Programa de Desarrollo Humano Oportunidades - … file4 I. Introducción El Programa de Desarrollo...
49
DOCUMENTOS DE TRABAJO Evaluación de diseño del nuevo Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 543 Benjamín Chacón. Mayo de 2014
Transcript of Programa de Desarrollo Humano Oportunidades - … file4 I. Introducción El Programa de Desarrollo...
DOCUMENTOS
DE TRABAJO
Evaluación de diseño del nuevo
Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades
543
Benjamín Chacón.
Mayo de 2014
Evaluación de diseño del nuevo Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
Benjamín Chacón.*
Mayo 2014
Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.
Documento de Trabajo No. 543
Clasificación temática: Desarrollo Humano, Desarrollo social.
RESUMEN
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, antes PROGRESA – Programa de Educación,
Salud y Alimentación – es un programa de transferencias monetarias condicionadas emblemático; a
sus casi 20 años ha trascendido el cambio de la administración pública federal en tres ocasiones, dos
de las cuales han sido un cambio de colores partidistas en el ejercicio del poder; es el programa más
evaluado en la historia de México y, quizás, de toda América Latina; es referencia mundial obligada
tanto que con base en su diseño en los últimos años se ha llegado a tener programas similares en
diversas latitudes. Sin embargo, presenta la debilidad de que no ofrece “puertas de salida” a sus
beneficiarios, este documento precisamente aborda esta situación y las iniciativas del Gobierno
Federal por rediseñar el Programa.
*Correo electrónico: [email protected] Las opiniones contenidas en este documento corresponden
exclusivamente al autor y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.
Índice**
I. Introducción ........................................................................................................................ 4
II. Planteamiento y delimitación del problema ....................................................................... 6
III. Justificación ...................................................................................................................... 8
IV. Objetivos .......................................................................................................................... 9
V. Marco teórico y conceptual ............................................................................................ 10
VI. Planteamiento de hipótesis. 13
VII. Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis ........................................................... 14
VIII Conclusiones y nueva agenda de investigación 42
IX. Bibliografía ..................................................................................................................... 44
**La estructura de este documento de trabajo se ajusta a los requerimientos establecidos en el punto 2.3 del Reglamento para el
Financiamiento Público de las Actividades Específicas que realicen los Partidos Políticos Nacionales como entidades de Interés Público
del Instituto Federal Electoral vigente a partir de octubre de 2005.
4
I. Introducción
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, al cual nos referiremos de ahora en
adelante en este documento como PDHO o como el Programa, es un instrumento del
Ejecutivo Federal, que desarrolla acciones intersectoriales para la educación, la salud, la
alimentación, así como aquellas acciones que promueven el bienestar general de las familias
que viven en condiciones de pobreza alimentaria o cuyos ingresos son insuficientes para
desarrollar capacidades básicas de sus integrantes.
Su principal objetivo es contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza,
favoreciendo el desarrollo de las capacidades asociadas a la alimentación, salud y educación
de las familias beneficiarias del Programa.
La ampliación de las capacidades mencionadas se hace a través de tres componentes:
1. Alimentario, promoviendo el acceso a una alimentación correcta, que reúna los
requisitos mínimos nutricionales, así como a la orientación alimentaria para una dieta
saludable y promoción de estilos de vida saludable.
2. Salud, a través de las acciones de promoción de la salud para la prevención de
enfermedades, así como el impulso para acceso a servicios de salud de calidad.
3. Educativo, por medio de una mayor cobertura educativa, con el otorgamiento de
becas como incentivo para la permanencia y avance escolar.
En México la desigual distribución del ingreso y la falta de acceso a oportunidades han sido
elementos persistentes en nuestra historia. La situación de la pobreza es un problema grave
en tanto que afecta a una buena parte de la población y las consecuencias que conlleva.
De acuerdo con los resultados de la última medición de la pobreza dados a conocer por el
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) en 2013,
de 2010 a 2012 la pobreza extrema se redujo de 13.0 a 11.5 millones de personas, las
carencias sociales promedio de esta población se redujeron de 3.8 a 3.7 y hubo una reducción
en el número de personas con carencia por rezago educativo, acceso a los servicios de salud,
calidad y espacios en la vivienda, acceso a los servicios básicos en la vivienda así como
5
acceso a la alimentación; no obstante lo anterior, aumentaron las personas que viven en
situación de pobreza al aumentar de 52.8 en 2010 a 53.3 millones de personas en 2012,
también se incrementó el número de personas con carencia de acceso a la seguridad social,
que son las personas que tienen un ingreso inferior a la línea de bienestar así como aquellas
que tienen un ingreso por debajo de la línea de bienestar mínimo.
El PDHO contribuye a superar la pobreza rompiendo el círculo intergeneracional de la misma
mediante el fomento de las capacidades, el desarrollo humano. Las evaluaciones que a lo
largo de toda su existencia se han aplicado al Programa arrojan efectos positivos en materia
de nutrición, alimentación, asistencia escolar, por ejemplo. Es decir, se está cumpliendo la
finalidad de aumentar las capacidades de las familias atendidas.
El PDHO es un cambio paradigmático en la política social mexicana en muchos aspectos.
Plantea un franco rompimiento con el modelo político clientelar de la política social que
imperaba de los 90’s del siglo XX hacia atrás, rompe determinantemente con los subsidios
alimentarios generalizados y regresivos, asimismo representa el rubro de gasto más
progresivo del presupuesto federal.
Sin embargo, algo falta. Y es precisamente los puentes que permitan transitar a las personas
y sus familias, una vez que ya cuentan con educación y salud, hacia el ámbito productivo.
Falta definir las acciones públicas tendientes a ofrecer puertas de salida a las familias del
Programa para su inserción en el ámbito laboral y productivo.
El Gobierno de la República, a través de la Coordinación Nacional del Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades ha avanzado hacia la generación de tales salidas para las
familias beneficiarias del Programa tendiendo los puentes hacia opciones productivas1.
El presente documento busca - recurriendo a otro aspecto fundamental de la práctica de las
políticas públicas, la evaluación de las mismas - conocer desde la perspectiva del diseño si
lo que se propone hacer es pertinente o no.
1 Esto con base en información pública disponible en el portan institucional del Programa así como de la misma
Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno de la República.
6
II. Planteamiento y delimitación del problema
El problema consiste, como ya se anotó previamente, en que pese a que el PDHO ha
tenido a lo largo de sus casi veinte años de existencia éxitos relevantes – como
veremos más adelante – en el aumento de las capacidades en educación y salud de las
personas y familias que atiende, aún falta ofrecer a las familias beneficiarias las
puertas de salida del Programa, los puentes por los cuales puedan transitar hacia
opciones productivas y de generación de ingresos que complementen los beneficios
ya recibidos al ser parte del PDHO.
Nuestro país tiene, en pleno siglo XXI, una alta prevalencia de población en
condiciones de pobreza, ya sea derivada de un ingreso insuficiente o bien derivada
de la carencia de diversos satisfactores que impiden a las personas ejercer sus
derechos sociales y alcanzar, en el ejercicio de su libertad, mejores niveles de
desarrollo.
Es fundamental una coordinación y vinculación eficaces entre las políticas económica
y social como fuente de desarrollo para las personas y sus familias.
7
III. Justificación
La pobreza, entendida como la carencia de un nivel de bienestar mínimo, es importante por
tres motivos, es decir, la pobreza es indignante y representa una falta al respeto de las
personas que están en condiciones tan difíciles que no tienen ni lo necesario para comer. Por
otro lado, es importante desde una perspectiva funcional, esto quiere decir que las
posibilidades de crecimiento económico y de desarrollo social y económico en el agregado,
dependen de las condiciones de pobreza. Y, finalmente, la pobreza importa por cuestiones de
justicia social.
Los recursos económicos son un elemento esencial en la vida de las familias. Sus ingresos
les permiten adquirir los alimentos, ropa y calzado, cubrir necesidades del hogar y pago de
servicios, pagar el transporte público privado para ir a la escuela o al trabajo, asistir al médico,
así como tener la oportunidad de acudir a actividades culturales y de recreación, entre otras
cosas.
Hoy en nuestro país viven 53.3 millones de personas en condiciones de pobreza, de las cuales
11.5 padecen pobreza extrema, esto es hablando de la medición multidimensional de la
pobreza la cual además del componente de los derechos sociales incluye el componente del
ingreso. En cuanto a este, en 2012, una de cada cinco personas (23.5 millones) tuvo un
ingreso tan bajo que aun si hubiese destinado todo para tal fin, no le habría permitido adquirir
la canasta alimentaria, asimismo, poco más de la mitad de la población (60.6 millones)
obtuvo un ingreso inferior a $ 2,328 mensuales en las zonas urbanas y menor de $ 1,489 en
las rurales, es decir, un ingreso insuficiente para adquirir una canasta básica completa. Entre
2010 y 2012, la proporción de personas con ingresos inferiores a las líneas de bienestar
(económico y mínimo) prácticamente se mantuvo en los mismos niveles.
El PDHO ha cumplido adecuadamente su objetivo de ampliar las capacidades de educación
y salud de las familias beneficiarias, sin embargo, faltan las puertas de salida y los puentes
por los cuales las familias transiten hacia opciones productivas y de generación de ingresos.
El Gobierno Federal ha emprendido acciones al respecto a partir del rediseño del PDHO,
como todo programa público es menester evaluar diversos aspectos presentes a lo largo de
8
todo el ciclo de las políticas públicas. En el caso que nos ocupa es necesario hacer un análisis
del diseño propuesto para determinar si es pertinente o no en aras de seguir contribuyendo a
la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza.
9
IV. Objetivos
El presente documento pretende hacer una sencilla evaluación del rediseño del PDHO en
cuanto a los aspectos orientados a ofrecer a las familias beneficiarias del Programa las puertas
de salida del mismo y los puentes que les lleven a opciones productivas y de generación de
ingresos, como una medida para disminuir la pobreza.
10
V. Marco teórico y conceptual de referencia
El marco conceptual del presente documento de trabajo abarca diversos temas tales como la
pobreza, las capacidades y el desarrollo humano, políticas públicas y políticas sociales,
evaluación de políticas públicas con énfasis en la evaluación de diseño y, por último,
programas de transferencias monetarias condicionadas.
Iniciamos con la pobreza, podemos señalar que es la situación en la que el ingreso de una
familia es tan bajo que no alcanza a cubrir sus necesidades mínimas de alimento, vivienda y
ropa, en términos generales2. Históricamente la pobreza ha sido relacionada con el ingreso,
el cual permanece en el núcleo del concepto hasta nuestros días. Pero se puede decir que la
gente es pobre cuando no cuentan con el ingreso ni con otros recursos necesarios para que
tengan condiciones de vida tales que les permitan jugar sus roles, cumplir sus obligaciones y
participar de las relaciones y costumbres de la sociedad en la que están inmersos.
Por su parte, el Banco Mundial en su informe del desarrollo de 19903 definió la pobreza en
términos muy generales, los cuales incluyen el alfabetismo, la nutrición y la salud así como
el ingreso. En ese entonces dicho organismo internacional señalaba que para combatir la
pobreza había que tomar una estrategia con dos elementos fundamentales: promover la
eficiencia del más abundante activo que tienen los pobres, es decir, su trabajo; y proveerles
de los servicios básicos tales como salud de primer nivel, nutrición, planificación familiar y
educación.
Ciertamente en su acepción más amplia la pobreza está asociada a condiciones de vida que
vulneran la dignidad de las personas, limitan sus derechos y libertades fundamentales,
impiden la satisfacción de sus necesidades básicas y niegan su plena integración a la
sociedad. Esta concepción de la pobreza la lleva más allá del elemento que conforma el
2 Parkin, Michael; Esquivel, G.; Ávalos, M. (2006), Microeconomía versión para Latinoamérica, 7ª edición,
Pearson Educación, México D.F.
3 The World Bank (1990), World Development Report 1990 Poverty, Oxford University Press, Washington D.C.
11
ingreso. En el mundo académico, de acuerdo con el CONEVAL4, existe un consenso cada
vez más amplio sobre la naturaleza multidimensional de la pobreza, se reconoce que
elementos que toda persona requiere para decidir libre e informadamente en un contexto de
igualdad de oportunidades sobre sus opciones de vida no pueden ser reducidos a una sola
dimensión.
Antes de continuar es necesario tener en cuenta las razones por las cuales se mide la pobreza,
no solamente en nuestro país sino también a nivel internacional. El primer motivo, de acuerdo
con Haughton5, es mantener el tema de la pobreza en la agenda, no perderlo de vista. El
segundo es que haya la capacidad de identificar a la gente pobre para ser capaces de dirigir
las intervenciones apropiadas, el tercer motivo es monitorear y evaluar proyectos y políticas
de intervención enfocadas a los pobres y el cuarto es evaluar la efectividad y avance de las
instituciones en el cumplimiento del objetivo de atender a los pobres y reducir la pobreza.
La medición de la pobreza en México había sido desarrollada tradicionalmente desde la
perspectiva unidimensional, utilizando el ingreso como aproximación del bienestar
económico de la población, dicha aproximación identifica a la población que carece de las
condiciones necesarias para satisfacer sus necesidades teniendo en cuenta que se puedan
adquirir a través de los mercados de bienes y servicios.
La medición unidimensional basada en el ingreso ha estado sujeta a profundas revisiones e
inclusive críticas dado que una de sus principales limitaciones radica en que el concepto de
pobreza comprende diversos componentes o dimensiones. La pobreza es un fenómeno de
naturaleza multidimensional que no podrá ser encauzado ni entendido solamente en función
de los bienes y servicios que se pueden adquirir en los mercados. En este sentido se destaca
que la pobreza está asociada también a la imposibilidad que tienen las familias de disfrutar
4 CONEVAL (2009), Metodología para la Medición Multidimensional de la Pobreza en México, CONEVAL,
México D.F.
5 Haughton, Jonathan; Khandker, S.R. (2009), Handbook on Poverty and Inequality, The World Bank,
Washington D.C.
12
diversos satisfactores esenciales, muchos de los cuales son provistos por el Estado, o que son
considerados fundamentales por formar parte de los llamados derechos económicos, sociales
y culturales.
Alineado con lo anteriormente dicho, la Ley General de Desarrollo Social6 de nuestro país
en su artículo 36 establece que la medición de la pobreza debe hacerse considerando los
derechos sociales y el bienestar económico, es decir, se trasciende la medición
unidimensional por ingreso para llegar a la medición multidimensional.
En ese sentido se entiende la pobreza como una serie de carencias definidas en múltiples
aspectos, tales como las oportunidades de participación en las decisiones colectivas, los
mecanismos de apropiación de recursos o las titularidades de derechos que permiten el acceso
al capital físico, humano o social entre otros.
Ahora bien, el número y el tipo de dimensiones a considerar están directamente asociados a
la forma en que se conciben las condiciones de vida mínimas para garantizar un nivel de vida
digno para todos y cada uno de los miembros de la sociedad.
Las dimensiones de la pobreza que son medidas según la Ley son las siguientes:
Ingreso corriente per cápita.
Rezago educativo promedio en el hogar.
Acceso a los servicios de salud.
Acceso a la seguridad social.
Calidad y espacios de la vivienda.
Acceso a los servicios básicos en la vivienda.
Acceso a la alimentación.
Cohesión social.
6 Consultada en la página de leyes federales de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/264.pdf
13
Derivado de lo anterior, es que en el concepto y en la definición de pobreza utilizada en la
metodología del CONEVAL7 se consideran solamente los espacios de bienestar económico
y derechos sociales. En el primer espacio se estableció una cantidad mínima de recursos
monetarios que son requeridos para satisfacer las necesidades básicas de las personas. En el
segundo espacio se considera que una persona está imposibilitada para ejercer uno o más
derechos cuando presenta carencia en al menos uno de los seis indicadores marcados por la
Ley: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad
y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación.
Las carencias que se den en cualquiera de los dos espacios atentan contra la libertad y la
dignidad de las personas, pero la carencia simultánea de carencias en ambos espacios agrava
considerablemente sus condiciones de vida de ahí que surge la definición de pobreza
multidimensional, la cual apunta que: “una persona se encuentra en situación de pobreza
multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos
para el desarrollo social, y si sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios
que requiere para satisfacer sus necesidades”.
Política Social.
La política social se enmarca en un concepto aún más amplio, el de la política pública. En
ese sentido vamos primero a abordar en este documento las maneras en que se conceptualiza
la política pública8 así como, en consecuencia, la política social.
Una política pública es una estrategia orientada a resolver problemas colectivos, con
objetivos y propósitos bien definidos y un plan de acción o proceso detallado para llevarla a
cabo. Luis Aguilar9 apunta que una política pública es un conjunto o secuencia de acciones,
7 CONEVAL, op. cit.
8 El concepto de política pública no está del todo definido, es decir, no existe una definición única, en cambio
existen muchas formas de observarla y de comprenderla, este documento aporta las que se consideran más
relevantes.
9 Aguilar, Luis, (2006). Marco para el análisis de políticas públicas, en revista Políticas Públicas No. 1, Fundación
“Rafael Preciado Hernández” A.C., México, D.F.
14
estructuradas de modo intencional o causal, en tanto se orientan a realizar determinados
objetivos considerados de valor para la sociedad, o a resolver problemas considerados de
interés público; son acciones que provienen de las decisiones tomadas por autoridades
públicas legítimas que son ejecutadas por actores gubernamentales o en unión con actores
sociales (económicos, civiles) y que dan origen o forman un patrón de comportamiento del
gobierno y de la sociedad.
Por otro lado, el mismo autor10 nos indica que la política pública la podemos entender como
un plan específico de acción, orientado hacia el logro de objetivos relacionados con la
solución de problemas públicos específicos y con la mejora de situaciones de vida social
específicas.
Por otro lado, la política social tiene que ver con el grado en que las políticas públicas tienen
éxito o fracasan en promover el bienestar humano, se relaciona con cómo la gente puede
conseguir una buena vida11. La política social constituye un conjunto de acciones que tiene
el propósito de mejorar la calidad de vida mediante la prestación de una serie de servicios
sociales que procuren atender las necesidades básicas de los ciudadanos, asegurando ciertos
niveles mínimos de ingresos, alimentación, salud, educación y vivienda. Asimismo, tiende a
disminuir las desigualdades sociales y a atender a los colectivos que por razones de edad o
impedimentos físicos o psíquicos, no puedan generar recursos por medio de su trabajo12.
Por nuestra parte añadiríamos que la política social se refiere a las diversas cosas que pueden
llegar a afectar la vida que cada persona puede vivir. Se enfoca en aquellos aspectos de la
economía, la sociedad y la política que son necesarios para la existencia humana y los medios
por los cuales pueden ser provistos.
10 Aguilar, Luis, (2013). Gobierno y Administración Pública. Fondo de Cultura Económica, México, D.F.
11 Dean, Hartley (2006), Social Policy, Polity Press, Cambridge, UK.
12 Ander – Egg, Ezequiel (1990), América Latina y los desafíos de la política social. Humanitas, Buenos Aires
Argentina.
15
Las necesidades que la política social está interesada en atender se pueden volcar en los temas
siguientes, pilares de la política social: vivienda, acceso a servicios de salud de buena calidad,
educación de buena calidad, atención a personas dependientes, medio ambiente sano,
empleo, ingreso y seguridad social.
La política social tiene como objetivos superar la pobreza, reducir las brechas de
desigualdades económicas y sociales, en fin, mejorar la calidad de vida de las personas.
Evaluación de Políticas Públicas.
Aunque al igual que muchas cosas en las ciencias sociales, existen muchas definiciones de
evaluación. No obstante, lo anterior, en un ejercicio de síntesis13 se dice que es posible
considerar a la evaluación como una investigación aplicada, de tendencia interdisciplinaria,
realizada mediante la aplicación de un método sistemático con la finalidad de conocer,
explicar y valorar una realidad así como aportar elementos al proceso de toma de decisiones,
permitiéndose así mejorar los efectos de aquello que se evalúa, sea un programa público,
proyecto, actividad o política pública. Tal vendría a ser una definición de carácter
instrumental.
Complementando la postura anterior, desde una perspectiva sociológica y política, se concibe
a la evaluación como un proceso social e histórico de construcción de consensos y acuerdos,
transformación de las ideas y de los conocimientos, basado en el diálogo, con enfoques
metodológicos múltiples y distintos del discurso racional de la teoría de las decisiones, que
contribuye a modificar los programas públicos de manera lenta y marginal.
De acuerdo con CONEVAL y abonando a contar con una definición, si bien no única, si una
fuerte referencia del concepto en el contexto de la administración pública mexicana, se
conoce como evaluación al análisis sistemático y objetivo de una intervención pública cuya
13 Cardozo, M. (2012). Evaluación y metaevaluación en las políticas y programas públicos. Estado del arte.
Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco, México, D.F.
16
finalidad es determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, así como eficiencia,
eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad14.
En el marco de la evaluación de las políticas públicas en nuestro país existen diferentes tipos
de evaluaciones15, mismas que mencionaremos brevemente a continuación:
Evaluación de Diseño es aquella que permite evaluar la consistencia y lógica interna
de los programas presupuestales.
Evaluación de Consistencia y Resultados da la posibilidad de tener un diagnóstico
sobre la capacidad institucional, organizacional y de gestión de los programas para
alcanzar resultados.
Evaluación de Impacto mide los efectos netos del programa sobre la población que
atiende.
Evaluaciones Complementarias son aquellas que los propios programas y
dependencias realizan para profundizar sobre aspectos relevantes de su desempeño.
Evaluación de Indicadores revisa mediante trabajo de campo la pertinencia y el
alcance de los indicadores de un programa para el logro de sus resultados.
Evaluación de Procesos analiza mediante trabajo de campo si el programa lleva a
cabo sus procesos operativos de manera eficaz y eficiente, y si contribuye al
mejoramiento de su gestión.
Evaluaciones Estratégicas son una valoración de las políticas y estrategias de
desarrollo social, tomando en cuenta diversos programas y acciones dirigidos a un
objetivo común.
Evaluaciones Específicas de Desempeño son una síntesis de la información que las
dependencias integran en el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El formato conciso permite que se pueda
tener fácil acceso a la información sobre los programas.
14 CONEVAL (2013). Diagnóstico de avance en Monitoreo y Evaluación en las entidades federativas 2013.
CONEVAL, México, D.F.
15 Página web del CONEVAL: www.coneval.gob.mx
17
En este documento nos concentraremos en la evaluación de diseño, misma que será explicada
con mayor detalle líneas adelante.
Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas16.
Desde la década de los 90’s se produjeron cambios en la forma de diseñar e implementar los
programas orientados a la superación de la pobreza extrema. Se experimentó entonces una
tendencia clara a dejar de lado instrumentos como los subsidios generalizados a alimentos,
electricidad y transporte – entre otros – y a optar por programas con base en transferencias
monetarias entregadas directamente a las familias con la intención de establecer un acuerdo
con ellas para que cumplan determinadas condiciones para promover el aumento del capital
humano de sus integrantes a mediano y largo plazos.
Tales son los programas de transferencias monetarias condicionadas, entre los cuales se
cuenta al PDHO.
Las transferencias en efectivo permiten que los beneficiarios ejerzan su libertad de elegir
cómo van a emplear el dinero que reciben. Pueden adquirir bienes y servicios que estiman
que contribuyen a mejorar su bienestar presente o bien, pueden destinarlo a otros fines.
Entonces, con las transferencias en efectivo las familias no quedan limitadas como sucede
con las transferencias en especie que pueden no llenar sus expectativas o necesidades
sentidas.
Este tipo de transferencias es menos oneroso que distribuir bienes, por los menores costos de
almacenamiento y distribución; son más acordes con la lógica de mercado en tanto que no
distorsionan los precios relativos y tal vez también disminuyan las oportunidades de
corrupción en el sistema.
La entrega de las transferencias también genera ventajas en tanto que pueden ajustarse más
fácilmente a la composición familiar.
16 Cohen, E., Franco, R. (2006). Transferencias con corresponsabilidad. Una mirada latinoaméricana. Secretaría
de Desarrollo Social, México, D.F.
18
La población objetivo de este tipo de programas son familias, no individuos, pobres o
extremadamente pobres, que cumplen determinados requisitos adicionales que varían según
sea el programa que se considere, por ejemplo: la existencia de niños y adolescentes en edad
escolar, lactantes, niños con desnutrición, mujeres embarazadas o dando pecho. Un aspecto
sine qua non de este tipo de transferencias radica en que el hogar beneficiario debe
comprometerse a cumplir determinadas contraprestaciones, como ir a la revisión mensual en
salud o que los niños y jóvenes asistan a la escuela.
La familia es central para este tipo de programas, ya que estos consideran que el hogar es
crucial en la reproducción intergeneracional de la pobreza y se estima que al influir sobre
ellas es posible generar cambios favorables en el sentido de asegurar mejores posibilidades
de desarrollo para las nuevas generaciones.
Desarrollo humano.
El desarrollo humano es la expansión equitativa de la libertad de las personas17. Implica
generar más opciones de vida para las personas de entre las cuales puedan elegir
concentrándose en quienes menos oportunidades han tenido. Es la ampliación de las
posibilidades de elegir de los individuos. Se trata así de la reducción de restricciones para ser
o actuar persiguiendo objetivos propios.
En el sentido que se plantea en la concepción del desarrollo humano según Sen, la libertad
no es sólo un asunto de autonomía individual, pues depende de las oportunidades disponibles
que se dan en el entorno de la persona ya que este desarrollo se encuentra estrechamente
vinculado a las circunstancias que rodean al individuo. El desarrollo humano se refiere al
conjunto de oportunidades de valor para las personas, sean políticas, sociales o económicas,
ya sea para la supervivencia, la autoestima, la superación personal, el trabajo, la creatividad,
la integración social o el ejercicio del poder.
17 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2008), Índice de Desarrollo Humano Municipal en
México 2000 – 2005, México, D.F
19
Por tal motivo, el desarrollo humano también es la capacidad de vivir la existencia que se
desea, su objetivo final es aumentar de forma equilibrada el conjunto de opciones valiosas de
agentes responsables de sus propias decisiones. El desarrollo humano18 tiene como objeto
ampliar las oportunidades abiertas a la gente para vivir una vida saludable, creativa y con los
medios adecuados para participar en su entorno social.
Las oportunidades para que una persona se desenvuelva como ser humano dependen de varias
acciones o transformaciones físicas e intelectuales al alcance del individuo. Actos posibles
como evitar las inclemencias del tiempo y el dolor, leer y escribir, participar en una actividad
productiva o transitar con seguridad de un lugar a otro, conforman sus capacidades y las
características que adquiere la persona como estar bien nutrido y saludable, estar informado
y poseer más conocimientos o tener nuevas habilidades productivas.
Tres de las capacidades fundamentales de las personas son las siguientes:
1.- posibilidad de alcanzar una vida larga y saludable.
2.- poder adquirir conocimientos individual y socialmente valiosos.
3.- tener la oportunidad de obtener los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida
decoroso.
En síntesis, en el núcleo del concepto del desarrollo humano están la persona y sus
oportunidades. Desde esta conceptualización del desarrollo no es la igualdad de resultados lo
que está en juego sino la igualdad de oportunidades para ser o para actuar.
18 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2003), Informe sobre Desarrollo Humano México 2002,
Multi Prensa México, S.A. de C.V., México, D.F.
20
21
VI.- Planteamiento de hipótesis
Hipótesis de investigación.
El rediseño del PDHO está hecho en modo tal que abona al cumplimiento del objetivo
principal del Programa de contribuir a romper el ciclo intergeneracional de la pobreza.
Hipótesis nula.
El rediseño del PDHO está hecho en modo tal que no abona al cumplimiento del objetivo
principal del Programa de contribuir a romper el ciclo intergeneracional de la pobreza.
22
IV Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis
El Programa Oportunidades.
De acuerdo con el Programa Nacional de Desarrollo Social 2014 – 201819, la democracia
mexicana y el Estado en su conjunto tienen el reto de garantizar condiciones mínimas de
bienestar en igualdad de oportunidades para individuos y grupos. El gobierno federal se ha
propuesto realizar acciones que reduzcan de manera significativa carencias sociales en
amplios sectores de la población con la finalidad de mejorar la garantía de los derechos
sociales que la Constitución reconoce a las personas.
Uno de los ejes articuladores de dicha política es el Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades. Este programa atendía, al término de 2013 a 5.8 millones de familias
beneficiarias, adicionalmente se tienen 754,710 hogares atendidos por el Programa de Apoyo
Alimentario el cual opera en localidades marginadas que no tienen cobertura de salud y
educación, con lo cual se alcanza sumando ambos programas un total de 6.54 millones de
familias, es decir, un tercio de la población mexicana recibe sus transferencias monetarias
para apoyar a que superen la pobreza.
El Programa tiene presencia en todas las entidades federativas y en el Distrito Federal
cubriendo todos los municipios del país con énfasis en aquellos en condiciones extremas de
marginación y atiende aproximadamente 187,000 localidades de las cuales el 99% son rurales
o semiurbanas.
El PDHO se concibe como un instrumento de desarrollo humano. Al propiciar el incremento
de las capacidades de educación, salud y alimentación en los hogares más necesitados se
generan incentivos para que sus beneficiarios, mediante su propio esfuerzo más el apoyo de
los tres niveles de gobierno y de la sociedad, superen sus condiciones de pobreza y accedan
a mejores niveles de bienestar incorporándose al desarrollo nacional.
19 Secretaría de Desarrollo Social (2014). Programa Nacional de Desarrollo Social 2014 – 2018. México, D.F.
23
Los apoyos económicos que reciben las titulares beneficiarias sirven para que sus familias,
sobre todos los niños, puedan comer mejor, estar más sanos de modo que no abandonen la
escuela ya que la educación es la base de su futuro. Los apoyos para mejorar la educación,
salud y nutrición pueden significar un cambio y marcar la diferencia entre la falta de
oportunidades para salir adelante y alcanzar las condiciones mínimas de bienestar.
El Programa, como instrumento del Ejecutivo Federal, suma esfuerzos entre los diferentes
órdenes de gobierno y desarrolla acciones intersectoriales para la educación, la salud y la
alimentación en lo particular, y en lo general aquellas acciones que promuevan el bienestar
general de las familias que viven en condiciones de pobreza o bien que sus ingresos sin
insuficientes para desarrollar las capacidades básicas de sus integrantes.
En función de lo que se estipula en las Reglas de Operación 201420, el objetivo general de
Oportunidades consiste en contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza,
favoreciendo el desarrollo de las capacidades asociadas a la alimentación, salud y educación
de las familias beneficiarias del Programa.
Se plantea asimismo siete objetivos específicos mediante los cuales se busca ampliar las
capacidades asociadas a la alimentación, salud y educación de las familias beneficiarias del
Programa:
Proporcionar apoyos a las familias beneficiarias para mejorar la alimentación de
todos sus integrantes.
Asegurar el acceso al Paquete Básico Garantizado de Salud y la ampliación
progresiva a las 27 intervenciones de Salud Pública del CAUSES a las familias
beneficiarias, con el propósito de impulsar el uso de los servicios de salud preventivos
20 Se obtuvieron del portal:
http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/programa_de_desarrollo_humano_oportunidades_201
4
24
y el autocuidado de la salud y nutrición de todos sus integrantes, con énfasis en la
población más vulnerable como son los niños y niñas, mujeres embarazadas y en
periodo de lactancia.
Otorgar apoyos educativos crecientes en primaria, secundaria y educación media
superior a los niños, niñas y jóvenes de familias beneficiarias, con el fin de fomentar
su inscripción y asistencia regular a la escuela, y su terminación.
Fomentar el compromiso con los objetivos del Programa y la participación activa de
todas las personas integrantes de familias beneficiarias mediante el cumplimiento de
las corresponsabilidades asociadas a las intervenciones del Programa.
Promover que la población atendida acceda a la oferta institucional de programas
sociales federales que incrementen sus capacidades productivas o mejoren el
bienestar económico de las familias y sus integrantes, a través de acciones de
coordinación y vinculación institucional.
Establecer la instrumentación de la Cruzada contra el Hambre como estrategia de
inclusión y bienestar social, fomentando la participación de los sectores público,
social y privado de organizaciones e instituciones tanto nacionales como
internacionales a fin de dar cumplimiento a los objetivos de la misma, y
Potenciar los efectos del Programa mediante la entrega de otros apoyos monetarios
que establezca el Gobierno Federal para la población beneficiaria del Programa.
La población objetivo se define como aquella población que un programa pretende atender
en un período dado de tiempo21.
En ese sentido, la población objetivo de Oportunidades está conformada por los hogares
cuyas condiciones socioeconómicas y de ingreso impiden desarrollar las capacidades de sus
21 CONEVAL (2010), Guía para el Diseño de Indicadores Estratégicos, Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
CONEVAL, México, D.F.
25
integrantes en materia de educación, nutrición y salud, de acuerdo con la metodología de
focalización que también se especifica en las Reglas de Operación.
Con mayor detalle, la población objetivo la integran aquellas familias cuyo ingreso per cápita
estimado es inferior a la Línea de Bienestar Mínimo. Siendo identificadas las familias
elegibles entonces se incorporarán al Programa aquellas familias en cuya localidad se cuente
con la validación de los servicios de salud y educación.
El diseño del Programa combina la entrega de recursos monetarios en efectivo o mediante
tarjeta de débito con intervenciones coordinadas en salud, educación y nutrición. En el corto
plazo estos recursos mejoran las condiciones socioeconómicas y el ingreso de los hogares
más pobres y a mediano plazo impulsan en la población beneficiaria el desarrollo de
capacidades al incentivar la asistencia a las unidades de salud y a la escuela.
La permanencia de las familias está en función del cumplimiento de sus
corresponsabilidades: su asistencia regular a los servicios de salud y a la escuela.
En cuanto a su cobertura, desde su inicio como PROGRESA (Programa de Educación, Salud
y Alimentación) en 1997, Oportunidades ha tenido un crecimiento muy importante, puesto
que de 300,00 familias que atendía en un principio para 2013 apoyaba a 6.54 millones de
hogares, sumando aquellos beneficiarios del Programa de Apoyo Alimentario del cual se
hace cargo Oportunidades desde 2010.
La cobertura de Oportunidades pasó entre 2000 y 2013 de 2.5 millones a 6.54 millones de
familias de modo que hoy uno de cada tres mexicanos es beneficiario del Programa.
26
Grafico No. 1: Crecimiento de cobertura 1997 – 2013, en millones de hogares.
Fuente: (Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, 2012).
El Programa y las evaluaciones.
Oportunidades es el programa federal más evaluado y medido en toda la historia de la
administración pública de nuestro país. Lo valioso de la evaluación es que es un instrumento
que como parte del ciclo completo de las políticas públicas conforma una parte muy
importante puesto que nos ayuda a saber si un programa cumple sus objetivos, si puede ser
modificado o mejorado o, inclusive, si debe ser cancelado.
0.3
1.6
2.32.5
3.1
4.2 4.2
5.0 5.0 5.0 5.0 5.05.2
5.8 5.8 5.8 5.8
0.6 0.6 0.7 0.74
0
1
2
3
4
5
6
7
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Programa Oportunidades Programa de Apoyo Alimentario
27
También es importante tener en cuenta que las evaluaciones son hechas por personas físicas
o morales externas al Programa que tienen la experiencia que amerita el caso y que reúnen
los requisitos de independencia, imparcialidad y profesionalismo y que actúan coordinadas
por el CONEVAL o por la dependencia o entidad responsable.
En ese sentido es que las evaluaciones que se han hecho a Oportunidades han servido para
hacer diversas mejoras al diseño y a la implementación misma del Programa como son los
siguientes casos:
La inclusión de becas para el nivel medio superior desde el ciclo escolar 2001 – 2002.
Cambios en la temporalidad de los apoyos, en 2002.
La ampliación de la cobertura en zonas urbanas y el nuevo modelo de atención
aplicado, en 2005.
La mejora en la selección de las familias beneficiarias al establecer un mecanismo
para la detección y corrección de errores de inclusión, en 2005.
El cambio en la fórmula del hierro en los suplementos alimenticios con la finalidad
de mejorar su biodisponibilidad, también se introdujeron los productos sin base
calórica, esto en 2005.
Sustitución de las pláticas de Salud por los Talleres Comunitarios de Autocuidado en
Salud, 2006.
Se modificó el diseño del componente “Jóvenes con Oportunidades” en 2009.
El conjunto de evaluaciones es muy amplio, a continuación únicamente se relacionan los
principales hallazgos que muestran algunos de los efectos que Oportunidades ha tenido sobre
su población objetivo.
28
La evaluación hecha a diez años de intervención del Programa22 deja ver los siguientes
aspectos importantes:
Desarrollo infantil
o Reducción de problemas de comportamiento emocionales e incremento en el
desarrollo del lenguaje en niños menores de 3 años de edad.
Educación
o Se encontró que el impacto del Programa ha sido significativo en el largo
plazo (10 años) tanto en hombres como en mujeres (0.85 grados escolares para
el caso de la mujer y 0.65 grados para los hombres).
o El aprovechamiento en matemáticas para los becarios del Programa creció en
10 puntos porcentuales de 1998 a 2003.
o Se ubica el estudio escolar como la principal ocupación entre jóvenes
beneficiarios del Programa de ambos sexos y de 15 a 25 años de edad, de
acuerdo con la siguiente desagregación:
Varones indígenas: 26.6% en becarios comparado con 12.1% de los
no becarios.
Mujeres indígenas: 28% en becarias comparado con 7.4% de las no
becarias.
Mujeres mestizas: 32.7% comparado con 10.7% de la son
beneficiarias.
Salud
o Se tienen impactos favorables en la salud de las familias beneficiarias a través
de las consultas preventivas periódicas y la capacitación que se da a las
titulares en los Talleres Comunitarios para el Autocuidado de la Salud.
o En los hogares se ha fomentado la adopción de prácticas de saneamiento
básico y se ha generado una oportuna identificación de factores de riesgo y de
22 Secretaría de Desarrollo Social (2008), Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008: A diez años
de intervención en zonas rurales (1997 – 2007), 1ª edición, México D.F.
29
atención de infecciones gastrointestinales y respiratorias en la población
infantil beneficiaria.
o Para 2007 la prevalencia de anemia en la población beneficiaria del Programa
menor de dos años se ha reducido en casi la mitad (35.8%) respecto de lo
observado en 1999 (61%), la prevalencia de talla baja ha disminuido en una
tercera parte de lo observado hace 10 años (23.9% contra 35%), es decir, se
observó una baja de más de 11 puntos porcentuales.
o Se ha tenido un impacto positivo en la identificación temprana de factores de
riesgo, diagnóstico y atención de la población infantil principalmente en lo
que se refiere a enfermedades diarreicas agudas, enfermedades respiratorias
agudas y deshidratación.
o Los niños menores de 2 años de edad beneficiarios del Programa presentan
una morbilidad general menor de la de aquellos que no son beneficiarios en
un 35.5% contra 39.9%, esto se advierte en padecimientos y síntomas diversos
como tos, fiebre y diarrea).
o La prevalencia de talla baja y de anemia se ha reducido de manera importante
en la población beneficiaria en los últimos 10 años de 44 y 44.3% en 1998 a
21.8 y 32.5% en 2007, respectivamente.
Salud reproductiva
o En adolescentes y jóvenes provenientes de familias beneficiarias con mayor
antigüedad en el Programa es menor la probabilidad de casos de embarazos y
de enfermedades de transmisión sexual.
o Las mujeres en edad reproductiva beneficiarias del Programa que son unidas
o casadas con una edad de 15 a 49 años han aumentado el uso de
anticonceptivos, en 1998 recurrían al uso de tales métodos en un 36%, en 2003
en un 42% y para 2007 en un 57%.
o Las mujeres beneficiarias del Programa asisten con más frecuencia a servicios
prenatales y en mayor proporción atienden su parto con un médico.
Comportamientos de riesgos
30
o Existe una relación inversa entre los comportamientos que implican riesgos y
el tiempo de participación en el Programa.
o Existe una menor incidencia en el consumo de tabaco, alcohol y alimentos
chatarra entre los jóvenes cuyas familias han tenido una más larga exposición
a los efectos del Programa.
Ingreso y gasto
o Los jóvenes beneficiarios que recibieron los apoyos por al menos 6 años con
escolaridad de primaria y de secundaria, vieron incrementados sus salarios en
12% y 14% respectivamente, en comparación con los no beneficiarios.
Como podemos observar, la utilidad de las evaluaciones para la gestión del Programa es
evidente y es contundente.
El rediseño del PDHO
Con este rediseño se buscó que el PDHO se convirtiera en una plataforma de transición de
las familias hacia la productividad de manera que dejen de vivir sólo de apoyos sociales y
que esto se traduzca en mayores ingresos, asimismo, buscó hacer de Oportunidades un
programa más justo y mejor articulado, que contribuya de manera efectiva al cierre de
brechas de desigualdad, para que las familias no reincidan en el Programa y tengan su propia
oportunidad de salir adelante.
Las acciones que se definieron en el proceso de rediseño están alineadas con las metas del
México Incluyente plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo, las cuales se dirigen a
facilitar a las familias beneficiarias acceso a mayores niveles de educación, participación en
proyectos productivos e inserción en el mercado laboral formal. “Nos alineamos a una de las
estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, que busca fortalecer el desarrollo de capacidades
en los hogares con carencias para contribuir a mejorar su calidad de vida e incrementar su
31
capacidad productiva”, se dice en un boletín de prensa23 de la Coordinación Nacional del
PDHO.
De esta manera, la nueva visión del Programa busca conectar a los beneficiarios con el sector
productivo para que sean agentes de su propio desarrollo.
A lo largo del proceso inclusive se llegó a considerar que los programas de transferencias
monetarias con corresponsabilidades han sido positivos, pero que “ahora tienen que entrar a
una nueva generación, a un nuevo enfoque que tenga que ver, fundamentalmente, con el
aspecto productivo. El programa Oportunidades ha permitido mejorar la salud y la educación
de nuestros niños durante muchísimos años, pero no nos resuelve el problema de fondo”24.
La productividad es el tema fundamental en los programas de nueva generación.
En síntesis, el rediseño contempla la inclusión del componente de productividad y la
ampliación de los componentes de educación y salud, se pretende que las familias tengan una
fuente estable de ingresos, sean partícipes de su propio desarrollo y abandonen de manera
definitiva su condición de pobreza.
Los aspectos más destacados del rediseño son los siguientes:
Llegar ahora a 30 mil localidades dispersas.
En educación:
Se establecen las becas para jóvenes que estudian el nivel superior, esto para buscar mayor
eficiencia terminal y garantizar una salida productiva y trabajo seguro para los becarios.
23 http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/oportunidades_rumbo_productividad
24 http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/oportunidades_se_redisena_para_mejorar
32
Incorporación de becas para modelos de educación no escolarizada, como es el bachillerato
abierto, a distancia y la capacitación para el trabajo.
Se construyen vínculos con otras instituciones para que los jóvenes becarios continúen con
su formación profesional.
En salud:
Los talleres de autocuidado se cambian en cantidad y contenido para favorecer el tiempo con
la familia; se inició también con la migración del Paquete Básico Garantizado de Salud, que
contaba con 13 intervenciones médicas, al Catálogo Universal de Servicios de Salud
(CAUSES) 2012 que contempla 27 intervenciones.
La implementación de la Estrategia Integral de Atención a la Nutrición (ESIAN) así como
de prácticas de desarrollo infantil temprano.
Género:
Otorgar mayor autonomía económica a las mujeres, para que encuentren su propia salida
productiva y se empoderen dentro de la sociedad, hacer efectivo el derecho de las mujeres de
vivir en una sociedad libre de violencia.
Renovar las corresponsabilidades de las familias con una visión comunitaria.
Componente productivo.
La incorporación de un nuevo componente de carácter productivo para la integración de las
familias beneficiarias a la economía formal y a la productividad mediante la articulación con
la oferta institucional existente, acceso a créditos y la formación y el desarrollo de
capacidades emprendedoras.
Las acciones que se llevan a cabo se dirigen a facilitar a las familias beneficiarias acceso a
mayores niveles de educación, participación en proyectos productivos e inserción en el
mercado laboral formal.
33
Para poder implementar los cambios derivados del rediseño fue necesario hacer
modificaciones importantes en Reglas de Operación 2014. Ello consiste en la inclusión de
un párrafo transversal en las reglas de operación de 29 programas sociales federales con los
que los beneficiarios de Oportunidades y del PAL pudieran vincularse, 13 de tales programas
son productivos.
Algunos de los programas que modificaron sus reglas de operación son: Programa Integral
de Desarrollo Rural en sus Componentes de Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria
(PESA), y de Agricultura Familiar Periurbana y de Traspatio, de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Social, Pesca y Alimentación; el Programa de Fomento a la Economía
Social y los Fondos Nacional Emprendedor y el de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales,
de la Secretaría de Economía; el Programa Nacional de Becas de la Secretaría de Educación
Pública, y el Programa de Apoyo al Empleo de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
En síntesis, podemos decir que lo valioso del rediseño es la relación entre el PDHO y la
productividad vía tres componentes del Programa: 1) salud, nutrición y alimentación, 2)
educación y 3) vinculación productiva e inserción laboral, componentes cuyas características
e incidencia estimada se observan en el Cuadro No. 1.
¿En qué consiste la evaluación de diseño?
Ahora bien, recordemos que la evaluación de diseño es aquella que permite evaluar la
consistencia y lógica interna de los programas presupuestales.
Al respecto hay que tener en cuenta lo siguiente: un programa público es una intervención
(Xt1) discreta y exógena sobre un problema público (Yt1) que busca alterar el status quo en la
dirección deseada, de tal manera que Yt1 ≠ Yt2. Con base en lo anterior y siguiendo la
metáfora clínica, podemos decir que el “padecimiento” es Yt1 y que el tratamiento es Xt1.
34
Entonces, siguiendo la notación anterior, la evaluación de diseño busca responder lo
siguiente: ¿es Xt1 un instrumento adecuado para detonar un cambio en el valor de Yt1?
Cuadro No. 1: El PDHO y la productividad.
Fuente: Presentación Power Point “El Programa Oportunidades y la vertiente productiva. Articulación efectiva con otros programas”.
Consultada el 1 de mayo de 2014 en:
http://www.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/Programas_Sociales/OpcionesProductivas/Foro/5.ZERTUCHE_OPORTUNIDADES%20.pptx
Si una política pública es una teoría de transformación social, podemos decir que una
evaluación de diseño es un análisis de la coherencia y verosimilitud de la función de
producción del programa, es decir, de la solución; también es un análisis de la coherencia y
verosimilitud de la teoría del cambio del programa, es decir, del mecanismo de la solución.
Por otro lado, es menester resaltar que la evaluación de diseño, de acuerdo con los términos
de referencia de CONEVAL respectivos25, se integra de los siguientes componentes:
25 CONEVAL (s/f). Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación en Materia de Diseño. CONEVAL,
México, D.F.
Componente Intervención Incidencia
Salud
Nutrición
Alimentación
Estrategia Integral de Atención a
la Nutrición (ESIAN).
Desarrollo Infantil Temprano.
Incremento en capital humano y
productividad desde edad
temprana.
Educación Rediseño de becas.
Apoyos monetarios a
modalidades no escolarizadas.
Apoyos monetarios a
capacitación para el trabajo.
Incremento en capital humano,
empleabilidad y adquisición de
mayores habilidades para el
trabajo.
Vinculación
productiva e
inserción
laboral
Articulación con oferta
institucional existente.
Acceso a créditos.
Formación y desarrollo de
capacidades emprendedoras.
Ampliar oportunidades para
desarrollo de capacidades
productivas.
Generación de ingreso a las
familias.
35
características del Programa, contribución a objetivos estratégicos, matriz de indicadores,
población potencial y objetivo, vinculación con reglas de operación y lo referente a
coincidencias, complementariedades y duplicidades. En total esto se responde con 34
preguntas binarias.
No obstante lo anterior, dado que no se cuenta con información completa referente al rediseño
y únicamente se dispone de información publicada en el portal de internet institucional del
PDHO, se abordarán solo los aspectos siguientes:
1. Justificación de la creación y del diseño del programa.
2. Contribución del programa a objetivos nacionales y sectoriales.
3. Análisis de la población potencial y objetivo.
Justificación de la creación y del diseño del Programa.
Se identifica con facilidad el problema o necesidad prioritaria que el Programa pretende
resolver. En las Reglas de Operación 2014 se afirma que en México 45.5% de la población
vive en condiciones de pobreza, que corresponde a 53.3 millones de personas en el 2012, lo
cual pone en evidencia que muchos mexicanos carecen de las condiciones necesarias para el
goce efectivo de sus derechos.
Esta desigualdad en la distribución del ingreso y en el acceso a oportunidades ha generado
un círculo vicioso, en el que las y los integrantes de las familias enfrentan mayores
dificultades para desarrollar el pleno potencial de sus capacidades, lo que imposibilita que
las nuevas generaciones superen la condición de pobreza.
Aunado a lo anterior, cuando las carencias son extremas en los hogares, además de la falta
de ingresos, se concentran en ellos los mayores índices de desnutrición, enfermedades,
analfabetismo y deserción escolar, afectando principalmente a mujeres, niños y niñas y
adolescentes.
36
En este contexto, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades desde sus orígenes ha
tenido como objetivo incrementar las capacidades en educación, salud y alimentación de las
y los integrantes de los hogares en condición de pobreza, quienes con su esfuerzo, y con el
apoyo de la sociedad y de los tres órdenes de Gobierno, accedan a mejores niveles de
bienestar.
Por otro lado, en el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2013 – 201826 se enfatiza en el
diagnóstico del país en cuanto a las capacidades para el desarrollo, es decir, en lo referente a
educación, salud, alimentación y particularmente el ingreso, toda vez que el rediseño del
Programa va enfocado hacia esa dimensión de la pobreza.
En conclusión, podemos decir que el rediseño del Programa obedece a un problema o
necesidad detectada, plasmada en diversos documentos oficiales como las Reglas de
Operación y el Programa Sectorial y que se cuenta con un diagnóstico del problema.
Analicemos la contribución del PDHO rediseñado a objetivos nacionales y del sector
desarrollo social.
El Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018 tiene como objetivo general llevar a México a
su máximo potencial a través de cinco grandes metas nacionales:
I. México en paz.
II. México incluyente.
III. México con educación de calidad.
IV. México próspero.
V. México con responsabilidad global.
Y tres ejes transversales:
26 Secretaría de Desarrollo Social (2013). Programa Sectorial de Desarrollo Social 2013 – 2018. México, D.F.
37
i. Democratizar la productividad.
ii. Gobierno cercano y moderno.
iii. Perspectiva de género.
La materia que nos ocupa está inmersa en la meta México incluyente, mediante la cual se
busca garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales de todos los mexicanos, que
vaya más allá del asistencialismo y que conecte el capital humano con las oportunidades que
genera la economía en el marco de una nueva productividad social, que disminuya las brechas
de desigualdad y que promueva la más amplia participación social en las políticas públicas
como factor de cohesión y ciudadanía.
Como plan de acción general se propone integrar una sociedad con equidad, cohesión social
e igualdad de oportunidades.
Los objetivos de esta meta son los siguientes:
Objetivo 2.1.- garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales para toda la población.
Objetivo 2.2.- transitar hacia una sociedad equitativa e incluyente.
Objetivo 2.3.- asegurar el acceso a los servicios de salud.
Objetivo 2.4.- ampliar el acceso a la seguridad social.
Objetivo 2.5.- proveer un entorno adecuado para el desarrollo de una vida digna.
A su vez, el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2013- 2018 plantea seis objetivos los
cuales se alinean con el Plan Nacional de Desarrollo como aparece en el Cuadro No. 2.
El Sector Desarrollo Social da cumplimiento también a las tres estrategias transversales
estipuladas en el Plan Nacional de Desarrollo, particularmente es de interés la estrategia II.
Democratización de la Productividad, la cual implica que la economía nacional crezca no
solamente de manera sostenida sino también incluyente, donde todo mexicano sea partícipe
de los beneficios que conlleva el crecimiento económico. En otras palabras, el objetivo no es
únicamente aumentar la productividad sino que también se pretende garantizar que aun las
personas de más bajos ingresos puedan gozar de mejores ingresos.
38
Esta segunda estrategia transversal es definida con mayor detalle a través de diversas líneas
de acción contenidas en el Programa para Democratizar la Productividad 2013 – 201827, tres
de las cuales se incluyen en el Programa Sectorial de Desarrollo Social:
1.- Salidas productivas.
2.- Estabilidad macroeconómica.
3.- Presupuesto basado en resultados.
Por ser parte fundamental del rediseño del Programa, vamos solamente a ahondar en la línea
de acción 1.- Salidas productivas:
“Se fomentará la vinculación de programas, acciones y apoyos de las diversas entidades y
dependencias de la Administración Pública Federal para generar esquemas de atención
integrales que potencien salidas productivas formales para las personas en situación de
pobreza. Asimismo, se fortalecerán las capacidades de las personas para facilitar su inserción
en el sector formal de la economía, así como alcanzar su máximo potencial productivo.”
A salidas productivas corresponden, en el Programa para Democratizar la Productividad, las
siguientes líneas de acción específicas:
1.1.3.- Analizar integralmente los programas de gobierno y políticas públicas para que las
estrategias y programas de gobierno induzcan la formalidad.
Corresponde a la Estrategia 1.1 del citado Programa, que dice: “fortalecer el funcionamiento
de los mercados laborales para impulsar la creación de empleos formales y bien
remunerados”, la cual es parte del objetivo 1 “promover el uso y asignación eficiente de los
factores de producción en la economía”.
27 Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2013). Programa para Democratizar la Productividad 2013 – 2018.
México, D.F.
39
2.1.1.-Fortalecer el desarrollo de capacidades en hogares en situación de vulnerabilidad que
permitan alcanzar su máximo potencial productivo.
2.1.3.-Articular las políticas públicas dirigidas a los pequeños productores agrícolas, en
particular aquellos que habitan en zonas marginadas.
Cuadro No. 2: Alineación del Programa Sectorial de Desarrollo Social con el PND .
Fuente: (Programa Sectorial de Desarrollo Social 2013 - 2018).
Meta
Nacional
Objetivo de la Meta Nacional Estrategias del Objetivo de la
Meta Nacional
Objetivo del Programa
Sectorial
Estrategia 2.1.1
Asegurar una alimentación y
nutrición adecuada de los
mexicanos, en particular para
aquellos en extrema pobreza
o con carencia alimentaria
severa.
Estrategia 2.1.2
Fortalecer el desarrollo de
capacidades en los hogares
con carencias para contribuir
a mejorar su calidad de vida e
incrementar su capacidad
productiva
II. México
Incluyente
Objetivo 2.5
Proveer un entorno
adecuado para el desarrollo
de una vida digna
Estrategia 2.5.3
Lograr una mayor y mejor
coordinación
interinstitucional que
garantice la concurrencia y
corresponsabilidad de los
tres órdenes de gobierno
para el ordenamiento
sustentable del territorio, así
como para el impulso al
desarrollo regional, urbano,
metropolitano y de vivienda.
Objetivo 2
Construir un entorno digno
que propicie el desarrollo a
través de la mejora en los
servicios básicos, la calidad y
espacios de la vivienda y la
infraestructura social.
II. México
Incluyente
Objetivo 2.4
Ampliar el acceso a la
seguridad social
Estrategia 2.4.1
Proteger a la sociedad ante
eventualidades que afecten
el ejercicio pleno de sus
derechos sociales
Objetivo 3
Dotar de esquemas de
seguridad social que protejan
el bienestar socioeconómico
de la población en situación
de carencia o pobreza.
Estrategia 2.2.2
Articular políticas que
atiendan de manera
específica cada etapa del
ciclo de vida de la población
Estrategia 2.2.4
Proteger los derechos de las
personas con discapacidad y
contribuir a su desarrollo
integral e inclusión plena
Objetivo 4.8
Desarrollar los sectores
estratégicos del país
IV. México
Próspero
Estrategia 2.2.1
Generar esquemas de
desarrollo comunitario a
través de procesos de
participación social
Objetivo 2.2
Transitar hacia una sociedad
equitativa e incluyente
II. México
Incluyente
Objetivo 1
Fortalecer el cumplimiento
efectivo de los derechos
sociales que potencien las
capacidades de las personas
en situación de pobreza, a
través de acciones que
incidan positivamente en la
alimentación, la salud y la
educación.
Objetivo 4
Construir una sociedad
igualitaria donde exista
acceso irrestricto al bienestar
social mediante acciones que
protejan el ejercicio de los
derechos de todas las
personas.
Objetivo 5
Fortalecer la participación
social para impulsar el
desarrollo comunitario a
través de esquemas de
inclusión productiva y
cohesión social.
Objetivo 6
Mejorar el ingreso de las
personas en situación de
pobreza mediante el apoyo y
desarrollo de proyectos
productivos.
II. México
Incluyente
Objetivo 2.1
Garantizar el ejercicio
efectivo de los derechos
sociales para toda la
población
II. México
Incluyente
Objetivo 2.2
Transitar hacia una sociedad
equitativa e incluyente
Estrategia 4.8.5
Fomentar la economía social
40
Las dos anteriores estrategias (2.1.1 y 2.1.3) corresponden, en dicho Programa, a la Estrategia
2.1 “incrementar las inversiones en el capital humano de la población” la cual a su vez forma
parte del objetivo 2 “elevar la productividad de los trabajadores, de las empresas y de los
productores del país”.
Entonces, a partir de los cuadros 1 y 2 podemos observar que los componentes con las
intervenciones que derivan del ejercicio del rediseño del PDHO están alineados, por un lado,
con los objetivos sectoriales siguientes:
Objetivo 1: Fortalecer el cumplimiento efectivo de los derechos sociales que
potencien las capacidades de las personas en situación de pobreza, a través de acciones que
incidan positivamente en la alimentación, la salud y la educación.
Objetivo 5: Fortalecer la participación social para impulsar el desarrollo comunitario
a través de esquemas de inclusión productiva y cohesión social.
Objetivo 6: Mejorar el ingreso de las personas en situación de pobreza mediante el
apoyo y desarrollo de proyectos productivos.
Por otro lado, los componentes que derivan del rediseño del PDHO se alinean con dos
objetivos del Programa para Democratizar la Productividad:
Objetivo 1: Promover el uso y asignación eficiente de los factores de producción en
la economía.
Objetivo 2: Elevar la productividad de los trabajadores, de las empresas y de los
productores del país.
Finalmente, dados los componentes rediseñados del PDHO, éste queda entonces alineados
con las Metas Nacionales “México Incluyente” a través de los objetivos 2.1 “Garantizar el
ejercicio efectivo de los derechos sociales para toda la población” y 2.2 “Transitar hacia una
sociedad equitativa e incluyente”; y “México Próspero” por medio del objetivo 4.8
“Desarrollar los sectores estratégicos del país”.
En síntesis, el PDHO rediseñado, con el componente de inclusión productiva y la ampliación
de los componentes de educación y de salud, nutrición y alimentación, queda muy bien
41
alineado con las estrategias y objetivos del Programa Sectorial de Desarrollo Social, del
Programa para Democratizar la Productividad así como con las Metas Nacionales “México
Incluyente” y “México Próspero” del Plan Nacional de Desarrollo; por lo tanto, la
contribución del Programa a objetivos nacionales y sectoriales queda comprobada.
Análisis de la población potencial y objetivo.
En primera instancia hay que dejar clara la definición de población potencial, objetivo y
atendida.
La población potencial es la población total que presenta la necesidad y/o problema que
justifica la existencia del programa y que por lo tanto pudiera ser elegible para su atención.
La población objetivo es la población que el programa tiene planeado o programado atender
para cubrir la población potencial y que cumple con los criterios de elegibilidad establecidos
en su normatividad.
Se entenderá por población atendida a la población beneficiada por el programa en un
ejercicio fiscal.
Entonces, podemos identificar a partir del análisis del documento de las Reglas de Operación
2014 del PDHO (ROP 2014) que la población potencial se concibe como aquella
comprendida en el 45.5% de la población mexicana que vive en condiciones de pobreza,
porcentaje que en números absolutos representa 53.3 millones de personas de acuerdo con la
medición de la pobreza multidimensional 2012 publicada por el CONEVAL, lo cual pone en
evidencia que muchos mexicanos carecen aún de las condiciones necesarias para el goce
efectivo de sus derechos.
La población objetivo, también con base en las ROP 2014, son los hogares cuyas condiciones
socioeconómicas y de ingreso impiden desarrollar las capacidades de sus integrantes en
42
materia de alimentación, salud y educación, de conformidad con los criterios y requisitos de
elegibilidad y metodología de focalización establecidos en las mismas ROP.
El hogar se define como el conjunto de personas que hacen vida en común dentro de la
vivienda, unidos o no por parentesco, que comparten gastos de manutención y preparan los
alimentos en la misma cocina. Los hogares en condición de pobreza se identifican utilizando
una metodología de focalización basada en un criterio objetivo, homogéneo y transparente
que podrá diferenciar la condición de residencia rural-urbana o regional de las familias,
considerando sus condiciones socioeconómicas y demográficas, misma que está definida en
las ROP28.
Con el propósito de contribuir al cumplimiento de los objetivos de la Cruzada contra el
Hambre establecidos mediante el Decreto del C. Presidente, publicado el 22 de enero de
2013, este Programa dará prioridad a las personas, familias y localidades que para tales fines
se determinen como población objetivo.
Las familias elegibles para ingresar o reingresar al Programa son aquellas cuyo ingreso
mensual per cápita estimado es menor a la Línea de Bienestar Mínimo (LBM). En el caso del
proceso de identificación, la totalidad de las familias que habitan en localidades consideradas
como cobertura total serán elegibles independientemente de su ingreso mensual per cápita
estimado, pero estarán sujetas a la validación de servicios de salud y educación, a
proporcionar información sobre sus características socioeconómicas y a las prioridades de
incorporación establecidas.
28 El documento llamado “Método de identificación y permanencia de familias en pobreza utilizado por el
Programa Oportunidades” está disponible en línea en
http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/metodo_de_identificacion_de_hogares_en_situacion_
d
43
En cuanto a la población atendida, ésta se refiere al padrón de beneficiarios del PDHO. Cabe
destacar en este sentido que en el Programa existe información29 que permite conocer quiénes
reciben los apoyos del mismo, en dónde están ubicados, el tipo de apoyo que se otorga por
estado y municipio, más no se proporcionan datos particulares ni características de los
beneficiarios, esto para preservar la confidencialidad de los datos personales.
Por lo tanto, en cuanto a la identificación de la población potencial y objetivo el Programa es
sólido en el manejo de los conceptos, de la identificación de su población objetivo y en la
gestión de la información sistematizada sobre su población atendida vía el padrón de
beneficiarios.
En suma, el rediseño del PDHO está justificado pues se define el problema y se aporta un
diagnóstico que atañe a las capacidades para el desarrollo, plasmado en documentos oficiales
como las ROP y el Programa Sectorial de Desarrollo Social. Se observó también que las
intervenciones derivadas del rediseño al incluir el componente de la productividad y ampliar
los de educación y de salud, alimentación y nutrición permiten al PDHO estar alineado a
objetivos, estrategias y metas sectoriales y nacionales. Finalmente, la identificación de la
población potencial y objetivo así como el manejo sistemático de la información de la
población atendida mediante la administración del padrón de beneficiarios, es adecuada.
En virtud de lo anterior, el rediseño del Programa mediante los dos componentes ampliados
– educación y salud, alimentación y nutrición – más el nuevo componente de la participación
productiva, generación de ingresos y inserción en el mercado laboral formal, reforzará el
cumplimiento del objetivo del Programa de romper con el ciclo intergeneracional de la
pobreza.
No se incluye en este documento al análisis de la lógica del Programa rediseñado en función
de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) dado que el documento correspondiente
29 Esta información está disponible mediante consultas a bases de datos en la dirección de internet siguiente:
http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/oportunidades_padron
44
a la Matriz para 2014 no fue hallado en línea en la información publicada en el portal de
internet institucional del PDHO.
45
IX.- Conclusiones y nueva agenda de investigación
La política de desarrollo social de nueva generación que se impulsa desde el Gobierno
Federal pone el acento en el aspecto productivo, implica que la sola ampliación de
capacidades básicas en las familias en pobreza no es suficiente para reducir su condición, es
necesario brindarles oportunidades productivas para que sean capaces de generar ingresos
por su propia cuenta y disminuya su dependencia de las transferencias de los programas
sociales de manera sostenida, a la par que se debe seguir facilitando su permanencia en la
escuela y su ingreso al mercado laboral formal con el objeto de fomentar su independencia
económica.
En ese sentido y dado el análisis hecho con base en algunos de los aspectos estipulados por
los términos de referencia de las evaluaciones de diseño de CONEVAL, podemos decir que
el rediseño del Programa mediante los dos componentes ampliados – educación y salud,
alimentación y nutrición – más el nuevo componente de la participación productiva,
generación de ingresos y inserción en el mercado laboral formal, reforzará el cumplimiento
del objetivo del Programa de romper con el ciclo intergeneracional de la pobreza siendo a la
vez instrumentos de política pública pertinentes para tal fin.
La nueva agenda de investigación derivada del presente documento gira en torno a diversos
aspectos tales como 1) evaluación de procesos en la implementación del nuevo componente
y de los dos ampliados, 2) revisión de los mecanismos de coordinación interinstitucional que
permitan la implementación del Programa en función del rediseño.
46
X . Bibliografía
Aguilar, Luis, (2006). Marco para el análisis de políticas públicas, en revista Políticas
Públicas No. 1, Fundación “Rafael Preciado Hernández” A.C., México, D.F.
Aguilar, Luis, (2013). Gobierno y Administración Pública. Fondo de Cultura Económica,
México, D.F.
Ander – Egg, Ezequiel (1990), América Latina y los desafíos de la política social.
Humanitas, Buenos Aires Argentina.
Cardozo, M. (2012). Evaluación y metaevaluación en las políticas y programas públicos.
Estado del arte. Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco, México, D.F.
Cohen, E., Franco, R. (2006). Transferencias con corresponsabilidad. Una mirada
latinoaméricana. Secretaría de Desarrollo Social, México, D.F.
CONEVAL (2009), Metodología para la Medición Multidimensional de la Pobreza en
México, CONEVAL, México D.F.
CONEVAL (2010), Guía para el Diseño de Indicadores Estratégicos, Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, CONEVAL, México, D.F.
CONEVAL (2013). Diagnóstico de avance en Monitoreo y Evaluación en las entidades
federativas 2013. CONEVAL, México, D.F.
CONEVAL (s/f). Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación en Materia de
Diseño. CONEVAL, México, D.F.
Dean, Hartley (2006), Social Policy, Polity Press, Cambridge, UK.
Gobierno de la República (2013), Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018. México, D.F.
Haughton, Jonathan; Khandker, S.R. (2009), Handbook on Poverty and Inequality, The
World Bank, Washington D.C.
Lasswell, Harold. La orientación hacia las políticas y La concepción emergente de las
ciencias de las políticas, en Luis Aguilar (1992), El estudio de las políticas públicas, Ed.
Porrúa, México, D.F.
Parkin, Michael; Esquivel, G.; Ávalos, M. (2006), Microeconomía versión para
Latinoamérica, 7ª edición, Pearson Educación, México D.F.
47
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (2012), Oportunidades 15 años de
resultados, México, D.F.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2003), Informe sobre Desarrollo
Humano México 2002, Multi Prensa México, S.A. de C.V., México, D.F.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2008), Índice de Desarrollo Humano
Municipal en México 2000 – 2005, México, D.F
Secretaría de Desarrollo Social (2008), Evaluación Externa del Programa Oportunidades
2008: A diez años de intervención en zonas rurales (1997 – 2007), 1ª edición, México D.F.
Secretaría de Desarrollo Social (2013). Programa Sectorial de Desarrollo Social 2013 –
2018. México, D.F.
Secretaría de Desarrollo Social (2014). Programa Nacional de Desarrollo Social 2014 –
2018. México, D.F.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2013). Programa para Democratizar la
Productividad 2013 – 2018. México, D.F.
The World Bank (1990), World Development Report 1990 Poverty, Oxford University Press,
Washington D.C.
Weimer, David; Vining, A. (1992). Policy analysis: concepts and practice, Prentice Hall,
Englewood Cliffs.
Sitios de internet consultados:
http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/programa_de_desarrollo_humano_oportunidades_2014 http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/oportunidades_rumbo_productividad http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/oportunidades_se_redisena_para_mejorar http://www.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/Programas_Sociales/OpcionesProductivas/Foro/5.ZERTUCHE_OPORTUNIDADES%20.pptx http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/metodo_de_identificacion_de_hogares_en_situacion_d http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/oportunidades_padron http://www.coneval.gob.mx
48
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/264.pdf
49
Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C.
a petición del Partido Acción Nacional.
Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trámite
Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C.
Ángel Urraza No. 812, Col. Del Valle, C.P. 03100, México, D. F.
