Rev. Est. de Polıticas Publicas, 34-47http://dx.doi.org/10.5354/0719-6296.2015.38427

ISSN edicion web: 0719-6296

©Copyright 2015: Universidad de Chile, Santiago (Chile)

Propuesta de metodologıa para el monitoreo y seguimiento del

Programa Productivo Alimentario en Nicaragua: Matriz de

Marco Logico

Tania Lopez

Universidad de Chile

Resumen

El Programa Productivo Alimentario, mejor conocido como Hambre Cero, es un programa social imple-mentado en Nicaragua desde 2007 por el Gobierno de Reconciliacion y Unidad Nacional con el objetivo dereducir la extrema pobreza, el hambre y la desnutricion. La entrega de un bono no monetario a mujeresde areas rurales de todo el paıs pretende fortalecer el rol de estas en la economıa comunitaria, dotandolasde capacidades para dar sustento a sus familias y organizandolas para comercializar sus excedentes deproduccion a fin de lograr un impacto economico y social a nivel nacional. El presente estudio tiene comoobjeto principal proponer el diseno de un sistema de monitoreo y seguimiento basado en la metodologıade marco logico, tomando como insumo el diseno original del programa y su actual funcionamiento. Lacontribucion de este estudio responde a la inexistencia de una matriz que evalue, continua y constan-temente, el efectivo cumplimiento de los objetivos que permitan mejorar la gestion de recursos y de lasinstituciones involucradas.

Palabras clave: Monitoreo de polıticas publicas, polıticas nutricionales, superacion de la pobreza.

Proposal of methodology for the monitoring and follow-up of the Productive FoodProgram in Nicaragua: Logical Framework Matrix

Abstract

The Food Production Program is a social program implemented in Nicaragua since 2007 by the Govern-ment of Reconciliation and National Unity in order to reduce extreme poverty, hunger and malnutrition.The delivery of a non-cash bonus to women in rural areas across the country intends to strengthen therole of them in the economy of the community, providing them with the capacity to support their fami-lies and organizing their surplus production to make an economic and social impact, in a national level.The main purpose of this study is to propose the design of a monitoring and tracking system based onthe logical framework methodology, taking as input the original design of the program and its actualfunctioning. The contribution of this study responds to the absence of a matrix to assess, continuallyand constantly, the fulfilment of the objectives to improve the management of resources and institutionsinvolved.

Keywords: Public policy monitoring, nutrition policy, overcoming poverty.

*Direccion de correspondencia [Correspondence

address]: Tania Lopez, Universidad de Chile

E-mail: tanikari.lopez@gmail.com

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monitoreo y seguimiento del Programa Productivo Alimentario en Nicaragua 35

Introduccion

Nicaragua cuenta con un ambiente macro-economico positivo en las ultimas decadas. Sin em-bargo, el bienestar de los pobres no tuvo cambio al-guno en el perıodo comprendido entre 1998 y 2005(FIDEG, 2012). Para el ano 2005, la incidencia dela pobreza general en Nicaragua se estimo en 48.3 %y la pobreza extrema en 17.2 %. En contraste conanos anteriores, ambos porcentajes no muestran va-riaciones significativas, por lo que se evidencia queNicaragua no ha presentado cambios sustantivos ensu meta de reduccion de la pobreza.

De 1998 al 2005, la pobreza en los hogares delpaıs paso de 38.8 % al 39.2 %. No obstante, entreel 2001 y 2005 se aprecia un aumento singular de2.6 puntos porcentuales, ocurriendo lo mismo en loshogares pobres con ninos (FIDEG, 2012). Segun ci-fras oficiales de la FAO, Organizacion de NacionesUnidas para la Agricultura y la Alimentacion, enNicaragua en el perıodo de 2003-2005 un 22 % dela poblacion total era sub-nutrida (Food and Agri-culture Organization, 2012), esto es 1.2 millones depersonas.

El acceso a la alimentacion que le permita al in-dividuo desarrollarse de acuerdo a sus capacidadeses uno de los derechos fundamentales establecidosen la Carta de las Naciones Unidas sobre los Dere-chos Humanos y es el primer Objetivo de Desarrollodel Milenio, relacionado especıficamente con la re-duccion de la extrema pobreza y erradicacion delhambre.

Desde 2007, cuando el partido de Izquierda ganalas elecciones con Daniel Ortega en la presidencia1,la principal preocupacion del gobierno se centra enla reduccion de la pobreza a traves de programas so-ciales con focalizacion multisectorial directamenteejecutados y monitoreados por el Estado. A partirdel programa de gobierno nace el Programa Pro-ductivo Alimentario del Ministerio Agropecuario yForestal (MAGFOR), que se define como la “expre-sion concreta, clara y precisa” del actual gobiernode Nicaragua para combatir la pobreza en todas susexpresiones.

Este programa no tiene claridad sobre los dife-rentes objetivos a los cuales va contribuir y de losque se va hacer cargo. En el diseno del programase plantean objetivos generales y especıficos, perono existe una herramienta de apoyo al monitoreo yseguimiento del mismo. Es por esto que esta inves-

1El programa de gobierno del FSLN prometıa mas inclu-sion social por medio de programas que beneficien a los masempobrecidos, apuntaba a reducir la pobreza por medio deldesarrollo humano, dando un papel fundamental a las pymesy al rol de las mujeres en la sociedad.

tigacion tiene como objetivo construir una Matrizde Marco Logico para el Programa Hambre Cero, afin de identificar los objetivos que deberıa cumpliren aras de contribuir al monitoreo y seguimientodel mismo.

Instrumentos de monitoreo

El enfoque top-down enfatiza la decision creado-ra de la tecnocracia gubernamental y sus disenado-res con capacidad de generar programas y polıticasque se implementan por derrame causal; la jerar-quıa, direccion y control se constituyen los elemen-tos principales a la hora de comprender el procesode instrumentacion de polıticas publicas. La jerar-quizacion alude principalmente a la importancia yla influencia de la escala de poder que tienen los dis-tintos niveles polıticos y burocraticos sobre la im-plementacion, es decir la mayor responsabilidad re-cae sobre la cuspide; la direccion y control tambienestan ligadas a esta estructura jerarquica. Quienesplanean y estructuran las polıticas son responsablesde su exito, valiendose de su capacidad directivay de control sobre los niveles inferiores (Sabatier,1986)

Este enfoque racionalista se expresa operativa-mente en la definicion desde arriba de objetivos cla-ros, estructura de ordenes hacia abajo debidamenteprevista, aseguramiento de los recursos y apoyo ne-cesario ası como un sistema de comunicacion quegarantice el descenso de las ordenes centrales y laretroalimentacion de los responsables.

Si se cumpliesen a cabalidad las caracterısticas deesta vision de implementacion de polıticas publicasserıa una estructura funcional casi perfecta. Pero elEstado no es “todo poderoso” y la racionalidad delas decisiones esta condicionada por aspectos polıti-cos fundamentales, dejando de lado la estructura-cion legal del proceso de implementacion. Ası, co-mo propone Sabatier (1986), se trata de adoptarlos elementos mas fuertes del top-down y botton-up (enfoque botton-up, sobre enfatiza el poder de laperiferia: al contrario del top-down). De este ulti-mo su unidad de analisis, el estudio detallado delas estrategias de los actores intermedios y los masimportantes en la escala de ordenes de la implemen-tacion; del primero su interes en conocer el impactode las estructuras legales sobre la conducta de losactores, y la aplicacion de esta perspectiva al estu-dio del cambio en las polıticas en el largo plazo.

Como el sistema de aplicacion de polıticas publi-cas tiene fallas y la mayorıa de estructuras obede-cen mas a enfoques verticalistas, lo importante estener herramientas que ayuden a quienes ejecutanla polıtica, y a la sociedad en general, a fortalecer

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el papel que estos juegan en el ambito de polıticaspublicas.

Una herramienta fundamental, son los instru-mentos de monitoreo. Estos dan lugar a una ade-cuada toma de decisiones a partir del analisis deresultados obtenidos, permiten medir el grado deeficiencia y efectividad de los programas para cum-plir los objetivos para los cuales fueron creados. Nose puede hablar de monitoreo dejando de lado laevaluacion, ya que son procesos que van de la manoy que constituyen una fuente primordial de aprendi-zaje para los gobiernos y gestores de polıticas publi-cas (Subirats, 1995). Sin embargo, el monitoreo, adiferencia de la evaluacion, es el seguimiento que selleva a cabo durante la ejecucion de una polıtica,programa o proyecto. Es un proceso permanente ycontinuo, un instrumento de gestion que revisa enforma periodica los aspectos fundamentales de lastres P (Polıticas, Programas y Proyectos).

El objetivo principal de monitorear es “indagar yanalizar permanentemente el grado en que las acti-vidades realizadas y los resultados obtenidos cum-plen con lo planificado, con el fin de detectar a tiem-po eventuales diferencias, obstaculos o necesidadesde ajuste en la planificacion y ejecucion” (UNESCOy SIEMPRO, 1999)

Un sistema de monitoreo tambien es una herra-mienta importante para conseguir financiamientocon donantes. Este aspecto es particularmente im-portante para la realidad nicaraguense, teniendo encuenta que el 2,2 % del PIB en el 2013 (Banco Cen-tral de Nicaragua, 2013) proviene de donaciones, yque los donantes requieren conocer en que se gas-tan los recursos, la transparencia con que lo haceny sobre todo si finalmente causan impacto en la po-blacion.

Matriz de Marco Logico

Es una herramienta para facilitar el proceso deconceptualizacion, diseno, ejecucion y evaluacionde proyectos. Su proposito es brindar estructura alproceso de planificacion y comunicar informacionesencial relativa al proyecto.

La Matriz de Marco Logico que se elabora pa-ra efectos de la evaluacion debe reflejar lo que elprograma es en la actualidad. Si bien muchos pro-gramas no han sido disenados con el metodo delMarco Logico, se debe realizar un ejercicio de re-construccion de los distintos niveles de objetivosdel programa (fin, proposito, componentes) con susrespectivos indicadores, que permitan medir el nivelde logro alcanzado. La Institucion Responsable delprograma debe completar cada casilla de la matriz.

Fin del Programa: Es la descripcion de comoel programa contribuye, en el largo plazo, ala solucion del problema o satisfaccion de unanecesidad que se ha diagnosticado. No implicaque el programa, en sı mismo, sera suficientepara lograr el Fin, pudiendo existir otros pro-gramas que tambien contribuyen a su logro.

Proposito del Programa: Es el resultado direc-to a ser logrado en la poblacion objetivo, comoconsecuencia de la utilizacion de los compo-nentes (bienes y/o servicios) producidos por elprograma. Es una hipotesis sobre el beneficioque se desea lograr. Es la contribucion especıfi-ca a la solucion del problema (o problemas)diagnosticado (s).

Componentes del Programa: Son los bienes y/oservicios que produce o entrega el programapara cumplir su proposito. Deben expresarsecomo un producto logrado o un trabajo termi-nado (sistemas instalados, poblacion capacita-da, alumnos egresados, etc). El conjunto de loscomponentes permite el logro del proposito. Uncomponente es un bien y/o servicio dirigido albeneficiario final o, en algunos casos, dirigidoa beneficiarios intermedios. No es una etapa enel proceso de produccion del componente.

Actividades del Programa: Son las principalestareas que se deben cumplir para el logro decada uno de los componentes del programa.Corresponden a un listado de actividades enorden cronologico y secuencial, para cada unode los componentes. Las actividades deben pre-sentarse agrupadas por componente.

Indicadores: Los indicadores de desempenoson una herramienta que entrega informacioncuantitativa respecto del nivel de logro alcan-zado por un programa, pudiendo cubrir aspec-tos cuantitativos o cualitativos de este logro.Es una expresion que establece una relacion en-tre dos o mas variables, la que comparada conperıodos anteriores, productos (bienes o servi-cios) similares o una meta o compromiso.

La Matriz de Marco Logico de un Programa pre-senta un diseno coherente cuando se cumple su logi-ca horizontal y vertical.

Logica Horizontal de la Matriz de Marco Logi-co: Se basa en el principio de la corresponden-cia, que vincula cada nivel de objetivo (fin,proposito, componente y/o actividades) a lamedicion del logro (indicadores y medios deverificacion) y a los factores externos que pue-den afectar su ejecucion y posterior desempeno(supuestos principales).

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Logica Vertical de la Matriz de Marco Logico:se basa en relaciones de causa-efecto entre losdistintos niveles de objetivo de la Matriz deMarco Logico y postula lo siguiente:

Si se realizan las actividades se producen los com-ponentes, siempre y cuando los supuestos identifi-cados sean confirmados en la realidad de la ejecu-cion del programa. Las actividades necesarias y su-ficientes para producir un componente, junto conlos supuestos a este nivel, confluyen al exito de laejecucion del mismo.

Si se producen estos componentes y los supues-tos de este nivel se ratifican, se lograra el proposito.Los componentes, junto con los supuestos a este ni-vel, describen las condiciones necesarias y suficien-tes para lograr el proposito. Si se logra el proposito,y se confirman los supuestos de este nivel, se habracontribuido de manera significativa a alcanzar el fin.El proposito, junto con los supuestos a este nivel,describen las condiciones necesarias, aun cuando nosean suficientes, para lograr el fin.

Monitoreo en Nicaragua

En Nicaragua la falta de recursos economicos li-mita en muchas ocasiones el asignar presupuestopara fortalecer los sistemas de monitoreo de progra-mas y proyectos sociales principalmente, y es difıcilsaber que obstaculo representa una mayor amenazapara de desarrollo de estos procesos.

La realidad nacional evidencia un claro problemade acceso a la informacion ası como de disponibili-dad de la misma. Esto tiene que ver la poca inver-sion en sistemas de informacion, lıneas de base, ycon la transparencia de las instituciones para publi-car informacion, sobre todo cuando hay compromi-sos de cumplir indicadores para obtener donacionesy financiamientos.

Por otro lado, son pocas las instituciones que po-nen a disposicion del publico sus archivos y basesde datos, no necesariamente por falta de voluntadpero sı por falta de personal capacitado que proce-se la informacion y tecnologıa de informacion quepermita actualizar las plataformas virtuales de lasinstituciones. El Banco Central de Nicaragua y Mi-nisterio de Hacienda son de las pocas institucionesque sı cuentan con un excelente sistema actualizadoy disponible en la web. Este es un esfuerzo respal-dado por la cooperacion internacional que busca fo-mentar la cultura de monitorear los indicadores masimportantes de crecimiento y desarrollo economico,ası como el desglose del presupuesto general de larepublica.

Sin embargo, la mayorıa de programas socialesno tienen un sistema de informacion actualizado yen algunas ocasiones no lo tienen del todo. En elcaso del PPA, la informacion no esta sistematizada,no hay un consenso dentro de las instituciones queimplementan el programa en cuanto a muchos delos datos estadısticos; y principalmente no tiene uninstrumento que permita dar continuo seguimientoa los objetivos que intenta cumplir el programa paramejorarlo.

En Nicaragua se trabaja muy poco con enfoquede marco logico. Es mas comun su uso en las ONGsnacionales y sobre todo en las de cooperacion inter-nacional; se conoce la tecnica, pero no se ha llevadoa la practica en las instituciones publicas y por es-ta razon no se conocen sus facilidades. Es el BID elque generalmente en sus formas de trabajo conjuntosolicita el uso de marco logico.

La herramienta mas utilizada para monitorear lasactividades de los programas en las organizacioneses el Plan Operativo Anual, que si bien es un siste-ma eficiente en el corto plazo focalizando la asigna-cion de recursos humanos y materiales, no facilitala creacion de indicadores que permitan evaluar elcumplimiento de objetivos de manera constante.

Un programa que tuvo un solido sistema de eva-luacion y monitoreo es la Red de Proteccion Social,a la que sustituyo al PPA, realizado por el Bancomundial, CEPAL y organizaciones que promuevenpolıticas de salud y nutricion2.

Descripcion del Programa ProductivoAlimentario

El Programa Productivo consiste en la entrega deun bono productivo, es decir bienes (cerdas y vacasprenadas, gallinas, semillas, etc.), acompanado deasistencia tecnica para asegurar la sostenibilidad dela produccion y cambios de comportamiento dentrode las familias rurales a nivel nacional. Estamos ha-blando “de una economıa diversificada de reproduc-cion ampliada que genera y reinvierte excedentes,que comercializa y escala mercados, que incorpo-ra tecnologıa para incrementar rendimientos, quetiende a industrializarse ya mejorar su nivel de vi-da ano con ano, contribuyendo ası al mejoramientode la economıa nacional.” (MAGFOR, 2008: 10)

En el diseno, se trata de una transferencia en for-ma de bienes y animales que posteriormente debenreintegrar hasta en un 20 % aproximadamente, pa-ra lograr la sostenibilidad del programa de maneraque se pueda beneficiar a otras familias por vıa am-

2IFPRI: International Food Policy Research Institute

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pliacion de cobertura.

El objetivo y meta del programa es “Erradicar elhambre, la desnutricion cronica, la pobreza extremay el desempleo en 75,000 familias rurales pobres,mediante el incremento cuantitativo y cualitativode la produccion y el consumo de alimentos protei-cos, favoreciendo a la vez la sustitucion del consumode lena por el biogas” (MAGFOR, 2008: 15)

Desde el punto de vista organizativo, el programatiene cuatro momentos: En un primer momento seseleccionan y se organizan las familias para recibirel bono de capitalizacion. En un segundo momentolas familias en numero de 50 forman una coope-rativa. En un tercer momento, varias cooperativasconforman una union o central de cooperativas. Enun cuarto momento las uniones o centrales confor-man federaciones de cooperativas.

En cuanto a la parte productiva tambien se di-vide en 4 momentos; la primera fase o momen-to corresponde a la ejecucion del Bono Producti-vo Alimentario y esta a cargo del Programa Pro-ductivo Alimentario del MAGFOR (hoy en manosdel ministerio de Economıa Familiar, Comunitaria,Cooperativa y Asociativa). La segunda fase o mo-mento sera apoyada en lo que a manejo de fondosse refiere por el Fondo de Credito Rural (FCR). Latercera fase o momento sera apoyada en lo que aagroindustria se refiere por el Instituto de Desarro-llo Rural (IDR). La cuarta fase sera apoyada por elMinisterio de Economıa, el Banco de Fomento, laCancillerıa de la Republica, la Secretarıa Tecnicade la Presidencia, entre otras.

Ahora bien, dado que actualmente existen otrasfamilias campesinas (distintas a las familias benefi-ciarias del bono productivo) que ya se encuentranen la segunda, tercera y cuarta fase; las mismas es-taran siendo atendidas desde ahora por las institu-ciones senaladas. Asimismo, participan en la aten-cion a las familias campesinas en general otras ins-tituciones agropecuarias, tales como el Instituto deTecnologıa Agropecuario (INTA), el Instituto Na-cional Tecnologico (INATEC), la Empresa Nacionalde Abastecimiento (ENABAS), ademas de los orga-nismos encargados de atender y fomentar el coope-rativismo en el paıs. En su cuarta fase las uniones ofederaciones cooperativas deberan ser atendidas porel Banco de Fomento y demas servicios bancariospublicos y privados, por el ministerio de Finanzas,Industria y Comercio (MIFIC) por todas las otrasinstituciones relacionadas con el desarrollo nacio-nal, particularmente por la iniciativa AlternativaBolivariana de las Americas (ALBA).

El programa se centra en productores empobre-cidos porque “los pequenos y medianos productores

del campo son los mayores generadores de empleo,riqueza y produccion exportable, de donde resultaque invertir en ellos es economicamente rentable”3

Este programa se ha focalizado exclusivamenteen mujeres pobres campesinas, ya que desde la per-cepcion de este y basados en la observacion empıri-ca, son quienes tienen mas sentido de responsabili-dad a la hora de administrar el presupuesto fami-liar.

La atencion de 75,000 mujeres a quienes se lesentrega el bono y quienes se organizan para ad-ministrarlo, se convierte en el mayor programa decooperativismo de mujeres y por lo tanto en el ma-yor programa de liderazgo de la mujer en el camponicaraguense.

Una vez bien instalado el Gobierno de Unidady Reconciliacion Nacional de inmediato se inicio elproceso de implementacion del programa, sin unpresupuesto definido tampoco quedaba claro el pa-pel que jugarıa respeto de la polıtica rural en gene-ral y la polıtica de seguridad y soberanıa alimenta-ria y nutritiva.

Metodologıa

En funcion de contar con un diagnostico del pro-grama para poder disenar una Matriz de MarcoLogico para el PPA, se elaboro un cuestionario ba-sado en la estructura de la matriz con el objetivo deobtener informacion precisa sobre los componentesy actividades. Dicho cuestionario fue enviado a tresfuncionarios publicos que trabajaron de cerca conel programa y a dos investigadoras de la sociedadcivil que realizaron un estudio sobre la implementa-cion y transparencia del PPA. La seleccion de estosactores responde a la revision del mapeo de acto-res, a la conveniencia y a la accesibilidad, dado queestos se encuentran en Nicaragua y este estudio seha realizado en Chile.

Dado que se habla de un programa que ya seencuentra en marcha desde el 2007, no se evaluala decision de llevarlo a cabo, sino que se disenaun metodo para dar seguimiento mediante indica-dores medibles y verificables usando el diseno delprograma existente para identificar los principalesobjetivos. Es lo que se conoce como diseno inversode la matriz de marco logico (Aldunate, 2011).

Ademas, siguiendo la metodologıa de marco logi-co, se elaboraron los arboles de problema y de obje-tivos a partir del problema que el programa intenta

3Palabras de Orlando Nunez en entrevista exploratoriapara este estudio de caso. Enero 2014

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resolver, haciendo revision de informacion de la po-breza en Nicaragua. La elaboracion de alternativasa partir de los arboles no fue incorporada ya que nose esta evaluando la formulacion del programa, sinodurante la implementacion que objetivos se deseanalcanzar y como se podrıan medir.

Diagnostico y propuesta de Ma-triz de Marco Logico

Actores involucrados4

Gobierno

La estrategia de ejecucion del Bono es responsa-bilidad del Gabinete Nacional de Produccion, con-ducido por la Presidencia de la Republica. La ins-titucion del Gabinete de Produccion que coordinaeste programa es el MAGFOR (Ministerio Agro-pecuario y Forestal), entregando las tecnologıas yorientando sus acciones al desarrollo de capacidadestecnicas y productivas para mejorar la seguridadalimentaria de las familias beneficiadas.

Las instituciones del Gabinete Nacional de Pro-duccion que participan para impulsar, complemen-tariamente el desarrollo asociativo de las beneficia-rias en sus comunidades y sus capacidades en el pro-cesamiento y la comercializacion de los excedentesson:

Instituto Nicaraguense de Tecnologıa Agrope-cuaria (INTA), en el marco del fortalecimien-to del modelo de desarrollo agropecuario estainstitucion se propone reorientar la estrategiade trabajo, desarrollando la investigacion e in-novacion a fin de incrementar la producciony productividad principalmente de pequenos ymedianos productores/as del paıs.

GRUN (Gobierno de Reconciliacion y UnidadNacional), a traves de la Primera Dama: Se-cretaria de Comunicacion. Fomenta y establececomo uno de los ejes principales de su polıticade soberanıa alimentaria. Baja los lineamien-tos hacia las instituciones ejecutoras.

El Instituto de Desarrollo Rural (IDR), es unaInstitucion publica del Poder Ciudadano quefacilita servicios de apoyo a la produccion, conel fin de garantizar la seguridad alimentaria dela poblacion rural pobre.

4La informacion general de las “instituciones participan-tes del PPA” se proporciono en archivos que no se encuentranen la web, complementada con informe de Avances-Desafıosde Hambre Cero de IEEPP.

El Instituto Nicaraguense de Fomento Coope-rativo (INFOCOOP), es el organismo rectorde la polıtica nacional de proteccion, fomen-to y desarrollo cooperativo, ademas de la re-gulacion, suspension, supervision y control delas cooperativas. Tiene como objetivo princi-pal fomentar, promover, divulgar y apoyar elmovimiento cooperativo a todos los niveles.

El Fondo de Credito Rural (FCR) del Ban-co Produzcamos y el Instituto Nacional Tec-nologico (INATEC), brindan acompanamientofinanciero y capacitacion tecnica para mejorarlos sistemas productivos que dinamicen la pro-duccion.

INIFOM (Instituto Nicaraguense de Fomentode Municipios), se encarga de comprar y entre-gar bienes a las familias que habıan sido selec-cionadas segun los criterios correspondientes.

Parlamento Nacional, aprobo presupuesto pa-ra el MAGFOR y el Ministerio de EconomıaFamiliar ası como dentro de la ERCERP (Es-trategia de Reduccion de la Pobreza) para laimplementacion del PPA. Cabe mencionar queal pasar de 2007 al 2008 el presupuesto se vioincrementado de C$ 183 millones a C$ 264 mi-llones de cordobas, los siguientes anos mantuvoun presupuesto alrededor de los C$ 200 millo-nes.

CGR (Contralorıa General de la Republica),forma parte del aparato estatal, es auditorde procedimientos legales/presupuestario encuanto a licitaciones para llevar a cabo el pro-grama. La CGR excluyo de tramites de licita-cion al PPA en los primeros meses de su im-plementacion.

Tambien se integran en la ejecucion -para ase-gurar los objetivos del programa- las Alcaldıasy estructuras del Poder Ciudadano en los terri-torios, ellos en el terreno son los mas cercanosa la comunidad e inciden en la seleccion de be-neficiarias.

Sociedad Civil

CIPRES (Centro para la Promocion, la Inves-tigacion y el Desarrollo Rural y Social) Es laOrganizacion que implemento el proyecto Pi-loto de la cual se desprendio Hambre Cero,las experiencias exitosas fueron utilizadas enel Programa nacional. Actualmente no se en-cuentra vinculada

CPC (Consejos del Poder Ciudadano) Asocia-cion de vecinos pertenecientes al partido de go-bierno quienes tienen mucha presencia polıtica

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en los barrios y han influido en la seleccionde usuarias del programa ası como los GPC(Gabinetes del Poder Ciudadano) que tambiencoordinan con las instituciones para la distri-bucion del Bono.

Las beneficiarias directas ası como sus familiasson el objetivo principal del programa y claramen-te son participantes activos que van configurandoel PPA. Para la seleccion de las beneficiadas se hamontado una estructura a nivel departamental, mu-nicipal y comarcal, donde participan representantesdel MAGFOR, los Consejos del Poder Ciudadano(CPC) y los secretarios polıticos del FSLN. Toman-do en cuenta el numero reducido de Bonos y el grannumero de familias rurales y semi-urbanas que vi-ven en extrema pobreza, la seleccion de las benefi-ciadas se convierte en un componente sensible

Organismos Internacionales

FAO (Food and Agriculture Organization) pormedio de la Organizacion de Naciones Unidasy los Objetivos de Desarrollo del Milenio tie-ne especial interes en la seguridad alimentariay nutricion de los paıses. Monitorea las accio-nes del gobierno en cuanto a estos temas, lasinstituciones brindan la informacion a discre-cion. FAO contribuyo significativamente en lafinanciacion y diseno del programa y el Fondode las Naciones Unidas para la Infancia (UNI-CEF) y es un actor indirecto en la medida enque vela por los derechos de la ninez, en estecaso la seguridad nutricional, mediante el codi-go de la ninez y las normativas en la legislacionnicaraguense.

BID (Banco Interamericano de desarrollo), lacooperacion Taiwanesa y austriaca hicieronsignificativos prestamos y donaciones segun ca-da caso para lograr los objetivos del programa.

Los fondos de financiamiento provienen, mayori-tariamente, de los recursos del Presupuesto Gene-ral de la Republica, complementandose con recur-sos externos de fuentes tales como Venezuela, BID,Taiwan, AECI/Fondos para el Desarrollo de los Ob-jetivos del Milenio, Fondo Comun (Suiza, Finlandiay Suecia) y Austria, ası como fondos provenientesde programas dirigidos al combate a la pobreza,que administran y ejecutan instituciones publicasy asociadas del sector agropecuario, alineandose ala polıtica y estrategia del Gobierno. De las rentasdel tesoro se ha financiado el 40 %, de donacionesexternas el 3 % y de prestamos externos 57 %5

5Informacion obtenida en pagina del Ministerio de Ha-cienda, MHCP, Presupuestos Generales de la Republica.

Los fondos de ALBA (Alternativa Bolivarianapara Nuestros Pueblos de las Americas), ALBANI-SA (Alternativa Bolivariana para nuestros Pueblosde las Americas de Nicaragua Sociedad Anonima)ası como de CARUNA (Caja Rural Nacional) estaultima compuesta por fondos provenientes del AL-BA, desembolsaron para los Bonos de Economıa dePatio.

En el mapa de actores se distinguen a los intere-sados de los implicados en la Polıtica Publica, ydentro de esas esferas se encuentra el foco centraldel programa, la poblacion objetivo que requieresuperar la pobreza y desnutricion.

El GRUN es quien implanto el programa presen-tado por Orlando Nunez de CIPRES, -el cual ya notiene mucho que ver en el mismo-, dentro del setde polıticas publicas de este gobierno. Este baja loslineamientos a los Ministerios ejecutores del PPA.El Ministerio de Hacienda segun lo aprobado por elParlamento en el presupuesto, asignaba al MAG-FOR los montos correspondientes para ejecutar elprograma, el cual compraba los bienes a entregar yse coordinaba con los demas ministerios implicados;actualmente es al Ministerio de Economıa Familiar,Comunitaria y Asociativa a quien se traspaso la di-reccion del PPA. El MINSA y MINED tienen un rolmenos activo que los demas ministerios, es posibleque la etapa predominante actualmente sea la dedistribucion y asistencia tecnica, pero en un largoplazo con la conformacion de comunidades parti-cipativas y organizacion de cooperativas, se esperaque se logre integrar el componente de salud y edu-cacion, tal como se tiene contemplado en el disenodel programa, sin embargo es un objetivo igualmen-te ambicioso que requiere mas tiempo y cambio decomportamiento por parte de las familias.

Los organismos como FAO-UNICEF sonobservadores-evaluadores del programa, no par-ticipan directamente para el desarrollo de este,mas si en alguna etapa del diseno dando ciertasrecomendaciones al mismo para mejorar ciertosaspectos estructurales, en general las organizacio-nes de la ONU deben respetar la autonomıa en lasdecisiones a lo interno de los paıses.

Se observa tambien que dentro de los involucra-dos, en alguna medida, los grupos estan haciendolo suyo por separado, existen diferentes niveles deincidencia. Por ejemplo, la cooperacion venezolanatiene diferente acercamiento (fuerte relacion) al go-bierno del que tiene el Banco Mundial o el BancoInteramericano de Desarrollo, esto por los intereses-afinidades polıticas.

Por su parte, las organizaciones de la sociedadcivil en su mayorıa critican la implementacion del

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programa en cuanto a la seleccion de las beneficia-rias, la cobertura, ası como la rendicion de cuentasy ejecucion del programa. Tambien los medios decomunicacion se encuentran parcializados, se puededistinguir entre los llamados “oficialistas” y los deoposicion, en su mayorıa no son medios fidedignos.Poco se puede hablar de periodismo investigativo(IEEPP, 2011).

Ademas, los CPC y GPC son estructuras organi-zacionales gestionadas por el FSLN por ende todassus actividades son avaladas por el gobierno6. Estandirectamente relacionados con los usuarios ası comolas alcaldıas que en su mayorıa son de este actualgobierno. Estas asociaciones participan muy de cer-ca en la implementacion del PPA.

No hay evidencia sobre hasta que punto las mu-jeres beneficiarias y sus familias participaron en eldiseno o construccion colectiva del programa, asi-mismo respecto al seguimiento que se les ha dado aestas familias y sus comunidades. Los usuarios delbono claramente, una vez que son electos, tienenuna participacion activa en la sostenibilidad que sepretende con el programa. Finalmente son ellos lostestigos del impacto del programa en la calidad devida de sus familias y el entorno en general.

Matriz Diagnostico

Despues de unos 7 anos de implementacion apro-ximadamente, y con aporte de apreciaciones de al-gunos actores relacionados al diseno y ejecucion delPPA se puede extraer una especie de fotografıa delestado del programa en cuanto a lo que ha sido:

Como consenso, dentro del documento que defineel Programa Productivo Alimentario y en lo obte-nido como respuesta en los cuestionarios, el fin delprograma queda planteado como: “concebido con elobjetivo de erradicar la pobreza extrema y el ham-bre en Nicaragua, priorizando a las mujeres rurales.El objetivo se lograrıa a traves del otorgamiento deun conjunto de bienes [?] llamado Bono Producti-vo” (Cuestionario CG). Asimismo, el proposito tan-gible del PPA es “la capitalizacion de familias po-bres en el campo y periurbana para elevar el nivelde vida mediante el incremento cuantitativo y cua-litativo de la produccion y el consumo de alimentosproteicos” (Cuestionario CM). Son 75 mil familiasque fueron mencionadas cuando se describieron losobjetivos de Hambre Cero, porque ası lo especifico

6Los CPC y CPC son organizaciones legalmente reco-nocidas por el gobierno de Nicaragua, creado por la actualadministracion de Daniel Ortega, vistas como una extensiondel partido polıtico del presidente y estan presentes a ni-vel nacional http://www.confidencial.com.ni/archivo/2009-651/politica2 651.html

el MAGFOR en su momento como meta inicial.

Segun el diseno del programa, se plantean diver-sos objetivos que en su mayorıa no se logran cum-plir:

“La mejorıa de los ingresos familiares no se lograporque lo que dieron no permitıa vender produc-tos, puesto que apenas daba para el consumo fa-miliar. Tambien se plantearon mejorar la equidadde genero en las familias y la distribucion de ta-reas entre hombres y mujeres; en este aspecto, nosolo no se mejora, sino que se recarga a las muje-res de mas tareas y responsabilidades, incluyendola de disminuir la pobreza de la familia, la deudapor las cosas que le entregaron, la obligacion departicipar en reuniones, capacitaciones y en acti-vidades polıticas y organizativas; ası como el cuidoy la responsabilidad de los animales entregados”

(Cuestionario AQ).

Esta aseveracion es fruto de una investigacionrealizada por el Instituto de Estudios Estrategicos yPolıticas Publicas (IEEPP) en terreno, que eviden-cia las deficiencias del programa desde las voces dealgunas beneficiarias, entonces ¿que tan convenien-te es tener una metodologıa de monitoreo de obje-tivos para un programa que nace como un compro-miso polıtico?. Si la idea del programa es integrara todos los actores sociales, es necesario que cuen-ten con una herramienta de fiscalizacion en cuantoa medir el cumplimiento de los objetivos.

Por otro lado, en esta matriz diagnostico no seevidencian supuestos ya que segun un ex funciona-rio del Ministerio Agropecuario y Forestal:

“No hay ninguna consideracion en riesgo externospara su implementacion. Esta fue una oferta de lacampana electoral que llevo al poder al FSLN en el2007. O sea habıa un compromiso polıtico. La fun-damentacion para su implementacion descansabaen los exito obtenidos por el CIPRES el en modeloimplementado en sus programa a poblaciones ru-rales, principalmente despues del Huracan Mitchde 1998, entre ellos en Chacraseca Leon”

(Cuestionario CM).

Sin embargo, efectivamente existen riesgos exter-nos que no estan en las manos del programa y queal ser independientes, este no se hace cargo. Es im-portante tenerlos en cuenta porque influyen en eldesarrollo de Hambre Cero ası como en el impactoque tiene en quienes se benefician de el.

Con relacion a los indicadores, la existencia de in-formacion es casi nula o muy limitada. Lo que exis-

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Tabla 1: Matriz diagnostico

Fuente: GRUN (2012); Banco Central de Nicaragua (2005); Ministerio de Economıa Familiar

Cooperativa y Asociativa (2012)

te como indicadores son mas bien datos estadısticosdescriptivos:

“Lo cierto es que el gobierno no manifesto interesen evaluar o dar seguimiento con seriedad al pro-grama y esto esta demostrado por la falta de infor-macion o la multiplicidad de datos para un deter-minado perıodo provenientes incluso de la mismafuente. (Se encontraron hasta 6 datos sobre benefi-ciarios con diferencias de hasta 50,000 personas)”

(Cuestionario AQ).

La inestabilidad institucional del programa, de-bido a conflictos internos, tambien limita la obten-cion de informacion clara y verificable, Hambre Ce-ro ha estado en mano de distintas instituciones enel tiempo que lleva su implementacion. Primero es-tuvo a cargo del Ministerio de Agrıcola y Forestal

y actualmente por el recien creado Ministerio deEconomıa Familiar, tambien hubo un desfile de di-rectores del programa en los primeros anos de este,condicion que debilito en su momento la credibili-dad del mismo, y que teniendo divididas las tareas,la sistematizacion de la informacion se vuelve en-gorrosa.

Ahora bien, para construir una Matriz alternati-va que proponga un mejor camino hacia el monito-reo y seguimiento del programa, es necesario definirel arbol de problemas y su respectivo arbol de obje-tivos para el objetivo principal que como programase propone Hambre Cero.

Al analizar el arbol de problemas y de objetivos,elaborados con algunos aportes de los cuestiona-rios, se puede obtener un sin numero de objetivosque le competen al programa y otro que, si biense desprenden del principal problema, el programano puede hacerse cargo y se convierten en su gran

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mayorıa en supuestos de la Matriz a proponer, porejemplo la vulnerabilidad ante desastres naturales,los precios internacionales de granos basicos, entreotros.

En el arbol de problemas, los efectos correspon-den a las consecuencias de la mala alimentacion yel alto nivel de desempleo que por su falta de califi-cacion tienen, unido a esto la baja comercializacionde sus productos por falta de creditos, de capaci-tacion en planes de negocio, cooperativas produc-tivas, etc. Las causas tienen causas en sı mismas yson una cadena de condiciones.

En la propuesta de matriz sı se consideraron su-puestos acordes al fin, proposito, componentes y ac-tividades, aunque el PPA ya esta siendo implemen-tado, pues en teorıa estos deberıan cumplirse paraque sea factible y se cumplan los objetivos del pro-yecto o programa, y por otro lado porque puedenestar explicando algunas falencias del este.

El fin de Hambre Cero en su discurso es, como yase ha mencionado, la reduccion de la pobreza extre-ma, sin embargo, se le adiciona en “poblacion rural”porque es ahı donde actua directamente el PPA. Esen el area rural donde se agudiza la pobreza en elpaıs, y las causas son innumerables, desde la faltade educacion que perpetua la situacion y condicionde vida de estas familias, hasta la poca inversionpublica que limita las oportunidades y hace que loscampesinos migren a las ciudades y abandonen sutrabajo en la produccion agrıcola.

Propuesta de Diseno de MML

Al estudiar los arboles de problema y objetivosque se obtuvieron de la revision del documento di-seno original del programa, literatura de causas dela pobreza e informacion de los cuestionarios, se lo-gra descomponer en objetivos –de forma general-lo que Hambre Cero realmente va producir en lasfamilias usuarias del bono que este entrega.

El problema principal es la reduccion de la po-breza, y se asume que la produccion de alimentosque la familia va a obtener, se traduce en una mejornutricion para los miembros de esta, principalmentelos ninos.

Si bien la pobreza es un problema multidimensio-nal, y las causas son numerosas, claramente el temade la delincuencia y todo el ambiente que surge dela falta de oportunidades requiere de otras polıticasque combatan directamente estas situaciones.

El papel de la educacion es algo de lo cual no sepuede hacer cargo el programa, pues tiene que vercon que realmente las usuarias cumplan el compro-

miso de enviar a sus hijos a la escuela.

Ademas, los factores externos, como los clima-tologicos, que se encuentran fuera de las manos delprograma, se consideraron supuestos porque final-mente sı influyen en la continuacion del PPA y sedeben tomar en cuenta para valorar las alternativasde accion.

De esta manera, la matriz de propuesta se centraen las usuarias del programa y lo que este va pro-ducir para lograr cumplir el proposito y contribuiral fin.

El principal obstaculo en la elaboracion de estamatriz, dejando de lado la condicion geografica y elhecho de que no existe un diseno de matriz marcologico original para Hambre Cero, es la informaciondisponible para verificar los indicadores propuestos.Por lo general las encuestas de salud, de empleo ycondiciones de vida se realizan cada cierto tiempo yno precisamente cada ano, ademas despues de cadaencuesta pasa un lapso significativo de tiempo parael procesamiento de la informacion. El siguiente es-calon le corresponde a las instituciones, pero comose menciono anteriormente, estas no tienen siste-mas de base de datos ni archivos publicos a la dis-posicion de los ciudadanos, a excepcion del BancoCentral y el Ministerio de Hacienda.

Contra intuitivamente, no hay evaluaciones deldiseno publicadas por parte de los organismos fi-nanciadores, en su mayorıa son evaluaciones de im-plementacion y que tienen que ver con la transpa-rencia de los procedimientos: rendicion de cuentas,criterios de seleccion de beneficiadas y compra debienes entregados.

Conclusiones

La implementacion de programas sociales en Ni-caragua no esta en discusion, mas sı el seguimientoque pueda generarse para cada uno de ellos.

Los programas que trabajan bajo el esquema defondos rotativos suelen tener experiencias exitosasen su implementacion por la autosostenibilidad queestos proponen. Sin embargo, el compromiso socialcon los mas vulnerables no finaliza con el hecho deejecutarlos, tambien los procesos evaluativos des-pues de la implementacion efectivamente son im-portantes para mejorar la gestion institucional y derecursos empleados en estos programas sociales.

El proceso de construccion de la matriz permitioconocer mas a fondo el Programa Productivo Ali-mentario, pero sobre todo la necesidad de construirun sistema de monitoreo del mismo que actualmen-

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Figura 1: Arbol de Problemas

Fuente: Elaboracion a partir del documento diseno del Programa Productivo Alimentario de

CIPRES y lıneas generales de Hambre Cero

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Figura 2: Arbol de Objetivos

Fuente: Elaboracion a partir del documento diseno del Programa Productivo Alimentario de

CIPRES y lıneas generales de Hambre Cero

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te no existe y que pueda servir de guıa para otrosprogramas.

Para elaborar una propuesta de sistema de moni-toreo a partir de indicadores basada en marco logi-co, fue preciso entender como se da el desempenointerinstitucional entre las entidades publicas quehan estado involucradas desde el inicio de HambreCero, especıficamente en cuanto al rol que han ocu-pado ası como su contribucion con la informacionde respaldo que se supone deben tener disponible yproporcionar ante cualquier evaluacion integral delprograma.

La informacion es fundamental para cometer losobjetivos de construir la propuesta y de medir losindicadores de cumplimiento del programa que estaplantea; en Nicaragua es un tema sensible pues lainformacion no es de acceso totalmente publico co-mo la Ley lo establece. Ası pues, es un factor defi-nitivamente determinante para que la propuesta dematriz de marco logico se materialice, sea efectivay proyecte los resultados esperados.

Se evidencio una seria deficiencia en los sistemasde informacion de las instituciones tanto por faltade recursos para construir bases de datos y elaborarinformes a partir de estas, ası como falta de culturaorganizacional de dar seguimiento a las actividadesque se van realizando para llevar a cabo los progra-mas.

Disenar una metodologıa de este tipo para estey todos los programas sociales en Nicaragua es ungran reto; hay una lınea transversal que cruza losprocesos que concretan los programas; para rever-tir una cultura de debil monitoreo y seguimiento serequiere difusion de la importancia y beneficios deusar estas herramientas para el mejoramiento de lagestion y ante la falta de recursos la cooperacion in-ternacional juega un papel fundamental en el apoyode estas iniciativas.

Es posible la puesta en practica de esta propues-ta, pero ciertamente requiere de serios compromisosasumidos por las instituciones, cambios en la es-tructura organizacional y profesionalizacion de losprocesos de evaluacion.

Recomendaciones

El proceso de compilacion de informacion respec-to a la importancia de dar seguimiento a programassociales como Hambre Cero, y el estudio del disenodel programa, permiten hacer algunas recomenda-ciones para la futura implementacion del mismo, asıcomo el establecimiento de un sistema de indicado-res claros para el monitoreo continuo de este.

Obviando las deficiencias estructurales de las ins-tituciones y sus funcionarios (Falta de transparen-cia, casos de corrupcion, posible captura polıtica,etc?); a partir de la experiencia de operacion delprograma, se recomienda elaborar una matriz demarco logico del programa -acuerdo oficial-, es decirque efectivamente quede establecido como un com-ponente insumo para la evaluacion y monitoreo deeste.

Una vez establecida la metodologıa, se requierede un plan de capacitacion de manejo de marcologico, mismo que sea impartido por expertos con-tratados en conjunto con el Banco Interamericanode Desarrollo que tiene experiencia trabajando coneste enfoque. El Ministerio de Hacienda, que es don-de se centralizan los recursos para ser distribuido ademas instituciones del Estado y luego a los demasMinisterios, es donde deberıa centrarse la imple-mentacion de la metodologıa y que luego demandeel uso de esta en todos los ministerios que ejecu-tan programas que tienen impacto en la sociedadprincipalmente.

Definir esta metodologıa y forma de operar conun plan operativo anual para realizar las activida-des y a partir de esto establecer la forma de moni-torear.

Teniendo la evidencia de buenas practicas de eva-luacion y monitoreo, se propone establecer, me-diante ley, la evaluacion de programas sociales, ha-ciendolo un proceso amigable con los funcionarios,tecnicos y profesionales de manera que sean capa-citados en Marco Logico y demas procesos involu-crados, institucionalizando el seguimiento de pro-gramas en el quehacer del servidor publico.

De preferencia, la evaluacion debe hacerse porparte de una agencia externa independiente quegarantice resultados confiables y evite la politiza-cion. Esta agencia debe concursar publicamente,demostrando su capacidad para realizar dicha ta-rea. Podrıan ser paneles de academicos de universi-dades reconocidas de Nicaragua, expertos indepen-dientes, etc.

Tambien se requiere reglamentar la actual ley deacceso a la informacion publica en cuanto a su cum-plimiento. Esto requiere una transformacion pro-funda dentro de las instituciones, debe haber coor-dinacion entre ellas para proporcionar informacion,ası como establecer que esta se otorgue sin condicio-nalidades. El que la informacion sea absolutamentepublica exige eficiencia en el cumplimiento de lasmetas organizacionales y por lo tanto entregar da-tos de calidad.

Hacer publicas las evaluaciones de monitoreo yseguimiento es fundamental para que la ciudadanıa

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conozca y se involucre en los procesos.

Fortalecer la coordinacion interinstitucional, con-sistente con las lecciones aprendidas en Brasil (Fo-me Zero) y Mexico (Cruzada contra el Hambre) porejemplo. Se recomienda que se cumpla con la ideade implementacion indirecta -a traves de ONGs,para reducir los costos y mejorar la efectividad delprograma. Ademas, el programa debe asegurar pro-cesos abiertos y competitivos para la compra, venta,distribucion, y transporte de transferencias.

Actualmente la Institucion encargada de imple-mentar el Programa Productivo Alimentario es elMinisterio de Economıa Familiar, una nueva divi-sion del Estado enfocado a fortalecer a la pequenay mediana empresa tanto rural como urbana. Estadebe publicar informes de gestion periodicos, quepermitan mejorar la implementacion en el caminoy ası los resultados presentados sean los deseables.

Crear una lınea base del PPA para valorar suimpacto real en las beneficiadas y facilitar la rea-lizacion de diversas evaluaciones, desde su diseno,implementacion, hasta una evaluacion del desem-peno general del programa. En este sentido se pro-pone una sistematizacion continua de las activida-des que se van realizando a fin de documentar losresultados de cada una de ellas.

Realizar flujos de procesos para determinardonde estan los problemas o las dificultades pa-ra capturar informacion requerida en la matriz. Sepodrıa definir una comision permanente, sea inter-na o externa, para realizar estos flujos en cada unode los programas sociales.

Por otro lado, evitar la centralizacion de la im-plementacion para aumentar su efectividad y dis-minuir costos, tal como se proponıa en un inicio;una iniciativa que integrara a todos los actores lo-cales. En todo el proceso, el PPA fue llevado a cabocon los medios y recursos del Estado, evitando laarticulacion con programas y proyectos rurales exis-tentes que cuentan con muchos anos de experienciay podrıan enriquecer el PPA.

Finalmente, podrıa ser util el estudio y revision

de buenas practicas sobre la utilizacion del enfoquede marco logico evidenciado en otros paıses que haninstitucionalizado su uso y son testigo de la mejoraen la gestion de programas publicos gracias a este.

Referencias

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