PP

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POLÍTICAS PÚBLICAS

ContenidoINTRODUCCIÓN

CAPÍTULO I. La política pública

1.1. ¿Qué es y para qué sirve la política pública?1.2. ¿Cómo se hacen las políticas públicas?1.3. El ciclo de las políticas públicas: generalidades1.4. El ciclo de las políticas públicas en el distrito

CAPÍTULO II. Definición de agenda, identificación del problema y formulacion de política

2.1. Definición de la agenda pública2.2. Formulación de políticas públicas en el distrito

CAPÍTULO III. ADOPCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA

3.1 Proceso de adopción de la pp3.2. Implementación de políticas públicas: soluciones en marcha

CAPÍTULO IV. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

4.1. Seguimiento de las políticas públicas4.2 Evaluación de las políticas públicas

BIBLIOGRAFÍA INTRODUCCIÓN

Tal como lo define el Artículo primero de la Constitución Nacional:

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481015

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1622

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2930

33

3338

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Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. (Art. 1

Corresponde a un Estado Social de Derecho, como el colombiano, la promoción, protección, defensa y restablecimiento, en caso de que se hayan vulnerado, de los derechos fundamentales que tienen todas y todos los que forman parte de ese mismo Estado, y que son resultado del acuerdo establecido entre los diversos miembros del mismo. En el marco de una Democracia, toda acción estatal está encaminada a mejorar la calidad de vida de las y los ciudadanos, lo cual implica importantes retos, para la institucionalidad Estatal y para quienes la lideran, dado que toda comunidad política tiene a su interior diversas miradas, diferentes necesidades, y diversos intereses. Corresponde al Estado garantizar el equilibrio entre dichas diferencias, limitando los poderes excesivos y garantizando la inclusión de todas las voces. El Estado debe, en últimas, garantizar la sostenibilidad social, política y económica del país. Esta función central del Estado aplica para todos los niveles de organización político-administrativa, y se hace mucho más significativa en los niveles subnacionales, pues es allí donde el Estado se hace realidad para los ciudadanos. En el caso del Bogotá, la ciudad juega un importante papel dentro del país, por su condición de Capital, y por su condición de vanguardia política; de tal manera que el devenir político de la ciudad es referente para el propio país. Los procesos de formulación e implementación de políticas públicas de Bogotá aparecen como particularmente interesantes en lo que hace referencia a hacer realidad el mandato constitucional con relación a la participación efectiva de las y los ciudadanos en el devenir de la ciudad. De estos procesos, se ha acumulado un conocimiento propio que se expresa en la construcción de protocolos e instrumentos de política pública específicos del contexto distrital.

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Con esto en mente, el módulo de políticas públicas, busca compartir con los gestores y ejecutores de la política pública de la ciudad el aprendizaje acumulado en el nivel distrital, enmarcado en los elementos básicos a tener en cuenta en todo el ciclo de vida de la política pública: formulación de políticas, implementación y evaluación; pasando por los procesos de negociación política que articulan las fases del ciclo técnico de las políticas públicas: definición de agenda y adopción de decisiones. El fin último es contribuir a la construcción de un lenguaje compartido en las entidades y organismos públicos del Distrito que facilite el ejercicio de gobernar para y por la gente.

CAPÍTULO I – LA POLÍTICA PÚBLICA

1.1 ¿Qué es y para qué sirve la política pública?Los primeros campos de investigación académica sobre política pública surgen a mediados del siglo XX en los Estados Unidos; más específicamente se adjudica a Harold Laswell la consolidación de este campo disciplinar. Durante la década de los años 50, Laswell elaboró una propuesta para dar respuesta a los problemas de carácter público a la que denominó “ciencia de políticas” (Lasswell, 1951) haciendo referencia a la necesidad de superar el carácter particularista de las soluciones planteadas, y a la necesidad de incluir en el análisis de los problemas el saber científico acumulado. La propuesta era construir un campo del saber científico que orientara el ejercicio de gobernar, sin desconocer los demás componentes de poder inmersos en el proceso. Estos primeros desarrollos teóricos con el objeto de precisar conceptos, se desagregó el concepto amplio de “política” en tres términos, polity, politics y policy {Dryzek, 1994 #151} (Dryzek, 1994; Palonen, 2003; Roth, 2002, 2010) {Dryzek, 1994 #151}

La política como expresión del poder que reside al interior de las socie-dades humanas, es decir la comunidad política (Polity),

La política como la actividad de organización y lucha por el control del poder político, – el juego electoral, los debates en el congreso, las mo-vilizaciones, entre otros – (Politics),

Y la política como la designación de los propósitos y programas de las autoridades públicas, es decir, o que llamamos política pública (Public Policy).

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De manera que, public policy o política pública, se define a grandes rasgos, tanto en la tradición anglosajona como en la latina, como el “proceso de elaboración y puesta en marcha por autoridades públicas o gubernamentales de programas de acción pública” (Roth, 2010, p. 19). Existen además diversas elaboraciones sobre el concepto, algunas de las cuáles se mencionan a continuación.

Meny y Thoenig (1998) afirman que la política pública se presenta como un programa de acción gubernamental en fracciones de la socie-dad o en un espacio territorial específico, además una política pública es lo obtenido del accionar de una autoridad con poder público y legi-timidad gubernamental.

Para André- Noel Roth (2002) una política pública plantea la existencia de un conjunto integrado por uno o varios objetivos colectivos conside-rados necesarios o deseables, así como por medios y acciones que son abordados, por una institución u organización gubernamental con la fi-nalidad de orientar conductas de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática.

Muller (2002) afirma que la política pública es un proceso de mediación social, en la medida en que el objeto de cada política pública es básica-mente tomar a cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros, o, entre un sector y la sociedad global.

Por su parte Carlos Vargas Salazar postula la política pública como el conjunto de respuestas periódicas del Estado (o gobierno especifico) de cara a situaciones “consideradas socialmente como problemáticas” (Salazar, 2009, p. 15)

Similar a la posición de Alejo Vargas (1999) que define política pública como el “conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables.” (Velásquez, 1999, p. 57)

Además Eugenio Lahera, define a la política pública como el curso de acción y salidas de información concernidos en un objetivo político pactado en forma democrática; que son desarrollados por el sector pú-blico y, comúnmente, con la participación de la comunidad y el sector privado. Una política pública eficaz y eficiente estará compuesta de “orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales y la previsión de resultados.” (Lahera, 2004, p. 8)

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Teniendo en cuenta lo anterior, podemos identificar, de acuerdo con Roth (2002) y con la Guía para la Formulación, Implementación, Evaluación de Políticas Públicas Distritales, cuatro características esenciales que debe tener toda definición de política pública:

Implicación del gobierno Construcción y toma de decisiones públicas

Percepción de problemas Transformación o cambio de las situacio-nes problemáticas o de desajuste social

Definición de objetivos Priorización de la agenda generada a partir del dialogo con la ciudadanía y la lectura analítica de las realida-des sociales, políticas y económicas

Proceso Reconocimiento del carácter dinámico y temporal re-querido por toda respuesta elaborada para transformar una situación problemática.

En el marco del Estado Nacional, éste, como responsable de la protección y garantía de los derechos fundamentales, del reconocimiento de la función social de la propiedad privada y del fortalecimiento de la democracia, debe garantizar la representación equitativa de los diversos intereses que lo integran. Con relación a la creación y ejecución de políticas públicas, éstas deben además de reunir las características planteadas, tener en cuenta como minimo:

a) La creación de políticas públicas sustentadas en el enfoque de dere-chos: Esto implica reconocer que las personas, familias y comunidades como sujetos de derechos, deben participar en la construción de toma de decisiones públicas, que permitan encontrar las causas estructura-les que generan desigualdad e inequidad. Por lo cual pese a que la po-lítica pública vaya destinada a grupos o territorios especificos, las ac-ciones y desiciones con las cuales el Estado cumple con sus obligacio-nes cobijan a toda la población.

b) La consolidación de mecanismos e instrumentos de participación que le permitan a las y los ciudadanos, presentar sus demandas, sus ex-pectativas y necesidades. Pero que al mismo tiempo, les permitan par-ticipar en todo el ciclo de vida de la política pública (identificación, for-mulación de soluciones, toma de decisiones,implementación y evalua-ción) , como actores decisivos en el mismo.

c) Fomentar la descentralización, para que las administraciones locales diseñen políticas públicas acordes con las necesidades de sus regio-

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nes, generando un proceso de transformación doble: hacia afuera, en cuanto a la solución de las problematicas definidas como prioritarias, y hacia dentro, en cuanto permite un fortalecimiento de las instituciones en su gesión pública interna.

d) Apropiación de un enfoque diferencial, para el diseño y desarrollo de la política pública, que tenga en cuenta los disensos, conflictos y las rela-ciones de fuerza que se presentan al interior de esta. Por lo cual se debe reconocer, a todas las personas, sin discriminación alguna (de sexo, raza, etc) , como sujetos de derechos.

e) Identificación de las causas estructurales de la exclusión social.

En este marco, la política pública se convierte en un instrumento de negociación de intereses dirigido a lograr acuerdos sociales y políticos, al tiempo que se convierte en el mejor medio para el cumplimiento de las obligaciones del Estado (Secretaría de Integración Social, 2011).

1.1.1 Definición de política pública en el distrito

Pese a que, como se ilustra en el apartado anterior, existe un consenso minimo entre los diferentes autores frente a lo que se entiende por política pública, en el país este concepto, como lo señala Cuervo (2010) es de reciente incorporación y por lo tanto en el ordenamiento jurídico no existe una norma que lo defina. Dada la carencia de una definición común desde el marco nacional, en el Distrito Capital, se ha gestado una definición propia de política pública, con el fin de construir una mirada común que oriente el quehacer de la política pública en la ciudad; en ese sentido, la política pública se entiende como:

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… el conjunto de decisiones políticas y acciones estratégicas que llevan a la transformación de una realidad social, que tanto los ciudadanos y ciudadanas como quienes representan al Estado han determinado como importante o prioritario de transformar, dado que subsisten en ella condiciones de desequilibrio y desigualdad que afectan la calidad de vida. La política pública plantea una distribución diferente de lo existente, en especial y de manera estructural, del poder y su relación con la distribución de los bienes o servicios, y de éstos en atención a la materialización de los derechos individuales y colectivos teniendo en cuenta contextos y territorios políticos y sociales (Secretaría de Integración Social, 2011, pp. 28-29).

1.2. ¿Cómo se hacen las políticas públicas?Alrededor del ¿cómo construir políticas públicas?, se han desarrollado diferentes enfoques teóricos, que basados en diversos autores (Mendoza, 2000; Parsons, 1995; Roth, 2002), se pueden resumir en tres:

{Campbell, 2002 #153}Primer enfoque: las teorías centradas en la sociedad.

A propósito de la relación Estado-Sociedad, el cuerpo de teorías que componen este primer enfoque (teoría marxista, teoría de la dependencia, enfoque racionalista entre otros), consideran que el Estado es dependiente de la sociedad (society- centered), ya que es la sociedad quien realiza las políticas públicas para su bienestar en tanto identifica las problemáticas que le son relevantes así como las formas de contrarrestarlas; mientras que el Estado es un mecanismo secundario que brinda las condiciones para la aplicación y la ejecución de las políticas públicas. Razón por la cual, este enfoque no ha sido bien visto por los gobiernos, al estar en oposición a las tareas tradicionales del Estado, dado que plantea una relación en la cual la sociedad es dominante.

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Segundo enfoque: las teorías centradas en el Estado

A diferencia del enfoque anterior, este segundo grupo de teorías (modelo racional, y modelos de racionalidad limitada e incremental), considera que en la relación Estado-sociedad, el Estado es independiente (state- centered), dado que es el Estado quien posee la tarea de seleccionar las demandas de la sociedad, a través de las y los servidores públicos que hacen parte del Gobierno, para luego tomar las decisiones en materia de políticas públicas.Estas teorías centradas en el Estado, han guiado el proceso de construcción de políticas públicas en diferentes países, sin embargo el desconocimiento del papel de la sociedad ha generado problemas en el impacto de las políticas públicas, al partir de lecturas erróneas de los contextos sociales en los que se implementa la misma.

Tercer enfoque: las teorías mixtas

Las teorías mixtas, al contrario de lo que plantean los dos enfoques anteriores, consideran que no existen lazos de dependencia ni dominación entre el Estado y la sociedad, sino que al contrario lo que se da es una interrelación horizontal más que una relación vertical, así como una interdependencia más que una dependencia. De manera que, las teorías de este enfoque, al momento de explicar la acción pública y las políticas públicas consideran tanto los factores internos (state- centered), como los factores externos (society- centered), es decir que se tienen en cuenta tanto al Estado y a la sociedad al ser los dos actores claves en la construcción de políticas públicas; generando así una lectura más acertada de las demandas sociales y por tanto mejores soluciones a estas.

Por otro lado Guy Peters (1995), autor del texto modelos alternativos del proceso de la política pública: de abajo hacia arriba o de arriba hacia abajo,

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estos serían los dos modelos dominantes de gestión de lo público, y que se caracterizan así (figura 1):

De arriba hacia abajo (top-down), en el cual el Gobierno es el en-cargado de crear, priorizar y ejecutar las políticas públicas de manera que se cumpla el modelo de sociedad establecido en la Constitución.

De abajo hacia arriba (down-top), donde las y los ciudadanos al te-ner conocimiento sobre los problemas que los afectan, son los que for-mulan las políticas públicas más adecuadas para transformar sus reali-dades.

FIGURA 1. Coordinación top-down y down-top de las políticas públicasFuente: "Documento de reflexión: "El ciclo de la política pública como eje fundamental de la coordinación institucional"," 2009.

La conclusión lógica es que para lograr la materialización de los objetivos comunes y generar adecuadas políticas públicas, es necesario articular

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esfuerzos entre la sociedad y el Estado, lo que implica esfuerzos desde los dos actores y en las dos direcciones.

1.3 El ciclo de las políticas públicas: generalidades

Si bien se suele hablar del ciclo de las políticas públicas como una serie de fases causales y consecutivas, en realidad todo el proceso tiene un carácter sistémico en el que las fases son interdependientes; es decir se complementan y retroalimentan. Adicionalmente, en la práctica no siempre se dan las fases en el orden planteado desde la teoría sino que a veces por las premuras de la gestión se aborda, por ejemplo, la implementación, sin contar con un diseño preciso. A esto debemos sumar el hecho de que existe una gran dificultad para cumplir el ciclo de manera exhaustiva; usualmente las administraciones públicas no cuentan ni con el tiempo ni con los recursos suficientes para someter a este proceso todas las decisiones públicas. Lo que no deja de incrementar los riesgos de las decisiones tomadas. Idealmente toda política pública debería cubrir el ciclo: diseño, implementación y evaluación. Finalmente un elemento fundamental para comprender la lógica de las políticas públicas es el hecho de que el ciclo técnico de las políticas públicas está inmerso y atravesado por diversos ciclos políticos. Sin duda en la práctica gubernamental, los tiempos y las secuencias de decisión no coinciden siempre con las fases del ciclo; así como no lo hacen los criterios para adopción de una solución sobre otra.

Sin embargo, aun con las limitaciones mencionadas, y las demás que se puedan dar, tal como lo señala la guía para la formulación, implementación y evaluación de Políticas Públicas Distritales, es necesario establecer un punto de partida, un durante y un después de la política pública, de manera que se puedan definir las prioridades, los objetos de acción, los roles que deben cumplir cada uno de los actores involucrados en el ciclo, así como los alcances y los mecanismos a utilizar en la implementación de la política pública.En ese sentido, existen diversas metodologías propuestas para la construcción de políticas públicas (Parsons, Acevedo, Méndez, & Lendo, 2007) que básicamente incluyen los tres pasos básicos ya mencionados: diseño, implementación y evaluación; las diferencias estriban en los pasos al interior de las fases generales, y su relación con los ciclos políticos (Porta,

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1988) . Uno de los modelos más conocidos es el de Charles Jones, más conocido como el ciclo de Jones, ya que su propuesta permitir entender las fases de la política pública como un proceso de toma de decisiones (Roth, 2002).La siguiente tabla (1) presenta el ciclo de Jones.

Tabla 1. El policy cycle según jones(1970)

FASE IIdentificación

de un problema

FASE IIFormulación

de soluciones o acciones

FASE IIIToma de decisión

FASE IVImplementació

n

FASE VEvaluación

-Apreciación de los

acontecimientos-Definición de un problema-Agregado de

intereses-Organización

de las demandas

- Representación y acceso ante

las autoridades públicas

-Elaboración de respuestas-Estudio de soluciones

-Adecuación a los criterios

-Creación de una coalición

-Legitimación de la política elegida

-Ejecución-Gestión y

administración-Producción de

efectos

-Reacciones a la acción

-Juicio sobre los efectos

-Expresión

Demanda de la acción pública

Propuesta de una respuesta

Política efectiva de

acción

Impacto sobre el terreno

Acción política o reajuste

Fuente: Roth, 2002.

A continuación se presenta una breve descripción de cada una de las fases del ciclo.

FASE I: Identificación del problema

El ciclo de las políticas públicas, inicia cuando los actores políticos y/o sociales definen una situación como problemática, y dicha situación atañe a los bienes públicos, lo que significa que se requiere una intervención desde las autoridades políticas para su solución. Sin embargo, no todos los

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problemas y conflictos que tiene una sociedad son susceptibles de ser incluidos en la agenda política, entendiendo esta como “el conjunto de problemas percibidos que necesitan un debate público, o incluso la intervención de las autoridades políticas legítimas”, puesto que su inclusión depende no sólo de la importancia que reviste la situación problemática, sino de la lucha entre los diferentes actores por influencias e imponer una lectura del problema favorable a sus intereses (Secretaría de Desarrollo Económico, 2009)

Sumado a eso algunos autores señalan que para que un problema particular se transforme en un problema público se precisa que dicho problema tenga relevancia social, que su solución sea de competencia de alguna autoridad pública y que sea posible traducirlo en el lenguaje de política pública. Lo cierto es que el proceso de identificación de problemas no cesa nunca para los gobiernos, de ahí la importancia estratégica de elaborar una agenda para construir una frontera – siempre porosa y provisional‐ entre aquello que será objeto de atención de acuerdo con los recursos disponibles, y aquello que supone un aplazamiento o un descarte definitivo (Elder et al., 1993).

FASE II: Formulación de soluciones

Posterior a la identificación del problema se genera un proceso de análisis de propuestas, de argumentación y de indagación para determinar la factibilidad y consecuencias de cada una de las posibles soluciones; este es un ejercicio de prospectiva que algunos autores llaman evaluación ex ante (Cohen & Franco, 2000; Meyer-Krahmer & Reiss, 1992; Todd & Wolpin, 2008). El resultado de esta fase es la selección de la o las alternativas más adecuadas en función del contexto en que se aplican. Sin embargo no hay que olvidar que la diversidad de actores políticos presentes hace que cada fase del proceso incorpore elementos de negociación política que trascienden el ejercicio técnico. Por lo tanto se pueden adoptar soluciones que no son las mejores, como resultado de las relaciones de poder entre actores.

FASE III: Toma de decisiones

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Una vez se ha definido la solución a implementar se requieren dos cosas, la legitimación de la política elegida, y la creación de coaliciones que aseguren su ejecución. Además se requiere la priorización de los distintos objetivos que van a permitir alcanzar la meta planteada. En este sentido, se busca responder las siguientes preguntas:

¿Cómo distribuir los recursos disponibles entre todas las metas que se han planteado?,

¿Cuál será el orden de las prioridades? (Secretaría de Desarrollo Econó-mico, 2009)

De manera que, el proceso de toma de decisiones implica a) definir las metas de acuerdo con en el problema identificado, b) elaborar los medios alternativos que permitan lograr las metas, c) evaluar las consecuencias que pueden ocurrir al adoptar cada curso de acción y d) elegir la alternativa más adecuada para cumplir con las metas.

FASE IV: Implementación Si bien, todas las fases de la política pública son importantes, la fase de implementación es crítica, ya que representa la materialización de las decisiones adoptadas; es reconocida la debilidad, por diversos motivos, de los sistemas políticos latinoamericanos para implementar las políticas públicas de manera adecuada (Banco Interamericano de Desarrollo, 2006; Oszlak, 1980). Esta fase corresponde al ciclo de gestión de programas y proyectos.

Los problemas en esta fase se habían asociado tradicionalmente con carencias de tipo técnico- administrativo; percepción que coincidió con el paradigma donde la política y administración se entendían como dos esferas distintas del proceso de toma de decisiones. Sin embargo desde la década del sesenta del siglo XX, los expertos empezaron a llamar la atención sobre la brecha de la implementación para señalar la diferencia entre las alternativas de decisión seleccionadas y la materialización de éstas.

Hoy se entiende que en esta fase también se produce una suerte de resignificación de la política, en la medida en que distintos actores, institucionales y no institucionales, disputan el modo de implementar una decisión de política, y este modo, en ocasiones incluso puede significar un cambio sustancial al proceso de toma de decisiones. (Pressman et al., 1998)

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FASE V: Evaluación

Esta fase es fundamental dentro del ciclo de la política pública porque es la que permite asignar valor al contenido de la política. Si queremos saber si una política ha sido exitosa o no, es decir si el problema que se buscaba resolver se ha resuelto o transformado, debemos evaluar. En términos generales evaluar es un proceso de medición técnica y de valoración política, y en sentido estricto, evaluar es un proceso de investigación para determinar si se cumplieron o no a cabalidad los objetivos trazados en la política.

Que la fase de evaluación esté al final del ciclo no significa que sólo hasta el final de la política se evalúe. El marco conceptual de la evaluación se construye desde el momento mismo en que se define el problema y se elige entre varias alternativas. Allí mismo debe procurarse la información necesaria para construir instrumentos o mecanismos que nos permitan determinar si se cumplieron los objetivos de la política.

En ese sentido, los resultados de la evaluación van a permitir determinar si se debe dar pie al reinicio de todo el ciclo con el fin de cambiar las soluciones definidas como adecuadas para la transformación de la situación percibida como un problema público, si definitivamente se debe suprimir la política, si hay que rediseñarla, etc.

1.4 El ciclo de las políticas públicas en el distrito

El ciclo de políticas públicas revisado ha sido adoptado en su generalidad por la Administración Pública Distrital, enfatizando la necesidad de incluir en cada una de las fases estrategias y mecanismos de participación ciudadana. La Figura 2 presenta el ciclo de políticas públicas adoptado por la administración distrital, compuesto por cinco fases (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011):

16 FIGURA 2. Fases del ciclo de política pública en el ámbito distrital

Fuente: Elaboración propia basada en la Guía para la formulación, implementación y evaluación de PP Distritales.

Los siguientes capítulos se dedican a explicar detalladamente el ciclo de políticas públicas del distrito, sus orientaciones metodológicas y las herramientas de apoyo disponibles.

CAPÍTULO II – DEFINICIÓN DE AGENDA, IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA Y FORMULACION DE

POLÍTICA

2.1. Definición de la agenda pública

Como ya lo habíamos mencionado, el ciclo de las políticas públicas inicia con la elaboración de la agenda pública que incluye dos elementos: el marco de referencia y la identificación del problema. Es precisamente por ser la fase orientadora de todo el desarrollo de la política pública, que la Secretaría Distrital de Integración Social decidió llamarla Definición del Horizonte de Sentido, ya que es la que establece el por qué y para qué de la política

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pública, y por tanto define el horizonte a seguir en el camino hacia el desarrollo de mejores condiciones de vida para la sociedad.

La Agenda pública, es entonces, el horizonte de sentido de la política pública, ya que define el por qué y para qué de la misma, al tener en cuenta los acuerdos colectivos, las diferentes lecturas frente a la realidad social, y los diversos actores involucrados en su desarrollo. A grandes rasgos es la que define cual será la respuesta integral frente a las problemáticas definidas.

En síntesis la agenda pública es el conjunto de temas que” de manera formal el gobierno y su gabinete prioriza y tiene en cuenta para desarrollar sus acciones de gobierno, en tanto destina recursos físicos y económicos, entre otros, para atenderlos.” (Secretaría de Integración Social, 2011, p. 29). Sabiendo que existen otros muchos problemas por resolver pero que los que ingresan en la agenda son aquellos que la comunidad ha reconocido como prioritarios; el reconocimiento en una democracia se hace vía el voto programático.

En este punto, debemos aclarar que existen dos tipos de agenda, además de la agenda pública:

La Agenda Social: “entendida como la articulación por territorios y los acuerdos establecidos por los diferentes actores con base en las si-tuaciones, condiciones, necesidades y potencialidades identificadas en la lectura de realidades” (Secretaría de Integración Social, 2011, p. 77). Por lo que, su apuesta se orienta a la inclusión de estos temas identificados en la Agenda Pública.

La Agenda Institucional: Compuesta por todos los asuntos sobre los que el gobierno actúa y que el mismo ha definido como prioritarios (Secretaría Distrital de Planeación, 2009)

La tabla No.2 presenta las acciones estratégicas que se deben realizar en el proceso de elaboración de la agenda pública.

Tabla 2. Elaboración de la Agenda PúblicaFase Acciones estratégicas

1ELABORACIÓN DE LA

Identificación del Marco de Referencia

Identificación del problema ( situación prioritaria o

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AGENDA PÚBLICA

potencialidad)

ACCIONES ESPECÍFICAS*Revisión previa de marcos y contextos*Delimitación temática, poblacional y espacial*Elaboración de Diagnóstico participativo.

ACCIONES ESPECÍFICAS*Determinación de las causas del problema*Valoración de factores críticos a enfrentar

Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011, p. 7

Tal como se ilustra en la tabla anterior, la Agenda Pública implica dos acciones estratégicas tendientes a definir el Marco de Referencia y a la Identificación del problema (situación prioritaria o potencialidad); los siguientes apartados explican cada de éstas.

2.1.1. Identificación del marco de referencia

En el proceso de elaboración de la Agenda Pública, debe existir un marco de referencia que tenga en cuenta el marco normativo, conceptual, ético-político y analítico, así como la lectura de las dinámicas temáticas, territoriales y poblacionales que permitirá la realización de un diagnostico que dará cuenta de la lectura real de las situaciones para actuar eficazmente. Estos elementos se definen a continuación:

El marco normativo recoge el conjunto de leyes, normas, jurisprudencia, acuerdos, entre otros, ya sean de orden internacional, nacional o distrital que sustentan la acción de la política pública, al definir las responsabilidades de la Administración Pública, y señalar las formas de financiamiento, las poblaciones objeto de intervención, los territorios donde debe aplicarse, así como otras delimitaciones. En Colombia, el marco normativo en el cual se sustentan las políticas públicas, es el Plan Nacional de Desarrollo –PND- y para el caso Distrital, es el Plan de Desarrollo de Bogotá, lo que implica que las políticas públicas deben articularse a los planes de desarrollo nacional y distrital; pues estos reflejan, al menos en teoría, las preferencias de los electores.

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El PND, tal como lo señala el artículo 339 de la Constitución Política de Colombia, contempla en su parte general:

Los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno.

Con lo anterior, se reitera que en el ordenamiento jurídico colombiano, el Plan de Desarrollo es un instrumento normativo por medio del cual los Gobiernos formulan política pública, es decir, que el Gobierno es el responsable de definir los lineamientos generales de política pública.

Con relación al Distrito, el artículo 63 del Decreto Ley 1421 de 1993 señala que el reparto de competencias y funciones administrativas se hará entre las autoridades distritales y locales teniendo en cuenta los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad. El artículo 86 de este mismo Decreto, entre las atribuciones de los Alcaldes Locales, establece las de cumplir con las funciones que les fijen y deleguen el Concejo, el Alcalde Mayor, las juntas administradoras y otras autoridades distritales, además de coordinar la acción administrativa del Distrito en la localidad. Bajo este contexto, el ejercicio de las funciones por parte de las autoridades locales, además de buscar una mayor eficiencia en la prestación de los servicios, debe ejecutarse acorde con las metas y disposiciones del Plan Distrital de Desarrollo.Adicionalmente, la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., en el marco de su misión coordinadora de la gestión pública, se dio a la tarea de construir de manera consultiva una guía para la elaboración de las política públicas distritales. El resultado es la Guía para la Formulación, Implementación y Evaluación de las Políticas Públicas Distritales, aprobada mediante el Decreto Distrital 689 de 2011. Por su parte, el marco conceptual, comprende las categorías de análisis que orientan las líneas de acción a desarrollar en la política, es decir, comprende la interpretación de la realidad en la cual se enmarcan las respuestas integrales. Por lo cual, este marco junto con el marco analítico

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=45193#0

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1507

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definen el alcance de la políticas y los ámbitos a impactar, al establecer el lugar desde donde se debe leer las problemáticas sociales.

Se debe definir además un marco ético-político, en el cual se definan los valores públicos que deben orientar la política pública, para alcanzar los resultados esperados por los diferentes actores. Es importante, que esta construcción se realice de la mano de la participación ciudadana, para que de manera conjunta se puedan definir no solo los intereses comunes sino se piense en un proyecto de ciudad que beneficie a todas y todos.

Además en la Agenda Pública se debe identificar la realidad que caracteriza a la población y el territorio, siendo el punto de encuentro las relaciones entre el Estado y la ciudadanía para que a partir de estos se pueda responder a través de una dinámica temática, poblacional y espacial lo siguiente:

¿Qué situaciones requieren ser transformadas para el bienestar gene-ral?

¿Por qué el gobierno debe intervenir en dichas situaciones? ¿Cuáles son los actores involucrados? ¿A qué población y territorio específicos afecta la política pública? ¿En cuánto tiempo se debe desarrollar la política pública para ser efec-

tiva? ¿Qué recursos se deben destinar para el desarrollo de la política públi-

ca?

Todo lo anterior, debe consignarse en un diagnóstico que permita identificar todos los elementos mencionados, mediante indicadores cuantificables que sirvan de guía para la medición y el seguimiento de las metas iniciales de la política pública. La Secretaría Distrital de Integración Social (2011) propone algunas herramientas para realizar un buen diagnóstico:

Técnicas cuantitativas de recopilación de información primaria, tales como encuestas, censos, sondeos, y técnicas de investigación cualita-tiva como la investigación documental, la realización de foros, grupos focales entre otros.

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Construcción de una línea base: al ser una herramienta útil al momen-to de identificar la situación inicial, puntos de interés y las condiciones de la calidad de vida. Y además permite la construcción de indicadores tanto cualitativos como cuantitativos para conocer el estado de la si-tuación e incluso los impactos de la acción de la política.

Construcción de diagnósticos participativos: Dan cuenta de la situación actual teniendo en cuenta aspectos territoriales y poblacionales, defini-dos por las lógicas económicas, sociales y políticas que permiten plan-tear condiciones futuras, en el marco de la participación y saberes de cada uno de los actores que hace parte de la situación.

2.1.2 Identificación del problema

Como sabemos, los problemas no vienen definidos de antemano, sino que se definen a través de procesos de mediación social y de interacción institucional; que se expresan en la definición de la agenda pública. Por otro lado, de la definición del problema depende la definición de las soluciones posibles; por ejemplo, si se define el problema de la inseguridad ciudadana como un problema estrictamente de seguridad reactiva, las respuestas de política seguramente aumentaran el pie de fuerza policial en las calles y modificarán los códigos penales; pero si en la definición de inseguridad se incluyen los factores de exclusión social, que atentan contra la seguridad en todas las facetas del desarrollo, seguramente las políticas públicas apuntarán a soluciones más comprensivas.

El siguiente gráfico ilustra las preguntas orientadoras para la identificación de un problema.

22FIGURA 3. Proceso de identificación del ProblemaFuente: Elaboración propia , 2013.

La realidad nos muestra que los problemas no existen, son construcciones sociales, que varían dependiendo de quién los defina. Así que para dar respuesta a las preguntas guía se deben escuchar diversas voces, diversas lecturas sobre el mismo problema, pero también se deben definir criterios de priorización. Actores distintos entenderán el problema planteado de manera diferente. Un análisis detallado del problema nos permitirá identificar sus dimensiones y alcance, así como los afectados de manera directa e indirecta. El problema hay que anticiparlo para poder controlar sus efectos; respondiendo a la pregunta de qué pasa si no se interviene. Finalmente, se debe hacer el ejercicio de identificar las causas del problema.

Tal como menciona la Guía para la Formulación, Implementación y Evaluación de las Políticas Públicas Distritales, existen diversas metodologías, cuantitativas y cualitativas, para la identificación y priorización tanto de las situaciones, condiciones, necesidades y problemáticas a transformar como de las acciones a desarrollar. Dentro de las posibles metodologías a utilizar se encuentran: sondeos, censos, encuestas, investigación documental para contextualización histórica, social y económica de las poblaciones y territorios, realización de foros de discusión, grupos focales, cartografía social, entre otros.

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Adicionalmente, se puede hacer a través de: Participación en redes de gestión, Diseño de segmentos especiales para la detección de problemas, análisis de usuarios, etc. En el Distrito Capital, para asegurar el buen desarrollo de la política pública, se procede a la identificación de las causas del problema y los factores críticos a intervenir, vía diagnósticos participativos.

2.2. Formulación de políticas públicas en el distrito

Para el Distrito la fase de formulación está compuesta por tres aspectos importantes; el primero es la selección de alternativas, aspecto en el cual se deben identificar las opciones para la transformación de situaciones problemáticas y seleccionar las más adecuadas para la creación de estrategias de acción que comprendan recursos, tiempo, riesgos, posibles efectos, etc.En segundo lugar se encuentra la definición y desarrollo de la estructura política que abarca, la finalidad, el objetivo general, los objetivos específicos, los lineamientos, metas, acciones o actividades, seguimiento, monitoreo y evaluación , los responsables y finalmente la financiación de la política pública. Por último se contempla la elaboración del documento técnico de política constituido por los marcos: ético, conceptual, normativo y analítico; los objetivos y fines de la política; la estructura de la política pública donde se identifican las acciones estratégicas (lineamientos y dimensiones de acción); y las orientaciones para la implementación de la política.

Esta fase se construye sobre los resultados obtenidos en el análisis del problema, a partir de la situación o realidad que se debe transformar, dichos resultados determinan la agenda pública o el horizonte de sentido. El propósito de la fase de formulación es identificar con precisión respuestas integrales a los factores o determinantes de las situaciones, condiciones, problemáticas o potencialidades identificadas

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La tabla No.3 resume esta fase, de acuerdos los lineamientos de las Guía del Distrito. Tabla 3. Formulación políticas públicas

Fase Acciones estratégicas

Formulación

selección de alternativas posibles

definición y desarrollo de la estructura de la política

elaboración del documento técnico de la política

ACCIONES ESPECÍFICAS*Identificación de las alternativas de transformación de las situaciones, condiciones, problemáticas o potencialidades identificadas.

*Valoración técnico -política de las estrategias de acción (recursos, tiempo, riesgos, efectos generados, etc.)

ACCIONES ESPECÍFICAS*Finalidad*Objetivo general*Objetivos específicos*Ejes o líneas de política*Metas*Acciones o actividades*Seguimiento, monitoreo y evaluación*Responsables*Financiación

*Marcos de la política pública: ético, normativo, conceptual, analítico. *Objetivos y fines de la política. *Estructura de la política pública (según se determine) donde se Identifican las acciones estratégicas *dimensiones, ejes, líneas de acción.*Orientaciones para la implementación de la política.

Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011, p. 10.

La selección de alternativas constituye el primer paso para la fase de formulación, al ser este, el proceso por el cual se seleccionan las alternativas más apropiadas o factibles para lograr los resultados esperados. Es por esto que es necesario, tener claro cuál es el fin de la política que se va a diseñar, a partir de los marcos ya explicados: marco normativo, conceptual, ético-político y analítico.

Para elegir las alternativas más adecuadas y favorables en el proceso de formulación de la política pública, es necesario conformar dos equipos: el

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equipo técnico y el equipo político, que si bien, se deben crear desde la primera fase, estos cobran mayor importancia en la fase de formulación (Secretaría de Integración Social, 2011).

El equipo técnico, es el encargado de la investigación y análisis del tema central de la acción que se fija para la política, es decir, que este equipo construye el diagnóstico y línea base que da cuenta de las restricciones y alternativas que deben considerarse al momento de diseñar respuestas integrales. Su papel es de gran importancia, ya que sus productos se convierten en las herramientas de las hacedoras y hacedores de política pública en el momento de toma de decisiones. El equipo político, por su parte, debe establecer los puentes de comunicación con los diferentes actores en espacios que pueden ser interinstitucionales, autónomos o mixtos, garantizando la participación articulada del nivel nacional, distrital y local a todas las afectadas y afectados en la búsqueda de soluciones.

El camino hacia unas soluciones integrales, implica el establecimiento de estrategias participativas que tengan en cuenta la voz de las afectadas y afectados, las beneficiarias y beneficiarios, y de todos aquellos que puedan verse influidos por el desarrollo de la política pública, además de los actores institucionales que se encuentran directamente involucrados. De la construcción adecuada de este camino, depende la solidez político- técnica de las alternativas elegidas para transformar las situaciones problemáticas. La figura 3 resume los elementos que se deben tener en cuenta al momento de identificar las posibles alternativas y su viabilidad.

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FIGURA 3. Valoración de AlternativasFuente: Elaboración propia , basado en la Guía para la formulación,

implementación y evaluación de PP Distritales.

Luego del proceso de identificación y selección de alternativas, se debe definir, desarrollar y redactar la estructura de la política; en este sentido, el primer paso debe ser la definición del por qué y del para qué se debe formular e implementar la política pública, para luego traducirlo como la finalidad de la misma. A partir de lo anterior, se debe plasmar cuál será el objetivo general de la política pública que comprende la orientación de la acción pública y se constituye como el enunciado que define de manera global el diseño de la política. Posteriormente se deben identificar los objetivos específicos, que definen de manera más concreta los resultados que se esperan alcanzar.Ahora bien, con el propósito de encaminar la Fase de implementación se deben cubrir los siguientes aspectos:

La estructura de la política: comprende las áreas que deben ser afec-tadas por la acción de la política pública, estipulando un punto de par-tida. Además se conforma por lineamientos, ejes, dimensiones de ac-ción, etc.

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Las metas: hacen referencia, a los productos y servicios que se espe-ran lograr, encontrados en los lineamientos y dimensiones de acción nombrados anteriormente. Por lo que se relacionan directamente con las acciones o actividades necesarias para su logro.

El seguimiento, monitoreo y evaluación: dan cuenta de las metodolo-gías que se deben usar para validar los diferentes resultados que se obtienen con la política.

Los responsables: es decir, los actores directa o indirectamente involu-crados. Asimismo al sector de la administración distrital que coordinara la implementación de la política.

La financiación: tiene que ver con las implicaciones presupuestales y los costos estimados de la política.

Determinados los aspectos anteriores, se puede consolidar este paso -en la fase de formulación de la política pública- mediante la Elaboración del documento técnico de política que contempla los resultados de las fases alcanzadas en el momento. Dicho documento debe plantear, los marcos de la política pública: normativo, conceptual, analítico y ético; un diagnostico; la descripción del proceso de construcción de la política, incluyendo las acciones realizadas para garantizar la participación efectiva durante el proceso; la finalidad, objetivos y principios de la política; y finalmente la estructura de la política, en la que se encuentran sus lineamientos y dimensiones de acción.Para comprender la fase de formulación claramente es necesario identificar ¿Quién formula la política pública en el Distrito?Mediante el Acuerdo 257 de 2006 “por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los Organismos y de las Entidades públicas de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones", se cr ea el Sistema de Coordinación de la Administración del Distrito Capital, definido como:

El conjunto de políticas, estrategias, instancias y mecanismos que permiten articular la gestión de los organismos y entidades distritales, de manera que se garantice la efectividad y materialización de los derechos humanos, individuales y colectivos, y el adecuado y oportuno suministro de los bienes y la prestación de los servicios a sus habitantes. El Sistema integra, en forma dinámica y efectiva, las políticas distritales con el funcionamiento de los organismos y las entidades entre sí y establece mecanismos de interrelación entre éstos y las formas organizadas de la sociedad.


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Este Sistema de Coordinación está compuesto por las siguientes instancias (Art. 33 del mencionado Acuerdo).

Tabla 4. Instancias del Sistema de CoordinaciónInstancias Funciones

Consejo de Gobierno DistritalReglamentado por el Decreto 505 de 2007

Es la máxima instancia de formulación de políticas. Se compone de:

Alcalde/ Alcaldesa Mayor Secretarios/ Secretarias de Despacho Cabezas del Sector Administrativo de

Coordinación Demás Servidores/as Públicos que la Alcal-

desa o el Alcalde convoquen.Consejo Distrital de SeguridadReglamentado por el Decreto 657 de 2011 (Art. 38)

Es la instancia de formulación y adopción de lineamientos de política de seguridad ciudadana.

Consejos Superiores de la Administración Distrital (Reglamentados por el Decreto Ley 1421 de 1993)

Son instancias de coordinación que tienen por objeto adoptar políticas y decisiones que vinculan a los organismos y entidades territoriales

Comités Sectoriales de Desarrollo Administrativo(Reglamentados por el Decreto 505 de 2007)

Funcionan en cada sector Administrativo y su objeto es la articulación en cuanto a la formulación de las políticas y estrategias del sector respectivo, así como el seguimiento a la ejecución de las políticas sectoriales y de desarrollo administrativo.

Comités Intersectoriales(Reglamentados por el Decreto 546 de 2007)

Son instancias de coordinación de la gestión distrital, su principal función es orientar la ejecución de funciones y la prestación de servicios que comprometan organismos o entidades que pertenezcan a diferentes sectores administrativos de Coordinación.

Consejos Consultivos(Reglamentados por diferentes decretos, entre ellos: Decreto 403 de 2007, Decreto 293 de 2008)

Pueden estar conformados con la representación de organismos o entidades estatales y con la participación del sector privado y organizaciones sociales y comunitarias. Su objetivo es servir de instancia consultiva de una determinada política estatal de carácter estructural y estratégico.











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Consejos Locales de Gobierno(Reglamentados por el Decreto 340 de 2007)

Son la principal instancia de coordinación y articulación de las estrategias, planes y programas que se desarrollen en cada localidad, con el fin de atender las necesidades de la comunidad y cumplir con las competencias propias de los asuntos del territorio local.

Fuente: Elaboración propia, basado en el Acuerdo 257 de 2006.

Como se observa en la tabla 4, el Sistema de Coordinación es un elemento de vital importancia en el desarrollo de las políticas públicas en el Distrito Capital, ya que permite el ejercicio gerencial de lo público, a través de las responsabilidades asignadas a cada una de las instancias que conforman la estructura del Distrito. Este Sistema, surge como una herramienta útil al momento de articular y ordenar la Administración Distrital con el fin de cumplir con los objetivos y metas que subyacen a cada política pública.El siguiente capítulo se dedica a las fases de adopción e implementación de la PP.



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CAPÍTULO III – ADOPCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Una vez formulada la política pública debe ser adoptada oficialmente, y luego ser implementada, es decir hecha realidad; algunos teóricos de las política públicas plantean que una política pública sólo lo es si se implementa (Lindblom & Woodhouse, 1968; Dunn 1998), {Dunn, 1994 #47}y aunque parezca algo evidente, son muchas las políticas públicas que se diseñan y nunca llegan a ser implementadas, o, como veremos más adelante, en la fase de implementación se convierten en otras.

3.1. Proceso de adopción de la política pública

Una vez se ha culminado con la fase de identificación y definición de los elementos esenciales de la política pública, consignados en el documento técnico de la política, el Gobierno como entidad a cargo de la ejecución de políticas públicas, debe expresar su decisión de actuar en la implementación de la misma a través de los caminos legislativos y administrativos que le son propios (actos administrativos). La tabla 5 resume las acciones estratégicas del proceso de adopción de cualquier política pública propuesta.

Tabla 5. Adopción de la Política Pública


Adopción de la decisión

Elaboración y trámite del proyecto de acto administrativo.

Acciones específicas*elaboración del proyecto de acto administrativo (con la documentación que sustenta el proceso de construcción de la política a adoptar).


La expresión por parte del gobierno de las decisiones de política es un aspecto muy interesante y complejo. Si bien en el Distrito se tiene como práctica administrativa que sea mediante actos administrativos, (Decretos expedidos por el Alcalde Mayor, directivas, resoluciones de las Secretarías Distritales entre otros), es importante no perder de vista que este no es un requisito y que la adopción e implementación de una política no depende sólo del formalismo legal. Para ilustrar este punto vale la pena citar el

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ejemplo de la políticas culturales distritales 2004-2016 que no fue adoptada mediante acto administrativo si no en una instancia del Sistema Distrital de Cultura y que viene orientando la acción pública en cultura desde hace casi 10 años. En relación con los Acuerdos del Concejo Distrital de Bogotá, éstos se constituyen en un insumo para el marco de referencia y en algunos casos, la corporación se limita a dar lineamientos o establecer condiciones para que se formule una política pública puesto que es competencia de la Administración hacerlo.Los actos administrativos, entonces, como una de las formas de expresar las decisiones tomadas por las autoridades públicas, deben recoger de manera exacta todo lo debatido y definido hasta la fase de implementación de la política. Esto implica, que en el ámbito Distrital, las hacedoras y hacedores de política, deben elaborar y presentar un acto administrativo acompañado de la documentación que sustenta el proceso de construcción de la política pública propuesta, para que una vez adoptada pueda implementarse.

3.2. Implementación de políticas públicas: soluciones en marcha

Si bien todas las fases del ciclo de política pública son relevantes, la implementación es sin duda la fase definitiva, en el sentido de que sin ella como se mencionaba en la introducción de este capítulo no habría política pública. De la implementación adecuada de una política pública bien definida depende que la situación a resolver o transformar en efecto se resuelva o transforme. Es en la fase de implementación en la que se incorpora el elemento de gestión, y en la que diversos actores se conjugan para hacerla realidad.Eugene Bardach (1980) define esta fase como un proceso de ensamblaje, que alude no sólo a la parte operativa del proceso, sino y sobre todo al elemento político de la misma. La implementación, según Bardach implica una sucesión de movimientos –juegos– entre actores; de tal manera que la adopción de la política –el mandato legal– no es más que el inicio del juego. Las reglas del juego definen el carácter del mismo, pueden ser reglas cooperativas o competitivas, y expresan las opciones éticas de la gestión de lo público. Los resultados dependen en gran medida de la calidad y la forma de intervenir de las instituciones, entendiendo que las instituciones no son solo las entidades y organismos públicos del distrito, sino que además son el conjunto de normas, reglas del juego, valores y principios que condicionan el comportamiento de la sociedad.

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Lo que es indudable es que la implementación de la política es dependiente de la calidad de las instituciones, además del comportamiento de la Administración Pública, el sector privado y la ciudadanía que mediante el desarrollo de acciones individuales o colectivas pueden favorecer, apoyar, alterar u obstruir los objetivos de la política (Ortegón, 2008).En el Distrito, en consistencia con las definiciones mencionadas, la fase de implementación es concebida como la gestión de la decisión que permite materializar la política pública para transformar la situación que fue considerada el objetivo general de la misma.

La implementación inicia con el proceso de discusión y diseño de los programas, planes, proyectos y servicios que materializan los objetivos y acciones planteadas en la fase formulación, en los cuales es relevante habilitar espacios de participación social para promover el modelo de gestión pública participativo. (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011, p. 16)

La tabla No 6 resume las acciones estratégicas de la fase de implementación.

Tabla 6. Fase de implementación


4Implementación

Implementación de la Política

Acciones específicas

* Coordinación y concertación con los sectores involucrados, las acciones a realizar* Diseño del Plan de Acción* Posible armonización de planes, programas o proyectos.


Para que la implementación de una política pública sea exitosa, dada la complejidad de actores y recursos involucrados en el proceso, se requiere además propiciar espacios de coordinación intersectorial e interactoral, para que las intervenciones de los diversos actores conserven coherencia. Un elemento fundamental del proceso de implementación es el Plan de Acción,

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el cual no es otra cosa que la hoja de ruta de las diversas actividades que se requieren para lograr los objetivos de política planteados. Según la Guía para la formulación, implementación y evaluación de Políticas Públicas Distritales, diseñar el Plan de Acción implica retomar la estructura de la política definida en el documento técnico, así como en el acto administrativo que lo adopta, de tal suerte, que se garantice las condiciones para un adecuado monitoreo y seguimiento de los objetivos y metas definidos en ellos. En otras palabras, el Plan de Acción define el camino a seguir desde la implementación hasta la evaluación de la política pública, por lo cual su construcción (pese a que se desarrollan algunos de los componentes en fases anteriores) implica:

Identificar los objetivos generales y específicos de la política pública ya definidos en las fases anteriores.

Diseño de las metas, que se realiza teniendo como punto de partida los objetivos. En la medida que se cumplan las metas, se da cuenta del alcance de los objetivos en un nivel cuantificable. Además se pue-de considerar la brecha que existe entre el cumplimiento de las metas y la situación real.

Describir los programas, planes, proyectos o servicios que a través de sus acciones materializan los propósitos de la política, señalados en las dimensiones, ejes o líneas estratégicas en la fase de formulación, y que por lo tanto contribuyen tanto al cumplimiento de las metas como al logro de los objetivos.

Establecimiento de indicadores de gestión y resultados frente a las metas estimadas en el plan de acción; no son los mismos que se dise-ñan para el seguimiento de los objetivos de la política y medición de impacto. Son complemento para monitorear los avances y compromi-sos en términos de acciones ejecutadas frente a las programadas.

Establecer responsables. Establecer tiempo de ejecución. Establecer periodicidad de recorte y seguimiento.

El plan de acción no está completo si solamente se definen los responsables de las tareas propuestas, también se requiere de claridad a la hora de estipular los recursos (financieros, físicos y humanos) que se van a destinar a la política pública, en conjunto con la acciones de articulación y coordinación con distintos sectores y con las políticas públicas existentes.

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CAPÍTULO IV – SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

Para garantizar que las políticas públicas sean eficientes, eficaces y efectivas y que por tanto cumplan con las metas y objetivos definidos, es necesario establecer un sistema de seguimiento y evaluación que permita identificar y comparar los resultados obtenidos a lo largo del proceso de implementación, con las situaciones y necesidades que, en la agenda y en el proceso de formulación, se identificaron como situaciones a transformar o problemas a solucionar, para mejorar la calidad de vida de las ciudadanas y ciudadanos. En qué consiste el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas, su sentido dentro del ciclo y las estrategias existentes para hacerlos es el tema de este capítulo. 4.1. Seguimiento de las políticas públicas

El seguimiento para muchos autores (ver por ejem. Bañón y Carrillo 1997) es una forma de evaluación, evaluación durante, que provee información sobre el progreso de una política, un programa o un proyecto, adecuado para comparar los avances logrados frente a las metas planteadas; es decir, que es un proceso continuo mediante el cual las partes interesadas obtienen regularmente una retroalimentación sobre los avances del proceso de implementación.Otros autores sin embargo lo diferencian de la evaluación y le dan existencia propia; por ejemplo según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2009):

El seguimiento proporciona la información en tiempo real necesaria para la gestión, mientras que la evaluación proporciona una valoración más exhaustiva. El proceso de seguimiento puede generar preguntas que deben ser contestadas por la evaluación. Además, la evaluación recurre mucho a los datos generados mediante el seguimiento durante el ciclo del programa o del proyecto, incluidos, por ejemplo, los datos básicos, la información sobre el proceso de implementación del programa o del proyecto, y la medición de los resultados.

Independientemente de si el seguimiento es parte de la evaluación o un elemento autónomo, hay acuerdo entre los estudiosos del tema frente al objetivo del mismo. El seguimiento permite anticipar los cuellos de botella en la implementación de la política pública, corregir situaciones que desvían

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la política de sus objetivos, e informar sobre el desempeño de los actores a cargo de la implementación de la misma; el seguimiento tiene como fin dar información “a tiempo” que permita tomar correctivos en el corto plazo.

Para garantizar la pertinencia y oportunidad de la información recabada es necesario contar con indicadores de seguimiento, es decir con la operacionalización de las metas y objetivos de la política. Un indicador es una representación cuantitativa y objetiva de un aspecto de la política pública en implementación. Los indicadores son empleados para determinar el nivel de avance respecto a las metas pre-establecidas, su función, tal como plantea el Departamento Nacional de Planeación (2012a), es medir el cumplimiento de los objetivos propuestos.

Todo indicador debe cumplir una serie de características para garantizar su pertinencia y potencia; la figura 4 resumen las 5 características requeridas para un buen indicador, e incluye una sexta categoría añadida por el DNP, la sensibilidad del indicador (Departamento Nacional de Planeación, 2012a).

FIGURA 4. Metodología CREMAS para Diseñar IndicadoresFuente: Departamento Nacional de Planeación, 2012a, p. 22.

El proceso de seguimiento se debe incorporar a todas las fases del ciclo de política pública; por lo que se deben diseñar indicadores para cada una de

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ellas. De acuerdo con esto existen tres tipos fundamentales de indicadores de seguimiento:

De Resultado: mide los efectos derivados de la intervención pública, una vez se han consumido los bienes y servicios proveídos por ésta. Por ejemplo: 100 niños vacunados.

De Producto: mide los bienes y servicios provistos por el Estado que se obtienen de la transformación de los insumos a través de los proce-sos. Por ejemplo: 100 vacunas.

De Gestión: mide el conjunto de procesos u operaciones mediante los cuales se crea valor al utilizar los insumos para generar un producto determinado.

4.1.1. Retos para el seguimiento de la política pública en el distritoEs importante en este punto hacer nuevamente referencia al sistema de coordinación definido en el Acuerdo 257 de 2006, pues las instancias tienen un rol fundamental en el seguimiento de las políticas públicas y esto sí es una especificidad del Distrito Capital. Como ya lo habíamos mencionado, en el marco de la evaluación de las políticas públicas, el seguimiento deviene como un importante proceso de apoyo a la gestión al brindar la información pertinente y necesaria para el proceso de evaluación y permitir la realización de ajustes periódicos. Su utilización, permite que las entidades y organismos distritales puedan tomar decisiones a partir de la evidencia que de ella se obtiene, incidiendo directamente en el fortalecimiento del aprendizaje organizacional y por ende, en la construcción de cada vez mejores políticas públicas, al colocar la evidencia también, en las manos de la ciudadanía, a quienes se les debe rendir cuenta por ser los principales beneficiarios.En el caso del Distrito, para garantizar el adecuado seguimiento a las políticas públicas se han definido los siguientes pasos: diseño del plan de seguimiento (monitoreo); recolección, procesamiento y supervisión de la información; análisis de la información; y, elaboración de informes. La figura 5 ilustra el proceso de seguimiento de las Políticas Públicas en el Distrito.


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FIGURA 5. Pasos del seguimientoFuente: Elaboración propia, 2013.

Paso 1- Diseño del Plan de Monitoreo: En aras, de lograr una excelente evaluación de la política pública, es necesario realizar un adecuado y riguroso monitoreo (seguimiento), por lo que lo ideal es planearlo cuidadosamente. Un buen plan de mejoramiento, debe, además de definir los indicadores adecuados, definir:

¿Qué instrumentos utilizar? ¿Los instrumentos a utilizar implican la recolección de datos primarios

(como entrevistas, cuestionarios) o secundarios (como estadísticas ofi-ciales, entre otras)?

¿Quiénes serán los responsables de estos instrumentos? ¿Cuál será la periodicidad de recolección de la información? ¿Cuáles son las fuentes de los datos a recoger?

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¿Quiénes son los responsables?

Paso 2- Recolección, Procesamiento y Supervisión de la información:

Luego de definir cómo será la recolección de datos, se debe definir ¿qué tipos de datos se van a recoger? Ya que pueden ser tanto cualitativos como cuantitativos; la naturaleza de los datos a recoger depende de lo que se quiera medir. Es importante definir además cómo se procesará la información y quién o quiénes serán los encargados de velar que las fuentes utilizadas sean las adecuadas y que la calidad sea la esperada.

Paso 3- Análisis de la Información:

Se debe definir cómo se va a analizar la información recolectada, entendiendo que las técnicas de análisis varían dependiendo de si se trata de datos cualitativos o cuantitativos. La tabla 7 presenta algunas de las técnicas utilizadas para cada uno de éstos.

Tabla 7. Técnicas de Análisis de la información

Tipo de datos

Técnicas Tipo de análisis Análisis preliminar

CualitativosTécnicas de análisis de discurso y contenido

Análisis de contenido o de discurso y este

puede implementarse transversalmente o longitudinalmente

Debe hacerse un pre-análisis de la

información

Cuantitativos Modelos univariadosAnálisis univariado,

bivariado o multivariado

Ejemplo: Tablas de frecuencia, estadísticos

Fuente: Elaboración propia, 2013

Paso 4- Elaboración de Informes: Finalmente, se deben elaborar los informes necesarios que den cuenta de todo lo anterior. Para su construcción, el o la servidora pública, pueden establecer un punto de referencia temporal para la explicación o pueden, de acuerdo al caso, establecer diferentes puntos de referencia que den cuenta del proceso de evolución de la política pública e incluso, para una mayor

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comprensión de la información allí descrita, se pueden introducir relaciones de causa-efecto.

4.2 Evaluación de las políticas públicas

La evaluación es entendida como una apreciación sistémica y objetiva de una política pública, en curso o concluida, que se elabora sobre su diseño, su puesta en práctica y sus resultados, con lo cual se pretende determinar el valor o la significación (basado en evidencias) de las actividades realizadas en el marco general de la política pública. (Departamento Nacional de Planeación, 2012a).Según la guía de evaluación de política pública elaborada por el DNP (2012b) el ciclo de evaluación debe responder las siguientes preguntas:

¿Hay otras alternativas para alcanzar el objetivo descrito por la políti-ca pública?

¿Los recursos podrían usarse de mejor manera? ¿Está bien diseñada la política pública? ¿Se encuentra bien implementada? ¿Cuáles fueron los efectos de la política pública? ¿La política pública logró su objetivo?

Existen diversos tipos de evaluación, dependiendo de tres variables: el momento en que se realiza, del alcance planteado, y los actores involucrados en el desarrollo de la misma. La tabla 7 presenta un resumen de los tipos de evaluación asociados a cada una de estas variables.

Perspectiva Tipo CaracterísticasTiempo Ex ante Análisis antes de

implementación de programa para determinar efectos queprovocaría

Ex post Se realiza una vez se ha dado la intervención

Dinámica: Es permanente, sirve de mecanismo de ajuste al

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programa controladosu desarrollo.

Intermedia: Análisis después de cierto nivel de avance del programa.

Final: Análisis después del fin de la ejecución del programa.

Alcance Seguimiento Provee información sobre el progreso de un programa para comparar los avances logradosfrente a las metas

Operaciones Gestión Evalúa la dinámica interna de los organismos de ejecu-ción y los vínculos queexisten entre sus componentes

Institucional Mide la capacidad institucio-nal que tiene un programa para cumplir con susobjetivos

Ejecutiva Hace un análisis rápido de la articulación y consistencia entre insumos, procesos,productos y resultados esperados

Productos y Resultados Determina qué productos se entregaron y qué resultados se generaron frentea los insumos invertidos

Impacto Determinar el impacto asociado exclusivamente a la intervención de un programa

Costo-beneficio Compara todos los costos y beneficios de un programa asignado un valor monetario,permite comparaciones para gastar en diferentes sectores

Actores Autoevaluación Los actores de un programa o proyecto evalúan su propio

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trabajo, herramientade gestión

Externa Experto ajenos al proyecto examinan aspectos del pro-grama, herramienta delcontrol

Participativa Valora la percepción como insumo para identificar el resultado

TABLA 7. Tipos de evaluaciónFuente: Departamento Nacional de Planeación, 2012b, p. 13.

El tiempo hace referencia al momento en que se realiza la evaluación; si la evaluación apoya la elección de la política, y por lo tanto se realiza en la fase de evaluación de posibles soluciones para identificar la mejor opción, en ese caso se conoce como evaluación ex ante; ó si busca medir los resultados o impactos de la política, es decir su grado de éxito, en ese caso se conoce como evaluación ex post. El Alcance hace referencia al qué y el porqué de la evaluación; y la perspectiva de los actores, hace referencia a quién realiza la evaluación.

Para comprender mejor el concepto de Alcance, es necesario conocer el proceso conducente a su definición, constituido por los siguientes pasos:

1. Definición de la política pública a evaluar2. Identificación de la Cadena de Resultados de la política pública3. Identificación de la Cadena de entrega.4. Mapeo de la Información5. Construcción de la Hipótesis.6. Definición del Alcance de la Evaluación

Una vez se ha definido la política pública que se desea evaluar, se procede a identificar la Cadena de Resultados o Cadena de Valor de la misma, entendida como la agregación de valor que se da en cada una de las fases del ciclo de las políticas públicas; y que se expresa en la consecución de metas y resultados conducentes a lograr la modificación de la situación de partida, es decir la implementación exitosa de la política.

La Cadena de resultados es un marco referencial para evaluadores y formuladores de política, en la medida en que:

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Ayuda a regular las perspectivas y expectativas, por parte de los acto-res involucrados en el marco de la política pública.

Provee una base de conocimiento para la evaluación. Identifica los supuestos que se están elaborando frente a la política pú-

blica, lo que conlleva a la creación de una plataforma para formular las preguntas de evaluación.

Y señala las variables de intervención, las cuales se tendrán en cuenta para la evaluación.

La cadena de resultados puede ser representada en una forma simple de relación de causalidad, lo que quiere decir que se plantean las etapas en una cadena racional, la cual da cuenta de la interrelación entre las causas y de cómo se generan los efectos. Por lo tanto la cadena de resultados visibiliza la secuencia de causalidad de una política pública. La figura 6 ilustra esta afirmación.

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FIGURA 6. La cadena de resultados Fuente: Departamento Nacional de Planeación, 2012b, p. 16.

Aunque la figura anterior no revela los vínculos exactos de causalidad, si brinda el orden secuencial de la política pública:

A través de los insumos que necesita, de los procesos que genera para movilizar sus recursos, de los bienes y servicios que crea, de los efectos a corto y mediano plazo sobre los niveles de bienestar de los beneficiarios de la política, y de los impactos reales que produce. (Departamento Nacional de Planeación, 2012b, p. 16)

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Una segunda cadena a considerar para definir el alcance de una evaluación, es la Cadena de Entrega, la cual hace referencia a quiénes reciben los productos de las diversas fases de una política pública. Uno de los aspectos más importantes de la cadena de entrega, es que destaca las relaciones entre los actores, para determinar los obstáculos que podrían afectar la entrega de los bienes y servicios de la intervención. La cadena de entrega permite identificar ¿cómo y a través de quien ocurre una actividad o un proceso de la política pública?(Departamento Nacional de Planeación, 2012b).El cuarto paso en el proceso de definición del alcance de la evaluación es el Mapeo de la Información; para ello se debe dar respuesta a las siguientes preguntas:

¿Qué nivel de detalle de información maneja la política pública? ¿Cómo funciona el sector intervenido por la política pública? ¿Cómo funcionan las políticas públicas con este tipo de objetivo en Co-

lombia? ¿Cuáles son las fuentes de información de la política pública?

Lo que permite explicar los supuestos y justificación sobre los cuales se crea la política pública, además de interrogar la claridad de la misma. (Departamento Nacional de Planeación, 2012b)El siguiente paso, Construcción de la Hipótesis, es de alguna manera, un resultado de los de los pasos anteriores, y se refiere a hipotetizar la evaluación a partir de:

Las variables que se van a analizar, y las relaciones entre ellas Objetivos de la evaluación Necesidades de información Diseño de indicadores para establecer la estrategia de evaluación

Finalmente es posible conocer el Alcance de la evaluación, que no es otra cosa que establecer los objetivos de la misma, delimitarla, y especificar las preguntas a resolver, las cuales deben clarificar su naturaleza, es decir, si son preguntas de gestión de la política, de diseño de la política, de capacidad institucional, etc. (Departamento Nacional de Planeación, 2012b)Una recomendación adicional para garantizar el éxito de la evaluación a realizar es involucrar a los diversos actores que, de manera directa o indirecta, tiene intereses en la política pública evaluada. Es sabido que un proceso de evaluación tiene mayor aceptación si se diseña con la

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participación de los actores involucrados en la política, ya que brinda mayor legitimidad. Según la Guía de Evaluación del DNP:

Una evaluación estará mejor formulada, desarrollada y sus recomendaciones serán debidamente discutidas y utilizadas en el ciclo de la política pública, si se involucra en todo el proceso a los actores interesados. La evaluación debe responder a diferentes expectativas y este análisis permite catalogarlas, considerando los intereses de los diversos agentes. (Departamento Nacional de Planeación, 2012b, p. 12)

4.1. Retos de la evaluación de las políticas públicas en el distritoDe acuerdo con Durán (1999), citado en la guía para la formulación, implementación y evaluación de políticas públicas distritales, el ciclo de evaluación de las políticas públicas debe atacar las principales falencias de los Estados contemporáneos: comprender (las necesidades y preferencias de la ciudadanía), comunicar (se) (clara y pertinentemente con las ciudadanas y ciudadanos), y controlar (es decir no perder el liderazgo de los procesos para los que existen). Partiendo de estas premisas, el Distrito Capital, busca garantizar la comprensión, comunicación y control sobre todas las actividades que impactan el bienestar de sus ciudadanas y ciudadanos; entendiendo entonces como fin último del proceso de evaluación, la mejora en la toma de decisiones por parte de las gestoras y gestores de lo público en el Distrito.El proceso de evaluación en el Distrito, en aras de comprender, comunicar y controlar, busca: verificar la eficiencia del gasto en relación al logro de los objetivos de las políticas, identificar fortalezas y debilidades en la implementación de las mismas, cuantificar los resultados de la inversión pública, ejercer control legal, administrativo y financiero, promover el aprendizaje organizacional, optimizar las rendiciones de cuentas, racionalizar la toma de decisiones públicas, y finalmente reformar las prácticas de la administración (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011).El siguiente grafico resume el Alcance de la evaluación de políticas públicas en el Distrito.

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FIGURA 7. Alcance de la evaluación de la política pública en el DistritoFuente: Elaboración propia, basado en la Guía para la formulación, implementación

y evaluación de PP Distritales.

Como resultados de la evaluación, se identifican las falencias a lo largo del ciclo de la política pública, que pueden ser: deficiencias en la gestión, falta de gerencia, incapacidad de las entidades responsables para adecuarse a condiciones cambiantes, excesivas instancias de decisión, conflictos de intereses, entre otros (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011).Por otro lado para apoyar y desarrollar una evaluación de calidad el Distrito, en consistencia con los modelos más aceptados, realiza sus evaluaciones a través del siguiente proceso:

a) Identificación de la necesidad de la evaluaciónb) Identificación de los elementos necesarios para realizar la evaluaciónc) Definición del tipo de evaluación que se va a realizard) Recolección, procesamiento y análisis de la información, y e) Definición sobre cómo utilizar, aplicar y difundir los hallazgos.

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1. Identificación de la necesidad de la evaluación, de acuerdo con la guía de formulación, implementación y evaluación de políticas públicas distritales, se deben cumplir los siguientes criterios:

Conocer los intereses y motivaciones que hay detrás de la evaluación Determinar anticipadamente la utilidad de la evaluación Establecer los objetivos de la evaluación Determinar qué cuestiones se van a analizar Con qué tiempo y recursos se cuenta para realizar la evaluación

Si los apartados anteriores se cumplen en orden y con claridad, la evaluación dará frutos positivos, cubriendo los aspectos más importantes de la intervención pública.

2. Elementos necesarios para realizar la evaluación, de acuerdo con la guía de formulación, implementación y evaluación de políticas pú-blicas distritales son: 1) calidad de la planificación o programación de la política, 2) existencia de información necesaria y 3) capacidad de gestión de la administración en relación con la evaluación.

3. Definición del tipo de evaluación que se va a realizar, para elegir el tipo de evaluación a realizar el distrito ha definido tres criterios: ¿Quién evalúa?, la temporalidad de la evaluación, y el contenido de la misma. La tabla 8 presenta los tipos de evaluación utilizados depen-diendo de los criterios.

TABLA 8. Tipos de evaluaciónTipo de evaluación

¿Quién evalúa?

Temporalidad de la evaluación

Contenido de la evaluación

- Interna - Ex ante - De proceso

- Externa - Intermedia - Resultados e impacto

- Ex postFuente: Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011, p. 23.

4. Recolección, procesamiento y análisis de la información, se tra-ta de identificar la información a recoger, los mecanismos para ello, y los sistemas de procesamiento; en esta etapa se debe conformar el

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equipo de trabajo para el análisis de la información. (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011)

5. Definición sobre cómo utilizar, aplicar y difundir los hallazgos, una vez obtenidos los resultados de la evaluación se debe decidir so-bre la utilidad y la aplicación de los mismos, teniendo en cuenta el ob-jetivo general de la evaluación que obedece a la retroalimentación de la política y la mejora en la toma de decisiones por parte de los hace-dores de política pública.

Esta última fase es fundamental para trascender la puntualidad de la evaluación y proyectar su alcance más allá de lo inmediato; la evaluación es ante todo una fuente de aprendizaje organizacional, que brida retroalimentación sobre todas y cada una de las fases y facetas de la política pública y sobre el desempeño de quienes las diseñan y gestionan. Para cerrar solo basta recordar que las políticas públicas son soluciones que idealmente se piensan y elaboran colectivamente, para resolver los problemas más sentidos, o los sueños más deseados, de una comunidad. De quienes las gestionan e implementan depende que esos problemas se solucionen, o que esos sueños se realicen.

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