Presentación de Pilar Gimenez - Chile.

Producción de suelo urbano y alternativas de financiamiento de las externalidades

Pilar Giménez C. Jefa División de Desarrollo Urbano UNIAPRAVI, LIMA, PERÚ Noviembre 2011

2 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo

PRODUCCIÓN DE SUELO URBANO Y ALTERNATIVAS DE FINANCIAMIENTO DE LAS EXTERNALIDADES CONTENIDOS

1. Las externalidades urbanas

2. Planificación por zonificación

3. Escasez de suelo urbano

4. Vías de escape para la vivienda social

5. Alternativa: Planificación por condiciones

6. Desafíos para la vivienda social


1. LAS EXTERNLAIDADES URBANAS VIVIR EN COMUNIDAD ES COMPLEJO

La gran mayoría de las actividades humanas necesita territorio para su desarrollo.

– Vivienda

– Comercio

– Actividades Productivas

– Equipamientos

– Infraestructuras

– Agricultura

– Etc.

Todas las actividades generan, por definición, externalidades* positivas y negativas.

* En economía, el término externalidades se refieren a los impactos o efectos que un proyecto o desarrollo genera sobre otros. Pueden ser externalidades positivas o negativas.


1. LAS EXTERNLAIDADES URBANAS EJEMPLO DE EXTERNALIDADES


ACTUAL MODELO

PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN

Área Rural

Área Urbana

LGUC DFL 458 / 1975

OGUC DS 47/ 1992

Para controlar el problema de las externalidades en

Chile se usa:


(tratamiento diferenciado del territorio)

Límite Urbano

Límite urbano Límite extensión urbana

Instrumentos de planificación territorial (IPT): PRDU, PRI, PRC

Artículo 55

2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN MANEJO DE LAS EXTERNALIDADES


Estado Cantidad

Vigentes o con actualización reciente:

115

En Actualización: 118

En Formulación: 97

No Existe: 16

N° comunas de Chile 346

115; 33,2%

118; 34,1%

97; 28,0%

16; 4,6%

PLAN REGULADOR COMUNAL_TOTAL PAÍS

VIGENTE O CONACTUALIZACION RECIENTE

EN ACTUALIZACION

PRC EN FORMULACION

SIN PRC

2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN COBERTURA NACIONAL


Estado Cantidad

Vigentes: 2

Regiones II y IV

En Estudio: 1

En Tramitación: 11

No existe: 1

(XIV)

Plan Regional de Desarrollo Urbano

Estado Cantidad

Vigentes o con actualización reciente:

12

En Actualización: 4

En Formulación 20

36

Plan Regulador Intercomunal

2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN COBERTURA NACIONAL


ACTUAL MODELO

PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN 1. Requiere gran cantidad de

información, no siempre

disponible

2. Es centralizada

3. Es estática

4. Es “adictiva”

5. Tiene serios efectos

redistributivos

6. Es un sistema binario, sin dejar

espacio para mitigar

7. Falta correlación entre la norma

y la infraestructura

8. Territorios con prohibición igual

se ocupan

9. Genera escasez artificial de

suelo

2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMAS


Gráfico N° 1 Años que demoró la elaboración y aprobación del PRC

Comunas de más de 50.000 habitantes que aprobaron su PRC posterior a 2009, (información a junio de 2011)

Fuente: Informe Cambios Urbanos (CURBA).

2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: ES ESTÁTICA


Fuente: Informe Cambios Urbanos (CURBA)

Gráfico N° 2 Años que demora modificación del PRC

Comunas de más de 50.000 habitantes con PRC en modificación a junio de 2011



Ejemplo Real:

- Plan Regional de Desarrollo Urbano (MINVU)

- Macrozonificación y Microzonificación del Borde Costero e Interiores (GORE + Subdere + Subsecretaría de Marina)

- Áreas turísticas prioritarias y CEIT (Sernatur)

- Plan Maestro del Borde Costero (MOP_DOP)

- Revitalización Borde Costero (Municipalidad)

- Planificación de usos de suelo en terrenos de Bienes Nacionales (MBN)

- Plan de Intervenciones Urbanas (GORE)

“Fiebre”

de la

zonificación en Chile

2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: ES “ADICTIVA”


Vulnera garantías constitucionales

Derecho de propiedad

Derecho a la no discriminación arbitraria

Derecho de ejercer una actividad económica

2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: EFECTOS REDISTRIBUTIVOS


ACTUAL MODELO


PERMITIDO

PROHIBIDO

2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: SISTEMA BINARIO


2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: SIN CORRELACIÓN CON LA INFRAESTRUCTURA


Ciudad de Copiapó

2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: SIN CORRELACIÓN CON LA INFRAESTRUCTURA


Ocupación Irregular

Quinceava Región

Fuente: Jorge Pantoja, CChC Iquique

QUINTEROS

CARAMUCHO CÁÑAMO

CHANAVAYA

2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: OCUPACIÓN IRREGULAR

P LAN I F IC ACIÓ N D E L T E R R I TO RI O E N C HI LE

PUERTO VIEJO, III REGIÓN


UNO DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS DE LA PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN: GENERA ESCASEZ ARTIFICIAL DE SUELO URBANO

3. ESCASEZ DE SUELO URBANO


GRAN SANTIAGO

Superficie Límite Urbano: 75.299 ha

Suelo construido : 63.133 ha

Suelo remanente: 12.166 ha


3. ESCASEZ DE SUELO URBANO EVOLUCIÓN PRECIO DE SUELO EN GRAN SANTIAGO


3. ESCASEZ DE SUELO URBANO SUELO URBANO VS TERRITORIO TOTAL

19,3 75,9

4,5

0,3

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Áreas SNASPE Áreas No urbanas ni protegidasTerrenos Agricolas Áreas urbanas e industriales

Uso del territorio Superficie (há) %

Áreas urbanas e industriales 248.003 0,3

Terrenos Agricolas 3.414.510 4,5

Áreas protegidas* 14.725.612 19,5

Áreas No urbanas ni protegidas 57.401.193 75,9

Total 75.633.601 100

* SNASPE y Santuarios de la naturaleza

Fuente: Conaf - Consejo de Monumentos Nacionales

4,6% Areas Urbanas e Industriales


3. ESCASEZ DE SUELO URBANO EVOLUCIÓN SUPERFICIE AGRÍCOLA Y FORESTAL

-

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

Superficie agrícola y forestal

Frutales

Vides

Hortalizas

Plant. Forestal

Ha (Vides, frutales y hortalizas) Ha (Plantaciones Forestales)

Fuente: ODEPA 2011


Área urbana propuesta

2672 hectáreas

499%

Área urbana vigente

536 hectáreas

3. ESCASEZ DE SUELO URBANO NORMATIVA EXCLUYENTE DE LA VIVIENDA SOCIAL


1. Agotando el escaso suelo disponible que existe.

2. Aumentando permanentemente los montos de los subsidios entregados.

4. VÍAS DE ESCAPE PARA LA VIVIENDA SOCIAL EN ESTE DIFÍCIL CONTEXTO… CÓMO HEMOS OPERADO?

Aumento de 43,8% en el subsidio por m2 construido en FSV I entre 2004 y 2009


3. Construyendo fuera de los límites urbanos: Utilizando el artículo 55 de la LGUC, se autorizan proyectos de vivienda fuera de las áreas urbanas, donde los precios de suelo son menores (porque tiene menor dotación de infraestructura, equipamiento, y desventajas de localización).

4. VÍAS DE ESCAPE PARA LA VIVIENDA SOCIAL EN ESTE DIFÍCIL CONTEXTO… CÓMO HEMOS OPERADO?

Si bien, esta estrategia nos permitió implementar exitosamente nuestra política habitacional, los resultados son cuestionados.


4. VÍAS DE ESCAPE PARA LA VIVIENDA SOCIAL PROGRAMAS HABITACIONALES ASIGNADOS POR AÑO

USM$ 2.600 (1 UF = 22.000 pesos)


4. VÍAS DE ESCAPE PARA LA VIVIENDA SOCIAL EVOLUCIÓN DÉFICIT HABITACIONALES (CASEN)

Fuente: MIDEPLAN, 2010.


EL SESGO PERIFICADOR DEL ESTADO Extracto del libro “Santiago, Dónde estamos y hacia dónde vamos” de Alexander Galétovic (2006)

Capítulo 2 (páginas 36-39)

“… La política de vivienda social ha sido exitosa como programa de redistribución del

ingreso hacia familias pobres. Gracias a ella obtuvieron viviendas los hogares que no

podían pagarlas y se evitó que el déficit habitacional aumentara, aun durante las décadas

en que Chile creció lentamente y el ingreso per cápita permaneció bajo. Por eso, al

comparar el Santiago de hoy con el de los años cincuenta o sesenta, se aprecia el gran

logro que supone que prácticamente todos los hogares tengan electricidad, agua potable y

alcantarillado.

Pero, al mismo tiempo, desde que fuera creado en 1965, el MINVU ha hecho política

habitacional ignorando casi completamente sus efectos urbanos, los que han sido

considerables y a veces dañinos. El más importante de ellos, tal vez, es el sesgo

“perificador”. Andrea Tokman sostiene que las poblaciones de viviendas sociales fueron

construidas demasiado lejos del centro y estima que los hogares beneficiados con el

subsidio hubieran podido elegir dónde vivir, se habrían localizado alrededor de 1,6 km más

cerca del centro.

¿Qué explica este sesgo “perificador”? La causa directa es el método que ocupa el

MINVU para decidir dónde localizar sus viviendas, que sólo considera el precio del suelo y

el costo de construcción. No incluye las inversiones que recaen en las municipalidades u

otros ministerios, ni tampoco el costo del tiempo que deben destinar los hogares

beneficiados con el subsidio para trasladarse hacia los lugares de estudio o trabajo.

4. VÍAS DE ESCAPE PARA LA VIVIENDA SOCIAL CUESTIONAMIENTOS A LA POLÍTICA HABITACIONAL


“Ese criterio hace casi inevitable que los proyectos se localicen en la periferia, donde el

precio del suelo es, tal como lo muestra Tokman, apreciablemente menor porque no cuenta

con infraestructura y el resto de la ciudad es meno accesible…”

(Tokman muestra que, en promedio, el precio de un terreno cae 8 por ciento por cada

kilómetro que se aleja del centro.)

…El fondo del problema, sin embargo, es que si bien al MINVU se le pide que sea

inmobiliaria y regulador urbano, a los ministros se les juzga en gran medida por el número

de viviendas que construyen. Por eso, en sus decisiones el rol de inmobiliaria casi siempre

ha tenido preferencia.

… La prioridad de la construcción de viviendas también explica los estándares urbanos

insuficientes impuestos a los proyectos. Como ya se dijo, al evaluar sus proyectos el

MINVU sólo considera el precio del suelo y el costo de la construcción, más no el costo de

las inversiones adicionales que deben ejecutar otros ministerios y los propios privados para

mitigar los impactos urbanos de las viviendas sociales. Esto contrasta con la evolución de

las exigencias que deben cumplir los grandes proyectos inmobiliarios privados que, como

describe Iván Poduje en el capítulo 9, deben pagar por cada uno de los impactos viales y

ambientales que generan. En apariencia, parece paradójico que el propio regulador urbano

le imponga estándares insuficientes a su inmobiliaria... Estos estándares menos exigentes

le permiten al MINVU construir más viviendas con el mismo presupuesto”.



GUETOS DE VIVIENDA SOCIAL

Comentario de Ivan Poduje, Arquitecto, Diario La Tercera, Octubre 2011

En 2005, Alfredo Rodríguez y Ana Sugranes publicaron el libro Los con techo,

mostrando el lado B de la exitosa política habitacional chilena, que junto con reducir el

déficit y dar techo a miles de familias pobres, había configurado vastos sectores

segregados de vivienda social. En las encuestas publicadas en el libro se demostraba

cómo el sueño de la casa propia se había transformado en una pesadilla para el 90% de

las familias que se sentía avergonzada del lugar donde vivía, o para el 65% que lo único

que quería era cambiarse de casa. Desde la publicación de Los con techo se han

creado programas para promover la construcción de viviendas más grandes y

ampliables, eliminando la perniciosa tipología de los bloques. Además, se crearon

subsidios para levantar conjuntos más cercanos y se implementó el programa “Quiero mi

Barrio”, destinado a mejorar los espacios públicos en barrios críticos y vulnerables. Pese

a todos estos esfuerzos, el problema persiste y ha alcanzado una magnitud

preocupante: hoy vive en barrios segregados 1,7 millón de chilenos, como lo pudimos

comprobar en un estudio que publicó La Tercera este domingo. Para llegar a estos

resultados visitamos las 25 ciudades más importantes y construimos 7.000 indicadores

para seleccionar, del universo total de barrios de bajos ingresos, aquellos que reunían

las características de un “gueto”, como una concentración importante de hogares

pobres, en ubicaciones alejadas de los centros y coberturas de servicios muy inferiores

a la media.



También pudimos ver la inseguridad que se percibe en sus calles y almacenes, casi

todos enrejado. O en sus espacios públicos, en su mayoría sitios eriazos sin iluminación

ni mobiliario alguno. Por último, nos sorprendió constatar la existencia de verdaderas

ciudades formadas por viviendas sociales, como el gueto de Alerce, en Puerto Montt, o

Bajos de Mena, en Puente Alto, con la misma población que Punta Arenas.

Resolver el problema de los guetos debiera ser un objetivo prioritario para el Ministerio

de Vivienda. El programa de recuperación de Condominios Sociales va en la línea

correcta, ya que se focaliza en los bloques que presentan índices más altos de

marginalidad. Sin embargo, las inversiones comprometidas son muy escasas, al igual

que los equipos de profesionales destinados a ejecutarlas, lo que contrasta con el

enorme esfuerzo puesto para construir 600 mil nuevas viviendas sociales o para

erradicar los campamentos, un objetivo imposible que sigue siendo prometido por todos

los gobiernos. No debiera extrañar ver disturbios similares a los observados en Londres

hace pocos meses, o en París hace algunos años. Sería la protesta de verdaderos

indignados, para los cuales las metas de país desarrollado suenan como una mala

broma.



NO TENER REGULACIÓN? - Ante presencia de externalidades, es necesaria la regulación. - Además, aporta “reglas del juego”

NECESIDAD DE UN MECANISMO ALTERNATIVO

5. ALTERNATIVA A LA PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN


ACTUAL MODELO


X TODO EL

TERRITORIO

DESARROLLABLE

PERO CON

CONDICIONES Y

EXIGENCIAS

5. ALTERNATIVA A LA PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PLANIFICACIÓN POR CONDICIONES


2. El resto del territorio

queda disponible para todo

tipo de desarrollos, con

estándar (internalización de

externalidades).

Etapas

1. Definición previa de las

áreas de protección de

amplio espectro, en las

cuales se restringe el

desarrollo con condiciones

especiales.



Fuente: Presentación Morris Architects, Abril 2009



¿Que son los Impact Fees?

Son un monto de dinero que se cobra a los nuevos desarrollos para

cubrir los costos de expansión de la infraestructura requerida por el

nuevo proyecto.

NO son impuestos

SI son cobros regulados para materias específicas:

Se pagan una sola vez con el permiso de construcción o por

ejecución directa de obras.

aumento capacidad vial

expansión de redes de servicios públicos (electricidad, agua potable,

alcantarillado)

manejo de inundaciones por lluvias

áreas verdes

infraestructura escolar

vivienda subsidiada.



2. Vivienda de calidad y barrio de calidad. Nuestra madurez como país nos obliga a asegurar no solo la calidad en la vivienda, sino que también en su entorno (provisión de infraestructura vial, áreas verdes, equipamiento, seguridad, entre otros).

6. DESAFÍOS PARA LA VIVIENDA SOCIAL PRINCIPIOS ORIENTADORES

1. Integración Social. Evitar comunas o barrios sobre-segregados.

3. Internalizar sus externalidades. La vivienda social genera impactos sobre el territorio, tal como lo hacen otros desarrollos. Es fundamental reconocer esto, y destinar recursos para que la vivienda social asuma estos impactos, los reduzca o los mitigue..

5. Opciones de localización central. Se requiere generar oportunidades e incentivos para que las familias puedan acceder a vivir en localizaciones más centrales.

4. Adoptar estándares definidos en materia urbana (reglas claras y para todos). No debemos generar barrios de segunda categoría. El desafío está en que la vivienda social cumpla con estándares urbanos mínimos, tal como se exige a otros desarrollos.


Avanzar con decisión: 1. Planificación por condiciones. 2. Subsidio de localización. 3. Subsidio a la vivienda usada. 4. Subsidio al arriendo. Avanzar con cautela:

6. Cuotas de vivienda social. 7. Adquisición de suelo por parte del Estado.

Solo excepcionalmente:

1. Aplicación Artículo 55 de la LGUC. 2. Ampliación Artículo 50 de la LGUC.

6. DESAFÍOS PARA LA VIVIENDA SOCIAL ALTERNATIVAS EN EVALUACIÓN

ANEXO SUBSIDIO DE LOCALIZACIÓN

Loc.

41 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo 41

Subs.

Base

Subs.

Equip. y

Fond. I.

Sub.

Único

Actual D.S. 174 Nuevo D.S. 49

Adquisición

Habilitación

Lo que no se utiliza se

pierde Para la totalidad del proyecto (terreno, habilitación, urbanización, construcción)

Estructura monto de subsidio DS 49

UF

Componentes

Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo 42

Distribución comunal montos de subsidio DS 49

Comuna 1

Comuna 3

Comuna 2

3. Monto Base sin Localización ni Factibilización

380 a 600 UF

1. Monto Base con Subsidio

de Localización 490 a 700 UF

2. Monto Base con Subsidio de Factibilización 490 a 700 UF

Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo 43

Subsidio Único según Zona DS 49

GRACIAS.

Esquema de subsidios para Grupos Emergentes y Clase Media D.S. N°1, de 2011

Acceso a mejores viviendas al combinar fuentes de financiamiento

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Real Estate

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