,

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOSLey 19.549Decreto reglamentario l.7!>9/72, texto o r d e n a d o .1.991 segn reformas introducidas por decreto JW3/9I Con remisin al texto constitucional de 1994Revisado y comentada por:

TOMS JIUTCIIINSONhir.7. por rnnr.iirnn d r l Suprrior Trilumnl d r J u n l r i n de Tierrn drl l u*pn. rvmidrtii" drl f>lrj>.i (Ir I n M f i p t B l T R t n r dr Tirrrn d r l Fiirpo. IVnfr.Jinr t i h i l n r por rntirnn" lr- Drrrrlm AdtiiMlinfivn rti I R Fneiiltntl fie Dc.rrrlm (I'IIA) y d r Mrrer.ho AdinH1rit1ivo I I ni ln Fnrnllnd d r Cirn. Separacin del apoderado. 6. Conclusin del trmite Art. 35. [ALCANCES DE REPRESENTACIN]- 1. apoderado Responsabilidad del

262 264 265

TTULO

VI

DE LA PRUEBA

Art. 36. [UNIFICACIN DE IA PERSONERA] - 1. Diferencia con unificacin de representacin. 2. Ventajas. 3. Procedencia Art. 37. [REVOCACINDEIA PERSONERA UNIFICADA] I. Revocacin de la personera unificada. Fundamentos. 2. La exigencia de unanimidad. Cuestiones al respecto. 3. Conclusin Art. 38. [VISTAS; ACTUACIONES]-\. El sentido del vocablo "vista". 2. A l c a n c e de la "vista". 3. Formas de tomar "vista" de las actuaciones. 4. poca y plazo para solicitar la "vista". 5. T r mino para tomar "vista". 6. Denegacin de la "vista". 7. L i m i taciones a la "vista", a) Principio general, b) Requisitos para la reserva de las actuaciones. I) Decisin fundada. 2) Ascsoramienlo previo del servicio jurdico correspondiente. 3) rgano competente para declarar la reserva. 4) Pedido de reserva. 5) R e serva parcial. 6) Alcance de la reserva de las actuaciones. 7) Piezas reservadas o secretas. 8) Efectos de la declaracin de reserva

266

1. Consideraciones generales. 2. La prueba c o m o actividad procedituenlal destinataria de certeza. 3. Importancia de la prueba en el derecho. 4. Existencia de una teora general de la prueba. 5, N o c i n tic prueba en el procedimiento administrativo. 6. Prueba y medios de prueba. 7. El derecho subjetivo de probar. 8. Sistema inquisitivo. 9. Principio de verdad material 10. Prueba legal y prueba formal. 11. Valoracin o apreciacin de la prueba Art. 46. [DE IA PRUERA] - 1. Trmino de ofrecimiento y produccin de la prueba. 2. Quines pueden ofrecer pruebas. 3. Carga de la prueba. 4. M e d i o s de prueba admisibles e inadmisibles Remisin Art. 47. [NOTIFICACIN DE IA PROVIDENCIA DE PRUERA] I . Apertura a prueba. Admisibilidad y pertinencia. 2. Notificacin. 3. poca de la apertura a prueba. 4. rgano que dispone la apertura a prueba. 5. Apertura a prueba. Facultad discrecional. Lmites. 6. Denegacin de la apertura a prueba. Consecuencias. 7. Fijacin de los hechos que hay que probar. 8. Ordenacin de la prueba Art. 48. [INFORMES Y DICTMENES] - 1. M e d i o s de prueba en particular. Conceptos. 2. Medios probatorios en el reglamento. 3. Anlisis del artculo, a) Informes. I) Objeto y contenido. 2)

268

TTULO

V

LAS NOTIFICACIONES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Art. 39. [DE AS NOTIFICACIONES: ACTOS QUE DEREN SER NOTIFICADOS]-]. Preliminar. 2.< Actos que deben notificarse. 3. Cuestiones interpretativas. 4. Carcter de la disposicin legal 272

24 Plazos, b) Dictmenes.

NDICE GENERAL

NDICE G E N E R A L

25

1) Carcter.

2) El dictamen tiene que 292

Arl. 62.

[APRECIACIN OE LA PRUEUA] 1. 2. La sana crtica. 3.

Valoracin o apreciacin 3'4

ser fundado.

Consecuencias

de la prueba. la prueba

Apreciacin del conjunto de

Art. 49. [TESTIGOS] - 1. Preliminar. 2. Requisitos subjetivos y objetivos. 3. Carga procesal de testimoniar. 4. Requisjtps de lugar I Arl. 50. - 1. Fijacin de la audiencia. La comparecencia 2. Ca-

295 297

TTULO

VII

Arl. 5 7 . - 1 . Excepcin de comparecer ante el organismo. racteres. 3. Mecnica del interrogatorio

FORMAS DE CONCLUIR EL PROCEDIMIENTO 297 Arl. 63. [DE LA CONCLUSIN OE LOS PROCEDIMIENTOS] - 1. de conclusin del procedimiento Arl. 298 300 64. [RESOLUCIN Y CADUCIDAD]- 1. Alcance Arl. 65.-1. Resolucin tcita, a) Silencio. Interpretacin, b) Error de la norma, c) El " s i l e n c i o " y la continuacin del procedimiento. 2. Caducidad del procedimiento administrativo Arl. 66. 301 303 Art. 67.-1. Art. 68.-i. Art. 69.-]. 303 [DESISTIMIENTO] - 1. 3. Retractacin Concepto. Formulacin. 2. Ope317 318 318 319 319 Formas 314 2. 3'5

Art. 5 2 . - 1 . Requisitos de forma, a) Frmulas sacramentales, b) Formas del interrogatorio. 2. Negativa a responder. 3. Forma de las respuestas. 4. Idoneidad de los testigos. 5. Apreciacin de la prueba testimonial. 6. Nmero de los testigos. 7. Repreguntas Arl. 53.-1. Aplicacin supletoria

Resolucin expresa.

316

Arl. 54. [PERITOS]- 1. Prueba pericial. 2. Admisibilidad. 3. Proposicin de parte. 4. Recusacin. Oportunidad. 5. Dictamen extraprocedimental (procedimiento informal) Arl. 55.-1. Puntos de pericia

ratividad.

Desistimiento del procedimiento Desistimiento del derecho El caso de varios interesados 2. Otras formas anormales de

Art. 5 6 . - 1 . Aceptacin del cargo. Caducidad de la prueba. 2. Perito designado por la Administracin. 3. Finalidad del precepto. 4. Peritacin dispuesta de oficio Art. 57. - I. Carga de instar la diligencia. 2. Anticipo de gastos. 3. Realizacin y presentacin de la pericia. 4. Fuerza probatoria. 5. Pericias especiales Arl. 58. [DOCUMENTAL] - I . Concepto. 2. Documentacin administrativa. 3. Importancia, ventajas y defectos de la prueba documental. 4. Requisitos para la eficacia probatoria del documento presentado por el interesado. 5. Distintas clases de documentos. 6. Documentos e instrumentos. Diferencias. 7. Documentos ad misibles Arl. 59. [CONFESIN]- I . dencia de la confesin Conceptos y elementos. 2. Improce-

Art. 70. - 1. El inters general. concluir el procedimiento

304

TTULO PROCEDIMIENTOS

VIII DE IMPUGNACIN

306

309

Arl. 71. [QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIN E INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS AJENOS AL TRMITE DE RECURSOS] I. Nocin. 2. Objeto, a) Defectos de tramitacin b) Incumplimiento de plazos, c) E x c e p c i n . 3. La queja es un reclamo. 4. Sujetos. 5. Plazos, a) Plazo de interposicin, b) Plazo de resolucin. 6. D e cisin de la queja Art. 72. - 1. Responsabilidad del agente

321) 322

Arl. 60. [ALEGATOS] - 1. Concepto. 2. Contenido. 3. Carcter del alegato. Importancia. 4. Introduccin de cuestiones innovadoras. Excepcin. 5. T r m i n o para alegar. 6. Produccin de nueva prueba, a) De oficio, para mejor proveer, b) A pedido de parte interesada, si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. 7. Decaimiento del derecho Arl. 61. [RESOLUCIN]- I. Decisin

310 313

Art. 73. [RECURSOS CONTRA ACTOS DE ALCANCE INDIVIDUAL Y CONTRA ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - ]. Recurso administrativo. Concepto. 2. Principios generales de los recursos, a) Que sea impugnable en sede administrativa, b) Que sea comunicado a la persona a quien afela. 3. Razones en que deben fundarse los recursos. 4. Precedentes administrativos

323

26

NDICE GENERAL

1 ' 1 A r . 86. - I. ficacin Art. 87.-]. ^25 32R Art. 88.-]. Denegacin tcita

NDICE GENERAL P l a z o para resolver. Distintos supuestos. 2. .lusti-

27

Art. 74. [SUJETOS] - 1. Principio general. 2. Distintos sujetos. 3. Agentes de la Administracin pblica. 4. Relaciones interorgnicas. 5. Relaciones interadministrativas. 6. Conflictos entre personas pblicas estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno Art. 75. solver [RGANO COMPETENTE] - ] . rgano competente para re-

341 348 Remisin. 4. 6. Trmite. 2. 2. ForElevacin del recurso. Denegacin Plazo para 349 [RECURSO.IERRQUICO)- I . 3. 3. Concepto. Modos de plan357 2. Sujeto 359 353 Actos contra los que se interpone Sujeto ante quien se tramita el recur2. Denegacin tcita Recurso jerrquico en subsidio. 3. 5. Mejora de los fundamentos.

mas de interponerlo. tcita. resolver Art. 89.

Art. 76. [SUSPENSIN DE PLAZO PARA RECURRIR] I. Suspensin automtica. 2.^ A l c a n c e . 3. Plazo de la vista. 4. Prrroga de plazo y suspensin. 5. Suspensin, no interrupcin. 6. Vista. Remisin. 7. Suspensin de plazos para accionar Art. 77. [FORMALIDADES] - 1. Aplicacin de las normas generales del p r o c e d i m i e n t o . 2. A m p l i a c i n de la fundamcnlacin. 3. Deficiencias formales Art. 78. misin [APERTURA A PRUERA] - I. Procedencia. 2. Prueba. Re-

tear el recurso jerrquico. Art. 9 ( 7 . - 1 . 329 so. 332 334 que resuelve el recurso. Remisin. 4. Art. 91.-I.

Sujeto ante quien se presenta el recurso. Plazo de interposicin

Plazo para resolver.

Art. 92.-]. rgano ante el cual se lo tramita. 2. Dictamen jurdico, a) rganos permanentes, b) Procurador del Tesoro de la Nacin. 3. Prueba y alegato 2. 2. 2. Recurso 355 rgano 356 357 359 2. Alcance de la 360 362 3. Invalidez del artculo ElecEvalua354 Art. 93. - I. Recursos en los entes descentralizados. jerrquico en los entes descentralizados Art. 94. [RECURSO DE AIJADA] I . 3. Actos recurribles. Opcin. 4. Consecuencias. 2. del que debe emanar el acto. Art. 95. - 1 .

Art. 79.-]. Alegaciones. 2. Plazo

Ampliacin de fundamentos.

Remisin. 334

Art. 80. [MEDIDAS PREPARATORIAS, INFORMES Y DICTMENES IRRF.CURRIULES] - I. Actos preparatorios. Concepto. 2. Criterios clasificatorios. Distinciones. 3. Solucin legal. Cuestiones al resP( c c

Universidades...

Eleccin de una u otra va. 3.

'o

335

cin de la va judicial. Art. Art. 96.-]. 97.-]. cin crtica

Eleccin de la va administrativa

Art. 81. [DESPACHO Y DECISIN DE LOS RECURSOS] - I. Resolver es una obligacin de la Administracin. 2. Alcance amplio de la norma. 3. Error del particular en la calificacin. 4. Trmite y resolucin Art. 82. - I . Efectos de la interposicin de recursos. 2. La "rcfrirmatio in pcius". 3. Formas de resolver el recurso. 4. Impugnacin ulterior de la decisin del recurso :. Art. 83. [DEROGACIN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - I. Preliminar. 2. Extincin de los actos de alcance general. 3. Alcance del artculo. 4. Derogacin. 5. Sustitucin o reemplazo. 6. Derogacin de los actos de alcance general mediante impugnacin. 7. Distintas clases de impugnacin Art. 84. [RECURSO DE RECONSIDERACIN] - I. Concepto. 2. Plazo y legitimacin. 3. Contra qu actos procede. 4. M o t i v o s de impugnacin. 5. rgano ante el cual se presenta y rgano que resuelve. 6. Carcter optativo del recurso. Excepcin. 7. Improcedencia. 8. Resolucin del recurso. 9. Resolucin de un recurso de reconsideracin extemporneo Art. 5 5 . - 1 . Delegacin

Competencia para la decisin del recurso. Motivos porque procede el recurso.

337

decisin. Art. 9 8 . - \ . 339

Suplctoriedad

Art. 99. [ACTOS DE NATURALEZA JURISDICCIONAL; LIMITADO CONTRALOR POR El. SUPERIOR] - I. Actividad jurisdiccional de la Administracin. 2. El "acto jurisdiccional". 3. La revisin judicial. 4. Inutilidad de la calificacin de jurisdiccional para cierta actividad de la Administracin. 5. El artculo que comentamos Art. 100. [RECURSO CONTRA DECISIONES DEFINITIVAS] - I Recurso de reconsideracin contra actos que ya causan estado. 2. La decisin que agota la instancia y el recurso de revisin. 3. Suspensin de los plazos del artculo 25 Art. 101. [RECTIFICACIN DE ERRORES MATERIALES] I. Concepto. 2. rgano que dispone la rectificacin. 3. Errores no sustanciales en la decisin. 4. Efectos. 5. Plazo para solicitarla. 6. Plazo del rgano para realizar la rectificacin. 7. Ante quin se

362

341

367

345 347

28

NDICE G E N E R A L

presenta la peticin del particular. 8. Actos contra los. que procede. 9. No interrupcin de trminos para recurrir Art. 102. [ACIAKATOMA\ - I . Concepto. 2. Casos en que procede. 3. rgano ante el cual se presenta y que dispone la aclaracin. 4. Contra qu actos procede. 5. Plazo para solicitarla y para resolverla. 6. No interrupcin de trminos para recurrir. Suspensin. 7. Efectos de la aclaratoria. 8. rganos contra los cuales procede

370

372

TTULO

IX

INTRODUCCIN

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE ALCANCE GENERAL Art. 103. - 1. Eficacia. 2. Publicacin. Remisin 374 1. Proceso y procedimiento. - El proceso es una pluralidad de actos caractersticamente coordinados, a travs de su recproca interdependencia. Esta interdependencia es la esencia del proceso, en que un rgano absolutamente neutral y carente de todo inters en el pleito, preside una contienda entre dos partes que ha de desenvolverse a travs de un iier formal. Por su parte, el procedimiento administrativo, aunque tambin es un iter, no pretende garantizar la objetividad, neutralidad e independencia de la decisin, sino asegurar la realizacin de un fin pblico por la misma Administracin con arreglo a normas de economa, celeridad y eficacia y dentro del respeto debido a los derechos de los particulares. 2. Finalidad del procedimiento. - El procedimiento administrativo tiene una doble finalidad: constituir una garanta de los derechos de los particulares y asegurar la pronta y eficaz satisfaccin del inters general, mediante la adopcin de medidas y decisiones necesarias, por los rganos de la Administracin. Por ello dicho procedimiento sirve c o m o proteccin jurdica para el particular y es, a su vez, un privilegio de aqulla. Y es que el fenmeno del procedimiento administrativo no aparece presentado por una sola cara, quedando oculta otra, de signo contrario a la anterior. No significa ello incurrir en contradiccin insalvable alguna, ya que es posible que conceptos contrapuestos sean al propio, tiempo exactos, aun referidos a un misino fenmeno, si ste, por su complejidad, es susceptible de generar ms de una verdad. Por eso, as c o m o se puede analizar el procedimiento administrativo como instrumento de "poder", estudiando la Administracin y el principio de autotutela, tambin cabe analizar al procedimiento c o m o proteccin jurdica del particular. L o s objetivos del procedimiento, en cuanto etapa necesaria para el agotamiento de la va administrativa, son: a) producir una etapa conciliatoria anterior al juicio; b) dar a la Administracin la posibilidad de revisar el

Art. 104. - 1. Preliminar. 2. Reglamentos internos (instrucciones, circulares y rdenes de s e r v i c i o ) . Alcance. Cuestiones que planlean. 3. Reglamento interno. Concepto. 4. Doctrina que les niega la calidad de ser fuentes de derecho. 5. Doctrinas que les acuerdan la calidad de fuente. 6. Reglamentos y reglamentos "internos". Nota comn. Diferencias. 7. Clases de circulares. Instruccin. Orden interna

375

TTULO X RECONSTRUCCIN DE EXPEDIENTES Art. 105.-1. Mala tcnica legislativa. 2. Procedimiento 380

TTULO j Art. 106.-1. Art. 107 Hibliogrufia NORMAS

XI

PROCESALES SUPLETORIAS 381 \)

Aplicacin de otras normas

i1i

382383

.10

RiGIMEN HE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIN

31

aclo y corregir algn error; c) promover el conlrol de legitimidad y conveniencia de los aclos de los iganos inferiores; d) facilitar la tarea tribunalicia, al llevar ante, los jueces una situacin contenciosa ya planteada, y r) permitir una mejor defensa del inicies pblico (CS.IN, 10/7/91 "Gasparri y Ca. S A " , LL. 199 I--fi40). 3. Conreptm: generales. - 1:1 procedimiento administrativo consiste en la serie de actuaciones que ha de llevar a cabo, en el conjunto de formalidades y trmites que tiene que observar la Administracin pblica para emitir sus decretos, disposiciones o resoluciones. El procedimiento es la va, el camino que ha de seguir la Administracin para llegar a un fin: el acto administrativo. En verdad, todas las funciones, lodos los actos del Estado; legislativos, judiciales o administrativos -y dentro de stos, sean conlratos, reglamentos, actos administrativos o actos de la Administracin-son objetivos que slo pueden obtenerse por medio de determinados Irmilc.s establecidos por el derecho. A s la ley se elabora mediante el procedimiento legislativo, las sentencias judiciales siguiendo el proceso judicial y los actos administrativos se logran por medio del procedimiento administrativo. La doctrina tradicional consideraba al "proceso" c o m o privativo de la funcin j u d i c i a l , lo cual para Merkl era explicable, porque dentro de esla funcin se hallan los orgenes del proceso y porque, dentro de ella se lo ha elaborado sistemticamente; pero no cabe duda de que tambin en la funcin administrativa encontramos un fenmeno similar al "proceso judicial", al que podramos llamar "proceso administrativo", pero que, sin embargo, denominamos "procedimiento administrativo". Si definimos el "proceso judicial" c o m o "una serie o sucesin de actos que tienden a una actuacin solicitada de la ley", acaso no encontramos en los expedientes administrativos una serie o sucesin de actos que tienden a una actuacin de la ley que tambin ha sido pedida? Es que en un recurso administrativo no hay una peticin o una pretcnsin de un particular? N o existe una aplicacin de la ley por parte de la autoridad encargada de decidir sobre el recurso? N o hay tambin una serie o sucesin de aclos? ' N o existe una pretcnsin, una prctica de pruebas, informes o consullas a otros organismos y una decisin final? N o tienden esos actos a la' aplicacin de la ley, sea para que se dicte el aclo o se reforme el impugnado? 4. Diferencias entre funciones judiciales y administrativas. - Entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo existen semejanzas indudables, pero ciertamente no puede dejar de reconocerse las diferencias a consecuencia de la diversa naturaleza de las parles y de la distinta posicin y carcter de los rganos. Podemos sealar las siguientes desigualdades:

ti) La Administracin, a diferencia del Poder Judicial, no acla "directamente" para la aplicacin de la ley. A aqulla lo que le preocupa, en primer lugar y de modo directo, es la consecucin de ries prcticos de inters general; satisfacer el bien comn. La actividad administrativa es concreta, satisface inmediata y continuamente las necesidades colectivas. Cuando la Administracin crea un impuesto, no lo hace para aplicar el artculo correspondiente de la legislacin, sino con el fin de allegar fondos que le permitan atender el bienestar de la comunidad. Pero en todos los casos la Administracin ha de obrar conforme a derecho. ste es para ella un medio, no un Tin. .Mientras que el juez, aplica la ley para el restablecimiento del orden jurdico perturbado, la Administracin lo hace para el mejor cumplimiento del inters general. La actividad judicial contina y completa la obra legislativa en casos concretos. / ; ) Tambin se distinguen en que la funcin judicial requiere una contienda jurdica y la decisin tiene fuerza de verdad legal. La Administracin, aun cuando resuelva un recurso, no hace sino actuar por inicies propio y la decisin carece de aquel carcter. c) Otra diferencia, tambin importante, es que el juez est por encima de las parles - e s un lercero imparcial c independiente-; en cambio, la A d ministracin viene a ser al mismo tiempo juez y parte. Pero esta diferencia de Tines entre la Administracin y la funcin judicial, el carcter instrumental que tiene el derecho para la primera, la independencia e imparcialidad de los rganos judiciales, no es obstculo para que reconozcamos la analoga "procesal" entre una y otra. Aunque el procedimiento no sea un "proceso" no podra predicarse la ausencia del "debido proceso" en aqul. C o m o veremos, en las impugnaciones administrativas la analoga es an mayor, pues en esos casos la Administracin ejerce, una funcin administrativa parecida a la jurisdiccional de los jueces y tribunales. Las diferencias parecen puramente formales: la Administracin no es un juez imparcial, sino que es juez y parte; la resolucin que resuelve el recurso es un acto administrativo y carece de la fuerza de cosa juzgada que. tienen las resoluciones judiciales, pero la analoga procesal es grande. May una pretensin de un particular referente a la aplicacin de la ley, y se. realiza una serie o sucesin de aclos encaminados a tal fin. Hay, en suma, un procedimiento. 5. Relacin entre el procedimiento y su objeto. - A s como los jueces aplican el derecho civil, el penal, etc.. utilizando un procedimiento jurdico, consliluyendo las normas que regulan este procedimiento el derecho procesal judicial, la Administracin aplica el derecho administrativo c.m picando un procedimiento propio; las reglas que lo disciplinan forman el rgimen del procedimiento administrativo, que nos suministra los instru-

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RGIMEN DE. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIN

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intuios que permiten elaborar una teora general del procedimiento administrativo. Corresponde a los distintos estudios particulares el tratamiento de los detalles y diferencias que presenta el procedimiento en cada mbito respectivo - p . e j . , procedimiento para extinguir la relacin de empleo pblico por causas disciplinarias, procedimiento de seleccin del contratista de la Administracin, procedimiento impugnatorio, etctera-. Conviene observar que tiene que haber una ntima relacin entre el procedimiento y la materia objeto de l. El procedimiento es la forma con arreglo a la cual un rgano pblico ha de ejercer sus funciones; luego el procedimiento, para ser til, ha de acomodarse a los fines, a ia funcin. 6. Nacimiento del procedimiento administrativo. - Surgi por influencia del proceso judicial. Es un efecto de la tendencia del Estado de derecho a juiidizur el procedimiento administrativo, a asemejar ta Administracin a la justicia. El primer paso consisti en crear un derecho administrativo material, un derecho sustantivo de la Administracin, de igual manera que exista un derecho material (p.ej., civil o penal), cuya ejecucin estaba confiada a los tribunales. El segundo fue crear un derecho procesal administrativo (judicial) y un tercero fue hacer un derecho adjetivo de la Administracin con el fin de proporcionar a los particulares, que acuden a las autoridades administrativas en defensa de sus derechos, las mismas garantas, la misma seguridad que ofrece el derecho procesal a los que recurren a los tribunales con igual intencin, surgiendo as las diversas normas de procedimiento. La necesidad de observar ciertas formas se considera, con razn, una garanta de que el contenido se ajustar al derecho. La ms eficaz de todas esas garantas es la colaboracin en el procedimiento de hts personas, cuyos derechos u obligaciones pueden resultar o resultarn afectados por l ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I . 13/11/84, "Siemens"). Por eso, la institucin fundamental del procedimiento consiste en la regulacin de la intervencin, la audiencia de las partes o interesados, esto es, el "debido proceso" administrativo. inculpados). En realidad, en el procedimiento sancionador no cabe pensar siquiera, salvo corruptela administrativa, que no quede concluso. En el procedimiento tcnico o en el de gestin, est admitida la prctica administrativa de que el expediente pueda ser archivado durante el curso de las actuaciones cuando la Administracin estime que no debe proseguir el camino comenzado o el particular abandona su pretensin o desiste de ella. 11. Principios del procedimiento administrativo. - El equilibrio al que deben propender las relaciones que existen entre el particular y la A d niinisiracin pblica requiere un justo y eficaz sistema de garantas que compensen las situaciones de sujecin en que aqul se encuentra. El fundamento de este sistema de garantas es la realizacin de la justicia distributiva, en cuanto asegura y permite la distribucin del bien comn -libertad, igualdad, etc.- entre los particulares. Siguiendo a una caracterizada doctrina, podemos sistematizar estas garantas dividindolas cu sustantivas y adjetivas. a) Garantas sustantivas. Son principios que emanan del derecho natural y han sido receptados por nuestra Constitucin. De ah se han proyectado al derecho administrativo como principios generales que no son exclusivos del derecho constitucional; por eso su aplicacin al procedimiento administrativo, aunque no surja explcitamente de la norma que comentamos, debido a la relacin de dependencia del derecho administrativo, respecto del ordenamiento constitucional. Estos principios son: igualdad, legalidad, defensa y razonabilidad o justicia. 1) Principio de igualdad. La igualdad es esencial a toda justicia. Un sistema de justicia supone una igualdad bsica exigida por la naturaleza humana: igualdad esencial (Rodrguez de Yurre), y sobre ella las desigualdades reclamadas por los mritos de los hombres: diversidad accidental ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 12/8/86, " P e l u s o " ) . Por ello la idea de igualdad no consiste en una igualdad absoluta, sino relativa, y tampoco en una igualdad de carcter aritmtico, sino proporcio-

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RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIN

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nal a la condicin en que cada sujeto se halle frente al bien comn susceptible de reparto. liste principio tiene arraigo constitucional (art. 16, Const. nacional). 2) Principio de. legalidad. Este principio se basa en la exigencia de que la actuacin de la Administracin se realice de. conformidad con el ordenamiento positivo. La legalidad es posterior a la juridicidad y nace de sta c o m o su consecuencia necesaria ( M a t a ) . La juridicidad no es idntica a la legalidad y sta slo puede existir c o m o consecuencia de aqulla. El principio de.legalidad se traduce en la exigencia de que el accionar de la Administracin se realice de acuerdo con las normas y valores del sistema jurdico, es decir, una forma de garanta de las funciones estatales que asegura plenamente su realizacin ( F i o r i n i ) . La sujecin de la Administracin a la ley constituye uno de los principios capitales del Estado de derecho ( C S . I N , 19/11/92, "Navc.iro de la Serna de L p e z " , JA, 1993-11-536). El nacimiento de este postulado se. debe al pensamiento revolucionario de 1789, que, al modificar la concepcin del antiguo rgimen, estableci, en sus ltimas consecuencias, que la A d m i n i s tracin pblica no deriva de la emanacin personal del soberano, sino que se origina en una creacin abierta del derecho y que, a su v e z , se encuentra sometida a una legalidad objetiva, que puede ser invocada por los particulares mediante un sistema de recursos y acciones que se transforma en un haz de derechos subjetivos pblicos. Circunscripto en sus comienzos a la ley formal -emanada del Parlam e n t o - , actualmente se ha operado su extensin a lodo el ordenamiento jurdico formal o "bloque de legalidad" - l e y e s , reglamentos, principios generales, etctera-. Coincidcntemcntc con e l l o , se ha abandonado tambin el concepto de que la ley era un lmite del obrar administrativo, para concluir que constituye el presupuesto m i s m o de esa actividad ( D i e z ) ; se logra as el moderno principio de la positive findung o vinculacin de la Administracin a la ley, defendido por gran parte de la doctrina actual, que sostiene que la certeza de. la v a l i d e z de cualquier accionar administrativo es postulable en la medida en que pueda referrsela a un precepto jurdico, o que, partiendo de un principio jurdico, se derive fie l - c o m o cobertura l e g a l - la actuacin administrativa ( C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED. 114-236). Vinculado a dicho concepto de legalidad se halla el principio de jerarqua normativa, que se erige sobre la base de una estructura piramidal en la edificacin del derecho. E l l o determina -segn el grado de potencia asignado a cada una de las normas jurdicas- la prevalencia tic unas sobre otras. De este principio se sigue la prohibicin de que la Administracin pblica derogue singularmente las regulaciones normativas producidas por

ella, sin mengua, por cierto, de la potestad derogatoria general que siempre conserva ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I . 22/5/86, " G a l i z i a " , RRAP, 96-88 I; id.. Sala IV, "Macdona", ED, 130-108). A s surge, a lo que es propio en general de los sujetos privados, que la Administracin no puede obrar sin que el ordenamiento la autorice expresamente. Frente al principio "debe entenderse permitido todo lo que no est prohibido", que domina, en general, la vida c i v i l , es propio del rgimen de la Administracin el apotegma "puede entenderse prohibido lo no permitido". Lo caracterstico de la norma administrativa es que da poderes, que habilita a la Administracin para un obrar determinado, y stos han debido atribuirse de un m o d o positivo por el ordenamiento. La exigencia primaria del principio de legalidad reposa en la necesidad de una previa atribucin de potestades por el ordenamiento, para que ta Administracin pueda actuar. No hay que perder de vista la circunstancia de que la propia Administracin pifcdc ser a la vez fuente del ordenamiento a travs del dictado de reglamentos -naturalmente, si la polestad reglamentaria puede entrar vlidamente en el campo de que se ( r a l e - , pero, en el aspecto que nos ocupa, no slo en el caso concreto no tiene potestad la Administracin para apartarse del ordenamiento -incluso, aunque un reglamento atribuya la potestad de actuar en la materia que regula-, sino que nuestro propio estatuto fundamental consagra la garanta de legalidad en los arts. 16 a 19, ?P y cones. .> de la Const. nacional, principio que estriba en un fundamenlo de seguridad y justicia (Bidarl C a m p o s ) . El principio de legalidad es de la esencia del Estado de derecho. S i g nifica negativamente que ninguna actividad debe contrariar a una norma jurdica vigente.

:

3) Principio de defensa. La garanta de la defensa en juicio es aplicable al procedimiento administrativo, dada la naturaleza profundamente axiolgica y fundamental de este principio constitucional, cuya plena vigencia es la base esencial del g o c e de los restantes derechos individuales. Este principio tiene su fundamento en el derecho natural ( W a d e ) . 4) Principio de razonabilidad o justicio. Este principio se funda en los arts. 28 y 99, inc. 2", de la Const. nacional ( C a s s a g n c ) , al disponer que los derechos no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio, y que el Poder Ejecutivo tiene el deber de no modificar el espritu o la esencia de la letra de las leyes con excepciones reglamentarias ( L i nares). En el orden de la realidad administrativa se r e c o n o c e -ait. 7. i n c . / - que las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmrulr adecuadas a su finalidad. Donde no hay proporcionalidad, tampoco hay razonabilidad ( C N F e d C o n t A d m , Sala I I I , 20/9/84, "Salcrno de V a l i f i o ' ' El). 115-674).

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INTRODUCCIN

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I)) Garantas adjetivas. En el procedimiento administrativo existen determinados principios que son garantas a favor del particular, reglados por el derecho objetivo, "inexistentes en el plano de la actividad de los sujelos privados, donde slo rigen las garantas judiciales" (Cassagne). 1) informalismo a favor del administrado. C o n anterioridad a la sancin de la ley que comentamos, nuestras doctrina y jurisprudencia administrativas de la Procuracin del T e s o r o de la N a c i n haban sustentado el principio en virtud del cual el trmite o las actuaciones administrativas deban juzgarse con amplitud de criterio a favor del administrado (Dictmenes, 39-115; 64-208). Ahora la ley ha estatuido expresamente el principio del "informalisiuo a favor del administrado", excusando a los interesados de la inobservancia de "exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente" ( v e r C N F e d C o n l A d m , Sala I V , "Murchison", c. ID.352). Se constituye as en principio general de todo el procedimiento administrativo, aunque no se trate de un procedimiento recursivo. Tiende a lograr el dictado de una decisin sobre ei fondo del asunto ( C N E e d C o n t A d m , Sala 11, 15/11/94, " D a z " , LL, 1995-E-525). El procedimiento es informal slo para el particular, quien es el nico que puede invocar para s la elasticidad de las normas del procedimiento, en tanto en cuanto ello lo beneficie. No puede invocarlo la Administracin para eludir facultades regladas ( D r o m i ) . C o m o aplicacin prctica de este principio, mencionaremos, por ejemplo, que no es menester calificar jurdicamente las peticiones; es excusable la calificacin errnea de los recursos (Procuracin del Tesoro, Dictmenes, 124-300, 131-334, 132-1 15; dictamen 59/91. B O , 6/11/91, 2" seccin, p. 18); la equivocacin del destinatario del recurso tampoco afecta su procedencia; los recursos administrativos han de interpretarse, no de acuerdo con la letra de los esculos, sino de conformidad con la intencin del recurrente; si no consta la fecha de notificacin del acto impugnado o la de presentacin del recurso, debe entenderse que ha sido interpuesto en trmino, etctera. Se entiende que tal principio no puede llegar al extremo de que las peticiones sean tan vagas que la Administracin no tenga elementos para resolver ( C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 23/5/89, "Construcciones Lumen", LL, I990-A-678). Este principio se justifica en la innecesariedad de acudir a un abogado para que acte en el procedimiento asesorando al particular ( C S J N , 17/11/ 92, " L e w k o w i c z " , LL, 1993-B-186). Si la intervencin de abogados se hace obligatoria el principio carece de sustento. 2) Impulsin de oficio. En virtud del principio inquisitivo o de oficialidad, incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar que se practique toda diligencia que sea conveniente para el esclarecimiento de la verdad y la justa resolucin de la cuestin planteada. A

diferencia del proceso civil - d o n d e predomina el principio d i s p o s i t i v o - en el procedimiento administrativo se aplica el principio inquisitivo. Aunque el procedimiento puede ser iniciado de o f i c i o o a peticin de parte, la impulsin de ste corresponde a la Administracin. E l l o se debe a que con l no tiende a satisfacerse simplemente un inters individual, sino un inters pblico: el administrativo. S l o en algunos casos puede corresponder la impulsin del procedimiento a la parte interesada, lo cual ocurre en aquellos trmites en que medie slo el inters privado del particular (art. 4 , reglamento aprobado por decr. 1759/72, l.o. 1991). En estos casos la inaccin del particular puede determinar - s i no se afecta el inters g e n e r a l la paralizacin del procedimiento y aun su caducidad (inc. e, ap. 9 " ) .U

3) Principio de instruccin. Este principio, ntimamente unido al anterior, significa que la obtencin de las pruebas, certificacin o averiguacin de los hechos corresponde no slo a la parte, sino que tambin debe ser efectuada de oficio. 4) Principio de verdad material. En ntima relacin con el principio de la instruccin, est el principio de verdad material. Mientras que en el proceso civil el juez tiene que ceirse a juzgar segn las pruebas aportadas por las parles (verdad f o r m a l ) , en el procedimiento administrativo el rgano debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido o no alegados y probados por el particular. E l l o por cuanto la decisin administrativa no puede depender de la voluntad del particular de no aportar las pruebas del caso. A s , la Administracin deber ajustarse a hechos o pruebas que sean de pblico conocimiento; que estn en su poder por otras razones; que obren en expedientes distintos, etctera. Este principio no estaba incorporado normativamente: lo ha hecho el legislador con la reforma de la ley 21.686. 5) Debido proceso adjetivo. C o m o principio derivado de la garanta constitucional de la defensa en j u i c i o , la ley establece el derecho al debido proceso adjetivo. Este principio que fue preconizado por la doctrina ( E s c o l a ) , haba tenido recepcin jurisprudencial ( C S J N , Fallos, 189:34; 193:405; 215:357), pudiendo decirse que tiende, no slo a la defensa del inters privado del particular, sino que tambin obra c o m o garanta del inters pblico, al paso que con el procedimiento tambin se persigue indirectamente la satisfaccin de este ltimo. Este principio, segn lo indica ia ley, abarca diversos aspectos, los que sern analizados al estudiar el art. l . 6) Otros principias. Es menester indicar otros principios secundarios, que tambin caracterizan al procedimiento administrativo: son los de la celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites ( C N F e d C o n l A d m , Sala 111, 20/9/84, "Salerno de Valio", ED, 115-674). E l l o significa que deben evitarse complicados, costosos o lentos trmites administrativos, que dificulten el desenvolvimiento del expediente.u

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Estos principios tienen aplicacin en el p r o c e d i m i e n t o siempre y cuando con e l l o s no se perjudique alguno de los otros principios enumerados precedentemente, y que, sin duda alguna, tienen m a y o r importancia. Es una caracterstica del p r o c e d i m i e n t o administrativo la de ser escrito y gratuito ( C N F e d C i v C o m , Sala U. 16/4/91, " Z i f a r S R L " , El), 142-719). N o hace falta e l p a t r o c i n i o letrado, s a l v o e x c e p c i o n e s que y a v e r e m o s . 12. El procedimiento administrativa como garanta. - D e l anlisis

de lo expuesto parece que el p r o c e d i m i e n t o administrativo es suficiente garanta para ekparticular. M s an si reparamos en que el es gratuito y no E l l o posibilita la discusin de cuestiorequiere participacin de letrado. costo ele ste.

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nes de poca o ninguna cuanta e c o n m i c a que no se llevan a juicio por el N u m e r o s o s autores han tratado de demostrar la conveniencia de que el p r o c e s o c i v i l y c o m e r c i a l adopte algunos de los principios del procedimiento administrativo ( M o r d i ) , lo que demuestra el adelanto de alguna de sus instituciones. Sin e m b a r g o , d e b e m o s reconocer (pie muchas veces esa garanta es nada ms que una disposicin normativa que no se e f e c t i v i z a cu la prctica por el i n c u m p l i m i e n t o de ios funcionarios. P e r o tambin debe aceptarse El \AuniTO PE APLICACIN]" PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO que, aunque lentamente, las normas se van aplicando, a medida que la d o c trina y la jurisprudencia ponen de resalto la necesidad de cumplirlas. p r o c e d i m i e n t o administrativo no puede constituir una carrera de obstculos, pues la A d m i n i s t r a c i n no defiende su inters particular ni el de los funcionarios, sino el comunitario ( S C M e n d o z a , Sala I, 12/3/91, " S e j a n o v i c h " , LL, 199I-D-37). Esta caraterizacin del p r o c e d i m i e n t o administrativo con rasgos propios debe concluir con ciertas precisiones. H a y que advertir, por lo pronto, q u e si bien c o m o proteccin jurdica del particular carece de la intensidad propia de la garanta j u d i c i a l , completa a sta desde el momento en que es ms extensa porque: n) carece de ciertas e x c e p c i o n e s al control judicial que an subsisten en ste con relacin a ciertas decisiones; b) permite actuar antes de que la decisin sea adoptada, mientras que la proteccin judicial lo hace a postrriuri, y c) opera en el mbito de la simple oportunidad que escapa al control judicial ( v e r art. 7 3 ) . Quisiramos haber a g r e g a d o un ltimo aspecto diferenciador que se v i e n e dando ltimamente en algunos ordenamientos pero que en el nuestro -y fundamentalmente pcr nuestro c o m p o r t a m i e n t o s o c i a l - no existe. Nos referimos a la participacin del particular, garanta que, en el caso, se refleja en la c o l a b o r a c i n en el proceclimiciilo administrativo de aquellos cuyos derechos y o b l i g a c i o n e s van a quedar afectados ( F i o r i n i ) . del decr. Esta parti* Sancionada el 3/4/72 ( D O , 27/4/72); modificada por ley 21.686 ni 21/1 (/77 (DO, 25/11/77). cipacin, en v e z de ser alentada, ha sufrido un menoscabo con la reforma 1883/91, que suprimi del p r o c e d i m i e n t o de elaboracin de los actos de alcance general la informacin pblica (art. 107, R L N P A ) .,

TTULO

I

Artculo / " - Las normas del procedimiento q u e se aplicarn ante la Administracin pblica nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autrquicos, con excepcin de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarn a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:RF.QVISITOS GENERALES: IMPUIJIN F. INSTRUCCIN im OFICIO

(a) Impulsin e instruccin de oficio, sin perjuicio ^ xle la participacin de los interesados en as actuaciones.| CELERIPAO, ECONOMA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN LOS TRMITES

Celeridad, economa,sencjHjez,xMcacl9.e.'' los.trmites, quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el rgimen disciplinario qxie_asegurc el decoro

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y el orden procesal. Este rgimen comprende la potestad de aplicar la multa de hasta diez mil pesos cuando no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa mediante resoluciones que, al quedar firmes, tendrn fuerza ejecutiva. Este monto mximo ser reajustado anualmente por el Poder Ejecutivo nacional, de acuerdo con la variacin del ndice de precios al consumidor establecido por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos del Ministerio de Economa de la Nacin.NFORMAl.ISMO |

citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplaza.mientos y contestacin de traslados, vistas e informes, aqul ser de diez das. Q) Antes del vencimiento de un plazo podr la Administracin de oficio o a pedido del interesado, disponer su ampliacin, por el tiempo razonable que fijare, mediante resolucin fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. La denegatoria deber ser notificada por lo menos con dos das de antelacin al vencimiento del plazo cuya prrroga se hubiere solicitado. . INTERPOSICIN DE RECURSOS FUERA DE PLAZOS

c) Excusacin de la inobservancia por los interesados de exigencias formales5o esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente.[

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ItBILESJ

Los actos, actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas hbiles administrativos, pero de oficio o a peticin de parte podrn habilitarse aquellos que no lo fueren, por las autoridades que deban dictarlos o producirlas.I.OS VI.A2US

( 6 ) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perder el derecho para articularlos; ello no obstar a que se considere la peticin como denuncia de ilegitimidad por el rgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que ste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurdica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medi abandono voluntario del derecho.^INTERRUPCIN OE PLAZOS.I'OK AHTICUIACI^I DE RECUKSQS-1

t ' ) En cuanto a los plazos: ' 1) Sern obligatorios para los interesados ..y_ para la Administracin. I) Se contarn por das hbiles administrativos salvo disposicin legal en contrario o habilitacin resuelta de oficio o a peticin, de parte. ( Se computarn a partir d e | da siguiente al de J D la nojificacin. S i s e tratare de pazos relativos a actos que deban ser publicados regir lo dispuesto por el art. 2 del Cd. Civil.U

y Sin perjuicio de lo establecido en el art. 12, la interposicin de recursos administrativos interrumpir el curso de los plazos, aunque aqullos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defecto^ formales insustanciales o fueren deducidos ante rgano incompetente por error excusable.Plii>ll

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A

1 > E

DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO

(D Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realizacin de trmites, notificaciones y

'8) La Administracin podr dar por decado el d e r e c n o d e j a d o de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la prosecucin de los procedimientos segn su estado y sin retrotraer etapas siem-

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pre que no se tratare del supuesto a que se refiere el .apartado siguiente.i CADUCIDAD DE I.OS PROCEDIMIENTOS:

DERECHO A OFRECER r PRODUCIR PRUEHAS- '1

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.r^.

Transcurridos sesenta d ^ s desde que un trmite se paralice por causa imputable al administrado, el rgano competente le notificar que, si transcurrieren oro^s treinta das de inactividad, se declarar de oficio la caducidad de los procedimientos, archivndose el expediente. Se exceptan de la caducidad los trmites relativos a previsin social y los que la A d m i nistracin considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el inters pblico. Operada la caducidad, el interesado podr, no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podr hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin.de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad.DEIUDO PROCESO ADJETIVO

2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del plazo que la Administracin fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del' asunto y a la ndole de la que deba producirse, debiendo la Administracin requerir y producir los informas y dictmenes necesarios para el esclarecimiento de ios hechos y de la verdad jurdica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrn presentar alegatos y descargos una vez concluido el perodo probatorio.\[)ERECIIV A UNA DECISIN FUNDADA I

3) Que el acto decisorio haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solucin del caso.1. La ley nacional de procedimientos administrativos. - No es nicamente una ley local ya que no slo se limita a "regir en la Capilal LVdcral* y los lugares sujetos a jurisdiccin rcclcral". sino que regula, en princ i p i o , , todos los procedimientos concernientes al G o b i e r n o nacional. por tanto, una ley federallocal simuljneamente (Gonzlez Arzac). -formas proLs,

La L N P A y su reglamento ( R L N P A ) constituyen un cuerpo legal que

/ ) Derecho d e los interesados a l debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:^ DERECHO A SER ODO'

establece normas acerca de la actuacin de los funcionarios

cedimentalcs que han de observarse, c o m p a g i n a c i n de expedientes. Irmites internos, e t c . - , organiza y sistematiza los medios de proteccin al alcance del particular para defender sus derechos, etctera. P e r o , adems de

1) De exponer las razones de sus pretcnsiones y defensas antes de la emisin de actos que se refieran a sus derechos subjetivos o intereses legtimos,_interponer recursos y hacerse patrocinar y representar prpfesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la representacin en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurdicas.

normas de carcter procedimcntal (ttulos I y I I ) , la L N P A contiene otras de fondo en materia de derecho administrativo - s o n aquellas que regulan lo concerniente al acto administrativo: competencia, formas y o l i o s requisitos; validez y nulidad; extincin, e t c . - , reglamentadas en el ttulo III y normas procesales (fundamentalmente en lo que hace a la habilitacin de la rmlancia) contenidas en el ttulo IV - i m p u g n a c i n judicial ele los aclos administrativos-.

* No hay que confundirse con las normas de procedimicnlos adminislralivns (pie rigen en la Ciudad de Buenos Aires (decretos de necesidad y urgencia 1510 y 1572).

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2. mbito de aplicacin. Exclusiones. - Ya hemos dicho que! es una ley federal y local ( v e r apTTJTse aplica a lodos los trmites administrativos que se cumplan ante la Administracin pblica centralizada y descenlraifzada. D e b e m o s excluir de estas ltimas a las sociedades del Estado cuya" ley especfica ( 2 0 . 7 0 5 ) e x c l u y e su aplicacin. Cuando la ley habla de Administracin pblica centralizada comprende los i g a n o s que dependen jernjuicainente del P o d e r Ejecutivo - m i n i s t e *.; . . * ? fo ~ Estado, subsecretaras, direcciones generales, e t c . - ; al referirse a los entes descentralizados incluye los entes pblicos estatales: entes auirquicos, empresas del Estado, sociedades de e c o n o m a mixta, sociedades con participacin estatal mayoritaria.c r e u > r i i d e

decr. 5720/72 que reglamenta el r g i m e n de contrataciones c o n t e m p l a d o en la ley de contabilidad (decr. ley 2 3 . 3 5 4 / 5 6 ) , el p r o c e d i m i e n t o de c o n tratacin de obras pblicas, previsto en la ley 13.064, etctera. En supuestos c o m o los sealados al final del considerando anterior, en los que existen procedimientos normados nedjo de transporte^dc dicha voluntad al campo jurd i c o , a los fines de asegurar su prueba y de permilir el conocimiento de su contenido. 2. [Requisitos.:- El derecho positivo en el orden nacional nos seala los siguientes: lugar y fecha de emisin del acto. Que sea escrito, expreso y firmado. A ' c l l o debe agregarse la determinacin del rgano emisor y I" funcin que ejerce, el sello aclaratorio de firma y la emisin por conduelo del instrumento idneo. Tratndose de un rgano c o l e g i a d o , el acia de la sesin. Con relacin a los requisitos legales, coincidimos con Zelaya en que es un error haber incluido la firma, y que sta no es requisito de forma, sino sencillamente lo esenciaTpara la existencia del acto administrativo; mientras no exista la firma, el acto materialmente no existe. Si un decreto o una resolucin no estn firmados, significa que no hay decreto ni resolucin. Hay un papel escrito, sin trascendencia jurdica alguna. P o dra verse en e l l o un proyecto, a lo sumo. Cuando, falla i m a - f o n n a x s . e n c i a L e l acto es m i l o , pero no nos parece j u r d i c o proclamar la nulidad de un aclo no firmado. Por oposicin a la escrita tenemos la forma verbal. Es comn en la administracin interna, por e j e m p l o , en las rdenes de servicio de un superior a un inferior jerrquico o a alguien que. se encuentra en una sujecin especial ( C N F e d C o n t A d m , Sala I I I , 16/4/85, " C a m b i o s Teletour") bien entendido que referidas a actividades de poca significacin, pues cuando ello no se da, los problemas de responsabilidad, del deber de obediencia, del derecho de desobedecer, etc., exigen la orden escrita.

Tambin es comn en la actividad policial (orden de detencin, disolucin de manifestaciones, etctera). En general son actos que se extinguen inmediatamente por el instantneo cumplimiento del objeto. Existe la posibilidad de que actos de. gran significacin jurdica sean producidos verbalmcnle, por e x i g i r l o as las circunstancias, pero necesariamente deben ser seguidos del acto escrito que los ratifique o reitere, segn sea lo que corresponda. Otra forma la constituyen los signos o seales. Pueden emanar de un agente de la Administracin ( p . e j . , polica del trnsito) o de un elemento fsico (semforo, etctera). La gama es numerosa, pero es indudable que en lodos los .supuestos nos encontramos ante una exteriorizacin de voluntad expresa. Hay que distinguir entre los signos que exteriorizan el aclo administrativo y aquellos que constituyen su notificacin. En el primer grupo pueden incluirse los movimientos de brazos del a g n t e s e trnsito, las luces del semforo, etc., y en l se percibe la contemporaneidad entre el acto y su notificacin. En el segundo, el letrero indicador de velocidad mxima en determinada zona del camino o a! ingreso a zona urbanizada. No hay duda de que el acto fue ya dictado por autoridad competente y la seal lo notifica, a fin de que el conductor no pueda alegar ignorancia en caso de contravenir la norma. El rgano y su funcin deben estar explicilados en el acto administrativo. De una u otra manera tienen que surgir del instrumento. Si e l l o no se cumple, el acto estar viciado. El uso del idioma nacional no ha sido enumerado entre los requisitos por considerrselo o b v i o . Pero hay que recalcar que lodos los aclos deben estar escritos en el idioma nacional. El_acto_debe dictarse en instrumento idneo. 3. lYasc.endencia. - La significacin y trascendencia que tienen las formas en nuestra malcra es muy superior a la que asumen en el derecho privado. C o i n c i d i m o s con Cassagne en que el formalismo administrativo "cumple con una funcin diferente que el formalismo del derecho civil o comercial, donde lo q u e se trata de tutelar es la seguridad jurdica o la aceleracin del trfico mercantil". En derecho administrativo cumplen las "formas" una funcin de garanta, lano de los derechos de los particulares c o m o del orden, acierto, justicia y legalidad que deben existir en la actividad administrativa. El formalismo no solamente aparece e x i g i d o en la cspide del poder de) Estado por el sistema de controles recprocos entre los iganos que ejercen el poder estatal (legislativo, ejecutivo y j u d i c i a l ) , sino en toda la o i g a -

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nizacin interna del Ejecutivo, ya que de su observancia dependen los sistemas de control jerrquico que se establezcan en la rbita del Poder Ejecutivo, cuyos actos, desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, son los que en mayor medida interesan a nuestra disciplina. No nos convence la opinin de que en ausencia de acto expreso, la nota de la Administracin que hace saber al destinatario la decisin de la misma, rena las condiciones de "acto d e c i s o r i o " y la de "acto de notificacin" (Procuracin del T e s o r o , Dictmenes, 137-134, 151-659, 156-1; dictamen 59/91, D O , 6/11/91, 2* seccin, p. 18). - 4 . Ciasificacini - En derecho administrativo no rige la clsica distincin que r e c o g e nuestro C d i g o C i v i l entre formas aci solemnitatem y ail probationem, dada la distinta funcin que la forma cumple en dicha disciplina. En cuanto a la distincin entre formas "esenciales y no esenciales", observamos que, a pesar de las objeciones que nos merece una calificacin de cuo civilista, lo utiliza la ley en su art. 14, inc. b.;

nominada "va de hecho administrativa". Las consecuencias de la va de hecho inciden decisivamente en la esfera personal de los ciudadanos, ya que restringen indebidamente -pues falla en estos casos la habilitacin necesaria para legitimar la accin administrativa- los derechos y garantas individuales. 2. Va de hecho y va de derecho. - En general, la va de hecho se opone a,la va de derecho. sta es el medio legal utilizado por una persona para hacer valer sus pretensiones; aqulla es el medio ilegal empleado por una persona para concretarlas. En el campo del derecho civil no hay dificultad para delimitar las "vas de hecho", que se verifican siempre que un'particular sin ttulo ejecutorio pretende por la fuerza material constreir a otro particular a cumplir las obligaciones asumidas. La va de hecho en derecho administrativo es ms difcil de comprender: podemos, en principio, establecer que es una irregularidad grosera c o metida por la Administracin contra el derecho de propiedad o contra una libertad pblica. 3. Vas de hecho administrativas. El principio de legalidad pauta globalmente la actividad administrativa y, consecuentemente, lodos los actos de Ja Administracin pblica estn subordinados a una norma habilitadora, aunque no necesariamente de rango legal. Cuando la Administracin pblica quebranta este principio y promueve operaciones materiales restrictivas o cercenaduras de los derechos y garantas individuales carentes de aquella base sustentadora, se est en presencia l l e T i h a """va de hecho" ( C N E e d C o n t A d m , -Sala , 12/12/95, "Fernndez", ED, supl. jurisp., 1995, n" 3, p. 2 3 ) . Situacin sta que genera - c o m o principales e f e c t o s - la ilicitud del obrar administrativo y, consiguientemente,' la responsabilidad patrimonial de la Administracin pblica. 4. Presupuestos de las vas de hechq. - Vamos a estudiarlos por separado: a) Comportamiento material. La va de hecho consiste en un c o m portamiento material observado por la Administracin pblica, y consecuentemente, para cierta parte de la doctrina, los actos administrativos considerados independientemente de su ejecucin no pueden constituir va de hecho ( B i e l s a ) . Este comportamiento material debe ser observado por la propia A d m i nistracin pblica, aunque no cabe descartar totalmente ja va de hecho cometida por quien, pese a no integrar la estructura orgnica de la A d m i nistracin, obra, sin embargo, en virtud de autorizacin de ella ( p . e j . , conualisla de obras pblicas o concesionario de seTvlcis pblicos).

L o s conceptos de formas esenciales y no esenciales deben correlacionarse con el criterio referente a la rigidez o flexibilidad de las formas y a los distintos tipos de invalidacin que puedan afectar el acto a consecuencia de un defecto formal. La circunstancia de que la forma sea o no esencial incidir en la gravedad del vicio, y por ende, en las consecuencias de la invalidacin, mientras que la rigidez o flexibilidad repercute en el margen de apreciacin o valoracin que sobre el defecto pueda tener o no el rgano que revise el acto.

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HECHO