Presentadas en el marco de la XXI Asamblea Geii.Ordinaria de la Organización Latinoamericana y del Caribede Entidades Fiscalizadoras Superiores — OLACEFS.

y 21 de octubre de ‘“

Venezuela).

1.OLACEFS

p-a’ukçi9272c2

1.OLACEFS

1927 - 2012

;‘:

COMPENDIOPONENCIA TÉCNICAY COLABORACIONESComisión de Etica Pública, Probidad Administrativa yTransparencia - CEPAT

(Realizada entre el 17en la ciudad de Caracas -

e - U.idad de 5cios GiMkos - Contraloria General de a Repúnilca - 20t2

íNDICEPágina

PRESENTACIÓN 5

PONENCIA:"ÉTICA PÚBLICA Y ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES"(Contraloría General de la República de Chile) 7

COLABORACiÓN W 1:"ÉTICA PÚBLICA Y ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES"(Resumen - Contraloría General de la República de Costa Rica) 23

COLABORACiÓN W 2:"ÉTICA PÚBLICA EN LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES"(Resumen - Tribunal de Cuentas de la República Oriental del Uruguay) 25

COLABORACiÓN W 3:"LA ÉTICA PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE IMPONERLA MEDIANTEUN CUERPO NORMATIVO"(Resumen - Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela) 29

COLABORACiÓN W 4:"CONSIDERACIONES SOBRE EL TEMA TÉCNICO "ÉTICA PÚBLICA YENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES", ELABORADO PORLA CONTRALORíA GENERAL DE LA REPÚBLICA DE CHILE"(Resumen - Contraloría General de la República de Cuba) 31

3

,PRESENTACION

Durante la XXI Asamblea General de la OLACEFS, celebrada entre los días 17 al21 deoctubre de 2011, en la ciudad de Caracas - Venezuela, se expuso una ponencia central enmarcadaen el trabajo que a la fecha ha realizado la Comisión Técnica Especial de Ética Pública, ProbidadAdministrativa y Transparencia - CEPAT1que actualmente preside la Contraloría General de laRepública de Chile, la cual fue complementada y enriquecida por las colaboraciones de las EFSde Costa Rica, Cuba, Uruguay y Venezuela,

El propósito de la ponencia y de los textos complementarios era reconceptualizar unade las nociones centrales que animan y definen el trabajo de la CEPAT,el de Ética Pública, en laperspectiva de desarrollar herramientas más adecuadas y pertinentes para el cumplimiento delas funciones de las EFS en este ámbito.

A través de este Boletín Especial queremos ponerlas a disposición de sus integrantesy público en general, para el conocimiento y difusión.

Como lo ha venido sosteniendo desde hace algún tiempo, la CEPAT parte delpresupuesto básico que la corrupción es un problema que afecta en diversos grados a los Estadosmodernos, los cuales son amenazados constantemente por factores o elementos diversos queinciden en la extensión de tal fenómeno.

El enriquecimiento ilícito, la colusión, la malversación, entre otras figuras son tiposde corrupción que unidos al avance tecnológico y la globalización transforman en un imperativoineludible el fortalecimiento de la Ética Pública, de la Probidad Administrativa y de la Transparencia,los tres pilares fundamentales de la misión de CEPAT.

Por tales motivos, y atendiendo los desafíos y preocupación fundamental de lasEntidades Fiscalizadoras Superiores integrantes de OLACEFS, en términos de fortalecer lacoordinación y cooperación entre sus miembros, se presentan las ponencias y colaboraciones quefueron expuestas en la última Asamblea General, a fin de compartir sus contenidos, las visiones,reflexiones y experiencias que de ellas emanan, para contribuir al efectivo y eficaz combate a lacorrupción que afecta, en mayor o menor medida, a los diversos Estados Latinoamericanos.

Santiago de Chile, Marzo 2012.-

La CEPAT actualmente está conformada por las EFS de Brasil, Chile, Guatemala, Uruguay y Venezuela.

5

PONENCIA:"ÉTICA PÚBLICA Y ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES"(Contraloría General de la República de Chile).

Las reflexiones en torno a la Ética en el servicio público así como acerca del modoen que ella informa o debiera informar las prácticas de los funcionarios, tienen antigua data alinterior de las administraciones y entre quienes tienen la misión de dirigirlas. Aún más, entrelos propios "padres conceptuales" de la función pública, burocracia, o servicio civil modernos2

,

-más allá del afinamiento teórico de la separación entre lo público y privado y, por tanto, de lasfronteras entre el Estado-Administración y la esfera de los negocios privados- la preocupaciónacerca del recto actuar de los funcionarios, si bien fuertemente centrada en el cumplimiento de losdeberes normativos consagrados legalmente, también muestra una aproximación a cuestionespre-Iegales y que hoy incluiríamos en este campo de la ética pública (Ramos, 2009; Weber, 2001;Wilson, 1887).

y en esto último se vislumbra un rasgo característico de la Ética Pública: suseparación de lo referido estrictamente a los deberes legalmente establecidos. Y ello ha idosiendo relevado en las últimas décadas a propósito de la visibilización de un fenómeno complejoy que ha amenazado los arreglos institucionales del buen gobierno, como ha sido la emergenciade la corrupción.

Por otro lado, las materias relativas a Ética Pública adquieren ribetes especialescuando se trata de organismos como los agrupados en OLACEFS, respecto de los cuales seexigen comportamientos acordes con estándares más estrictos que aquellos a los que sonsometidos los organismos integrantes de la Administración activa. OLACEFS ha acumulado unsaber muy importante en este campo de la Ética Pública; no sólo eso, sino que ha constituidoun Comité especializado en estas materias, atendida la enorme importancia que ellas han idocobrando.

Este documento tiene tres objetivos, a saber.

El primero es proponer una acepción renovada acerca de la Ética Pública, intentandoperfilar dicho concepto en su sentido más genuino, desligándolo del campo del derecho en tantocorpus normativo de naturaleza distinta aunque análoga a la ética.

El segundo es ofrecer un examen actualizado del estado del debate en el campode la Ética en general y de la Ética Pública, en particular. Y respecto de esta última, delinearlas transformaciones institucionales ocurridas en el tránsito desde la Administración del tipoburocrático weberiano clásico hasta los tipos más recientes conocidos como gerencialista ode Nueva Gestión Pública, hoy preeminente; y de redes, esta última una modalidad emergente.Es decir, se trata de identificar los sobrepujamientos que sobre las cuestiones de Ética Públicahan operado los cambios de cultura organizacional acaecidos en los últimos 20 ó 30 años.

2 Según se trate de las tradiciones francesa, alemana o anglosajona.

7

y en tercer lugar, problematizar la emergencia de nuevos principios preceptivos ovalores en el cuerpo normativo de la Ética Pública, como resultado del cambio organizacionaloperado en el sector público.

Más que una exposición de posiciones rígidas, este documento es una invitaciónal debate entre los organismos integrantes de OLACEFS y sus funcionarios. Por lo mismo, enmuchos casos levanta más bien preguntas que certidumbres frente a materias respecto de lascuales no resulta fácil adoptar puntos de vista que no sean polémicos.

Eso sí, una certeza albergamos: sólo el diálogo entre entidades diversas en susimilitud, con realidades histórico-institucionales distintas, permitirá que asomen ópticas cada vezmás compartidas sobre las temáticas complejas que abarcan el debate y las prácticas referidosa la Ética Pública.

1.- Aspectos Generales.

1.1.- Fundamentación Normativa en la Modernidad Tardía: Diversos Enfoques para laÉtica.

Si ha habido un planteamiento muy rico en consecuencias para el campo de la Éticaha sido el del pensador alemán Jürgen Habermas, por concentrar en su obra tradiciones depensamiento de muy diverso origen: desde los enfoques de la teoría del cambio social propiosde la escuela de Frankfurt, las elaboraciones lingüísticas y semióticas adoptadas y enriquecidasdesde la filosofía del lenguaje y, en gran medida, la recepción del pensamiento kantiano en elámbito moral.

En breve, Habermas describe el escenario sobre el que se produce el debate éticomoderno a partir de sus lecturas de Kant, Hegel y Weber: la autonomización de las distintasesferas del mundo de la vida respecto de nichos conceptuales que en el pasado las cobijaronha derivado en que la fundamentación normativa moderna ya no se asiente puramente en lanaturaleza de las cosas (siguiendo la venerable tradición aristotélico-tomista) sino que necesita debases teóricas propias, con lo cual la reflexión axiológica requiere fundamentos y elaboracionesespecíficas. La pregunta que a partir de este planteamiento se deriva es, entonces, ¿cuáles sonesos fundamentos y de qué tradiciones de pensamiento derivan? (Habermas, 1989).

Esta visión de la época que nos toca vivir se profundiza en pensadores con enfoquesholísticos de la sociedad, como Giddens (1984; 1990), para quien el rasgo esencial de los tiemposmodernos consiste en el carácter reflexivo de los agentes, sean éstos individuales o sociales.

¿Significa ello que en estadios históricos anteriores la reflexividad estaba ausente enel obrar humano? Ciertamente no es así y allí están los legados intelectuales de enorme valorprovenientes de las culturas grecolatina, judía y la gran variedad de creaciones de las culturasorientales.

8

1¡4

1!,I

Más bien, lo que se quiere enfatizar con la idea del carácter reflexivo de la modernidades que hoy esa cualidad de los humanos se ha expandido a niveles sin precedentes, de maneratal que ya no es posible imponer un orden de las cosas basado en la tradición o en conviccionesarracionales, sino que los órdenes societales modernos requieren persuadir, convencer y, endefinitiva, asentar su legitimidad entre sus integrantes de una manera no vista en etapas históricasprevias a la moderna.

Ricoeur3 (1997) hace notar que existen radios de acción de los órdenes normativosque rigen las sociedades modernas y que permiten diferenciarlos entre sí. De este modo, existeun continuo prescriptivo dado por la trilogía Ética-Derecha-Política, donde la primera comprendeel campo normativo más amplio, que incluye, a su vez, al derecho y dentro del cual se sitúa lapolítica, como un orden normativo "menor".

Dejando de lado las cuestiones referidas a la política y centrándonos en lasdimensiones ético-moral4 y jurídica, resultan interesantes las distinciones existentes entre ambasesferas que perfila Ricoeur. Desde una perspectiva neokantiana, identifica un "dilema aparente"entre la ley -inmutable, universal, constrictiva, objetiva- y la conciencia -variable, circunstancial,espontánea y subjetiva-, esta última el rasgo síquico básico que define al sujeto moral, esto es,aquel capaz de percibir la discriminación primaria entre el bien y el mal.

Ricoeur plantea que no existe oposición entre ley y conciencia, o entre lo jurídico ylo ético, sino que niveles de diferenciación radicados en el individuo (o sujeto moral) y que lapolaridad ley/conciencia se puede también expresar en los términos del par evaluaciones fuertes-adhesión fuerte.

Aquí "evaluación fuerte" apunta (siguiendo al comunitarista canadiense CharlesTaylor) a las ponderaciones más estables de la conciencia común que, por su estructura binaria,expresan la distinción primordial entre bien y mal: admirable/ abominable, noble/vil, digno/indigno, etcétera, que permiten identificar los bienes de rango superior (hypergoods). Esos bienesconstituyen el núcleo de lo jurídico pues, por su entidad y relevancia, requieren de especialprotección y de allí que estén amparados coercitivamente.

En cuanto a "adhesión fuerte", esta noción expresa la aparición del sí-mismo (self)unido a la idea de bien (good), nexo que, como señala Ricoeur, desde una óptica neoaristotélicapermite visualizar la conexión de la identidad personal con la pregunta acerca de cómo sedebiera vivir la vida. En otros términos, la idea de adhesión fuerte dice relación con la respuestaa interrogantes más íntimas que elucubran acerca del buen vivir, respecto de las cuales el yoadquiere la convicción de estar en presencia de un bien al cual reconoce y valora. Es decir,estamos en el campo de la Ética, donde lo coercitivo es irrelevante por cuanto lo central es laadhesión a dicho bien.

3 Recurrimos a Ricoeur, de nacionalidad francesa, para mostrar que el debate liberal-comunitarista no está circunscrito a la aca-demia estadounidense como algunos parecen acusar (entre otros Cristi), sino que hoy por hoy liberalismo y comunitarismo sonlos polos más o menos universales de la discusión acerca de la ética.

4 A pesar de la distinción entre Moral como conjunto de principios que guían el obrar humano y la Ética como la reflexión y funda-mentación teórica de la moral, para los efectos de esta ponencia dicha distinción no nos parece relevante.

9

Profundizando en un segundo nivel de análisis, Ricoeur aborda la cuestión de ladistinción Ética-Derecho a partir de tres dimensiones comunes de las normas.

a) Prohibición: La prohibición es el "rostro severo que nos muestra la ley". Desde el puntode vista estrictamente jurídico, la prohibición revela la faz represiva característica dela ley. Pero se advierte también su función estructurante o instituyente, como ocurreen el caso más universal de prohibición relativo al incesto, que busca no sólo prohibirlas relaciones procreativas intrafamiliares sino que instituir la distinción entre el lazosocial de alianza y el puramente reproductivo; o bien la prohibición del falso testimonioque, "protegiendo la institución del lenguaje, instaura el vínculo de confianza mutuaentre los miembros de una comunidad lingüística". En este punto lo que distingue lalegalidad de lo ético dice relación con que la primera sólo pide una obediencia externaacompañada del temor al castigo, mientras que la "verdadera" ética consiste en lainteriorización de la norma.

b) Universalidad: otro rasgo común de las normas éticas y jurídicas es su aspiración ala validez universal, aunque empíricamente varíen mucho en el espacio y el tiempo.y lo que diferencia la ley de la norma ética en este plano es que la primera tiene sufuente en un legislador externo que se opone a la autonomía personal entendida, conKant, como "la legislación que una libertad se da a sí misma", fuente, a su vez, de lasegunda.

e) Pluralidad humana: la normatividad alberga también una tercera pretensión comoes el ordenamiento de las relaciones entre un sí-mismo y un otro, a fin de regulary delimitar las esferas confluentes de las libertades individuales. En este ámbitosurgen las perspectivas neokantianas representadas por la Teoría de la Justicia(Rawls) y la Ética Dialogal o del Discurso (Habermas, Apel) como dos estrategiaspara la "construcción prescriptiva" y, por ende, la fundamentación normativa modernaentre sujetos diversos pero iguales en esencia. En ellas, lo que prima es el mejorargumento expuesto por sujetos exentos de coerción o que han respetado las lógicasprocedimentales que validan la construcción normativa. Estos enfoques, a partirdel planteamiento de la segunda formulación del imperativo categórico kantiano (lahumanidad como fin en sí misma y no como medio), entendido como el respeto mutuoque las personas se deben unas a otras. Desde este punto de vista, ¿en qué sedistinguen el Derecho de la Ética? Precisamente que en el plano de lo ético existeuna obediencia íntima de la norma por puro respeto a ella y no por mera conformidadcon su enunciado, como ocurre en el plano jurídico.

En definitiva, tomando en cuenta la comprensión de la modernidad como un estadiohistórico donde la humanidad ha expandido la exigencia de fundamentación racional de lonormativo de una manera no antes vista; que esa exigencia de fundamentación-argumentaciónsupone el despliegue de la reflexividad para el examen de los ámbitos de la vida, incluida laesfera normativa; que, por otro lado, si se desbroza más sutilmente la distinción entre derecho yética y se traslapa con el requisito de fundamentación reflexiva, tenemos que la idea de normaética puede delinearse como aquella prescripción de conducta sustentada en la íntima convicciónde los agentes humanos de estar obrando con arreglo a imperativos fundados racionalmente, sea

10

II•

lI~

r

porque ellos han sido definidos en una "situación ideal de habla" (Habermas), sea porque en elmarco de la "posición original con su velo de ignorancia" (Rawls) los concurrentes han escogidoprincipios normativos mutuamente aceptables.

Refuerza esta noción de lo ético la idea de adhesión fuerte sustentada en la convicciónaludida, que la distingue de lo jurídico, en tanto en este último plano el respeto de la norma sesatisface con la pura observancia externa, sin necesidad de adherir a ella.

¿Por qué resulta importante relevar la distinción entre las esferas normativas jurídicay ético-moral?

En las formulaciones más frecuentes sobre Ética Pública suelen confundirse ambasesferas y, de hecho, suele mentarse predicativamente como materias de Ética Pública un conjuntode hechos y conductas reguladas por la ley positiva. A nuestro juicio es primordial establecerfehacientemente dicha distinción pues sostenemos que deben ser objeto privilegiado de reflexiónética precisamente aquellas conductas que no están reguladas por la ley, buscando dilucidar silas normas morales que se disciernan requieren ser dotadas de fuerza coercitiva legal.

Sin perjuicio de intentar contener la reflexión ética en los límites de las prescripcionesno legales, no se nos escapa que es también tarea de la ética intentar trascender el carácterpuramente heterónomo de las normas jurídicas relativas al comportamiento de los servidorespúblicos, especialmente aquellas que apuntan a relevar el interés público sobre el privado,procurando que ellas sean interiorizadas en la conciencia moral de los funcionarios de maneraque guíen su actuar por convicción y adhesión fuerte y no sólo por imposición. En otros términos,hacer coincidir en torno a unas mismas prescripciones evaluación fuerte con adhesión fuerte,incrementando la legitimidad subjetiva de la regla legal, al estar revestido su cumplimiento nosólo de observancia externa sino también de convicción.

1.2. El estado del debate en el campo de la Ética.

Los planteamientos antes expuestos muestran, evidentemente, una cierta inclinaciónneokantiana, no necesariamente porque nuestro punto de vista sea tributario de ese enfoque,sino más bien por cuanto han sido exponentes de esa tradición quienes han insistido de maneramás aguda en la necesidad de fundamentar adecuadamente la normatividad moderna. Entrelos autores destacados de esta línea de pensamiento destacan los llamados liberales libertarios(Hayek, Nozick) y los denominados liberales igualitarios (Rawls, Dworkin), existiendo, en loshechos, divergencias muy profundas entre ellos. Una posición menos nítida -no tanto por susconclusiones como por la elaboración analítica mediante la cual llegan a ellas- es la sustentadapor los partidarios de la Ética Dialógica, entre los que destacan Karl atto Apel y, especialmente,Habermas (Habermas/Rawls/Vallespín, 1998)

Sin embargo, como sabemos, existe otra poderosa corriente ética conocidagenéricamente como Comunitarismo. Lo central de este planteamiento arranca de la moralclásica de raíz aristotélica y afirma, en breve, que es inconcebible el desarrollo ético fuera dela polis, de la comunidad cívica. Este planteamiento será retomado por Hegel con su antítesis

11

moral/eticidad, donde la primera corresponde a la moral heredera de la Ilustración y la segundarecoge el aspecto comunitario, que es el horizonte de significado del obrar y de la vida propia delos individuos.

Al igual que en el campo liberal-neokantiano, al "sector" comunitarista tambiénconcurren líneas de reflexión que en otros ámbitos son radicalmente divergentes: desde Marx yalgunas de sus críticas al Capitalismo, pasando por conservadores como T6nnies, pragmáticoscomo Dewey (y su fiel escudero en la actualidad Richard Rorty5) hasta la tradición católica de raízaristotélico-tomista6• En la actualidad destacan en esta corriente autores como Taylor, Mclntyre,Walzer y Sandel.

¿Cuáles son las principales diferencias existentes entre ellas? ¿Son esas diferenciasrelevantes para nuestro propósito de proponer una noción de Ética Pública que sea útil para lareflexión permanente en nuestros organismos?

Naval (1995) Y Cristi (1998) nos ofrecen descripciones apropiadas de las grandescorrientes de pensamiento que polemizan acerca de los fundamentos de la normatividad.

Naval, con fines de afinar estrategias de formación del sujeto moral, y Cristi, conel propósito de exponer la crítica de Sandel a la obra de Rawls, se adentran en los principalesautores que nutren tanto a la tradición comunitaria como a la liberal en sus distintas variantes,asomando -además- las raíces de ambas: la tradición aristotélica y la kantiana, respectivamente.

En resumen, lo esencial de las ópticas liberales puede condensarse en dos ideascentrales: la autonomía del individuo y la neutralidad del Estado. La primera supone la libredeterminación para adoptar cualquier concepción del bien y de la vida buena, lo cual deriva enque se rechaza la posibilidad de descubrir pública y objetivamente aquello que permita identificarel bien, por lo cual el Estado debe mantenerse neutral frente a concepciones divergentes.Estos principios se resumen en una actitud "antipaternalista" de los teóricos liberales de raízneokantiana.

Por su parte, la crítica comunitaria constituye una "rebelión" frente a la hegemoníacultural que ha alcanzado el liberalismo como corriente dominante (Cristi, 1998), ante losextremos a que ha llevado el individualismo liberal y las consecuencias en términos del deteriorosufrido por los valores comunitarios, el espíritu cívico y la participación en los espacios localesde autogobierno; fragmentando y debilitando la cultura y olvidando, en definitiva, la dimensiónsocial de los humanos.

Los pilares del Comunitarismo pueden expresarse en que, en primer lugar, afirma(o reafirma) la naturaleza social de los seres humanos, objetando por tanto la idea liberal

5 Al respecto, Rorty, R. (1993): "Freud y la reflexión moral", en Ensayos sobre Heidegger y otros pensadores contemporáneos.Paidós. España; y "Derechos humanos, racionalidad y sentimentalismo", en Abraham Tomás (ed. 2004), Batallas Éticas. NuevaVisión. Argentina.

6 Cristi acusa un abandono por parte de la Iglesia Católica de esa tradición y una aproximación de ella hacia algunas posicionesliberales.

12

J,

•I

]

~

I

del sujeto perfectamente autónomo constituido con anterioridad a cualquier vínculo social. Ensegundo término, postula que la comunidad cívica (hoy diríamos el Estado) no es neutralfrente a la idea de bien y se ejemplifica esto con el debate relativo a la abolición de la esclavituden los Estados Unidos: un Estado federal neutral debería haberse abstenido de intervenir enel conflicto (como postulaba S. Douglas), pero frente a la convicción de ser la esclavitud unmal moral insalvable e indiscutible y, por tanto, superior a cualquier deliberación entre sujetosautónomos, no cabe al Estado y sus agentes otra opción que intervenir (Cristi, 1998).

En tercer lugar, el planteamiento comunitarista reivindica la existencia de valores yde la virtud y, por lo mismo, es "perfeccionista" y partidario de la educación cívica con arregloa valores, lo que es rechazado por los liberales.

A nuestro juicio y sin caer en falsos eclecticismos, para los efectos de la reflexiónética que debe presidir el recto actuar de la Administración y sus miembros, en particular el deorganismos responsables, precisamente y en gran medida, de vigilar las actuaciones de esaAdministración y de los servidores públicos, ambas corrientes de pensamiento constituyen unaporte valiosísimo como guías para esa reflexión.

No debemos olvidar que nuestros debates internos acerca de las cuestiones de ÉticaPública, usando la expresión weberiana, están "afectos a fines" y tienen propósitos prácticos, noacadémicos. Empero, generar y conducir esos debates supone estar al día en el estado del artedel campo disciplinario de la Ética, recurriendo a las categorías que los autores reseñados nosproporcionan.

De allí que no parezca relevante el clivaje liberal-comunitarista para los efectos denuestro trabajo; por el contrario, dicha tensión constituye el marco conceptual ineludible enque debemos movernos, recurriendo a una u otra posición según estimemos conveniente paraproducir una deliberación fructífera.

Así, frente a la divergencia en torno a un Estado "neutral" o bien uno "paternalista"que adopta y promueve valores, nos parece que por la ubicación de las EFS al interior denuestros Estados no parece razonable permanecer neutrales, puesto que si hemos identificadoun conjunto de valores (o bienes) que todos consideramos indiscutibles (independientementedel procedimiento mediante al cual llegamos a esa convicción, sea la discusión neokantiana o lareflexión comunitarista acerca de la virtud), debemos fomentarlos y promoverlos.

Por el contrario, si asumimos que como miembros de una Entidad Multilateralprovenimos de tradiciones distintas y, por tanto, legítimamente podemos sostener posicionesdivergentes respecto de un conjunto de bienes, tenemos también el deber de generar "situacionesde habla" entre los integrantes de OLACEFS, que permitan construir el mejor acuerdo posible entorno a lo que estimamos como valores compartidos.

13

1.3.- Una Noción de Ética Pública: Ética de Mínimos, Especificidad del CampoNormativo.

Según una clásica distinción de Adela Cortina (1986), es posible identificar una Ética"cívica" o de "mínimos" en oposición a las distintas Éticas de "máximos" (o propuestas de vidafeliz), compuesta por los elementos comunes de estas últimas e integrada por un conjunto devalores que comparten los ciudadanos miembros de una sociedad, independientemente de cuálessean sus posiciones éticas "máximas".

Así, la Ética Pública pasa a ser un caso particular de la Ética Cívica, referida al marconormativo propio de la función pública (yen ella incluimos también a los funcionarios cuyo origenes electoral y no sólo a aquellos de carácter permanente de la Administración), que la identificay que establece pautas de conducta para sus integrantes, cuyo fin último es la consecución delbien común (Canales, 2002).

Se suele ubicar el inicio de la preocupación contemporánea por las cuestiones deÉtica Pública en los años setenta, a raíz del denominado "caso Watergate", que gatilló la creaciónde mecanismos para el fomento de la Ética.

Como respuesta institucional, en Estados Unidos se estableció la Oficina de Éticay se promulgó la Ley de Ética en el Gobierno, ambas en 1978. Diversos países siguieron losmismos pasos: Noruega y Holanda (1992); Reino Unido, con la creación de la Comisión Nolan(1994); Australia (1996); y, Finlandia (1997), entre otros.

Por otro lado, la preocupación sobre la temática originó propuestas por parte deorganismos multilaterales entre las que destacan el Modelo de Infraestructura Ética de la OCDE(2000) y, en el caso de América Latina, la creación de la Red de Instituciones de Combate a laCorrupción y Rescate de la Ética Pública (1998) y la Iniciativa Interamericana de Capital Social,Ética y Desarrollo del BID (2001).

Antes de examinar las proposiciones de valores que, de acuerdo a estas iniciativas,integran la Ética Pública, es conveniente insistir en algo que hemos sugerido con antelación: lacondición específica y el campo propio de la ética, diferenciado del campo jurídico.

No debemos perder de vista esta distinción pues, a nuestro juicio, permite concentrarla reflexión sobre la Ética Pública, en primer lugar y principalmente, en aquellas cuestiones queestimamos valiosas y orientadas al bien común y a la preeminencia del interés general por sobreel particular que no están reguladas legalmente, precisamente porque, al estar dotadas lasprescripciones legalmente establecidas de coercitividad lo que cabe, más que elucubrar respectode ellas, es velar por su aplicación y observancia.

Asimismo, en segundo lugar y sin contradicción con lo anterior, podemos incluir en eldiseño de estrategias de trabajo sobre Ética Pública la elevación subjetiva de las prescripcioneslegales al estatus de las normas morales, generando respecto de las primeras adhesión fuertepor parte de los funcionarios y agentes públicos y no sólo la mera observancia formal, esto es,procurando que se genere entre los servidores públicos la convicción de que estas normas sonvaliosas y buenas.

14

~I

I

Ahora bien, el examen de las propuestas de los organismos multilaterales requiereconocer las transformaciones que han operado en las instituciones públicas y que explican, engran medida, la emergencia de nuevos valores en su interior.

2.- Ética y Administración Pflblica: Cambios de Paradigma Organizacional y suImpacto en la Discusión Etica.

2.1.- Transformaciones de Contexto que inciden en la Reflexión Ética y en lasPrácticas: Paso de un Modelo Administrativo Burocrático Weberiano a UnoGerencialista y/o de Redes.

El esquema clásico de definición de las maquinarias estatales modernas aparecedescrito, en primer lugar y centralmente, en los textos de MaxWeber (2001) Yde allí ladenominaciónque tiene este modelo como de burocracia weberiana. Junto a él y en el campo anglosajón, unexponente inicial es el ex presidente Woodrow Wilson (1897), vertiente cuyos principios fueronelaborados con mayor complejidad en el marco del llamado Scientific Managment (Ramos, 2009).

En síntesis, el modelo organizativo burocrático se caracteriza por contar conoficinas unidas por reglas permanentes dentro de un ámbito de competencias determinado; locentral, entonces, en el modelo weberiano es la ley como expresión de una forma impersonalde dominación: la racional-legal. Y se caracteriza, además, por una tajante separación entre laesfera privada de los funcionarios y el ámbito público de su desempeño, desterrando formas deapropiación privada que surgen del ejercicio de cargos públicos, como era tradicional en otrossistemas.

Esta concepción "legalista" de la administración pública se caracteriza por un énfasisen los procesos, el debido procedimiento, jerarquías rígidas y atribución clara de competenciasy es también el signo de los reformadores del servicio civil de Estados Unidos. De hecho, Wilsonera, antes que "administrativista" en el sentido organizacional, profesor de Derecho Público. Esosí, adicionaban a la lógica weberiana la modelización e incorporación de rutinas procedimentalesadoptadas de la industria productiva, en particular el llamado taylorismo, que ofrecía una formade operacionalizar el esquema burocrático de organización.

Esta burocracia así definida surgió y se consolidó en medio de formas de administraciónpropias de otros tipos de ordenamiento público, que en general tendían a lo que se conoce comoPatrimonialismo, donde queda a la voluntad del señor y de sus funcionarios definir la direcciónde las oficinas públicas e imponerse por sobre eventuales limitaciones formales a su poder. En laactualidad perviven modelos patrimonialistas asociados a órdenes político-clientelares.

Se trata, en definitiva, de una administración pública previsible, considerada estacondición como una garantía tanto para administradores como para administrados.

Este modelo dio todo de sí. Fue la expresión organizativa de la consolidación de losEstados de Derecho propios de las democracias modernas y se acopló adecuadamente a lasexigencias de desarrollo nacional del siglo XX.

15

A mediados de los años 50 se levantaron las primeras críticas al modelo weberiano.El surgimiento de disciplinas como la Sociología de las Organizaciones, Análisis de Sistemas,Economía del Bienestar y la Politología - mucho más complejas y ricas conceptualmente quelos estudios administrativos originados en el Derecho - abrió paso a un régimen de mirada másexigente respecto del rol del Estado: se cuestionó la eficiencia organizacional y la generación del"burocratismo" o patologías propias del modelo.

Sin embargo, la crisis fiscal de los años sesenta -con un capítulo especial en lacuestión de la legitimación de los Estados de Bienestar- abrió a paso a reformas financieras delos Estados que, consecuencialmente, detonó reformas en el modelo organizativo.

Como expone Hood (1990, citado por Ramos, 2009) la crítica primero académica yluego política a las estructuras y procesos burocráticos tradicionales se articuló en propuestasde ajustes profundos de la Administración. Tomando como referente los avances producidosen las grandes corporaciones privadas, los rediseñas institucionales emprendidos tenían comopilares la incorporación de mecanismos de mercado para hacer más eficiente la provisión debienes públicos, en particular de la competencia entre agencias como vehículo de la optimizaciónen la creación de valor público (Moore, 1998); y la instauración de la idea de que los usuarios-beneficiarios de las políticas y programas públicos debían ser considerados tal como si se tratarade clientes y, por tanto, debía aspirarse a su plena satisfacción.

Los componentes de esta nueva doctrina, que pasó a ser conocida como NuevaGestión Pública (NPM, por su sigla en inglés) son:

a) libertad para gestionar desde la cúspide de las organizaciones, donde lo importantees la obtención de resultados y la rendición de cuentas de esos resultados y no losprocesos para obtenerlos.

b) Incorporación de estándares e indicadores explícitos de desempeño, traducido en ladefinición de fines, objetivos y sus correspondientes indicadores, preferentementeexpresados en términos cuantitativos para facilitar su medición, la eficiencia y larendición de cuentas.

c) Mayor énfasis en los controles de producción, asociando los recursos presupuestariosy los incentivos con el desempeño medido, enfatizando nuevamente los resultados yno los procesos.

d) Desagregación de las unidades del sector público, rompiendo con las grandesunidades ministeriales.

e) Tendencia a la competencia entre agencias e incorporando la rivalidad al interiorde la administración como mecanismo para disminuir los costos e incrementar laproductividad, pasando de los procedimientos tradicionales de asignación de recursoshacia la lógica de contratos y licitación pública. Derechamente, se traspasa al mercadola provisión de determinados bienes públicos, cuya producción por parte de privadosse estima más eficiente que si los produjera el sector público.

16

.~,

f) Cambio en los estilos de gestión de personal, buscando una mayor flexibilidad parala selección, reclutamiento y retribución de los funcionarios.

g) Disciplinamiento del uso de recursos, poniendo énfasis en la reducción de costos ycontención de demandas laborales, bajo la lógica de "hacer más con menos".

Como se quiera y estando de acuerdo o no con el enfoque global de la NPM, loconcreto es que hoy, la tendencia dominante en las reformas organizativas de las administracionestiene muy en cuenta algunos de los elementos realzados por esta corriente, en particular, loreferido a contención de costos, orientación a resultados más que a los procesos y la centralidadque adquiere el sujeto-beneficiario de políticas públicas, especialmente si -tomando en cuentaalgunas críticas al NPM- se releva en este caso la condición de ciudadano-cliente que tienederecho a exigir una determinada prestación.

Una variante de la crítica al modelo burocrático tradicional se traduce en el llamadomodelo de redes, que empatiza con NPM en la crítica al Estado centralizado y las rutinasburocráticas, pero difiere con el gerencialismo en cuanto a quienes están en condiciones deproveer bienes públicos. Desde la lógica de redes, el traspaso de funciones gubernamentales debeoperar en dirección a la sociedad y no al mercado, esto es, hacia organizaciones autogobernadasque, si bien pueden tener fines de lucro, éste debe estar subordinado a la lógica cooperativa.

Las principales críticas al modelo de redes apuntan a cuestionar la representatividadde las redes, a las dificultades para la conducción y coordinación de las políticas públicas y adébil rendición de cuentas y, por último a los problemas de eficiencia que se le atribuyen.

Con todo, al igual que respecto del NPM se rescatan los elementos que hemosmencionado, en el caso del modelo de redes se advierte el aporte que ha hecho al posicionar ala ciudadanía y la sociedad civil organizada como un actor gravitante en la discusión y provisiónde bienes públicos.

Si se tuviera que identificar las fortalezas y aportes históricos de los tres modelosreseñados, podríamos decir que respecto del burocrático tradicional mantiene plena vigencia lacentralidad del derecho como marco impersonal de funcionamiento de la administración; que elmodelo gerencial aporta un punto de vista muy valioso en cuanto a cuidar los recursos, de modotal que su uso apunte a obtener buenos resultados y que los ciudadanos, en tanto clientes, tienenderecho al mejor servicio posible. Y, en el caso del modelo de redes, que el reconocimiento de laimportancia de la sociedad civil y la participación ciudadana ha llegado para quedarse.

Estas transformaciones y nuevos puntos de vista inciden, naturalmente, en lacomplejización de la reflexión ética. De lo que se trata es de visualizar los desafíos de la éticapública desde la óptica sugerida por Ricoeur y que mencionáramos más arriba, por un lado y, porotro, tener en cuenta las transformaciones institucionales y organizacionales acaecidas en losúltimos decenios, que nos hablan de modelos organizativos post burocráticos.

Entonces, emergen nuevas exigencias, tales como la orientación a resultados, lacentralidad de los ciudadanos-usuarios y la satisfacción de sus necesidades, así como la inclusión

17

de su voz en las decisiones públicas -superando la pura lógica de representación- y adoptando,en la medida de lo posible, prácticas de participación ciudadana;

¿Han sido ellas recogidas en las propuestas elaboradas por organismos multilateralesy cuya presentación dejamos pendiente?

3.- Ética Pública Post Burocrática: Propuestas Multilaterales.

La primera propuesta proviene de la OCDE, conocida como "Infraestructura Ética"?

Ella está compuesta de ocho orientaciones de acción, agrupadas en tres funcionesprincipales: Control, Orientación y Gestión.

En el caso de la función Control, se plantea la existencia de: a) Un marco legal quepermita la investigación y acusación independientes; b)Mecanismos adecuados de responsabilidady participación; y c) Escrutinios públicos (transparencia y acceso a la información).

En cuanto a la función Orientación, los elementos propuestos son: a) Compromisobien articulado de los líderes políticos, b) Códigos de conducta que determinen valores y normasy sean aplicables; y, c) Existencia de mecanismos o actividades de socialización profesional,tales como la educación y la formación.

Finalmente, en materia de Gestión se propone: a) Condiciones sólidas de serviciopúblico, basadas en políticas eficaces de recursos humanos; y, b) una coordinación de lainfraestructura, sea a través de una oficina central existente o una nueva creada al efecto.

Por su parte, de las dos iniciativas de América Latina, la promovida por el BIBpareciera contar con un marco de metas algo más concreto. En particular destacan: a) el estímulodel análisis y discusión de los desafíos y dilemas éticos y la toma de responsabilidades por partede los decisores; b) Impulsar la inclusión de metas y criterios que impliquen dimensiones éticas;y, c) impulsar el conocimiento y tratamiento de las temáticas de ética y desarrollo por parte delos medios.

Los modelos reseñados han sido objeto de críticas por su carácter demasiado generaly poco concreto, por estar dirigidos fundamentalmente a funcionarios y no a políticos (que tambiénejercen funciones públicas) y por estar muy centradas en lo económico.

Con todo, son las propuestas realmente existentes y sirven de base para posterioresdebates. Si son insuficientes la tarea es, entonces, trascenderlas positivamente.

7 En lo que sigue recurrimos a Bartok (2001) y Diego Bautista (s/fecha).

18

•

I

~

I,

4.- Ética Pública a Escala Nacional.

Los distintos países ha ido abordado las cuestiones de Ética Pública y muchos deellos lo han expresado en cuerpos normativos, algunos de ellos con rango legal, otros másbien indicativos. Todos ellos, al abocarse a estas materias, lo han hecho teniendo presente loscontextos cambiantes en que operan las administraciones y los gobiernos.

Caiden (2001) ofrece una panorámica de las tendencias dominantes en los distintospaíses, pero nos interesa subrayar algunas afirmaciones de este destacado académico.

En primer lugar, el potenciamiento de la voz de los ciudadanos ha obligadoa los dirigentes a atender sus reclamos, especialmente si aquellos cuentan con el apoyo deorganizaciones no gubernamentales tan prestigiadas como Transparencia Internacional.

En segundo término, la instalación global de la convicción de que la corrupción es lomás disfuncional para el progreso humano y el desarrollo mundial.

Tercero, un juicio que debemos tener en cuenta: lo que él denomina el "fracaso dela codificación" pues el esfuerzo inicial de poner "en papel las costumbres desarticuladas quesupuestamente deberían regir la ética del servicio público" devino en un círculo vicioso donde lasautoridades tratan de "cazar a los estafadores" y estos tratan de mantenerse un paso adelante.

Se desprende de lo anterior que, al parecer, las experiencias nacionales volcadasen la codificación de las conductas deseables por parte de los funcionarios se han tornadotambién insuficientes. Es necesario retomar el camino de la reflexión sobre Ética Pública desdelos orígenes y, sobre todo, discernir acerca de una gama más amplia de instrumentos que,situados en lugares distintos del entramado institucional de nuestros organismos, nos permitanser eficaces en cuanto a:

a) La construcción de un cuerpo normativo ético siempre provisional;

b) La definición de mecanismos útiles para la implantación de esos cuerpos normativos;

c) La apertura de espacios permanentes de deliberación que permitan actualizar elcuerpo normativo;

d) La definición de estrategias de formación moral permanente de los funcionariosbasadas en la auto-reflexión y la generación de adhesión fuerte a los valores definidos;

e) El cercioramiento de que no sólo la Ética Pública va mutando, sino que los entornossocietales también lo hacen, incluidas las propias entidades públicas

f) La instauración de mecanismos de refuerzo para el cumplimiento y, eventualmente ycomo ultima ratio, el castigo de los infractores

19

5.- Principios y Criterios para discutir de Ética en Instituciones FiscalizadorasModernas.

Llegados a este punto conclusivo sólo queremos apuntar algunas ideas básicasque nos parecen ineludibles. El supuesto es que a nuestras Entidades y a sus miembros nosson exigibles conductas evaluadas con estándares más exigentes que a los organismos de laAdministración activa.

Lo primero es hacerse cargo de la especificidad del campo normativo ético. Esimprescindible, a nuestro juicio, tener en cuenta la autonomía de esta esfera respecto del ámbitojurídico, a riesgo de caer en lo que antes hemos señalado, el fracaso de la excesiva codificación.

En segundo lugar, debemos adoptar los puntos de vista aportados por los autores másarriba señalados, de manera que tomemos de ellos lo que resulte útil para nuestro propio debateético. No temamos a construir "éticas híbridas" que se aparten de las ortodoxias tanto Iiberal-neokantiana como comunitarista: ambas proporcionan elementos útiles para nuestro desafío.

En tercer término, insistir en lo que venimos diciendo: las transformaciones de modeloorganizativo de la administración impactan sustantivamente en las exigencias de conducta debidade nuestros funcionarios. El paso del procedimentalismo legalista a los modelos gerenciales yde redes, con todas las mixturas que en los hechos se observan, nos obliga a identificar nuevosvalores y deberes.

Y, en cuarto término, relevar aquellos aspectos que nos parecen basales para ladiscusión de lo que pudiéramos llamar una nueva ética: a) no centrarse exclusivamente en loscasos más graves abordados hasta ahora, como es la corrupción. Se requiere asumir las sutilezaséticas que los nuevos paradigmas nos plantean; b) tener en cuenta que el uso adecuado (y nosólo su apropiación indebida) de los recursos públicos ha devenido en un tema también éticoy que debe ser expresado como tal; c) lo mismo podemos decir respecto de las cuestiones deservicio al ciudadano entendido no sólo como súbdito (como en el pasado) ni como cliente (en elmodelo gerencial) sino que también como un sujeto que cada vez más exige ser protagonista dela construcción del futuro común; d) elevar los estándares de exigibilidad de comportamiento denosotros mismos y de nuestros funcionarios: no basta con satisfacer los criterios generales delos estatutos administrativos ni con reducir los riesgos de captura por parte de los fiscalizados,se debe avanzar hacia una concepción de las EFS donde estas jueguen un rol articulador crucialentre los principales de la sociedad, como son los ciudadanos, y los agentes (autoridades-funcionarios), reduciendo las asimetrías de información y reduciendo el riesgo moral de esarelación entre mandante y mandatario; y ,por cierto, ello debiera reflejarse en términos éticos yno puramente funcionales.

20

I

l

I~I

I

1

,BIBLIOGRAFIA

•

1. Bertok, Janos (2001). Construcción de una infraestructura ética: las experiencias recientesde los países de la OCDE. En Gestión y Política Pública, segundo semestre, número 02.Centro de Investigación y Docencia Económica. México.

2. Caiden, Gerald (2001). Tendencias actuales en la ética del servicio público. Gestión yPolíticas Públicas, segundo semestre, número 02. Centro de Investigación y DocenciaEconómicas. México.

3. Canales Aliende, José M (2002). Algunas reflexiones sobre la ética pública. Ponenciapresentada en el VII Congreso Internacional del CLAD. Lisboa, Portugal.

4. Cortina, Adela (1986). Ética mínima. Tecnos. Madrid.

5. Cristi, Renato (1998). La crítica comunitaria a la moral liberal. Estudios Públicos, 69.Santiago de Chile.

6. Diego Bautista, Diego (s/fecha). La gestación de la Ética Pública. Cuadernos de ética paralos servidores públicos. Serie 3. México.

7. Giddens, Anthony (1995 (1984)). La constitución de la sociedad. Bases para la teoría de laestructuración. Amorrortu. Buenos Aires.

- 2008(1990). Consecuencias de la modernidad. Alianza Editorial. España

8. Habermas, Jürgen (1989). El discurso filosófico de la modernidad. Taurus, España.

- 1997(1984). Teoría de la acción comunicativa: complementos y estudios previos.Cátedra. España

- 1998. Habermas, J./Rawls, J./Vallespín, F. Debate sobre el liberalismo político. Paidós.España.

9. Moore, Mark. H. (1998) Gestión estratégica y creación de valor en el sector público. Paidós.España.

10. Naval, Concepción (1995). Educar ciudadanos. La polémica liberal-comunitarista eneducación. Ediciones Universidad de Navarra. España.

11. Ramos, Conrado (2009). Radiografía del cambio de paradigma en la Administración Pública.Instituto de Ciencia Política. Uruguay

12. Ricoeur, Paul (1997). Lo justo. Editorial Jurídica de Chile.

13. Rorty, Richard (1993): "Freud y la reflexión moral", en Ensayos sobre Heidegger y otrospensadores contemporáneos. Paidós. España.

- 2004. "Derechos humanos, racionalidad y sentimentalismo", en Abraham Tomás (ed.),Batallas Éticas. Nueva Visión. Argentina

14. Weber, Max (2001). ¿Qué es la burocracia? Ediciones Coyoacán. México.

15. Wilson, Woodrow (1887). El estudio de la Administración.En http://www.inep.org/index2.php?option=com_content&do_pdf= 1&id=2767

21

•

COLABORACiÓN N° 1:"ÉTICA PÚBLICA Y ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES"(Resumen - Contraloría General de la República de Costa Rica).

El tema de la relación entre la Ética Pública y las Entidades Fiscalizadoras superiores,constituye un elemento de trascendental importancia en el quehacer de las EFS, tanto en elámbito interno de la organización misma, como en su rol fiscalizador.

El análisis técnico de esta temática, constituye desde nuestra óptica, un aspecto quedebe abordarse atendiendo en todo momento a la cultura que caracteriza la entidad en particulary el país en general, para lograr que efectivamente el tema se logre incorporar como parte de lagestión de las instituciones y no únicamente como un tema conceptual.

En ese sentido, se requiere elevar los estándares de exigibilidad de comportamiento denosotros mismos y de nuestros funcionarios, aspecto que ha sido denominado en la ContraloríaGeneral de la República de Costa Rica como "Predicar con el ejemplo".

Efectivamente, una EFS en primera instancia debe desarrollar mecanismos paraincorporar la Ética como parte de su gestión institucional, abarcando todos los procesos de laorganización. Este aspecto supone como paso previo al desarrollo de la estrategia planteadapara el abordaje del tema, el compromiso político e ineludible de sus jerarcas y de los nivelesresponsables de la toma de decisiones en la organización.

La Ética Institucional constituye parte del engranaje de una organización cuyo accionarse fundamente en una gestión integra, transparente y responsable, pilares fundamentales de unBuen Gobierno, el cual es concebido como el conjunto de políticas, normas y órganos internosmediante los cuales se dirige, administra y controla la gestión de la entidad, con el fin de que susactuaciones y decisiones institucionales busquen el cumplimiento de sus objetivos y la satisfacciónde los requerimientos de sus clientes.8 Es precisamente este concepto de Buen Gobierno, unelemento que no por casualidad se asocia al tema de la Ética en la gestión pública, ya que losprincipios en que se sustenta aluden a la adopción de sanas prácticas orientadas a la promociónde la integridad, transparencia y responsabilidad, pero promoviendo una autorregulación y nouna imposición de carácter normativo .

Los elementos antes citados, constituyen mecanismos que en la práctica permitenfortalecer el tema de los valores y de la Ética Institucional, si bien es cierto representan cambiosculturales importantes dentro de cualquier tipo de organización, requiriéndose para ello unesfuerzo continuo, el beneficio obtenido se traduce en instituciones cuyo personal posee yactúa según conductas basadas en valores, formando de ese modo, una muralla que obstaculiceel paso al enemigo de la corrupción.

8 Contraloria General de la República de Costa Rica. Políticas de Buen Gobierno Corporativo. Aprobadas mediante Resolucióndel Despacho Contralor No. R-DC-118-2009.

23

COLABORACiÓN N° 2:

I

~¡

I

"ÉTICA PÚBLICA EN LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES"(Resumen -Tribunal de Cuentas de la República Oriental del Uruguay).

1.Introducción.

Todos los organismos del Estado y en especial nuestros Tribunales de Cuentas yContralorías enfrentan un reto capital y actual: responder a las demandas sociales con eficienciay eficacia, manteniendo niveles mínimos de calidad en un contexto de creciente dedicación yservicio.

11.Mutación del Sistema de Valores: Crisis o Decadencia de la Ética.

La decadencia de valores fundamentales tales como la libertad, la igualdad ante la leyo la subsunción del interés particular al interés colectivo, la crisis en su transmisión adecuada degeneración en generación y la falta de compromiso con los mismos, se convierten en un caldo decultivo de las conductas fraudulentas, cuyos actores pretenden justificar en la consideración deque la cosa pública es de todos pero no importa a nadie, prevaleciendo exclusivamente el interésindividual.

111.El Interés Actual por la Ética en General y la Ética Pública en Particular.

Actualmente se abre paso la idea de una Administración Pública transparente en elservicio que brinda al ciudadano. Procedimientos claros, documentados y de amplia difusiónentre todos los operadores públicos y privados del sistema son acciones que se conciben comoprioritarias a la hora de buscar mecanismos para reforzar las condiciones de credibilidad delciudadano hacia el organismo y los funcionarios que lo integran.

IV. Las Reglas Jurídicas y las Reglas Morales.

La conducta individual del funcionario público, deseada socialmente, requieremotivaciones y condiciones para su desarrollo que el Estado debe atender.

V. La Ética Integral.

No se puede ser ético como funcionario público y como ciudadano común conducirsebajo el influjo de antivalores que afecten nuestro buen nombre o el prestigio de la institución

25

pública a la que servimos. La Ética que debe inspirarnos es una sola: debe ser ese esfuerzopersonal en beneficio del colectivo social y concebirse como una práctica interna que comienzaen el seno familiar.

VI. Herramientas para Recuperar Valores.

Desde el punto de vista del "marco legal", nuestro país cuenta con diversasdisposiciones de rango nacional (art. 59 de la Constitución de la República, Ley N° 17.060 de1998 y Decreto N° 30 de 2003) y supranacional (Convención Interamericana y Convención deNaciones Unidas Contra la Corrupción y Carta Iberoamericana de la Función Pública de Bolivia)vinculadas a la Ética Pública, las que en conjunto conforman un cuadro normativo aceptable ysuficiente.

En lo que concierne al "marco institucional", la posición del Tribunal de Cuentas,ubicado a la altura de los poderes del Estado y con autonomía funcional y técnica, con cometidosamplios de control preventivo sobre toda la Hacienda Pública, lo colocan en una situaciónprivilegiada para desempeñar un papel relevante en este "rescate" de la Ética Pública.

Con relación al "marco formativo", se deberían redoblar esfuerzos para difundirampliamente hábitos, valores y costumbres que implementen un actuar ético en el desempeñode la función pública, elevando los cursos vinculados a la materia al rango de computablesespecialmente para la calificación anual del funcionario.

VII. Conclusiones.

El prestigio de las instituciones democráticas descansa en la buena marcha de laadministración pública y en la probidad de los funcionarios que la integran. Un correcto sistemade incentivos, una remuneración adecuada y la constante instrucción sobre valores resultaránclave pues se trata de comprometer al funcionario con los fines públicos.

Desde el punto de vista de nuestra E.F.S. se impone, frente a los nuevos desafíosde la gestión pública, redefinir sus objetivos y rediseñar los programas de acción, de forma talque los mecanismos clásicos de control externo con que contamos se vean complementados conotros igualmente necesarios y efectivos, que pongan el acento en la ética del servidor realzandosu actuación cuando corresponde u observándola cuando sea necesario.

VIII. RECOMENDACIONES.

1) Instrumentar un sistema de incentivos de actuación Uusta remuneración, carreraadministrativa flexible y garantida) que permita congeniar los intereses privados conel bien común.

26

I

j

•II

2) Redefinir las funciones de aquellas EFS que así lo requieran, en cuanto al papel quelas mismas jueguen como garante de la ética pública en sus respectivas realidades.

3) Promover y coordinar entre los distintos operadores públicos y privados, foros dediscusión y reflexión sobre los niveles éticos existentes en el Estado, donde losfuncionarios contemos con la presencia del ciudadano común como "termómetro" delnivel de los valores que se aprecian en el servicio público. En ese mismo sentido,continuar alentando el dictado de cursos y talleres sobre Ética Pública, difundiendoadecuadamente las normas de conducta vigentes, propiciando la discusión entre losactores públicos participantes y reconociéndoles méritos académicos por su esfuerzo.

4) Pensar cada vez más en la necesidad de dictar un Código de Ética específico para elauditor del sector público, inspirado en el código deontológico de INTOSAI. Serviráno solamente para ceñir nuestra conducta a sus disposiciones, sino que permitirá uncontrol social más adecuado sobre el desempeño del auditor público .

27

COLABORACiÓN N° 3:

I~

"LA ÉTICA PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE IMPONERLA MEDIANTE UN CUERPONORMATIVO"(Resumen - Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela).

La Ética Pública se refiere a la Ética aplicada en los asuntos de gobierno. Es laÉtica aplicada por los servidores públicos, responsables ante el Estado de actos concretosencaminados hacia el interés común. Y aplicada desde la conciencia y la formación del individuoque lo impulsa a actuar con base en la razón, y no precisamente porque es coaccionado para ello.

La necesidad de una Ética generada por la conducta del servidor público, porque estáarraigada en su formación y en su comportamiento personal, y no porque le ha sido impuesta oinstada por normas legales, motiva a dar respuesta al ¿Por qué se puede abordar la Ética másallá de estar consagrada en un cuerpo normativo?

Las respuestas, sin duda alguna, no son fáciles, pero tampoco imposibles. Debemoscavilar sobre la realidad que las conductas alejadas de la Etica, los antivalores, promueven lacorrupción y generan ineficiencia en el servicio público, por ello la importancia de replantearel rescate del desarrollo interno de la persona, el rescate perentorio de la autodisciplina delautocontrol, de la práctica de valores ... de la Ética pública y la moral administrativa.

La Ética Pública en el caso Venezuela, descuella porque la Ética es un principiorector de la actuación del Estado venezolano, consagrada así, constitucionalmente. No en vano,el Estado venezolano se inspira en la doctrina del libertador Simón Bolívar, cuyo pensamientoy postulados, influyeron en el constituyente de 1999 al concebir el Poder Moral, así como lapreeminencia de la ética, conjuntamente con los derechos humanos y el pluralismo político,como valores superiores en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y define elEstado democrático, social de derecho y de justicia, que se ratifica a lo largo del marco jurídicovenezolano, enfatizando las definiciones de Ética Pública y Moral Administrativa en la LeyOrgánica del Poder Ciudadano; por otra parte, en el contexto de los Códigos de actuación públicay privada, Venezuela dispone de una profusión de Códigos de Ética, Códigos de Conductay Manuales de Ética de las diferentes instituciones, que ordenan sus valores institucionales ydescriben las conductas idóneas de sus agregados, miembros, empleados, servidores públicos.

La inquietud ante el planteamiento de la Ética como respuesta necesaria alimperativo de las normas, al carácter coercitivo que éstas últimas tienen, nos impone razonarsí, indefectiblemente la Ética depende de la coacción, o por el contrario, responde a la formaciónmoral del individuo; si es intrínseca del hombre, si la debe poseer quien asume un cargo público,o en su defecto debe cumplirla como una obligación más.

Por otra parte, la Ética Pública nos impele a discernir sobre su complejidad: lasdecisiones, los temas políticos, sociales, técnicos que entrañan; la heterogeneidad de derechos,intereses y aspectos diversos, las relaciones internas y externas, exhortan a la consideraciónimperiosa del tema ético como base o sustento que perfeccione la determinación formal y concreta

29

de las leyes y normas que asignan derechos y deberes relacionados con el manejo de los asuntospúblicos, los cuales atienden a su naturaleza colectiva.

El tema de la corrupción, de obligatoria referencia al tratar la ética del servicio público,se puede combatir, se puede debilitar o aminorar, considerablemente, en la medida en que selogre crear una cultura con fortaleza en los valores, con adhesión a las normas y al cumplimientode los procesos; de esta manera, el control social del comportamiento individual, no será externoa las personas, sino interno a ellas: cada uno lleva incorporado dentro de sí un sistema devalores, normas y procesos que conoce a fondo y comparte plenamente. Este control internosería el medio más poderoso para el control de la corrupción, entre otros aspectos inherentes aesa sociedad, que podría desarrollarse caracterizándola como una sociedad libre cuyos controlessociales apuntan hacia el bien común, cumpliendo con uno de los principios éticos fundamentales.(García,2008.Pags.115-118)9

La Ética aplicada en los entes fiscalizadores del Estado como poderoso mecanismode control que transmite confianza y credibilidad en la dirección del gobierno y, fundamentalmente,en sus instituciones, conformando, como es en el caso de Venezuela, un bastión y un adalid delPoder Moral, medio elucidario para elevar los estándares de la calidad de la política y la gestiónpública porque la conducta de los servidores del Estado, está caracterizada por una actuaciónhonesta, eficiente e integra.

Una mejora de la calidad de las instituciones, una Ética de las Instituciones debecomenzar por la moralización de sus gente10, por la disciplina ética como fundamento esencialque sirva de inmovilización a las actuaciones desviadas o negativas, altamente perjudicialespara el servidor del Estado, a la par de vigorizador de los valores y de las conductas positivoscontribuyendo así a la calidad moral de las personas y de las instituciones.

Corresponde entonces a los entes fiscalizadores, entender que las tareas de laÉtica son, entre otras, la de dilucidar en qué consiste la moral de la actuación pública parafundamentarla como avío para el control, procurando su aplicación en los distintos ámbitos dela vida del Estado, que si bien debe vigorizar los valores éticos en los servidores públicos, debeasí mismo, como se ocupa Diego (2008)en su obra Introducción a la Ética Pública: "Entender laÉtica Pública en su relación con la política; razón por la cual su campo de acción no se limitaúnicamente a los funcionarios públicos.11

Para concluir la Ética tiene varios papeles claves en la función pública, entre loscuales, de acuerdo con nuestro enfoque, destaca el de constituir uno de los fundamentosnormativos del papel del Estado en la sociedad, haciéndola necesaria para el bien común,legitimando la conducta idónea del Estado, al representarlo mediante la conducta del servidorpúblico, confiriéndole autoridad moral para el ejercicio de esa digna función: la pública.

Invita a una profunda reflexión que, nos lleva a dejar a un lado el análisis filosófico yel enfoque teórico de la Etica, para procurar transformarla en realidad, en práctica, en aplicación.

9 "La Ética Consagrada Constitucionalmente como Principio Rector para la Actuación del Estado Venezolano" Isaura Garcia P.,(2008, Capítulo IV, págs. 115-118).

10 Ética aplicada y democracia radical. Adela Cortína (2008, Pág. 66).

11 Introducción a la Ética Pública ,Óscar Diego, 2008.

30

~

II

I

I

I

1

~

I

,COLABORACION N° 4:

£j!¥4W CM; ¡t M ; : (gAC ::;, ¡¡ZOOM

"CONSIDERACIONES SOBRE EL TEMA TÉCNICO "ÉTICA PÚBLICA YENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES", ELABORADO POR LACONTRALORíA GENERAL DE LA REPÚBLICA DE CHILE".(Resumen - Contraloría General de la República de Cuba)

El tema resulta medular, por lo que nuestras EFS deben mantener un diálogo constante,en el interés de unificar criterios en torno al debate sobre la Ética Pública, así como sobre lasacciones que se deben emprender en el marco de la OLACEFS, para fortalecer la actuación éticade nuestros funcionarios. La reflexión debe partir de lo teórico filosófico, para centrarse en elintercambio acerca de lo que cada EFS realiza en aras de vigorizar la Ética Pública, entendida nosolo como la que deben mostrar los auditores, sino también como la que debe primar en toda laadministración de la cosa pública.

Los valores son significaciones positivas que adquieren los objetos, sujetos, procesosy fenómenos, a partir de la historia, las tradiciones, la cultura y la práctica de los individuos,grupos sociales, clases y la sociedad en su conjunto. Partimos del criterio de que los valorestienen tres dimensiones: objetiva, porque su constitución trasciende los deseos de cualquiersujeto en particular; subjetiva, toda vez que esa significación social de la actividad humana serefleja en la conciencia de los individuos e instituida, ya que un sistema oficial de valores puedeser el producto de la universalización y conversión en dominante de una de las escalas subjetivasexistentes. Del mismo modo, los valores y las normas éticas no solo se interiorizan, tambiéndesencadenan un proceso crítico de confrontación de las aspiraciones de los sujetos con lasposibilidades de realizarlas, de lo que puede derivarse un modo de participación consciente delos sujetos en la conformación de nuevos paradigmas.

En Cuba, el precepto martiano "la Patria es ara y no pedestal" significa usar la autoridady el poder que el pueblo otorga - y por los cuales se debe responder cada día - como un honor ycompromiso para contribuir a la obra colectiva. La Contraloría General de la República tiene comoestrategia principal un trabajo dirigido fundamentalmente a la prevención, en el cumplimientodel mandato legal de velar por la correcta y transparente administración del patrimonio público;prevenir y luchar contra la corrupción. Como parte de los esfuerzos que realizamos para elevarla cultura ética de nuestros contralores y auditores, se elaboró un Programa Mínimo para elDesarrollo de una Cultura Ética, que intencionadamente introduce como parte de sus actividades,formas y elementos dirigidos a reforzar la consolidación de los valores compartidos, el logro delos deseados y la elevación de la ejemplaridad.

En el plano externo, la Contraloría General de la República también realiza accionesdirigidas a fomentar la ejemplaridad de los directivos y funcionarios; lo que constituye la premisafundamental para el ejercicio de la función pública en un ambiente ético, por su caráctermultiplicador y movilizador para con el resto de los subordinados. La labor del Estado cubanoen torno a la prevención y el establecimiento de un clima ético en la administración tiene comoobjetivo central: establecer y desarrollar un eficiente sistema de control interno integral, asumido

31

como una cultura por todos los que tienen la responsabilidad de administrar, proteger, controlary hacer más eficientes los recursos del pueblo, siendo la única manera de hacer sostenible esesistema, el comportamiento ético, la honradez y la moral de quienes conducen estos procesos.

32

1I

Presentadas en el marco de la XXI Asamblea Geii.Ordinaria de la Organización Latinoamericana y del Caribede Entidades Fiscalizadoras Superiores — OLACEFS.

y 21 de octubre de ‘“

Venezuela).

1.OLACEFS

p-a’ukçi9272c2

1.OLACEFS

1927 - 2012

;‘:

COMPENDIOPONENCIA TÉCNICAY COLABORACIONESComisión de Etica Pública, Probidad Administrativa yTransparencia - CEPAT

(Realizada entre el 17en la ciudad de Caracas -

e - U.idad de 5cios GiMkos - Contraloria General de a Repúnilca - 20t2