por el Sistemade Naciones Unidas, no sólo coadyuvó a otor-garle una legitimidad política a esta discusión,sino que, además, permitió esfuerzos orienta-dos a operacionalizar las concepciones éticasque fundamenta la Doctrina de los DerechosHumanos en políticas públicas y a instituciona-lizar los movimientos sociales, derivados de es-tas demandas.

2.1. EL DERECHO Y LOS DERECHOS HUMANOS

¿Cuáles han sido las consecuencias detodos estos procesos en los ámbitos políticos,institucionales y culturales? Primeramente, de-be destacarse la revalorización del derecho, co-mo instrumento de integración social. Se hareconocido que la positivación de los derechoshumanos ha abierto espacios institucionalesque han permitido a los diferentes sujetos so-ciales constituirse en sujeto de derecho y, con-siguientemente, ha dado instrumentos para suexigibilidad y su consecuente vigencia. Esto


significó un importante cambio en la posiciónde los movimientos populares, ya que en el pa-sado descalificaban el derecho por ser un ins-trumento para la dominación de clase y una vi-sión enajenada que mostraba una realidad jurí-dica basada en un principio de igualdad quecontrastaba con el carácter desigual de la socie-dad capitalista. Se reconoció que estos marcosinstitucionales y políticos son instrumentosque pueden ser efectivos para atenuar e inclusorevertir la desigualdad real.

Cabe destacar, los nuevos derechos hu-manos no procuran incidir en los antagonis-mos estructurales, razón por la cual convocana un tipo de alianzas que van más allá de lastradicionales, provocando articulaciones socia-les y políticas que atraviesan, de cabo a rabo,la estructura social y política, sobre todo en elcaso de vindicaciones de derechos como los delas mujeres o los de la niñez y de la adolescen-cia. En este sentido no hay un cuestionamientoinmediato de las relaciones estructurales en elámbito de las relaciones de producción, ya quese refiere a los derechos de los grupos socialesque están fuera del mercado, los que tienenuna existencia “marginal” o a derechos que noconllevan una revaloración de las relaciones deasalariamiento, sino, más bien, se refieren a lacalidad del acceso al mercado de trabajo. Noobstante, contribuye a la construcción de unmarco ético centrado en los derechos humanosque permite, de manera legítima, someter a lacrítica sistemática la desigualdad estructural yeventualmente fomentar cambios dirigidos apropiciar una sociedad más igualitaria en unsentido global.

La revalorización del derecho ha provo-cado el surgimiento de enfoques críticos acercade las leyes vigentes y de la administración dela justicia, que en distintos campos ha genera-do procesos de reformas jurídicas importantes.Se ha cuestionado, por ejemplo, el carácter dis-crecional de la administración de la justicia, so-bre todo en relación con los sectores vulnera-bles como las personas adolescentes y las muje-res (García, 1999). Se ha enfatizado en los pro-blemas de acceso a la justicia en virtud de laausencia o la aplicación inadecuada de las ga-rantías procesales; así como, se ha cuestionadola supremacía y el carácter discrecional de los

jueces y de las instituciones dedicadas a la Ad-ministración de la Justicia, que no siempre tie-nen suficientes conocimientos y capacidadespara aplicar las normas dictadas por las Con-venciones sobre los derechos humanos recono-cidas internacionalmente.

El derecho se visualiza como un meca-nismo de integración social que fomenta el es-tablecimiento de reglas de convivencia legales ypermite la libre argumentación y contra argu-mentación. Así como, contribuye en el desarro-llo e internalización de una cultura democráti-ca (Habermas, 1998) en la que, como señalanBustelo y Minujín, (1999) quepan todos. Se tra-ta, como arguye Seller, (2000, p: 3) de crearuna situación en la que se “... interpretan estasnormas y mecanismos de acción hasta conver-tirlas en un modo de vida a través de la cual secomparten sus valores y principios para mode-lar actitudes y conductas generales”.

El enfoque de los derechos humanospropicia el reconocimiento jurídico de los dere-chos por medio del derecho positivo y el reco-nocimiento social y cultural, expresado en valo-res de reconocimiento recíproco (Guendel,2000). El derecho es distinto, en este sentido, alos derechos. El derecho es la juridización delas reglas, algunas de las cuales tienen un ca-rácter legal (Bobbio, 1992). Los derechos másbien se refieren a una toma de posición moralsobre las relaciones entre las personas y colec-tivamente entre los grupos sociales (Habermas,1998). El derecho, a pesar de que está respalda-do moralmente no es una norma moral, porqueen este caso se transformaría en religión y seconstituiría en un instrumento de aplicaciónautoritaria de valores sustentados en la fe (ElCorán o La Biblia). Cuando nos referimos a lamoral estamos aludiendo al conjunto de con-ceptos de vida o valores que sustentan las nor-mas, usos y costumbres culturalmente recono-cidas, algunas de las cuales han cristalizado ennormas legales y forman parte del sistema deleyes que gobierna la sociedad.

El nuevo enfoque de los derechos huma-nos es una concepción de la vida social queprocura reconciliar la moral, la política y el de-recho en un horizonte ético pero al mismotiempo operacional, que ha avanzado en unavisión de política pública. Estos tres órdenes


habían sido separados por las concepciones po-sitivistas, las cuales pusieron énfasis en los as-pectos lógicos y procedimentales de la ley, per-diendo la perspectiva de las vinculaciones políti-cas y morales que tiene esta. La consecuenciaque tiene este proceso de incorporación de losderechos de los grupos sociales que han estadoexcluidos en el derecho positivo actual, ha pro-vocado un redimensionamiento del derecho co-mo tal. Pero al mismo tiempo, ha replanteadolas formas tradicionales de hacer política departe de los movimientos sociales, ya que estosse han visto obligados actuar dentro de la insti-tucionalidad formal y a desarrollar estrategiasviables de reconfiguración del proceso de inte-gración social. También han sometido a uncuestionamiento profundo a las institucionessociales y públicas.

No hay duda que la creciente institucio-nalización de las sociedades es el factor que haobligado a evolucionar hacia este tipo de fór-mulas que traducen —las vindicaciones de—los derechos humanos en reglas, políticas yprácticas sociales. Presumo que las sociedadeslatinoamericanas donde las instituciones mo-dernas tienen una mayor gravitación, son lasque han avanzado más en la instauración de di-cho enfoque.

Una de las principales característicasdel enfoque de los derechos humanos es queno pone énfasis en las estructuras sociales si-no en las personas y sus relaciones. Se concibea la sociedad como una gran red conformadapor una multiplicidad de redes sociales que asu vez articulan los planes de acción indivi-duales y grupales y propician los lazos de per-tenencia que configuran el proceso de integra-ción social (tejido social) (Guendel, 2000). Lainstauración de reglas conscientemente cons-tituidas posibilita llegar a acuerdos y a prácti-cas de tolerancia que permiten la inclusión ac-tiva de las personas como sujetos en dichas re-des. Cuando se habla de la persona humana nose hace referencia al individuo, sino al sujetosocial cuya razón de ser se encuentra al mis-mo tiempo en la vinculación entre la historiapersonal y social. La concepción que la reduceal individuo desvincula el yo personal con elyo social, desocializando a la persona humana(Martín-Baró, 1990). La integración social su-

pone la incorporación plena de las personascomo sujetos en las redes de acción social. Es-to representa una concepción distinta de suje-to que supera las perspectivas modernas sus-tentadas en la idea del sujeto como portadorde la utopía (Touraine, 1999).

El aporte principal del enfoque de losderechos humanos consiste precisamente enel restablecimiento de la unidad entre sujetosocial y sujeto de derecho, que había sido ro-ta tanto por las concepciones realistas quenegaron la importancia del derecho en el ac-cionar social, como por las concepciones po-sitivistas e institucionalistas que desvincula-ron al titular del derecho, de su construcciónsocial. Al reconstituir tal unidad, se reconoceque las relaciones de poder no se encuentranconcentradas únicamente en el Estado sinoque, como señala Foucault, atraviesan toda laestructura social. Con ello no pretende cons-truir un nuevo tipo de reduccionismo queconcibe todas las relaciones sociales comorelaciones de poder. Es al contrario, se reco-noce la presencia del poder a raíz del predo-minio de concepciones que establecen unajerarquía social donde no debiera existir másque igualdad.

El restablecimiento de esta unidad per-mitió varios alcances importantes: 1) entenderque el derecho constituye un espacio y marcode lucha social y que los sujetos sociales sonal mismo tiempo sujetos que pueden vigilar,exigir y velar por el cumplimiento de los dere-chos. 2) Comprender que el derecho no sola-mente constituye una norma legal, sino tam-bién, y fundamentalmente, una norma socialque debe observarse en todos los ámbitos de lasociedad. 3) Asumir que el sujeto social cons-tituye sobre todo, un sujeto autorreflexivo quedebe someter a la crítica permanente la rela-ción con el otro y su participación en todoslos espacios sociales. 4) Reconocer que la cate-goría sujeto es el resultado de un proceso per-manente de construcción de la identidad so-cial y personal, que como lo formula la psico-logía social tiene momentos críticos y estácondicionada por los ciclos de vida.

Ello constituye una nueva perspectiva delo social, que formula una concepción de la de-mocracia que no se limita al sistema político


administrativo sino que se extiende hacia unejercicio distinto de las instituciones sociales4 ypropone, en consecuencia, una nueva manerade entender la relación Estado sociedad.

En efecto, su aporte consiste en ofreceruna nueva perspectiva del concepto de igualdad,el cual se abordaba desde los siguientes tres en-foques: 1) el enfoque estructural, referido al ac-ceso a la riqueza social; 2) el enfoque de lasoportunidades relacionado con la igualdad decondiciones para el acceso al mercado y 3) el ju-rídico o formal, vinculado con la igualdad antela ley. El enfoque de los derechos humanos am-plió esta visión jurídica, política y distributivade la igualdad, postulando el concepto de igual-dad social o cultural, que el producto de la rela-ción entre la noción de igualdad y el valor de lalibertad. Se suma, de este modo, a estos tres elconcepto de igualdad social o cultural, aludien-do al reconocimiento del sujeto social comouna persona activa con capacidad para autorre-flexionar e incidir en todos los ámbitos sociales.

Para el enfoque de los derechos huma-nos el logro de estos cuatro tipos de igualdadno puede ser alcanzado si no se configura almismo tiempo el sujeto social y jurídicamente.Por esta razón, hacer una realidad el 2 y el 3 re-quiere de una ciudadanía activa y de un sistemapolítico y sociocultural que garantice estaproactividad del sujeto de derecho. Es por elloque la construcción de la igualdad está vincula-da estrictamente con el desarrollo de la ciuda-danía activa. Es un enfoque holístico, integral,en virtud de que los derechos humanos sonuniversales, indivisibles e integrales. Los dere-chos políticos fundamentales reconocieron elestatuto de ciudadanía de toda la población,particularmente en las sociedades donde la mo-dernidad caló profunda y ampliamente. El reco-nocimiento de los derechos sociales implicó laaceptación de que la ciudadanía política es in-completa si no se tiene el acceso a los bienes yservicios necesarios para acceder al mercado encondiciones idénticas que le proporcionen una

calidad de vida. La complementariedad del re-conocimiento de ambos tipos de derechos con-figuró el Estado Social de Derecho, que en al-gunos países, particularmente, en Europa Occi-dental alcanzó el pleno desarrollo. Finalmente,el reconocimiento de los derechos de autono-mía y de libertad de todos sujetos específicosimplica la ciudadanía cultural. Esto amplió elconcepto de ciudadanía, ya que estableció laigualdad jurídica para todas las personas queconforman la sociedad, sin importar el sexo, laedad, el origen étnico o social, creando la nece-sidad de establecer un conjunto de reglas diri-gidas a favorecer de manera especial aquellossectores que históricamente han sido excluidosdel ejercicio pleno de sus derechos. El recono-cimiento de la igualdad jurídica para todas laspersonas tiene connotaciones políticas y mora-les de gran envergadura, pues formalmenteacaba con las jerarquías impuestas por las cul-turas políticas excluyentes y plantea el ejerciciode la libertad en todos los ámbitos. Conceptoscomo la igualdad, el bienestar y la libertad,concebidos de manera separada por parte de lossocialistas y los liberales, respectivamente, sonvistos ahora como parte constitutiva de unamisma realidad socioeconómica y cultural5.

Con ello contribuye a tematizar la demo-cracia en ámbitos que hasta ahora habían sidoconsiderados como parte del mundo privado,lugar donde según las concepciones políticastradicionales no gobierna la libertad ni está so-metido a las reglas de acatamiento colectivo(Arendt, 1993) y coadyuva a revisar en el mun-do de lo público las concepciones de autoridadbasadas en una jerarquía social que en la prác-tica niega a los sujetos de derechos. La políticadesde esta perspectiva se descentraliza y se en-foca hacia el cuestionamiento de la autoridadcomo medio para legitimar y sancionar el po-der y la jerarquía social.

El reconocimiento legal de los dere-chos es necesario pero no suficiente, se re-quiere de la aceptación social para que sea

4 Se refiere a concepciones patriarcales o adultocen-tristas de la familia, el matrimonio o la sexualidady a percepciones jerárquicas de la escuela o de laclínica.

5 Seguidores de diferentes corrientes tienden a coin-cidir que la libertad, la igualdad y la justicia sonfactores indispensables del bienestar de las perso-nas (Véase Sen, 1999, Mouffe, 1999).


pleno. La lucha por la igualdad, en consecuen-cia, no se limita exclusivamente a los ámbitospolítico-formales, sino que se extiende tambiénen los mundos privados. Con ello, los concep-tos de lo público y de lo privado se modifican yse redefinen los tradicionales conceptos de pa-ternidad, maternidad, matrimonio, familia, esdecir, todas aquellas instituciones sustentadasen jerarquías de poder.

El cumplimiento de los derechos devienepor lo tanto en una responsabilidad de todas laspersonas y organizaciones sociales. El ejerciciode estos requiere de un sujeto activo y por lotanto de una nueva ciudadanía que trasciendalos aspectos formales y se convierta en una ciu-dadanía cultural, política y social al mismotiempo. La persona humana colectiva o indivi-dualmente se transforma, de este modo, en unsujeto en sentido pleno, que construye cons-cientemente su identidad personal al mismotiempo que su identidad social. Es decir, el “yo”y el “mi” concomitantemente. Se trata de cons-truir una democracia participativa y global, almismo tiempo que democracias, ya que esteenfoque nos obliga a hablar de “sistemas políti-cos”, pues en cada unidad social (familia, co-munidad, escuela) pervive una trama de poderexpresada en un conjunto de reglas, que debenser vigiladas para garantizar los derechos.

III. POLÍTICA PÚBLICA, CIUDADANÍA Y EL ENFOQUE DE LOS DERECHOS HUMANOS

La política pública interpreta y procesaexplícita y participativamente las demandas tá-citas y manifiestas de la sociedad, incorporán-dolas en la esfera estatal y en la dinámica de lapolítica (racionaliza la acción social). Es uninstrumento por excelencia de aplicación de losenunciados jurídico y político-institucionalespactados por la sociedad. El reconocimiento ju-rídico o especificación de los derechos ha deve-nido en un factor de especificación de estas po-líticas públicas, visibilizando intereses que an-teriormente se ocultaban tras de categorías ho-mogéneas de lo social, y constituyéndose en es-pacios vitales para el reconocimiento y desarro-llo de las ciudadanías. Esto no sólo ha fortaleci-do la presencia del Estado en la atención de

problemáticas muy específicas, sino que, ade-más, ha provocado una diáspora social e insti-tucional, que construye una mixtura de enfo-ques y estructuras institucionales.

Como consecuencia, las políticas públi-cas han venido abandonando poco a poco loscriterios de homogeneidad para irse acercandoa concepciones cada vez más amplias y diver-sas, que no se limitan como ocurría antes acomplementar el precio de la fuerza de trabajo,sino que interviene en los procesos socialescomplementarios al desenvolvimiento de la re-producción de la fuerza de trabajo activa y en laatención de los procesos de desincorporaciónde la misma. De ahí que estas políticas públicasadquieran de una manera más clara y definitivael carácter de políticas de integración social, locual conduce a que se tornen mucho más com-plejas y diferenciadas, al mismo tiempo que re-quieren ser más integrales e integradas.

Este nivel de complejidad técnica y polí-tica, que pareciera estar llevando al Estado agrados de “ingobernabilidad institucional”, seexpresa en la multiplicación y la superposiciónde programas y proyectos, en la focalización oespecificación territorial o social de la atención,y en la pérdida de la globalidad de “la cuestiónsocial”. Además, se está produciendo una diná-mica de competencia de recursos, en un con-texto de mayor escasez, que sobrepolitiza toda-vía más la dinámica estatal, estimulando losviejos y enraizados vicios del clientelismo polí-tico. Es realmente una paradoja, ya que la polí-tica gubernamental se ensancha y diversificapara “incluir” a los excluidos pero en ese afánpierde capacidad operativa y política de res-puesta, provocando el efecto contrario: descon-tento y desestabilización social. Lo que de-muestra que los Estados latinoamericanos re-quieren desarrollar mayores capacidades paraasumir tales desafíos6.

6 Ello justifica la asistencia técnica de los organis-mos del Sistema de Naciones Unidas y otros orga-nismos de cooperación internacional y advierte laimportancia de que esta asistencia involucre el de-sarrollo de redes de intercambio, pues las experien-cias son tan novedosas y los desafíos tan extraordi-narios que la cooperación horizontal puede contri-buir a que se disminuyan los costos de reconver-sión tecnológica de estas políticas.


En el otro frente, el de los movimientossociales, la exacerbada pluralidad de interesesque ha implicado la especificación de los dere-chos, también está ocasionando una enormedispersión social, que limita la capacidad deestos sectores para articularse en torno a unproyecto hegemónico. Algunas autoras comoChantal Mouffe señalan la importancia de pro-piciar equivalencias democráticas que permi-tan ir construyendo un discurso común en ladiferencia. Otros se refieren a la necesidad deretomar desde el Estado la coordinación entrelos movimientos sociales, para evitar que ladispersión haga sucumbir los esfuerzos de vo-luntad colectiva destinados a construir una de-mocracia social que se sustente en el reconoci-miento de la diversidad (Habermas, 1999). Al-gunas consecuencias de esta “descoordina-ción” política para dichos movimientos son lassiguientes: 1) Pérdida de poder de influenciaen las políticas públicas, ya que las negociacio-nes se realizan de manera diferenciada. 2) Des-coordinación social y política en la formula-ción de sus propuestas de implementación delenfoque de derechos, lo cual limita sensible-mente una concepción global de este. 3) Com-petencia por recursos e influencias políticas,que disminuye el grado de éxito de tales movi-mientos. 4) Desarrollan enfoques parciales quetienden a reproducir un nuevo tipo de secto-rialización de las políticas.

Este proceso de “dispersión social e ins-titucional”, obliga a la revisión de los enfo-ques de reforma institucional planteados has-ta ahora por el neoliberalismo y el neoestruc-turalismo. Se requieren cambios que desarro-llen acciones que vayan más allá de un pro-grama de obtención de mayor eficiencia en lagestión pública o del fortalecimiento de la ca-pacidad institucional y se propongan el desa-fío de construir visiones más integrales y de-safiantes para la sociedad, propiciando redesde responsabilidad institucional y social quearticulen de manera racional la gestión delEstado, la iniciativa local y la responsabilidadindividual. Esto implica una nueva relaciónEstado sociedad civil, en la cual se cancelenlas jerarquías y se construyan nuevas formasde cooperación vertical y horizontal. Para elloes necesario comprender que la reforma de la

institucionalidad gubernamental debe estarenfocada hacia el impulso de una reforma dela institucionalidad social, que propicie la re-construcción del tejido roto, impulsando me-canismos que desarrollen redes sociales basa-das en sistemas cooperativos (Messner,1999). Se trata en definitiva, tal y como seña-la Norbert Lechner en relación con la reformadel Estado, de trascender el enfoque restringi-do que pone énfasis en la coordinación fun-cional y abordar concomitantemente el temade la coordinación social, pues de otro modo,estaríamos construyendo “una modernizaciónsin modernidad” (Lechner, 1999).

Una de las grandes deficiencias que pade-ce América Latina, señaladas por la mayoría deexpertos y organismos de cooperación, es la au-sencia de políticas públicas o también denomi-nadas políticas de Estado (CEPAL, 2000). Se infie-re la necesidad de desarrollar un Estado basadoen la participación activa de la ciudadanía, tantoen el proceso de identificación de problemascuanto en su resolución. Esto implica un con-cepto amplio que configura una equivalencia en-tre lo estatal y lo público, entendiendo el Estadocomo una relación social y no simplemente co-mo un aparato7. El enfoque de los derechos hu-manos va más allá de esta prognosis: postula queuna política estatal con enfoque de los derechoshumanos requiere algo más que una visión delargo plazo y con carácter participativo.

A continuación se exponen algunos delos requisitos más importantes que debieranser tomados en consideración para formularuna política pública con enfoque de derechos:

7 El Estado constituye una relación social fundada enel poder, su representación de la sociedad expresauna determinada correlación de fuerzas sociales ypolíticas. Un Estado representativo es aquel que in-tenta manifestar el interés general, aún cuando estepase por el tamiz de los intereses particulares quehan logrado la hegemonía. La dinámica del Estadoes, por naturaleza, conflictiva y contradictoria, yaque se debate entre los intereses generales, que de-ben construirse de manera cotidiana, y los interesesparticulares. Esto significa que el reconocimiento,la atención, la promoción y la protección de los de-rechos humanos es un asunto que se encuentraatravesado por la política y consecuentemente porlas correlaciones de fuerza existentes en la sociedad.


Una primera condición consiste en alcanzarun respaldo jurídico en el cual se explicite elreconocimiento de los derechos específicosdel grupo de personas que lo demandan, seestablezcan mecanismos pertinentes de exigi-bilidad y las regulaciones necesarias para ga-rantizar la obligatoriedad de la ley. El derechoexpresa más que una voluntad política, mani-fiesta una toma de posición ética sobre la in-clusión social de los grupos demandantes.

Una segunda condición es que esta política de-be tener una cobertura universal, ya que losderechos humanos son un reconocimientouniversal de acceso a ciertos bienes y servicios,tratos y garantías de protección. Las políticasselectivas establecidas deben de estar orienta-das a fortalecer la equidad, como un instru-mento que permita garantizar dicha universa-lidad, es decir, la inclusión de todas las perso-nas sin ningún tipo de discriminación.

Una tercera condición es que debe incorporarde manera explícita y diáfana mecanismosque garanticen la participación activa de laspersonas individual u organizadamente. Noes suficiente que participen, deben crearselos mecanismos para asegurar que esta parti-cipación sea calificada y no corporativa.

Una cuarta condición consiste en que debepropiciar de manera manifiesta una serie demecanismos de carácter técnico, político ycultural dirigidos a la atención, promocióny protección de tales derechos. Debe garan-tizarse una discusión epistemológica per-manente que someta cada uno de los actos,mecanismos y estrategias de intervención ala evaluación, con el objeto de que se res-guarde el principio de que la persona huma-na se encuentra por encima de cualquierconsideración técnica o política.

La política pública con enfoque de dere-chos va más allá de lo estatal así como amplíalo público fuera de los límites que establece elsistema político-administrativo formal. Su im-plementación tiene como imperativo organizary orientar las acciones que realizan los diversossectores sociales involucrados (las personas, de

las comunidades, de los sectores empresariales,las organizaciones sociales y las organizacionesno gubernamentales) en redes que articulen lo lo-cal y lo nacional, lo privado y lo público en tornoa la efectiva observancia de los principios éticos ymorales que respaldan los derechos humanos.

El objetivo de esta política pública es elfortalecimiento de un Estado social de derecho yde una sociedad de derecho8, a la vez. Con esteenfoque se rompe la visión estadocéntrica y seinterpreta al Estado tan solo como un medio quepuede ofrecer un marco que ordene la sociedad yla organice en torno a principios colectivos deacción. El programa de implementación de dere-chos requiere de un Estado social de derecho, deuna sociedad tolerante y de personas pro activasy organizadas en función de un concepto de bie-nestar, entendido como la combinación de valo-res de tolerancia y de reconocimiento recíprocoy de la existencia de condiciones para garantizaruna calidad de vida (Sen, 1996).

Desarrollar de manera explícita estacomplementariedad entre estado, sociedad ypersona es la tarea de la nueva política pública.Esto implica la construcción o reconstrucciónde la institucionalidad social y el impulso deuna reforma institucional que incorpore siste-máticamente entre sus responsabilidades el de-sarrollo de actividades tendientes a construiruna cultura basada en el reconocimiento recí-proco y la solidaridad social.

3.1. LA REFORMA DE LA POLÍTICA PÚBLICA

La discusión sobre reforma del Estadodurante los dos o tres decenios precedentes secentró en los temas del tamaño, las funcionesy la pertinencia de la intervención del Estado.Muchos enfoques tendieron a confundir al Es-tado con su aparato9. Para el enfoque de los

8 Como se señaló anteriormente, para la construc-ción de la ciudadanía es tan importante el recono-cimiento legal y político-institucional, como el re-conocimiento social.

9 Sin embargo, hoy pareciera haber consenso, aúnen los detractores más conspicuos, en que el Esta-do debe cumplir con funciones de regulación de laacción social al menos hasta cierto límite.


derechos humanos Estado, mercado y sociedadson ámbitos sociales de constitución del derechoy pueden articularse operativamente en torno aldesarrollo de compromisos sostenibles sobreuna base ética común. Existen algunos ejemplosdemostrativos en el campo de la protección delos derechos de la niñez y de la adolescencia, co-mo, las iniciativas desarrolladas en algunos esta-dos de Brasil de cara a la erradicación del trabajoinfantil o el Programa “El cambio está en tusmanos” promovido por UNICEF Costa Rica en elque se desarrolla una alianza con el sector hote-lero para recaudar fondos y divulgar los dere-chos de la niñez en procura de acabar con el fla-gelo de la explotación sexual comercial.

La reforma, desde esta perspectiva, debesatisfacer desafíos en al menos, los siguientestres órdenes:

- modificaciones en la estructuración y el pa-pel del Estado de cara al desarrollo de unaciudadanía activa

- revisión de los fundamentos e instrumentosde la política pública a la luz de los principioséticos y morales de los derechos humanos

- transformaciones culturales en la sociedadorientadas a internalizar los valores y lasnormas basadas en el reconocimiento de losderechos humanos en las prácticas e insti-tuciones sociales.

3.1.1. LA ESTRUCTURACIÓN DE UN NUEVO ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Guillermo O’donnell en un reciente artí-culo esbozó cinco deficiencias que deben sercorregidas por los países latinoamericanos conel objeto de consolidar un Estado de derecho,las cuales paso a citar en términos positivos. Enprimer término, se encuentra el mejoramientode las leyes de cara a evitar discriminacioneshacia las mujeres y las minorías y mejorar lasgarantías procesales para las personas en con-flicto con la ley. En segundo término, establecela necesidad de que se cumpla el principio deigualdad jurídica, de modo que se acabe con laimpunidad otorgada por los privilegios a perso-

nas con poder. En tercer término, se refiere a laconfiguración de una burocracia pública “no dis-crecional” que esté organizada de cara a la ciuda-danía. En cuarto término, alude al mejoramientode los mecanismos de acceso a la justicia y derespeto del “debido proceso”. Finalmente, argu-menta a favor de que la legalidad se convierta enun valor que reine en el conjunto de la sociedad yse transforme, como dice Habermas, en un me-canismo que asegure la convivencia social. Eneste punto específico O’donnell argumenta en fa-vor de la formación de “... un estado legal, es de-cir, la parte del estado incorporada en un sistemalegal, [que] penetra y teje a la sociedad, equipan-do a un elemento básico de previsibilidad y esta-bilidad en las relaciones sociales” (O’donnell,2001:8). Para este autor no es suficiente un Esta-do gobernado por la ley, es necesario un Estadodemocrático de derecho que sustente prácticasdemocráticas: defienda las libertades políticas ylas garantías de la democracia política, los dere-chos civiles y establezca un sistema de responsa-bilidad social y de rendición de cuentas.

La transformación de un sistema legal enuna cultura social en favor de la tolerancia, elreconocimiento y el respeto de los derechos detodas las personas, no se consigue con la simpleaprobación formal de leyes, es necesario un Es-tado activo que fomente abiertamente una nue-va moral centrada en la persona humana, ga-rantice la aplicación de las leyes y promueva uncompromiso social sustentado en el derecho.Así como, que contribuya con la generación deespacios para desarrollar un movimiento socialfuerte con capacidad de exigibilidad.

En virtud de la aplicación del “principio dela diferencia”10, la especificación de los derechosle ha venido asignando al Estado una responsabi-lidad especialmente activa en el seguimiento,promoción y aplicación de los derechos. Esto tie-ne implicaciones importantes para la reformadel Estado, pues debe propiciar un nuevo mode-lo de Estado, orientado a coadyuvar con el im-pulso de una igualdad de nuevo tipo, en la que seconjuga la libertad y el desarrollo del bienestar.

10 Véase, los aportes realizados por Rawls con respec-to a la construcción de una teoría de la justiciafundada en los derechos.


A diferencia del viejo Estado social, este es unEstado dirigido a construir al mismo tiempo unaciudadanía política (sujeto de derecho), una ciu-dadanía social (acceso a un mejoramiento en lacalidad de vida) y una ciudadanía cultural (reco-nocimiento como sujeto social). En América La-tina, los déficit existentes en la construcción delos dos primeros tipos de ciudadanía, obliga aque la actual reforma del Estado deba desarro-llarse al mismo tiempo que se impulsa una refor-ma cultural. Ello en condiciones económicas ysociales adversas y bajo la fuerte presión políticay económica que viven los estados nacionalespor parte del proceso de globalización.

Una reforma de “el Estado” en estos tér-minos encuentra obstáculos en los poderes po-líticos e ideológicos enquistados social e insti-tucionalmente. Uno de ellos es la cultura pa-triarcal, la cual ha sido ampliamente estudiadapor las personas estudiosas del género y que seencuentra sedimentada en las estructuras delEstado y de la sociedad. Otro es la cultura posi-tivista del experto, que no sólo ha desarrolladoun concepto burocrático de política que en lu-gar de potenciar y proteger al sujeto lo ha ne-gado, sino que ha construido una visión delmundo que niega la totalidad e impide que laracionalización de la acción social adquiera uncarácter integral e integrado. Estos se conjugana su vez con las perspectivas tradicionales decarácter patrimonialista que levantan la bande-ra fundamentalista de una moral sustentada enla religión11. Estos poderes han entronizado laidea de una jerarquía social en el Estado, queimpide que las reformas vayan más allá de cier-tos límites. Además, se localizan el conjunto deintereses corporativos anclados en las institu-ciones de bienestar y asistencia social, los cua-les han transformado a las concepciones asis-tenciales del pasado en fundamentaciones ideo-lógicas de poderes políticos, que tienen una im-portante influencia institucional y obstaculizancualquier esfuerzo de reforma que reenfoque el

Estado hacia el cumplimiento de los derechoshumanos. Más aún, estos mismos poderes pro-ponen sus propias perspectivas de reforma, enlas cuales se pierde de vista la construcción deun interés general y el fortalecimiento de laciudadanía como el leitmotiv del Estado.

Por esta razón, es primordial promoverestrategias de institucionalización de mecanis-mos de rendición de cuentas, eliminación del se-cretismo y fórmulas de cogestión social. En losúltimos años se han desarrollado un conjunto deinstrumentos12 que ha permitido una argumen-tación reflexiva y la movilización social en tornoal fortalecimiento de la transparencia política yde la expansión del espacio público, con el objetode ejercer controles sobre la clase política, lasinstituciones del Estado y en general la actua-ción de la ciudadanía13. Las universidades, las or-ganizaciones no gubernamentales, los organis-mos de cooperación internacional y los mediosde comunicación colectiva14 se han involucradoactivamente en la producción de informes, índi-ces y sondeos de opinión que están obligando a

11 Por ejemplo, en Costa Rica sectores conservadoresafiliados a grupos religiosos han impedido sistemá-ticamente la adopción de una política pública en elcampo de la salud sexual y reproductiva. Igualmen-te ocurre en Guatemala, donde el Código de la Ni-ñez y de la Adolescencia ha recibido una fuerteoposición de los sectores más tradicionales.

12 Un análisis de los alcances y desafíos de estos ins-trumentos en el cumplimiento de los derechos dela niñez y de la adolescencia puede consultarse enGuendel y Sorensen, 2000.

13 Algunas iniciativas que han tenido mucho éxito eneste campo de la vigilancia del cumplimiento de losderechos humanos son el Latinbarómetro, el cual esun proyecto que opera en toda la región latinoame-ricana, los informes nacionales de desarrollo huma-no y las encuestas de opinión que regularmente seestán llevando a cabo sobre temas específicos, comoniñez, juventud, entre otros. Destacan, en Costa Ri-ca, el proyecto Estado de la Nación en Costa Rica, elcual se ha consolidado como un instrumento derendición de cuentas cuya influencia en la incorpo-ración de temas en la agenda pública ha venido cre-ciendo, el Estado de los Derechos de la Niñez y de laAdolescencia, primer informe en su género en Amé-rica Latina, y la Auditoría de la Democracia. EnEcuador, las experiencias muy exitosas de segui-miento a la inversión social con participación deUNICEF y sectores empresariales; y la publicación deun suplemento versado en el tema de los derechoshumanos en el diario El Comercio, uno de los másinfluyentes medios de comunicación de esta nación.

14 El fin de la guerra fría y la modernización de la co-municación colectiva ha favorecido a que estos me-dios contribuyan a desarrollar una opinión pública.


discutir temas y prácticas de índole institucio-nal, social y política, que presentan efectos im-portantes en la cultura y las percepciones políti-cas de la opinión pública. Esto ha conducido aldesarrollo de nuevas alianzas políticas que hanrefuncionalizado entidades, que venían tenien-do un rol limitado a la producción de tecnolo-gías o de conocimientos dirigidos exclusiva-mente para expertos. Asimismo, está permitien-do reorientar la cultura del experto en funcióndel desarrollo de un tipo de conocimiento quecoadyuva con la ciudadanía activa.

3.1.2. LA POLÍTICA PÚBLICA Y SUS INSTRUMENTOS

Las demandas por la especificación delos derechos, están obligando a las institucio-nes públicas a trascender la asignación “neu-tra” de activos y a incidir explícita y directa-mente en la configuración de la identidad delas personas15. Se trata de acciones dirigidas alos sujetos para su empoderamiento social, adiferencia de las políticas tradicionales, que seorientan hacia el mejoramiento de los nivelesde bienestar de las personas entendidas comobeneficiarios de los programas sociales. Estasson políticas que tienen un gran contenido cul-tural y procuran desarrollar procesos de inte-gración social amalgamados con los derechoshumanos. Se ha iniciado, en consecuencia, unafase de “reconversión tecnológica”, orientada acrear prácticas institucionales “conscientes” delos procesos de interacción social, los cualesparecieran estar sometiendo las políticas públi-cas a una revisión sistemática de contenidos yde estrategias gerenciales16. Una premisa básica

de este nuevo enfoque de política consiste envisualizar al Estado como un medio para el de-sarrollo de la ciudadanía. De este modo, la per-sona ciudadana deja de concebirse en un objetopasivo —como ocurría con el concepto de be-neficiario— para transformarse en un sujetodel Estado: un sujeto activo17. Se trata, en con-secuencia, de impulsar una política públicaorientada hacia la generación de una cultura deresponsabilidad social que configure una ciuda-danía activa, capaz de desarrollar nuevo tiposde solidaridad.

Para lograr este propósito, se localiza unmovimiento político que está exigiendo incor-porar en un lugar preferencial de la agenda pú-blica el tema de la planificación y la gerencia so-cial democrática, es decir, la gerencia fundadaen la teoría del empoderamiento del sujeto18.Esto no significa más que el impulso de una re-definición de la gestión pública en función dela real participación de las personas y de las co-munidades en la toma de decisiones, es decir,la ampliación de la esfera pública. Se pretendesustituir el control jerárquico característico delEstado burocrático por la coordinación demo-crática19. El nuevo concepto de planificación y

15 Anthony Giddens en el libro La identidad del yo,analiza las interrelaciones entre las políticas públi-cas, la cultura de expertos desarrollada por el Estadode bienestar y las identidades de las personas. Asi-mismo, Lechner en un reciente artículo sobre el de-sarrollo humano se refiere a las nuevas formas queestá adquiriendo la individualidad en el contexto ac-tual y el papel que debe jugar el Estado en el impulsode un enfoque de desarrollo humano que logre com-patibilizar esa nueva subjetividad con los desafíoscontemporáneos en materia económica.

16 Las mujeres han avanzado significativamente endesarrollar iniciativas transversales en las políticas

públicas que incorporen el enfoque de los derechosde la mujer.

17 Se califica activo en el sentido de que es un sujetoreflexivo. Se puede ser un sujeto, de hecho todas laspersonas lo son en tanto seres humanos pensantes,pero únicamente algunas adquieren conciencia desu potencial de transformación de la sociedad.

18 Me refiero a los movimientos de defensa de los de-rechos de la mujer, los movimientos de promociónde los derechos de la niñez, la adolescencia y la ju-ventud, los movimientos indigenistas, los movi-mientos ecologistas y de otros grupos sociales mi-noritarios, que están gravitando en la sociedad lati-noamericana actual e impulsando nuevas políticaspúblicas o al menos promoviendo la incorporaciónde sus intereses específicos en las políticas públicastradicionales.

19 De acuerdo con Eduardo Bustelo el paradigma ver-tical ha venido evolucionando hacia otro pluralista“en donde se reconoce ya no solo al Estado, sinotambién al sector privado, al sector gubernamentaly una variedad de formas asociativas formales”. “Eneste modelo, todos aprenden, por lo tanto, todosanalizan, todos coordinan y todos controlan. Un


gerencia social democrática se refiere, másbien, a la generación y coordinación de redessociales que contribuyan a reconstituir un teji-do social y familiar en proceso de descomposi-ción. Se trata de una sinergia entre redes esta-tales y societales, y al mismo tiempo entre cadauna de ellas, ya que la coordinación debe serfuncional y social a la vez, sobre todo en unaregión donde la presencia de un Estado concer-tador y rector deviene estratégico para configu-rar una política de bienestar.

El imperativo primordial de la planifica-ción y gerencia consiste entonces en alcanzaruna movilización social consciente de la ciuda-danía. Esto quiere decir: de los órganos técni-cos (ONGs) y representativos de la sociedad civil,las organizaciones comunitarias y las personasmismas. Se trata de propiciar convergenciasreales entre la responsabilidad del Estado, laresponsabilidad de la persona y la de la socie-dad. Con relación al establecimiento de estacultura de la participación Giddens afirma queno debiera haber derechos sin responsabilida-des, aludiendo a que el derecho conduce inexo-rablemente a la responsabilidad. La historiamuestra que no hay derecho que no adquieravigencia sin que los titulares no asuman unaactitud activa. Esto es lo que los juristas califi-can como exigibilidad. A diferencia del pasado,cuando el punto de vista de la ciudadanía eraimportante tan solo como un medio para legiti-mar socialmente la acción del Estado, en laspolíticas públicas basadas en el enfoque de losderechos humanos, la incorporación de los va-lores de la participación activa en la ciudadaníadebe ocupar un lugar preferencial en los planesoperativos de las instituciones públicas20, ya

que las personas, las organizaciones y las fami-lias se constituyen necesariamente en ejecuto-ras de proyectos y programas. Esto implica unpaso adelante con respecto a las posturas pro-gresistas que la gestión democrática del Estadoimplica únicamente incorporar la participaciónsocial en las actividades de planificación insti-tucional. Recordemos que la actividad estatal seentendía exclusivamente como un suplementodel mercado, y, por lo tanto, esta participaciónse concebía básicamente como una coordina-ción funcional con la sociedad. El enfoque delos derechos humanos plantea una interven-ción del Estado no enfocada únicamente haciael complemento del mercado, tal y como ocu-rría antes, sino dirigida a crear una nueva cul-tura de la integración social, basada en el reco-nocimiento recíproco.

“Las patologías sociales”21 más que dis-funcionalidades son concebidas, desde estaperspectiva, como violaciones a los derechosindividuales o colectivos, razón por la cual sutratamiento exige el desarrollo de una nuevamanera de relacionamiento entre las personasen los diferentes mundos sociales (mundo del

planificador social se mueve en este mundo pluriac-toral. En el nivel organizativo, el rol del planifica-dor es entender “los espacios blancos” de un orga-nigrama y que escapa a las definiciones organizati-vas formales, enlazar las distintas unidades en ope-ración, captar los flujos de información, interpretarexpectativas, diseñar y legitimar entre las partes loscontenidos. A nivel de la práctica promover coali-ciones y redes, de plasmar unidades precarias de ac-ción y contenido, con el propósito de lograr objeti-vos predeterminados” (Bustelo, 1996:28).

20 Una perspectiva no jerarquizada del Estado enten-dería que Estado y Sociedad configuran dos redes

con propósitos idénticos aunque con funciones di-ferenciadas.

21 Las patologías sociales que hoy en día conocemosno se comparan con las existentes hace treintaaños o más. La mortalidad infantil podía reducirsesimplemente incorporando la tecnología de las sa-les de rehidratación oral o universalizando las in-munizaciones, mientras que fenómenos como laexplotación sexual comercial, el abuso sexual, laviolencia doméstica o el trabajo temprano requie-ren de “intervenciones” complejas que tienen queconsiderar a la familia, a las organizaciones socia-les y empresariales, a las personas mismas y a lasdiferentes agencias estatales de manera concomi-tante. Por ejemplo, la pobreza provoca hoy día sín-tomas de descomposición social que se expresan enuna mayor inseguridad ciudadana, en fenómenosde violencia social, abuso sexual, entre otros, queno pueden ser superados con un subsidio. Además,muchas de estas problemáticas sociales que se leasignaban a los pobres tienen también una inci-dencia en sectores medios y altos, lo cual práctica-mente extiende la población objetivo de muchos delos programas sociales. Estamos tratando proble-mas “complejos” que requieren atenciones “com-plejas”, que involucran aspectos relacionados conla identidad de las personas.


trabajo, mundo familiar, mundo comunitario)de modo que, como señala Giddens (1999) sefortalezca la confianza básica y la identidad del“yo”. Desarrollar sentimientos y actitudes deintolerancia hacia estas “patologías sociales” enlas personas y en las comunidades, que se tra-duzcan en prácticas cotidianas requiere de es-trategias de intervención complejas que articu-len los aspectos comunicacionales y pedagógi-cos y establezcan mecanismos que garanticenla participación social activa. La erradicaciónde la violencia doméstica, por ejemplo, obliga aque las personas incorporen nuevos patronesde comportamiento social, para lo cual es nece-sario una participación activa de las redes co-munitarias, que contribuyan con la visibiliza-ción del fenómeno, un cambio cultural de lasfamilias y una acción del Estado en la creacióny aplicación de leyes de protección que garanti-cen a las víctimas seguridad jurídica y social y,por otro lado, propicien garantías procesales alos “supuestos” victimarios que eviten juzga-mientos a priori, sobre todo considerando lanaturaleza subjetiva que tiene la situación so-cial que se está atendiendo.

La acción institucional no puede, ni debeconcebirse como un nuevo aparato curativo, aimagen y semejanza del sistema hospitalario.La patología no debiera constituirse en la razóndel derecho, pues se estaría reduciendo este auna actividad meramente punitiva. Por el con-trario, el sistema institucional y legal tiene queestar orientado a crear un sistema de reglas,controles y motivaciones que permitan la inter-nalización del reconocimiento recíproco y eviteel surgimiento de la violación del derecho. Esun sistema de convivencia social y debe operar-se como tal.

Es en el nivel de lo local y de lo regionaldonde este espacio de encuentro entre una co-munidad interesada por atender sus problemasinmediatos y mediatos y un Estado organizadorde la integración social, adquiere el carácter deconvergencia de redes constituidas para alcan-zar un propósito común. El enfoque de la polí-tica local o regional como un sistema realcoadyuva a esta idea, propiciando estructurasmixtas de coordinación social y funcional. Unalocalidad con una participación social muy ac-tiva pero sin un complemento institucional no

permite un gobierno democrático, ya que la di-mensión colectiva del derecho se encuentra au-sente, por otra parte una localidad con una ins-titucionalidad fuerte pero con ausentes o débi-les estructuras de participación comunitariaasegura una gestión social del territorio, perosin tomar en consideración las necesidades olas imágenes de la comunidad.

Una política pública dirigida primor-dialmente a garantizar la ciudadanía y por lotanto a potenciar el sujeto en el proceso de in-tegración social, es una actividad por defini-ción integral e integrada, pues está dirigida aun sujeto que constituye en sí mismo unaunidad biológica, social y mental. Las políticasestatales han perdido de vista este leitmotiv,razón por la cual se han definido con arreglo alas concepciones fragmentadas y formalizadasfundamentadas en una razón instrumentalque olvidó a la persona humana como el suje-to del desarrollo social. Esta es una de las cau-sas que han conducido a que se haya levantadoun aparato de estado, autorreferenciado y dife-renciado, que perdió la visión de conjunto yno ha sabido implementar mecanismos decoordinación funcional. Un ejemplo de estadesintegración funcional existente es la sepa-ración que presenta la política que atiende elcrecimiento económico y la política que tradi-cionalmente ha atendido la integración social.Como lo ha señalado recientemente la Comi-sión Económica para América Latina.

La formulación e integralidad de la polí-tica social enfrenta grandes dificultadesque se originan en los conflictos entre lodeseable y lo posible, entre objetivos so-ciales y económicos, entre prioridadesintertemporales, y entre óptimos socia-les y eficiencia microeconómica. Estohace que la política social sea, ante todo,un tema esencial y simultáneamente po-lítico y económico (Ocampo, 2000, p:80).

La política de inversión pública en Amé-rica Latina, salvo excepciones calificadas, no leha otorgado la atención que se merece a lasprioridades de inversión social de largo plazo.Los criterios de estabilidad macroeconómicahan sobrestimado el equilibrio fiscal sobre


cualquier otra medida, de ahí que la política so-cial se haya visualizado más como un costo quecomo una inversión para el desarrollo humano.Esto contrasta con investigaciones comparati-vas que han correlacionado niveles de acervo decapital social y niveles de desarrollo económicoentre distintos países y experiencias locales conun nivel significativo de integración social,confianza básica y desarrollo de la cultura derespeto de los derechos humanos, las cualeshan concluido que esta política ha sido factorprimordial de crecimiento económico y sobretodo de desarrollo humano (Kliksberg, 2000).

El desarrollo de una visión integrada dela política pública, implica el impulso de unaacción mancomunada de las instituciones pú-blicas y privadas, que posibilite una política so-cial, económica y judicial de carácter integral.La sociedad es un sistema de responsabilidadsocial, su carácter interdependiente e interacti-vo propicia la configuración de redes. Precisa-mente, la tarea de la política pública consisteen evitar que ese tejido social se rompa, fortale-ciendo y orientando estas redes hacia propósi-tos comunes centrados en garantizar el bienes-tar integral de la persona.

La construcción de conceptos y mecanis-mos organizacionales que operacionalicen estaidea de articular las diferentes iniciativas priva-das, gubernamentales y locales en una estrate-gia global, resulta una exigencia en las condi-ciones actuales. En el campo de niñez y adoles-cencia se ha avanzado en esta materia con laformulación del concepto de sistema de protec-ción integral, el cual constituye una idea quepermite visualizar la organización institucionaly social de un modo integrado. La política pú-blica consistiría en el resultado de este accionarsistémico y no provendría únicamente del modocomo el Estado interpreta las demandas, puestambién reflejaría el pensamiento de los órga-nos de representación de la sociedad civil, locual posibilita el desarrollo de políticas públicaspluralistas. La visión sistémica crea un ámbitode coordinación entre los subsistemas que com-pone la política pública: el subsistema de admi-nistración de la justicia, el subsistema de políti-ca social y el subsistema de representación so-cial, estableciendo vinculaciones sociales y fun-cionales entre lo estatal, lo gubernamental, lo

público y lo privado en los niveles de lo local yde lo nacional. Cada ámbito tiene una funciona-lidad, lo estatal propicia el espacio institucionalpara desarrollar acuerdos y compromisos socia-les en torno al cumplimiento de los derechoshumanos, articulando lo local con lo nacional.Lo gubernamental moviliza de manera coordi-nada los sectores institucionales, aplicando polí-ticas institucionales22. Lo público amplía lasresponsabilidades sociales más allá de las fron-teras del sistema político-administrativo formal,integrando instancias de promoción y defensade los derechos humanos situados en la socie-dad civil, involucrando activamente a la comu-nidad en la promoción y protección de los dere-chos de las personas, particularmente de losgrupos de mayor vulnerabilidad. Y lo privadoimpone responsabilidades a sectores privadoscomo las familias y las empresas en la formula-ción y aplicación de las políticas públicas.

Esto conduce a un concepto de reformaque va más allá del mejoramiento de la gestión,tal y como está ocurriendo en algunos sectorescomo el de salud23, y propicia diálogos sistemá-ticos entre cada una de los ámbitos funciona-les, de modo que se supere “el autorreferencia-miento”. Algunas de las problemáticas socialesde hoy exigen esta integración funcional de laspolíticas, aún entre ámbitos que necesitan desuficiente autonomía, como es el caso del “po-der judicial”. De nuevo, un ejemplo de ello sonlas reformas jurídicas e institucionales que enmaterias de niñez y de adolescencia se estánllevando a cabo en América Latina, como segui-miento de la Convención sobre los Derechosdel Niño (sic), las cuales tienen como imperati-vo construir espacios de diálogo entre el siste-ma de administración de justicia, el sistema depolítica social y el sistema de política económi-ca. La experiencia que reporta este caso es queha habido dificultades para traducir institucio-nalmente las modificaciones que han sufrido

22 En Costa Rica se creó por ley el Consejo Nacionalde la Niñez y de la Adolescencia que aglutina a lasinstituciones de gobierno, ongs, sectores empresa-riales y laborales.

23 Ana Sojo le llama a este reforma, reforma degestión.


las leyes. No sólo se han superpuesto progra-mas y proyectos a los que ya existían, inspira-dos en lo que García Méndez ha denominado ladoctrina de protección irregular, sino que, ade-más, el avance en la revisión sustantiva de lasestrategias y contenidos formulados por los vie-jos conceptos de política pública de niñez yadolescencia centrados en la asistencia social,ha topado con múltiples obstáculos políticos,culturales y administrativos.

La idea de integralidad, por otra parte,está referida al abordaje de las diferentes dimen-siones del sujeto. Se ha avanzado suficiente-mente en reconocer tanto los aspectos subjeti-vos como los objetivos vinculados con las nece-sidades materiales. Ello tiene implicaciones fun-cionales, pues hay que organizar un Estado yuna sociedad que se han conformado para abor-dar únicamente la parte vinculada con la sobre-vivencia de las personas e ineludiblemente obli-ga a someter a la discusión los instrumentos ycontenidos de la política pública. Extrañamentehasta ahora ha existido un divorcio entre los as-pectos “formales” de las políticas y de sus estra-tegias y los contenidos específicos. La sectoriali-zación ha contribuido a ello, los esfuerzos re-cientes por construir elementos comunes entrelos sectores se han limitado la mayoría de lasveces a la discusión de la estrategia global, comopor ejemplo, la participación social, la descen-tralización o la focalización de las políticas pú-blicas y se ha descuidado el abordaje global delas estrategias y de los contenidos específicos pa-ra atender preventiva o curativamente las pro-blemáticas sociales, las cuales normalmente sequedan en el ámbito restringido de “los superex-pertos”. Es indispensable evaluar esas estrate-gias específicas de la atención de la salud y de laenfermedad, educación y el aprendizaje social,la prevención y atención del riesgo social y laerradicación de la pobreza, preguntándose si es-tán apegadas al cumplimiento de los derechoshumanos. La mayoría de las estrategias vigentesse basan en concepciones asistenciales que noincorporan el género, el ciclo de vida y las de-terminaciones establecidas en las leyes y con-venciones aprobadas en materia de los derechoshumanos. Esto implica una ardua tarea de dise-ñar nuevos conceptos, sistemas, modelos deatención y de promoción de servicios y meca-

nismos particulares que incorporen este enfo-que y propicien una vinculación nueva entre elestado, la sociedad y la persona.

Para lograr esta “reingeniería social” esnecesario partir de una concepción distinta dela realidad social centrada en el sujeto, lo cualimplica realizar rupturas epistemológicas conlas visiones tradicionales basadas en el adulto-centrismo, el patriarcado, etnocentrismo y otrasunilateralizaciones perversas de lo social. Estoestá obligando a la reconstrucción de los enca-denamientos hacia atrás y hacia delante de cadauna de las problemáticas sociales, de modo quepuedan identificarse “las rutas críticas” y desa-rrollar un abordaje “reconstructivo” de lo so-cial. Se trata de enfocar de manera integral losplanes de acción de las personas, identificandolas mejores maneras de incorporar mecanismosy valores que propicien el reconocimiento recí-proco —en la dirección que Habermas ha esbo-zado en la teoría de la acción comunicativa—en las redes de integración social. Recordemosque el concepto de inclusión social, tal y comolo ha formulado recientemente CEPAL, alude alfomento de un proceso que permita fortalecerlos mecanismos de pertenencia social y culturalde las personas y grupos sociales a las redes queconforman la sociedad. Esta es la dinámica deintegración social que es necesario “intervenir”,propiciando formas de relacionamiento que for-talezcan el tejido social.

Esto tiene implicaciones en varios ámbi-tos de la planificación social: 1) La evaluación yla información, se requiere reestablecer la jerar-quía y la naturaleza de las interrelaciones de losfactores causales que intervienen en las proble-máticas sociales, esto exige revisar las metodolo-gías evaluativas y desarrollar sistemas de alerta yde seguimiento que activen mecanismos públi-cos para atender dichas patologías e identificarlas brechas de cumplimiento de derechos. 2) Lagerencia social se ve obligada a revisar aspectosreferidos a la organización de los servicios, a losvínculos funcionales entre las instituciones enel diseño e integración de los planes operativos ya la gestión presupuestaria, incorporando el en-foque de derechos. Asimismo, se ve compelida adesarrollar y administrar inteligentemente unsistema de protección integral, orientado acrear redes sociales en el nivel nacional y local


de protección y promoción de derechos, a gene-rar la coordinación funcional entre los órganostécnicos y sociales y desarrollar “síntesis” sisté-micas que se traduzcan en políticas públicas ba-sadas en una lógica sustentada en resultados(medidas de carácter obligatorio y que sean ve-rificables). 3) Los modelos de atención debenincorporar el enfoque de los derechos y desarro-llar estrategias de comunicación y de moviliza-ción social, que generen mecanismos de vigi-lancia social y de intolerancia activa.

En consecuencia, la nueva política públi-ca debe enfocarse al mismo tiempo hacia los si-guientes tres niveles de intervención: 1) el indi-viduo, registrando y atendiendo los casos espe-cíficos, ya que las patologías sociales que se dancomo resultado de la violación de los derechosson padecidas por personas con nombre y ape-llido, que requieren de una atención especial.El tejido familiar, en cuanto muchas de estasviolaciones se dan en este contexto y es el pro-ducto de la disolución de los lazos socioafecti-vos en su interior. El tejido social que al igualque el anterior sufre un proceso de desmem-bramiento como resultado de las brechas decumplimiento existentes en la sociedad, de lapresencia de mecanismos de exclusión y de laausencia de una cultura basada en la justicia.Esto significa la afectación de la subjetividad yde los problemas de sobrevivencia como dos as-pectos interrelacionados que deben ser tratadosconcomitantemente.

Tal y como se expuso en las páginas pre-cedentes, ello obliga a revisar los aspectos fun-cionales de organización del Estado y su conte-nido, pues requiere restablecer a la vez la coor-dinación funcional y social. La idea estadocén-trica no está acorde con esta nueva interpreta-ción de la realidad social ni con la perspectivade abordaje que ella requiere. Es necesario unaidea del Estado que concomitantemente cum-pla con varios papeles a la vez, para poder pro-piciar una política pública que satisfaga estosimperativos. Uno es el papel tradicional de Es-tado proveedor, orientado a prestar asistencia alos afectados por las patologías sociales y a ga-rantizar la realización de ciertos derechos co-lectivos que la mayoría de las personas no pue-den tener acceso por medio del mercado. Ensegundo término, debe cumplir con el rol de

Estado promotor, fomentando nuevos concep-tos de organización de la vida social y familiar ygenerando una movilización social y organiza-cional que contribuya a otorgarle sostenibilidada una “solución” que es compartida por la so-ciedad y el Estado. En último término, debe ac-tuar como Estado rector y regulador, coordi-nando la acción institucional, estableciendo re-glas de ejecución obligatoria para que las per-sonas, las comunidades y las organizaciones so-ciales y empresariales cumplan con los dere-chos individuales y colectivos y mecanismos deacreditación y vigilancia y definiendo un enfo-que de coordinación social, que articule yoriente la acción social colectiva en procura delbienestar. Este nuevo concepto de Estado se ex-presa en la nueva institucionalidad dirigida a lapromoción de los derechos que ha venido sur-giendo, y que convive con la vieja instituciona-lidad sectorial fundada en los enfoques de polí-tica pública tradicional, la cual adquiere el ca-rácter de institución de segundo piso, cuya fun-ción consiste en velar por la promoción y laaplicación de la ley tanto en el sector públicocomo en el sector privado. Para este tipo de en-tidad, el cabildeo o la advocación es tan impor-tante como cualquier otro instrumento de polí-tica pública, impulsando y articulando la im-plementación del enfoque de los derechos en elresto del aparato del Estado.

La nueva gerencia social, en este contexto,se encuentra obligada a trascender el viejo con-cepto de servicio social y avanzar hacia la ideamoderna de “la gestión de lo social”. SuzaneDove, siguiendo los enfoques neoinstituciona-listas, ha hecho una distinción entre institu-ción y organización que permite comprenderque la conducción del proceso de integraciónsocial requiere algo más que el simple estable-cimiento de dispositivos gubernamentales decarácter asistencial. Para ella:

Ambos conceptos tienen naturalezastotalmente distintas, y requieren proce-sos mentales diferentes para estudiar,comprender, y cambiarlas. Las organi-zaciones son componentes del orden so-cial, mientras que las instituciones sonese orden. Las instituciones son entida-des abstractas, y su fin es de facilitar los


intercambios entre organizaciones o in-dividuos, permitiéndoles realizar objeti-vos específicos. Es decir, las institucio-nes son como reglas del juego que lasorganizaciones están jugando (SuzaneDove, 2001, p:3).

Es una gerencia social que no puede limi-tarse, entonces, a “administrar” la organización,sino que está obligada a impulsar la discusión yobservancia pública de estas reglas sociales quedevienen instituciones y que a fin de cuentas sonlas políticas públicas mismas, entendiendo estascomo la combinación de “la medida guberna-mental” y el acuerdo social activo, expresado enreglas y mandatos y en mecanismos de partici-pación. Como ha señalado Kliksberg

... La gerencia no sólo administra recur-sos, sino que administra políticas (queson más importantes en el funciona-miento de la organización). La gerenciade políticas implica un enfoque estraté-gico, una visión totalizadora, una pers-pectiva a largo plazo, etc. Significa, entreotros aspectos, no reprimir la incerti-dumbre organizacional, sino hacerlefrente. (...) La gerencia que maneja polí-ticas, en lugar de mirar hacia atrás, seorienta hacia el futuro con un enfoqueheurístico ( Kliksberg, 1989, p: 45).

Adquirir conciencia de esta distinciónimplica reconocer la diferencia y las articula-ciones necesarias entre el Estado y su aparato yentre las funciones del Estado y las funcionesde las organizaciones que lo constituyen.

El Estado se encuentra ahora obligado adistribuir bienes y servicios, a promover valoresy a establecer y propiciar reglas de convivenciasocial. En consecuencia, la política pública de-be incursionar activamente en la producción ycomunicación de la nueva moral que funda-menta los derechos humanos y en el cumpli-miento y participación en la constitución de es-tas reglas. La comunicación social se constitu-ye en consecuencia en una actividad estratégi-ca, ya que esta institucionalidad para que operedebe expresarse en una cultura y, por lo tanto,el impulso del cambio sociocultural deviene en

un objetivo del accionar del Estado. Se trata deque la política cumpla con una función culturalexplícita en el abordaje de los procesos de inte-gración social, que vaya más allá de la visiónfuncional presente en los enfoques tradiciona-les de comunicación en apoyo a las políticas so-ciales y se dirija a formular una nueva concep-ción de la sociedad sustentada en el ideal de unsujeto de derechos socialmente activo.

3.2. TRANSFORMACIÓN CULTURAL Y CAPITAL SOCIAL

Estos esfuerzos que poco a poco van for-taleciéndose en las políticas públicas de Améri-ca Latina parecieran ir propiciando una nuevavisión de la política pública social que está obli-gando a combinar los enfoques de “la racionali-zación de la política social” promovidos, princi-palmente por los organismos financieros inter-nacionales, con una perspectiva de “la raciona-lización del proceso de integración social” queaspira a desarrollar un concepto más ampliodel cambio institucional centrado en el impul-so de una reforma social y cultural. Abordar elproceso de integración social desde este enfo-que orientado a crear redes de solidaridad, for-mas de organización social basadas en la coope-ración y la responsabilidad social, capacidadesciudadanas y el desarrollo de “una moral gene-ralizada” traducida en derechos o normas deconducta interiorizadas24 implica construir, lo

24 Lechner al respecto señala “Las relaciones de con-fianza que desarrollan las personas dependen de lasoportunidades y las restricciones que ofrece el con-texto histórico-social. Cabe suponer que ellas re-quieren un ambiente de “moral generalizada” en elsentido de normas de conducta interiorizadas. Enla medida en que existen tales normas moralescompartidas las personas pueden confiar en que unamplio grupo de anónimos compartan su juicioacerca de lo que son acciones buenas y malas, legí-timas e ilícitas. Sólo en combinación con una mo-ral generalizada, aplicable más allá del estrechocírculo de conocidos personales, la autonomía in-dividual deviene el motor del desarrollo moderno(Platteau, 1994). La vigencia de tales normas abs-tractas predispone a la cooperación social. En cam-bio, un debilitamiento de la moral en tanto normassocialmente vinculantes suele conllevar un debili-tamiento de los lazos de confianza y cooperación”(Lechner, 1999: 12-19).


que algunos autores como Bourdieu y Putmanhan denominado capital social.

La observancia de normas de convivenciasocial requiere de la construcción de capacida-des individuales y colectivas. Esto significa laadministración de redes sociales constituidaspor sujetos de derechos que han internalizadola corresponsabilidad de la gestión social y en elnivel colectivo el desarrollo de una instituciona-lidad democrática en la sociedad (sujeto social),que aborde el tema del respeto y del reconoci-miento de los derechos humanos como unasunto cultural que debe ser internalizado y vi-gilado por todas las personas, sin excepciones.

El desarrollo de las capacidades, como se-ñala Sen, se encuentra asociado al incrementode la libertad de bienestar. Este concepto se fun-da en la idea de la libertad positiva de Isaías Ber-lín, y consiste precisamente en la preocupacióngeneral por un tipo de libertad orientada a ga-rantizar el bienestar de las personas. ParaAmartya Sen, el bienestar, a diferencia del enfo-que neoclásico que lo define a partir de la opti-mización de estados mentales (felicidad, deseos,preferencias), se encuentra en función de la cali-dad de vida de la persona individual o colectiva-mente. La capacidad se entiende como el con-junto de habilidades de una persona o de una co-munidad para alcanzar un buen estado de saludo un nivel de formación adecuada a las oportuni-dades que ofrece el mercado. La política públicarefuerza y expande estas capacidades, mejorandolas condiciones de la persona para elegir las me-jores opciones, contribuyendo, por lo tanto, aaumentar la libertad (Sen, 1996: 72). Recorde-mos que para Sen la posibilidad de la elección —libertad negativa— no es suficiente, pues el con-texto y las capacidades de las personas restrin-gen de facto la libertad de elección. Esto signifi-ca que las personas que tienen acceso a mayorescapacidades al mismo tiempo tienen acceso amejores oportunidades, pues pueden razonarmejor la elección o tener mayores posibilidadesde elección. Por esta razón el problema de la jus-ticia social no se encuentra limitado al acceso, esdecir, a las oportunidades que ofrece el mercadosino también las capacidades que tienen las per-sonas. En otras palabras, Sen identifica barrerasde ingreso al mercado que requieren de “una in-tervención externa”: la política pública. De ahí

que su concepto de “poder efectivo” como aquelpoder colectivo que se interesa por garantizar lasmejores condiciones de las personas para elcumplimiento de sus derechos sea superior alconcepto neoclásico del “control procedimen-tal”. Conceptos que son equivalentes a las nocio-nes de libertad positiva y negativa, respectiva-mente, en la terminología de Isaías Berlin.

El concepto de capacidad remite directa-mente al sujeto, agregando un atributo a losque ya ha definido el constructivismo y lasperspectivas relacionales de la política —la au-torreflexividad y el carácter relacional de suconstrucción social como persona activa, loscuales se encuentran en la base del nuevo plan-teamiento de la ciudadanía—: los instrumen-tos. No es suficiente para un sujeto la concien-cia de su naturaleza autorreflexiva y de su ca-rácter social, es necesario disponer de instru-mentos que le permitan incidir con eficacia en“la gestión de lo social”. Esto significa que laspolíticas públicas deben orientarse, preferente-mente, hacia los ámbitos de construcción decapacidades. El desarrollo de las capacidades esun proceso que se realiza tanto desde las comu-nidades y las personas como desde el Estado,tiene como punto de partida el reconocimientoy el respeto de la autonomía de las personas yde las comunidades en la definición de sus ac-ciones en materia de “gestión de lo social”.

Iniciativas como el fortalecimiento de laspolíticas locales o el estímulo de la autonomíaen los procesos de aprendizaje social o de aten-ción a la salud, devienen en estrategias vitalespara el desarrollo de los derechos humanos. Laatención de las víctimas de algunas violacionesflagrantes a los derechos como el trabajo infan-til, la explotación sexual comercial o la violen-cia doméstica son vivos ejemplos de la impor-tancia que tiene el desarrollo de las capacidadesen las personas y en las comunidades, como unmedio para fortalecer las redes de integraciónsocial y canalizar adecuadamente acciones deerradicación y prevención de estas prácticasperversas. Las víctimas son sujetos que tienennombre y apellido y que son localizables, vivenen una familia y en una comunidad. Las políti-cas públicas para la atención de estas “proble-máticas” deben incidir directa y explícitamenteen el tejido social y familiar, lo cual requiere el


desarrollo de iniciativas que propicien un papelactivo de la sociedad, principalmente en el nivellocal, desarrollando acciones de vigilancia, pre-vención o reincoporación de las víctimas (resti-tución de derechos). Esto implica algo más que“el apoyo funcional” de la comunidad y de la fa-milia, obligando a articularlas en los procesosmismos de formulación y gestión de la política.En este plano comunidad y Estado se funden ba-jo una misma responsabilidad, estructurándosey reestructurándose en torno al desarrollo demecanismos de pertenencia e integración social.

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