Reflexiones Sobre Política Urbana

7/23/2019 Reflexiones Sobre Poltica Urbana

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Reflexionessobre

poltica urbana


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El Colegio Mexiquense, A.C.

Dr. Jos Alejandro Vargas CastroPresidente

Dr. Jos Antonio lvarez LobatoSecretario General

Dr. Henio Milln ValenzuelaCoordinador de Investigacin


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Reflexionessobre

poltica urbana

Alfonso X. Iracheta CenecortaCoordinador


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Edicin y correccin:Diseo y cuidado de la edicin:Luis Alberto Martnez LpezFormacin y tipografa:Diseo de portada:ad, leo s/tela, 120 x 100cm, 2000; autor:Manuel de Cisneros Soto (1970-).Primera edicin:2013

D.R. de la edicinEl Colegio Mexiquense, A.C.Ex hacienda Santa Cruz de los Patos s/n,Col. Cerro del Murcilago,Zinacantepec C.P. 51350, Mxico, MXICOVentas: www.cmq.edu.mx

Uno de los objetivos de El Colegio Mexiquense es promover la vinculacin de los estudios acadmicosque coadyuven a la sistematizacin del conocimiento para la toma de decisiones de los diferentesordenes de gobierno. Aunque impulsa el intercambio de experiencias y conocimientos, el contenido delos textos que aqu se presentan no fue sometido a un proceso de dictamen acadmico y es responsa-bilidad exclusiva de los coordinadores y de las organizaciones participantes.

Las opiniones expresadas en los textos son responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan nece-sariamente la opinin de los compiladores o de las instituciones titulares de los derechos de autor.

Queda prohibida la reproduccin parcial o total del contenido de la presente obra, sin contar previa-mente con la autorizacin expresa y por escrito del titular, en trminos de la Ley Federal de Derechos deAutor, y en su caso de los tratados internacionales aplicables. La persona que infrinja esta disposicin sehar acreedora a las sanciones legales correspondientes.

Impreso y hecho en Mxico/Printed and made in Mexico

ISBN:978-607-7761-39-6


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Presentacin 9

El desafo poltico del gobierno de la ciudad metropolitana en Amrica Latina 17

Fernando Carrin M.

Globalizacin, desarrollo y ciudades. Veinticinco aos de poltica urbana 47

en Mxico?

Roberto Eibenschutz y Rafael Rodrguez

Polticas de suelo y vivienda en Mxico durante el siglo XX 81

Susana Medina Ciriaco e Ignacio Kunz Bolaos

Poltica urbana y la operacin de la poltica habitacional reciente

129en el Estado de Mxico

Carolina Ins Pedrotti

Jvenes en las viviendas de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico. 155

Una mirada desde el censo 2010

Emma Liliana Navarrete y Yuliana Gabriela Romn Snchez

Mxico: hacia la reforma urbana 189

Alfonso X. Iracheta Cenecorta


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9Presentacin

Presentacin

E del Seminario internacional: Ciudades, globali-

zacin y desarrollo, organizado por El Colegio Mexiquense como parte de los

festejos por su vigsimo quinto aniversario. Dicho seminario se organiz sobre

varios temas, correspondiendo los trabajos de este volumen al titulado Reflexio-

nes sobre Poltica urbana, coordinado por Alfonso Iracheta Cenecorta y mode-

rado por Emma Liliana Navarrete, en el que participaron Fernando Carrin, quien

nos explica un fenmeno ampliamente percibido, pero no necesariamente

comprendido: la globalizacin. Este proceso ha provocado que el vnculo y re-

lacin entre ciudades sea un elemento constitutivo de su existencia y que hoy

el planeta sea ms interurbano que internacional, mostrando la emergencia de

un nuevo orden mundial de relaciones, lo que plantea mutaciones en los gobier-

nos de las ciudades.

Durante la poca de muy alta urbanizacin, hasta los aos ochenta, las

presiones de la urbanizacin acelerada y descapitalizada y las crecientes deman-

das sociales de los nuevos habitantes terminaron por desbordar la institucio-

nalidad pblica y el cauce tradicional de la mancha urbana, producindose una

respuesta que se ha caracterizado por la gestin del dficit y por la provisin

de servicios urbanos, pero no de produccin de ciudad.

En la actual coyuntura, la urbe pasa de la condicin de frontera a la relacio-nal, en el marco de la glocalizacin, donde la internalizacin y la localizacin

son dos caras de la misma moneda, en la que la interaccin econmica entre


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ciudades permite que el poder local se incremente, adquiriendo mayor prota-

gonismo, por encima, incluso, del poder nacional.

As, Carrin avizora una lgica interurbana que producir un salto de lo nacional-

estatal a lo local-urbano en el mbito planetario, determinado por tres grandes

procesos: transicin demogrfica, reforma del Estado y globalizacin.

Destacarn los gobiernos locales que construirn nuevas institucionalidades:

por una parte, internacionales, para resolver el desafo poltico de la ciudad en la

globalizacin, que consiste en obtener un reconocimiento como actor poltico a

escala planetaria y, por la otra, de mancomunidad o hermanamiento municipal y

construccin de instituciones de escala metropolitana para enfrentar los retos que

prcticamente todas las grandes ciudades latinoamericanas tienen y que corres-

ponden a la ciudad dual (formal-informal; pobre-rica; con servicios-sin servicios)

y a los nuevos desafos de la pobreza y la violencia.

Por su parte, Roberto Eibenschutz y Rafael Rodriguez desarrollan el conjun-

to de ideas que dieron origen a la planificacin urbana en Mxico y que han

influido en el curso del tiempo, que se inician con la incursin de arquitectos en

temas urbanos, la implantacin del zoningque dio origen a la ciudad del auto-

mvil, la implantacin de algunas ideas de desarrollo regional (enfoque de

cuencas hidrogrficas) y la adopcin de la planeacin como tarea del Estado.La formalizacin de la planificacin de las ciudades, a partir de la promul-

gacin de la Ley General de Asentamientos Humanos y las diversas experiencias

nacionales y locales fue un proceso difcil que naci desarmado y constituy un

nuevo discurso que dej atrs las visiones posrevolucionarias y abri las puertas

a la neoliberalizacin, con la que surgieron varios aspectos preocupantes: la

vivienda convertida en un sector, divorciada del desarrollo de las ciudades; la

sectorizacin y privatizacin del desarrollo urbano; la modificacin del artculo

115 de la Constitucin Federal, respaldando la coartada discursiva del fortale-cimiento municipal, restando fuerza a las estructuras centrales, con lo cual las

autoridades federales se desvincularon de la prctica del desarrollo territorial.

En la actualidad, la desvinculacin de los proyectos e inversiones pblicos de

las necesidades de ordenamiento urbano es clara. Los proyectos de infraestruc-

tura cuentan con gigantescos recursos, pero se disean aisladamente, con un

fuerte enfoque mercantil y al margen de las necesidades de las urbes.

Desde otra perspectiva, Eibenschutz y Rodrguez rememoran hechos signi-

ficativos a favor de un proyecto urbano mexicano. Desde el plano regulador dela ciudad de Mxico y las experiencias en Jalisco, que mostraron capacidades

locales por enfrentar el acelerado proceso de urbanizacin.


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Desde 1968, las transformaciones ideolgicas y las influencias previas de

la Revolucin cubana, entre otros hitos sociales, abrieron las puertas a un

pensamiento crtico que lleg tambin a repensar las ciudades, sus problemas

y sus gobiernos. Sin embargo, coincide con una urbanizacin que desde los

sesenta se descontrol, especialmente en las zonas metropolitanas. El gobier-

no federal, en sucesivas administraciones, mantuvo una cierta presencia en la

planificacin territorial y se aplicaron varias modificaciones a las estructuras

institucionales responsables de estas tareas. Siguiendo a Eibenschutz, se

afirma que, en todos los casos, la tendencia fue a una prdida de contenido

en el discurso oficial, y ms grave an, de responsabilidad frente al proceso

urbano cada vez ms acelerado, desbordado, inequitativo e insustentable.

El parteaguas entre la posrevolucin y el neoliberalismo se present cuando

la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (Sedue) se transform en Secre-

tara de Desarrollo Social (Sedesol); paralelamente, desapareci la Comisin de

Desarrollo Urbano en la Cmara de Diputados, dando lugar a la de Desarrollo

Social, y se formaliz la prdida del sentido social de la vivienda, para confor-

marla enfticamente como una mercanca.

Finalmente, en cuanto a las instituciones, Eibenschutz y Rodriguez afirman

que el surgimiento y cambio institucional es el reflejo de las ideas vigentes; deah que desarrollen una historiografa relevante, tanto en el sector pblico como

en el acadmico, destacando sus enfoques y propsitos; igualmente sobre los

protagonistas que influyeron o coordinaron las instituciones.

En la ltima parte del texto, dichos autores valoran los xitos y fracasos del

esfuerzo mexicano por planificar y ordenar el territorio y las ciudades para, fi-

nalmente, proponer una idea prospectiva, destacando su convocatoria a sumar

esfuerzos para enfrentar los grandes retos del territorio, partiendo de una reflexin

sobre lo que ocurre a nivel planetario y en Mxico, exhurtado lo que no le con-viene a Mxico: la ausencia de una visin territorial, aunque la tendencia mues-

tra que la planeacin se ha recluido en la academia y se extinguia, si no reco-

noce que es una funcin transversal y que debe recuperarse con una amplia

participacin ciudadana.

Susana Medina e Ignacio Kunz analizan tambin las polticas pblicas ha-

bitacionales mexicanas recientes en tres periodos: el agroexportador (1900-

1940), el de sustitucin de importaciones (1950-1980) y el de libre mercado

(1980-2000); en cada cual explica las relaciones entre el modelo econmico,el comportamiento poblacional y las polticas de vivienda. Buena parte del

texto se concentra en este anlisis histrico, con lo cual se observa un hilo


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conductor que permite comprender mejor las acciones habitacionales del Esta-

do mexicano y los retos que hoy enfrenta.

Los autores concluyen que, a lo largo del siglo , se observa una prdida

de calidad de la vivienda, tanto por sus materiales, como por sus dimensiones,

diseo y entorno donde se edifica. Este ltimo ha cambiado sustancialmente,

pero lo relevante es que contribuye poco a que las familias encuentren un

ambiente adecuado para su realizacin. Esta prdida de calidad se asocia a la

creciente penetracin del capital privado en las polticas pblicas, pues, final-

mente, predominan los intereses del primero en detrimento de las segundas.

Carolina Pedrotti se centra en un anlisis de las polticas habitacionales que

se han aplicado en el Estado de Mxico, especialmente desde finales de los no-

venta. Ella parte de reconocer el estrecho vnculo entre urbanizacin y poltica

social, as como las constantes histricas que han acompaado al fenmeno

habitacional urbano en Mxico (extensivas a Amrica Latina): el acelerado pro-

ceso de urbanizacin; la concentracin de la poblacin en las ciudades; el suelo

urbano que tiende a ser escaso y a incrementar su valor, adems de que desarro-

lla cada una de stas en el caso mexiquense.

Desde un esfuerzo terico y metodolgico relevante y un conjunto de datos

oficiales sobre la generacin de vivienda, analiza crticamente la poltica habi-tacional reciente en Mxico: desde su origen, conceptos, actores y acciones

concretas. Esta reflexin se traslada a la accin habitacional en el Estado de

Mxico, justificada por dos razones: primera, las modificaciones a la organizacin

jurdica y operativa de la vivienda y el desarrollo urbano en esta entidad, acordes

con las modificaciones nacionales, de tal manera que reorientaran la accin

pblica hacia los nuevos paradigmas de eficiencia, facilitacin al sector privado

y rentabilidad del capital inmobiliario como premisas de dicha poltica.

La segunda corresponde al volumen de vivienda construida en el Estado deMxico y a sus caractersticas de insercin urbana y metropolitana, destacn-

dose como el de mayor produccin; tambin por no tener una insercin estruc-

turada en las ciudades y metrpolis donde se ha producido.

El anlisis de la localizacin de los conjuntos de vivienda en el territorio

estatal, asociado con los costos de transportes para los beneficiarios de los

programas pblicos de vivienda social, deja en claro cmo, adems de haberse

modificado la estructura espacial de las ciudades, tambin ha afectado los

modos de vida al generar una serie de problemas sociales, disfuncionalidadesespaciales e impactos ambientales negativos, al grado de considerar que uno de

los nuevos problemas urbanos, parafraseando a los analistas de Chile, es el de


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los con techo, aludiendo a las respuestas habitacionales del Estado y de los

mercados que, de ser una solucin a las necesidades habitacionales en sus

inicios, se han transformado en los nuevos retos del desarrollo urbano-metro-

politano, en Mxico y, muy particularmente, en la Zona Metropolitana de To-

luca, Estado de Mxico.

De su lectura se extrae una conclusin muy delicada: es el Estado mismo, a

travs de sus polticas y falta de conocimiento y anlisis de lo que denominamos

socioespacial, el actor que ms especula con el suelo, asimismo, el que ha

agudizado la crisis que enfrenta esta zona metropolitana.

En el caso de Emma Liliana Navarrete y Yuliana Gabriela Romn Snchez

ofrecen un anlisis sobre los jvenes en las viviendas de la , a partir de la

informacin censal de 2010. La intencin de su trabajo es mostrar la diversidad

de situaciones que ocurren en la metrpoli, as como confirmar que son los

hogares jvenes los que enfrentan mayores rezagos de vivienda, adems de

tener pocas posibilidades para habitar una vivienda independiente cuando

forman una pareja e intentan dejar el hogar paterno.

Para ello construyen un ndice de calidad de la vivienda y su estratificacin,

el cual se vincula con la estructura de los hogares, profundizando en los jefatu-

rados por jvenes, todo ello con los datos que ofrece el Censo de Poblacin yVivienda 2010, Navarrete y Romn concluyen que, teniendo en cuenta que la

vivienda cumple un papel fundamental en la calidad de vida de los individuos,

y por ello es un elemento para reducir la desigualdad social y espacial en la

metrpoli, las condiciones concretas de la vivienda en la est muy lejos

de abonar en veneficio de la reduccin de la desigualdad.

En particular, muestran preocupacin por la poblacin joven que carece de

oportunidades y espacios habitacionales para independizarse, lo que se asocia

a la falta de empleo y de acceso a crdito y apoyo gubernamental.Este problema es muy importante porque, como notan las autoras, Mxico

tiene un porcentaje muy alto de jvenes y de adultos jvenes y porque la situa-

cin habitacional, adems de su componente material, tiene otro, subjetivo, que

corresponde a la construccin de espacios para la convivencia diaria, y cuando

esto no lo ofrecen las viviendas sociales en particular, se afecta un derecho

humano fundamental.

El texto de Alfonso Iracheta Cenecorta, es una reflexin sobre la crisis urbana-

metropolitana que enfrenta Mxico. Da a da, con la accin del Estado sobrealgunos fenmenos, as como su abandono en otros, esta crisis se profundiza y el

gobierno no parece percatarse; las evidencias son muchas, sobresaliendo, por un


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lado, la ausencia de un programa nacional de desarrollo urbano, es decir, el aban-

dono del gobierno de su responsabilidad de ordenar el territorio y tener una visin

espacial del desarrollo nacional y local. Por la otra, la poltica habitacional im-

pulsada desde el gobierno federal y que ha agudizado la segregacin social y la

insustentabilidad de las ciudades.

La conclusin es que Mxico requiere de una reforma urbana, que replantee

el concepto y contenido de la ciudad-metrpolis, reconocer las necesidades de

intervencin pblica a travs de la planificacin y la recuperacin de lo pblico,

especialmente desde la accin del Estado.

Como primer paso, dicha reforma urbana debe concretarse, en una nueva

legislacin que reconozca a las metrpolis y defina un estatuto para planificar-

las y gestionar su desarrollo; que explcite el derecho a la ciudad para todos,

frente a un proceso de urbanizacin cada da ms desigual, inequitativo y des-

capitalizado para los ms pobres; que recupere la funcin social del suelo, co-

locando en su justo medio su papel en los mercados inmobiliarios y reduciendo

la especulacin; que recomponga los planes y programas de desarrollo urbano

y ordenamiento territorial, de tal modo que sean instrumentos para la toma de

decisiones y tengan fuerza de ley; para que haga efectiva la participacin ciu-

dadana corresponsable con el Estado en las decisiones de desarrollo urbano queafectan a cada comunidad.

Este volumen, es un llamado a la reflexin poltica sobre el significado de la

crisis que azota a las ciudades y metrpolis mexicanas, y que las ha puesto en

condiciones de gran desventaja internacional, pues tienden a perder competi-

tividad, a ser cada vez ms inequitativas, a confirmar patrones territoriales ca-

racterizados por la dispersin y la fractura fsica y a perder sustentabilidad; es

decir, condiciones para reducir su huella ecolgica y recuperar los recursos que

consumen cotidianamente. Es tambin un llamado a la accin concertada contodos los actores sociales involucrados en el desarrollo de las ciudades, para que

la reforma urbana no sea slo un imperativo tico y epistemolgico, sino una

respuesta desde la legislacin y desde otros mbitos a la crisis expuesta.

El conjunto de ideas centrales de cada texto, se debatieron abiertamente en

la Casa Toluca de El Colegio Mexiquense; donde autores tuvieron la oportunidad

de retroalimentar sus ideas originales y elaborar los artculos aqu presentados.

Si reflexionamos sobre el conjunto, dira que hoy, en Amrica Latina y en

Mxico, la ciudad, la metrpoli, se han convertido en el centro de lo social, esdecir, el centro de los conflictos y de las alianzas sociales; el centro del desarro-


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llo; el lugar donde se construye la cultura dominante, el escenario donde la

comunidad se cohesiona o se fractura.

La crisis urbana y metropolitana que vive Mxico nos llama la atencin

sobre la urgencia de evaluar profundamente las polticas y acciones pblicas

y privadas, orientadas a la construccin de las ciudades, porque las evidencias

de los trabajos de investigacin claramente apuntan a la agudizacin de los

problemas, no tanto a su aminoramiento.

En este contexto, se aprecia una prdida de presencia gubernamental y una

creciente capacidad de decisin de temas clave, como la localizacin, que ha

sido cedida a los mercados inmobiliario, constructor y financiero.

Sobresale, entonces, la necesidad de actuar desde la ciudadana, recuperar

lo pblico desde toda perspectiva, ante la privatizacin generalizada de las

ciudades y la creciente segregacin de los ms pobres.

Finalmente, estos textos dejan en claro que muchas de las polticas urbanas

y especialmente las habitacionales no funcionan adecuadamente, no slo por

su baja eficacia, sino por sus consecuencias perversas en el aceleramiento de la

desigualdad social y espacial en las ciudades, en la profundizacin de los pro-

blemas ambientales y en la prdida de capacidades para gobernarlas, as como

para que los ciudadanos asuman un papel protagnico en su recuperacin.Espero que los lectores encuentren en la lectura de estos textos, ideas e

informacin relevantes y novedosas, y que se sumen a los debates que per-

manentemente impulsa El Colegio Mexiquense sobre temas sensibles de las

ciencias sociales, entre los cuales consideramos como centrales los relativos

a los fenmenos socioespaciales.

Alfonso Iracheta Cenecorta

Lerma, Mxico, septiembre de 2012


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17F. Carrin: El desafo poltico del gobierno...

El desafo poltico del gobiernode la ciudad metropolitana

en Amrica Latina

Fernando Carrin M.*

1


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18 Reflexiones sobre poltica urbana

*Flacso Ecuador, presidente de la Organizacin Latinoamericana y de El Caribe de Centros Histricos(Olacchi), editorialista del Diario hoy.


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Introduccin**

E T super la barrera del 50 por ciento de la poblacinconcentrada en ciudades, mientras Amrica Latina traspas el 80 por ciento,para convertirse en la regin ms urbanizada del mundo. Ah viven casi quinien-tos ochenta millones de personas repartidas en cuarentain pases, de lascuales cuatrocientos sesenta millones habitan en las ciudades. El aumento dela presencia de las personas que residen en el mbito urbano implica nuevosretos, entre los que sobresale el gobierno de la ciudad.

La distribucin de la poblacin no es equilibrada en el territorio, pues resul-

ta del desarrollo desigual y excluyente que conduce a una polarizacin de laurbanizacin: mientras sesenta y tres ciudades metropolitanas con ms de unmilln de habitantes concentran el 41 por ciento de la poblacin, alrededor dediecisis mil urbes consideradas pequeas entre 2 500 y 500 000 habitan-tes contienen el 49 por ciento. Si se relaciona el rango-tamao de las ciuda-des con la dinmica poblacional se obtenienen dos conclusiones: existe laconcentracin bipolar de la poblacin y el universo urbano tiene un comporta-miento heterogneo.

** Este texto alude al gobierno de la ciudad en Amrica, a partir de una realidad histricamente cam-biante, que tiene al menos dos momentos cumbres: la ciudad frontera y la ciudad relacional, inmersas en uncontexto con una alta primaca urbana que produce desequilibrios territoriales o un proceso de urbanizacintrunco.


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En Latinoamrica, en los aos noventa del siglo , las ciudades pequeascrecieron un 3.7 por ciento; las, medias 1.5 por ciento mientras que las ciudadesgrandes un 2.4 por ciento (Arriagada, 2000: 19); y, lo ms asombroso, la ten-dencia se mantiene con pequeos cambios en este siglo , cuando se suponaque deba modificarse, gracias a la reforma del Estado, que cimentara unademocracia territorial slida en la regin. Pero este fenmeno demogrficocuenta con una contraparte cualitativa: el proceso de urbanizacin transita deuna jerarqua de ciudades proveniente de una primaca urbana, segn el atri-buto rango-tamao de forma anacrnica hacia una lgica relacional que in-tegra las urbes bajo un sistema urbano.

Las ciudades se convierten en espacios estratgicos de los pases y de la redurbana global, porque mientras las ciudades metropolitanas asumen la condicinde nodo de articulacin internacional y de ejes de integracin nacional, lasciudades pequeas conforman una nueva relacin con el campo, comportn-dose como intermediarias de la ruralidad con la urbanidad y a la inversa. Lasciudades medias articulan los sistemas urbanos nacionales entre las ciudadesmetropolitanas y las pequeas.

Esta diversidad y dinmica de las ciudades vive una gran transformacin en la

organizacin territorial y de los actores, las cuales conducen a singulares muta-ciones al gobierno de la ciudad. Para comprender este proceso se debe compararel hecho histrico precedente, cuando el gobierno central era el actor principal. Enesa poca era difcil establecer una estrecha vinculacin entre ciudades, ya que losmunicipios priorizaban la relacin con el gobierno nacional para captar recursos ycompetencias;1dejando de lado la representacin, participacin y respuesta a lasdemandas sociales urbanas, lo cual las debilitaba frente a las comunidades loca-les y ante los Estados nacionales.

La heterogeneidad de los tipos urbanos y la dinmica de la urbanizacinlatinoamericana demandan gobiernos prximos a esta realidad bajo tres pre-misas: no es posible tener un modelo nico de gobierno para este universo desituaciones urbanas, tampoco construir marcos institucionales rgidos frentea situaciones cambiantes, y menos an profundizar en las relaciones guber-namentales interurbanas con municipios enclaustrados. De all el desafo decontar con gobiernos locales que se adecuen al cambio de la realidad urbanacomo actores proactivos y privilegiados para que impriman direccin al

proceso, en tanto sujeto institucional con voluntad poltica (protagonismo).

1En ese entonces, el gobierno nacional operaba como mediador con otros municipios, interlocutor directocon cada uno de stos y como referente y base para la cooperacin internacional.


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La urbanizacin y la reforma del Estado introdujeron nuevos desafos algobierno de la ciudad, justo en un momento de retorno a la democracia enmuchos de los pases de la regin y de consolidacin de la globalizacin. All seimpuls la descentralizacin que tenda a fortalecer las urbes y a pensar en unademocracia territorial que rompiera con la polarizacin en el sistema urbano.Tambin la privatizacin, que redefine la esencia poltico-administrativa delgobierno local con el peso del mercado, lo cual construye el reto de la coope-racin pblico-privado en el gobierno local. Adicionalmente, est la aperturaque signific un cambio relativo en los esquemas de competencia entre losEstados nacionales hacia los gobiernos locales. A esto se suman los desafosque introducen las nuevas tecnologas de la comunicacin al sentido de ciuda-dana (redes sociales), los sistemas urbanos, la aproximacin de los territoriosdistantes y la existencia del tiempo real.

Amrica Latina vive una nueva forma de proximidad entre poltica y so-ciedad, que supera la tradicional relacin construida por los partidos polticosbajo formas clientelares o paternalistas, que han conducido a la ausencia depolticas urbanas explcitas. En este mbito emerge el municipio como elactor institucional fundamental y como ncleo central de la representacin e

identidad de la sociedad local para el ejercicio del gobierno de la ciudad. Porello no es casual el surgimiento de nuevos liderazgos, como los femeninos,dirigentes barriales, religiosos, indgenas, jvenes.

El gobierno de la ciudad: una realidadhistricamente cambiante

En este contexto de transformaciones conviene reflexionar sobre el gobierno dela ciudad en Amrica Latina, como clula bsica del proceso. sta se presentacomo el resultado de un complejo proceso de produccin social que tiene unpaso de la ciudad frontera amurallada (fortaleza, guarnicin) y anglogerm-nica (town) a la ciudad relacional propia de la modernidad tarda. En la ciudadlatinoamericana, en esta ltima centuria, se identifican dos coyunturas urbanas,en las que las estructuras de poder y sus gobiernos asumen caractersticasparticulares: primero, perifrica y metropolitana (ciudad frontera), que se desa-

rrolla desde mediados del siglo y hasta fines de ste; segundo, introspeccincosmopolita (ciudad relacional), que emerge desde los aos noventa del siglo hasta la fecha.


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El gobierno de la ciudad frontera: perifrica y metropolitana(1930-1990)

La primera coyuntura urbana inici en el periodo entreguerras, cuando el cicloacelerado de la migracin campo/ciudad, que impulsaba el proceso de urbani-zacin, sustentado en el crecimiento del nmero de ciudades, en el aumento deltamao de las urbes y en el redireccionamiento de la poblacin. Por eso crecela poblacin urbana con tasas vertiginosas y se generaliza por el territorio con-tinental: la urbanizacin implantada inicialmente en las costas del Pacfico o delAtlntico tiende a esparcirse por el interior de los pases. Los casos ms sobre-salientes son las ciudades andinas y Centroamrica y El Caribe, la creacin dela nueva capital del Brasil en Brasilia y al fortalecimiento de las ciudades mexi-canas que, en su conjunto, dan nueva forma a la urbanizacin a Latinoamrica.

El proceso de urbanizacin impulsado por el modelo de desarrollo end-geno, del Estado benefactor y de la sustitucin de importaciones gener unalgica concentradora de la poblacin con alta primaca urbana, que desembocen la formacin de las llamadas reas metropolitanas, como nodos nacionalesde articulacin del territorio circunvecino (continuo).2La elevada primaca ur-

bana condujo a una jerarqua urbana de forma piramidal, aunque trunca; debi-do a la nada regular distribucin de las ciudades segn su rango-tamao, cuyaexpresin mxima fue la macrocefalia urbana.

En las ciudades, el proceso gener dos cuestiones: primero, se sinti lapresin demogrfica sobre la ciudad y sus instituciones, sustentada en la mi-gracin rural-urbana y en las crecientes demandas sociales de los nuevos habi-tantes urbanos, los cuales desbordaron la institucionalidad pblica y la manchaurbana, produciendo una respuesta de poltica urbana inscrita en lo que se

denominara gestin del dficit: clientelismo poltico, asistencialismo, cooptacinsocial y profundizacin de las inequidades (segregacin urbana); segundo, laproduccin de una ciudad de la cantidad sustentada en ms vas, servicios,viviendas y ms equipamientos no produjo ciudad.3

2Nodos que adquirieron la condicin de polos de desarrollo o economas de enclave que generaron jerarquas

urbanas sobre la base de la localizacin industrial.3La concentracin de poblacin no es condicin suficiente para definir una ciudad, sobre todo porque setrata de una comunidad poltica (polis) que se constituye como espacio pblico donde se desarrolla un pensa-miento cvico. Por eso los datos de poblacin concentrada en ciudades son relativamente engaosos: el hecho deque sea concentrado no significa que sea produccin de ciudad.


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El patrn de urbanizacin expansivo y centrfugo de la ciudad se sustenten la dispersin de los asentamientos populares en la periferia,4apoyada en dosformas de irregularidad: la localizacin/ocupacin de la poblacin en terrenosinvadidos y en el irrespeto a las normas urbansticas, venidas de los planes re-guladores urbanos. Esta doble irregularidad se tradujo en la ausencia de inversinpblica en esos barrios y en el punto de partida para la estigmatizacin: la ba-rriada popular.

En esta poca, el gobierno de la ciudad asumi los postulados del urbanis-mo moderno, reforzando la dinmica de la ciudad frontera, mediante la delimi-tacin de la ciudad (permetro), la definicin de los usos del suelo (zonificacin),la ubicacin de la poblacin (segregacin residencial), la concentracin depuntos significantes (centralidad) y la produccin de los servicios que legitimanlos compartimentos estancos (densidades).

La ciudad se caracteriz por su desarrollo dual y la urbanizacin por la pola-rizacin, explicables por el crecimiento desigual y excluyente de la organizacinterritorial. En este momento y contexto surgi el concepto de ciudad latinoame-ricana, como realidad particular de la regin, que cuenta con los siguientes sellosdistintivos: 1) una urbanizacin sustentada en el incremento acelerado de la mi-

gracin rural-urbana; 2) la concentracin poblacional con alta primaca urbanamacrocefalia y 3) el desarrollo urbano dual venido de los asentamientoshumanos irregulares, informales e ilegales, nacidos de la invasin del suelo y delirrespeto a la norma urbanstica.

Los planes representaron el sueo de un orden urbano (regulador u orde-namiento), que condujo a una ciudad con poblacin marginada del gobierno yde la ciudad. As, la estructura urbana se consagr como ciudad dual: informal/formal; legal/ilegal. La ciudad creci sobre la base de estos asentamientos po-

pulares masivos, invisibles para las polticas pblicas, que no los reconocieronpor su ilegalidad, produciendo movilizaciones sociales como los paros cvicos,la reivindicacin de las poblaciones y la constitucin de los movimientos socia-les urbanos, como formas de presin para acceder a stos.

La ciudad dual tena implcitos tres temas vinculados a su gobierno, nacidosde las demandas sociales:

4La masificacin de la urbanizacin popular se despleg por las ciudades y adopt un mosaico de nombrescomo villas miseria en Argentina, favelas en Brasil, pueblos jvenes en Per, suburbios o barrios perifricos enEcuador, barrios piratas en Colombia, barrios de rancho en Venezuela, entre otros.


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El desbordamiento de la institucionalidad municipal por su rigidez e incom-patibilidad con la dinmica de urbanizacin: baja capacidad competencial,rgida estructura institucional, y los dbiles recursos humanos, entre otros,puso como punto de partida la necesidad de discutir la descentralizacinadministrativa, la reforma institucional y el fortalecimiento del aparatomunicipal.

La insuficiencia de recursos econmicos para la demanda de servicios yequipamientos urbanos, lo cual imprimi la nueva lgica del gobierno de laciudad: gestin del dficit, baja capacidad de respuesta institucional y au-sencia de recursos propios que alimentaron la necesidad de reivindicar la

llamada descentralizacin fiscal del Estado. La participacin social para canalizar las demandas de la poblacin concarencias, a travs de autoconstruccin, clientelismo y cooptacin. Frente aesta accin pblica naci la necesidad de enfrentar el problema estructu-ralmente: bsqueda de la democratizacin del gobierno de la ciudad me-diante la descentralizacin poltica (eleccin popular).

Los elementos causales vinculados al agudo proceso de urbanizacin produje-

ron conflictos particulares del gobierno de la ciudad y salidas estructurales a laslocalidades mediante la descentralizacin del Estado. Es decir, la crisis urbanase convirti en una oportunidad.

El gobierno de la ciudad relacional: introspeccin cosmopolita(1990-2010)

La segunda y actual coyuntura urbana ciudad relacional: introspeccin cos-

mopolita surgi en los aos ochenta y se caracteriza por una urbe estructu-rada en el marco de la lgica de la glocalizacin donde lo global no es exter-no a lo local y de las relaciones entre ciudades conforman un sistema urbano.5Una situacin de este tipo requiere un gobierno distinto para actuar sobre lasrelaciones de ensambles interurbanos de servicios, economa relocalizada, mi-graciones internacionales (remesas) o las nuevas tecnologas de la comunicacin(la nube).

5El sistema urbano global es una red, no una pirmide (Castells y Borja, 1998).


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Determinaciones y universo de la ciudad relacional

Las tres determinaciones de la ciudad relacional

El conjunto de transformaciones observadas en el siglo nos enfrenta anteciudades con ms poblacin, que son epicentros de la cultura, la poltica y laeconoma, que cuentan con ms poder y que la organizacin territorial tiende aarticularse al conjunto del sistema urbano mundial. Mientras que el siglo secaracteriz por la consolidacin y articulacin de los Estados nacionales queconstruyeron un espacio internacional planetario, este milenio ser el de lasciudades integradas como un fenmeno mundial que va ms all de los m-bitos locales o regionales bajo una lgica interurbana; produciendo un saltode lo nacional-estatal a lo local-urbano de mbito planetario.

Esta nueva coyuntura urbana en el marco del proceso de mundializacin, seafinca en cambios que vienen principalmente de los tres rdenes explcitos:transicin demogrfica, reforma del Estado y globalizacin.

Transicin demogrfica

En Amrica Latina existe el cambio del patrn de urbanizacin, gracias a la re-duccin de las tasas de urbanizacin y a la modificacin de las corrientes mi-gratorias.6Mientras que en 1950 la poblacin concentrada en ciudades era del41 por ciento, para el ao 2010 se lleg al doble; lo cual condujo a una dismi-nucin de las tasas de urbanizacin a la mitad: en 1950, la tasa promedio fuede 4.6 por ciento, mientras que ahora es del 2.2 por ciento; explicable porqueen 1950 la disposicin potencial de la masa migratoria bordeaba el 60 por

ciento, mientras que en el 2010 no llega al 20 por ciento. Es decir, que la masamigratoria se redujo a la tercera parte y, por ende, la disponibilidad de despla-zamientos de la poblacin. De los datos de reduccin de las tasas de urbaniza-cin se desprenden dos efectos singulares:

La urbanizacin muestra que el ciclo de la migracin rural-urbana se cierramientras se abren nuevos destinos migratorios: la migracin urbana-urbana,

6El fenmeno es significativo: Los ngeles es la cuarta ciudad de Mxico, Miami la segunda de Cuba,Nueva York la segunda de El Salvador; como Quito, primera otavalea; la Ciudad de Mxico primera mixteca, oLa Paz, primera aymara.


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la transferencia internacional7y la ocupacin de nuevos lugares de pobla-miento al interior de los territorios nacionales.8

La migracin internacional expresa un cambio demogrfico del origen ydestino, porque posibilita la integracin a las redes urbanas mundiales. Esun poderoso mecanismo de incorporacin de las ciudades latinoamericanasa la red urbana global, mediante los flujos de poblacin, servicios, remesaseconmicas (frisan en los sesenta mil millones de dlares anuales), la cons-truccin de puntos de encuentro en las ciudades de destino9 y el uso de lasnuevas tecnologas de la comunicacin.10La emigracin internacional es uncomponente de integracin de los pases y ciudades de menor desarrollorelativo, adems de ser una forma de insercin de las ciudades de la pobre-za al circuito de ciudades, aunque con alta asimetra. A ello se suman algu-nos beneficios: remesas culturales (ida y vuelta), formacin y calificacin dela fuerza de trabajo, desarrollo de la tecnologa (telefona e Internet), im-pulso de ciertos sectores econmicos (aviacin, servicios). De esta manera,la migracin internacional conforma, como afirma Beck (1998), comuni-dades simblicas configuradas en espacios sociales transnacionales quese sustentan a su vez en comunidades transnacionales.

Las ciudades crecen a un ritmo menor, que conduce a la clausura del crecimien-to centrfugo de stas y al inicio del desarrollo centrpeta, encarnado en la di-nmica del retorno a la ciudad construida11y al comienzo de una condicinhistrica nica: omitir las polticas urbanas de la ciudad de la cantidad y empe-zar a pensar en la construccin de una ciudad de la calidad; que ponga a la

7

Segn la (2010) cerca de treinta millones de latinoamericanos viven fuera de su pas de origen (6 porciento). Una cifra de esta magnitud viene a ser el doble del promedio del porcentaje mundial (3 por ciento).8Por ejemplo, algunas de las regiones transfronterizas (norte mexicano, norte del Ecuador, Brasil-Paraguay-

Argentina) o las mutaciones del eje urbano boliviano alrededor de Potos, La Paz y Oruro (norte-sur), al de deSanta Cruz, Cochabamba, La Paz (este-oeste), que han diversificado el patrn de migracin interna. Tambinel despoblamiento de las zonas centrales de ciertas ciudades compensado con el crecimiento de sus reasperifricas.

9El Parque del Retiro en Madrid para los migrantes ecuatorianos, la Plaza de la Constitucin en Santiagopara los migrantes peruanos y el Parque de La Merced para los migrantes nicaragenses en San Jos, entre otros;lugares donde construyen redes de informacin, laborales y de encargos.

10La penetracin de la telefona celular y el Internet en los sectores populares ha sido clave, no solo para elcontacto en tiempo real entre el migrante y su familia, sino tambin para emprender novedosas actividades

econmicas, intercambios de informacin y compras con el sistema delivery-internet-tarjeta de crdito: adquisi-ciones por el migrante en el pas de destino y entrega de la mercadera su familia en el lugar de origen.11All se ubica el cambio sustancial que se vive en la centralidad urbana de la ciudad latinoamericana: de la

centralidad fundacional se pasa en el siglo a la centralidad funcional (actividades financieras y comerciales) ya inicios de este siglo la consolidacin de la centralidad temtica, tpica de la globalizacin.


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ciudad latinoamericana en una condicin nica y al gobierno de la urbe en unode sus desafos ms importantes.

La reforma del Estado

El Estado entra en un profundo proceso de Reforma que se expresa en tresdimensiones vinculadas al gobierno de la ciudad: la apertura econmica, quehace que las ciudades compitan y cooperen entre s, por encima de los EstadosNacionales; la privatizacin, que le otorga un mayor peso al mercado bajo unalgica empresarial; y la descentralizacin, que construye nuevos equilibrios depoder entre los gobiernos nacionales y los locales.

La descentralizacin revalora el municipio, convertido en actor central delproceso, en tanto depositario de las transferencias de competencia y recursosnacionales. Pero tambin desde la sociedad, se transforma en el principal suje-to de demanda colectiva, que termina por construir nuevas formas de partici-pacin que, a su vez, producen nuevas instituciones y nuevas formas de repre-sentacin. All estn: el presupuesto participativo, la planificacin estratgica yla cooperacin pblica-privada.

Un cambio importante relacionado con la eleccin popular de alcaldes: sien 1980 haba pocos alcaldes electos, hoy todos son elegidos democrtica-mente; lo cual suscita un cambio sustancial: las campaas electorales seconvierten en un espacio de debate sobre la ciudad y su futuro, encarnandola construccin de consensos alrededor de los planes y programas de gobier-no; es decir, de un proyecto colectivo de ciudad a travs de la adhesin de lapoblacin a una propuesta mayoritaria y representativa. Esta reforma expresala ruptura de un tipo de municipio delegado desde un poder central y distan-

te, hacia otro construido inversamente desde la comunidad, ms prximo a lasociedad local; convirtindose en el primer eslabn del poder pblico estataly en la base de una democracia local que combina formas de representaciny de participacin. El fortalecimiento de la democracia local sigue en el ejer-cicio del gobierno con la instauracin de mecanismos de rendicin de cuentas(Brasil, Costa Rica), transparencia (Chile, Paraguay), revocatoria del manda-to (Ecuador, Colombia), y dispositivos de consulta popular (Valdivia-Chile,Manizales-Colombia, Ouro Preto-Brasil) que aparecen como mecanismos ex

post a la eleccin de las autoridades.La reforma del Estado introdujo la lgica privada en la gestin de la ciudad

y lo hizo bajo dos formas: una poltica urbana basada en la necesidad de re-


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gular el mercado inmobiliario y mediante el cambio del marco institucionalmunicipal, expresado en el aparecimiento de la dinmica de la cooperacinpblico-privada en la produccin de servicios e infraestructuras, bajo el prin-cipio de la subsidiaridad.12Estos elementos modifican la relacin entre auto-ridad local y sociedad local, propia del vnculo entre sociedad y Estado. Poreso la gestin urbana y el gobierno local sufren una profunda reorganizacininstitucional en trminos de su estructura orgnica y de su institucionalidad.

La globalizacin

La globalizacin redefine las funciones y el peso de las ciudades, convirtindo-las en lugares estratgicos gracias a su condicin de nodo de integracin y a sumodificacin como nuevo actor mundial. Las ciudades dado el peso demo-grfico, poltico, cultural, social y econmico alcanzan un protagonismo que,se afirmara se han convertido en uno de los tres actores mundiales ms rele-vantes junto al Estado en decadencia y a las empresas transnacionales cada dams vigorosas y difundidas por el planeta (Sassen, 1996). Sin las urbes la glo-balizacin no tendra un sustento territorial donde desplegarse, porque ellas

asumen la condicin de nodo principal del sistema tecno-poltico-econmicomundial y porque adquieren una creciente funcin protagnica en el escenariointernacional, que en muchos casos termina por competir con los Estados na-cionales (Borja, 1994).

No todas las ciudades tienen las condiciones estratgicas; porque dependende su ubicacin, funciones y protagonismo dentro del sistema urbano, as comode la competitividad y conectividad. Para existir, lo global tiene que localizarsey lo local, para desarrollarse, ha de globalizarse; lo cual supone polticas que

generen las condiciones de cooperacin y conectividad que fortalezcan la ca-pacidad de las ciudades y sus gobiernos municipales. Los municipios debenformular polticas de relaciones internacionales, en caso contrario tendern aquedarse, porque hoy la ciudad es un actor internacional que requiere de coo-peracin (La Paz), de una marca (Medelln), de exportacin-importacin (SoPaulo), de eventos internacionales de deportes (Rio de Janeiro, Guadalajara) ode msica (Guanajuato, Lima), de ferias tecnolgicas (Monterrey), taurinas(Quito), comerciales (Santiago, ), del libro (Bogot) y de turismo (Buenos

Aires, ), entre otras.

12Subsidiaridad: cualquier asunto debe ser resuelto por la autoridad normativa, poltica o econmica msprxima al objeto del problema. Este principio fue el principio de la privatizacin.


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El movimiento cosmopolita de la ciudad permite el paso de la ciudad en-claustrada y delimitada, hacia otra que multiplica sus mutuas y plurales relacio-nes propias de la ciudad relacional gracias a las nuevas lneas de polticaurbana que terminan por desbordar el sentido clsico del gobierno municipalaislado y auto centrado bajo una triple dimensin:

Las ciudades que crecieron por efectos demogrficos, por conurbacin o porextensin de la mancha urbana, superaron el territorio del gobierno muni-cipal para conformar gobiernos supramunicipales (Caracas o Lima), metro-politanos (So Paulo o Montevideo), o mancomunidades (Bolivia).

Lo municipal qued corto respecto de los modelos de gestin, por el pesodel mercado venido de la reforma del Estado (privatizacin). El municipio ylas polticas municipales introducen la modalidad pblico-privado (Santia-go o Monterrey), una nueva relacin entre lo pblico y lo privado, as comoentre Estado y sociedad en los territorios.

Con la globalizacin se constituye institucionalidad supramunicipal degobierno de la ciudad, que las convierte en actores polticos con protago-nismo internacional. La organizacin interurbana ciudades y gobiernos

Locales Unidos () plantea un cambio de lo internacional, propio delos Estados, a lo interurbano, esencia de las ciudades. Tambin existenorganizaciones y redes en temas particulares: ambiental, seguridad, plani-ficacin, capitales y gnero.

La ciudad gana protagonismo por su empoderamiento y porque el municipiotiende a representarse por s mismo, dejando de lado la tradicional ventriloquamunicipal que le obligaba a representarse a travs del Estado nacional.

El universo de las ciudades

El nivel de concentracin urbana y de redefinicin de las funciones de los terri-torios conforman dos espacios de articulacin mundial: las ciudades medias ypequeas, inscritas en regiones emergentes, y las grandes aglomeraciones ur-banas convertidas en nodos de avanzada de este proceso.


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Ciudades pequeas y medias en contextos regionales de integracin

Las ciudades pequeas y medias integradas en las llamadas regiones emergen-tes jalonan, articulan y se proyectan bajo un subsistema urbano-regional deinsercin internacional, conformando sistemas de ciudades pequeas, peroglobales, gracias a:

El estmulo de algn sistema productivo regional, como el Clster del Salmnen Chile, el turismo en Machupichu-Cuzco en Per o la Media Luna enBolivia, que cuentan con ciudades articuladas al mundo, gracias a la expor-tacin de servicios o productos, o los casos de ciudades medias y pequeasvinculadas a las grandes ciudades.

El peso de las regiones ricas ubicadas en mbitos estratgicos de la globali-zacin ancladas a las regiones econmicamente ms dinmicas: Monterrey enMxico por el hacia los Estados Unidos, Santa Cruz en Bolivia, por elpeso del Mercosur; Guayaquil, en Ecuador, hacia la cuenca del Asia-Pacfico.

El fortalecimiento de las asimetras complementarias en las fronteras nacio-nales genera auge econmico, atraccin poblacional y conversin en plata-

formas internacionales. Sin embargo, hay una contraparte negativa en lasfronteras: los mercados ilegales generan delitos conexos con alta violencia.Esta ambivalencia ha generado espacios interesantes de integracin multi-nacional, donde las ciudades y sus gobiernos se vinculan. Como ejemplo deformas de gobierno intermunicipal de carcter internacional tenemos: Mancomunidad de municipios en distintos pases, que administran uno

o varios servicios; ste es el caso de los residuos slidos y medio am-biente entre Tulcn, en Ecuador, e Ipiales, en Colombia, nacido en un

contexto de ruptura de las relaciones diplomticas. Casos parecidosexisten entre ciudades ecuatorianas y peruanas o argentinas y chilenas;y, mucho ms, en las ciudades fronterizas de Centroamrica.

El hermanamiento municipal tiene un caso emblemtico constituidoentre cuatro municipios de cuatro pases distintos: Manaos, Brasil; Iqui-tos, Per; Leticia, Colombia, y Nueva Loja, Ecuador, para el desarrollo deinfraestructura internacional y enfrentar el narcotrfico.

La asociacin entre municipios opera a partir de los acuerdos de Paz

firmados entre Per y Ecuador: existe la rotacin de los cuadros directi-vos mximos y una personera jurdica para la llamada Asociacin Bina-cional de Municipios del Sur del Ecuador y del Norte del Per (Abimse-


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nop). Tambin el caso de la Regin del Trifinio, donde cuarenta y cincomunicipios fronterizos con seiscientos setenta mil habitantes de Gua-temala, El Salvador y Honduras proponen el Plan de Desarrollo Trina-cional Fronterizo.

La formacin de reas metropolitanas en ciudades fronterizas de Mxi-co y Estados Unidos, organizados de forma espejo, o en la regin de lallamada Triple Frontera entre Brasil, Argentina y Paraguay, con Foz doIguau (Brasil), Ciudad del Este (Paraguay) y Puerto Iguaz (Argentina).

Las ciudades metropolitanas como nodos de articulacin mundial

Las ciudades metropolitanas logran vincularse al sistema urbano como nodosarticuladores (funciones centrales) gracias al tamao de sus mercados, a lavocacin productiva, a la innovacin, al peso de sus instituciones y al protago-nismo internacional, convirtindose en parte medular del anclaje del sistemaurbano de Amrica Latina al mundo. Las aglomeraciones metropolitanas sonunidades territoriales complejas, grandes y fusionadas, que buscan nuevas for-mas de gobierno.

No son suficientes la mancomunidad, el sindicato o la fusin de municipios;es imprescindible un gobierno metropolitano integrado, que adems cuente conuna lgica supra e intermunicipal, y que incorpore las dimensiones provincial yestatal, segn cada contexto. Pero no es fcil porque no es solo tcnico: laconstruccin de una nueva instancia institucional de gobierno pone en entre-dicho el tradicional equilibrio de poderes frente al gobierno nacional. Estaconsideracin es mucho ms significativa en los pases con alta primaca urba-na, porque significara la existencia de una disputa de poderes entre el gobierno

del pas y el de la ciudad metropolitana.El caso de Chile es ilustrativo: la regin metropolitana de Santiago concen-tra el 41 por ciento de la poblacin nacional y se despliega en seis provincias ycincuenta y dos comunas. Dos reflexiones: la primera, Santiago tiene un nivelmuy alto de concentracin de poblacin y una elevada fragmentacin institu-cional (mltiples comunas); y la segunda, si se constituye una sola autoridadde gobierno metropolitano, tendra un peso poltico como el del presidente dela Repblica y un grado de representacin y legitimidad metropolitana comple-

ja y difusa. La creacin de una instancia de poder metropolitana implica unareestructuracin del poder nacional y una reconfiguracin de las instancias de


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gobierno local, que deberan superar la cultura poltica local de los municipiosy sectorial de los gobiernos nacionales.

Las aglomeraciones metropolitanas que ms cambian son las capitales, ademsde ser las que ms limitaciones tienen para asumir una nueva forma de ejerciciodel poder. Primero, porque la descentralizacin del Estado cuestion la capitalidad:el imaginario de representacin nacional, la localizacin de los poderes centralesy el sistema de redistribucin de recursos econmicos. En segundo lugar los pro-cesos de privatizacin disminuyeron la oferta de empleo estatal, cambiando lanaturaleza de la ciudad: de poltico-administrativa a una de base econmica deservicios y produccin.

Si las ciudades capitales sufren un impacto significativo por los procesos dedescentralizacin y privatizacin, tienen un capital social que les permite supe-rar ese impassepara renovar su vocacin (Putnam, 1994). Las funciones propiasde la capitalidad con la ubicacin de aparatos estatales, la concentracin demisiones diplomticas y la localizacin de firmas de punta, les permite conver-tirse en motores econmicos de punta, articulados a un mercado de trabajo quetiene umbrales de servicios regionales y una estructura de administracin p-blica particular. Pero no es cuestin de inercia, porque se requiere de un gobier-

no local que genere una poltica urbana altamente creativa.Muchas capitales iniciaron procesos de transformacin de sus estructuras:Quito adquiere la condicin de cantn especial con la creacin del Distrito Me-tropolitano (1992) y con la Constitucin aprobada en 2008. Bogot asume lacondicin de Distrito Capital con la Constitucin de 1991. La ciudad de Mxicotiene un estatuto diferente a los treinta y dos estados que forman el Estado de laUnin. Buenos Aires, Caracas, Lima, Montevideo y La Paz, entre otras, no dejande tener elementos similares.

Los gobiernos de las ciudades capitales pueden ser

La conformacin de un rea metropolitana, como la de San Salvador (),que cuenta con una unidad urbanstica compuesta por catorce municipios. Sugobierno parte de la conformacin del Consejo de Alcaldes del rea Metro-politana de San Salvador (Coamss) que, a su vez, crea la Oficina de Planifi-cacin del rea Metropolitana de San Salvador () como SecretaraEjecutiva de la anterior, con fines de Planificacin y de Control del Desarrollo

Urbano del rea metropolitana. La absorcin de espacios circunvecinos (conurbacin), nacida del crecimien-

to de la mancha urbana que demanda gobiernos supramunicipales y plu-


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riestatales para formar una aglomeracin metropolitana, a la manera de unenjambre de jurisdicciones entrecruzadas, donde sobresalen la Ciudad deMxico (Estado de Mxico, Distrito Federal, ciudad) y Buenos Aires (GranBuenos Aires, ciudad de Buenos Aires).

La articulacin de lugares distintos, discontinuos y distantes gracias a quela globalizacin conduce a la existencia de ciudades configuradas en espa-cios sociales transnacionales (remesas, migracin, inversin) requieren deun gobierno local con enfoque de relaciones interurbanas, de competitividad,de conectividad y de marca, entre otras.

La unicidad del territorio genera un tipo de gobierno en el que no hay sub-divisiones en su interior y tampoco incorporaciones de jurisdicciones terri-toriales distintas. All estn los casos de Montevideo y de Quito que, sinperder la unidad poltico-administrativa del territorio, producen una des-concentracin de unidades administrativas, pero mantienen una lgica degobierno centralizado nico.

El modelo ms difundido es el fragmentado, con la presencia en el mismoterritorio de un conjunto de gobiernos locales autnomos; los ms llamati-vos son: Santiago con seis provincias y 52 comunas, Lima con dos municipios

provinciales y 46 municipios distritales, y el Distrito Metropolitano de Ca-racas con el Distrito Capital y cinco municipios.

Las aglomeraciones metropolitanas exigen su reestructuracin en la lnea de ladesconcentracin de las entidades dentro de los municipios, pero sin perder lacondicin de gobierno de totalidad. Los casos de Bogot con veinte alcaldasmenores; San Pablo con treinta y una subalcalda, agrupadas en nueve regiones;Montevideo con ocho municipios, y Quito con once administraciones zonales,

son casos a considerar.

La capitalidad tambin se redefine con una capitalidad compartida entreciudades: Chile, con la sede del Parlamento en Valparaso, distante de San-tiago, sede del gobierno nacional, ms por alejarlo del Ejecutivo en la pocade Pinochet que por acercarlo a la poblacin. Bolivia, donde Sucre es lacapital constitucional con poderes limitados y La Paz sede de los poderesEjecutivo y Legislativo. Pero tambin Brasil reubica la capital de Ro de Ja-

neiro a Brasilia a principios de los sesenta.


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Cada gobierno de las ciudades metropolitanas responde a las condiciones delterritorio que las contiene y cuentan con modelos de gestin especficos, comose describe enseguida:

Concentrado pblicamente, donde la funcin principal de la gestin va enla lnea de lo que se denominara una ciudad-Estado. Los casos paradigm-ticos seran la ciudad de Mxico, So Paulo y Buenos Aires, inscritos enEstados federales.

Fragmentado pblicamente, que tienen una variedad alta de agencias p-blicas y privadas, como las empresas, direcciones, corporaciones, patronatoso fundaciones. Los casos de Lima y Bogot lo ilustran bien.

La cooperacin pblico/privado, que se ancla en los planes estratgicos, lapromocin econmica de la ciudad (mercadotecnia) y la poltica de asocia-ciones con cmaras o sectores de capital.13Los casos ms relevantes sonGuayaquil, San Salvador y Santiago.

El gobierno de la ciudad relacional:

un actor estratgico internacional

La nueva funcionalidad de la ciudad tiene como contrapartida el fortaleci-miento del poder principal del desarrollo urbano y de la sociedad local: elmunicipio, que auspicia un incremento del protagonismo de las ciudades. Estaemergencia deviene de la confluencia de varios elementos, entre los que sedestacan dos: el proceso de descentralizacin que privilegia la va municipaly el cambio de la sociedad local que logra construir nuevas formas de parti-

cipacin y representacin.

La descentralizacin como equilibrio

La descentralizacin es un proceso histrico que busca distribuir equilibrada ydemocrticamente la centralidad el poder, entre entidades pblicas rec-procamente autnomas, con la finalidad de profundizar la democracia, potenciarel desarrollo econmico y mejorar la calidad de vida de la poblacin. La descen-

tralizacin nace en las reivindicaciones de los territorios que se expresan en dos

13En Crdoba, el sector privado tom un papel importante junto con la municipalidad en la definicin delfuturo de la ciudad plasmado en el Plan Estratgico.


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formas: por un lado, las regiones ricas demandan la privatizacin del Estado ymayor autonoma frente a la ciudad capital; porque menoscaban los vnculoscon las regiones ms dinmicas: Santa Cruz al Mercosur y Guayaquil a la Cuen-ca del Pacfico. Por otro lado, las regiones pobres reivindican mayor presenciadel Estado, por aumento de la inversin pblica (Colombia, Brasil), mayor re-presentacin (pueblos y nacionalidades indgenas) o creacin de nuevas enti-dades territoriales (Ecuador,14Bolivia). Esto significa que hay dos proyectos dedescentralizacin: uno con menos Estado y otro con ms Estado.

La descentralizacin se menoscaba si no existe un equilibrio entre lo hori-zontal, vertical y territorial.

Horizontal. Se fortalecen los poderes ejecutivos en menoscabo de las otrasfunciones del Estado, como se percibe en algunas reformas constitucionales.Este fenmeno a nivel nacional (Ejecutivo, Legislativo) tiende a reproducir-se en los gobiernos intermedios (gobernador, prefecto o intendente) y enlos gobiernos locales, donde el alcalde (jefe de gobierno, intendente, pre-fecto) tiene preeminencia sobre el Concejo Municipal (cmara, concejodeliberante, asamblea). Lo que ocurre a nivel nacional se reproduce en las

provincias y municipios, lo cual abona a la crisis del sistema parlamentarioy en la recentralizacin horizontal. Territorial. Se redefinen los poderes dentro del Estado, pero sin modificar

la lgica concentradora y excluyente de los territorios. En Amrica Latinase transfieren recursos econmicos y competencias a los niveles subna-cionales, sin que se atene el crecimiento de las grandes aglomeracionesmetropolitanas.

La transferencia de recursos econmicos y competencias a los gobiernos

subnacionales como de hecho as ha ocurrido ha generado gobiernoslocales con ms peso relativo frente al gobierno nacional, pero ms dbilespara la gestin de la ciudad, debido al fortalecimiento del mercado por lava de la privatizacin.

La descentralizacin no puede descuidar el centro; porque mientras mayorautonoma exista es ms necesaria una centralidad slida y fuerte. Casocontrario tendremos una realidad centrfuga que crea soberanas, que rom-

14En Ecuador, en los ltimos treinta aos se han creado tantos municipios como a lo largo de la historianacional: 45 por ciento de los municipios tienen menos de veinticinco aos de vida y el 78 por ciento tienenmenos de cincuenta habitantes. Son municipios nuevos y pequeos y ha prevalecido el fraccionamiento sin findel territorio nacional, por encima de la integracin.


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pe los equilibrios y que no genera redistribucin econmica. La necesidadde un centro fuerte es importante para generar un filtro que atene losimpactos negativos y potencie los efectos positivos de la globalizacin. Elcentro no debe ser eliminado, sino distribuido democrticamente; por esola autonoma debe entenderse como un concepto de subordinacin; porqueslo es posible dentro de un Estado; en caso contrario se construye sobe-rana, lo cual implica crear otro Estado.

La descentralizacin de una competencia implica una descentralizacin de lasociedad: cuando se transfiere la educacin, se descentralizan los docentes ylos estudiantes; lo cual conduce a una modificacin de la relacin sociedad/Estado y a la existencia de fuerzas sociales favorables o contrarias al proceso.

El nuevo escenario local

La transformacin del municipio depende del Estado y sus reformas, pero tam-bin de su nuevo vnculo con la poblacin. El cambio en el conjunto de la so-ciedad local proviene de las transformaciones en la base productiva, que lleva aun nuevo sistema poltico: tipos de liderazgo, formas de participacin popular

y mecanismos de representacin social.En 1980 los gobiernos centrales, con excepcin de siete pases, nombrabana los alcaldes. Catorce aos despus, la mayora de pases elegan localmentesus autoridades municipales, momento a partir del cual se rompe la tradicinde delegar la autoridad a los alcaldes. En este momento se cierra el ciclo de ladelegacin y se abre el de la representacin en la escena local. El fenmeno dela eleccin se generaliza desde fines de los ochenta del siglo : Bolivia inicia en1985 esta nueva fase de seleccin de alcaldes, luego siguen Colombia (1988),

Venezuela (1989), Chile (1992), Paraguay (1991), Panam (1994) y Costa Rica(1998). Hoy tenemos que en Amrica Latina todos los alcaldes y concejales sonelectos democrticamente, sin que se los delegue desde un rgano superior.

La eleccin popular de los alcaldes en Buenos Aires (1996) y en la ciudaddel Mxico (1997), cierra el ciclo de la representacin por la va electoral enAmrica Latina, en tanto son las ltimas ciudades en elegir democrticamentesus autoridades, con lo cual todas las autoridades municipales de la regin sonnominadas directamente por la ciudadana. Estos resultados determinan que

todas las ciudades tengan autoridades electas y que los gobiernos locales abranun nuevo cauce: profundizar la va ciudadana de salida a la gobernabilidad dela ciudad latinoamericana.


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La eleccin de las mximas autoridades de las ciudades metropolitanas, in-troduce un elemento de equilibrio de poderes, en tanto que su construccin serealiza autnomamente respecto de los poderes superiores del Estado, y tambinpermite augurar el paso de la democracia representativa a la participativa.

El gobierno de la ciudad

De manera correlativa a todo este proceso, se vive un cambio en los municipiosde Amrica Latina que, incluso, lleva a una modificacin en su denominacin:de municipio a gobierno local. La mutacin tiene que ver, por un lado, con latransformacin de la sociedad local, en tanto que se promueven nuevos sujetossociales, como mujeres, indgenas, pobladores, ambientalistas y jvenes, queconducen a la renovacin de los liderazgos. Y, por otro, con la profundizacinde la va municipal de descentralizacin, que lleva a una hegemona del muni-cipio entre los poderes locales.

Los modelos polticos

El modelo del gobierno de la ciudad est vinculado al municipio; lo cual permite que la

ciudad latinoamericana tenga un rgano pblico con amplia legitimidad y poder. Este

proceso proviene de una doble situacin: por un lado, del proceso de descentralizacin del

Estado, que privilegi al municipio como depositario central de las transferencias de recur-

sos y competencias, lo cual le otorga una mayor capacidad de respuesta ante las demandas

de la sociedad y, por tanto, de mayor legitimidad social. Y, por el otro, porque en las ciuda-

des se fortalecen y amplan las bases sociales de sustentacin del municipio, gracias al

proceso de democratizacin de la escena local (eleccin, rendicin de cuentas, transparen-

cia).Sin embargo este proceso no es homogneo, porque unos municipios tienenmayor dinamismo que otros, sea por su ubicacin en la red urbana nacional einternacional o porque han logrado un posicionamiento favorable en la coyun-tura. Tambin es heterogneo porque dentro de la administracin municipal seproducen cambios con distinta intensidad y bajo lgicas de gestin diferentes.

En esta nueva coyuntura urbana, el Ejecutivo municipal presenta una mu-tacin importante: transita del municipio de notables (caciquil, patronal) hacia

un municipio moderno y democrtico donde aparece con mucha claridad elposicionamiento de distintos modelos de gestin y de polticas de intervencinurbana que se expresan, finalmente, la existencia de actores diferentes que


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encarnan distintos modelos de gobierno de la ciudad. Si esto ocurre en la ad-ministracin municipal, en el mbito de los concejos municipales tambinexisten modificaciones. Se observa un debilitamiento relativo de los concejosmunicipales expresado en las siguientes situaciones:

La profusin de las empresas municipales privilegian lo sectorial y las deci-siones de poltica urbana se trasladan de los concejos municipales, origina-dos por voluntad popular, hacia los directores de las empresas, constituidoscorporativamente, lo cual construye una nueva forma de representacin.

El desarrollo de los planes estratgicos conforman cuerpos de decisin su-pramunicipales a la manera de asambleas locales donde la representa-cin se hace funcional a la cooperacin entre los sectores pblico, privadoy comunitario.

La necesidad de democratizar la toma de decisiones para definir prioridadesde inversin lleva a la generalizacin del presupuesto participativo, dondelas partidas las discuten con las organizaciones de base territorial (organi-zaciones barriales, comunitarias) y sectorial (salud, educacin) de la ciudad.

Este debilitamiento relativo de los concejos municipales se produce en el con-texto de la crtica a lo poltico, as como de ampliacin de la representacinsocial, a travs de cauces distintos a los partidos. Mientras que en el primer casohay una representacin sectorial, corporativa y delegada, en el segundo y terce-ro hay un intento de ampliar la representacin y socializar el manejo de la ciudad,ms all del mbito municipal. Sin embargo, en trminos polticos, se encuentrandos modelos explcitos de gobierno de la ciudad:

El uno de tipo empresarial, que impulsa la va mercantil privada y la sobe-rana del consumidor, en la que lo pblico es visto como un freno al desa-rrollo. La nomenclatura de alcalde cede ante la de gerente, porque busca laeficiencia a partir de la administracin de los servicios y la propuesta seinscribe en la profundizacin de la ciudad del mercado como salida a laciudad del caos, sustentada en un modelo privatizador basado en una doblecrtica: a) lo pblico es ineficiente, lo privado es eficiente y b) lo estatal escentralizacin, lo privado es descentralizacin.

El modelo de la ciudad del mercado parte de la crtica a lo estatal y a lopblico y lo hace desde la perspectiva de la sociedad civil. En este caso, laestructura municipal se compone principalmente de empresas, fundaciones y


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corporaciones de carcter privado, que corporativizan la representacin socialy sectorizan la accin municipal en los servicios. Por esta va se modifican lasrelaciones de equilibrio y contrapeso entre ejecutivo/legislativo en todos losniveles de la estructura estatal,15 tanto que la aprobacin del presupuestomunicipal, el plan de obras o la planificacin de la ciudad se hace en escena-rios fragmentados de representacin; produciendo una concentracin de lasdecisiones en el mbito privado sobre el pblico, en el alcalde sobre el conce-jo y en el capital sobre el trabajo. La administracin privilegia la prestacin deservicios, lo cual conduce a una estructura de ingresos presupuestada sobrela base de tasas ms que sobre impuestos. Los casos exitosos de esta corrien-te son Guayaquil, Monterrey, Santiago y Lima.

El otro, que pretende atemperar la crisis bajo un enfoque que le asigna unmayor significado a la ciudadana, tiene un enfoque de derechos y de pesoen lo pblico. El alcalde se define como jefe de gobierno, concepta la accinmunicipal desde una visin de totalidad e incorpora la participacin en suesquema de gobernabilidad. El modelo de la ciudad de lo pblico parte desu necesaria resignificacin en una doble dimensin: la referida al aparatomunicipal, para fortalecerlo (estatal, pblico, gobierno, participacin) y la

relacionada con el espacio pblico, en el entendido que la ciudad es el es-pacio pblico (organizacin espacial, identidades, integracin, constructorde derechos). En este caso se habla ms de gobierno local, con un amplioabanico de competencias. Se postula la ciudad de todos, el presupuestoparticipativo, planificacin estratgica y el alcalde se convierte en el jefe delgobierno local. Los casos ms llamativos son los de ciudad de Mxico, Por-to Alegre, Bogot y Montevideo, entre otros.

La planificacin urbana

Uno de los elementos fundamentales de la accin municipal tiene que ver laplanificacin urbana.16Su enfoque se encamin a incentivar el ordenamiento

15sta es una tnica general en Amrica Latina, por cuanto hay un crecimiento significativo del presiden-cialismo que genera dos efectos contrarios a la descentralizacin: por un lado, se tiene un incremento del peso delos ejecutivos sobre los parlamentos en todas las instancias nacionales y subnacionales que rompe con losequilibrios de poder y, por tanto, de las autonomas y, por el otro, en la relacin nacional local se introduce este

factor discordante: ms competencias y recursos en el mbito subnacional en un contexto de fortalecimiento dela figura presidencial.16La planificacin urbana naci en Inglaterra a mediados del siglo , con la Revolucin industrial, para

mitigar los efectos ambientales debido al traslado de los medios de produccin y de la migracin de la poblacindel campo a la ciudad.


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del territorio a travs de los usos de suelo, produccin de servicios y manejode densidades. De esta manera, se buscaba, por razones de salud pblica,garantizar la separacin de la industria con la residencia, as como reducir lasdensidades de poblacin con la finalidad de aminorar las epidemias (cuaren-tena). Esta motivacin de la planificacin cambi gracias a los avances de lasalud pblica, con lo cual la nocin de zona homognea pierde sentido, con-virtindose en una externalidad negativa para el capital.17

La planificacin urbana en Amrica Latina entr con fuerza hacia los aostreinta del siglo y lo hizo como elemento central de las polticas urbanas.Fueron propuestas normativas que regulaban y ordenaban el mercado inmo-biliario con tres instrumentos bsicos: la zonificacin, las densidades y losservicios. Posteriormente, con la recesin generalizada de la planificacincentralizada de los noventa, este instrumento entr en crisis; lo cual abre laposibilidad de construir varias salidas: ciudades y pases la descartan, otros laasumen parcialmente y tambin se produce una redefinicin de la lnea de lafacultad planificadora de los gobiernos locales. La descentralizacin tambinabona a la planificacin, en tanto, se pasa de la planificacin central hacia laplanificacin local. Esto significa que no hay una secuencia lineal y homognea

en los planes, pues que en la actualidad encontramos algunas situaciones:

Remozamiento de la planificacin urbana clsica, que encuentra en pasescomo Mxico, Colombia y Brasil un espacio propicio para su desarrollo. Elde Brasil es un caso emblemtico, cuando cre el Ministerio de las Ciudadesy lo hizo en un contexto de alta descentralizacin. Pero tambin hay casosms interesantes a nivel local: Bogot, Curitiba, Porto Alegre y Quito.

El desarrollo de la planificacin estratgica, nacida en los mbitos empre-

sariales privados (Harvard-Boston) da un giro y penetra en las polticaspblicas de la ciudad. El ejemplo emblemtico es Barcelona, que se difundeen la regin. De la propuesta normativa se pasa a la bsqueda de una visincompartida de ciudad, donde los agentes econmicos y los actores socialesconstruyen un consenso alrededor de las lneas principales del desarrollourbano. Hay casos interesantes de planificacin estratgica en las ciudadesde Rosario, Argentina, de Santiago, Chile; de Puebla, Mxico y de ciudad deGuatemala, Guatemala, entre otras; tambin existen planes estratgicos

sectoriales como los de cultura en Buenos Aires, de seguridad ciudadana de

17La zona homognea incrementa los tiempos de viaje, hace ms distantes las actividades urbanas, imponerestricciones a la industria de la construccin y al capital de promocin.


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la Provincia del Chaco, de desarrollo local de Trujillo en Per o del CentroHistrico de Quito (1991).

La propuesta de los llamados grandes proyectos urbanos (), nacida enEstados Unidos alrededor de los megaproyectos, logr posicionarse confuerza en Amrica Latina desde los aos noventa, operando bajo la lgicade cooperacin pblico-privada. ste fue el caso y en su momento de losproyectos de ciudad que se construyeron alrededor de los juegos olmpicosen Barcelona, de Malecn 2000 en Guayaquil, de la Costa Verde en Lima oPuerto Madero y sus alrededores en Buenos Aires.

La nueva planificacin de las ciudades es un hbrido que intenta recuperar sucondicin de vrtice ordenador del conjunto de la ciudad, pero bajo un criteriopolicntrico, donde la motivacin no es el sueo de un orden homogeneizador,sino ms bien la posibilidad de construir mltiples rdenes simultneos. Laplanificacin urbana debe superar no dejar de lado su tradicin fsica yestratgica para construir el gran proyecto de ciudad, desde la relacin gobier-no local-ciudadana; en tanto sujeto social (municipio) con voluntad (deseo,objetivo) con voluntad consciente (diagnstico).

El ensamble de los servicios urbanos

Las infraestructuras urbanas son la base material de la ciudad y son elementocrucial de las polticas urbanas, por eso la relacin entre ciudad, gobierno locale infraestructuras urbanas es indisoluble. La funcionalidad de las infraestructu-ras en la ciudad se caracteriza por

Las infraestructuras son el soporte principal de las actividades urbanas, porcuanto las viviendas no pueden existir sin agua potable, el comercio sinenerga elctrica y la industria sin la recoleccin de residuos slidos; perotambin el funcionamiento de la ciudad depende de ellas, porque el flujo delos servicios, informacin y personas depende de ellas, tanto como la nece-sidad de integrar la produccin con el consumo; la recreacin con la educa-cin, la administracin con el comercio.18

18La insuficiencia de servicios urbanos limita el aumento de la productividad de las empresas comercialesy las unidades familiares urbanas y, por lo tanto, la contribucin de las ciudades al desarrollo econmico. BancoMundial (1991: 451).


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Las infraestructuras urbanas son los componentes que permiten organizarla ciudad y dotarle de una estructura identificable. El transporte y la vialidadpermiten delinear el modelo expansivo de la ciudad de Mxico; el aguapotable define la cuota urbanizable de Quito y el espacio pblico en Buenosaires construir la grilla sobre la cual se asienta.

Las infraestructuras son un instrumento poderoso de poltica urbana, porquea partir de stas se definen lneas de accin pblica destinadas a la redistri-bucin social (tasas) y territorial (segregacin urbana), a la definicin de laaccesibilidad (centralidad), a la construccin de los estmulos para la loca-lizacin industrial (parques industriales), a la ubicacin del comercio (cen-

tros comerciales), a la produccin de los niveles de competitividad (talentohumano), a la construccin de centralidades urbanas (nodos temticos) ya la mejora de la calidad de vida de los habitantes urbanos.

El tema de las infraestructuras es de vieja data en el desarrollo urbano, al extre-mo que se dira que son consustanciales a la ciudad. Esta afirmacin suponeque el conjunto de las infraestructuras se modifican histricamente en relacincon la ciudad: as, por ejemplo, en la ciudad frontera, las infraestructuras prin-

cipales estaban destinadas a la construccin de los asentamientos humanos dela periferia y a buscar los mecanismos de integracin a la ciudad central; estoes, destinados a la habilitacin de suelo urbano para la localizacin de poblacin.Sin embargo, por el tamao de la demanda y su carcter ilegal, fue muy difcilsolventar estas infraestructuras, lo cual condujo a mecanismos informales oilegales, que reprodujeron la problemtica. En energa elctrica (tallarines), losincendios frecuentes; en agua potable (tanqueros), con problemas de salubridad;en evacuacin de desechos (cielo abierto) contaminacin. Estos asentamientos

humanos no generaron ciudad y los servicios fueron ms costosos y de inferiorcalidad a los producidos reglamentariamente; por lo cual la ciudad formal perday la informal tambin. Las ciudades de pobres son pobres y los pobres de lasciudades pagan mucho ms y reciben servicios de menor calidad que los habitan-tes formales de la ciudad. La pobreza result ser muy cara, en todo sentido.

Estas demandas de necesidades bsicas se cierran y, simultneamente, se abrenotras, propias de la ciudad relacional: conectividad, cooperacin-competitividady posicionamiento. Este salto significa un cambio de la funcionalidad de las in-

fraestructuras, un incremento del peso relativo de otras y tambin el aparecimien-to de nuevas. En la ciudad relacional, las infraestructuras demandadas son distin-tas, porque las relaciones interurbanas son el elemento central de su desarrollo.


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Por eso los servicios urbanos vinculados a las nuevas tecnologas de las comuni-caciones, como la telefona, los puertos, los aeropuertos, la Internet y las autopis-tas son esenciales; pero tambin lo son las infraestructuras ligadas a las finanzas(teletrabajo, Internet), a la produccin (energa elctrica, agua potable) y a lacalidad de vida (seguridad, educacin).

Con los procesos de reforma del Estado toma impulso la discusin de lasmodalidades de gestin de las infraestructuras, siendo uno de los elementoscruciales de las polticas. La descentralizacin y la privatizacin son los ejes queconducen esta situacin, porque

La localizacin de algunas fases del proceso productivo y la internacionali-zacin de otras generan una nueva divisin internacional del trabajo y lohacen de una manera interconectada. All estn los enlaces que se percibende la telefona, donde la gestin del servicio es global, a travs de empresastransnacionales espaolas o mexicanas, y la produccin es del mbito local,pero bajo regulaciones nacionales; lo cual incrementa la tensin entre unagestin cada vez ms global de los servicios y una produccin ms local. Eneste caso la funcin de los Estados nacionales es importante y deseable.

La definicin de quien las produce: el sector pblico, el privado o una com-binacin de los dos; la que est matizada por las definiciones de monopolionatural, como es el caso del agua potable en Mxico o de la infraestructuraestratgica que viene del transporte masivo en Medelln con su metro.

Es innegable que en unas ciudades las infraestructuras se generan desde elmbito pblico local, como la recoleccin y disposicin final de la basura (Loja,San Jos); o desde el nivel nacional, tal cual ocurre con el transporte masivo en

Santo Domingo y Chile. En otros casos son ms privados, como ocurre con latransportacin del Transantiago, o tambin de ciertas urbes donde la coopera-cin pblico-privado se impone: el caso de la Empresa Elctrica Quito, porquees una sociedad de economa mixta donde hay capitales privados, municipalesy nacionales.

El modelo de gestin municipal tambin se especifica con las polticas deingresos a tres niveles: primero, si tienen mayor peso los impuestos quiere decirque existe mayor flexibilidad y discrecionalidad; segundo, si el nfasis est en el

cobro de las tasas, se afirmara que la accin municipal es fundamentalmentesectorial; y tercero, si el cobro de los servicios se realiza por medio de tarifas,significa que hay un predominio del modelo privado de gestin. Sin embargo, en


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la realidad hay una combinacin de estas tres opciones, aunque siempre exista lahegemona de uno de ellos.

Tambin se debe sealar que en la actualidad las infraestructuras son msnumerosas que antes, porque las infraestructuras se producen histricamente. Porejemplo, no hace mucho tiempo las infraestructuras de la Internet no existan; laradio y la televisin no han estado presentes siempre; y las infraestructuras de losdispositivos de seguridad ciudadana se han modificado con el paso del tiempo.

Adicionalmente, en las ciudades pequeas el tema de la transportacinurbana no es tan importante para su funcionamiento, porque probablementesea suficiente con la vialidad; en una urbe grande ser ms significativa latransportacin o incluso la movilidad. Es ms, histricamente se afirmara que,en principio, las ciudades slo demandaban infraestructura vial para la traccinanimal o la movilidad peatonal; luego es ms relevante la infraestructura deltransporte sobre todo cuando aparece el vehculo a motor, posteriormen-te el de la movilidad multimodal y en la actualidad la conectividad.

Una ciudad portuaria como Valparaso necesita una infraestructura diferen-te a una ciudad turstica como Cancn; una centralidad histrica como Guana-juato requiere infraestructuras distintas a las de Cartagena, o una ciudad capi-

tal como Tegucigalpa demanda servicios diferentes a una ciudad como SoPaulo. Las ciudades de altura, como La Paz, requieren una climatizacin dife-rente a las del llano, como Santa Cruz, en el mismo pas.

En otras palabras: el tamao, tipo y momento histrico de cada ciudaddetermina las caractersticas de las infraestructuras que requiere. No hay, nidebe haber soluciones nicas a realidades diferentes. Pero an ms: las in-fraestructuras no pueden pensarse aisladas unos de otras; hoy ms que nun-ca estn absolutamente relacionadas, como un enjambre de redes. Adems,

todas las infraestructuras son multifuncionales; por ejemplo, la basura tieneun ciclo claro de produccin, recoleccin, disposicin final; pero tambinsirve para reciclar como compostaje, vidrio o plstico para generar energa; losignifica que los enlaces son mltiples, segn cada una de las fases o cada unade sus derivaciones.

Si antes el agua potable se distribua de manera autnoma de la energaelctrica y sta independiente de la telefona, ahora esto es impensable. Las in-fraestructuras dejan de ser autnomas y cerradas, para volverse abiertas y relacio-

nadas. Ahora los servicios no slo estn vinculados entre s, formando una verda-dera trama integrada de servicios, sino que tambin los mbitos socioterritorialeshan variado notablemente, al extremo que hoy existe un verdadero acople de


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infraestructuras; que permite entender a la ciudad relacional como un ensambleque posibilita unirlas, juntarlas y ajustarlas (segn el ). El ensamble tienecuatro modalidades: interaccin de infraestructuras (ensamble funcional), deterritorios (ensamble multinacional), de medios globales (ensamble global) y debase material de existencia de la

Reflexiones Sobre Política Urbana

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