Rendición de cuentas, informe de rendimiento y auditoria comprensiva

RENDICIÓN DE

CUENTAS, INFORME DE

RENDIMIENTO,AUDITORÍA

COMPRENSIVA -UNA PERSPECTIVA INTEGRADA

p o r

G U Y L E C L E R C

W . D A V I D M O Y N A G H

J E A N - P I E R R E B O I S C L A I R

H U G H R . H A N S O N

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Rendición de cuentas, informe de rendimiento, auditoría comprensiva - Una perspectiva integrada

1996 CCAF-FCVI Inc.

Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta publicaciónpuede ser reproducida, incluida en una base de datos o sistema derecuperación, o transmitida, en ninguna forma y en ningún senti-do, electrónico, mecánico, fotocopiado, grabado u otro, sin laautorización escrita previa de la publicante, CCAF-FCVI Inc.

Publicada por CCAF-FCVI Inc.55 Murray St., Suite 210Ottawa, CANADAK1N 5M3(613) 241-6713 Fax (613) 241-6900

ISBN 0-919557-47-3

Impreso en Canadá.Diseño y arreglos por Paul Edwards Design.Coordinación de impresión por Poirier Litho.

Este libro está disponible

-en inglés bajo el título:Accountability, Performance Reporting, Comprehensive Audit -An Integrated Perspective.

-en francés bajo el título:Reddition de comptes, rapports sur la performance et vérificationintégrée - Une vue d’ensemble.Traducción por Traduction Nicole Plamondon.

Catalogado en la Publicación de Datos Canadienses:

Entrada principal bajo el título:Accountability, performance reporting, comprehensive audit - An integrated perspective.

También en francés bajo el título:Reddition de comptes, rapports sur la performance et vérification intégrée - Une vue d’ensemble.

Incluye referencias bibliográficas e índice.

ISBN 0-919557-47-3

1. La Auditoría 2. La eficacia de las organizacionesI. CCAF-FCVI Inc.

HF5667.A26 1996 657’45 C96-900071-S

NDLT Las citas tomadas de obras publicadas en inglés o de dis-cursos pronunciados en inglés han sido traducidas al español enel presente manual.

PREFACIODE LA CCAF

La CCAF –como la organización educativa y deinvestigación que es, dedicada a cimentar el conoci-miento para una rendición de cuentas, dirección, ges-tión y auditoría eficaces– se complace en publicar estaedición especial en español de su obra insignia: Rendi-ción de cuentas, informe de rendimiento, auditoría com-prensiva – Una perspectiva integrada.

Este libro de texto, resultado de años de investi-gación, hace una crónica de la evolución continua delos conceptos de dirección y rendición de cuentas enel sector público y consolida en ese contexto, más de20 años de desarrollo de la auditoría comprensiva y elinforme de rendimiento. Se trata de una fuente dereferencia única en su género.

La publicación de esta edición en español esresultado directo del creciente interés en la auditoríacomprensiva y prácticas afines, aunado a los desarrollosen el área de la rendición de cuentas en el mundo his-panoparlante, y nos complace haber podido respondera la demanda de recursos en español en esta materia.

Dos países que han marcado la pauta en estosdesarrollos son Argentina y Costa Rica. Tanto laContraloría General de la República de Costa Ricacomo la Auditoría General de la Nación de la Repú-blica Argentina han apoyado de manera invaluableesta obra, contribuyendo con los generosos esfuerzosde su personal en la traducción de esta edición espe-cial y honrándola con sus propios prefacios.

La traducción de un libro sustancialmente desa-fiante, es una empresa compleja e imponente. LaCCAF se considera muy afortunada al haber podidocontar con los esfuerzos de cuatro personas claves eneste respecto. Nos referimos a Marta Acosta, GracielaLietti, Catherine Rigaud y Marta Arnaldo.

Marta Acosta, Asesora del Proceso de Moderniza-ción de la Contraloría General de la República de CostaRica, y Graciela Lietti, Coordinadora Auditoría de Ges-tión de Proyectos con Financiamientos Multilateralesde la Auditoría General de la Nación de la RepúblicaArgentina, se graduaron del Programa de la CCAF

de Asistencia Internacional a las Oficinas de Auditoría, através del cual altos funcionarios de auditoría, prove-nientes de las supremas instituciones de auditoría depaíses en vías de desarrollo, son traídos a Canadá paraampliar sus conocimientos sobre auditoría comprensivay otros conceptos afines. Marta Acosta y Graciela Liettitradujeron dos terceras partes de este libro. Ambasdonaron su tiempo y esfuerzo generosamente a estamagna tarea y la CCAF quisiera expresarles su máximoagradecimiento por este medio. Nuestro profundoagradecimiento va dirigido igualmente a CatherineRigaud, quien aportó su profesionalismo y talentolingüístico a la traducción de la parte restante.

Finalmente, la CCAF quisiera agradecer losesfuerzos de Marta Arnaldo sin quien este proyectono hubiera sido posible. Marta Arnaldo, miembro denuestra oficina, fungió como editora de Rendición decuentas, informe de rendimiento, auditoría comprensiva –Una perspectiva integrada y tuvo la responsabilidadfinal de unir las distintas piezas en este proyecto, edi-tando las traducciones, proveyendo el índice, revisan-do y supervisando todas las facetas de la traducción yproducción de este volumen. El producto final es unreflejo claro de su energía y talento.

Por último, expresamos nuestro aprecio a todosnuestros miembros y otros hispanoparlantes, queplantaron las semillas de esta obra a través de su con-tribución a la auditoría comprensiva y prácticas afinesy a otros desarrollos en el campo de la rendición decuentas en sus países, y a todos aquéllos que sabemoslos apoyaron en esta tarea.

Este libro usa una terminología que emergióprincipalmente del contexto gubernamental y políticocanadiense, y reconocemos por lo tanto que no todosestos términos resultarán familiares en otros países.De ahí que la Fundación haya publicado también elléxico trilingüe que acompaña este libro y que espera-mos lo haga aún más útil.

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LA AUDITORÍA GENERALDE LA NACIÓN DE LAREPÚBLICA ARGENTINA

A pesar de la abundante bibliografía sobreauditoría que existe en nuestro idioma, era necesa-rio poder contar con un texto que tratara la audito-ría con un enfoque comprensivo o integral, ya quehoy día ésta ha dejado de ser una herramienta quesólo brinda seguridad sobre la información conta-ble. El libro de la CCAF viene a llenar este vacío,y demuestra una vez más el liderazgo de esta enti-dad en la materia. Aporta una fuente valiosa deconsulta para los auditores, en general, y para aqué-llos dedicados específicamente a la nueva concep-ción de la auditoría que es la auditoría integral.

Los textos de auditoría, en su gran mayoría,comienzan su desarrollo con la función del auditor,concentrándose exclusivamente en las tareas que leson propias. No obstante, la auditoría requiere deuna actividad previa: la de rendir cuentas, a cargodel propio administrador. Sucede que la tarea deauditoría no puede suplir la omisión del responsa-ble de informar, de responder por la responsabili-dad conferida. Esta obra contribuye a clarificar lasresponsabilidades de las partes involucradas en elproceso de auditoría y avanza sobre el contenido dedicha información.

El contenido de este libro es un aporte a todala comunidad de auditoría del ámbito guberna-mental; si buen fue gestado en Canadá, trasciendesus fronteras, contribuyendo al desarrollo de estadisciplina en otras latitudes. La consulta perma-nente de la literatura de la CCAF es muy común

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LA CONTRALORÍA GENERALDE LA REPÚBLICA DECOSTA RICA

Una de las características del final del siglo XXes la extensión de la democracia como sistema polí-tico. Esa extensión a la que asistimos, conlleva eldesarrollo de Estados democráticos que se apoyanen estados de derecho y en un mínimo de condi-ciones habilitantes para una efectiva participaciónciudadana.

Esa participación ciudadana en la democracia,que va más allá de la consulta popular para la elec-ción de mandatarios, se expresa particularmente enla demanda cada vez más sentida de los gobernadospara conocer qué hacen sus gobernantes con elmandato que ellos les dieron y cómo administraronlos recursos que les entregaron para la satisfacciónde sus necesidades.

La rendición de cuentas, así, va cobrando ennuestros países cada vez mayor importancia y setorna en una característica esencial de la nuevademocracia.

La rendición de cuentas, empero, a veces puedelucir confusa, dados los distintos niveles, dimensiones,andamiajes técnicos y la cultura en la que ésta se pre-senta. Por eso es importante para quienes se inician enla temática, contar con literatura técnicamente confia-ble, que los oriente y prepare en el uso de los concep-tos que informan aquella institución, así como en elmanejo de las más importantes herramientas aplica-bles a la materia.

La auditoría integral es una de esas herra-mientas valiosas para quienes se ocupan de fiscali-

PREFACIOS DE…

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en nuestro contexto de trabajo y esta obra sintetizala labor desarrollada por esa Fundación en casi dosdécadas de existencia. En especial es de importan-cia en los países de América Latina, que atravesa-mos una etapa de crecimiento de la auditoría comoherramienta del órgano legislativo.

La exposición ha sido sistematizada criteriosa-mente; la Primera Parte del libro está dedicada a ladefinición de la rendición de cuentas en el ámbitode gobierno, tanto en sus aspectos conceptualescomo en su faz práctica; en la Segunda Parte, sedesarrolla el informe de desempeño que debegenerar la administración de bienes de terceros; ypor último, en la Tercera Parte, se encara la audito-ría integral propiamente dicha.

En oportunidad de mi participación en laXVII Conferencia de la CCAF se abrió –en diálogocon J-P. Boisclair y el Contralor General de CostaRica– la posibilidad de que ambos organismospatrocinen la publicación de este libro, de recono-cida utilidad y calidad, en idioma español.

Ese patrocinio constituye un honor para laAuditoría General de la Nación de la RepúblicaArgentina, que saluda por mi intermedio esta edición.

zar el uso de los recursos que se ponen en manosde los administradores públicos.

Es por ello que estimo que esta obra es degran valor para quienes se inician en el ámbito dela auditoría integral, ya que es una guía que lleva allector a conocer las raíces de la rendición de cuen-tas: su concepto, dimensiones, niveles, ambiente einstrumentos. Asimismo, brinda una base concep-tual muy rica sobre la auditoría interna y la audito-ría integral, herramientas ambas de íntima relacióncon la de rendición de cuentas.

La Contraloría General de la República deCosta Rica se complace en felicitar a la CCAF poreste magnífico aporte a la ciencia de la auditoría.Igualmente, se siente honrada por el hecho de queuna de sus más destacadas funcionarias, la licencia-da Marta Acosta, haya construido de maneraimportante en la traducción de la obra al español,para ponerla al alcance de profesionales y practi-cantes de la auditoría en el mundo de los hispanoparlantes.

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C O S T A R I C A

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RENDICIÓN DECUENTAS, INFORME DERENDIMIENTO, AUDITORÍACOMPRENSIVA – UNA PERSPECTIVAINTEGRADAE D I C I Ó N E N E S P A Ñ O L

E D I T O R A

Marta Arnaldo

T R A D U C T O R A S

Marta AcostaGraciela LiettiCatherine Rigaud

R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S , I N F O R M E D E R E N D I M I E N T O , A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A - U N A P E R S P E C T I V A I N T E G R A D A

CONTENIDO

PARTE I RENDICIÓN DE CUENTAS...........................................................................................1

INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................3

SECCIÓN 1. EL CONTEXTO DEL PROCESO DE RENDIR CUENTAS – LA ACCIÓN DE LA DIRECCIÓN................................................................7

CAPÍTULO 1. DIRECCIÓN – DEFINICIONES Y CUESTIONES RELACIONADAS...................................8DIRECCIÓN VERSUS GERENCIA ....................................................................................9ESTRUCTURAS DE DIRECCIÓN...................................................................................10ALGUNOS CONCEPTOS AFINES ..................................................................................10DEMOCRACIA............................................................................................................13LA NATURALEZA DE UNA CONSTITUCIÓN.................................................................13CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DE LA BUENA DIRECCIÓN ........................................14

CAPÍTULO 2. EL GOBIERNO EN CANADÁ .....................................................................................16LA FORMA DE GOBIERNO EN CANADÁ .....................................................................17EL PAPEL DE LOS REPRESENTANTES ELECTOS............................................................23INFLUENCIA EN LA POLÍTICA EN UNA DEMOCRACIA.................................................24ALGUNAS IMPLICACIONES DEL FEDERALISMO...........................................................27EL GOBIERNO EN OTROS PAÍSES................................................................................28LA DIRECCIÓN EN EL SECTOR PRIVADO....................................................................29LA BUENA DIRECCIÓN – UNA META EN COMÚN ......................................................33

CAPÍTULO 3. EL LENGUAJE DE LA DIRECCIÓN Y DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS .......................35VOCABULARIO Y TERMINOLOGÍA ..............................................................................35LAS NORMAS Y LA DISCRECIÓN.................................................................................35PODERES DISCRECIONALES .......................................................................................37LA BUROCRATIZACIÓN .............................................................................................37INDEPENDENCIA .......................................................................................................39LA NEUTRALIDAD......................................................................................................41LA AUTONOMÍA.........................................................................................................42LA SUBSIDIARIDAD ....................................................................................................42EL SERVICIO PÚBLICO................................................................................................43RESPONSABILIDAD SUBSIDIARIA ................................................................................44GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LOS ASUNTOS PÚBLICOS.......................................44

SECCIÓN 2. RENDICIÓN DE CUENTAS – INTERROGANTES Y PRÁCTICA ...............................47

CAPÍTULO 4. EL SIGNIFICADO DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS ..................................................48RENDICIÓN DE CUENTAS – DEFINICIÓN ..................................................................48RENDICIÓN DE CUENTAS – MUCHOS CONTEXTOS, MUCHAS FORMAS.....................48LAS RAÍCES DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS .............................................................52DEMOSTRANDO LA RENDICIÓN DE CUENTAS...........................................................53INDUCCIÓN EXTERNA PARA MOTIVAR LA RENDICIÓN DE CUENTAS .........................55EL AMBIENTE DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS..........................................................59AUTONOMÍA Y RENDICIÓN DE CUENTAS ..................................................................60LAS DIMENSIONES DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS ..................................................61EN RESUMEN.............................................................................................................63


CAPÍTULO 5. LAS OBLIGACIONES DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS ..............................................65EL ENFOQUE TRADICIONAL ......................................................................................66EL DEBATE.................................................................................................................67LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS ...............................71

CAPÍTULO 6. OTROS REGÍMENES DE RENDICIÓN DE CUENTAS ...................................................76LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL SECTOR PRIVADO...............................................76LA DIFERENCIA ENTRE LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL SECTOR PÚBLICO Y EL PRIVADO ..76EL GOBIERNO DENTRO Y FUERA DE LOS NEGOCIOS .................................................76LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN UN MONOPOLIO ....................................................78EL SECTOR PRIVADO SIN FINES DE LUCRO ................................................................78

CAPÍTULO 7. CONTROL Y CONTROLES ........................................................................................80CONTROL .................................................................................................................80EL CONTROL Y LOS CAMBIOS EN LA CULTURA ORGANIZACIONAL ............................80DOS MODELOS DE GESTIÓN .....................................................................................81LA DELEGACIÓN MAL CONTROLADA – LOS ‘BURÓCRATAS DE CAMPO’ .....................82LA DELEGACIÓN Y LAS DIFICULTADES DE ‘SOLTAR’ ...................................................84

CONCLUSIÓN ...............................................................................................................................85CONOZCA EL NEGOCIO ...........................................................................................85LISTA DE CONTROL DE CONOCIMIENTOS SOBRE LA ORGANIZACIÓN.......................87

APÉNDICE. UN CASO DE CAMBIOS EN LA CULTURA GERENCIAL ..................................................89INCREMENTO DE LOS PODERES Y RESPONSABILIDADES MINISTERIALES (IMAA) ......90SERVICIO PÚBLICO 2000...........................................................................................93AGENDA COMPARTIDA DE GESTIÓN (SMA)..............................................................95¿SE PERDIÓ EL CONTROL? .........................................................................................96LA TRANSICIÓN CONTINÚA.......................................................................................97LA REVOLUCIÓN GERENCIAL: CULTURAL Y DE PROCEDIMIENTOS ............................98

PARTE II – EL INFORME DE RENDIMIENTO ..................................................101

INTRODUCCIÓN .........................................................................................................................103

SECCIÓN 1. BASE TEÓRICA..........................................................................................109

CAPÍTULO 8. PRÁCTICAS VIGENTES DE INFORMACIÓN..............................................................110MECANISMO DEL SECTOR PÚBLICO ........................................................................110INFORME DE RENDIMIENTO EN EL SECTOR PRIVADO.............................................115REALIZACIONES RECIENTES EN EL MARCO DEL INFORME DE RENDIMIENTO .........116

CAPÍTULO 9. ANÁLISIS CONCEPTUAL DEL INFORME DE RENDIMIENTO ....................................123CUESTIONES CENTRALES.........................................................................................123RENDIMIENTO Y EFICACIA ......................................................................................123OPTIMIZACIÓN DE LOS RECURSOS..........................................................................123EL DILEMA DE LA EFICACIA .....................................................................................127EFICACIA Y EL LOGRO DE LAS METAS ......................................................................128ALGUNOS ENFOQUES DE LA EFICACIA.....................................................................131LISTAS DE ATRIBUTOS DE EFICACIA.........................................................................132LA EFICACIA – UNA NOCIÓN DELICADA .................................................................136LAS CARACTERÍSTICAS DEL BUEN INFORME ............................................................137DE LA REPRESENTACIÓN .........................................................................................138


SECCIÓN 2. PRINCIPIOS Y DIRECTRICES RELATIVOS A LOS INFORMES DE RENDIMIENTO...143

CAPÍTULO 10. MARCO DE TRABAJO DEL INFORME DE EFICACIA ...............................................144ANTECEDENTES ......................................................................................................144LA REPRESENTACIÓN GERENCIAL............................................................................145ATRIBUTOS DE LA EFICACIA ....................................................................................146DIRECTRICES PARA LA PREPARACIÓN DE REPRESENTACIONES SOBRE LOS .

ATRIBUTOS DE LA EFICACIA ..............................................................................152NECESIDAD DE EXAMEN EXTERNO .........................................................................155

CAPÍTULO 11. CONSIDERACIONES PRELIMINARES AL INFORME DE EFICACIA............................157PERSPECTIVA GLOBAL..............................................................................................157DECIDIR SI LA ORGANIZACIÓN ESTÁ LISTA .............................................................158ESTABLECER METAS REALISTAS ................................................................................159DECIDIR EL ENFOQUE DEL ESFUERZO INICIAL........................................................160DECIDIR QUIÉN PARTICIPE......................................................................................161LA PUESTA EN MARCHA DEL PROYECTO..................................................................164ELABORAR LA REPRESENTACIÓN GERENCIAL...........................................................165DECIDIR DÓNDE Y CUÁNDO PRESENTAR LA REPRESENTACIÓN ..............................166

CAPÍTULO 12. PONER EN PRÁCTICA UN PROYECTO DE INFORME DE EFICACIA.........................168EL PROCESO EN BREVE............................................................................................168FASE I – COMPROMISO INICIAL DEL DIRECTOR GENERAL/ALTA GERENCIA ............169FASE II – DECIDIR ADONDE ENFOCAR Y CÓMO PROCEDER ...................................178FASE III – PREPARAR LA PUESTA EN PRÁCTICA E INICIARLA....................................180FASE IV – AFINAR LAS REPRESENTACIONES GERENCIALES INICIALES......................190FASE V – REDACTAR EL INFORME DE REPRESENTACIONES GERENCIALES...............193FASE VI – PRESENTAR EL INFORME ANTE LOS DIRECTIVOS....................................194FASE VII – AUDITAR LAS REPRESENTACIONES GERENCIALES DE EFICACIA..............195

CONCLUSIÓN .............................................................................................................................196CONSTITUTIVOS DE UN BUEN SISTEMA DE GESTIÓN DEL RENDIMIENTO ..............196ELEMENTOS DE MEDIDAS ACERTADAS DEL RENDIMIENTO .....................................197

APÉNDICES ................................................................................................................................198APÉNDICE A ............................................................................................................198APÉNDICE B ............................................................................................................199APÉNDICE C............................................................................................................202APÉNDICE D ...........................................................................................................205APÉNDICE E ............................................................................................................210APÉNDICE F ............................................................................................................211APÉNDICE G............................................................................................................214

PARTE III – AUDITORÍA COMPRENSIVA ........................................................219

INTRODUCCIÓN .........................................................................................................................221

SECCIÓN 1. ANTECEDENTES........................................................................................223

CAPÍTULO 13. ENTENDIMIENTO DE LA AUDITORÍA...................................................................224RELACIÓN CON CONTABILIDAD..............................................................................224DEFINICIONES DE AUDITORÍA.................................................................................226CARACTERÍSTICAS DE AUDITORÍA ...........................................................................226


CAPÍTULO 14. ENTENDIENDO LA AUDITORÍA COMPRENSIVA ....................................................228DESARROLLO HISTÓRICO........................................................................................228EL CONCEPTO DE AUDITORÍA COMPRENSIVA .........................................................230PRÁCTICAS AJENAS A LA AUDITORÍA........................................................................235

CAPÍTULO 15. TRES ENFOQUES PARA LA AUDITORÍA COMPRENSIVA..........................................237UN CONCEPTO EN DESARROLLO.............................................................................237INFORMES DE AUDITORÍA SOBRE SISTEMAS Y PRÁCTICAS GERENCIALES .................239PRUEBAS DE AUDITORÍA A LAS REPRESENTACIONES SOBRE DESEMPEÑO

DE LA GERENCIA ................................................................................................240INFORMES DE AUDITORÍA SOBRE EL DESEMPEÑO...................................................245

SECCIÓN 2. CONSIDERACIONES GENERALES ................................................................247

CAPÍTULO 16. AUDITORÍA COMPRENSIVA – CONSIDERACIONES GENERALES ............................248TRES VARIABLES CLAVES ..........................................................................................249ENFOQUE DE LOS EXÁMENES..................................................................................251DECISIONES SOBRE LOS ASPECTOS A AUDITAR........................................................252

SECCIÓN 3. PRÁCTICA DE LA AUDITORÍA COMPRENSIVA .............................................255

CAPÍTULO 17. CONDUCCIÓN DE UNA AUDITORÍA COMPRENSIVA.............................................256PLANEAMIENTO DE LA AUDITORÍA..........................................................................256LA FASE DEL EXAMEN ..............................................................................................267INFORME DE AUDITORÍA COMPRENSIVA .................................................................272

CAPÍTULO 18. AUDITORÍA COMPRENSIVA – ASUNTOS DEL INFORME........................................277INTRODUCCIÓN ......................................................................................................277ALCANCE.................................................................................................................277CERTEZA .................................................................................................................278SIGNIFICANCIA ........................................................................................................283RECOMENDACIONES DE LOS AUDITORES................................................................289INFORME JUSTO Y BALANCEADO.............................................................................291

CAPÍTULO 19. CRITERIOS DE AUDITORÍA ..................................................................................293¿QUÉ SON CRITERIOS DE AUDITORÍA? ....................................................................293CONVENIENCIA DE LOS CRITERIOS.........................................................................294UTILIZACIÓN DEL CRITERIO DE AUDITORÍA ...........................................................295FUENTES DE CRITERIO DE AUDITORÍA....................................................................296

CAPÍTULO 20. EVIDENCIA..........................................................................................................299¿QUÉ ES EVIDENCIA? ...............................................................................................299NORMAS DE LA OPTIMIZACIÓN DE RECURSOS RELACIONADAS CON LA .

EVIDENCIA DE AUDITORÍA................................................................................299FACTORES DE EVIDENCIA A CONSIDERAR EN EL PLANEAMIENTO ...........................301CONFIABILIDAD COMO UNA FORMA DE EVIDENCIA ...............................................302MÉTODOS PARA RECOPILAR EVIDENCIA DE AUDITORÍA .........................................303PROCESO DE AUDITORÍA Y EVIDENCIA....................................................................304


SECCIÓN 4. OTRAS CONSIDERACIONES CLAVES ...................................................305

CAPÍTULO 21. AUDITORÍA INTERNA ..........................................................................................306¿QUÉ ES LA AUDITORÍA INTERNA?...........................................................................306CLIENTE PARA LA AUDITORÍA INTERNA ..................................................................308APOYO DE LA GERENCIA SUPERIOR: EL AMBIENTE ORGANIZACIONAL ....................308LIDERAZGO Y ADQUISICIÓN DE PERSONAL .............................................................309DISPOSICIONES ORGANIZACIONALES PARA LA AUDITORÍA INTERNA.......................311INFORMES DE AUDITORÍA INTERNA ........................................................................319

CAPÍTULO 22. OTROS PROCESOS DE REVISIÓN – COORDINACIÓN Y CONFIANZA.....................321COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN ..........................................................................321CONFIANZA.............................................................................................................322PLANEAMIENTO PARA LOGRAR CONFIANZA ............................................................323DESARROLLO DE UNA ESTRATEGIA TENTATIVA PARA LA CONFIANZA......................328OPTIMIZANDO EL POTENCIAL DE CONFIANZA PLANEADO .....................................330PERÍODO .................................................................................................................331CAMBIOS EN LAS ESTRATEGIAS TENTATIVAS DE CONFIANZA...................................331ADJUDICANDO CONFIANZA ....................................................................................332INFORMAR SOBRE LA CONFIANZA ...........................................................................334OTRAS FORMAS DE REVISIÓN..................................................................................335

CAPÍTULO 23. NORMAS Y CERTEZA DE CALIDAD.......................................................................342NORMAS DE AUDITORÍA DE LA OPTIMIZACIÓN DE RECURSOS ...............................343CERTEZA DE CALIDAD.............................................................................................350MANUALES DE AUDITORÍA ......................................................................................350PROCESOS DE REVISIÓN ..........................................................................................350ADQUISICIÓN DE PERSONAL ...................................................................................352

CAPÍTULO 24. PERFIL DEL AUDITOR COMPRENSIVO..................................................................353LÍDERES DE AUDITORÍA COMPRENSIVA ...................................................................354FUNCIONES Y SISTEMAS GERENCIALES ....................................................................355EL EQUIPO DE AUDITORÍA ......................................................................................358

CONCLUSIÓN .............................................................................................................................359ÍNDICE........................................................................................................................................362

HARRY ALLEN, GEORGE ANDERSON, ROBERT ANDERSON, RODNEY ANDERSON, ALAN ANDREWS, DOUGLAS ARCHER, JIM ARMSTRONG,PETER ARMSTRONG, MARTA ARNALDO, ROLAND ARPIN, PHILLIP ASPINALL, JOHN ASTLE, JOHN ATKINSON, JOYCE BAILEY, NATALIE BALKO,ALAN BARNARD, DAVID BARNES, PETER BARNES, MARIA BARRADOS, DOUGLAS BARRINGTON, JOHN BART, WILLIAM BARTON, GILLESBÉDARD, CLAUDE BÉGIN, KENNETH BELBECK, CAROL BELLRINGER, BRUCE BENNETT, JEAN BERNARD, LIBA BERRY, HUGUETTEBERTRAND, DAVID BIGNEY, BOB BLACK, RALPH BLACK, ANDY BOEHM, JEAN-PIERRE BOISCLAIR, SHIRLEY BOISCLAIR, ANDRÉ BOLDUC,HUGH BOLTON, DAVID BONHAM, WILLIAM BRADSHAW, JOHN BRADT, FRANCINE BRAZEAU, GUY BRETON, ROBERT BROMLEY, JAMESBROPHY, DONALD BROWN, NEIL BROWN, JUDY BURNS, RICHARD BUSKI, BRIAN CAINE, JAMES CAIRNCROSS, DOUG CAMERON, FRANCESCAMERON, HEATHER CAMPBELL, DENIS CARO, MARCEL CARON, CHARLES CARRIERE, JOHN CARSON, CLAUDE CARTER, EDWARD CASE, MARLENE CATTERALL, HOWARDC H A N , M I K E C H A R L T O N , R H É A L C H A T E L A I N , WA R R E NCH I P PI N D A L E, GA I L CH R I S T I E ,IAN CLARK, TOM CLOSSON, JIMC LU F F, C A RO L CO D O R I , J O H NC O L E , B A R R Y C O O P E R S M I T H ,PE N I N A CO O PE R S M I T H, BR I A NC O R B I S H L E Y, PAU L C O R M I E R ,KAREN CORNELIUS, CATHERINECORNELL, JEAN COWPERTHWAITE,R O B E R T C U M M I N G S , J A M E SC U R R I E , J O H N C U R R I E , J A M E SC U T T , K E I T H D A L G L I S H ,FRANCINE DALPHOND, THOMASDALTON, ALEXANDER DAVIDSON,CATHIE DAVIS, COLIN DEACON,DENIS DESAUTELS, PETER DEY,G A R Y D I C K I N S O N , E L W Y ND I C K S O N , A L A N D I LW O R T H ,M A R I L Y N D O L E N K O , E N D R ED O L H A I , E L I Z A B E T HD O M B R O S K I E , B I L L D R O V E R ,R AY M O N D D U B O I S , A L I S TA I RDUFF, VIVIANE DUNN, GORDONDUNNET, KENNETH DYE, WALLYEAMER, PAUL EDWARDS, ROBERTAELLIS, ROBERT ELTON, BRENDAE P R I L E , W I L L I A M FA R L I N G E R ,ROBIN FARQUHAR, TOM FARRELL,LYNN FAUCHER, JUDY FERGUSON,MARY FERGUSON-PARÉ, PENELOPEF I L I A T R A U LT- M A C D O N A L D ,

E L I Z A B E T H F L E E T , C E C I LFLEMING, JEAN-PIERRE FORTIN,PAUL FORTUGNO, C.E.S. FRANKS,ALISTAIR FRASER, RONALD GAGE,RICHARD GAGNÉ, IDA GARRETT,DONALD GASS, YVAN GAUDETTE,Y V E S G AU T H I E R , H E L E N G AY,F R A N K G E L I N , M U R R AY G I L L ,ALAN GILLMORE, FRED GINGELL,R O B E R T G I R O U X , J E A N - PA U LGOBEIL, ROBERT GOBEIL, BERNIEG O R M A N , L O U I S G O S S E L I N ,MA RC E L GO U L E T, TR E N T GOW,D O N A L D G R A C E Y, K AT H E R I N EG R A H A M , A L A N G R A T I A S ,C H R I S T O P H E R G R E E N , J O A NGREEN, PETER GREGORY, RONALDG R E Y, R O D G E R G U I N N , R O YG U N N , K E N N E T H G U N N I N G ,ERNEST HALL, LYLE HANDFIELD,J A C K H A N N A , J O H N H A N N A ,H U G H H A N S O N , W I L L I A MH A R K E R , M A RY- J A N E H A R R I S ,RICHARD HARRIS, JIM HAWKES,JOHN HAYES, ROBERT HAYWARD,B R Y A N H E L D , P E T E R H E L D ,JACQUES HENRICHON, STEPHENHE R B E RT, RAY HE S S I O N, JO H NHICKMAN, JANET HOFSTETTER,J O H N H O L D S T O C K , G O R D O NHUDSON, JOE HUDSON, FRANKH U G H E S , RO N H U N T I N G T O N ,CA RO L I N E HU P É, JE A N HU R S T,

OLE INGSTRUP, FRED JAAKSON, JOHN JACKSON, CRAIG JAMES, JOCK JARDINE, KATHERINE JAST, WARREN JOHNSON, DIANE JOLY,FRANÇOIS JOLY, MALCOLM JORDAN, GUYLAINE JUTEAU, TIM KAPTEIN, JOHN KELLY, RONALD KIGGINS, JOSEPH KIRCHNER, ANNEKIRKALDY, PAUL LABBÉ, HUGUETTE LABELLE, FRANÇOIS LACASSE, ROGER LACHANCE, PATRICK LAFFERTY, JEAN-GUY LALIBERTÉ, ROBERTLALONDE, JACQUES LAMONDE, CLAUDE LAMOUREUX, MARVIN LAMOUREUX, JEAN-MARIE LAMPRON, ERIC LANDE, WILLIAM LANGDON,SPENCER LANTHIER, GÉRARD LAROSE, GASTON LATULIPPE, VICTOIN LAURIN, LUC LAVOIE, GUY LECLERC, GUY LEFEBVRE, KENLEISHMAN, JULIAN LEMIEUX, DAVID LEVINE, DOUGLAS LEWIS, JAMES LIBBEY, FULVIO LIMONGELLI, ALWYN LLOYD, ROBERT LORD, CAROLASHFIELD LOUGHREY, JOHN LYNCH, NANCY LYNCH, HOWARD LYONS, ANDREW MACDONALD, DUNBAR MACDONALD, LYMAN MACINNIS,MICHAEL MACKENZIE, DAVID MACKINNON, JANICE MACKINNON, R.D. MACLEAN, HARVEY MACLEOD, ELIZABETH MACRAE, PAUL-ANDRÉ MALO, CLAYTON MANNESS, LORNA MARSDEN, ELIZABETH MARSHALL, BRIAN MARSON, ALAN MARTIN, GUY MARTIN, RITAMATHERS, SUNNY MATHIESON, LES MCADAMS, MARY MCBRIDE, HENRY MCCANDLESS, TOM MCCANN, JAMES MCCRINDELL, NEVINMCDIARMID, LEONARD MCGIMPSEY, JOSEPH MCGRATH, MICHAEL MCLAUGHLIN, DORIS MCMULLAN, EDWARD MCNAMARA, HUGHMCROBERTS, GILES MEIKLE, LARRY MEYERS, JIM MILES, RICHARD MINEAU, NICK MISHCHENKO, MARCEL MIVILLE-DÉCHÊNE,ROLLANDE MONTSION, DONALD MOORS, ELAINE MORASH, RAYMOND MORCEL, GEORGE MORFITT, ERMA MORRISON, DAVID MOYNAGH,DAVID MUIR, TERESA MURPHY, WAYNE MURPHY, BEV ANN MURRAY, MELISSA NAPIER-ANDREWS, NIGEL NAPIER-ANDREWS, KARENNELSON, EUGENE NESMITH, EDWARD NETTEN, DAVID NEUMANN, PETER NEWDICK, CLIFFORD NORDAL, PAUL NORTHOVER, ELAINE ORR,JAMES OTTERMAN, JOHN PALMER, RICHARD PALMER, PIERRE-ANDRÉ PARÉ, GARY PEALL, LEWIS PERINBAM, ERIK PETERS, JEAN PICARD,LAURENT PICARD, LISE PISTONO, NICOLE PLAMONDON, BERNIE POIRIER, JOYCE POTTER, COLIN POTTS, ED POWELL, ERROL PRICE,DOROTHY PRINGLE, ROBERT PROSSER, ROSS QUANE, MICHEL RACINE, WILLIAM RADBURN, PAUL RAMSEY, ANNE RANDELL, DAVIDRATTRAY, MICHAEL RAYNER, ANGUS REE, PATRICK REID, PAUL REINHART, BRIAN REINKE, STANLEY REMPLE, ROBERT RENNIE, ARTHURROBERGE, PAUL ROBINSON, RONALD ROBINSON, LUCIE ROCHETTE, DOUGLAS ROGERS, HARRY ROGERS, LAWRENCE ROSEN, EDWARDROWE, TERRY RUSSELL, LEONARD RUTMAN, VINOD SAGHAL, ALINE SAINT-AMAND, DONALD SALMON, ROY SALMON, KARN SANDY,DONALD SCOTT, NORMAN SCOTT, RONA SHAFFRAN, JOHN SHARPE, PETER SIMEONI, SONJA SINCLAIR, HAR SINGH, JON SINGLETON,ALISTAIR SKINNER, WILLIAM SLOAN, JACK SMITH, STUART SMITH, KIMBERLEY SPEEK, GEORGE STEPHENSON, ESTHER STERN, KENNETHSTEVENSON, MARGARET STOCKTON, WAYNE STREILOFF, CLAUDE TAYLOR, GAIL TAYLOR, ROBERT TAYLOR, JOHN THOMPSON, HUGH TIDBY,MARTHA TORY, SEYMOUR TRACHIMOVSKY, ALEC TRAFFORD, GUY TRUDEL, PETER TRUEMAN, ROBERT TURNBULL, NATALIE UMIASTOWSKI,PETER VALENTINE, PETER VAUGHAN, CHARLES VINCENT, DIANA VOSSELER, EDWARD WAITZER, ROSS WALKER, JOSIE WALSH, RONALDWARME, JOHN WATSON, SUSAN WATSON, JAMES WAUGH, BARRIE WEBB, LINDA WEEKS, MICHAEL WEIR, SUZANNE WERHAR-SEEBACH,DAVID WHITE , STAN WHITELEY, NICOLE WIECZOREK, PETER WILEY, ALAN WILLIS, GEOFFREY WILSON, JOHN WILSON, PETER WILSON,ALAN WINBERG, ANDREW WINGATE, DOUGLAS WOOD, BRENT WORTMAN, JAMES WRIGHT, GEORGINA WYMAN, DONALD YEOMANS,CARMAN YOUNG, DON YOUNG, DONALD M. YOUNG, DAVID ZUSSMAN, Y A LOS 119 GRADUADOS DEL PROGRAMA INTERNACIONAL DE LA CCAF.

ESTE LIBRO ESTÁ DEDICADO A:

EL GENIO Y LA MEMORIA DEL FALLECIDO

J A M E S J . M A C D O N E L L

PRESIDENTE FUNDADOR DE LA CCAF (1980-1983),

CUYO INTELECTO Y ENERGÍA CREARON LA VISIÓN

Y SEÑALARON EL CAMINO,

y a

G O R D O N H . C O W P E R T H W A I T E

PRESIDENTE DE LA JUNTA DIRECTIVA

DE CCAF (1983-93)

CUYO DISTINGUIDO LIDERAZGO COSUSTANCIÓ LA VISIÓN Y LE

AGREGÓ UNA NUEVA DIMENSIÓN Y SIGNIFICACIÓN,

y a

TODOS AQUÉLLOS QUIENES HAN TRABAJADO PARA CREAR

EL CUERPO DE CONOCIMIENTOS Y EXPERIENCIAS

QUE SE REFLEJAN EN ESTE LIBRO.

R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S , I N F O R M E D E R E N D I M I E N T O , A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A - U N A P E R S P E C T I V A I N T E G R A D A I

INTRODUCCIÓN

Los estudiantes de auditoría comprensiva, losauditores y clientes recientemente envueltos en estaárea de la auditoría enfrentan un formidabledesafío.

La literatura existente en auditoría comprensi-va es diversa y fragmentada, a menudo aborda lamateria en términos de un aspecto específico de lapráctica –o en relación a un período determinadode tiempo– o desde la perspectiva, políticas y pro-cedimientos de una organización de auditoría enparticular. Rara vez la literatura se aventura en elanálisis del contexto de la rendición de cuentasdentro del cual operan los auditores de auditoríacomprensiva y las perspectivas y roles de terceraspartes claves en el proceso de la rendición de cuen-tas –esto es, aquéllos que dirigen y administrannuestras instituciones. En verdad, muchos de lostextos de auditoría general comienzan asumiendoque el auditor ya tiene conocimiento del entornode la rendición de cuentas.

Así, quienes son nuevos en la auditoría com-prensiva enfrentan la difícil tarea de tener que bus-car exhaustivamente información básica y argu-mentos sobre estos temas. Esta carga recaerá sobreellos para identificar y abarcar todas las fuentes deconocimiento y prácticas, separar lo moderno de loantiguo, llenar los vacíos, y de alguna manera jun-tar todo esto para hacer las conexiones correctas.Este libro busca remediar este problema. Nosupone que los lectores ya poseen el entendimientode los principios de la rendición de cuentas y losprincipios relacionados al informe. En realidad,desarrolla estos temas extensamente. Provee a loslectores conceptos básicos, marcos de trabajo, herramientas y guías prácticas que necesitan paracomenzar su aprendizaje o su carrera en el área dela auditoría comprensiva. De todas formas, esto es

más que un conjunto de conocimientos y experien-cias. La estructura y el contenido de este libroreflejan un importante énfasis en la filosofía y superspectiva. En términos sencillos, la filosofía es: elpapel diferencial que define a la auditoría es serviral proceso de rendición de cuentas, y así, paraentender verdaderamente la auditoría comprensiva,uno debe mirar más allá de los límites de la prácti-ca de la misma (profesión). Es esencial tenerconocimiento de los límites del contexto de la ren-dición de cuentas y de los roles y perspectivas deaquéllos que operan en él. Este conocimiento seráel que permita a los auditores identificar el enfoquede la auditoría que otorgará el mayor valor agrega-do, así como calcular las implicaciones del mismopara las decisiones de los terceros interesados en elproceso de rendición de cuentas y explicar sus con-secuencias.

En este sentido, este libro es una extensión dela CCAF misma. La perspectiva de la fundación esque si la rendición de cuentas ha de funcionarapropiadamente, ambas partes de la relación –cuer-pos directivos y gerentes– y el auditor que sirve a larelación de rendición de cuentas, deben desempe-ñar papeles importantes e interdependientes. Eltrabajo de investigación y de formación desarrolla-do por la CCAF –sostenido por el esfuerzo de susmiembros– está destinado a ayudar a estas tres par-tes para alcanzar el interés mutuo de mejorar eldesempeño y la rendición de cuentas.

El libro esta dividido en tres partes. La Parte Itrata de la rendición de cuentas, llevando al lector através del análisis profundo del conocimiento de lateoría, los conceptos y los principios, y conectandoestas materias con el pensamiento y prácticas con-temporáneas en las áreas de la rendición de cuentasy la gestión. Nos sentimos obligados a desarrollareste material ya que, para estar bien ubicados en lapráctica de la auditoría comprensiva, el auditordebe primero adquirir un profundo conocimientodel trabajo, y el entorno de la rendición de cuentas

R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S , I N F O R M E D E R E N D I M I E N T O , A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A - U N A P E R S P E C T I V A I N T E G R A D AI I

es un aspecto importante de éste. El tratamientoque la Parte I da a estas cuestiones, a nuestroentender, es único en cuanto a su enfoque y carac-terísticas.

La Parte II se centra en el informe de rendi-miento. Provee un panorama de las prácticas dereporte existentes en los sectores público y privado,destacando un número de iniciativas recientes enCanadá y alrededor del mundo. Lo hace en elentendimiento que conceptos como desempeño yeficacia deberían ser vistos como multidimensiona-les, argumentando que esto es necesario cada vezque se responde a las realidades de hoy en el am-biente de rendición de cuentas y toma de decisio-nes. Idealmente, es la gerencia, no el auditor,quien está mejor ubicado para reportar (y demos-trar) el desempeño o la eficacia de la organización.Y si la gerencia lo toma con responsabilidad, elauditor jugará un papel clave en proveer seguridada la dirección (todos aquéllos a quienes están dirigi-dos los reportes) sobre la exactitud e integridad deesa información gerencial. La Parte II describe unmarco de trabajo de doce atributos que pueden uti-lizarse como base para el informe de rendimiento.De acuerdo a la experiencia adquirida de la aplica-ción actual de este marco, se discuten consideracio-nes claves y una estrategia para la implementaciónsugerida. Los auditores deben tener un conoci-miento profundo de dichos conceptos del informede desempeño y las estrategias, si han de cumplirun papel de garantes o, en caso de ser llamados aproveer dicha información directamente a la direc-ción, cuando la gerencia no asuma esta responsabi-lidad.

La Parte III provee una revisión extensa de lateoría de la auditoría comprensiva y su práctica.Examina diversos factores básicos que afectan lanaturaleza del proceso de auditoría y su producto.También presenta tres enfoques o modelos de audi-toría comprensiva y sus consideraciones e implica-ciones. Lo más importante para los lectores, es

saber que la auditoría comprensiva no es una pro-puesta de “una-medida-calza-a-todos”. Más aún, loque involucran estos enfoques, y cómo son explica-dos e implementados, está mucho más relacionadocon los temas discutidos en las partes anteriores deeste libro. La Parte III también provee un panora-ma de cuestiones y factores que los auditores nece-sitan tener en mente, y los métodos que se empleanal conducir una auditoría comprensiva. Variascuestiones claves de la práctica profesional sontratadas profundamente, entre ellas, el informe, loscriterios o parámetros de comparación de auditoríay la evidencia, los estándares de la práctica y lagarantía de calidad. También se examinan losnexos entre la auditoría comprensiva y la auditoríainterna.

Las tres partes del libro enfatizan que no hayuna forma o panacea universal. Existen diferentesalternativas. Lo que se busca es proveer a los lecto-res con un entendimiento básico de cuáles son esasalternativas y cómo están interconectadas. Seintenta dar al lector un punto de partida y un con-junto de consideraciones desde las cuales evaluarlos méritos relativos de las mismas en las circuns-tancias pertinentes. Y se sugiere un marco de tra-bajo y estrategias que pueden ser útiles a los audi-tores en el empleo de aquéllos que dirijan y admi-nistren la empresa, y como fin último, en la imple-mentación de las decisiones que resulten de esteproceso.

Los educadores en las áreas de gestión, admi-nistración pública y auditoría encontrarán estelibro útil como un texto de referencia básico con elcual desarrollar un programa de estudio para susalumnos. Los auditores con más experiencia en laauditoría comprensiva encontrarán, también,aspectos de utilidad –en el refuerzo de los enfoquesexistentes– y quizás en otra forma, agregandonuevas ideas y perspectivas a su trabajo.

Este libro de texto está basado en casi dosdécadas de práctica en el campo de la auditoría

R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S , I N F O R M E D E R E N D I M I E N T O , A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A - U N A P E R S P E C T I V A I N T E G R A D A I I I

comprensiva. Se desarrolló a partir de las ideas yexperiencias de varias docenas de auditores e inves-tigadores líderes, aunque es fundamentalmente elproducto de cuatro individuos. El primero a men-cionar es Guy Leclerc, antiguo Contralor GeneralAdjunto (Deputy Comptroller General) de Canadáy por dos años investigador asociado a la CCAF.Sus esfuerzos se unieron a los de W. DavidMoynagh, director de investigación de la CCAF yJean-Pierre Boisclair, presidente de la fundación.Hugh R. Hanson desempeñó un papel clave comoescritor y editor en jefe, asegurando que todas laspiezas funcionaran juntas. Liba Berry, editó ellibro. Nicole Plamondon lo tradujo al francés, ySuzanne Seebach, Directora de Operaciones yComunicaciones, coordinó la producción e hizo losarreglos para la publicación. Todos los miembrosde la secretaría de la CCAF desempeñaron unpapel de apoyo importante en el desarrollo de estelibro de texto. Sin los esfuerzos de toda esta gente,este proyecto no hubiera sido posible.

También se creó un comité asesor de expertospara proveer consejo estratégico en un importantenúmero de cuestiones de definición de políticas re-lativas al enfoque del libro y al desarrollo de posi-ciones claves para el mismo. Integraron estecomité: Guy Breton, auditor general de Quebec;Carol Bellringer, auditor provincial de Manitoba;Alexander M. Davidson, socio gerente de Rendi-ción de Cuentas y Auditoría, Coopers & Lybrand;Denis Desautels, auditor general de Canadá; J. Colin Potts, socio, Deloitte & Touche; y CarmanL. Young, auditor del Banco de Canadá y antiguopresidente de la junta directiva del Instituto deAuditores Internos. La perspectiva y sagacidad queestos distinguidos individuos brindaron en su papelresultaron en una contribución mayor a esta inicia-tiva.

La dirección y los ejecutivos de la fundacióndepositaron su confianza en el Comité de Desarro-llo de la CCAF, para proveer de un riguroso desafío

profesional al contenido. En el ejercicio de estepapel, todos los miembros del comité contribuye-ron una parte crítica al desarrollo de este volumen,que se vio beneficiado enormemente por sus per-cepciones y sugerencias.

P A R T E I

RENDICIÓN DE CUENTAS

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R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S , I N F O R M E D E R E N D I M I E N T O , A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A - U N A P E R S P E C T I V A I N T E G R A D A2

PARA SERVIR… Y PRESENTAR MI VERDADERO BALANCE…

J O H N M I L T O N , S O N E T O X V I ,

S O B R E S U C E G U E R A

P A R T E I

RENDICIÓN DECUENTAS

I N T R O D U C C I Ó N

La práctica de la auditoría eficaz comienzacon un exhaustivo entendimiento del contexto enel cual operan el cliente y otras partes interesadas.Este contexto abarca a ambos procesos, el de direc-ción y el de gerencia, y los acuerdos logrados para larendición de cuentas que los obligan mutuamente.

Ha habido mucha discusión acerca de la ren-dición de cuentas. La rendición de cuentas implicaresponsabilidad y confianza pública. El énfasiscontemporáneo recae en que todo aquél que asumeuna responsabilidad debe rendir cuentas. Decirlono significa, sin embargo, que esto necesariamentesuceda. Muchas situaciones y circunstancias exigenque los servidores públicos y los pueblos en generalsean motivados por un sentido de responsabilidaddemostrable, y aun así, la falta de rendición decuentas o lo inadecuado de la misma ha provocadola situación actual en esta materia. Lo que caracte-riza la discusión es que más allá del más puro senti-do de la palabra, no se explica lo que se entiendepor rendición de cuentas.

Rendición de cuentas evoca, para algunos, unconjunto de nobles ideales intuitiva y eminente-mente razonables. Para otros, es la expectativa nor-mal cuando a alguien le ha sido conferida una res-ponsabilidad. Asimismo, otros ven en estas pala-bras un elemento de confrontación.

El concepto de rendición de cuentas extrae susignificado de una literatura diversa en las áreas delas ciencias políticas, religión, filosofía, sociología,

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ciencias de la administración, y la administraciónpública. Cada una de estas disciplinas tiene algoimportante que decir sobre la materia. Lo que sedice, sin embargo, tiene básicamente cualidadesunidimensionales y es volcado en el lenguaje de esadisciplina. Al ponerlos juntos, emerge un cuadrosurrealista de la rendición de cuentas.

Si aplicamos simple lógica al poner las piezasjuntas para enfocar el problema caemos a menudoen la sobre simplificación. En la mayor parte de laliteratura sobre administración, la rendición decuentas se da por un hecho, relegada al status deun proceso técnico, burocrático, y rápidamente sepasa al tratamiento de otros temas. En realidad,aunque la rendición de cuentas incluye elementosde proceso, a menudo también abarca una ampliagama de valores, creencias, actitudes y comporta-mientos, los cuales son importantes determinantesde la naturaleza y la fortaleza de los términos de larendición de cuentas.

La Parte I de este libro se centra en la materiade la rendición de cuentas y las cuestiones relacio-nadas de dirección y de control. Identifica los ele-mentos claves de la literatura, tratándolos tambiéncon mayor profundidad, explicando las variadasinterpretaciones que se dan a estos conceptos ycómo están interconectados. Para que el auditorpueda brindar un consejo profesional y un produc-to que sirva al mejoramiento de la rendición decuentas, es importante entender las finas distincio-nes, y algunas veces, las contradicciones asociadascon el tema y con las perspectivas y estrategias quequienes dirigen la organización, las gerencias yotras partes interesadas brindan a sus respectivasrelaciones de rendición de cuentas.

El contexto de la rendición de cuentas es ladirección, otro término que recientemente ha gana-do actualidad. La dirección del sector público –y corporativo– está bajo tensión. Un proceso dedirección ineficaz es una barrera para el desempeñoeficaz de la organización. Una gerencia eficiente y

proclive a rendir cuentas no puede asegurar unbuen desempeño si los responsables de la direcciónde la organización no pueden o no cumplen consus obligaciones apropiadamente.

Tratar el tema de la dirección de las organiza-ciones en esta primera sección del libro no tienecomo propósito proveer una explicación definitiva yexhaustiva del concepto; sino, impartir un sentidode la cultura y características de la dirección. Inten-ta descubrir principios básicos que ayuden al lector aentender el concepto en situaciones diversas.

El Capítulo 1 provee un contexto general,explorando cuestiones conceptuales, ofreciendoejemplos de enfoques filosóficos sobre la materia dedirección. El segundo capítulo trata de la direcciónen ambos sectores –el público y el privado. Descri-be las estructuras de gobierno en Canadá paraproveer dirección y algunas de las limitaciones bajolas que el gobierno opera. Se hace referencia tam-bién a las formas de gobierno en otros países. ElCapítulo 2 también explica las responsabilidades delos directores de las empresas cuyas acciones estánorientadas al público.

El Capítulo 3 examina algunos conceptos entorno a la dirección y la rendición de cuentas, yexplica varios términos que se utilizan en este con-texto.

El Capítulo 4 discute el concepto de la rendi-ción de cuentas. Este debate general trata de dar allector un entendimiento de la teoría y algunas delas cuestiones envueltas en el establecimiento de unrégimen de rendición de cuentas efectivo.

El Capítulo 5 está dirigido al análisis del con-cepto de la responsabilidad ministerial y sus diver-sas interpretaciones. Estos diversos puntos de vistaintroducen al lector a las mínimas cuestiones deesta naturaleza.

El Capítulo 6 describe el proceso de la rendi-ción de cuentas en contextos tales como el sectorprivado, monopolios, y el sector sin fines de lucro.Las diferencias entre los varios regímenes de rendi-


ción de cuentas demuestra la complejidad en laaplicación del concepto.

Control y controles son el tema del Capítulo 7.Se discuten los enfoques de control de las organiza-ciones de los dos polos, como asimismo la opera-ción de los controles en ciertas circunstancias.

La conclusión de la Parte I enfatiza la impor-tancia del conocimiento de las cuestiones de laacción de dirección y la rendición de cuentas paralos practicantes de auditoría y todos aquéllosinvolucrados en el reporte del desempeño. Con-tiene una lista de preguntas que quien encabezauna vista comprensiva debe ser capaz de contestarrespecto a las acciones de dirección y del procesode rendición de cuentas de su cliente.

El Apéndice utiliza como ejemplo al gobiernode Canadá para ilustrar lo complejo de las cuestio-nes de control y controles, dado que es un gobier-no grande, complejo, bien documentado, y que esobservado y objeto de comentarios considerable-mente más que otros. Asimismo contiene todoslos dilemas que enfrentan otras instituciones en elproceso de rendir cuentas.

P A R T E I – R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S 5

S E C C I Ó N 1

EL CONTEXTO DEL PROCESODE RENDIR CUENTAS –

LA ACCIÓN DE LADIRECCIÓN

P A R T E I – R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S 7

LA PALABRA GOBERNABILIDAD PROVIENE DE LA PALABRA

GRIEGA KYBERMAN, QUE SIGNIFICA DIRIGIR EL CURSO DE UN

BARCO, O MANEJAR EL BARCO. LOS ROMANOS SIGUIERON CON

LA PALABRA COMO GUBERNARE Y EVENTUALMENTE CRUZÓ EL

CANAL DE LA MANCHA COMO GOVERNOR. EN FRANCÉS, AL

TIMÓN DE UN BARCO SE LE LLAMA GOUVERNAIL. EN EL

LENGUAJE FAMILIAR DE LOS POLÍTICOS EN ESTADOS UNIDOS,

UNO ESCUCHA OCASIONALMENTE REFERIRSE AL “MANEJO DEL

RUMBO DEL BARCO”, COMO UNA METÁFORA DE LA ACCIÓN DE

GOBERNAR.1

C A P Í T U L O 1

DIRECCIÓN –DEFINICIONES YCUESTIONESRELACIONADAS

Gobernabilidad* es una elegante palabra queresume el concepto de autoridad y control del go-bierno. Recientemente, el término ha aparecido concreciente frecuencia en la literatura de gestión yadministración pública. Es crucial la importanciadel reconocimiento que la administración públicaefectiva y las empresas privadas prósperas han dado ala cuestión de dirección en su actual prominencia.Su reconocimiento ha sido generado en institutos deinvestigación2 y ha causado un mejor entendimientode los conceptos y la revisión de las prácticas dedirección en las organizaciones existentes.

Dependiendo del contexto, la palabra direc-ción puede ser usada para describir una variedad denociones:

• el arte de gobernar: los conceptos y los méto-dos envueltos en la acción de gobierno, (porejemplo parlamentario o presidencial, uni-tario o federal, militar o civil, autoritario ver-sus democrático, en el caso de los gobiernosde las naciones);

• el ejercicio de autoridad: el uso del poder, elproceso de dirigir;

• la estructura de la autoridad: la forma –hieráti-ca, burocrática– en que la dirección tienelugar; y

• la jurisdicción: el área en la cual el cuerpodirectivo tiene autoridad.


*NDLT Dada la fuerte connotación gubernamental deltérmino ‘gobernabilidad’ en español, en este libro se uti-lizará ‘dirección’ como traducción de governance, intentan-do abarcar así ambos sectores, tanto el público como elprivado.

La definición de dirección más genérica y a lavez detallada, desarrollada por Dr. Duncan Sinclairpara guiar a un centro médico académico es aplica-ble a cualquier cuerpo directivo:

Dirección es el ejercicio de autoridad,guía y control. Puede ser pensado como underecho y una responsabilidad para determi-nar los propósitos y principios bajo los cualesuna organización funcionará y entonces hacerlos arreglos para que sea administrada deacuerdo a ellos. Los propósitos son aquéllosque la organización busca alcanzar; los princi-pios son el contexto, el sistema de valores,dentro de los cuales opera la organización. Ladirección lidia con lo que la organización hade hacer y ésta, en este orden, más enfocadoal planeamiento, estableciendo las metas yobjetivos, y al desarrollo de las políticas queguiarán a la organización y monitorearán suprogreso hacia la implementación de susplanes. Conviniendo que el cuerpo directivotiende confiadamente a la administración efi-caz de la organización, el primer enfoque dela acción de dirección debe ser a largo plazo–la misión de la organización, sus valores, laspolíticas, metas, objetivos y, para las institu-ciones del sector público... en su rendición decuentas bajo los términos de su implícito con-trato social.3

D I R E C C I Ó N V E R S U S

G E R E N C I A

En la elaboración de su definición, DuncanSinclair contrapuso dirección a gerencia:

Dirección es donde se toma el toro porlas astas. Pero dirección es algo diferente degerencia. El cuerpo directivo no puede y nodebe tender a administrar a las organizacionescuyas políticas controla.

Administrar es el acto, arte o manera decontrolar o conducir los asuntos, el uso com-petente de las disponibilidades para alcanzarlos propósitos definidos. Si la dirección tieneque ver con lo que la organización tiene quehacer, la administración o gestión tiene quever con cómo lo hará. La administración ennuestro complicado mundo con todas sus re-glas y regulaciones, requiere de pericia, expe-riencia, y habilidades profesionales sofistica-damente desarrolladas. Es (o debería ser) unaactividad altamente profesional que el cuerpodirectivo tiene que asegurarse esté firmementeen su lugar para servir a las necesidades de laorganización y ejecutar los planes de la mis-ma. Así como el cuerpo directivo no debetratar de administrar a su organización, asítambién los gerentes/administradores nodeben tratar de dirigir a las organizaciones.Los gerentes/administradores deben rendircuentas de sus actos a los cuerpos directivos.6

P A R T E I . C A P Í T U L O 1 . D I R E C C I Ó N – D E F I N I C I O N E S Y C U E S T I O N E S R E L A C I O N A D A S 9

UNA DEFINICIÓN DE DIRECCIÓN

(EN UN CONTEXTO SIN FINES DE LUCRO)

DIRECCIÓN ES EL CUMPLIMIENTO DE UN PAPEL DE PROPIE-

TARIO RESPONSABLE EN NOMBRE DE LA COMUNIDAD A LA QUE

REPRESENTA.4

DEFINICIÓN DE GOBERNABILIDAD

(USADA EN EL BANCO MUNDIAL)

A PARTIR DE UNA DEFINICIÓN GENERAL DE GOBERNABILIDAD-

COMO “EL EJERCICIO DE AUTORIDAD, CONTROL, ADMINISTRA-

CIÓN, PODER DE GOBIERNO,” EL BANCO MUNDIAL HA FOR-

MULADO UNA DEFINICIÓN MÁS RELEVANTE PARA SUS PROPÓSI-

TOS: “LA MANERA EN QUE EL PODER ES EJERCIDO EN LA

ADMINISTRACIÓN DE LA ECONOMÍA Y LOS RECURSOS SOCIALES

DE UN PAÍS PARA EL DESARROLLO”.5

En Canadá, el ejercicio de la autoridad en loshospitales públicos ha alcanzado el debate público.Para clarificar esto citemos el caso de Ontario,donde un comité ministerial sugirió que una nuevalegislación definiera qué significa cuerpo directivo yespecificara la distinción entre dirección y gerencia.El Comité sugirió que en las regulaciones de loshospitales públicos, dirección sea definido como:

El ejercicio de autoridad, guía y controlsobre el hospital por el cuerpo de directoresdel mismo.

La responsabilidad fundamental de ladirección del hospital es asegurarse de queéste cumpla con sus propósitos y principios,su contrato social, sus objetivos para laadministración de cuidados a los pacientes, lacalidad de los programas y los servicios, laintegridad fiscal y la viabilidad a largo plazo.

La responsabilidad de la gerencia esdesarrollar e implementar las estrategias y pro-gramas para alcanzar los principios, propósi-tos, metas y objetivos dados por la dirección.

Hay una zona gris en la separación entreambos, dirección y gerencia. La diferenciaentre los mismos, sin embargo, es que laautoridad de la dirección deriva del hospitalcomo corporación y de la comunidad, mien-tras que la autoridad de la gerencia deriva dela dirección a la cual debe rendir cuentas.

Deben desarrollarse procedimientos quepermitan al hospital como organización y a lacomunidad evaluar la eficacia de la direcciónmisma, y proveer una base para determinar enqué medida el hospital está cumpliendo consu contrato social.7

E S T R U C T U R A S D E D I R E C C I Ó N

La dirección institucionalizada es ejercida através de un cuerpo directivo que tiene el poder deexaminar o dirigir, como un cuerpo de directores,

un cuerpo regulatorio, un gabinete en su papelejecutivo, un consejo municipal, o una asamblealegislativa. La forma que una estructura de direc-ción tome depende de un número de factores.Puede ser establecida, por ejemplo, por la legisla-ción o por tradición. Las estructuras diferentesproducen diferentes organizaciones. De todasmaneras, cómo se desarrollan las cosas dentro deuna estructura de dirección será influenciado por elfactor humano –las personalidades, talentos, ydeseos de la gente partícipe en su diseño.

Michael Atkinson define las estructuras dedirección como:

Las maneras pautadas e informales en lascuales diferentes instituciones y actores inter-actúan dentro de sistemas administrativos ypolíticas particulares para desarrollar objeti-vos, seleccionar medios, enfrentar incertidum-bres y controversias, y fomentar legitimidad yapoyo para esas políticas.8

A L G U N O S C O N C E P T O S

A F I N E S

Para alcanzar un mejor entendimiento de lanaturaleza general de la acción y la estructura dedirección en la práctica, es útil tocar algunos fun-damentos filosóficos claves.

E L G O B I E R N O C I V I L Y L A L I B E R TA D

Muchos de los conceptos del gobierno civilderivan de la teoría de cómo el Estado se relacionacon su población. El gobierno civil está relaciona-do con la libertad civil.9 El contraste es la libertadnatural, la cual implica absoluta libertad para hacerlo que uno quiere. La libertad civil también impli-ca libertad de acción, pero sólo mientras que nochoque con el “bien general” y que no interfieracon la libertad de otro. La libertad política es lalibertad de participar en el gobierno civil, votando,desempeñando un cargo público, y expresando las

R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S , I N F O R M E D E R E N D I M I E N T O , A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A - U N A P E R S P E C T I V A I N T E G R A D A1 0

opiniones políticas en público.La traducción del concepto gobierno civil (no

electo) en términos sociales y políticos provee labase para la constitución de donde emergen lasleyes de una nación. Emergen también del contratosocial, los pactos, convenios y declaraciones dederechos de los ciudadanos. Permítasenos explorarestas nociones, comenzando con el contrato social.

E L C O N T R AT O S O C I A L

El concepto de contrato social ha sido articu-lado por filósofos tales como Thomas Hobbes,John Locke. Comúnmente el término es asociadoal pensador francés del siglo XVIII, Jean-JacquesRousseau. Él imaginó un Estado con ciudadanoslibres, actuando libremente, cediendo parte de suslibertades en favor del Estado. La democracia par-ticipativa caracterizaría este proceso. En nuestropresente contexto, sin embargo, el término no seaplica a un documento vinculando dos partes a unconjunto de obligaciones, sino más bien a unacuerdo político describiendo las relaciones entre elgobierno o sus mayores instituciones públicas y lacomunidad a la que sirve. El contrato social seconvierte en una promesa, un sobreentendido, unadeclaración, en efecto “un acuerdo no escrito entrela sociedad y quienes buscan servirla”.10

E L PAC T O S O C I A L

La gente en los movimientos laborales puederelacionar la expresión “pacto social” a una variantede un contrato social. Un pacto es un acuerdoentre individuos o grupos; contrato significa esen-cialmente la misma cosa, excepto cuando el térmi-no es usado para describir el documento formalque refleja el pacto.

La palabra pacto tiene la connotación de unacuerdo entre facciones que eligen verse cada unacomo iguales. El término ha sufrido algunas modi-ficaciones en su significado a través del tiempo. A

la dominación del gobierno del Canadá Superior(Upper Canada) por una elite –pequeño grupo depersonas de similares ideologías– al final del siglodiecinueve se le llamó Pacto de Familia; ésa fuetambién la expresión que describía la alianza en loscomienzos del siglo XVIII bajo las reglas de losborbones en Francia y España. Más recientemente,en 1974, el gobierno laborista inglés prometió sub-sidios a los precios, y control de precios y dividen-dos a los sindicatos de comercio a cambio de unaretracción de demandas salariales. Pacto social fueel nombre que se le dio a esta propuesta.

EL PACTO DE MAYFLOWER, CONTRARIAMENTE A LO

QUE A MENUDO SE CREE HOY EN DÍA, NO SUGIERE UN

CONTRATO SOCIAL DE PERSONAS INDEPENDIENTES E

IGUALES CONSTITUYENDO POR CONSENTIMIENTO SU

PROPIO GOBIERNO SOBERANO Y REPRESENTATIVO CON

EL PROPÓSITO DE PROTEGER SUS LIBERTADES Y

PROPIEDADES. EL CONTRATO CELEBRADO ES UNO

FORMALIZADO ENTRE PERSONAS QUE CARACTERIZAN

SU ESTADO COMO EL DE “SUJETOS LEALES”, DE

“NUESTRO TEMIDO LORD SOBERANO, REY JAMES.”

SU PROPÓSITO GUÍA, DECLARARON, FUE DOBLE: “LA

GLORIA DE DIOS” I.E. EL “AVANCE DE LA FE CRIS-

TIANA”, Y “EL HONOR DE NUESTRO REY Y PAÍS.”11

CO N V E N I O S

En los Estados Unidos, la Constitución es amenudo referida como un convenio, el términoproviene de la Biblia y algunas veces se consideraque no es sino otra forma de decir contrato social.Sin embargo, no sólo se ve a la Constitución conun origen intelectual (en el sentido de obteneracuerdo sobre el sistema de gobierno más apropia-do), sino también se le reconoce una inspiraciónespiritual enraizada en una ética religiosa. En estostérminos, se dice que el marco de la Constitución

P A R T E I . C A P Í T U L O 1 . D I R E C C I Ó N – D E F I N I C I O N E S Y C U E S T I O N E S R E L A C I O N A D A S 1 1

ha resultado en un convenio, y no meramente enun contrato social.12

C A R TA D E D E R E C H O S C I U D A D A N O S

En 1991, en el Reino Unido se presentó alParlamento una carta de derechos ciudadanos. Sehizo hincapié en la promesa de elevar la calidad delos servicios públicos y hacerlos receptivos a lasnecesidades de los ciudadanos. Al presentar laCarta, el Primer Ministro John Major fue claroacerca de la intención:

Estaremos introduciendo, por ejemplo,la minimización del tiempo de espera en elhospital público. Requeriremos a todas lasescuelas que reporten a los padres. El ferroca-rril británico será llevado a un nuevo esquemade compensaciones tomando en considera-ción el pobre servicio. Se le dará a aquéllosque regulan la electricidad, agua, gas y teleco-municaciones los mismos poderes fuertes parainsistir en estándares de buen servicio alcliente. Haremos más profundas inspeccionesy auditorías, orientadas más íntimamente aldesempeño, y a proveer a los ciudadanos conmayor y mejor información.13

En la mente del primer ministro, la carta noestaba limitada a mejorar la calidad del servicio:“La Carta de derechos ciudadanos está orientada adar más poder a los ciudadanos”, insistiendo, sinembargo, en que los ciudadanos tienen tantoresponsabilidades –como padres, como contribu-yentes– como derechos. Hay cuatro temas en laCarta: calidad, libre elección, estándares y valoreconómico. El espíritu de la Carta, que abarcatodo el servicio público, está presente en la mismaa través de la mención de una gran cantidad deagencias gubernamentales. Estas declaracionespúblicas en general hacen promesas, expresandeseos, los derechos de los ciudadanos, pero algu-

nas de ellas incluyen el papel y obligaciones de esosciudadanos. Por ejemplo, la Carta de los buscadoresde trabajo insiste en que la gente que solicita trabajoatienda a las entrevistas con puntualidad.

Acabar el lazo que representa la acción derendir cuentas bajo el contrato social o acuerdo, noes un paso fácil de dar, ya que comúnmente depen-de de un acuerdo entre el gobierno y el gobernado,o sea la población en general. Esta última no pue-de organizarse efectivamente para representarse a símisma y negociar con igual cohesión y consisten-cia. Sin embargo, bien puede ser que los términosde la Carta de derechos ciudadanos del ReinoUnido, sean tales que posibiliten una reparaciónpara un mal o un incumplimiento por parte de laautoridad gubernamental competente.


EL LENGUAJE DE LA DEMOCRACIA

¿CUÁL ES LA GENIALIDAD DE LA DEMOCRACIA, SEÑOR?

PERMÍTAME LEER LA CLÁUSULA DE LA CARTA DE DERECHOS

DE VIRGINIA (BILL OF RIGHTS OF VIRGINIA), QUE SE REFIERE

A ESTO: 3D CL. “ESTE GOBIERNO ES O DEBERÍA SER INSTITUI-

DO PARA EL BENEFICIO COMÚN, PROTECCIÓN, Y SEGURIDAD

DEL PUEBLO, NACIÓN O COMUNIDAD:

DE TODOS LOS DIVERSOS MODOS Y FORMAS DE GOBIERNO, LA

MEJOR ES AQUÉLLA QUE PRODUCE EL MAYOR GRADO DE ALE-

GRÍA Y SEGURIDAD, Y QUE MÁS EFECTIVA Y SEGURAMENTE

RESPONDE A SUS PROPÓSITOS, CONTRA EL PELIGRO DE UNA

MALA ADMINISTRACIÓN, Y QUE CUANDO UN GOBIERNO SEA

ENCONTRADO INADECUADO, O CONTRARIO A ESTOS PROPÓSI-

TOS, LA MAYORÍA DE LA COMUNIDAD TENGA EL DERECHO

INDUBITABLE, INALIENABLE E IRRENUNCIABLE DE REFORMARLO,

ALTERARLO, ABOLIRLO DE LA MANERA QUE SEA JUZGADA MÁS

CONDUCENTE PARA EL BIENESTAR PÚBLICO.”

ÉSTE, SEÑOR, ES EL LENGUAJE DE LA DEMOCRACIA: LA MAYO-

RÍA DE LA COMUNIDAD TIENE EL DERECHO A MODIFICAR SU

GOBIERNO CUANDO ENCUENTRE QUE ÉSTE ES OPRESIVO.14

P A T R I C K H E N R Y , 1 7 8 8

La promesa hecha por el partido político quees exitoso en una elección es una carta informal–un compromiso de hacer ciertas cosas cuando estéen el gobierno. Si los ciudadanos piensan que elgobierno no ha dado cumplimiento a su compro-miso, deben esperar hasta la próxima elección paramostrar su descontento.

D E M O C R A C I A

La democracia es una forma de gobierno quereconoce el derecho de todos los miembros de lasociedad a influir en las decisiones políticas, ya seadirecta o indirectamente.

En la democracia directa, el poder es ejercidodirectamente por el pueblo: claramente, esto essólo posible cuando la población es muy pequeña.En las democracias representativas, que es la formade las democracias modernas, las decisiones políti-cas son tomadas por los ciudadanos elegidos por elpueblo para ser sus representantes. La institucióncentral de una democracia moderna es la legislaturade representantes donde las decisiones se tomanpor mayoría de votos. Las características de estetipo de democracia son elecciones regulares, libreelección de candidatos, sufragio universal, libertadpara organizar partidos políticos rivales, indepen-dencia del poder judicial, libertad de expresión, li-bertad de prensa, y respeto por las libertades civilesy los derechos de la minoría.

L A N A T U R A L E Z A D E U N A

C O N S T I T U C I Ó N

Una constitución define los valores y reglasfundamentales de una sociedad.

Una constitución es a menudo concebidacomo una carta, una declaración o un texto resal-tando la naturaleza de un gobierno o una organiza-ción. La constitución de un país especifica comoserá compartida por el pueblo, los cuerpos ejecuti-vos y legislativos, la justicia. Tiene precedencia

legal sobre todas las otras leyes de la nación. Es labase legal usada para interpretar todas las otrasleyes.

No todos los países tienen constitucionesescritas. Gran Bretaña es un ejemplo sobresalientede países con constituciones no escritas. Sin em-bargo, no es escrita en el sentido que no existe undocumento único que pueda ser llamado constitu-ción:

En efecto, existen varias leyes de signifi-cado constitucional y hay un gran cuerpo deescritos estrictamente constitucionales en loscuales los estudiantes y abogados discuten có-mo es la constitución, y cómo ellos entiendenque debería ser. Sin embargo es cierto, queun número importante de prácticas constitu-cionales se siguen con rigidez aunque no haynada más que convenios sociales. El hecho deque Gran Bretaña no tenga una constituciónescrita no tiene una gran significancia para laacción de gobierno y para la política. Una


LA ESENCIA DE UNA CONSTITUCIÓN

[A UNA CONSTITUCIÓN] LE CONCIERNE LO QUE SE HACE PARA

DOTAR A LA SOCIEDAD DE UNA ESTRUCTURA ADECUADA, UN

CUERPO VIVIENTE, ESO QUE BRINDARÁN LA ACCIÓN POLÍTICA

CON LA CUAL LA SOCIEDAD SERÁ CAPAZ DE SER CONDUCIDA

EFICIENTE Y EFICAZMENTE. MAQUINARIA, SÍ. PERO TAMBIÉN

DEBE PENSARSE EN LA DOCTRINA, EN ENSEÑANZA, EN

NOCIONES CONVENCIONALES. ¿CÓMO LA SOCIEDAD CONCIBE

A SU GOBIERNO, CÓMO LO TRATA, QUÉ HACE PARA MEJORAR-

LO? ¿QUÉ CAMBIOS SON POSIBLES, QUÉ REFORMAS?15

LA CONSTITUCIÓN DE UNA ORGANIZACIÓN ES SU ESTRUCTU-

RA NORMATIVA FUNDAMENTAL… UN CONJUNTO DE ACUER-

DOS Y SOBREENTENDIDOS QUE DEFINEN LOS LÍMITES Y METAS

DE UN GRUPO (COLECTIVIDAD) ASÍ COMO TAMBIÉN LOS

DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS PARTICIPANTES RELACIO-

NADOS CON ELLA.16

constitución con autoridad vinculante existe ylos políticos y administradores públicos noson menos respetuosos de ella en sus compor-tamientos que sus equivalentes en aquellospaíses que tienen la constitución bajo un documento diseñado formalmente.17

Conceptos como derechos y obligaciones,poder compartido, representación, participación einfluencia, los cuales, como se pone de manifiestocon lo anterior, están basados en nociones talescomo contrato social, democracia, y constitución,son en gran parte la ecuación de dirección enrelación a nuestras instituciones de los sectorespúblico y privado. Más aún, se resaltaron aspectosde definición y estructurales. Permítasenos ahoraexaminar ciertas características que tomadas enconjunto, proveen un marco para la búsqueda de lacalidad de la acción de gobierno. El debate volverásobre estas cuestiones, cuando profundicemos sobretemas de dirección y rendición de cuentas y losacuerdos que los ligan.

C A R A C T E R Í S T I C A S

E S E N C I A L E S D E L A B U E N A

D I R E C C I Ó N

Una dirección puede ser buena o mala, dili-gente o negligente. Una buena dirección muestra eldeseo de moverse desde el ejercicio de su autoridada través del control, lo que puede ser muy efectivopero fugaz, hacia el ejercicio de un liderazgo que esa la vez efectivo, inspirador, continuo y duradero.

Dirigir bien implica tanto la aplicación deuna visión de futuro, conocimiento, entendimientoy buen juicio, así como un grado de confianza con-siderable. La afirmación del poder y la imposiciónde rigurosos controles son probablemente utiliza-dos por dirigentes eficaces. Como corolario, unabuena dirección demanda rendición de cuentas.

Pero, ¿qué es una buena dirección y cómosabremos que la tenemos? Las siguientes son carac-terísticas claves de una buena dirección.19 Sabremosque tenemos una buena dirección cuando los cuer-pos directivos:

• cuenten con gente con el conocimiento nece-sario, la habilidad y el compromiso paracumplir con sus responsabilidades;

• entiendan sus propósitos y los intereses querepresentan;

• entiendan los objetivos y las estrategias de laorganización que dirigen;

• sepan lo que constituye información razona-ble para la buena dirección y la obtengan;

• una vez que obtengan la información, esténpreparados para asegurarse que se alcancen losobjetivos de la organización y que su rendi-miento sea satisfactorio; y

• cumplan con su obligación de rendir cuentasa aquéllos cuyos intereses representan repor-tando sobre el rendimiento de la organizaciónque presiden.


DE LA NATURALEZA DE LA CONSTITUCIÓN

LA CONSTITUCIÓN APARECE COMO UNA RESTRICCIÓN CUANDO

NO LO ES PARA NADA… SEÑOR, NO ESTOY PROCLAMANDO, Y

DICIENDO QUE TODOS LOS HOMBRES SON DESHONESTOS; PERO

PIENSO QUE, SI CUANDO LA ESTAMOS CREANDO PRESUMIMOS

ESTO, ESTAREMOS EN UN LUGAR MÁS SEGURO… MUCHOS

MILLONES EN DINERO SERÁN PUESTOS EN MANOS DEL GOBIER-

NO, POR EL CUAL NUNCA SE HAN RENDIDO CUENTAS, LAS

CUENTAS NO HAN SIDO CREADAS TODAVÍA, Y SOLAMENTE DIOS

SABE CUÁNDO LO SERÁN.18

M E L A N C T O N S M I T H

A N T I - F E D E R A L I S M O


1 VER RICHARD LEDERER, “LANGUAGE-HATS IN THE RING, (THE PARLANCE OF POLITICS)”, DELTA AIRLINES SKY MAGAZINE, NOVIEMBRE, 1992, PÁG. 128.2 EL INSTITUTE ON GOVERNANCE EN OTTAWA Y EL INSTITUTE OF CORPORATE DIRECTORS EN TORONTO, POR EJEMPLO.3 DUNCAN SINCLAIR, DECANO DE MEDICINA DE LA UNIVERSIDAD DE QUEEN, “GOVERNANCE OF THE ACADEMIC MEDICAL CENTRE”, EN ACMC FORUM, VOL. XX, NO. 4, PÁG. 12.4 R.J. UMBDENSTOCK, W.M. HAGEMAN AND B. AMNDSON, “THE FIVE CRITICAL AREAS FOR EFFECTIVE GOVERNANCE OF NOT-FOR-PROFIT HOSPITALS”, SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN DE

HOSPITALES Y SALUD, NO. 35, 1990, PÁGS. 481-92.5 THE WORLD BANK, GOVERNANCE AND DEVELOPMENT (WASHINGTON, D.C.: EL BANCO MUNDIAL, 1992), PÁG. 3.6 SINCLAIR, “GOVERNANCE OF THE ACADEMIC MEDICAL CENTRE,” PÁG. 12.7 MINISTERIO DE SALUD DE ONTARIO, INTO THE 21ST CENTURY, ONTARIO PUBLIC HOSPITALS, REPORT OF THE STEERING COMMITTEE, PUBLIC HOSPITALS ACT REVIEW (TORONTO: ONTARIO

MINISTRY OF HEALTH, FEBRERO, 1992) ES-3.8 MICHAEL M. ATKINSON, GOVERNING CANADA, INSTITUTIONS AND PUBLIC POLICY (TORONTO: HARCOURT BRACE JOVANOVICH CANADA INC., 1993), GLOSARIO.9 VER MICHAEL G. KAMMEN, THE ORIGINS OF THE AMERICAN CONSTITUTION (TORONTO: PENGUIN BOOKS, 1986), PÁG. IX.10 ESTA CARACTERIZACIÓN DEL CONTRATO SOCIAL FUE EXTRAIDA DE WHITE, KERR Y J.E. CONNELLY, “THE MEDICAL SCHOOL’S MISSION AND THE POPULATION’S HEALTH”, ANNALS OF

INTERNAL MEDICINE, DICIEMBRE, 1991, VOL. 115, NO. 12, COMO ES CITADO EN EL PAPEL DE DISCUSIÓN DE UNIVERSITY OF OTTAWA HEALTH SCIENCES COMPLEX STRATEGIC PLANNING

PROCESS, HEALTHY DIRECTIONS (OTTAWA: UNIVERSITY OF OTTAWA HEALTH SCIENCES COMPLEX, 1992), PÁG. 53.11 THOMAS L. PANGLE, “THE CONSTITUTION’S HUMAN VISION,” THE PUBLIC INTEREST, NO. 86, INVIERNO, 1987, PÁG. 79.12 IRVING KRISTOL, “THE SPIRIT OF ‘87”, THE PUBLIC INTEREST, IBID., PÁG. 5.13 TREASURY, THE CITIZEN’S CHARTER: RAISING THE STANDARD (LONDON: HMSO, CM 1599, JULIO, 1991), PÁG. 1.14 PRESENTACIÓN DE PATRICK HENRY EN LA RATIFYING CONVENTION DE VIRGINIA, DEL 5 DE JUNIO DE 1788, COMO ES CITADA EN THE AMERICAN CONSTITUTION, FOR AND AGAINST, THE

FEDERALIST AND ANTI-FEDERALIST PAPERS, J.R. POLE, ED. (NEW YORK: HILL AND WANG, 1987), PÁG. 119.15 G.R. ELTON, THE FUTURE OF THE PAST (CAMBRIDGE: CAMBRIDGE UNIVERSITY PRESS, 1968), PÁGS. 24-25, COMO ES CITADO EN PETER HENNESSY, WHITEHALL (NEW YORK: THE FREE

PRESS, 1989), PÁGS. 11-12.16 M.N. ZALD, POWER IN ORGANIZATIONS (NASHVILLE: VANDERBILT UNIVERSITY PRESS, 1970), PÁG. 225.17 J.E. KINGDOM, ED., THE CIVIL SERVICE IN LIBERAL DEMOCRACIES, AN INTRODUCTION SURVEY, (LONDON: ROUTLEDGE, 1990). PÁG. 11.18 THE AMERICAN CONSTITUTION, PÁGINA POSTERIOR.19 CCAF, IN SEARCH OF EFFECTIVE GOVERNANCE, VIDEO, 1994, PÁG. 15.

C A P Í T U L O 2

EL GOBIERNO ENCANADÁ

La constitución de Canadá contiene amboselementos, escritos y no escritos. Heredó de GranBretaña un cúmulo de decisiones constitucionales,precedentes, y prácticas que definieron la autoridaddel gobierno. La Ley Británica de Norteamérica de1867 (The British North America Act of 1867 –BNA Act) dio a Canadá su independencia y es labase de la parte escrita de la Constitución. Ha sidoformalmente redenominada Ley constitucional de1867 (Constitution Act, 1867), y ha sido reforma-da varias veces; la más reciente en 1982, contiene laCarta de los derechos y libertades canadienses(Canadian Charter of Rights and Freedoms). Una parte importante de la constitución canadiensedivide la totalidad de los poderes públicos entre lasprovincias y el gobierno federal, un punto contro-versial durante décadas. También contiene provi-siones sobre materias tales como elecciones periódi-cas (al menos cada cinco años) que son esencialespara asegurar la continuidad de la democracia. La constitución canadiense explaya la naturaleza desu gobierno. Se inspiró principalmente en el modelo de Westminster (británico), y los principiosdel gobierno parlamentario son aplicados tanto a laNación como a las provincias. Los cargos delPrimer Ministro y del Premier no aparecen en laconstitución escrita, ni tampoco el término degabinete. Éstos son elementos de la parte no escritade la constitución, pero no por ello menos impor-tantes para el funcionamiento esencial del gobiernocanadiense.


FEDERACIÓN VERSUS CONFEDERACIÓN

LA SEMÁNTICA DE LOS ACUERDOS CONSTITUCIONALES PUEDE

SER ENGAÑOSA. MUCHAS AUTORIDADES HACEN UNA DISTIN-

CIÓN ENTRE FEDERACIÓN Y CONFEDERACIÓN. EN SU OPINIÓN,

EN UNA FEDERACIÓN EL GOBIERNO COMÚN A TODOS TIENE

ASCENDIENTE SOBRE LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS QUE LO

COMPONEN; ES SUPREMO. EN UNA CONFEDERACIÓN, EL ÉNFA-

SIS ES SOBRE LA SOBERANÍA Y AUTONOMÍA DE CADA UNO DE

LOS ESTADOS CONSTITUYENTES Y ES, USUALMENTE, FORMADO

PARA OBTENER MAYOR EFICIENCIA EN LOS OBJETIVOS EXTER-

NOS –DEFENSA, COMERCIO INTERNACIONAL, RELACIONES

INTERNACIONALES. EL SISTEMA FEDERAL EN CANADÁ TIENE

BASTANTE DE LOS DOS PARA ASÍ SATISFACER LOS GRANDES ELE-

MENTOS DE LAS DOS DEFINICIONES. LOS PADRES DE LA CON-

FEDERACIÓN LE HAN DADO A LOS CANADIENSES UN GOBIERNO

FEDERAL, Y LAS PROVINCIAS, TRAS 125 AÑOS, HAN DEMOSTRA-

DO DIFERENTES PUNTOS DE VISTA ACERCA DE SU ENTENDI-

MIENTO DE QUÉ ES EXACTAMENTE CANADÁ.

NACIONAL VERSUS FEDERAL

PODEMOS AGREGAR LA DISTINCION20 ENTRE NACIONAL Y

FEDERAL DE JAMES MADISON, UNO DE LOS PADRES DE LA

CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS Y CUARTO PRESI-

DENTE DE LA UNIÓN, EL CUAL DE ALGUNA MANERA EXPLICA

POR QUÉ EL ACUERDO DE MEECH LAKE TUVO QUE SER RATIFI-

CADO POR CADA UNA DE LAS PROVINCIAS SIN PERJUICIO DE SU

POBLACIÓN, EN LUGAR DE POR LA MAYORÍA DE LA POBLACIÓN

DE LA NACIÓN. SI LA CONSTITUCIÓN ES NACIONAL EN SU

CARÁCTER, LA SUPREMA Y ÚLTIMA AUTORIDAD RESIDIRÁ EN LA

MAYORÍA DEL PUEBLO DE CANADÁ; SI ES FEDERAL, SERÁ ESEN-

CIAL LA CONCURRENCIA DE TODA PROVINCIA PARA CADA

MODIFICACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN QUE LOS UNE. ESTO

IMPLICA UN ENTENDIMIENTO DIFERENTE DEL FEDERALISMO

QUE EL DADO MÁS ARRIBA.

L A F O R M A D E G O B I E R N O E N

C A N A D Á

La Corona es la autoridad soberana, esto es, jefe del Estado en el sistema de gobierno de Canadá.La Corona está representada a nivel federal por elgobernador general, quien como figura pública esmuy activo, pero dentro del sistema de gobiernojuega un papel ceremonial. El gobernador general esaconsejado por el Privy Council, más precisamentepor su parte operativa, el gabinete es presidido por elPrimer Ministro. A nivel provincial, un tenientegobernador representa a la Corona y es asesoradopor el consejo ejecutivo provincial.

CANADÁ HA ADOPTADO EL MODELO WESTMINSTER

DE GOBIERNO PARLAMENTARIO DE GRAN BRETAÑA.

TIENE UN PARLAMENTO FORMADO POR UNA ASAMBLEA

BICAMERAL, CONSISTENTE EN UN SENADO CUYOS

MIEMBROS SON NOMINADOS, Y EN UNA CÁMARA DE LOS

COMUNES CUYOS MIEMBROS SON ELECTOS. EL PAPEL

FORMAL DEL PARLAMENTO ES LEGISLAR, PERO LA MA-

YORÍA DE LA LEGISLACIÓN ES CREADA POR EL GABI-

NETE, QUIEN ES APOYADO POR EL PARTIDO MAYORI-

TARIO DE LA CÁMARA DE LOS COMUNES, ASÍ EL PAPEL

EFECTIVO DE LA CÁMARA ES VIGILAR AL EJECUTIVO, Y

PROVEER DE UN ÁMBITO PARA EL DEBATE POLÍTICO.22

EN EL SISTEMA PARLAMENTARIO CANADIENSE, EL

DETERMINANTE MÁS IMPORTANTE DEL CONTROL Y USO

DEL PODER SON LOS PARTIDOS POLÍTICOS. LAS ELEC-

CIONES SON MÁS UN TEMA DE ELECCIÓN DE LOS VOTAN-

TES ENTRE PARTIDOS Y SUS LÍDERES, QUE ENTRE CANDI-

DATOS INDIVIDUALES. EL PARTIDO TRIUNFANTE SE

CONVIERTE EN GOBIERNO, CON MONOPOLIO EN EL

PODER EJECUTIVO Y DOMINIO DEL PARLAMENTO. EN

LA CÁMARA DE LOS COMUNES, LA ESTRUCTURA BÁSICA

PARA PROCEDER ES DE ADVERSARIOS EN COMPETENCIA Y

DEBATE ENTRE EL GOBIERNO Y LOS PARTIDOS DE LA

OPOSICIÓN.23

E L P R I M E R M I N I S T R O Y E L G A B I N E T E

El Primer Ministro y el gabinete de ministrosno son elegidos directamente por el pueblo paraocupar esas posiciones, aunque en general son elec-tos popularmente como miembros de la Cámara delos comunes. Usualmente, el Primer Ministro es ellíder del partido político que gana la mayoría delos bancas en la última elección; mientras que elgabinete es elegido por el Primer Ministro entrequienes le dieron su apoyo en la Cámara de loscomunes y en el Senado.24

El Poder Ejecutivo está realmente en manosdel gabinete encabezado por el Primer Ministro.Curiosamente, “nada de esto es realmente men-cionado en la BNA Act. El origen del gabinetecanadiense recae sobre el Privy Council, un cuerpoque formalmente tiene como función aconsejar algobernador general. Una vez elegidos, los miem-bros del gabinete asumen sus cargos formalmentepor la jura como miembros de este consejo. Aun-que conservan la calidad de consejeros de por vida,pierden sus facultades ejecutivas una vez que cesancomo miembros del gabinete.”25

LA PALABRA ‘EJECUTIVO’

LA PALABRA ‘EJECUTIVO’ PROVIENE DEL VERBO LATÍN EXSEQUI,

SEGUIR O LLEVAR A CABO. EN EL SECTOR PRIVADO, EL EJECU-

TIVO DE UNA EMPRESA QUE ES PRESIDIDO POR UN JEFE DEL

EJECUTIVO (CHIEF EXECUTIVE OFFICER –CEO) LLEVA A CABO

LOS DESEOS DEL CUERPO DE DIRECTORES. EN LOS ASUNTOS

PRIVADOS DE FAMILIA, LOS EJECUTORES DE LOS LEGADOS

SIGUEN LOS DESEOS DE LOS TESTADORES FALLECIDOS. EN EL

GOBIERNO, LA PALABRA EJECUTIVO SE REFIERE AL GABINETE Y

AL APARATO BUROCRÁTICO: EL BRAZO EJECUTIVO DEL GOBIER-

NO. EL MÁS ALTO FUNCIONARIO NO ELECTO ES EL SECRETA-

RIO DEL PRIVY COUNCIL (THE CLERK) Y DETENTA SIMULTÁ-

NEAMENTE EL TÍTULO DE SECRETARIO DE GABINETE.

DESCENDIENDO EN LA JERARQUÍA HAY FUNCIONARIOS CON EL

TÍTULO DE DIRECTORES EJECUTIVOS.

P A R T E I . C A P Í T U L O 2 . E L G O B I E R N O E N C A N A D Á 1 7

Por convención, la gran mayoría de los miem-bros del gabinete son elegidos por la Cámara de loscomunes. La razón es que entonces los ministrosdeben rendir cuentas ante la cámara electa; el sena-do es considerado un foro menor donde rindencuentas los ministros.

LA RESPONSABILIDAD COLECTIVA

EN EL SISTEMA DE GOBIERNO DE CANADÁ, EL GABINETE DE

MINISTROS NO SÓLO DEBE RENDIR CUENTAS POR SUS CARTE-

RAS, SINO QUE LOS MINISTROS TIENEN ASIMISMO UNA RESPON-

SABILIDAD COLECTIVA COMO MIEMBROS DEL GOBIERNO. EL

GABINETE ES RESPONSABLE POR LAS POLÍTICAS Y DESEMPEÑO

DE SU GOBIERNO. INDIVIDUALMENTE LOS MINISTROS TIENEN

LA TAREA DE RESPONDER POR SUS ACCIONES EN LAS POLÍTICAS

Y PROGRAMAS DE SUS PROPIOS DEPARTAMENTOS Y CON RES-

PONSABILIDAD COLECTIVA COMO MINISTROS DE LA CORONA

EN APOYO DE SU PROPIO GOBIERNO.

La cabeza del ejecutivo, el Primer Ministro,tiene un poder considerable dentro del sistema.Las limitaciones inherentes al principio de la divi-sión de los poderes que pueden acotar las accionesdel presidente en los Estados Unidos y sistemassimilares, están ausentes, dado que el Primer

Ministro se mantiene como miembro de la Cámarade los comunes, donde su partido mantiene el con-trol de la mayoría. En todas las cuestiones impor-tantes, la disciplina de partido es estricta; losmiembros votan lo que sus líderes les dicen.


LA RESPONSABILIDAD MINISTERIAL: LA DOCTRINA

LA RESPONSABILIDAD MINISTERIAL, CONJUNTAMENTE CON LA

FUSIÓN DE LAS RAMAS EJECUTIVA Y LEGISLATIVA, SON CARAC-

TERÍSTICAS DISTINTIVAS DE UN GOBIERNO RESPONSABLE. LAS

REGLAS RELATIVAS A ESTAS CARACTERÍSTICAS NO ESTÁN ESPE-

CIFICADAS EN LA CONSTITUCIÓN. SE MANEJAN POR CONVEN-

CIÓN, PRECEDENTES Y SENTIDO COMÚN. NO HAY UNA SOLA

DEFINICIÓN DE RESPONSABILIDAD MINISTERIAL; EN EFECTO,

PARA LA DOCTRINA EXISTEN TRES FACETAS DE ESA RESPONSA-

BILIDAD.

PRIMERO, HAY UNA PARTE DE RESPONSABILIDAD A LA CORONA

O AL GOBERNADOR GENERAL; ÉSTA ES A MENUDO IGNORADA,

PERO ES BÁSICA PARA SU ORDEN CONSTITUCIONAL. LOS

GOBERNANTES NO SON ELEGIDOS SINO PROPUESTOS, Y LOS

MINISTROS NO PERMANECEN EN FUNCIONES POR UN TÉRMINO

FIJO, SINO QUE LO SON HASTA SU MUERTE, RENUNCIA O SEPA-

RACIÓN DEL CARGO.

SEGUNDO, HAY UNA RESPONSABILIDAD INDIVIDUAL DEL MINIS-

TRO A LA CÁMARA. ESTO TRAE A COLACIÓN CUÁNDO DEBE UN

MINISTRO OFRECER SU DIMISIÓN, O CUÁNDO DEBE SER ACEPTA-

DA O PEDIDA. LA RESPUESTA PARECE ENCONTRARSE EN LA RELA-

CIÓN PERSONAL ENTRE EL MINISTRO Y EL PRIMER MINISTRO.

SIN EMBARGO, EXISTE UN PRINCIPIO COMÚNMENTE ACEPTADO

DE QUE CUANDO HAY CULPA PERSONAL POR PARTE DEL MINIS-

TRO, BAJO LA FORMA DE CONDUCTA PÚBLICA O PRIVADA QUE

SEA CONSIDERADA INDECOROSA O NO ADECUADA PARA UN MI-

NISTRO DE LA CORONA, EL MINISTRO DEBE RENUNCIAR.

LA TERCERA RESPONSABILIDAD ES AQUELLA COLECTIVA A LA

CÁMARA. SI LA CONFIANZA DE LA CÁMARA SE PIERDE, ESTO

MOTIVA EL FIN DEL MINISTRO A MENOS QUE SE LLAME A DISO-

LUCIÓN DEL GABINETE Y SEA AVALADO POR EL ELECTORADO.26

EL PRIMER MINISTRO DETENTA EL HONORÍFICO

“DERECHO HONORARIO”/RIGHT HONOURABLE; LOS

OTROS MIEMBROS DEL GABINETE FEDERAL SON

“HONORABLES”. ESTOS TÍTULOS LOS MANTIENEN DE

POR VIDA. LOS MIEMBROS DE LOS GABINETES PROVIN-

CIALES SON MIEMBROS DEL CONSEJO EJECUTIVO Y RE-

TIENEN EL TÍTULO DE “HONORABLES” SÓLO MIENTRAS

ESTÉN EN FUNCIONES. EN OCASIONES, LOS POLÍTICOS

PROVINCIALES SON LLEVADOS AL PRIVY COUNCIL DE

CANADÁ Y ENTONCES CONSERVAN EL TÍTULO DE

“HONORABLE” DE POR VIDA.

Aunque la tradición establece que el Premieres primus inter pares –primero entre iguales, la auto-ridad del Primer Ministro es absoluta. Más aún,tiene la autoridad para proponer los funcionariosdel máximo nivel del servicio público (viceministrosy los que le siguen jerárquicamente), detenta unpoder equivalente al del presidente de los EstadosUnidos, pero liberado de la necesidad de obtener laaprobación legislativa para sus propuestas. “Laprincipal restricción es probablemente política enlugar de constitucional, y deriva del balance delapoyo dentro de su partido, de la opinión pública yde la actividad de los distintos grupos de interés.”27

Mucho del trabajo de gabinete se realiza me-diante un número de comisiones. Así en 1994, habíacuatro de esas comisiones: de Políticas de DesarrolloEconómico (Economic Development Policy), dePolíticas de Desarrollo Social (Social DevelopmentPolicy), Especial Consejero (Special Committee ofCouncil) y la Secretaría del Tesoro (Treasury

Board).28 Anteriormente, ha habido un númeromayor de comisiones, coordinadas por otra superior.

Los ministros, sus gabinetes, y muchos de losfuncionarios públicos de máximo nivel están limi-tados por estipulaciones sobre conflicto de interesespara asegurar la probidad en la conducta del servi-cio público. Existe una estructura formal paramonitorear el cumplimiento de estos parámetros.

AG E N C I A S C E N T R A L E S

Ambos gobiernos, los provinciales y el federalusan agencias centrales para supervisar y brindarcohesión a sus aparatos burocráticos. Estas agenciasvelan por las metas del gobierno como un todo, másque por los intereses particulares de los departamen-tos. Tienen diversos nombres. Probablemente elmás centralizado de estos cuerpos sea el que sirve algabinete. Otros, como los cuerpos del tesoro o de laadministración se entienden, entre otras cosas en


Monarquía

Gobernador General

PODER EJECUTIVO

Primer Ministro

Gabinete

Departamentos

PODER JUDICIAL

Suprema Corte de Canadá

PODER LEGISLATIVO

Casa de los ComunesSenado

Oficina del Privy Council

Corte Federalde Canadá

Secretaría del Tesoro

Corte Fiscal de Canadá

Corte de Apelaciónprovincial/territorial

Suprema Cortede Distrito

provincial/territorial

Monarquía

Gobernador General

PODER EJECUTIVO

Primer Ministro

Gabinete

Departamentos

PODER JUDICIAL

Suprema Corte de Canadá

PODER LEGISLATIVO

Casa de los ComunesSenado

Oficina del Privy Council

Corte Federalde Canadá

Secretaría del Tesoro

Corte Fiscal de Canadá

Corte de Apelaciónprovincial/territorial

Suprema Cortede Distrito

provincial/territorial

F I G U R A 2 . 1 :

G O B I E R N O D E C A N A D Á

FUENTE : THE 1996 CANADIAN GLOBAL ALMANAC (TORONTO : MACMILLAN CANADA, 1996).

asignaciones financieras y procedimientos. Unacomisión del servicio público o privado se entiendeen los temas del personal y está encargada funda-mentalmente de asegurar la integridad en el sistemade reclutamiento y promoción dentro del aparatoburocrático. El grado de delegación de autoridad encampos de interés de estas agencias centrales a losdepartamentos operativos varía substancialmente dejurisdicción en jurisdicción.

Todas las jurisdicciones tienen un número deoficinas especializadas que tienen jurisdicción entodos los ámbitos del gobierno, pero que no sonellas mismas herramientas del gobierno. Esta cate-goría incluye a los auditores, comisiones privadas, ylos ombudsmen. Estos funcionarios reportancomúnmente a las legislaturas, no al ministro yrepresentan los medios a través de los cuales loslegisladores mueven a los funcionarios del gobiernoa rendir cuentas de su administración.

D E PA R TA M E N T O S D E G O B I E R N O

Los servicios públicos federales y provincialesabarcan departamentos y agencias que compartenla totalidad de la responsabilidad del aparato buro-crático. La asignación de responsabilidades entrelos departamentos es principalmente funcional (porejemplo, transporte, comunicaciones, asuntosmunicipales).

La característica esencial de los departamentosde gobierno es que responden ante las legislaturas através de sus ministros. La estructura de los depar-tamentos es jerárquica, cada nivel de responsabili-dad reporta a su inmediato superior y lleva laresponsabilidad a través del viceministro hasta cul-minar con la relación del ministro con la Cámara.31

La incorporación y promoción dentro del ser-vicio público es manejada por un sistema de méri-


EL DISEÑO DE POLÍTICAS EN CANADÁ NO CONSISTE EN

UNO SINO EN MUCHOS PROCESOS, CADA UNO CON SU

PARTICULAR FORMA. PERO LOS PROCESOS MÁS IMPOR-

TANTES, QUE INCLUYEN RACIONALIDAD EN LA TOMA DE

DECISIONES, PARTICIPACIÓN PLURAL DEL APARATO

BUROCRÁTICO Y EL FEDERALISMO EJECUTIVO, SON

EJECUTADOS CENTRALIZADAMENTE. ESTA CENTRALI-

ZACIÓN IMPLICA DIFICULTADES PARA CONSEGUIR CON-

SENSO. EL PROCESO DE DISEÑAR POLÍTICAS ES PRIVA-

DO, AJENO AL CAMPO DE VISIBILIDAD PÚBLICA Y A

MENUDO LOS PROGRAMAS, CUANDO EMERGEN, SON

ARROJADOS A UN SORPRENDIDO, INESPERADO Y ALGU-

NAS VECES NO MUY AGRADECIDO PÚBLICO. ES DIFÍCIL

VINCULAR EL INTERIOR, LA ESFERA PRIVADA DEL GO-

BIERNO, CON EL MUNDO PÚBLICO DE LA POLÍTICA.

LAS DECISIONES POLÍTICAS TOMADAS EN EJECUTIVOS

CENTRALIZADOS NO LLEVAN A LA MOVILIZACIÓN DEL

CONSENTIMIENTO MIENTRAS SON DESARROLLADAS. EL

PARLAMENTO NO TIENE IMPORTANCIA: APRUEBA Y RATI-

FICA DECISIONES GESTADAS EN OTRAS ÁREAS.32

EL GABINETE ES ASISTIDO POR UN SECRETARIADO

CONOCIDO COMO LA OFICINA DEL PRIVY COUNCIL.

ÉSTE SIRVE COMO NEXO ENTRE LA CABEZA DEL EJECU-

TIVO Y EL APARATO BUROCRÁTICO, SU FUNCIÓN ES LA

TRANSMISIÓN DE INFORMACIÓN EN LAS DOS DIREC-

CIONES, Y LA COMUNICACIÓN DE DECISIONES QUE

REQUIEREN DE UNA ACCIÓN DE LA BUROCRACIA CON EL

DEPARTAMENTO APROPIADO DEL GABINETE.29

PARA ALGUNOS, LA OFICINA DEL PRIVY COUNCIL

PUEDE SER VISTA COMO UN INSTRUMENTO DEL PRIMER

MINISTRO, EN ESTE SENTIDO BRINDA SUPERVISIÓN,

UNA FUNCIÓN COORDINADORA. A TRAVÉS DE ESTA

OFICINA EL PRIMER MINISTRO ES CAPAZ DE

ADMINISTRAR LA ACTIVIDAD DEL GABINETE Y DECIDIR

EN EL ORDEN Y EL CONTENIDO DE LA AGENDA.30

tos (excepto en los niveles más altos), caracterizadopor la competencia por las posiciones con la posi-bilidad de apelación. Un porcentaje amplio de losagentes públicos está agremiado, a través de susgremios los agentes públicos negocian con el go-bierno las cuestiones salariales y las demás condi-ciones del servicio.

Los funcionarios públicos de máximo niveltienen una influencia substancial. Ellos son losresponsables de vigilar la prestación de los serviciospúblicos y de controlar al aparato burocrático.Como asesores expertos, son los responsables por eldesarrollo de las políticas que recomiendan a losministros. Dado que la mayoría de ellos son fun-cionarios de carrera, a menudo tienen más expe-riencia en los asuntos concernientes a sus departa-mentos, y de los ciudadanos a quienes prestan ser-vicios, que los ministros quienes frecuentemente sedesempeñan unos cuantos años en una cartera.Algunos observadores argumentan que la influenciade estos burócratas se incrementa cuando el tama-ño de los gabinetes es pequeño, como ha sido latendencia. Esto se debe a que los ministros tienenmás responsabilidad que antes y deben confiar másen el consejo de los funcionarios superiores. Lacuestión de cómo se hace rendir cuentas al serviciopúblico es un tema controvertido, tal como se dis-cutirá en la próxima sección.

L A S AG E N C I A S D E G O B I E R N O

Fuera de la estructura departamental, hay ungrupo substancial de agencias a las que se refierecomo corporaciones de la Corona y que una vezsirvieron a propósitos comerciales y de políticaspúblicas (por ejemplo, Export DevelopmentCorporation, Ontario Hydro). Éstas, en últimainstancia, reportan al ministro del área, pero disfru-tan de variados niveles de libertad de los controlesministerial y parlamentario. Típicamente, las cor-poraciones de la Corona tienen un cuerpo directivo

cuyos miembros se designan entre los ciudadanos,cuando y donde se considera apropiado, y queincluye un funcionario de máximo nivel del depar-tamento que tiene un interés clave en la actividadde la agencia.

Así puede verse que la cultura de lapolítica canadiense permite un alto grado deautonomía de estas agencias de la administra-ción pública, de lo que resulta una estructuracompleja y variada. No obstante, el serviciocivil, con su rígido nivel de control y exigen-cia en la rendición de cuentas, permanececentralizado en todo el sistema, jugando unpapel dominante en las áreas de diseño depolíticas claves y permaneciendo cercano a losprocesos de asignación de recursos y de deci-sión. Resulta claro que el alto grado de con-trol político brindado por los departamentosgubernamentales sigue siendo valorado, aun-que la presencia de un gran sector casi autó-nomo ayuda a crear un ambiente en el quedicho control es constantemente cuestionado.33

Más aún, a numerosas agencias regulatorias ocuasi judiciales se les ha dado substancial autonomíapara administrar la ley. Estos cuerpos regulan eltransporte y las comunicaciones, las disputas conlos cuerpos legales municipales, la determinaciónde quienes piden status de refugiados, las decisionesen compensación a las víctimas de actos violentos,y el desempeño de un número de otras funciones.Éstos disfrutan de libertad de la supervisión políti-ca directa dada la naturaleza de sus responsabilida-des. Están especializados en una forma que lascortes no podrían estarlo, se apoyan en la pericia desus miembros y personal para llevar a cabo lo quela legislación que les dio vida intentó. Usualmente,las decisiones de sus cuerpos pueden ser apeladasante la justicia.


L A J U S T I C I A

Las disputas que abarquen la interpretaciónde las leyes de Canadá son resueltas por la CorteFederal de Canadá, que tiene ambas instancias delitigio y de apelación. Las leyes criminales y lasleyes bajo jurisdicción provincial se resuelven en lascortes provinciales. Cada provincia resuelve laestructura de su justicia, sin embargo muchos jue-ces de las cortes provinciales son propuestos por elgabinete federal. La instancia máxima de apelaciónde todas las controversias legales canadienses es laSuprema Corte de Justicia.

Aunque son propuestos por los gobiernos, losjueces son independientes de la influencia políticade quienes los proponen. Comúnmente, las reco-mendaciones de propuestas para miembros del sistema judicial se hacen por comisiones indepen-dientes que incluyen miembros de las bancas y lasbarras. Esta designación, a menudo, recae sobresus miembros. Los jueces permanecen en funcio-nes hasta que se retiran. Aunque existen algunasprovisiones para remover a los jueces de sus cargos,el proceso es complicado y, si es instituido, invaria-blemente atrae la atención pública.

E L G O B I E R N O LO C A L

Bajo la constitución canadiense, cada provin-cia tiene autoridad para determinar la organizaciónde sus gobiernos locales dentro de sus límites terri-toriales. Las prácticas varían, y las provincias hanideado una amplia gama de cuerpos locales paracumplir con las responsabilidades que les han dele-gado sus legislaturas. Áreas como gobiernos regio-nales, municipalidades (usualmente diferenciadasentre ciudades, pueblos, villas, distritos en mejo-ramiento, y otros), consejos escolares, agua y otrascomisiones de servicios, y el planeamiento de lasalud son algunos de los instrumentos más comu-nes elegidos por las provincias para implementarsus políticas y prestar servicios. Todos estos cuer-

pos son criaturas de las legislaturas provinciales, lasque tienen legalmente el poder (aunque a menudono el apoyo político) para cambiar, abolir, fusionar,o renombrarlos. Algunos de estos cuerpos locales,como los consejos municipales y la mayoría de losescolares, son electos; otros son propuestos. Algu-nos de ellos tienen poder de establecer impuestos,otros no. Unos cuantos cargos de estos cuerpos degobierno son considerados de dedicación completay son remunerados en consecuencia; otros no sonremunerados (ad-honorem). Cualquiera que sea sunaturaleza, considerados en conjunto, estos cuerposlocales abarcan a miles de canadienses que, en unau otra forma son convocados para servir a suscomunidades a través de los gobiernos locales.

O R G A N I Z AC I O N E S N O G U B E R N A M E N TA L E S

Además de esto, pero en algunos casos fueradel aparato gubernamental, hay un vasto númerode agencias, financiadas total o parcialmente condineros públicos, que proveen servicios en campostales como la recreación, la salud, los serviciossociales, y otros similares. Estas organizacionesestán guiadas por ciudadanos quienes las dirigenpara asegurar su eficacia y continuidad.

En general, estas entidades son la creación deciudadanos comunes interesados en alguna políticao servicio en particular. A menudo representanejemplos del poder compartido dentro de la socie-dad, con instituciones como la Cruz Roja para elservicio de sangre y las sociedades de ayuda a niñosque llevan adelante los mandatos establecidos ensus propias normas y son supervisados por losdepartamentos de gobierno. Los gobiernos utilizanalgunas veces estas organizaciones para prestar ser-vicios en la creencia que la participación de los ciu-dadanos locales permitirá proveer un servicio másrelevante.


Recientemente, los gobiernos han asumido uncreciente control sobre organizaciones tales comohospitales para las cuales ellos están aportando lamayor parte de los recursos. Los gobiernos condiversas filosofías políticas pueden dar diferentesenfoques a estas organizaciones, así puede habervariaciones entre las jurisdicciones o cambios entrelas jurisdicciones en el tiempo.

E L P A P E L D E L O S

R E P R E S E N T A N T E S E L E C T O S

Actuar como el representante electo de ungrupo de votantes no es una tarea simple. Lassiguientes cuestiones nunca han sido totalmenteresueltas con respecto a los representantes y suselectorados.

L A C U E S T I Ó N B U R K E - J E F F E R S O N

Por un lado están los “burkenianos” quese adhieren a los puntos de vista del parla-mentario británico, Edmund Burke, quereclamaba no ser un mero delegado de suselectores sino un miembro librepensador delParlamento quien, a su entender, debía a ellosel ejercicio independiente de su criterio.

Por otro lado están los “jeffersonianos”.El estadounidense Thomas Jefferson afirmaba,en su defensa de la democracia, que los repre-sentantes electos deben responder a aquéllosque los eligieron.34

Si bien los canadienses han sido tradi-cionalmente burkenianos, inclinados a depo-sitar poder y responsabilidad en sus represen-tantes, hoy parece que están tornándose jeffersonianos, desconfiados en la constituciónde un gobierno, insistiendo en que sus repre-sentantes respondan más sensitiva y directa-mente a la voz del pueblo.35

En años recientes, los canadienses han incre-mentado el uso de reuniones informales para la dis-cusión de asuntos públicos. Las consultas popularesque precedieron al referéndum nacional de 1992 ylas consultas públicas del tesorero de Ontario sobre elproyecto de Presupuesto, son dos de muchos ejem-plos. Estas reuniones ciudadanas (town-hall), comose llaman comúnmente, reflejan los deseos ciudada-nos de influenciar directamente con el debate públi-co, en lugar de confiar solamente en sus representan-tes electos. Algunos observadores han designado aestos fenómenos democracia participativa.

La tendencia a elevar la voz pública ha estre-chado la posición de aquéllos que argumentan afavor de una mayor independencia en el poder devoto de los miembros individuales de las legislaturas;reclaman por un debilitamiento de la disciplina par-tidaria que muchos han considerado esencial al fun-cionamiento de las democracias parlamentarias. Losque proponen estos cambios quieren ver menosvotos desafiando la confianza en el gobierno y per-mitir a los miembros del Parlamento votar de acuer-do a los puntos de vista de sus electores o a los dicta-dos por sus propias conciencias.

JEFFERSONIANOS

EL OESTE CANADIENSE FUE MUCHO MÁS JEFFERSONIANO A

PRINCIPIOS DEL SIGLO. LOS MIEMBROS ELECTOS PARA LAS

LEGISLATURAS PROVINCIALES FIRMABAN LA PROMESA DE

VOTAR EN UNA DETERMINADA FORMA TAL COMO ERAN

INSTRUIDOS EN CUESTIONES ESPECÍFICAS POR SUS ELECTORES.

COMPROMISOS SEMEJANTES FUERON EXTRAÍDOS DE LOS

MIEMBROS ELECTOS DEL PARTIDO PROGRESISTA EN EL OESTE

DE CANADÁ PARA LA CÁMARA DE LOS COMUNES EN 1921.36

Los miembros electos enfrentan ocasional-mente el dilema de votar de acuerdo a sus propiasconciencias o a los deseos de sus electores, en con-


tra de la posición de sus partidos. La reeleccióndepende fuertemente de mantenerse en contacto yen buenas relaciones con los votantes al momentode volver a casa; ganar posiciones depende sinembargo de las buenas relaciones con los líderes delpartido. Entonces, ¿a quién debe responder prime-ro el miembro electo?

I N F L U E N C I A E N L A P O L Í T I C A

E N U N A D E M O C R A C I A

Como se explicó más arriba, Canadá es fede-ral, una democracia constitucional. Es, también,una sociedad pluralista, abarcando muchos intere-ses y fuerzas que tienen un efecto sobre la forma enque funciona el gobierno.

G R U P O S E S P E C I A L E S D E I N T E R É S

Los miembros electos y los gobiernos no sólodeben mantener un dedo en el pulso de los votan-tes, sino también deben lidiar con los grupos deinterés. Estos grupos a veces denominados grupospara un único fin o grupos de presión son organi-zaciones de ciudadanos dedicados a un área especí-fica de la política pública, promoviendo un puntode vista particular. La Iglesia en épocas medievales(y más recientemente), el movimiento antiesclavi-tud del abolicionista inglés William Wilberforce ysus asociados, los movimientos por la supresión yrestricción en el consumo de alcohol en la primeraparte del siglo veinte, los pro-medio ambiente, lospro-libre elección y grupos antiaborto, son ejemp-los de hoy día.

Estos grupos tienen un método de operacióncomún: tratan de atraer la mayor atención posiblea sus causas en un intento por influenciar a laopinión pública y a las políticas del gobierno.Muchos de estos grupos son adeptos a manipularlos medios, y esa parte de los medios que prosperaen la controversia está a menudo muy feliz de dar-

les la publicidad que ellos buscan. En razón de lapequeñez de sus promotores y la atención de laprensa que atraen, las cuestiones que estos grupospersiguen, adquieren visibilidad fácilmente, y posi-blemente tengan un impacto fuera de proporcióncon los intereses y el número de personas simpati-zantes cuyas causas representan.

Dado que algunas cuestiones generan intere-ses de grupos diametralmente opuestos (por ejem-plo, grupos pro-elección y pro-vida), los represen-tantes electos se encuentran frecuentemente anteun dilema.

Los jeffersonianos harían los cálculos políticosy votarían con la mayoría de sus electores sinimportar la validez de sus pensamientos; los burke-nianos votarían de acuerdo a sus conciencias y bajoriesgo de ofender a sus electores. Otros se absten-drían de votar en la creencia que la inacción sería elcurso a seguir y el que molestaría menos.

PA R T I D I S TA S

Los partidistas son gente que influye a los le-gisladores y gobernantes para que actúen de acuerdoa los intereses de sus clientes. Lo hacen entrevistán-dose con ellos, escribiéndoles cartas, generando pre-siones externas, y siguiendo otros métodos. En estesentido, actúan de manera bastante similar a losgrupos de interés, con la diferencia que los partidis-tas no están necesariamente comprometidos en lopersonal con la causa que promueven.

El partidista37 no se limita a usar la oreja delos legisladores del lado del gobierno; sino quetambién se dirige a los partidos de la oposición.Más aún, reconociendo la importancia de la parteno electa del ejecutivo; los partidistas actúan fre-cuentemente y con intensidad entre los servidorespúblicos que tienen influencia en el desarrollo delas políticas y su implementación.

La actividad del partidista es vista a vecescomo buena y otras como mala. Los partidistas a


menudo ayudan a llevar las cuestiones a una reso-lución expeditiva y satisfactoria. Contribuyen alesclarecimiento de una cuestión o inclusive sugie-ren compromisos tales como que la legislación seadapte al interés general aún cuando el motivohaya sido el interés particular. Los partidistas amenudo apoyan coaliciones para promover elconocimiento público, el debate y apoyo. Asi-mismo, buscan la oportunidad de que el punto devista de sus clientes se refleje en los medios.

SE HA REPORTADO QUE EL NÚMERO DE PARTIDISTAS EN

WASHINGTON CRECIÓ DE 400 EN 1960 A 7,000 EN

1990. MÁS AÚN, SE ESTIMABA EN 27,000 LOS ABOGA-

DOS QUE ESTABAN LISTOS PARA REPRESENTAR O SER

PARTIDISTAS EN BENEFICIO DE SUS CLIENTES. EN

OTTAWA, LA ACTIVIDAD DEL PARTIDISTA HA EXISTIDO

DESDE QUE EL GOBIERNO EXISTE COMO TAL. EN 1992,

300 FIRMAS RECONOCIERON ACTIVIDADES DEL TIPO

REGULADO POR LA LEY FEDERAL DE REGISTRO DE PAR-

TIDISTAS (LOBBYSTS REGISTRATION ACT).

A menudo se ve a la actividad del partidistacomo antidemocrática en razón de que se desarro-lla en su mayoría, a puertas cerradas. Bajo sospe-cha, correcta o incorrectamente, esta sombra existe.Aunque la resolución favorable de las cuestiones noalivia las suspicacias de los ciudadanos devotos dela transparencia y accesibilidad en los asuntos pú-blicos. Nadie ha encontrado aún la forma de hacerque los partidistas rindan cuentas públicamente;esto no significa que no sean responsables por susacciones. Cualquiera que sea la forma en que sepiense de ellos, juegan un papel muy significativoen el desarrollo de políticas públicas y están aquípara quedarse.

CO M P U L S A D E O P I N I O N E S

La compulsa de opiniones públicas es otrafuente para influenciar a los representantes electosy los gobiernos. A menudo actuando independien-temente, los encuestadores toman algunas cuestio-nes, formulan las preguntas, arman las contestacio-nes, analizan las respuestas, y comunican los resul-tados a los medios. Las cuestiones son selecciona-das de acuerdo a los tópicos que tratan. Algunasveces el valor de un tema crece a raíz de la encuestay los resultados publicados.

Alternativamente, los encuestadores hacen unestudio a petición de un patrocinante, tal como unpartido político, otras áreas del poder ejecutivo,corporaciones, o grupos de presión. En estos casos,las cuestiones son aquéllas que el patrocinanterequiere, y posiblemente las preguntas también.Los datos básicos, por ejemplo las respuestas, amenudo permanecen confidenciales, en manos delorganizador de las encuestas o del patrocinante, yasí los encuestadores devienen en parte del círculode consejo privado al gobierno y sin duda figuranen la agenda diaria más allá de un simple mecanis-mo de acceso a la información.

El público y los medios prestan una atenciónconsiderable a los resultados de las encuestas ya queparecen anunciarse con la misma regularidad que lospronósticos meteorológicos. Los encuestadores res-ponsables anuncian la muestra (comúnmente unapequeña porción de la población) y el grado de con-fianza estadística en los resultados. La mayoría de losencuestadores de opinión en Canadá son expertos ydeberían ser vistos como objetivos. Los encuestado-res publican algunas veces las preguntas con los resul-tados para ayudar a los lectores, comentaristas, yanalistas a desarrollar sus propias opiniones.

David Flaherty, un prominente académicocanadiense remarca: “Aunque estas compañías de-claman que simplemente miden la opinión publicaen una forma objetiva y que dan a los políticos un


mapa de ruta de las actitudes de los votantes, unosospecha que los resultados que se publican repre-sentan más bien una influencia que un reflejo deellas. Como mínimo influyen en la percepción quecada uno tiene del presente.”38

El hecho de consultar al público directamenteestá a favor de las encuestas, esto permite a los ciu-dadanos tener acceso al proceso de desarrollo de laspolíticas (como entrada de información). Asumiendoque las encuestas son precisas –y hay evidencia quesugiere que a menudo lo son– el beneficio para lademocracia es el conocimiento puntual del humorde la población en muchas cuestiones políticas.Sin embargo, como expresión de la participacióndemocrática, las encuestas no reemplazan unabuena discusión pública. Como los resultados delas encuestas son a menudo mantenidos confiden-ciales por el gobierno, esto lleva a alguna gente apensar que las encuestas contribuyen a la erosióndel control parlamentario.

LO S M E D I O S

Una prensa libre –escrita, radio y TV– esesencial para la democracia; es imposible imaginaruna verdadera democracia funcionando sin ella.

La prensa juega varios roles. En uno de elloscomplementa el trabajo de los partidos políticos deoposición actuando como “perro guardián”: proban-do, publicando, comentando, y algunas vecesponiendo en evidencia. Es un vehículo para llevarinformación y brinda un foro para iniciar el debatepúblico. Puede informar e influir sobre ambos, elpúblico y los responsables de las políticas.

Muchos informes, editoriales y comentarios,no están guiados más que por la verdad. Algunos,sin embargo, representan un punto de vista o filo-sofía particular, reflejando la inclinación de losperiodistas o los propietarios del medio que repre-sentan. Todos los medios están sujetos a las reglasde competencia del mercado –necesitan lectores,

escuchas, televidentes, anunciantes. La competen-cia externa también debe ser considerada. En talambiente, la tentación de utilizar el sensacionalis-mo para conseguir mejores ventas está siempre pre-sente. Para prevenir excesos y promover un perio-dismo serio en Canadá, las regulaciones sobre ca-lumnias están reforzadas por un consejo de prensaal que se puede apelar.

Como es fácilmente entendible, son pocos losque toman decisiones ignorando a los medios. Noobstante una sobrevaloración de la prensa, especial-mente a expensas de perder contacto con los pun-tos de vista de los ciudadanos comunes, puede lle-var a apartarse de los intereses públicos en favor dealgunos particulares que pueden manejarse paraobtener una amplia difusión en los medios. Entales casos, los ciudadanos pueden tener que espe-rar hasta la próxima elección para tener la ocasiónde exigir una rendición de cuentas.

F U E R Z A S E X T E R N A S

Los factores externos representan ciertos lími-tes en nuestra habilidad para actuar con indepen-dencia. Estos factores incluyen el crecimiento delcontinentalismo, la globalización de la industria, elcomercio y las importaciones, las alianzas comer-ciales, y varios acuerdos que Canadá ha hecho conotros países y con agencias internacionales. Estosacuerdos son a menudo complejos y por ello con-fiados a funcionarios expertos; las implicaciones delos mismos son a menudo poco claras para losmiembros del Parlamento.

El Honorable Lloyd Axworthy, M.P., escribióla siguiente observación acerca del impacto de laglobalización en nuestras instituciones democráticas:

Hoy, la economía mundial conspira paraerosionar la capacidad y competencia de losestados de las naciones. El dinero se mueve através de las fronteras nacionales en cuestión desegundos. Las decisiones económicas se toman


en oficinas muy lejos del control nacional y delas posibilidades de los estados de pedir rendi-ciones de cuentas. Los grandes bloques depoder económico presionan por ejercer mayo-res controles militares, económicos y políticos.La comunidad mundial está mucho más enci-ma nuestro, y Canadá, por razones históricas yde proximidad, está en la línea de vanguardiade este fenómeno

La cuestión de sensibilidad a las regula-ciones públicas de los negocios, en especial lanecesidad de hacer que las crecientes concen-traciones de poder económico y riquezas res-pondan por sus operaciones fuera de los lími-tes nacionales, está comenzando a ser un seve-ro examen para el sistema político canadiense.Debe encontrarse una forma de mantener lasoberanía de la nación e integridad contraeste tiempo de presiones continentales e inter-nacionales.39

A L G U N A S I M P L I C A C I O N E S

D E L F E D E R A L I S M O

El federalismo en Canadá abarca dos nivelesde gobierno –uno nacional y otro provincial– queejercen sus poderes con independencia. Estospoderes derivan de la misma gente, como ciu-dadanos de la nación y de las provincias en lascuales residen.

El término federalismo fiscal describe una redde acuerdos –el poder de tributación, las transac-ciones financieras, la transferencia de pagos, proto-colos, y las normas y regulaciones que los regulan–que ha devenido en un eje central de la relación delgobierno federal con las provincias en las últimasdécadas. Muchos convenios similares se han estable-cido entre las provincias y sus dependencias –lasmunicipalidades y otras formas de gobierno locales.Hay asimismo numerosos acuerdos en otros temasde interés para ambos niveles de gobierno.

Los acuerdos entre nación y provincias y lacontinuidad de su administración y adaptación hanrequerido de delicadas y largas negociaciones.Algunas veces esto tiene lugar en privado, lejos dellugar de asiento del gobierno. Otras reuniones sedesarrollan bajo la mirada atenta de las cámaraspúblicas de la TV, como una concesión visible alproceso de rendición de cuentas de los funciona-rios. El Primer Ministro y los Premiers (de las pro-vincias) se sientan como iguales y llevan a cabo susregateos con poca, cuando la hay, referencia al Par-lamento y a las legislaturas provinciales. Por otraparte hay numerosas reuniones entre los ministrosfederales y sus contrapartes provinciales conresponsabilidades tales como finanzas y salud.

Son tan importantes estas relaciones entrenación y provincias que los gobiernos mantienendepartamentos o secretarías de asuntos interguber-namentales para mantener estos contactos. Losministros, apoyados por sus funcionarios superio-res, devienen en arquitectos de las relaciones fede-rales con las provincias, determinando los efectosprácticos de la división de poderes establecida porla constitución. Así estas decisiones importantesno son tomadas por las legislaturas, o por los par-tidos políticos que ellas representan, sino por losniveles de gobierno, dando lugar a la expresión federalismo ejecutivo. Sin perjuicio de ello, dadoque muchos de estos acuerdos requieren tratamien-to legislativo para ser efectivos y encuentran unaoportunidad para el debate parlamentario al serremitidos por los gobiernos. Para entonces, sinembargo, son un cadáver. Los acuerdos alcanzadospor las cabezas de los gobiernos federal o provincialson rara vez rechazados, dado que el líder del go-bierno que negoció el convenio también controla lamayoría en la legislatura. No obstante, pese alfuerte apoyo que recibieron los acuerdos de MeechLake (1987) y de Charlottetown (1992) de partede sus líderes al momento en que se negociaron, notuvieron aceptación –el primero por parte de las


provincias y el segundo, de los ciudadanos en gene-ral, opinión que expresaron en un referéndum anivel nacional.

E L G O B I E R N O E N O T R O S

P A Í S E S

No todos los países siguen la tradición parla-mentaria británica. Inclusive dentro delCommonwealth, hay repúblicas que depositan elpoder último en el pueblo, en lugar de en la Coro-na. Sin embargo, la mayoría de estos países, inclu-sive aquéllos que tienen un presidente, siguen elmodelo de responsabilidad parlamentaria, con unejecutivo elegido de entre los miembros de la legis-latura, y con obligación de responder ante ellos.Algunos países ajenos al Commonwealth, tales comoIsrael, también han adoptado esta forma de gobierno.

El sistema de gobierno de Estados Unidos esdiferente a éste. Tiene un presidente por quienpuede votar todo el electorado, a través de sus re-presentantes en el colegio electoral. Esto le da alpresidente un enorme poder político. Para atenuarese poder, la constitución provee la división de lospoderes ejecutivo, legislativo y judicial. Contraria-mente a lo que sucede en el sistema parlamentario,ni el presidente, ni los miembros de su gabineteson miembros de la legislatura. El presidentepuede proponer leyes, promulgarlas para hacerlasefectivas o bien ejercer el derecho limitado de veto,pero no puede legislar por sí.

El Congreso de EE.UU. tiene dos cámaras: la Cámara de los representantes y el Senado. Entreotras responsabilidades, el Senado con dos senado-res por cada estado, electos por un término de seisaños, tiene el poder de aprobar o rechazar las pro-puestas del ejecutivo para cubrir algunos de los car-gos de máximo nivel y, al igual que la Cámara derepresentantes, puede iniciar investigaciones sobrelo efectuado por el ejecutivo. El presidente nopuede, sin embargo, ser llamado a testificar ante las

comisiones del congreso, eso sólo sucede con losmiembros no electos del gobierno. No hay un díapreestablecido para inquirir al presidente y su gabi-nete, como existe en la tradición parlamentaria.

L A S I N S T I T U C I O N E S B Á S I C A S

D E L G O B I E R N O E S T A D O U N I D E N S E

Al igual que Canadá, los Estados Unidos sonuna federación, con ciertas responsabilidades y po-deres dados a los estados. Aunque los mecanismosson bastante diferentes, ambos países demuestranalguna superposición de programas y políticas enlos dos niveles superiores de gobierno.

Mucho más que los canadienses, los estadouni-denses votan directamente por una gran variedadde funcionarios públicos. Algunos jueces, funcio-


propone legislación

nombra

revisa legislación y puede rechazarla

conf

irmaCongreso

PoderjudicialPresidente Cámara de los

Representantes Senado

Departamentos

Administra-ción

Pueblo

CongresoPoderjudicialPresidente Cámara de los

Representantes Senado

Departamentos

Administra-ción

Pueblo

elige elige decide casos

administra

nombra gabinet

elige

F I G U R A 2 . 2

FUENTE: PEOPLE, POLITICS AND GOVERNMENT

(SCARBOROUGH : PRENTICE-HALL CANADA INC., 1995).

narios de gabinete, y muchas autoridades localesson electos. Existen fuertes opiniones en ambasposiciones al dilucidar cuál de los dos respondemejor a un concepto de rendición de cuentas porsus acciones.

LA DEMOCRACIA ES LA PEOR FORMA

DE GOBIERNO –EXCEPTO POR TODAS LAS DEMÁS.

S I R W I N S T O N C H U R C H I L L

En cualquier lugar del mundo, otras formas degobierno reflejan la historia y naturaleza de los paísesy sus habitantes. Algunos presidentes son podero-sos, otros son simplemente figurativos. La democra-cia toma diferentes formas, produciendo inclusiveregímenes dictatoriales o totalitarios. Los nombresno siempre corresponden a la realidad, como se havisto entre ciertos “demócratas” y “republicanosdemócratas”. La clave para determinar si hay unbuen sistema de gobierno en un país es ver si el go-bierno refleja el deseo de su pueblo y si actúa en subeneficio; y ver si existen medios pacíficos parareemplazarlo si fallara en su cometido.

L A D I R E C C I Ó N E N E L S E C T O R

P R I V A D O

El término dirección, cuando es utilizado en elcontexto del sector privado, se refiere comúnmentea las entidades con fines de lucro (hay escasa litera-tura sobre organizaciones privadas sin fines de lu-cro). Lo siguiente versa sobre esta interpretación ysólo sirve a modo de introducción al tema. Inde-pendientemente, debe destacarse que el tratamien-to comprensivo de la dirección de las empresasrequeriría de un libro separado.

“LA DIRECCIÓN DE LAS EMPRESAS” SE REFIERE AL PROCESO Y

LA ESTRUCTURA USADA PARA DIRIGIR Y ADMINISTRAR LOS

NEGOCIOS Y ASUNTOS DE LA EMPRESAS CON EL OBJETIVO DE

MEJORAR EL VALOR DE SUS ACCIONES, QUE INCLUYE ASEGURAR

LA VIABILIDAD FINANCIERA DE LOS NEGOCIOS. EL PROCESO Y

ESTRUCTURA DEFINE LA DIVISIÓN DEL PODER Y ESTABLECE

LOS MECANISMOS PARA ALCANZAR UNA ADECUADA RENDICIÓN

DE CUENTAS ANTE LOS ACCIONISTAS, EL CUERPO DIRECTIVO Y

LA GERENCIA. LA DIRECCIÓN Y LA GERENCIA DE LOS NEGO-

CIOS DEBERÍAN TOMAR EN CUENTA EL IMPACTO SOBRE OTROS

“ACCIONISTAS” TALES COMO, LOS EMPLEADOS, CLIENTES,

PROVEEDORES, Y LA COMUNIDAD.40

La dirección de las empresas devino en unacuestión al final de la década de 1970, fundamen-talmente como un resultado de la falla de los fun-cionarios de algunas de las empresas más grandesde Norte América en proveer información impor-tante no sólo a los accionistas, sino también a lospropios directores. Esto no era inusual en aqueltiempo, excepción hecha de aquellos casos en quelos funcionarios violaran las leyes. Los casos másfamosos fueron los perseguidos por contribucionesilegales a los partidos políticos, soborno, e interfe-rencia en los asuntos de un país extranjero. En al-gunos casos, el cuerpo directivo de las corporacio-nes –la dirección y sus accionistas– habían sidomantenidos al margen de estas felonías.

En la década de 1980, lo concerniente a ladirección se enfocó ya no tanto en la violación de laley (aunque hubo algunas actividades seriamenteajenas a la ética, e incluso, ilegales) sino en la cali-dad de las decisiones con consecuencias trascenden-tes para la organización. La ambición prevaleciósobre la competencia y la prudencia, y en muchoscasos el desempeño de las empresas sufrió conside-rablemente. Con frecuencia, con la aprobación delos cuerpos de directores –y algunas veces sin su


conocimiento– los funcionarios de las empresas seembarcaban en frenéticas transacciones de dudosovalor (por ejemplo, la subida de las compraventas,fusiones, vaciamientos de compañías). En muchasentidades financieras, la competencia por los fon-dos, por el mercado, y la búsqueda de ganancias acorto plazo llevaron a prácticas de préstamo riesgo-sas. Muchos funcionarios de las empresas se com-prometieron en actividades lindantes con la ilegali-dad, sino claramente ilegales, simplemente para evi-tar lo que ellos consideraban como malos negocios.Simultáneamente, el reconocimiento de conflictosde intereses en los cuerpos directivos de las empre-sas comenzó a afectar la credibilidad de muchasjuntas directivas.

Mientras que es posible hacer responder a losfuncionarios de las empresas por sus acciones cuan-do provocan espectaculares debacles, el público–incluso los accionistas– han estado haciéndosepreguntas acerca de la dirección de las empresas,tales como análisis y publicaciones financieras: ¿Ladirección aprueba o demanda una rendición decuentas regular? ¿La dirección fue suficientementecompetente para intervenir o al menos, cuestionara los funcionarios? ¿Cómo rindieron cuentas estosúltimos ante el cuerpo directivo?

LA DIRECCIÓN DE LA CORPORACIÓN

DERIVADA DE LA LEY

EL PODER Y LAS RESPONSABILIDADES LEGALES DE LOS DIREC-

TORES CORPORATIVOS Y FUNCIONARIOS DERIVAN DE LAS LEYES

DE LA EMPRESA. PARA SER SEGURO, EL PODER DEBE SER LEGI-

TIMADO, Y PARA SER LEGITIMADO, YA SEA PÚBLICO O PRIVADO,

DEBE RENDIR CUENTAS. LAS CORPORACIONES DE NEGOCIOS

MODERNAS RINDEN CUENTAS DE ACUERDO A SUS LEYES CONS-

TITUTIVAS, DE LA MISMA MANERA QUE EL GOBIERNO PÚBLICO

RINDE CUENTAS DE ACUERDO A LAS LEYES CONSTITUCIONALES.

LA RENDICIÓN OPERA DE LOS DIRECTORES A LOS ACCIONIS-

TAS, Y DE LOS GERENTES A LOS DIRECTORES.41

Cuando las expectativas cambiantes de lasociedad se reflejen en sus leyes, sobrevendrán loscambios.

E L C U E R P O D E D I R E C T O R E S

La dirección de empresas en Norte Américaes un proceso por el cual los dueños de las empre-sas ejercen su influencia sobre la administración dela empresa. La empresa está dirigida por un cuerpode directores cuyos miembros son elegidos por losaccionistas de la compañías en reuniones anuales.

Las leyes y las tradiciones llevan a diferenciasentre los cuerpos empresariales de un país a otro. Larepresentación de los propietarios y la participacióninterna son comúnmente las áreas de mayores dife-rencias. En algunos países, los propietarios, que noparticipan en la gerencia, no son representados enlos cuerpos directivos; lo que no significa que noinfluyan en ella. En Japón, los accionistas eligenmiembros de la dirección, pero los directores debenser miembros de la compañía. Los accionistas delas empresas más importantes, ejercen, sin embargo,una considerable influencia sobre los altos funciona-rios de la empresa a través de canales informales.En Canadá, en las grandes empresas se encuentranambos tipos de directores: tanto miembros de lacompañía como externos a ella.

LOS DIRECTORES INTERNOS SON LOS FUNCIONARIOS

EJECUTIVOS EN JEFE O SU EQUIVALENTE Y LOS OTROS

DIRECTORES QUE SON EMPLEADOS DE TIEMPO COMPLE-

TO. LOS DIRECTORES EXTERNOS ESTÁN DESTINADOS A

PROVEER CONSEJOS OBJETIVOS E INDEPENDIENTES Y A

DESAFIAR LAS ACCIONES DE LOS PROPIOS DE LA EMPRE-

SA ANTES MENCIONADOS Y LA GERENCIA.

La independencia de los directores externosestá de alguna manera limitada cuando éstos par-ticipan como funcionarios ejecutivos, en especial


cuando uno de esos funcionarios preside la juntadirectiva. Éste es el caso en muchas empresas.Más aún, los directores externos pierden su objeti-vidad cuando son designados para representar inte-reses ajenos; tampoco son efectivos cuando sonconvocados por razones simbólicas, o simplementepara darle a la dirección un aire de respetabilidad.

Actualmente, hay un serio debate sobre laestructura directiva de las corporaciones poracciones abiertas, centrada en el cuerpo de directo-res corporativo. Una de las cuestiones es la separa-ción del papel de presidente de la dirección del defuncionario ejecutivo en jefe. Otra es la manera enque los directores son elegidos. ¿Cómo descarga ladirección su responsabilidad es otra seria cuestión;en qué punto debe intervenir la dirección en lagerencia o alternativamente requerir evidencia ollevar sus temores de no desempeño a los funciona-rios ejecutivos? Cómo medir el desempeño de ladirección en sí ha comenzado a ser una cuestión deimportancia. Finalmente, pero no de menor im-portancia, están las cuestiones de las obligacionesde los directores y la posibilidad de actuar frente ala reciente legislación e interpretaciones legales.

LO S AC C I O N I S TA S

Los accionistas eligen a los miembros de lajunta directiva y le confían la dirección de la empre-sa. Esto no significa que no desempeñen ningúnpapel en la dirección empresarial. Los mayoresaccionistas institucionales, por ejemplo, puedenconsiderarse a sí mismos como inversionistas, comoha sido tradicional, o, de desarrollo más reciente,pueden verse a sí mismos como inversionistas ypropietarios. La diferencia entre ambos no es sóloaparente: ser un inversionista enfoca el interés en lascuestiones a corto plazo, mientras que de la otraforma, viéndose a sí mismos como propietarios,exige un compromiso por la prosperidad de la com-pañía a largo plazo. Esta distinción puede ser fácil-

mente reconocida por un gerente de inversión deuna corporación de planes de pensión, quien amenudo tiene una perspectiva a largo plazo. Enresumen, los accionistas que se consideran propieta-rios (distintos de aquéllos que se consideran sóloinversionistas) pueden maximizar los beneficios desu inversión si reconocen que la propiedad implicadeterminadas responsabilidades.

Los accionistas han influido en el comporta-miento de las corporaciones en muchas circunstan-cias, tales como el requerimiento de informaciónadicional; algunas veces la entrada de accionistas haafectado operaciones que podían considerarse polí-tica o socialmente delictivas.

L A R E S P O N S A B I L I D A D S O C I A L

Hay una tendencia al crecimiento de inversio-nistas institucionales no sólo para satisfacer uninterés financiero de sus clientes, sino también paraocupar el lugar de respeto que la compañía ocupaen la vida de la comunidad o de la sociedad engeneral. Algunas veces esto refleja los valores colec-tivos de los clientes y, también, esa inversión defondos es influenciada por los rendimientos poten-ciales de la inversión financiera y por la imagenpolítica, social y moral de lo que es válido en losnegocios. Existe la expectativa de que una com-pañía sea socialmente responsable hacia la pobla-ción en general y eso debe verse justamente refleja-do en sus empleados.

Desde que las empresas a gran escala sehan convertido en la institución central de laeconomía moderna, los directores de estascompañías han venido a tener responsabilida-des que afectan el bienestar general. Hay, poresta razón, una conexión entre la responsabili-dad de los directores de las corporaciones y lospadecimientos de la industria estadounidenseen la economía mundial de hoy. Pero es esen-cial mantener esta estrecha conexión infor-


mal… la dirección es un espejo de los cambiosfundamentales en los negocios. “Causa y efec-to” generalmente va de la economía a la salade reuniones de la junta directiva, no al revés.Los cambios en el ambiente económico denegocios en los Estados Unidos de hoy díahan expandido la naturaleza de la responsabili-dad de los directores.42

DE ALGUNA MANERA, LA LEGITIMACIÓN ECONÓMICA

(COMPETITIVIDAD), Y LA LEGITIMACIÓN POLÍTICA

(RESPONDER MEDIANTE LA RENDICIÓN DE CUENTAS) SON

DOS CARAS DE LA MISMA MONEDA. LA BASE DE NUESTRO

CONCEPTO DE EMPRESAS ES NUESTRA CREENCIA QUE ASÍ

COMO DEBE REQUERIRSE A LOS ACCIONISTAS QUE PRIVI-

LEGIEN SUS INTERESES A LARGO PLAZO, LAS EMPRESAS

DEBEN ORIENTARSE A TRAVÉS DE LOS CAMINOS MÁS

BENÉFICOS PARA LA SOCIEDAD. ESTE CONCEPTO DE REN-

DICIÓN DE CUENTAS NOS PERMITE DAR A LA EMPRESA

ENORME PODER PARA TOMAR DECISIONES QUE AFECTAN

CADA ASPECTO DE NUESTRAS VIDAS.43

L A S PA R T E S I N T E R E S A D A S

Los miembros de la compañía, internos tantocomo externos, accionistas, clientes, partes interesa-das de la comunidad, o de toda la sociedad, consti-tuyen una impresionante variedad de personas conintereses en la corporación. Colectivamente, se lesllama terceros interesados, un término que se havuelto corriente no demasiado tiempo atrás enreconocimiento de la necesidad de que aquellosencargados de la dirección respondan no solamenteante los propietarios y sobre el desempeño finan-ciero, sino ante una multitud de instituciones eindividuos en una variedad de cuestiones, seanéstas de negocios o sociales.

‘STAKEHOLDER’

DE ACUERDO A DON MCGILLIVRAY, UN RENOMBRADO PERIO-

DISTA ECONÓMICO, Y UN ESTUDIANTE DE LA LENGUA Y DE LA

EVOLUCIÓN DE SU USO, LA PALABRA ‘STAKEHOLDER’ (TER-

CEROS INTERESADOS) DATA DE 300 AÑOS ATRÁS EN GRAN

BRETAÑA. EL STAKEHOLDER ERA LA PERSONA QUE MANTENÍA

LA APUESTA, EL DINERO, QUE OTRAS DOS PERSONAS HABÍAN

APOSTADO SOBRE ALGÚN EVENTO DE RESULTADO INCIERTO.

FUE CONFERIDO CON EL DINERO QUE EVENTUALMENTE TENÍA

QUE SER ENTREGADO AL GANADOR DE LA APUESTA. RECIEN-

TEMENTE, LA EXPRESIÓN ADQUIRIÓ UN NUEVO SIGNIFICADO

DESCRIBIENDO A UNA PERSONA CON “STAKE”, UNA PERSONA

CON UN INTERÉS EN EL RESULTADO DE UNA ACTIVIDAD O DE

UNA INSTITUCIÓN. CONFORME A DIFERENTES EXPLICACIONES,

EL TÉRMINO FUE TOMADO DE UNA UTILIZACIÓN MÁS ACTUAL

EN RELACIÓN A LA EXPLOTACIÓN MINERA: ¨STAKE A CLAIM”,

“DENUNCIAR UNA MINA”, ES RECLAMAR OFICIALMENTE EL

PROPIO INTERÉS EN UN POTENCIAL DESCUBRIMIENTO DE MI-

NERALES.

Una lista de terceros interesados incluiría a lossiguientes, cada uno de los cuales necesitaría serinformado del desempeño de la compañía:

• la gerencia;• la junta directiva;• los accionistas;• los prestamistas;• los reguladores;• los clientes;• la comunidad.

A esta lista pueden agregarse los proveedores yotros conjuntos de terceros interesados, incluso elmismo gobierno. El desafío para las corporacionesprivadas es proveerse de un cuerpo directivo queresponda ante todos ellos.


E L CO M I T É D E L A B O L S A D E VA LO R E S D E TO R O N T O

(TO R O N T O S T O C K E X C H A N G E ) S O B R E L A

D I R E C C I Ó N C O R P O R AT I VA

En 1993, la Bolsa de Valores de Toronto(TSE) estableció un comité especial para analizar ladirección de las empresas en Canadá con el manda-to de conducir un estudio comprensivo (Committeeon Corporate Governance in Canada) y recomendarmejoras en la forma en que las corporaciones cana-dienses son dirigidas. El trabajo del comité se centróen muchos de los temas arriba mencionados, y más.

Hubo cinco cuestiones a destacar en la inves-tigación del comité:

• el estado de la dirección de las corporacionesen Canadá;

• las obligaciones de los directores;• las relaciones entre los directores y la gerencia;• las relaciones entre los directores y los

accionistas; y • la mejoría de la eficacia de la dirección.

Al explorar estas cuestiones y los temas rela-cionados, el comité recibió propuestas de los parti-cipantes en todos los aspectos vinculados a la direc-ción de las corporaciones en Canadá.

Un conjunto de guías para mejorar el mismosurgió de estas investigaciones. La esencia de estaguía se ve reflejada en la opinión del comité en elsiguiente sentido: “la dirección de toda empresadebe asumir explícitamente responsabilidad por elservicio de la corporación y, como parte de la res-ponsabilidad de servicio sobre todo, debe asumirresponsabilidad por las siguientes cuestiones:

• la adopción de un proceso de planeamientoestratégico;

• la identificación de los riesgos principales parala actividad de la corporación y asegurar laimplementación de un sistema apropiadopara manejar esos riesgos;

• el ciclo de planeamiento, incluyendo la selec-ción, capacitación y monitoreo de la gerenciade máximo nivel;

• una política adecuada de comunicación de laempresa; e

• integridad de los sistemas de control interno dela empresa y de información a la gerencia.”45

Para ayudar a obtener eficacia en el alcance deestas cinco cuestiones elementales, el comité hizorecomendaciones relacionadas con la constituciónde la junta directiva y sus funciones. Otros temasen los que se expidió fueron las relaciones entre ladirección y los accionistas, con énfasis en la necesi-dad de una doble vía de comunicación, y la impor-tancia de la calidad y oportunidad de la informa-ción publicada por la organización.

L A B U E N A D I R E C C I Ó N –

U N A M E T A E N C O M Ú N

El deseo por mejorar las estructuras de direc-ción y el desempeño se manifiesta en ambos secto-res, público y privado. El Apéndice a la Parte Iilustra como ha actuado el gobierno de Canadápara intensificar sus prácticas de gobierno y rendi-ción de cuentas. Esta experiencia ha sido imitadaen muchas partes del sector público canadiense. La iniciativa del TSE arriba descrita demuestra cuanseriamente ha tomado la cuestión el sector privado.Las cinco áreas recomendadas por el TSE sobre lasresponsabilidades a asumir por la dirección estáníntimamente relacionadas con las características dela buena dirección presentadas en el Capítulo 1. El siguiente cuadro ilustra esta semejanza.



20 LA CONSTITUCIÓN ESTADOUNIDENSE, PÁG. 202.21 NINGUNA LEGISLATURA PROVINCIAL TIENE UNA SEGUNDA CÁMARA HOY DÍA; SON UNICAMERALES. CON ESTA EXCEPCIÓN, ESTAS DESCRIPCIONES DEL GOBIERNO FEDERAL SON TAMBIÉN VÁLI-

DAS PARA LAS PROVINCIAS.22 KINGDOM, SERVICIO CIVIL, PÁG. 35.23 C.E.S. FRANKS, EL PARLAMENTO DE CANADÁ (TORONTO: UNIVERSITY OF TORONTO PRESS, 1987), PÁG. 35.24 DATO INTERESANTE, UNO DE LOS CANDIDATOS A LA DIRECCIÓN DEL PARTIDO CONSERVADOR EN 1993 HABÍA PROPUESTO QUE EL COMITÉ ELECTORAL DEL PARTIDO ELIGIERA A LOS MIEM-

BROS DEL GABINETE.25 KINGDOM, OP. CIT., PÁGS. 41-42.26 INFORME AL COMITÉ ESPECIAL PARA LA REFORMA DE LA CÁMARA DE LOS COMUNES (SPECIAL COMMITTEE ON REFORM OF THE HOUSE OF COMMONS), JAMES MCGRATH, P.C., M.P.,

PRESIDENTE DE LA JUNTA DIRECTIVA, 6 DE JUNIO DE 1985.27 KINGDOM, SERVICIO CIVIL, PÁGS. 41-42.28 GRUPO DE COMUNICACIONES DE CANADÁ—PUBLICACIÓN, THE NEW FACE OF GOVERNMENT: A GUIDE TO THE NEW FEDERAL GOVERNMENT STRUCTURE, SEGUNDA EDICIÓN. (OTTAWA:

CANADA COMMUNICATIONS GROUP—PUBLISHING, 1994), PÁG. 126.29 IBID., PÁG. 12630 IBID.31 IBID., PÁG. 4532 FRANKS, PARLAMENTO, PÁG. 215.33 KINGDOM, SERVICIO CIVIL, PÁG. 4634 PATRICK BOYER, M.P., “THE PARADOXES OF REPRESENTATION,” THE HILL TIMES, 31 DE OCTUBRE 1991. EN EL MISMO ARTÍCULO, CITA A PETER DOBELL EN UN PAPEL DE DISCUSIÓN—VER

PRÓXIMA CITA.35 PETER DOBELL, IBID.36 BOYER, IBID.37 LA ACTIVIDAD DEL PARTIDISTA O ‘LOBBYING’ TOMA SU NOMBRE DE LA ACTIVIDAD QUE DESARROLLAN ALGUNAS PERSONAS EN EL “LOBBY”, ESPACIO EN EL EDIFICIO DE LA LEGISLATURA,

JUSTO AFUERA DE LA CÁMARA, DONDE EL PÚBLICO TIENE ACCESO A LOS LEGISLADORES.38 DAVID H. FLAHERTY, “WHO RULES CANADA?” DAEDALUS, JOURNAL OF THE AMERICAN ACADEMY OF ARTS AND SCIENCES, VOL. 117, NO. 4, 1988, PÁG. 105.39 HON. LLOYD AXWORTHY, “THE FEDERAL SYSTEM—AN UNCERTAIN PATH,” DAEDALUS, IBID., PÁGS. 150-151.40 BOLSA DE VALORES DE TORONTO SOBRE LA DIRECCIÓN CORPORATIVA EN CANADÁ, WHERE WERE THE DIRECTORS: GUIDELINES FOR IMPROVED CORPORATE GOVERNANCE IN CANADA

(TORONTO: TORONTO STOCK EXCHANGE, 1994), PÁG. 7.41 ARTHUR FLEISHER, JR., GEOFFREY C. HAZARD, JR., MIRIAM Z. CLIPPER, BOARD GAMES, THE CHANGING SHAPE OF CORPORATE POWER (TORONTO: LITTLE, BROWN & COMPANY (CANADA),

1988), PÁG. 11.42 IBID., BOARD GAMES, PÁG. 12.43 ROBERT A.G. MONKS, NEIL MINOW, POWER AND ACCOUNTABILITY (EE.UU.: HARPER COLLINS, 1991), PÁG. 17.44 DON MCGILLIVRAY, THE OTTAWA CITIZEN, 12 DE DICIEMBRE DE 1992, PÁG. A-145 COMITÉ DE LA BOLSA DE VALORES DE TORONTO, WHERE WERE THE DIRECTORS?, PÁG. 4.

CARACTERÍSTICAS DE LA BUENA DIRECCIÓN

1 CONGREGAR GENTE CON EL CONOCIMIENTO NECESARIO,HABILIDAD, Y COMPROMISO PARA CUMPLIR CON SUS RESPON-SABILIDADES

2 COMPRENSIÓN DE SUS PROPÓSITOS Y LOS INTERESES QUEELLOS REPRESENTAN

3 COMPRENSIÓN DE LOS OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS DE LAORGANIZACIÓN QUE DIRIGEN

4 CONOCIMIENTO Y OBTENCIÓN DE LA INFORMACIÓN QUENECESITAN PARA EJERCER ADECUADAMENTE SUS RESPONSABI-LIDADES

5 UNA VEZ INFORMADOS, ESTAR PREPARADOS PARA ACTUAR ASE-GURÁNDOSE QUE LOS OBJETIVOS DE LA ORGANIZACIÓN SEANALCANZADOS Y QUE SU DESEMPEÑO SEA SATISFACTORIO

6 CUMPLIR CON SUS OBLIGACIONES DE RENDIR CUENTAS ANTEAQUÉLLOS CUYOS INTERESES REPRESENTAN, REPORTANDOSOBRE EL DESEMPEÑO DE SUS ORGANIZACIONES

...LAS RESPONSABILIDADES DE LOS DIRECTORES SEGÚN TSE

...PROPONER, ENTRENAR, MONITOREAR A LA GERENCIA SUPERIOR,

...MANEJAR EL RIESGO, Y

...ADOPTAR PROCESOS DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO

...MONITOREAR EL ÉXITO EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA

...PROPONER, ENTRENAR, MONITOREAR A LA GERENCIA SUPERIOR

...INTEGRIDAD DE LOS CONTROLES INTERNOS Y DEL SISTEMA DEINFORMACIÓN GENERAL MIS

...UNA POLÍTICA DE BUENA COMUNICACIÓN CON LOSACCIONISTAS

C A P Í T U L O 3

EL LENGUAJE DELA DIRECCIÓN YDE LA RENDICIÓNDE CUENTASV O C A B U L A R I O Y

T E R M I N O L O G Í A

El desarrollo de un vocabulario para transmi-tir la inteligencia de una disciplina tiene muchoque ver con su proceso de maduración. En lasprimeras etapas, sirven como descriptores palabrascomunes. Cuando la disciplina se desarrolla, unsignificado particular es asignado a las palabras ele-gidas. Más tarde, al ser necesarios otros términos,otras palabras, a menudo se buscan sinónimos. Eldesarrollo de un lenguaje para una nueva disciplinapuede ser caótico al principio, pero comúnmentese va ordenando con el uso del mismo. Este proce-so puede acelerarse si se realiza un esfuerzo delibe-rado a través de un cuerpo profesional encargadode estandarizar la terminología.

Este capítulo explora el significado de las pa-labras y expresiones usadas para discutir sobredirección y rendición de cuentas. Esperamos queesto contribuya a clarificar el entendimiento de losconceptos que se manejan.

L A S N O R M A S Y L A

D I S C R E C I Ó N

La discusión simultánea de los términos normasy discreción es para ilustrar la cuestión pocas vecesdebatida de los principios que guían la conducta delos gobiernos a nivel de políticas. La pregunta es silas políticas deben dictarse con una perspectiva a

largo plazo o simplemente ajustarse a medida que lascondiciones cambian. El último de los enfoques hadado en denominarse política discrecional.

Las normas pueden ser usadas para justificarla acción o para despolitizar difíciles tomas de deci-siones.46 La estandarización es citada a menudocomo la razón para crear normas y darles fuerza.Las normas son también usadas para formalizar oconsolidar la autoridad o una fuente de poder.

Algunas veces, los gobiernos buscan el conoci-miento necesario para poder adherirse exitosamentea la política discrecional. Esto es particularmentecierto en la administración de la economía. Al noser capaces de predecir el curso de la economía oaspectos de ella, o poder anticipar con confianzacual ha de ser la respuesta a las políticas guberna-mentales, sugiere que una intervención oportuna yflexible puede ser con el correr del tiempo perjudi-cial para la estabilidad de la economía.

La alternativa es preestablecer normas. Lacreencia es que las normas reducen el riesgo delcaos y que de alguna manera ofrecen un clima demayor confianza en el futuro. Conformidad a laley, orden –inclusive la predictibilidad– brindan unsentimiento de mayor seguridad, propósito perse-guido por una gran parte de la población. Usandola administración de la economía como un ejem-plo, fijar el cambio monetario a un tipo determina-do, o regular que la oferta de dinero crezca a unatasa constante son normas preestablecidas.

Para complicar el problema introduciremos elfenómeno denominado inconsistencia del factortiempo –el período que media entre el momento dela toma de decisión y su implementación. Aquelloque parecía apropiado y óptimo en el momento detomar la decisión deja de serlo cuando ésta se poneen práctica. Este fenómeno es atribuido a menudoa la diferencia entre la teoría y la práctica; la deci-sión era correcta en la práctica en el momento enque fue tomada, pero en el ínterin, nuevos factoresno previstos la hacen incorrecta hoy día.

P A R T E I . S E C C I Ó N 1 . E L C O N T E X T O D E L P R O C E S O D E R E N D I R C U E N T A S – L A A C C I Ó N D E L A D I R E C C I Ó N 3 5

En ausencia de un compromiso sólido paraseguir el plan original, quienes deben tomar lasdecisiones deberán modificar sus políticas paraadaptarlas a las nuevas circunstancias. Al saberesto, la gente afectada por estas decisiones bienpuede anticiparse a lo que las autoridades harán yfrustrar así el resultado intentado. Sin embargo,esto también puede ser anticipado, y posterioresajustes podrán reflejarlo. Esto puede seguir hastaque se llega a un punto donde se hace muy difícilmantener el plan original y la credibilidad. De allíla importancia del apego a las normas. El proble-ma es que las normas, para resistir el fenómeno dela inconsistencia en el tiempo, deberían ser perfec-tas, lo que obviamente no es posible dadas la com-plejidad y dinámica de la sociedad. La realidad esque los gobiernos adoptan ambas, normas y discre-ción en las decisiones políticas, tanto en la toma delas decisiones como en su implementación, con eldeseo de reducir la inconsistencia y mantener lacredibilidad. Si no pueden concebir normas quecrean que van a ser efectivas, bien pueden abando-nar la idea de una participación pública.

Desde el punto de vista de la rendición decuentas, la inconsistencia en el tiempo debe serbien entendida.47 En política, la inconsistencia enel tiempo es una de las grandes preocupaciones.Las promesas políticas en tiempos de eleccionespueden ser sinceras pero posteriormente puedencambiar las circunstancias haciendo imposible ocontrario a los intereses de la población su cum-plimiento. Los partidos de la oposición bien pue-den entender esta situación pero elegir explotarlapor intereses partidarios. Tratar de hacer rendircuentas a los gobiernos por sus promesas ha deve-nido en la táctica favorita de la oposición. Sinembargo, rendir cuentas contra el plan original sintomar en consideración el cambio de las circuns-tancias, no es una buena rendición de cuentas.

La discreción se usa para la toma de decisio-nes cuando la situación no es clara, cuando lasmetas que se persiguen son contradictorias, cuandose conoce el fin último pero las vías para alcanzarloson desconocidas, en términos generales, cuandolas situaciones y circunstancias son tan volátiles querequieren una adaptación constante.

La discreción es mejor entendida en el con-texto de la implementación de normas y políticasya establecidas. La discreción es comúnmenteaconsejada por las circunstancias al tomar la deci-sión o por la posición de quien debe tomarla –ladiscreción ministerial en casos de inmigración, porejemplo. Tales casos pueden ser políticamente deli-cados o moralmente difíciles. Pueden presentarvarios dilemas serios, ya que a menudo envuelvenconflictos de valores e intereses. Puede no haberprecedentes para ayudar a encontrar una solución,ni guías a seguir. No existen dudas sobre los prin-cipios rectores, pero son insuficientes esos lazospara resolver la situación entre manos. Su dominiopuede ser tan complejo como es prevenir la rutinaen la toma de decisiones y requiere que cada casosea analizado en particular, en función de sus pro-pios méritos.

Cuando se ejercita la discreción ministerial, ladecisión resultante puede ser bienvenida, tratadacon indiferencia, o bien condenada. En este últi-mo caso, puede ser catalogada de arbitraria, aunqueel ministro haya ponderado largamente la decisión.Hay así decisiones que pueden parecer arbitrarias,pero no necesariamente caprichosas; quien hayasido el que la tomó asume la responsabilidad por lamisma. La pregunta es entonces, ¿debe esa personaasumir la responsabilidad por las consecuencias,personalmente? Por costumbre y lógica, es muyprobable que así sea. ¿Debería ese individuo sersancionado si yerra? Ciertamente, no. Él mismosólo actuó de acuerdo a la responsabilidad conferi-da por la legislación y debería ser respetado en basea ello.


En el otro extremo, algunas decisiones desa-fían la rutina, pero son tan poco constantes quedeben ser dejadas a la discreción de la gerencia.Así, la discreción puede ejercerse en los más ingo-bernables dilemas o en las cuestiones más triviales.

Hay situaciones en que una persona es cono-cida por ser tan confiable que imponerle reglasexternas es limitarla. Algunos líderes eclesiásticosmerecen esta confianza. Un caso diferente es aquéldel referí o árbitro, quien por razones de neutrali-dad o independencia tiene que aplicar la discreciónen la aplicación de las normas, algunas veces sinotro recurso. Esta omisión es voluntaria, ya que seteme que las posibles consecuencias del ejerciciofructuoso de un recurso sean más graves que lasituación al origen de la decisión errónea.

P O D E R E S D I S C R E C I O N A L E S

Un buen ejemplo de poderes discrecionales esel que describe ciertas relaciones entre un nivel degobierno y su subordinado. Una provincia –y estopuede estar sucediendo en varias otras– tiene unalegislación de asuntos municipales que otorga porun artículo poderes discrecionales al ministro sobrelas acciones de las municipalidades, sin importar siesas acciones fueron tomadas democráticamentepor la población afectada directamente o no.48

Un caso fue la fusión de los servicios de poli-cía y de bomberos de dos municipalidades vecinas.La justicia falló que el ministro de asuntos munici-pales podía ejercer sus poderes discrecionales y re-chazar la propuesta de unión. El ministro podíahaber estado preocupado por la legalidad de la ini-ciativa, la integridad del proceso, o bien, por suobligación ante el interés general de la población.No obstante, el ministro bien podía considerar queel interés de la población inmediatamente afectadaes de menor importancia que el interés de lapoblación general al que tiene el mandato de pro-teger. Aquí, la autoridad y la responsabilidad son

razonablemente claras. Sin embargo, la rendiciónde cuentas ya no resulta tan clara.

L A B U R O C R A T I Z A C I Ó N

La burocratización reemplaza a la discreción;establece las reglas, y los procedimientos para pro-veer un sentido de comportamiento de control sintener que estar en el sitio para dar las instrucciones.La burocratización es el proceso de desarrollar laburocracia. Una burocracia es la organización for-mal caracterizada por la división del trabajo, laespecialización sin superposición de funciones, elejercicio de la autoridad a través de una jerarquíavertical o cadena de mandos, y un sistema de nor-mas internas, regulaciones y de guarda de informa-cion.49

Se presupone que la mayoría de quienes tra-bajan en la burocracia en una democracia son pro-fesionales desempeñándose en sus especialidades, yque sus lealtades ocupacionales descansan en susorganizaciones en vez de en un partido político uotros de filiación externa.50

LA BUROCRACIA

BUROCRACIA SIGNIFICA LITERALMENTE REGLADO POR LA

OFICINA, VIENE DE LA PALABRA FRANCESA BUREAU QUE SIG-

NIFICA OFICINA Y DE LA RAÍZ GRIEGA KRATEIN, REGLAR.

BUREAU DEVIENE DE LA MISMA PALABRA QUE ESCRITORIO,

ORIGINALMENTE UNA MESA CUBIERTA CON UN MANTO CONO-

CIDO COMO BUREL. “REGLADO POR LA OFICINA” ES COMO

LAS CORPORACIONES TRABAJAN, Y LA IMAGEN DEL PAÑO

CUBRIENDO LA MESA EN LAS VIEJAS OFICINAS GUBERNAMEN-

TALES AHORA HACE PENSAR SOBRETODO EN LA SALA DE JUN-

TAS CORPORATIVA.51

P A R T E I . C A P Í T U L O 3 . E L L E N G U A J E D E L A D I R E C C I Ó N Y D E L A R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S 3 7

Mientras que la mayoría de las empresas delsector privado se ajustan a la descripción que ante-cede, el término burocracia comúnmente se refierea la rama administrativa del gobierno.

En el uso popular, burocracia es a menudo unsinónimo de letargo. No obstante, en algunos ca-sos, una burocracia puede haber sido diseñada paraser pasiva, como simple ejecutora de las decisionestomadas a nivel político. Un buen ejemplo esaquél de quienes crearon la constitución de losEE.UU.: “Ellos depositaron su confianza en elec-ciones periódicas, en legislaturas, y un jefe delEjecutivo electo, más que en una burocracia, noobstante pudiera ésta ser pura y eficiente. No haynada que indique que confiaran en que una sanaadministración podía compensar malas decisionespolíticas. Resolver litigios y las malas decisionespolíticas son funciones del aparato político, másque de la maquinaria administrativa.”52

La palabra tecnocracia es usada algunas vecespara describir a la burocracia. Éste es un términoescuchado más a menudo en el continente europeo.Estrictamente hablando, tecnocracia es el gobiernode expertos, y sus características particulares tienenun impacto sobre la rendición de cuentas. En talacuerdo político, los funcionarios del gobierno (noelectos), dictan sus propias normas, inspirados porprincipios generados internamente, y supervisan suaplicación. Diferente es lo que se llama burocraciaen el sistema parlamentario británico: es un cuerpode administración que está claramente bajo el con-trol del parlamento al que le rinde cuentas.

La definición anterior es una descripción fielde las burocracias en el sector público canadiense.Con respecto a ciertas instituciones públicas, noobstante, la red de interdependencias, interrelacio-nes, y así también lealtades dentro de la burocraciatiende a ser marcadamente diferente. Los hospitalesson un ejemplo, las universidades otro. Y una orga-nización militar será otra vez muy diferente. Unhospital encuadra el ejercicio coordinado e integra-

do de diversas profesiones complementándose unasa las otras con el mismo propósito en mente: asegu-rar el bienestar de los pacientes. Las especialidadesprofesionales precedieron a las instituciones. Laprimera lealtad del profesional es naturalmente ha-cia el paciente; la segunda es a la profesión misma;y la tercera es hacia el hospital. Esto no debe serinterpretado como una deslealtad hacia este último.No obstante, es a través de sus profesiones que lospracticantes adquieren su entrenamiento, estánda-res, ética, relaciones, y aseguran su actualización.Como resultado, los acuerdos de rendiciones decuentas son mas difíciles de determinar en un hos-pital que en un típico departamento o agencia degobierno o que en una gran corporación.

El más preciado valor en una universidad es lalibertad académica. En las mentes de muchos, lapreservación de esta libertad esencial no debería sig-nificar que las universidades dejen de rendir cuentasal público o que no deban extremar los recaudospara estrechar las distancias entre los sistemas dise-ñados y las prácticas. Ellos piensan que las universi-dades necesitan reconocer que “la autonomía es a larendición de cuentas lo que los derechos son a lasobligaciones”.53 Pero los acuerdos de la rendiciónde cuentas pueden ser difíciles cuando tratan de ha-cer que estas instituciones respondan por la respon-sabilidad conferida. Todavía más delicado es definira quién debe rendir cuentas.

En resumen, dentro del contexto de una insti-tución de cuidado de salud, el proceso de rendiciónde cuentas es posible pero es naturalmente difuso.En el contexto de una institución educativa, la ren-dición de cuentas es posible también, pero natural-mente débil, dadas las particulares limitacionessociales. En contraste con estos dos ejemplos estánlas organizaciones militares, que requieren de unprincipio de autoridad denominado “unidad demando”; esto es que nadie dentro de la organiza-ción recibe órdenes de más de un supervisor. Esteconcepto hace posible crear una jerarquía de rela-


ciones claras de rendición de cuentas entre las uni-dades y capaces de ser consolidadas a nivel institu-cional.

I N D E P E N D E N C I A

Independencia es un término que se asociacomúnmente con otros como neutralidad, objetivi-dad, y también con adjetivos como separatista, nocomprometido, sin aliados. Expresiones relaciona-das incluyen auto-confianza, auto-control, no par-tidario. Dentro de la burocracia o en la adminis-tración pública en general, una persona que tieneun status independiente es alguien a quien le estápermitido actuar libremente sin someter su criterioa la autoridad o al control o influencia de otros.

INDEPENDENCIA

INDEPENDENCIA ES UNA PALABRA DERIVADA DEL LATÍN IN,

“PRIVADO DE”, Y DEPENDERE, “DEPENDER, ESTAR PENDIEN-

TE.” UNA PERSONA INDEPENDIENTE NO DEPENDE DE NINGÚN

CREDO O GRUPO DE IDEAS POLÍTICAS.54

En realidad, nadie puede ser completamenteindependiente. Alcanzar la independencia requierede la confluencia de varias circunstancias. Primero,debe ser un status proclamado oficialmente tantopor la función dentro de la organización como unaposición particular del individuo. Segundo, las per-sonas en funciones u ocupando esas posiciones de-ben ser reconocidas como capaces de una indepen-dencia de criterio y acción por virtud de sus cono-cimientos, experiencia, ética y profesionalismo.

Como ilustración vale comentar que las nor-mas de auditoría interna del gobierno de Canadácomienzan con la noción de que los auditores in-ternos deben ser independientes de las actividadesque ellos auditan.55 Se exige que los auditores

internos sean objetivos en el desempeño de susauditorías, así el status organizacional de los gruposde auditoría interna deben permitir el ejercicio desus responsabilidades de esta manera. La indepen-dencia les permitirá emitir un juicio imparcial y noinfluenciado por otros factores, algo esencial para laconducción de auditorías.

Para alcanzar este grado de independencia, lacabeza de las auditorías internas debe responderante un individuo en la organización con suficienteautoridad para promover la independencia y asegu-rar el amplio alcance de la auditoría, la adecuadaconsideración de los informes de auditoría, y unaacción apropiada ante las recomendaciones deauditoría. La comunicación directa con la máximaautoridad de la organización es también un requisi-to. Las organizaciones, tanto en el sector públicocomo en el privado, están creando comités de audi-toría al más alto nivel de la organización para ase-gurar mayor eficacia e independencia en las activi-dades de auditoría, orientar el trabajo de los audi-tores, dar un aliciente a su trabajo, y brindar apoyoa las actividades de las auditorías internas.

L A I N D E P E N D E N C I A Y L A R E N D I C I Ó N D E C U E N TA S

El gobierno en Canadá, a ambos niveles, federal y provincial, es usualmente concebido comouna burocracia organizada en ministerios, con ministros responsables por ellos. Dispuesta menosordenadamente, una figura típica de estos gobiernosson las denominadas agencias gubernamentales,cuerpos, comisiones, y tribunales administrativos.Pueden existir para prestar servicios, a menudo enuna forma regulada, pero la mayor parte de ellosson agencias regulatorias. Algunos son simplementeconsejeros. La mayoría de ellos, son diseñados paraoperar a distancia, libres de interferencias políticas.Se dicen independientes. La pregunta es, ¿cómorinden cuentas?


En la última parte de la década de los ochen-ta, el gobierno de la Provincia de Ontario inicióuna revisión bajo la dirección de Robert Macauley,un antiguo ministro de gabinete conservador, sobreel tema de las agencias de gobierno, su número, sucrecimiento, y su importancia en la sociedad. Estoguió el informe de Macauley.56 Macauley manejóel problema de la independencia como sigue:

La palabra ‘independiente’ es un térmi-no incorrecto para describir una relación quede hecho, y por ley, existe entre una agencia yel gobierno. La perspectiva apropiada esentender que las agencias operan a distanciaen su papel de tomadores de decisión, perodeben rendir cuentas por sus operaciones yfunciones políticas a un ministro determinadoy a la legislatura.57

Con un punto de vista diferente, el ProfesorEdward Ratushny, en un informe a la CanadianBar Association, en 1990, reiteró la importancia dela independencia de una agencia:

Mientras que el principio de indepen-dencia de la justicia está bien establecido en lasociedad canadiense, el principio de indepen-dencia de los tribunales administrativos estáaún en pañales… La dificultad es que losgobiernos quieren tenerlos en ambas formas.Quieren establecer tribunales que alcancendecisiones fuera del gobierno, mientras que almismo tiempo buscan, en algunos casos, con-trolar esas decisiones, a menudo detrás delescenario… En conclusión, si el Parlamentocrea un tribunal o una agencia independiente,incumbe al gobierno respetar esta indepen-dencia.58

Después de enfatizar en la independencia,Ratushny agrega esta llamada de atención:

[E]l punto básico es que el principio deindependencia no recae en los tribunales o

agencias, o en sus miembros, sino en laresponsabilidad y en un apropiado nivel derendición de cuentas. Lo que es impropio esresponder ante el gobierno cuando eso influyesobre la búsqueda de independencia, el desa-rrollo de políticas o la toma de decisiones.59

Las citas anteriores, así como también las quesiguen, son parte de un artículo que recogió el deba-te sobre independencia y rendición de cuentas rela-cionado con las agencias gubernamentales en Onta-rio.60 Donald C. MacDonald, presidente de la Co-misión de Finanzas Electorales de Ontario (OntarioCommission on Electoral Finance), remarcó la dife-rencia de puntos de vista entre la justicia y aquéllosafuera del sistema judicial: “Hay un punto en el queel compromiso (de independencia) no es posible silas agencias gubernamentales han de permanecercomo creación de la legislatura, establecidas para laimplementación del poder de policía de la legislatu-ra, y en esta forma dependientes de la legislatura.”Relativo a la legislación de la Comisión de Radio-Televisión y Comunicaciones Canadienses(Canadian Radio-television and TelecommunicationsCommission—CRTC), la Honorable FloraMacDonald opinó esto:

Mientras aceptamos que las agenciasregulatorias, incluida la CRTC, requieren unaconsiderable independencia, estamos dejandode lado que es el gobierno quien debe respon-der por las acciones de la CRTC. La inde-pendencia de la CRTC no puede ser tangrande como para permitir que no respondaante nadie.61

Rosalie Abella, entonces presidente de laagencia de Relaciones Laborales de Ontario(Ontario Labour Relations Board), comentó comosigue respecto al carácter de la relación entre lasagencias, el gobierno y sus burocracias:


Los ministros y los burócratas seencuentran en la más perjudicial posición.Porque somos cuasi-judiciales, se espera denosotros una independencia como la que co-nocen las cortes. Porque somos instrumentospolíticos, los gobiernos a menudo esperan querespondamos por nuestras decisiones reflejan-do o destruyendo sus objetivos políticos.Pero debe entenderse clara y vigorosamenteque mientras que los gobiernos tienen el dere-cho de diseñar la política del marco de traba-jo, a través de las leyes y las regulaciones, lostribunales tienen exclusivamente la responsa-bilidad de interpretar la aplicación de esaspolíticas en cada caso de acuerdo con susestatutos… Así la burocracia nos ve, en nues-tro papel político, más cerca del gobierno; losabogados nos ven, en nuestro papel de toma-dores de decisión en materias legales, más cer-canos a las cortes. Nosotros estamos espiri-tualmente más cerca de ambos pero, dehecho, por naturaleza estamos más cerca, ydebemos ser tratados como estando más cercade las cortes. El papel político nos da mayorflexibilidad y una amplia discreción, pero nonos convierte en un departamento de gobier-no. Nuestra meta es reemplazar la toma dedecisiones por el aparato burocrático, no pro-veer una ruta paralela. Nuestro papel legal, sibien nos da la obligación de cuidar la justiciade los procedimientos dentro de nuestra juris-dicción, no nos obliga a mimetizar el proce-der de las cortes.62

Donald C. MacDonald concluye: “La cuestiónde la independencia y de la rendición de cuentas seve afectada con tensiones entre las cortes y las agen-cias, y entre el gobierno y sus burócratas y las agen-cias. El desafío es mantenerlos en equilibrio.”63

L A N E U T R A L I D A D

La neutralidad puede verse como un aspectode la independencia. En el lenguaje diario, neutra-lidad significa no tomar partido. En el contexto dela rendición de cuentas, ser neutral significa que ellineamiento de la investigación, la recolección deinformación, el sacar conclusiones, y la presenta-ción de los resultados deben estar libres de influen-cias, personales o de otro tipo, y no debe intentarsealcanzar un propósito predeterminado o reforzaruna particular ortodoxia.64 Neutralidad es la habi-lidad de hacer el trabajo profesionalmente, y hacer-lo de acuerdo a normas objetivas explícitas, libre deobligaciones y lealtades personales, partidarias uotras similares.65

N E U T R A L I D A D P O L Í T I C A

La neutralidad política describe el comporta-miento que han de tener los funcionarios públicosen su apoyo al gobierno en turno y a la gente quefue electa para desempeñarlo. Es una “característicade la burocracia ya que lleva a cabo directivas deotras instancias de gobierno (tales como el jefe delejecutivo o la legislatura), sin actuar como una fuer-za política por derecho propio; una noción tradicio-nal en lo concerniente al comportamiento de laburocracia en los gobiernos occidentales.”66

El concepto existe desde hace tiempo y toda-vía hoy resulta apropiado. En el Reino Unido, laneutralidad política de los funcionarios civiles devi-no en un requerimiento en 1855 cuando se esta-bleció la Comisión del Servicio Civil (Civil ServiceCommission). El Código del Pago del Servicio ylas Condiciones del Servicio del Reino Unido con-tiene la siguiente disposición acerca de los funcio-narios civiles y las actividades políticas:

Los funcionarios civiles deben su fideli-dad a la Corona. En su faz ejecutiva, la auto-ridad de la Corona es ejercida por el gobiernoen turno. De esta forma, se exige a los fun-


cionarios que desempeñen lealmente las fun-ciones que le fueran asignadas por el gobiernode cualquier ideología política. Para que elservicio público pueda desempeñarse congobiernos de diferentes formaciones políticases esencial que los ministros y el público ten-gan confianza en que sus puntos de vista per-sonales no interferirán en el desempeño de losfuncionarios.

La intención al dictar normas que gobier-nen las acciones de los funcionarios es permitir-les la mayor libertad para participar en los asun-tos públicos, sin infringir principios fundamen-tales. Las normas se refieren a las actividadespolíticas tendientes a expresar públicamente lasopiniones políticas, más que en mantener pri-vadamente creencias y opiniones.67

ES FUNCIÓN DEL MINISTRO ORIENTAR Y MEJORAR LA IMAGEN

SOCIAL, LAS REFORMAS ECONÓMICAS, Y PAUTAS DIPLOMÁTICAS.

DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL PERSONAL PERMANENTE, NOS

PREGUNTAMOS CUÁL ES LA IDEA CRÍTICA QUE PERMITE DISTIN-

GUIR LAS CAUSAS DE LAS CONSECUENCIAS, TANTO DISTANTES

COMO CON REPERCUSIÓN Y RELACIONES INMEDIATAS, Y LA

DETERMINACIÓN DE LAS FORMAS Y SUS MEDIOS. ESTA RELA-

CIÓN… BRINDA LA CLAVE… PARA LA NECESIDAD DEL ANONIMA-

TO DE LOS FUNCIONARIOS. SUS IDEAS, SUS CONSEJOS SON PRIVA-

DOS, SUS ACCIONES SON ANÓNIMAS. SÓLO EL MINISTRO TIENE

OPINIONES Y DEFINE ACCIONES. SI ESTE PRECEPTO NO ES OBEDE-

CIDO, LOS FUNCIONARIOS PUEDEN SER PÚBLICAMENTE ATACADOS

POR UN PARTIDO Y GLORIFICADOS POR OTRO, Y ESTO ACARREARÍA

DEBILIDAD AL PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD.68

Muchos comentaristas piensan que en laausencia del principio de imparcialidad, o neutrali-dad, los ministros serían incapaces de confiar en elasesoramiento franco y total de los funcionarios.Esta noción es un elemento importante en el argu-mento del mérito del principio en el servicio civil.

L A A U T O N O M Í A

La autonomía es una forma menor de la inde-pendencia, aunque a menudo se usa con el mismosignificado. Como país, Canadá es independientey soberano. No es autónomo. Contrariamente, lasprovincias son autónomas dentro de Canadá, perono son independientes. En forma similar, Canadávisto dentro del Commonwealth es autónomo.Autonomía, es la habilidad de auto-gobernarsedentro de un marco de gobierno mayor. En ungobierno, algunos entes con poder regulatorio(como aquéllos que trabajan en transporte, teleco-municaciones, y similares) se dicen autónomos, noindependientes. Dentro de la política del gobiernoy la legislación, estos cuerpos ejercen su propio jui-cio en decidir en casos individuales.

LA SOBERANÍA

“NOSOTROS, EL PUEBLO.” EL PRINCIPIO ES QUE NOSOTROS,

EL PUEBLO, CREAMOS EL GOBIERNO Y SÓLO NOSOTROS, EL

PUEBLO, PODEMOS CAMBIARLO SUBSTANCIALMENTE.69

L A S U B S I D I A R I D A D

No demasiado lejos del concepto de auto-nomía está el de subsidiaridad. Recientemente,este término ha sido usado principalmente en elcontinente europeo en relación con el MercadoComún, en respuesta a la filosofía gerencial dada a la desconcentración, descentralización, y delega-ción.

El principio de subsidiaridad es propagadoampliamente para reasegurar a los países miembrosde la Comunidad Europea (EC) que no debentemer la monstruosidad de algunas burocraciasconcentradas en las oficinas de Bruselas. Natural-mente, el concepto es defendido por países con sistemas federales, por ejemplo Alemania.70


El concepto de federalismo descansaesencialmente en dos principios denominadossubsidiaridad y no subordinación. De acuerdocon el principio de subsidiaridad, al gobiernocentral sólo deben confiarse aquellas activida-des que no pueden administrarse adecuada-mente y con eficacia a nivel local. De acuer-do con el principio de no subordinación, nin-guno de los dos niveles de gobierno es subor-dinado a la autoridad del otro en el ejerciciode los poderes soberanos emanados de laConstitución. De allí la necesidad de unmecanismo de acción concentrado, en armo-nía, que agrupe la toma de decisiones paraadministrar los problemas comunes entre losdos niveles de gobierno.71

E L S E R V I C I O P Ú B L I C O

La palabra servidor –una persona a la que seconfía cierta responsabilidad, usualmente material–es el precedente de servicio público. Para la profesióncontable, el servicio es la obligación de informarsobre los patrimonios confiados en custodia o laapropiada disposición de los mismos. La palabra esevocativa no sólo de la naturaleza de la confianzasino también de la necesidad de rendir cuenta.

El auditor general de Canadá, en su informede 1992 a la Cámara de los comunes, introdujo laexpresión “servicio global”: “una rendición regularsobre toda la actividad del gobierno” para reflejar elcompleto rango de actividades de los departamen-tos de gobierno. Luego identificó tres tipos deinformación de vital importancia para el manteni-miento de la confianza del Parlamento:

Información del servicio público: com-prime la información de los más amplioscompromisos y obligaciones para preservar,mantener, y promover la empresa de gobier-no, visto desde una perspectiva global.Reportar sobre el servicio de la gerencia supe-rior de una organización significa articular sumisión de manera que permita determinar suéxito.

Información financiera: refleja todas lasactividades financieras de un departamentogubernamental, inclusive aquéllas que norequieren de una autorización de gastos porparte del Parlamento.

Información operativa: incluye informa-ción más detallada en una variedad de áreas yestá claramente relacionada con la informaciónfinanciera. Ambas, la información financieray la operacional conforman la informacióndel servicio público.72


LA SUBSIDIARIDAD ES UN VIEJO CONCEPTO, ARTICULADO POR

ARISTÓTELES EN SU FILOSOFÍA REFERIDA A LA NECESIDAD DE

LIMITAR EL EJERCICIO DEL PODER, ASÍ COMO TAMBIÉN POR

TOMÁS DE AQUINO EN EL SIGLO TRECE, QUIEN CREÍA EN LA

AUTOESTIMA Y EN LA DIGNIDAD INDIVIDUAL. EL CONCEPTO

FUE ACLARADO CON LA SANCIÓN DE LA CARTA DE DERECHOS

EN INGLATERRA EN 1689: LOS INDIVIDUOS SON SOBERANOS; Y

SÓLO CUANDO SON INCAPACES DE PROVEERSE A SÍ MISMOS LAS

COSAS ESENCIALES, PUEDEN RECURRIR A LA ACCIÓN COLECTIVA

Y A QUE LA COMUNIDAD ASUMA LA RESPONSABILIDAD EN SU

NOMBRE. LA CREENCIA ES QUE LAS DECISIONES DEBEN TO-

MARSE AL NIVEL MÁS BAJO POSIBLE. UN USO DE ESTA PALABRA

ES PARA DESCRIBIR EL ACUERDO POR EL CUAL CADA NIVEL DE

GOBIERNO ASUME LA RESPONSABILIDAD Y POSIBLEMENTE SE LE

CONCEDA LA AUTORIDAD EN LAS ÁREAS DONDE ES MÁS COMPE-

TENTE, O DONDE TIENE UNA VENTAJA COMPARATIVA, PARA DE-

CIRLO CON UNA EXPRESIÓN ACUÑADA POR LOS ECONOMISTAS.

RESPONSABILIDAD RECÍPROCA

ESTE TÉRMINO FUE USADO POR EL PRESIDENTE BILL CLINTON

DURANTE LA CAMPAÑA ELECTORAL PARA DEFINIR LA NECESI-

DAD DE RECONSTRUIR UN SENTIDO DE RESPONSABILIDAD DE

LA COMUNIDAD, ASÍ COMO TAMBIÉN UN SENTIDO DE RESPON-

SABILIDAD INDIVIDUAL EN LOS RECEPTORES O BENEFICIARIOS

DE LOS PROGRAMAS SOCIALES DEL ESTADO A TRAVÉS DEL SER-

VICIO PÚBLICO.

R E S P O N S A B I L I D A D

S U B S I D I A R I A

No escuchamos el vocablo responsabilidadsubsidiaria muy a menudo en la administraciónpública, pero ha comenzado a ser un asunto deinterés en el sistema de cuidado de la salud, parti-cularmente en los hospitales. Es una creencia ge-neralizada –y con considerable justificación– queun hospital puede estar subsidiariamente obligadohacia un paciente por la conducta de cualquiermiembro de su personal empleado en el hospital,aunque el hospital no haya tenido una conductanegligente, y haya tenido debido cuidado en todaslas circunstancias. No obstante esto, asume la res-ponsabilidad por la negligencia de sus empleados.Estas nociones encontrarán gradualmente su cami-no en las cortes.

G E S T I Ó N Y A D M I N I S T R A C I Ó N

D E L O S A S U N T O S P Ú B L I C O S

Mientras que como término, gestión es sufi-cientemente conocido como para comunicar su sig-nificado simplemente al mencionarlo, cuando serelaciona a la palabra administración, en particularadministración pública, pierde algo de su convenien-cia como síntesis de lo que la gente hace cuando estáen el cargo. En otras palabras, gestión necesita elcontexto para revelar que hace en los hechos. Por

ejemplo, el término gestión en el sector público no eslo mismo que gestión del servicio público. Es más,el término gestión en el sector público es algunasveces usado como alternativa de administraciónpública. Para muchos, la primera abarca más que laúltima. Con el propósito de clasificar posiciones deacuerdo a los niveles de responsabilidad se utiliza‘gerencia’ para referirse al nivel máximo de autoridadde muchos gobiernos y jerarquías de corporaciones.El gerente y el administrador, gestión y administración,son a menudo usados indistintamente. En Canadá,está comenzando a aceptarse que los gerentes sonaquéllos que alcanzan la misión de sus organizacionesy que desarrollan los programas, y que los altos ge-rentes, asesoran en el diseño de objetivos de políti-cas, mientras que los administradores, se sitúan enun escalón menor de la jerarquía y son los que apli-can y ejecutan las normas de la burocracia y mantie-nen la capacidad de la entidad en la prestación delprograma. Para las reglas semánticas populares, laadministración pública debería ser lógicamente loque hacen los administradores públicos. Genérica-mente hablando, esto tiene que ser cierto. En uncontexto acotado, sin embargo, los administradoresse encuentran por debajo de los gerentes. A menu-do, los administradores dependen de los gerentes, enun papel subordinado con un título de la naturalezade asistente administrativo en lugar de asistentegerencial, indicando que su incumbencia es sólo relativa a una parte del papel gerencial. Simultánea-mente, y no obstante ello, en el Reino Unido la claseadministrativa es el máximo escalón del serviciocivil.

El uso de la palabra gerente en el sector públi-co es relativamente reciente. Fue traída del sectorprivado, donde se usa la palabra para dar el título aaquellas funciones que no se basan en una distin-ción profesional, como es el caso del jefe de conta-dores, jefe de ingenieros, jefe de oficiales médicos,y otros. Este uso equivale al de gerente de produc-ción, gerente de ventas, gerente de marketing.


Administración es usado a menudo en un con-texto específico del servicio público: “Yo administroel estado de esto y esto”. La administración es tam-bién otra forma de denominar al gobierno, a menudopreferido a este último, particularmente en losEstados Unidos donde el poder ejecutivo es ejercidopor “la administración”, que se refiere a la rama eje-cutiva del gobierno. La palabra también puede serusada para abarcar a la burocracia.

G E S T I Ó N Y L I D E R A Z G O

El significado de liderazgo es simplemente“tener un seguidor”. Esto no es necesariamentecierto para la gerencia, donde una gran mayoríaaboga por obediencia y acatamiento.

Gestionar es la capacidad de manejar múlti-ples problemas, neutralizar diferentes eventualida-des y trabajar de acuerdo a un presupuesto. El li-derazgo es fundamentalmente una cuestión moral,no –como en la gestión– una cuestión de protec-ción. Es llevar a cabo una visión, no simplementeel ejercicio de un estilo: es el coraje moral de desa-rrollar y llevar a cabo una visión de la institución yla energía intelectual de hacer que esa visión sematerialice.

A. Bartlett Giametti, el ya fallecido antiguopresidente de la Universidad de Yale y comisionadode baseball, es el autor de esta interesante distin-ción, concebida en el contexto de la eliminación delos programas atléticos en su universidad. Éste con-cluyó la observación anterior diciendo:

“Finalmente, la decisión de la adminis-tración de cortar los programas atléticos hablamal de la Universidad, de alguien que con-funde gestión con liderazgo.”73


46 GUY BENVENISTE, PROFESSIONALIZING THE ORGANIZATION, REDUCING BUREAUCRACY TO ENHANCE EFFECTIVENESS (SAN FRANCISCO: JOSSEY-BASS, 1987)47 LA SUBSTANCIA DE ESTA SECCIÓN FUE EXTRAIDA DE “SCHOOLS BRIEF, RULES V. DISCRETION”, THE ECONOMIST, 2 DE MARZO DE 1991, PÁG. 71.48 VER “RYAN REMPORTE EN APPEL SA BATAILLE RÉFÉRENDAIRE CONTRE DEUX MUNICIPALITÉS”, LE DEVOIR, 3 DE NOVIEMBRE DE 1992, PÁG. A-3.49 GEORGE J. GORDON, PUBLIC ADMINISTRATION IN AMERICA, 3RA. EDICIÓN, (NEW YORK: ST. MARTIN’S PRESS, 1986), GLOSARIO.50 IBID., PÁG. 6.51 HERSCHEL HARDIN, EN THE NEW BUREAUCRACY (TORONTO: MCCLELLAND & STEWARD, 1991), PÁG. 14.52 RICHARD S. PAGE, THE IDEOLOGICAL-PHILOSOPHICAL SETTING OF AMERICAN PUBLIC ADMINISTRATION”, EN PUBLIC ADMINISTRATION IN A TIME OF TURBULENCE, DWIGHT WALDO, ED.

(SCRANTON, PA.: CHANDLER, 1971), PÁG. 63.53 JAMES CUTT, “HIGHER LEARNING IN ACCOUNTABILITY”, CAMAGAZINE, AGOSTO, 1993, PÁGS. 47-48.54 RICHARD LEDERER, “LANGUAGE-HATS”, PÁG. 128.55 SECRETARÍA DEL TESORO, DIVISIÓN DE SERVICIO DE REVISIÓN Y CALIDAD DEL GOBIERNO (GOVERNMENT REVIEW AND QUALITY SERVICES DIVISION), NORMAS DE AUDITORÍA EN EL

GOBIERNO DE CANADÁ (OTTAWA: TREASURY BOARD SECRETARIAT, MAYO, 1994).56 ROBERT MACAULEY, DIRECTIONS – REPORT ON A REVIEW OF ONTARIO’S REGULATORY AGENCIES (TORONTO: QUEEN’S PRINTER FOR ONTARIO, 1989).57 IBID., PÁGS. 2-17.58 EDWARD RATUSHNY, REPORT ON THE INDEPENDENCE OF FEDERAL ADMINISTRATIVE TRIBUNALS AND AGENCIES”, PRESENTADO A LA CANADIAN BAR ASSOCIATION, SEPTIEMBRE DE 1990,

PÁGS. 6-7.59 IBID., PÁG. 79.60 DONALD C. MACDONALD, “ONTARIO AGENCIES, BOARDS, AND COMMISSIONS COME OF AGE” PUBLICADO EN CANADIAN PUBLIC ADMINISTRATION, VOL. 36, NO. 3, OTOÑO DE 1993, PÁG. 349.61 ROBERT MACAULEY, PRACTICE AND PROCEDURE BEFORE ADMINISTRATIVE TRIBUNALS, VOL. 2 (TORONTO: CARSWELL, 1991), PÁGS. 32-39.62 ROSALIE ABELLA, “CANADIAN ADMINISTRATIVE TRIBUNALS: TOWARDS JUDICIALIZATION OR DEJUDICIALIZATION,” DISCURSO PRESENTADO EN LA CUARTA CONFERENCIA ANUAL DE LA

CANADIAN ADMINISTRATIVE TRIBUNALS, 29 DE MAYO AL 1 DE JUNIO DE 1988, PUBLICADO EN CANADIAN JOURNAL OF ADMINISTRATIVE LAW AND PRACTICE, NO.2 (1988-1989), PÁGS. 6-8.63 MACDONALD, ONTARIO AGENCIES, PÁG. 359.64 ROSS M. SKINNER, ACCOUNTING STANDARDS IN EVOLUTION (TORONTO: HOLT, RINEHART, AND WINSTON OF CANADA, 1987), PÁG. 643.65 HERBERT KAUFMAN, “EMERGING CONFLICTS IN THE DOCTRINES OF PUBLIC ADMINISTRATION,” EN AMERICAN POLITICAL SCIENCE REVIEW, VOL. 50, DICIEMBRE DE 1956, PÁG. 1960.66 GORDON, PUBLIC ADMINISTRATION, PÁG. 608. 67 HENNESSY, WHITEHALL, PÁG. 368.68 HERMAN FINER, THE BRITISH CIVIL SERVICE (LONDON: THE FABIAN SOCIETY AND GEORGE ALLEN AND UNWIN, 1937), PÁG. 190.69 DWIGHT WALDO, PUBLIC ADMINISTRATION, PÁG. 33. “WE THE PEOPLE” SON LAS TRES PRIMERAS PALABRAS DE LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA.70 CHANTAL MILLON-DELSOL COMENTARIOS SOBRE L’ÉTAT SUBSIDIAIRE, DE PIERRE DROUIN, LE MONDE, 22 DE FEBRERO DE 1992; VER TAMBIÉN LE DEVOIR, 21 DE OCTUBRE DE 1992.71 ANDRÉ BURELLE, PRIMER ASISTENTE EN ASUNTOS CONSTITUCIONALES DEL PRIMER MINISTRO PIERRE ELLIOTT TRUDEAU, EN UN ARTÍCULO EN LE DEVOIR, 3 DE MAYO DE 1993.72 INFORME DEL AUDITOR GENERAL DE CANADÁ A LA CÁMARA DE LOS COMUNES, 1992, PÁGS. 167-168.73 A. BARTLETT GIAMETTI, CITADO POR JEAN EDWARD SMITH EN UN ARTÍCULO, “SOUND BODY, SOUND MIND,” GLOBE AND MAIL, 22 DE ENERO DE 1993.

P A R T E I – R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S

S E C C I Ó N 2

RENDICIÓNDE CUENTAS –

INTERROGANTESY PRÁCTICA

4 7

C A P Í T U L O 4

EL SIGNIFICADODE LA RENDICIÓNDE CUENTASR E N D I C I Ó N D E C U E N T A S —

D E F I N I C I Ó N

La rendición de cuentas es la obligación deresponder ante la responsabilidad conferida.74

Algunas veces el monitoreo es asociado con larendición de cuentas cuando se deposita responsa-bilidad, así como también el reconocimiento y san-ción como descarga de esa responsabilidad.

La rendición de cuentas también es frecuente-mente relacionada con resultados desafortunados:cuando las cosas no van bien, la persona responsableque rehusa la culpa es a menudo criticada por noresponder con su rendición de cuentas. Curiosa-mente, la persona que actúa bien no se describeusualmente como que rindió cuentas apropiada-mente.

La rendición de cuentas es generalmente con-siderada como un valor muy positivo para lademocracia; se ha visto –en sociedades liberales,donde usualmente se desalienta la concentración depoder– como un antídoto, una desventaja para elpoder de las burocracias del gobierno y los grandesnegocios. Dado que el concepto se usa en una va-riedad de organizaciones, las formas de alcanzarlavarían dependiendo de las circunstancias.

R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S —

M U C H O S C O N T E X T O S ,

M U C H A S F O R M A S

Muchos escritores han explorado este tema, yes instructivo examinar alguno de sus pensamien-

tos. Las siguientes citas reflejan la amplia gama dedefiniciones dadas a la rendición de cuentas:

Rendir cuentas [es] una obligación departe de un individuo o de un grupo, de reve-lar, explicar, y justificar las responsabilidadesconferidas cuyos orígenes pueden ser políti-cos, constitucionales, estatutarios, o contrac-tuales.75

La rendición de cuentas de los asuntospúblicos abarca tres grupos interrelacionados:(a) el público en general y en particular losreceptores directos de los servicios públicosquienes están interesados en que los prestado-res de servicios les rindan cuentas; (b) los diri-gentes políticos y supervisores de los prestado-res del servicio que deben rendir cuentas deuna mezcla de políticas públicas e interesesparticulares; y (c) los prestadores de servicioscuyos objetivos e intereses a menudo difierende los dos primeros.76

Rendir cuentas es un principio de traba-jo de nuestro sistema parlamentario y un pro-ceso cuyo efectivo funcionamiento es esencialpara nuestro gobierno democrático. Este sis-tema se expresa en la realidad a través delsufragio universal y la representación popularen el Parlamento.77

La rendición de cuentas es la esencia denuestra forma de gobierno democrática. Es laobligación asumida por todos aquéllos queejercen el poder de responder por la maneraen la cual se han desempeñado en el cumpli-miento de las responsabilidades confiadas,una obligación que en última instancia elParlamento, y así cada departamento y agen-cia gubernamental, le deben al pueblo cana-diense.78

Nada puede ser más simple que la teoríade la rendición de cuentas parlamentaria. Suesencia es la responsabilidad ministerial, quesignifica que cada ministro es responsable


ante el Parlamento por el manejo del departa-mento a su cargo. Los actos de cada funcio-nario público son por convención asumidoscomo actos de su ministro.79

La rendición de cuentas abarca la obliga-ción de explicar y justificar acciones específi-cas. Stanyer ha enfatizado que siempre hayuna estructura lógica, precisa, que abarca laforma y la substancia de una rendición; laocasión en términos de tiempo, el lugar y losdestinatarios; y las consecuencias. Tal estruc-tura lógica se adhiere al ejercicio de la rendi-ción de cuentas en cualquier contexto.80

Cuando se diseñan los sistemas de larendición de cuentas de los gastos públicos,deben considerarse tres cuestiones fundamen-tales: (a) el tipo de rendición; (b) las técnicasde medición; y (c) las instituciones a las quedebe dirigirse la rendición de cuentas. Estemarco provee una estructura útil para organi-zar la discusión pese a que deben considerarselas interacciones. Por ejemplo, el tipo de ren-dición puede determinar la técnica de medi-ción y los destinatarios.81

La rendición de cuentas es un principiopolítico de acuerdo al cual las agencias y lasorganizaciones como las gubernamentales,están sujetas a alguna forma de control exter-no, provocando que den una respuesta gene-ral sobre y por sus acciones; un conceptoesencial en la administración pública demo-crática.82

El marco básico subrayado empuja a lasdemocracias a mantenerse unidas en los tiem-pos más difíciles… Le da al pueblo una fefundamental en la integridad de sus institu-ciones políticas…83

Los oficiales de policía deben recordarque están al servicio de los ciudadanos, debenrendir cuentas al pueblo, a través de los fun-cionarios y políticos electos… este juego de la

democracia… es esencial si no queremos elpoder de policía para el poder de policía…degenerando rápidamente en un estado fascista,en la creación de una policía de Estado.84

PARA SER EFECTIVA, A DICHA RENDICIÓN DEBEMOS

DARLE EL SENTIDO DE GENERAR INFORMACIÓN, DE-

BIENDO RESPONDER UNAS CUANTAS PREGUNTAS BÁSICAS:

• ¿CÓMO SE HA ORDENADO LA RENDICIÓN DE CUENTAS?

• ¿A TRAVÉS DE QUÉ MECANISMO O PROTOCOLO?

• ¿QUIÉN TIENE EL DERECHO DE DEMANDAR LA

INFORMACIÓN?

• ¿CUÁNDO, DE QUIÉN, Y ACERCA DE QUÉ?

Responder o rendir cuentas es un sinó-nimo de responsabilidad. Es el tipo de relaciónque nace cuando un individuo (o una enti-dad) toma una responsabilidad, tal como lade asumir un papel o encargarse de unatarea.85

El concepto de rendición de cuentas esalgunas veces tomado meramente como otraforma de denominar a la respuesta del servi-cio… Servicio es la obligación de reportarsobre la custodia o disposición apropiada delos activos confiados… El término rendiciónde cuentas, al contrario, centra su atención enla identificación de aquéllos que requieren larendición de cuentas y los propósitos para losque se supone la utilizarán.86

El eslabón perdido a lo largo de todoeste análisis ha sido la efectiva rendición parauso de las autoridades en quienes el pueblo haconfiado… como el Public Service 2000 quesimplifica la administración, y donde más ymás énfasis se pone en los resultados y en unacultura de sensibilidad a las necesidades delcliente, la importancia de una efectiva rendi-ción se hace consecuentemente mayor.87

P A R T E I . C A P Í T U L O 4 . E L S I G N I F I C A D O D E L A R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S 4 9

Se espera de toda gerencia que hayadeterminado los resultados previstos y losestándares de rendimiento.88 Cada nivel de lagerencia deberá responder por los resultadosalcanzados… 89

Rendición de cuentas es la obligación deun ministro adjunto de responder ante unapersona o grupo de personas por el ejerciciode las responsabilidades que le fueron conferi-das por una persona o grupo de personas…La responsabilidad de la gerencia es el requeri-miento de responder ante los viceministros alas preocupaciones de individuos o gruposdentro de todo el contexto de su obligación derendir cuentas… La respuesta es la obligaciónde los viceministros de proveer información yexplicaciones al Parlamento y al gobierno, ennombre de sus ministros.90

LA RENDICIÓN DE CUENTAS INDIVIDUAL

VERSUS LA INSTITUCIONAL

ALGUNA GENTE SOSTIENE QUE ES LA INSTITUCIÓN COMO UN

TODO LA QUE DEBE RESPONDER ANTE ESTA RESPONSABILIDAD,

NO EL INDIVIDUO. CON BUEN JUICIO, NO OBSTANTE, PODE-

MOS DECIR QUE EN UN ANÁLISIS FINAL SÓLO LOS INDIVIDUOS

PUEDEN HACERSE RESPONSABLES Y RENDIR CUENTAS PORQUE

SON ELLOS A QUIENES SE CONFIARON LAS RESPONSABILIDADES

ESPECÍFICAS. SI UNA INSTITUCIÓN NO RINDE CUENTAS COMO

DEBIERA, ES PORQUE EL O LOS INDIVIDUOS A CARGO IMPIDEN

LA MISMA. ESE DEBATE NUNCA HA SIDO TOTALMENTE RESUEL-

TO EN FORMA CONVINCENTE POR CUANTO EN GENERAL ES

PLANTEADO COMO UN DILEMA.

La siguiente definición, formulada por PaulC. Light, un prominente académico ha ganadoactualidad a través de los años –y todavía estávigente, particularmente en los Estados Unidos:

A pesar de los experimentos con incenti-vos por desempeño, tales como el pago porproductividad, e inversiones ocasionales enreformas del servicio público, la definición dela rendición de cuentas en el gobierno ha per-manecido relativamente invariable en lospasados cincuenta años: el límite a la discre-ción burocrática a través del cumplimiento delas normas y regulaciones.91

Esta definición enfatiza los contrastes impues-tos a la gente en una posición de confianza pública ypuede llegar a ayudar a promover una sana actitudresponsable, pero no ha hecho explícita la obligaciónde rendir cuentas. Lo que la ha hecho aparecercomo anticuada es el énfasis en gobernar y adminis-trar de acuerdo a las normas, con honestidad, y unmínimo de desperdicio. En las palabras del profesorLight, es un enfoque de la administración pública decomando –y– control, posiblemente en conflictocon valores actualmente en boga tales como la inicia-tiva, creatividad, innovación, y la toma de riesgos.Light cita también otras dos cortas definiciones deJames Fesler y Donald Kettl, resultantes de dividir larendición de cuentas en dos dimensiones:

Una es la rendición de cuentas, fiel obe-diencia de la ley, a las direcciones de los fun-cionarios superiores, y a los estándares de efi-ciencia y economía.

La otra es un comportamiento ético: laadherencia a normas morales, evitando, inclu-so, la apariencia de procederes no éticos.92

La siguiente definición tampoco hace unadiferenciación explícita de la necesidad de rendircuentas y parece ser el producto de diferentes valores.Introduce la noción de la sanción, que sirve comoun constante recordatorio de la necesidad de actuarresponsable y honestamente. La mayor parte de lasculturas usan los premios y castigos como los másfuertes motivadores para guiar el actuar:


La rendición de cuentas se encuentradonde los que establecen las reglas deleganautoridad, donde los subordinados ejercitanconfiadamente su criterio discrecional, dondeel abuso de poder se reconoce como tal, y esapropiadamente castigado bajo las normaslegales que establecen las acciones políticas.93

Otra definición vincula directamente la rendi-ción de cuentas con el desempeño, en el sentido deresultados y eficacia; sin mencionar como ventajosala aplicación de sanciones para promover la rendi-ción, y tiene una interesante observación principal:

En el vocabulario de la gerencia la rendi-ción al pueblo amenaza con volverse una deesas palabras molestas que puede tomar el signi-ficado que quien la menciona o escribe quieracomunicar sin comprometerse. No obstantecuando es expresada con cuidado y precisión, esun concepto invaluable para orientar a las orga-nizaciones y los individuos directamente a lasmetas y objetivos establecidos.

La rendición incluye la misión estableci-da, la asignación de responsabilidades, losindicadores de resultados, el informe y la eva-luación. Promueve el uso disciplinado delmanejo por resultados y otras herramientasejecutivas. Tiene impacto desde el nivel másalto de una organización hasta lo más bajo delrango gerencial… marca una diferencia entrelo esencial y lo no esencial. Rendir cuentassignifica ser responsable y sensible a los actosy resultados que se relacionan con la misiónde la organización. Para obtener resultadoshay que entender claramente la misión, o losobjetivos de la organización.94

Las citas anteriores definen la rendición decuentas y, en la mayoría de los casos, establecen suslímites. Permítasenos agregar una ilustración más,que ha servido de inspiración para la corta defini-ción que aparece en el comienzo de este capítulo.El Informe de la Comisión Independiente de Revi-sión de la Oficina del Auditor General de Canadá(Wilson Committee) definió la rendición de cuen-tas como:

La obligación de responder ante laresponsabilidad que ha sido conferida. Larendición de cuentas supone la existencia de almenos dos partes: una que confiere la respon-sabilidad y otra que acepta esa responsabilidadcon el sobreentendido que deberá reportarsobre la manera en la que la llevó a cabo.95


CURIOSAMENTE, HACE ALGÚN TIEMPO, UN CONFLICTO

INTERNACIONAL TRATABA DE LA RESPUESTA DE UN PAÍS

CON UNA OFENSA EN RESPUESTA A OTRA OFENSA. LA

INICIATIVA SE DENOMINÓ “OPERACIÓN RENDICIÓN DE

CUENTAS”. NO SE SABE POR QUÉ SE ELIGIÓ ESE NOM-

BRE, POR LO QUE SÓLO PODEMOS ESPECULAR. LA

EXPRESIÓN RENDICIÓN DE CUENTAS TIENE CIERTA AURA

DE LEGITIMACIÓN DE UNA RESPONSABILIDAD. LA

RESPUESTA AL AGRAVIO –JUSTIFICADA O NO– PUEDE

HABERSE MOTIVADO EN SENTIR LA OBLIGACIÓN DE

ACTUAR O UNA PREDISPOSICIÓN HACIA TAL EFECTO.

O BIEN PUEDE HABERSE DIRIGIDO AL ENEMIGO,

“AHORA ES TIEMPO DE RENDIR CUENTAS”, “HACER

RENDIR CUENTAS” O “PRESENTAR UNA RENDICIÓN DE

CUENTAS”, DANDO A LA RENDICIÓN DE CUENTAS UN

SENTIDO PUNITIVO:

“AQUÉLLOS QUE HAN LEVANTADO SUS ARMAS CONTRA

NOSOTROS DEBEN PAGAR EL PRECIO POR SU IMPRUDEN-

CIA”, COMO ALGUIEN ANTES DIJO. UNO PUEDE ESPE-

CULAR QUE LA “OPERACIÓN RENDICIÓN DE CUENTAS”

FUE UNA TRADUCCIÓN DE ALGO CERCANO A

‘EXPIACIÓN’ O ‘CASTIGO MERECIDO’.

La definición Wilson –o el significado quegeneralmente adopta– ha ganado amplia aceptaciónen la pasada década y es la que este libro sigue.

L A S R A Í C E S D E L A

R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S

En la definición dada anteriormente hay tresnociones separadas pero interrelacionadas: respon-sabilidad, rendición de cuentas, respuesta ante esaresponsabilidad. Estos términos a menudo se in-tercambian. No obstante, tienen diferentes signifi-cados.96

COMO PALABRA QUE ESTÁ PRESENTE EN NUESTRO TRABAJO DE

TODOS LOS DÍAS, LA RENDICIÓN DE CUENTAS HA GANADO

POPULARIDAD TAN SÓLO RECIENTEMENTE, A PESAR DE SER DE

HECHO UN TÉRMINO VIEJO Y UNA NOCIÓN BÍBLICA. “QUÉ

HAS HECHO CON TUS TALENTOS?” –UNA PREGUNTA QUE, DE

ACUERDO A LOS APÓSTOLES, SERÁ HECHA A TODOS LOS MOR-

TALES POR SAN PEDRO, ES UN INDICIO MUY ELEMENTAL DE LA

NECESIDAD DE RENDIR CUENTAS POR NUESTRAS ACCIONES.

Para tratar de entender esos diferentes térmi-nos, es más fácil distinguir entre ellos basándose enactitudes. Sentirse responsable es la noción ele-mental. Comienza con el sentido que uno tiene elcompromiso consigo mismo de cumplir con loencargado según lo esperado. Si falla esto, sentirseresponsable significa al menos que uno tiene elcompromiso con quienes le asignaron ese papel deactuar de acuerdo con sus expectativas.

La noción de responsabilidad es tan viejacomo el concepto de poder, autoridad, y libertad, yadquiere sentido sólo cuando es vista dentro delcontexto de estos conceptos. En la ausencia depoder, autoridad o libertad de acción, sentirseresponsable no es posible, ni tampoco necesario.Es la contrapartida de la libertad o el contrapeso

del poder. No hay leyes o reglas particulares paraimponer un sentido de responsabilidad. En cambio,emerge de los individuos de acuerdo a su cultura,creencias, y valores –en resumen, su humanidad– yen línea directa con el poder o autoridad que les hasido dado.

El sentido de la responsabilidad no se desarro-lla igual en todos los seres humanos. Las necesida-des básicas –de amor, venganza, justicia y gloria,comida, cobijo y abrigo, éxito y seguridad– peleanentre sí por la satisfacción dentro del corazónhumano. El interés personal es mitigado por elreconocimiento de la necesidad de beneficiarse porel “bien común”, las ventajas que vienen de formarparte de una sociedad organizada. La conjunción,o el tendido de todas estas necesidades primariasdentro de cada uno de nosotros –define nuestrocarácter. Requiere cierta madurez cívica adquirir ymantener el sentido de la responsabilidad. Es engran medida heredada o desarrollada dentro de lacultura y aprendizaje de cada uno. Es inevitableque alguna gente sea más responsable que otra.

Responder ante la responsabilidad comienzacon una actitud. Es una extensión del sentirseresponsable formalizando la noción en una acción.Esta modificación técnica, el acto de rendir cuen-tas, constituye el reconocimiento fundamental dela responsabilidad. Usted siente que tiene que ren-dir cuentas a alguien en particular por la responsa-bilidad conferida; se encuentra en una situación enla que debe responder.

Esta actitud necesita de un ambiente propiciopara florecer. La persona que confiere la responsa-bilidad tiene que tener la expectativa de que se lerinda cuentas; la persona a la que se le ha dado laresponsabilidad debe estar preparada para rendircuentas.


LA FILOSOFÍA [SUBYACENTE A LA RENDICIÓN DE CUEN-

TAS, INFORMES GERENCIALES, Y LA AUDITORÍA]… ES

MUY IMPORTANTE Y VALE REPETIRLA. OTORGA A LA

GERENCIA LA RESPONSABILIDAD Y POR ESTE CONDUCTO

LA OBLIGACIÓN DE RENDIR CUENTAS POR SUS ACTOS.

IMPLICA UN NIVEL DE CONFIANZA ENTRE LA GERENCIA

Y EL CUERPO DIRECTIVO. Y, FINALMENTE, LLEVA A UN

SENTIDO DE VALORES QUE REQUIERE QUE LA GERENCIA

INTERNALICE UN SENTIDO DE RENDICIÓN. SIN LA

INTEGRACIÓN DE ESTE SISTEMA DE VALORES, TODOS LOS

SISTEMAS Y PRÁCTICAS EN EL MUNDO NO SERÁN SUFI-

CIENTES PARA PROTEGER LAS INVERSIONES DE LOS

FONDOS PÚBLICOS.97

Una respuesta se genera cada vez que se exigea alguien que rinda cuentas o cuando lo hace porpropia voluntad. Esa rendición, inclusive si ocurreocasionalmente, establece la relación de rendiciónde cuentas.

La característica central de los gobiernos de-mocráticos es compeler a los representantes electosa responder por sus acciones. Esto constituye lamás visible rendición. Los gobiernos modernosestán soportados por una burocracia conformadapor funcionarios no electos en quienes se confía laresponsabilidad substancial de la administración.El requerimiento de rendir cuentas es tan vital parala burocracia como para los funcionarios políticoselectos, pero, a raíz del relativo anonimato de losburócratas, su cumplimiento es menos visible ymás difícil de asegurar.

El profesor C.E.S. Franks, un notable científi-co en ciencias políticas, hizo una interesante distin-ción entre los conceptos de la rendición de cuentasobjetiva y la subjetiva:

En la rendición de cuentas objetiva, alguien esresponsable por algo y debe responder ante algunapersona o cuerpo en una manera formal, a travésde normas y mecanismos claramente definidos.

En la rendición de cuentas subjetiva, una per-sona siente la obligación hacia la profesión de ser-vicio público o un sentido de bien común y haciala nación que determinó y definió la conducta in-clusive en aquellos casos donde no hay mecanismosformales establecidos a través de los cuales puedaser exigida la rendición de cuentas.98

El uso de la noción de responder por la respon-sabilidad conferida es todavía más reciente en la literatura sobre administración pública que el usodel término rendición de cuentas y es probablementeencontrado menos frecuentemente. A menudo seusa como sinónimo del deber de rendir cuentas.En las demás instancias describe el deber de los fun-cionarios públicos de máximo nivel de responder alos requerimientos de las comisiones legislativaspese a no tener el deber de rendirles cuentas.

D E M O S T R A N D O L A


Aquéllos que sienten que deben responder yrendir cuentas querrán demostrar su rendición.Tratarán de brindar información sobre cómo handesempeñado sus responsabilidades. Dadas lasvariadas interpretaciones de lo que significa desem-peño y la dificultad para desarrollar indicadorescreíbles para reflejarlo, tal demostración puederesultar muy difícil. Pese a que se persiga la objeti-vidad vigorosamente, opiniones tendenciosas seránparte inevitable del cálculo del desempeño. Estecálculo involucrará el peso de múltiples, a menudocompetitivos y algunas veces contradictorios objeti-vos y medidas.99 La mayoría de la gente tiene algu-na norma o estándar contra el cual medir el éxitode un compromiso, y tal estándar puede variar através del tiempo y con las circunstancias. Tam-bién varía de acuerdo al punto de vista de la per-sona que calcula el desempeño. Por todas estasrazones, demostrar la rendición de cuentas puedeser una muy difícil, aunque no imposible tarea.



A L G U N A S N O T A S H I S T Ó R I C A S

ALGUNOS CREEN QUE LA RESPONSABILIDAD Y SU FORMALIZACIÓN EN LA RENDICIÓN DE CUENTAS SE ORIGINÓ CON LA

CREACIÓN DE LOS ESTADOS MODERNOS. LA CARTA MAGNA DEL REY JUAN DE INGLATERRA (KING JOHN) DICTADA EN 1215BAJO LA PRESIÓN DE LOS BARONES FEUDALES ERA UNA DECLARACIÓN DE LIBERTADES. SE INTENTABA EVITAR QUE EL REY

USARA SUS PRERROGATIVAS ARBITRARIAMENTE PARA INCREMENTAR LAS CONTRIBUCIONES FEUDALES. EXIGIR LA RENDICIÓN

DE CUENTAS DEL REY POR SUS ASUNTOS FUE UN ESFUERZO POR IMPLANTAR UN SENTIDO DE RESPONSABILIDAD. ES OBVIO

QUE EL REY JUAN NO LA TENÍA YA QUE PRONTO REPUDIÓ LA CARTA. SU SUCESOR, ENRIQUE III, TUVO UNA MÁS NOBLE DIS-POSICIÓN Y RE-PROMULGÓ LA CARTA EN 1216. OTROS REYES RECONFIRMARON LA CARTA EN SUBSECUENTES EDICTOS REA-LES. CURIOSAMENTE, EL CONCEPTO DE TRIBUTACIÓN SIN REPRESENTACIÓN FUE INTRODUCIDO EN EL SIGLO DIECISIETE Y

FUE ENTENDIDO COMO UNA INTERPRETACIÓN DE LA CARTA MAGNA.ANTES DE LA REVOLUCIÓN GLORIOSA (GLORIOUS REVOLUTION) DE 1688, LA QUE DEVINO EN LA CARTA DE DERE-

CHOS (BILL OF RIGHTS) DE 1689, LA INTERPRETACIÓN DE LA MONARQUÍA COMO DERECHO DIVINO TOMÓ PRECEDENTE

SOBRE LA AUTORIDAD DEL PARLAMENTO. ESTO SIGNIFICÓ QUE EL MONARCA SE SENTÍA RESPONSABLE SÓLO ANTE DIOS, DE

QUIEN ÉL HABÍA RECIBIDO LA AUTORIDAD. DE HECHO, EL DESAFÍO TEMPRANO DE LOS BARONES Y DE LA IGLESIA EN EL

SIGLO XIII TUVO QUE VER CON EL REEMPLAZO DEL DERECHO DIVINO POR UNO CONSTITUCIONAL Y MÁS TARDE POR UNA

MONARQUÍA PARLAMENTARIA.MÁS CERCA DE CANADÁ, MELANCTON SMITH, UN PROMINENTE COMERCIANTE DE LA CIUDAD DE NUEVA YORK Y UN

ANTI-FEDERALISTA, SE ALIÓ CON LA PROPUESTA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS, EN CUANTO A QUE EL DINERO

PUESTO EN MANOS DEL GOBIERNO DEBÍA SER RENDIDO. ESTO OCURRIÓ EN 1788, EN LA CONVENCIÓN DE RATIFICACIÓN

DE NUEVA YORK.EN CANADÁ, NO HAY DEMASIADA EVIDENCIA DE DEBATE PARLAMENTARIO EN EL TEMA ESPECÍFICO DE LA RESPONSA-

BILIDAD Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS HASTA LA INTRODUCCIÓN DEL DEBATE EN LA CÁMARA DE LOS COMUNES EL 22 DE

MARZO DE 1921, RELACIONADO CON LOS FERROCARRILES NACIONALES CANADIENSES (CNR). FUE AL PRINCIPIO DE LA

DÉCADA DE LOS 60, EN EL TIEMPO DE LA COMISIÓN GLASSCO, CUANDO LA RENDICIÓN DE CUENTAS SE DISCUTIÓ REAL-MENTE COMO UNA CUESTIÓN DELIBERADA Y ORDENADA.

MÁS MATERIAL HISTÓRICO PUEDE SER ENCONTRADO EN LA LITERATURA SOBRE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA POR POCO

QUE FUERE. POR EJEMPLO DWIGHT WALDO, UN PROMINENTE ACADÉMICO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LOS ESTADOS

UNIDOS, TIENE UN ARTÍCULO PREPARADO PARA EL SEMINARIO ORGANIZADO POR L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION

PUBLIQUE.100 ¡EN ÉL EXPLORÓ EL DESARROLLO HISTÓRICO DE LA NOCIÓN DE RENDICIÓN DE CUENTAS, RETROCEDIENDO

6,000 AÑOS! LO HIZO DESARROLLANDO VARIOS “PUNTOS NUMERADOS” QUE NO SE JUSTIFICA, POR FALTA DE ESPACIO,INTERRELACIONAR. HE AQUÍ LOS PUNTOS SOBRESALIENTES:

1) CUANDO EL GOBIERNO, EL ESTADO, APARECIÓ COMO UNA PARTE CENTRAL DE LA VIDA HUMANA HACE 6,000 AÑOS,LA RENDICIÓN DE CUENTAS COMO CONCEPTO Y PROCESO DEVINO EN UNA PARTE INTEGRAL DEL MISMO, POR EJEMPLO, LA

TRIBUTACIÓN FISCAL ECONÓMICA COMO PARTE DEL APARATO DE ADMINISTRACIÓN. LAS ESTADÍSTICAS TIENEN COMO RAÍZ

LA PALABRA ESTADO.2) LOS ESTADOS MONÁRQUICOS ESTABAN EN DEUDA CON EL MILENIO FEUDAL CRISTIANO (EDAD MEDIA). ASÍ HAY

UNA FRASE DE ROMA: “EL REY ES EMPERADOR DE SU PROPIO DOMINIO.” LOS ROMANOS DESARROLLARON EL PROCESO DE

LA RENDICIÓN DE CUENTAS AL ESTILO DE LAS LEYES ROMANAS. EL SISTEMA LEGAL CONTINENTAL, POR ENCIMA DE TODOS

LOS CÓDIGOS DE LEYES ADMINISTRATIVAS Y CORTES, REFLEJA ESTE ANTECEDENTE.3) EN LA ERA MODERNA, LAS EMPRESAS DE NEGOCIOS PRIVADAS Y EL CAPITALISMO EMERGIERON COMO UN FACTOR

SIGNIFICATIVO EN EL DESARROLLO DE LOS CONCEPTOS Y DEL APARATO DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS. SIN CAPITALISMO,LA PROFESIÓN CONTABLE NO HABRÍA ALCANZADO UN DESARROLLO SEMEJANTE.

4) LA DIMENSIÓN JERÁRQUICA ES UNA PARTE INTEGRANTE DE LA ORGANIZACIÓN DEL GOBIERNO. HISTÓRICAMENTE,EL GOBIERNO Y LA RELIGIÓN, ESTADO E IGLESIA, FUERON UNO: LA AUTORIDAD VENÍA DE ARRIBA. PERO EN LOS TIEMPOS

MODERNOS, CON EL ADVENIMIENTO DE LA DEMOCRACIA, LA AUTORIDAD VIENE DE ABAJO. LA AUTORIDAD Y LA LEGITIMI-DAD EN LOS REGÍMENES DEMOCRÁTICOS SE CONCIBEN COMO PROVENIENTES DEL PUEBLO. LOS NORMADORES, ÉSOS QUE

ESTÁN EN LO MÁS ALTO DEL GOBIERNO, DEBEN RENDIR CUENTAS AL PUEBLO, AL MENOS A LOS VOTANTES. Y EL PUEBLO,ACTUANDO BAJO LA TEORÍA DE LA SOBERANÍA POPULAR, PUEDE SENTIRSE LIBRE DE EXIGIR LA RENDICIÓN DE CUENTAS NO

SÓLO INDIRECTAMENTE VÍA LOS GRANDES TOMADORES DE DECISIONES Y LA CADENA JERÁRQUICA, SINO TAMBIÉN DIRECTA-MENTE A TRAVÉS DE VARIOS ACUERDOS (POR EJEMPLO, LA ELECCIÓN DE JUECES Y AUDITORÍAS EXTERNAS) LO QUE CREA UN

PATRÓN DIRECTO A-B-C, O PENETRANDO A TRAVÉS DE LA CADENA JERÁRQUICA.

I N D U C C I Ó N E X T E R N A P A R A

M O T I V A R L A R E N D I C I Ó N D E

C U E N T A S

La rendición a menudo no se produce fácil-mente; no todos tienen la actitud apropiada, o unadisposición natural reforzada por fuertes valorespersonales o éticos. Algunas veces la rendición decuentas está establecida legalmente, y algunas veceses promulgada como un valor institucional y devie-ne en una política gerencial. A menudo, la rendi-ción de cuentas permanece meramente como unaexhortación.

Donde hay una insuficiente disposición natu-ral a rendir cuentas, a asumir la responsabilidad, oa responder, se necesita una presión externa. Puedetomar la forma de una norma legal, que es específi-ca; o puede ser una presión social, generalizada yambigua. Algunas veces, la presión toma la formade un premio o de un castigo. Hay una creenciageneralizada que tal régimen es sano y apropiado ymucha gente reacciona humanamente ante él. Sinembargo, tiene limitaciones.

P R E M I O S Y C A S T I G O S

“Los impulsos de premiar lo que es noble ycastigar lo que es depravado son fundamentalespara la experiencia humana”.101 Esta observación esfácilmente entendida pero concita largos debatesentre filósofos e ideólogos. Un punto de vista sos-tiene que el castigo es necesario, sólo para subrayarel significado del premio. Otra corriente ve el cas-tigo como una retribución, o justicia: se obtiene loque se merece. Una tercera corriente dice que lassanciones no deben ser impuestas como retribuciónsino como disuasores destinados a prevenir el dañoa otros o para asegurar la cooperación social futura.Mucho del debate se centra en la relación entre elcrimen y el castigo, y no es tan relevante para elcomportamiento de la burocracia que se ve másafectado por la negligencia, ineptitud, falta de

motivaciones apropiadas, creencias erróneas, o sim-ple falta de administración. No obstante, varioselementos del debate relativo a la noción de pre-mios y castigos son relevantes en un ambienteburocrático.

Dependiendo de los antecedentes culturalesdel pueblo y de los valores que inspiran, la reacciónante la inducción externa puede variar. Primero,para aquéllos que están voluntariamente dispuestosa rendir cuentas, el aliento por premios y castigosdebería ser teóricamente indiferente. Sin embargo,cuando las situaciones no se perciben como justas,la gente con una noble disposición puede bienmodificar su actitud. Entre aquéllos que sólo estándispuestos a rendir cuentas ante la coerción, la ten-dencia será el evaluar entre el premio y el no pre-mio, castigo o no castigo y, ciertamente, premioversus castigo.

En muchas grandes instituciones, particular-mente las instituciones públicas tales como losdepartamentos gubernamentales, los premios sondifíciles de establecer; a menudo, son más simbóli-cos y honoríficos que tangibles. La razón es queusualmente hay mucha gente envuelta en la tomade decisión y en la administración de un programa,y es difícil determinar dónde asignar el crédito albuen desempeño.

De manera similar, la creación de un sistemade sanciones puede ser difícil –particularmentecuando debe identificarse la naturaleza de la san-ción y el individuo a ser castigado– debido a la dispersión de las responsabilidades característica deuna gran burocracia. El riesgo de atribuir errores ala persona equivocada es considerable. Además,donde “nadie es realmente responsable, sino quetodos lo son”, la complicidad individual por la ine-ficiencia colectiva es menos merecedora de castigoque en aquellas situaciones donde la responsabili-dad individual y la falla personal son fácilmenteidentificadas.


El proceso de reconocimientos y castigos tieneque ser visible y convincentemente justo y no serusado para conseguir otros propósitos. En casosdonde ya existe una conciencia de rendición decuentas adecuada, incorporar un régimen de reco-nocimientos y castigos puede ser visto como insen-sible y fuera de lugar.

De alguna manera, los reconocimientos y cas-tigos no promueven la transparencia; sí lo hacenlos valores institucionales y personales, y la trans-parencia conduce naturalmente a una mayor rendi-ción de cuentas.

Así, mientras un régimen de reconocimientosy castigos resulta intuitivamente atractivo, en lapráctica es difícil usarlo como un incentivo efectivopara la rendición de cuentas individual.

S A N C I O N E S S I N R E C O N O C I M I E N T O S

Es posible visualizar un régimen en el que loscastigos opaquen los reconocimientos. Esto puedeocurrir, aunque las sanciones sean claras, donde losreconocimientos no sean considerados importanteso bien parezcan ser asignados injustamente. Larendición de cuentas bajo tal régimen puede sufrirpor falta de comprensión, pertinencia, honestidad,sinceridad; más aún, puede estar hecha para ocultaren vez de para informar, inclusive para engañar.Lo que puede oscurecer la verdad. Así, un sistemade reconocimientos y sanciones no será exitoso silos empleados consideran que estas últimas puedeneclipsar a los primeros.

Algunas veces se ve a las sanciones como unmedio inapropiado de promover buenos compor-tamientos. A menudo es visto como una propuestaadolescente no efectiva para el comportamientoadulto. Esto no significa que lo opuesto –elreconocimiento– deba ser visto en la misma formanegativa.

L A R E N D I C I Ó N D E C U E N TA S L E G I S L A D A

La situación es paradójica. Mientas que larendición de cuentas comienza por una actitud opredisposición, el hecho es que la rendición decuentas en la mayoría de las circunstancias necesitaser pedida, exhortada, legislada; rara vez es volun-taria.

Si realmente queremos que exista unarendición de cuentas en el sector público enla próxima década, debemos reconocer queuna buena rendición no ocurrirá por sí mis-ma. Hemos alcanzado un grado de evoluciónen los regímenes de rendición de cuentas quehace razonable ahora legislarlos.103

No debe sorprendernos que nadie...abrace la rendición de cuentas voluntariamen-te. A ninguno de nosotros nos gusta tenerque rendir cuentas a otros e implica en cierta


PROMESA DE NO SANCIONAR

EN ALGUNAS INSTITUCIONES, LA INFORMACIÓN VOLUNTARIA

QUE PUEDE PROYECTAR MALAS ACCIONES DE UNA PERSONA SE

PROTEGE POR UNA PROMESA DE NO SER SANCIONADA. EL PRIN-

CIPIO ES QUE NO SE PUEDE CASTIGAR A QUIEN HA DADO INFOR-

MACIÓN VOLUNTARIAMENTE. LA CREENCIA ES QUE EL REPORTE

DEBE SER UN PROCESO LO MÁS CONFORTABLE POSIBLE PARA

GARANTIZAR UNA INFORMACIÓN CONTINUA IMPORTANTE.

ESTE ENFOQUE SE UTILIZA A MENUDO EN ÁREAS DE PROGRA-

MAS EN LAS CUALES LA SEGURIDAD DEL PERSONAL Y DE LOS

BIENES ES CONSIDERADA ABSOLUTAMENTE VITAL. SON EJEM-

PLOS EL REQUISITO DE QUE LOS PILOTOS REPORTEN CUALQUIER

INCIDENTE O ACONTECIMIENTO,102 Y QUE EN LOS HOSPITALES

SE INFORME DE CUALQUIER ERROR FARMACOLÓGICO. EN ES-

TOS CASOS, NO HAY RECONOCIMIENTO, NI CASTIGO, SIGUIEN-

TE AL INFORME. ESTO PERMITE A UN INDIVIDUO SENTIR MÁS

PROFUNDAMENTE SU RESPONSABILIDAD PERSONAL Y COMUNI-

CARLA. DONDE EL ERROR PUEDA EVITARSE, EL SENTIMIENTO

DE CULPA SERÁ LA RESULTANTE, Y DE ALGUNA MANERA, LA

SANCIÓN. EL CONTROL EXTERNO HA SIDO REEMPLAZADO POR

UN VALOR PERSONAL.

forma una reflexión acerca de la naturaleza delos sistemas que manejamos para reconocerque se requiere cierta cantidad de rendiciónde cuentas.104

Un argumento en contra de legislar la obliga-toriedad de la rendición de cuentas viene de lacreencia de que la mayoría de la gente no reaccionapositivamente ante las imposiciones, lo que la leytendería a hacer. Se reacciona mejor a la induc-ción, beneficios y privilegios. Además, la aplica-ción de una ley de bajo nivel no es mucho mejorque la inducción por argumentos poco convin-centes. Un excesivo número de leyes, normas yregulaciones incrementa el riesgo de no conseguiradhesión y de generar cinismo hacia los que creanlas normas.

El argumento a favor de la legislación escomúnmente la garantía de que todos serán trata-dos con igualdad. La legislación referente a larendición de cuentas no sólo pretende asegurarque el poco dispuesto a ella devenga en su cum-plidor, sino demostrar la sólida y ética intencióndel gobierno y los legisladores, y proveer una baseobjetiva y razonable para lidiar con el mal cum-plimiento o el incumplimiento. El legislar y esta-blecer normas sobre rendición de cuentas tiende aclarificar las relaciones dentro de la misma, siendouna característica normal de la administraciónpública.

En la opinión de mucha gente, una buenadisposición hacia la rendición de cuentas debe pre-ceder a la legislación. Los funcionarios electosdeben estar lo suficientemente convencidos paraexigirla de la administración y así responder mejora sus electores. Los gerentes también necesitan serconvencidos de que cualquier cosa que hagan enrelación a informar sobre rendimiento será usadaconstructivamente.


LA DISPUTA DE FRIEDRICH-FINER

(LA RENDICIÓN DE CUENTAS SUBJETIVA VERSUS LA OBJETIVA)

HACE MÁS DE CINCUENTA AÑOS, TUVO LUGAR UN DEBATE

ENTRE DOS PROMINENTES CIENTÍFICOS POLÍTICOS, CARL J.

FRIEDRICH Y HERMAN FINER.105 CARL FRIEDRICH ARGU-

MENTABA QUE DE TENER LOS ADMINISTRADORES EL CONO-

CIMIENTO TÉCNICO Y UN BUEN ENTENDIMIENTO DE LO QUE

LA POBLACIÓN A LA QUE SIRVEN ESPERA DE ELLOS, SE SENTI-

RÍAN NATURALMENTE RESPONSABLES Y ACTUARÍAN EN CONSE-

CUENCIA. ESTO SE REFORZARÍA POR EL APEGO A LAS PROPIOS

ESTÁNDARES, ESPECIALMENTE SI SE TRATARA DE ALGUIEN DE

LA PROFESIÓN. HERMAN FINER NO TENÍA LA MISMA CONFIAN-

ZA EN LOS SERES HUMANOS. ÉL PENSABA QUE TARDE O TEM-

PRANO LA AUSENCIA DE CONTROLES EXTERNOS LLEVARÍA A

ABUSAR DEL PODER.

LA DISCUSIÓN REALMENTE VERSABA SOBRE SI EL SENTIDO DE

LA RESPONSABILIDAD –Y POR EXTENSIÓN, DE LA RENDICIÓN

DE CUENTAS– PUEDE ALCANZARSE DESCANSANDO EXCLUSIVA-

MENTE EN LA MORAL DEL ADMINISTRADOR (O SÓLO POR

MEDIO DE CONTROLES INTERNOS) O SI REQUIERE DE CONTRO-

LES EXTERNOS.

FRIEDRICH CREÍA QUE EL SERVICIO PÚBLICO ERA UNA PROFE-

SIÓN QUE DEBÍA DEFINIR SUS PROPIAS NORMAS Y LAS DE LA

RENDICIÓN DE CUENTAS. COMO UNA PERSONA CON PRINCI-

PIOS MORALES, EL ADMINISTRADOR DEBE RESPETAR LAS PRE-

FERENCIAS Y NORMAS O EXPECTATIVAS DE LA COMUNIDAD A

LA QUE SIRVE. MIENTRAS QUE, FINER, PENSABA QUE LA

RESPONSABILIDAD Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS DEBÍAN SER

FORMALIZADAS Y DIRIGIDAS A LOS FUNCIONARIOS ELECTOS, A

LA LEGISLATURA Y EN DEFINITIVA AL ELECTORADO.

FRIEDRICH Y FINER NO PLANTEABAN SUS OPINIONES CON UN

CRITERIO ABSOLUTO; SINO QUE RECONOCÍAN LA NECESIDAD

DE UNA COMBINACIÓN DE AMBOS ENFOQUES. LA EXPERIEN-

CIA INDICA QUE ESTO ES CORRECTO; UN ENFOQUE NECESITA

BALANCEARSE CON OTRO.

EN OTRAS PALABRAS, CONFIAR EN QUE UN SISTEMA DE CON-

TROLES EXTERNOS, RECONOCIMIENTOS Y CASTIGOS PODRÍA,

PARA ALGUNOS, SER SEGURO, AUNQUE ESE SISTEMA NECESITA-

RA SER TAN COMPLEJO QUE SE TORNARA EN INMANEJABLE. EL

PUNTO ESENCIAL ES QUE MIENTRAS QUE LOS MECANISMOS Y

PROCEDIMIENTOS SE IMPLEMENTAN PARA ASEGURAR QUE LOS

SERVIDORES PÚBLICOS ACTÚEN CON RESPONSABILIDAD, LA

SEGURIDAD DEFINITIVA LA DAN EL CARÁCTER E INCLINACIO-

NES DE LOS BURÓCRATAS.106

El asistente del auditor general de la provinciade Colombia Británica, Peter Gregory, sostiene:

Una vez que el concepto de la rendiciónde cuentas es aceptado, el mensaje debe tras-ladarse a la legislación, no ya con un sentidocoercitivo, sino por los beneficios que el usode una legislación puede acarrear. Y piensoque tiene varios beneficios.

Uno es que todos comienzan al mismotiempo. En la actualidad, hay muchos queestán deseosos de rendir cuentas, pero que sinembargo no están preparados para ser los pri-meros en violar una regla fundamental en laburocracia.

El segundo es que promueve consisten-cia en el enfoque. La legislación proveerá unaserie de parámetros que asegurarán que todaslas entidades estén sujetas al mismo nivel derendición de cuentas. Cuanto más se deje ala decisión individual, más probable es quelos malos ejecutores encuentren la forma deevadir la red de la rendición de cuentas.

Otro beneficio es la fortaleza. Es tam-bién más probable que la legislación difícil decambiar sobreviva a los cambios de las jefatu-ras políticas.

Por último, pienso que el debate públicoen sí mismo es un beneficio. El incorporar ala asamblea legislativa en el proceso, resultaríaen un mejor entendimiento por los otros par-tidos y el público estaría mejor servido.107

Dejando de lado la legislación, la verdaderarendición de cuentas requiere del desarrollo de unacultura personal de respuesta ante la responsabili-dad conferida y de un fuerte deseo de transparenciaen los procesos y actividades.

E L AC TA D E D E S E M P E Ñ O Y R E S U LTA D O S D E L

G O B I E R N O D E LO S E S TA D O U N I D O S

(U N I T E D S TAT E S G OV E R N M E N T

P E R F O R M A N C E A N D R E S U LT S AC T )

Un claro ejemplo de un régimen de rendiciónde cuentas legislado es el creado por el gobierno delos Estados Unidos en 1993, la ley de desempeño yresultados (GPRA).

Descrita como “una legislación clave quebusca fundamentalmente un cambio en el enfoquede la gestión y la rendición de cuentas federal, laley (GPRA) establece un marco de trabajo legislati-vo que da a las agencias la obligatoriedad de esta-blecer metas estratégicas, medidas de desempeño, yreportar sobre el grado en que dichas metas sonalcanzadas”.108 En 1995 hubo docenas de proyec-tos pilotos en este sentido. Para 1997, las agenciasdeberán someter un plan estratégico a la Oficina deAdministración y Presupuesto (OMB) y alCongreso. Comenzando en el año fiscal de 1999,cada agencia deberá someter a la OMB un plananual programando el desempeño. Para el 31 demarzo del año 2000, cada agencia deberá remitir alpresidente y al congreso un informe sobre eldesempeño alcanzado, abarcando el año fiscal ante-rior. Este informe expondrá la ejecución alcanzadacontra las metas identificadas en el plan anual, y lasacciones necesarias para manejar el déficit.

Mientras que la discusión acerca del GPRAapunta a la importancia de tener estatutos conrequerimientos de planeamiento y su reporte comouna base para propiciar el compromiso y promoverla continuidad, se reconoce, asimismo, que la legis-lación por sí sola no puede hacerlo posible. Se vencomo desafíos claves generar el compromiso de lasmáximas autoridades de la gerencia, el desarrollode las capacidades, crear incentivos, integrar lasactividades del GPRA con las operaciones que seestán llevando a cabo, y realzar la atención de loscongresales.


E L A M B I E N T E D E L A


Un número de factores deberán estar presen-tes para que la rendición de cuentas sea efectiva;tiene que descansar sobre un cimiento psicológico.Próxima a ella residen la ética, moralidad, y códi-gos de conducta, todos sirven para compensar losnexos a una rendición poco clara o para reforzarla.Al igual que la rendición de cuentas, la éticaempieza como una actitud, una predisposición. La gente bien informada y con una sana moral escapaz de tomar decisiones más defendibles y, natu-ralmente, sentirse responsable y sujeta a rendircuentas de sus actos.

LA RENDICIÓN DE CUENTAS NO SE PRODUCE SIMPLE-

MENTE –NECESITA DE UN APROPIADO MARCO CONCEP-

TUAL Y MECANISMOS PARA DESARROLLARLA E IMPLE-

MENTARLA. NO ES ALGO QUE “FLUYE LENTAMENTE”

HACIA LA DIRECCIÓN– NECESITA INSISTIRSE Y SER

CUIDADOSAMENTE GUIADO POR LA DIRECCIÓN E IGUAL-

MENTE SOSTENIDO POR LA GERENCIA Y LOS PROFESIO-

NALES DEL HOSPITAL.109

Tener la actitud adecuada, una sana disposi-ción hacia la rendición no es suficiente. Requierede una estructura técnica que convenga a la organi-zación.

Además, las circunstancias que rodean elhecho de la rendición (por ejemplo, la considera-ción de los informes por el cuerpo directivo) –laoportunidad, el lugar, el grado de compromiso conla noción de la rendición, el tiempo asignado– debenconducir al ejercicio efectivo de un papel de super-visión. Tiene que haber una oportunidad para estedesafío, que permita desarrollar los hechos y losargumentos. Con el tiempo, la falla de los cuerpos

directivos en exhortar una apropiada rendición, oconsiderarla adecuadamente, puede tornar unaactitud responsable en indiferencia. Eventualmen-te, esa gente indiferente puede dejar de rendircuentas, en detrimento de todos.

ALGUNOS PODRÁN ARGUMENTAR QUE HOY DÍA VIVIMOS

EN CONDICIONES EN LAS CUALES SE HACE DIFÍCIL

EXPRESAR PRECISAMENTE QUÉ SIGNIFICA RENDIR CUEN-

TAS EN LA ADMINISTRACIÓN, Y MÁS DIFÍCIL AÚN

DECLARAR CONFIADAMENTE QUE SABEMOS CÓMO

FORTALECERLA.110

Las creencias de la organización son extrema-damente importantes. Puede venir por tradición,lo que puede ser reforzado por un buen conjuntode valores, particularmente un fuerte sentido de laética entre quienes dirigen la institución y deberánactuar con una actitud que demuestre su buenapredisposición a responder por sus actos, inclusivesi no son llamados a rendir cuentas. Tales valoresde servicio en aquéllos que los poseen son vistos amenudo como superiores a las estructuras formalesde promoción de la rendición.

AC T I T U D E S I N A P R O P I A D A S

Algunas veces la rendición de cuentas simple-mente no es exigida por la dirección que se suponedebe requerirla. Peor aún, en algunos casos, aqué-llos que deben rendir cuentas se sirven de sus su-bordinados para asegurarse que la rendición ofreci-da sea la menor posible, y así protegerse a sí mis-mos de la obligación de rendir.

Un ejemplo extremo de una visión distorsio-nada es la creencia sincera que una vez endilgado deuna responsabilidad, uno puede exentarse de rendircuentas. Debería confiarse en que los directivosharán lo correcto, que actuarán responsablemente;


de otra manera, ¿por qué se les va a asignar unaresponsabilidad? se preguntarán. Estas opinionesno sólo las sostienen ciertas personas en posicionesde responsabilidad sobre la confianza que les fuedepositada, sino también algunos que se ven afecta-dos por sus acciones y que deberían considerar ina-propiado y una falta de respeto tener que reclamarlade quienes obviamente consideran honestos y capa-ces. No es que esta gente no actúe tan responsable-mente como si fuera su obligación rendir cuentas,lo que ocurre es que su sentido de responsabilidadno incluye rendir cuentas. En algunos casos, lagente a quien se ha confiado una responsabilidadcree que entrar en un acuerdo de rendición decuentas con la dirección que le da legitimidad, esrebajarse, es establecer una relación sirviente-patrón,un estado de dependencia. No se siente a gusto conla noción de rendir cuentas. Es desafortunado queel concepto de rendir cuentas conlleve a esta inter-pretación. En realidad, la rendición de cuentas es elreconocimiento de la interdependencia entre losdiversos agentes, no de dependencia, en el sentidoburocrático o jerárquico de la palabra.

AC U E R D O S D E R E N D I C I Ó N D E C U E N TA S

I N A P R O P I A D O S

Algo no funciona cuando, habiendo una dis-posición natural hacia la rendición de cuentas en lapráctica se prescinde de ella. El problema se en-cuentra principalmente en la máxima jerarquía, enla dirección. Una pobre rendición puede resultardonde acuerdos para lograrla son tan complicados yopresivos que desalienten a los mejor intencionados.También hay casos donde los acuerdos y sistemasformales que han sido implementados son demasia-do difusos para ser realmente útiles. Otras veces, laestructura de una organización no conduce natural-mente a la rendición; los nexos a la rendición noson claros porque las relaciones de esa rendición decuentas no han sido claramente señaladas en el

organigrama. Por ejemplo, ha habido algunos casosdonde una organización ha tenido un número rela-tivamente estrecho de programas definidos, cadauno con una cadena de mandos verticales. Comoresultado, una toma de decisión integral sólo puedetener lugar en el punto más alto de la organización,generando de esta forma una concepción muy aco-tada de la rendición de cuentas corporativa; noexiste una provisión para la rendición coordinada enla prestación de sus diversos programas.111

Algunas organizaciones grandes depositan suconfianza en un enfoque de trabajo en equipo. Si ellíder del equipo tiene poco o nada que ver en laselección o mantenimiento de los miembros delequipo, relevando las tareas, obteniendo los recursosapropiados y la necesaria colaboración, él o ella nopueden ser declarados responsables de rendir cuen-tas. La rendición en una organización o en unequipo sólo puede alcanzarse aclarando y explican-do racionalmente las responsabilidades y niveles deautoridad del líder y de todos los subordinados paraasí todos juntos poder cumplir con las expectativas.

A U T O N O M Í A Y


Ciertos acuerdos institucionales, particular-mente en el gobierno, confieren a ciertas agenciasla calidad de independientes o autónomas para quesean administradas libres de interferencias políticas,o a determinada distancia de ellas, dada la naturale-za políticamente sensible de sus actividades.

Existen muchas de estas agencias: la autoridadcentral de la banca, el sistema de difusión estatal,las agencias de concesión de subsidios para el apo-yo económico a la cultura y a la ciencia, agenciasreguladoras y cuasi-judiciales, y otras. Están ubica-das, deliberadamente, a distancia del cuerpo guber-namental que los creó –Parlamento y gobierno.Esta autonomía no debería eximirlas de rendircuentas, aunque alguien pueda argumentar que


hacerlas rendir cuentas directamente al cuerpo quelas creó es una invitación a la interferencia.

L A S D I M E N S I O N E S D E L A


En la literatura sobre administración pública,uno encuentra muchos esfuerzos de diferentes au-tores por reconocer la variedad de relaciones de larendición de cuentas o simplemente asignar preci-samente las responsabilidades. La siguiente clasifi-cación, más o menos modificada para adaptarse alas necesidades particulares de estos autores, haaparecido recientemente en numerosos artículos oestudios. Algunas de las cuestiones en torno a cier-

tos tipos de rendición de cuentas son tratadas demanera más elaborada en los siguientes capítulos.Mientras tanto, los siguientes extractos permitiránal lector conocer la esencia de estas distinciones enla rendición de cuentas.

L A R E N D I C I Ó N D E C U E N TA S I N T E R N A Y E X T E R N A

Interna: se refiere a la rendición desdelos más bajos escalafones de la jerarquía de laorganización hasta su máxima autoridad. Losobjetivos se definen en la cima y se transmi-ten a los más bajos niveles de ejecución.Conteste con ello, se delega la autoridad,seguida posteriormente por la rendición y


AUTONOMÍA VERSUS RENDICIÓN: UN EJEMPLO

UN RESULTADO DEL CONFLICTO DEL GOBIERNO DIEFENBAKER EN 1961, CON JAMES COYNE, EL PRESIDENTE DEL BANCO DE

CANADÁ, SOBRE DIFERENCIAS DE POLÍTICAS FUE UN PROCEDIMIENTO POR EL CUAL EL PRESIDENTE PODÍA MANTENER SU INDEPEN-

DENCIA EN EL CONTROL DE LA POLÍTICA MONETARIA. SIN EMBARGO, SI EL MINISTRO DE FINANZAS NO ESTABA DE ACUERDO CON

LA MANERA EN LA QUE EL PRESIDENTE ESTABA EJERCIENDO SU AUTORIDAD, PODÍA ENVIARLE UNA NOTA O UNA MISIVA CON SU

DIRECTIVA. DOS PRESIDENTES HAN DICHO DESDE ENTONCES QUE ELLOS RENUNCIARÍAN SI RECIBIERAN TAL CARTA. LAS CONSE-

CUENCIAS NEGATIVAS CON RESPECTO A LOS MERCADOS (DE DINERO) SON ALTAMENTE PREDECIBLES. ¿DEBERÍA EL GOBIERNO

IGNORAR ESAS CONSECUENCIAS? PROBABLEMENTE NO. A RAÍZ DE ELLO, ES QUE NO ENVIARÍA LA CARTA. ¿PODRÍA ESPERAR A QUE

SE CUMPLAN LOS SIETE AÑOS DE MANDATO? SÍ, POSIBLEMENTE, ESPECIALMENTE SI EL PRESIDENTE ESTÁ AL FINAL DE SU TÉRMINO.

PERO EL NO NOMINAR AL PRESIDENTE POR UN SEGUNDO PERÍODO ENVIARÍA LAS MISMAS SEÑALES A LOS MERCADOS, CON LAS MIS-

MAS CONSECUENCIAS COMO DICTA EL SENTIDO COMÚN.

SIN TOMAR EN CUENTA A LOS INDIVIDUOS, LA ESTRUCTURA TÉCNICA DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS ES ESTORBOSA CUANDO

MENOS. EL PRESIDENTE ES INDEPENDIENTE COMO DEBE SERLO. PERO ESTO PUEDE SER INTERPRETADO COMO QUE NO TIENE

OBLIGACIÓN DE RESPONDER ANTE NADIE, EXCEPTO A SÍ MISMO. ÉL PUEDE DECIR QUE ACTÚA RESPONSABLEMENTE YA QUE TIENE

UNA OBLIGACIÓN MORAL DE ACTUAR DE ACUERDO A LOS DICTADOS DE SU CONCIENCIA. PUEDE AGREGAR QUE DEBE RENDIR

CUENTAS A SU JUNTA DIRECTIVA. ASÍ, UNO PUEDE DECIR QUE ES EL BANCO DE CANADÁ COMO UN TODO QUIEN DETENTA TODO

ESTE PODER. ESTO ES PROBABLEMENTE CIERTO PERO NO ÚTIL, YA QUE NO TOMA EN CUENTA EL IMPACTO DE LA FIGURA DEL

PRESIDENTE DEL BANCO QUE TRADICIONALMENTE REPRESENTA, NO SÓLO A LA INSTITUCIÓN SINO TAMBIÉN A SUS POLÍTICAS. LO

QUE SE HAGA AL INCUMBENTE SE LE HACE A LAS POLÍTICAS, DE AHÍ SU GRAN PODER. CUANDO EL ÚNICO INSTRUMENTO QUE SE

PERSIGUE EN LA POLÍTICA ECONÓMICA ES LA POLÍTICA MONETARIA, LA PERSONA MÁS IMPORTANTE QUE AFECTA LA VIDA DIARIA Y

EL FUTURO DE TODOS LOS CANADIENSES DE FORMA INCONTROVERTIBLE ES UN FUNCIONARIO NO ELECTO. DE ACUERDO A ALGU-

NOS CRÍTICOS, EL QUE DEBA PERMANECER INDEPENDIENTE DE LOS REPRESENTANTES ELECTOS, LO LIBERA DE RENDIR CUENTAS.

SU PODER ES ABSOLUTO. EL PRESIDENTE, SIN EMBARGO, QUIZÁS NO LO VEA DE ESTA MANERA.

posiblemente por un sistema de reconoci-mientos. Dentro de la estructura del gobier-no, por ejemplo, la rendición deberá tenerlugar en niveles sucesivos hasta llegar al vice-ministro. Posteriormente, este último deberáresponder ante el ministro responsable por esedepartamento en particular. En general, estarendición interna no es pública, sino que per-manece dentro de los límites de la gerencia.

Externa: es aquélla que opera desde lagerencia hacia los cuerpos directivos de laorganización. Esta rendición es pública cuan-do tiene lugar, por ejemplo, una asamblea derepresentantes del pueblo, del cuerpo electo, ocuando está dirigida a terceros interesados.

R E N D I C I Ó N D E C U E N TA S P O L Í T I C A

La constitucional: la rendición que elgobierno debe al Parlamento, la denominadaresponsabilidad ministerial, es un requeri-miento constitucional.

La descentralizada: el establecimiento deautoridades locales, cuerpos regionales comouna respuesta a la sobrecarga en el gobiernocentral y provinciales, lo que engendra disper-sión de la responsabilidad de rendir cuentas yposiblemente, conflictos entre las autoridadescentrales y las locales.

Consultiva: la democracia representativaes complementada por la democracia partici-pativa. Los representantes electos se sientenobligados a consultar a la población; tienenuna simpatía especial por grupos especiales deinterés e incluso sienten que en cierta formadeben rendirles cuentas. Tales grupos actúanfuera del proceso electoral y no son necesaria-mente representativos. Las relaciones entrelas partes de la rendición de cuentas no sonmuy claras en tales circunstancias.

L A R E N D I C I Ó N D E C U E N TA S G E R E N C I A L

Comercial: cuando los servicios del go-bierno son financiados por tarifas al usuarioen lugar de por asignaciones del presupuesto,su desempeño debe ser analizado también ensu faz comercial así como en el logro de susfines de política pública. El marco de rendi-ción en el que se mueven muchas empresaspúblicas (Crown Corporations en Canadá) oempresas del Estado tendrían este carácter.

Recursos: la rendición de los recursos estáindicada típicamente para la provisión de ser-vicios ajenos al mercado. El marco de contro-les presupuestarios debe asegurar la eficienciay ser capaz de evaluar el desempeño de lagerencia. La rendición de recursos puededividirse en:

• el marco de rendición por la administra-ción financiera;

• el marco de rendición de los recursoshumanos; y

• el marco de rendición por la administra-ción del patrimonio.Los recursos humanos dentro del con-

texto de la administración de servicios de ungobierno representativo toma una dimensiónespecial. El mérito constituye el principio dela competencia, el así denominado sistema deméritos, característico de nuestro serviciopúblico, tiene implicaciones definitivas en larendición por los recursos humanos.

Profesional: la asignación de recursos enuna institución pública esta influenciada,cuando no es decidida, por profesionales cuyooperar responde a normativas propias. Ennombre de la libertad profesional, parecenmoverse por fuera del control democrático,aunque ellos deban a los legisladores el dere-cho de ejercer su profesión.


L A R E N D I C I Ó N D E C U E N TA S J U R Í D I C A

Judicial: el gobierno permite la revisiónjudicial de las acciones de los funcionariospúblicos en casos traídos a esta órbita por ciu-dadanos afligidos (en la Corte SupremaFederal de Canadá, por ejemplo).

Cuasi-judicial: principalmente bajo laforma de un recurso por la aplicación de laley en casos donde haya prevalecido la discre-ción administrativa por la necesidad de operara distancia de los políticos. Un tribunal espe-cializado como la Corte de Impuestos deCanadá es un ejemplo de una entidad ope-rando dentro de un marco de rendición cuasi-judicial.

Reguladora: algunas agencias reguladoras(el CRTC, por ejemplo) operan con un im-portante grado de independencia, aplicandoun amplio mandato legislativo que afecta losintereses individuales de los ciudadanos dic-tando decisiones administrativas libres deinterferencias políticas. Ésta es probablemen-te una de las más complejas situaciones parala rendición de cuentas.

L A R E N D I C I Ó N P R O C E S A L Y R E S U LTA N T E 112

Procesal: en el sentido que si se satisfacentodos los requerimientos relativos a las entra-das, los egresos, o las consecuencias esperadaso resultados pueden considerarse asegurados.El énfasis se pone en la gestión, los procedi-mientos, las prácticas, y los sistemas, así comotambién en la normativa y regulaciones.

Resultante: la señal más significativa ema-na de monitorear los egresos para determinar sise alcanzaron las metas esperadas, presumible-mente como resultado de los esfuerzos que seaplicaron a la iniciativa. Los egresos no pue-den obtenerse simplemente rediseñando lascorrespondientes entradas. El énfasis se pone

en los resultados, en las consecuencias eventua-les, en los impactos y lleva al enfoque de larendición a la esfera más amplia conocidacomo eficacia.

La rendición depende de una variedad demecanismos que reflejan la diversidad y compleji-dad de la maquinaria de gobierno y de otras insti-tuciones públicas. En tales situaciones, las relacio-nes entre las partes de la rendición no son siempreclaras. Es a raíz de esta fragmentación que esimportante para las instituciones públicas asumirsus responsabilidades y estar en posición de expli-car y justificar la forma en que han desempeñadolas responsabilidades conferidas. Esto es esencialpara el funcionamiento del sistema democrático.

E N R E S U M E N

La rendición de cuentas, como un rasgo dis-tintivo personal y como una respuesta lógica a lasexpectativas y presiones, no conduce naturalmentea la institucionalización de regímenes de rendiciónde cuentas. Esto muy a pesar de un crecientenúmero de funcionarios, gerentes, y miembros delgobierno que sí se adhieren a los valores apropiadosy que están imbuidos de un sentido de responsabi-lidad y de rendición de cuentas. La buena fe y unanoble disposición no son suficientes.

Idealmente, lo que es necesario es centrarse enlas cuestiones de la rendición de cuentas por ladirección: la elite, los parlamentarios, miembros delos cuerpos directivos, la gerencia superior, todosaquéllos que, por su nexo con el electorado, estánen posición de tener un buen entendimiento de lasexpectativas públicas.

Se necesitan procedimientos efectivos de direc-ción para garantizar la rendición de cuentas, inclui-do el proceso desafiante, los acuerdos apropiadospara responder ante la responsabilidad conferida,una amplia relevancia de la programación, de las


políticas de monitoreo y los cuerpos de auditoría,así como también apropiados protocolos para todoslos participantes y los representados en este proceso.Es importante, también, que los estándares de selec-ción utilizados para el reclutamiento y promociónde la gerencia superior, aseguren que la rendición“fluya” y que haya una continuidad de gerentes na-turalmente dispuestos a servir de forma responsabley a responder adecuadamente por su conducta.

Quizás la mejor manera de resumir lo quehemos estado discutiendo en el presente capítulosea describir a los gerentes que verdaderamenteresponden por su conducta. Son gente que:

• ha dicho lo que iba a hacer, cuándo lo iba ahacer, y cuándo lo iba a terminar;

• ha creído lo que decía;• ha hecho lo que dijo que haría; y• ha mostrado lo que ha hecho.


74 INFORME DEL COMITÉ DE REVISIÓN INDEPENDIENTE (WILSON COMMITTEE) DE LA OFICINA DEL AUDITOR GENERAL DE CANADÁ [OTTAWA: INFORMATION CANADA, 1975] PÁG. 9.75 ATKINSON, GOVERNING CANADA, GLOSARIO.76 EL BANCO MUNDIAL, GOVERNANCE AND DEVELOPMENT, PÁG. 14.77 LA COMISIÓN REAL DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y RENDICIÓN DE CUENTAS (LAMBERT COMMISSION), INFORME FINAL [OTTAWA: MINISTER OF SUPPLY AND SERVICES CANADA, 1979],

PÁG. 369.78 IBID., PÁG. 21.79 C.E.S. FRANKS, THE PARLIAMENT, PÁG. 227.80 DAVID HEALD, PUBLIC EXPENDITURE (OXFORD: MARTIN ROBERTSON, 1984), PÁG. 154.81 IBID., PÁG. 155.82 GORDON, PUBLIC ADMINISTRATION, PÁG. 607.83 PAUL LOHNEIS, “ACCOUNTABILITY, COOPERATION, RECEPTIVITY,” EN ACCOUNTABILITY, BOLETÍN DE FINANCIAL MANAGEMENT IMPROVEMENT IN LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN,

ABRIL DE 1992, PÁG. 3.84 HENRI-PAUL VIGNOLA, EX-JEFE DE LA POLICÍA COMUNITARIA DE MONTREAL URBANO, EN SU LIBRO DE 1982, POLICE, THE CHALLENGE OF THE 21ST CENTURY, COMO FUE CITADO POR UNA

EDITORIAL DE LE DROIT, 21 DE JULIO DE 1993, Y REPRODUCIDO, TRADUCIDO EN LA EDITORIAL DEL OTTAWA CITIZEN, 26 DE JULIO DE 1993.85 TIMOTHY W. PLUMPTRE, BEYOND THE BOTTOM LINE: MANAGEMENT IN GOVERNMENT (SOUTH HALIFAX: THE INSTITUTE FOR RESEARCH ON PUBLIC POLICY, 1988), PÁG. 182.86 SKINNER, ACCOUNTING STANDARDS, PÁG. 636.87 PUBLIC SERVICE 2000, THE RENEWAL OF THE PUBLIC SERVICE OF CANADA (OTTAWA: MINISTER OF SUPPLY AND SERVICES CANADA, 1990), PÁG. 89.88 IBID., PÁG. 90.89 IBID., PÁG. 91.90 GORDON F. OSBALDESTON, KEEPING DEPUTY MINISTERS ACCOUNTABLE (TORONTO: MCGRAW-HILL RYERSON, 1989), PÁGS. 5-6.91 PAUL C. LIGHT, MONITORING GOVERNMENT, INSPECTORS GENERAL AND THE SEARCH FOR ACCOUNTABILITY (WASHINGTON, D.C.: THE BROOKINGS INSTITUTION/THE GOVERNANCE

INSTITUTE, 1993), PÁG. 12.92 JAMES FESLER AND DONALD KETTL, EN THE POLITICS OF THE ADMINISTRATIVE PROCESS (CHATHAM, N.J.: CHATHAM HOUSE 1991), PÁG. 317.93 JOHN LONSDALE, “POLITICAL ACCOUNTABILITY IN AFRICAN HISTORY” EN POLITICAL DOMINATION IN AFRICA, PATRICK CHABAL, ED., (NEW YORK: CAMBRIDGE UNIVERSITY PRESS, 1986),

COMO FUE CITADO POR EL BANCO MUNDIAL, GOVERNANCE AND DEVELOPMENT, PÁG. 13.94 BARRY M. MUNDT, RAYMOND T. OLSEN, HAROLD I. STEINBERG, MANAGING PUBLIC RESOURCES (PEAT MARWICK INTERNATIONAL, 1982), PÁGS. 3-4.95 WILSON COMMITTEE, PÁG. 9.96 UNA CUARTA PALABRA, OBLIGACIÓN, FUE CENTRAL PARA LA DEFINICIÓN DE LAMBERT CITADA ANTERIORMENTE. EN ESE TIEMPO Y EN ESE CONTEXTO, PUEDE HABER SIDO PREFERIDA A

RESPONSABILIDAD, HACIENDO ASÍ PARECER LA NOCIÓN MÁS FORMAL MIENTRAS QUE TIENE EL MISMO SENTIDO. HOY, EN LA TERMINOLOGÍA DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS, ES NECESARIO

SEPARAR RESPONSABILIDAD DE OBLIGACIÓN YA QUE ESTA ÚLTIMA TIENE UNA MAYOR CONNOTACIÓN LEGAL, PARTICULARMENTE EN LA DIRECCIÓN CORPORATIVA –TAL COMO EN LAS OBLIGA-CIONES DE LOS DIRECTORES Y EN EL CAMPO AMBIENTAL.

97 GEORGE ANDERSON, PRESIDENTE DE CMHC, EN REPORTING AND AUDITING EFFECTIVENESS: THE CMHC EXPERIENCE, CCAF APPLIED RESEARCH SERIES [EN LO SUCESIVO CMHC](OTTAWA: CCAF, 1990), PÁG. II.

98 FRANKS, PARLIAMENT OF CANADA, PÁG. 229.99 CCAF, EFFECTIVENESS REPORTING AND AUDITING IN THE PUBLIC SECTOR [EN LO SUCESIVO EFFECTIVENESS REPORTING] (OTTAWA: CCAF, 1987), PÁG. 64.100 DWIGHT WALDO EN CEPAQ-ENAP, “DÉBATS SUR L’IMPUTABILITÉ”, ACTES DU COLLOQUE SUR L’IMPUTABILITÉ, CHÂTEAU MONT STE-ANNE, QUÉ., 9 Y 10 DE JUNIO DE 1983.101 STANLEY C. BRUBAKER, “REJOINDER TO RAWLS,” THE PUBLIC INTEREST, NO. 99, PRIMAVERA DE 1990, PÁG. 133.102 VER COMMISSION OF INQUIRY INTO THE AIR ONTARIO CRASH AT DRYDEN, ONTARIO (CANADA)FINAL REPORT, VOL. III, (OTTAWA: MINISTER OF SUPPLY AND SERVICES CANADA, 1992), PÁG.

1165 PARA UN DESARROLLO DE ESE PRINCIPIO Y UNA CONTROVERSIA ACERCA DE SU APLICACIÓN.103 EXPOSICIÓN DIRIGIDA POR ROSS WALKER EN LA DÉCIMOTERCERA CONFERENCIA ANUAL DE LA CCAF, EN DELIVERING ON ACCOUNTABILITY: THE NEED FOR LEGISLATIVE AND REGULATORY

REFORM, (OTTAWA: CCAF, 1993), PÁG. 11.104 EDWARD WAITZER, PRESIDENTE DE LA ONTARIO SECURITIES COMMISSION, EN UNA ENTREVISTA SOBRE EL TEMA “IN SEARCH OF EFFECTIVE GOVERNANCE” REPRODUCIDO EN EL VIDEO

HOMÓNIMO, 1994, PÁG. 9.105 CARL J. FRIEDRICH, “PUBLIC POLICY AND THE NATURE OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY” EN PUBLIC POLICY, 1940, NO. 1, PÁGS. 3-24 Y HERMAN FINER, “ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY AND

DEMOCRATIC GOVERNMENT,” PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW, VERANO DE 1941, PÁGS. 335-350.106 GORDON, PUBLIC ADMINISTRATION, PÁG. 564.107 PETER GREGORY HABLANDO SOBRE “CHANGING THE FACE OF ACCOUNTABILITY LEGISLATION” EN LA DÉCIMOCUARTA CONFERENCIA ANUAL DE LA CCAF EN OTTAWA, NOVIEMBRE DE

1993.108 TESTIMONIO DE JOHNNY C. FINCH, CONTRALOR GENERAL ASISTENTE DE LA GENERAL ACCOUNTING OFFICE DE LOS ESTADOS UNIDOS ANTE EL SUBCOMMITTEE ON GOVERNMENT

MANAGEMENT, INFORMATION AND TECHNOLOGY, COMMITTEE ON GOVERNMENT REFORM AND OVERSIGHT, CÁMARA DE REPRESENTANTES, MANAGING FOR RESULTS: STATUS OF UNITED

STATES GOVERNMENT PERFORMANCE AND RESULTS ACT (GAO/TGGD-95-193, 27 DE JUNIO DE 1995).109 MICHAEL DECTER, VICEMINISTRO DE SALUD DE ONTARIO, EN REPORTING ON EFFECTIVENESS, THE EXPERIENCE OF THE QUEEN ELIZABETH HOSPITAL, CCAF APPLIED RESEARCH SERIES, [EN

LO SUCESIVO QEH] (OTTAWA: CCAF, 1992), PÁG. 3.110 N. JOHNSON, “DEFINING ACCOUNTABILITY,” PUBLIC ADMINISTRATION BULLETIN, NO. 17, DICIEMBRE DE 1974, PÁG. 3, COMO FUE CITADO EN P.M. JACKSON, THE POLITICAL ECONOMY OF

BUREAUCRACY (OXFORD: PHILLIP ALLEN, 1982), PÁG. 212.111 VER COMMISSION OF INQUIRY INTO THE AIR ONTARIO CRASH AT DRYDEN, PÁG. 1035 EN UN DEBATE SOBRE LOS PROBLEMAS QUE ARRASTRA LA RENDICIÓN DE CUENTAS DESDE LA ORGANI-

ZACIÓN Y LA ESTRUCTURA DE LA AUTORIDAD.112 VER JAMES CUTT, COMPREHENSIVE AUDITING IN CANADA, THEORY AND PRACTICE (NEW YORK: PRAEGER, 1988), PÁGS. 53-54. EL PROFESOR CUTT HA USADO ESTA DISTINCIÓN COMO BASE

DE SU EXPOSICIÓN.

KERNAGHAN SOBRE LA VIGILANCIA

PARLAMENTARIA

UN SISTEMA DE RESPONSABILIDAD COMPREHENSIVO Y COHE-

RENTE EN EL GOBIERNO REQUIERE DEL MANTENIMIENTO Y LA

COMBINACIÓN DE RESPONSABILIDADES POLÍTICAS Y ADMINIS-

TRATIVAS. EN EL SISTEMA PARLAMENTARIO CANADIENSE, DON-

DE EL GABINETE DOMINA EL PARLAMENTO, LA PREOCUPACIÓN

SOBRE EL ESTADO DE LA RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO SE

CENTRA EN LAS ACCIONES DE LOS MINISTROS Y SERVIDORES

PÚBLICOS. EL DESEMPEÑO DEL PARLAMENTO CONTROLANDO

EL EJERCICIO DEL PODER MINISTERIAL Y BUROCRÁTICO

DEPENDE PRINCIPALMENTE DE LA CAPACIDAD E INCLINACIÓN

DE LOS MIEMBROS DE LA OPOSICIÓN DE LA CÁMARA DE LOS

COMUNES PARA CONTROLAR O INFLUENCIAR A LOS MINISTROS.

EL PODER DEL PARLAMENTO SOBRE EL SERVICIO PÚBLICO ES

EJERCIDO EN PRINCIPIO EN UNA FORMA INDIRECTA A TRAVÉS

DEL CUESTIONAMIENTO Y LA CRÍTICA A LOS MINISTROS RES-

PONSABLES ANTE EL PARLAMENTO SOBRE LA ADMINISTRACIÓN

DE SUS DEPARTAMENTOS.

DADO QUE LOS MINISTROS SON LOS INTERMEDIARIOS FORMA-

LES ENTRE LOS PARLAMENTARIOS Y LOS SERVIDORES PÚBLICOS,

LA HABILIDAD DEL PARLAMENTO PARA AFECTAR LAS RECOMEN-

DACIONES Y LAS DECISIONES DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS

DESCANSA FUNDAMENTALMENTE EN LA INTERPRETACIÓN Y

APLICACIÓN DE LA CONVENCIÓN CONSTITUCIONAL DE LA RES-

PONSABILIDAD MINISTERIAL. ASÍ, EL ÉXITO DEL PARLAMENTO

EN PRESERVAR Y PROMOVER LA RESPONSABILIDAD ADMINIS-

TRATIVA DEPENDE DIRECTAMENTE DE LA INTERPRETACIÓN DE

LA RESPONSABILIDAD MINISTERIAL. LA RESPONSABILIDAD

MINISTERIAL, POR OTRO LADO, ESTÁ ESTRECHAMENTE VINCU-

LADA CON LAS CONVENCIONES DE NEUTRALIDAD POLÍTICA Y

EL ANONIMATO DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS. ESTAS TRES

CONVENCIONES O DOCTRINAS CONSTITUCIONALES SON CEN-

TRALES AL LOGRO DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y

EN ESO SUS DEFINICIONES Y USO DELIMITA EN GRAN PARTE EL

ESQUEMA DE INTERACCIONES ENTRE LOS FUNCIONARIOS

PÚBLICOS POR UN LADO, Y LOS PARLAMENTARIOS Y MINISTROS

POR EL OTRO.

C A P Í T U L O 5

LASOBLIGACIONESDE LA RENDICIÓNDE CUENTAS

El desarrollo de la responsabilidad del gobier-no puede verse como el mayor esfuerzo del pueblopor controlar, a través de sus representantes, lo quepreviamente había sido el poder absoluto de lamonarquía. Ese esfuerzo está ahora virtualmenteíntegro, con la Corona desarrollando actualmenteun papel poco más que ceremonial. Pero los go-biernos modernos han asumido un enorme poder.Ese poder es ejercido por los ministros (típicamen-te representantes electos) a través de burocraciassubstanciales. La cuestión, en consecuencia, no escómo controlar la monarquía, sino cómo hacerrendir cuentas a los ministros y sus funcionarios.

En una democracia parlementaria como enCanadá, el electorado tiene sólo infrecuentes opor-tunidades de expresar su opinión sobre el gobiernoen una elección general. La vigilancia diaria recaesobre la prensa libre, y más aún, sobre la legislatu-ra. El científico político Kenneth Kernaghan enfa-tizó este papel en su publicación de 1979.113

Parece no haber disputa respecto a la respon-sabilidad de los ministros de rendir cuentas por susacciones y políticas al Parlamento. Tal como loestableció la propuesta de la Lambert Commissional Privy Council Office respecto a la responsabili-dad constitucional de los ministros: “La responsa-bilidad de los ministros es un principio fundamen-tal de la constitución. Requiere que un ministro

P A R T E I . S E C C I Ó N 2 . R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S – I N T E R R O G A N T E S Y P R Á C T I C A 6 5

responda personalmente ante la Cámara de loscomunes por el ejercicio del poder”.114

Lo que no está tan claro es la medida en quelos ministros deben responder por las decisiones desus funcionarios. También está en disputa la medi-da en que los funcionarios deben responder y pro-veer información a las comisiones legislativas.

E L E N F O Q U E T R A D I C I O N A L

La opinión tradicional o purista fue heredadade la convención británica. Ésta sostiene que losministros son personalmente responsables y debenrendir cuentas por las acciones de sus funcionarios.A cambio de esta protección, los funcionariospúblicos deben ser políticamente neutrales, y elconsejo que dan a sus ministros debe permanecerconfidencial, asegurando el anonimato de esosburócratas. En otros términos, el enfoque tradi-cional establece que los funcionarios públicosresponden ante los ministros quienes, a su vez,rinden cuentas ante el Parlamento.

Así, los ministros realmente son responsablesy rinden cuentas ante el Parlamento por la conduc-ta de sus departamentos. Esta responsabilidadincluye:

• respuesta política por las políticas implantadasy sus actos y decisiones;

• respuesta administrativa por la gestión yadministración; y

• respuesta en términos financieros por el usode los fondos.115

En favor de este enfoque está Jim Mitchell,un ex funcionario público, quien agrega: “No veola necesidad… de modificar de ninguna manera larelación fundamental de la rendición de cuentasque ha existido al menos por doscientos años detradición parlamentaria entre el Parlamento, losministros y sus funcionarios.”116

Mitchell está particularmente preocupado por

la posible pérdida de neutralidad del servicio públi-co si los funcionarios responden directamente anteel Parlamento. Sostiene que el perfil público dadoa los funcionarios superiores y la potencial contro-versia generada por tal sistema de rendición decuentas traería ciertamente algunas consecuenciasimpredecibles en las relaciones entre los ministros ysus funcionarios.117

EL PRESIDENTE DWIGHT D. EISENHOWER SOBRE

ESTE TEMA

EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS HA DEVENIDO DEMA-

SIADO GRANDE, DEMASIADO COMPLEJO, Y DEMASIADO INJE-

RENTE EN SU INFLUENCIA SOBRE LAS VIDAS DE TODOS NOSO-

TROS PARA QUE UN INDIVIDUO PRETENDA DIRIGIR LOS DETA-

LLES DE ESTA IMPORTANTE Y CRÍTICA PROGRAMACIÓN. LOS

ASISTENTES COMPETENTES SON OBLIGATORIOS; SIN ELLOS EL

PODER EJECUTIVO SE HUNDIRÍA.

CONDUCIR LA LEALTAD Y DEDICACIÓN Y LOS MEJORES ESFUER-

ZOS DE INDIVIDUOS CAPACES Y DESTACADOS REQUIERE

PACIENCIA, ENTENDIMIENTO, Y BUENA DISPOSICIÓN PARA

DELEGAR UNA ACEPTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS

ERRORES HONESTOS –REALES O APARENTES– ESOS QUE SOCIOS

Y SUBORDINADOS PUEDEN COMETER. TAL LEALTAD DE ESAS

PERSONAS NO PUEDE GANARSE TRANSFIRIENDO LA RESPONSA-

BILIDAD, QUEJÁNDOSE, REGALANDO O CON DEMAGOGIA. LOS

SUBORDINADOS PRINCIPALES TIENEN QUE TENER CONFIANZA

EN QUE ELLOS Y SUS CARGOS SON AMPLIAMENTE RESPETADOS,

Y EL JEFE DEBE HACER SU PARTE PARA ASEGURAR QUE ESTO SEA

ASÍ.118

El enfoque tradicional sostiene que para quela rendición ministerial sea efectiva tiene que serclara y no ambigua, a pesar de la inmensa comple-jidad de la administración pública moderna. Laclaridad viene del hecho que en este principio elministro es personalmente responsable ante elParlamento de manera formal y visible.


E L D E B A T E

Existen otras opiniones. Algunos observado-res sostienen que en los primeros tiempos de laConfederación canadiense el concepto de la rendi-ción de cuentas ministerial era apropiado dado quela vida, el gobierno, y la administración eran tansimples como para ser similares. Los ministroseran capaces de estar al tanto de los acontecimien-tos en sus departamentos.

Insisten que obviamente, éste ya no es el caso, yno es realista esperar actualmente que un ministroesté alerta, y más aún responda por todas las accionesde, en algunos casos, miles de funcionarios públicosen los departamentos de gobierno de hoy en día.

Además, dada la complejidad del gobiernomoderno, se sostiene que los funcionarios públicossuperiores están profundamente envueltos en eldesarrollo de políticas y que deberían responderpor el consejo que dan a los ministros. Con lareciente modernización del gabinete federal e ini-ciativas similares en ciertas provincias, resultandoen menos (pero a menudo más grandes) ministe-rios, los funcionarios superiores tendrán más quever con la concepción de la agenda política queantes. Esto no sólo corroe las responsabilidadesactuales de los ministros, sino que también habla afavor de establecer los mecanismos públicos apro-piados para que los funcionarios rindan cuentas.

Un representante electo reflexivo observó que“el sistema actual es inadecuado y nosotros debe-mos encontrar las formas de asegurar que los fun-cionarios superiores a quienes se dará mayorresponsabilidad rindan cuentas plenamente, asínosotros los políticos, podemos consecuentementeresponder ante nuestros electores.”119 La LambertCommission sostuvo que el ministro debe ser rele-vado de las responsabilidades específicamente asu-midas por los viceministros. La implicación deesto es un profundo cambio en las responsabilida-des ministeriales.

“EL PARLAMENTO DEBE HACER RESPONDER A LOS

VICEMINISTROS POR LOS ASUNTOS ADMINISTRATIVOS

MIENTRAS QUE EXIGE RESPUESTAS A LOS POLÍTICOS POR

LAS DECISIONES POLÍTICAS.” DE ACUERDO CON C.E.S.

FRANKS, EL FUNDAMENTO DE ESTO ES ALINEAR A LA

DOCTRINA CON LA PRÁCTICA.120

La preocupación sobre este enfoque es que unrégimen de rendición de cuentas dentro del gobier-no devendría en parte del régimen de rendición decuentas entre el gobierno y el Parlamento. La ren-dición de cuentas continua del gobierno al Parla-mento es una convención constitucional y se satis-face por el concepto de rendición ministerial alParlamento. Si un ministro compartiera su respon-sabilidad por el departamento con el viceministroen el Parlamento, esto significaría que la rendicióninterna devendría en parte de la rendición externao pública. En este acuerdo, algunas personas ven ladilución de la rendición de cuentas ministerial enuna mano y la erosión del esquema del serviciopúblico y su neutralidad en la otra.

El debate todavía continúa.

E L E N F O Q U E D E O S B A L D E S T O N

Gordon Osbaldeston, ex secretario del PrivyCouncil y secretario del Gabinete, sostiene en suinforme “Manteniendo la responsabilidad de losviceministros” que “la responsabilidad ministeriales fundamental para un gobierno responsable, ysubstraer áreas enteras de la administración públicade la responsabilidad ministerial sería romper lacadena de responsabilidad desde la comunidad alministro de la Corona y viceversa.”121

La solución de Osbaldeston al debate eradiferenciar entre responder y rendir cuentas alParlamento. Los viceministros, decía, tienen “la

P A R T E I . C A P Í T U L O 5 . L A S O B L I G A C I O N E S D E L A R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S 6 7

obligación de proveer información oportuna ycompleta a las comisiones parlamentarias y ayudarexplicando las políticas departamentales y los pro-gramas.” Esto coincide en lo substancial con lassugerencias del Privy Council a la ComisiónLambert:

Los funcionarios responden ante sus mi-nistros, quienes deben rendir cuentas ante laCámara por el uso de la autoridad conferidapor ley y en virtud de su responsabilidad antela Cámara de los comunes. No obstante, esposible hacer una distinción entre la rendi-ción que el viceministro debe a su ministropor todo lo que ocurre en el ministerio a sucargo, y su rendición ante las comisiones par-lamentarias por asuntos administrativos siem-pre que no cuestionen directamente el ejerci-cio de la responsabilidad ministerial. La ren-dición de los funcionarios ante las comisionesparlamentarias por asuntos administrativos nopuede decirse que altera la responsabilidadformal y directa del ministro personalmenteante el Parlamento por asuntos dentro de sujurisdicción y por los que debe responder a laCámara.122

Osbaldeston dijo simplemente que los vice-ministros debían responder al Parlamento, mientrasque los ministros rendían cuentas ante él. Tanclara distinción es instintivamente llamativa. Decualquier forma la experiencia muestra que cuandoun funcionario aparece ante las comisiones de laCámara de los comunes y provee información so-bre algo, la oposición lo ve como una extravaganciadel gobierno, los reportes de los medios lo llevan auno a pensar que el funcionario que fue convocadoera la persona directamente responsable, dejando alministro fuera del problema. Esto explica, en par-te, las ausencias frecuentes de los ministros de lasreuniones de comicio.

E L E N F O Q U E D E L A CO M I S I Ó N M CG R AT H

La Comisión Especial para la Reforma de laCámara de los comunes sostuvo que:

La idea de un ministro responsable detodo lo que sucede en un departamento pue-de que una vez haya sido realista, pero hacemucho que ha dejado de serlo. No es posibleque un ministro pueda saber todo lo quesucede en un departamento. La doctrina dela responsabilidad deja indeterminado elpotencial de la rendición de cuentas genuinapor parte de la persona que debe responder–el funcionario superior del departamento…

Hemos escuchado muchos argumentos afavor de la puesta en pie de una nueva doctri-na sobre responsabilidades para los viceminis-tros que se refiera exclusivamente a los asun-tos administrativos. En este contexto admi-nistración incluye las políticas de implemen-tación. Tal doctrina debería establecer lasobligaciones de los funcionarios públicossuperiores e incluir la obligación de testificarante las comisiones parlamentarias sobreasuntos de administración. Bajo este sistema,el testimonio de los viceministros ante lascomisiones debería ser algo cotidiano. Másaún, un contacto abierto regular entre losfuncionarios superiores y los miembros delParlamento debería llevar a un entendimientomás realista de las prácticas administrativas ya una localización más precisa de la rendiciónde cuentas.123

U N E N F O Q U E S O B R E LO S M I N I S T R O S Y L A

CO M I S I Ó N D E C U E N TA S P Ú B L I C A S

En 1980, la junta directiva de la CanadianComprehensive Auditing Foundation (CCAF)publicó los resultados de su primer proyecto deinvestigación bajo la forma de un libro tituladoImproving Accountability – Canadian Public


Accounts Committees and Legislative Auditors. Elestudio produjo un número de recomendacionesincluyendo la siguiente: “Los ministros deberán serllamados a testificar ante las Comisiones deCuentas Públicas sólo cuando hayan estado perso-nalmente involucrados en las decisiones que seexaminan.”126

Esta recomendación fue concebida principal-mente por viceministros de los gobiernos federalesy provinciales que intervinieron en el proyecto deinvestigación. Esos funcionarios sentían que erajusto y apropiado que ellos mismos respondieranpor las acciones y las decisiones que habían tomadobajo su propia autoridad. Hubo dos argumentos afavor de esta posición: primero, la presencia de losministros en las reuniones de comisión es una invi-tación a la discusión política partidaria, algo queestas comisiones deben definitivamente evitar;segundo, la disponibilidad de un ministro no debeser usada para evitar que los funcionarios públicos

respondan por las acciones que ellos han tomadoen la administración de un programa.

Resulta interesante que, cuando los ministrosfueron entrevistados, sus opiniones estuvieron divi-didas. Una opinión era la interpretación estricta dela doctrina de la responsabilidad ministerial –elministro asume la responsabilidad por todo en sudepartamento. Otra opinión proponía que el inte-rés de la Comisión de Cuentas Públicas es sobre lascuestiones políticas (posiblemente una subestima-ción del papel de la comisión), y por eso el minis-tro no podría dejar que sus funcionarios respondie-ran a las preguntas. Una tercera opinión sostieneque los ministros son responsables de determinar lapolítica, no su ejecución o administración, así nopueden ser llevados a rendir cuentas sobre decisio-nes tomadas en la administración de los programasdepartamentales.


CANADÁ Y LA TRADICIÓN BRITÁNICA

LA DOCTRINA CANADIENSE SOBRE LA RESPONSABILIDAD

MINISTERIAL ESTÁ PRINCIPALMENTE INSPIRADA EN LAS TRADI-

CIONES BRITÁNICAS. DEBE RECORDARSE, NO OBSTANTE, QUE

CANADÁ DIFIERE DE GRAN BRETAÑA. POR EJEMPLO, EN GRAN

BRETAÑA EL VICEMINISTRO, A QUIEN SE DENOMINA “SECRETA-

RIO PERMANENTE”, ES TAMBIÉN EL “OFICIAL CONTABLE”:

ÉSTA ES LA PERSONA QUE FIRMA LAS CUENTAS DEL DEPARTA-

MENTO, QUE CERTIFICA SU VERACIDAD, LAS DEFIENDE ANTE

LA COMISIÓN DE CUENTAS PÚBLICAS, Y ASUME LA RESPONSABI-

LIDAD POR LOS ERRORES DE LAS MISMAS. LA INTENCIÓN ES

SEPARAR LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL CONTROL

MINISTERIAL Y POLÍTICO. ESTO ES DE ACUERDO A LA LEY Y

LAS PRÁCTICAS USUALES. EN LA PRÁCTICA CANADIENSE EL

MINISTRO ES RESPONSABLE ANTE EL PARLAMENTO Y TIENE LA

OBLIGACIÓN DE RENDIRLE CUENTAS POR TODOS LOS ASPECTOS

DE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN.124

E L V I C E M I N I S T R O

LA RELACIÓN ENTRE LOS VICEMINISTROS Y LOS FUN-

CIONARIOS SUPERIORES DE LOS GOBIERNOS ELECTOS

ES COMPLICADA Y AMBIGUA –UN POCO COMO EL

PROCESO DE DIRECCIÓN MISMO. AUNQUE CUANDO

EXISTEN POCOS TÉRMINOS ABSOLUTOS EN LA RELA-

CIÓN, LOS ELEMENTOS PRINCIPALES APARECEN MÁS

CLARAMENTE SI UNO VUELVE UN POCO ATRÁS. LOS

FUNCIONARIOS SIRVEN A LOS GOBIERNOS ELECTOS,

PERO NO LES PERTENECEN. TRAEMOS A NUESTRAS

FUNCIONES CONOCIMIENTOS, UNA RAZONABLE

CAPACIDAD PARA EL TRABAJO DURO, Y TANTA NEU-

TRALIDAD POLÍTICA COMO PUEDE ESPERARSE

RAZONABLEMENTE DE UN SER HUMANO. SI NO

PODEMOS PERMANECER TAN ANÓNIMOS COMO UNA

VEZ FUIMOS, SABEMOS QUE DEBEMOS PERMANECER

SÓLO EN EL BORDE DEL ESCENARIO PÚBLICO; EL

ESTRADO ESTÁ RESERVADO PARA AQUÉLLOS QUE SE

GANARON ESE LUGAR AL SER ELEGIDOS.125

L A O P I N I Ó N D E L P R I V Y CO U N C I L

El gobierno de Canadá parece haber retenidola visión clásica de la rendición ministerial basadaen la siguiente declaración del 1990 White Papersobre la renovación del servicio público, ServicioPúblico 2000:

Los ministros son individual y colectiva-mente responsables ante la Cámara de loscomunes por las actividades del gobiernoincluyendo la gestión y el comportamientodel servicio público. Individualmente, losministros son responsables por las decisionesde la administración del gobierno y las activi-dades de los servidores públicos bajo su juris-dicción. Colectivamente, son responsablespor las decisiones del gobierno como un todoy las actividades de todos sus colegas.127

En un reporte posterior fechado el 30 dejunio de 1992, sobre la implementación de las ini-ciativas del Servicio Público 2000, la Privy CouncilOffice insertó una cláusula aclaratoria de la cues-tión de la responsabilidad ministerial. El informeapareció en medio del debate acerca de la apresura-da entrada a Canadá del ex embajador iraquí en losEstados Unidos. La aclaración establece lo siguien-te:

El punto más importante a aclarar esque el principio constitucional de la respon-sabilidad ministerial requiere que los minis-tros, y sólo los ministros respondan ante laCámara de los comunes por las actividadesque se desarrollan en su nombre. La respon-sabilidad ministerial no significa que los mi-nistros deben renunciar cuando un funciona-rio comete un error o actúa inapropiadamen-te. En tales circunstancias, los ministros ejer-citan su responsabilidad tomando la medidaque sea necesaria. En resumidas cuentas, noexiste caso alguno desde la Confederación en

que un ministro haya renunciado por unerror o acción de un funcionario.128

Esta declaración no es inconsistente con laposición manifestada en el informe de 1990. Noobstante, ha variado de la posición clásica, aquéllaobservada todavía en años recientes en el Parlamen-to británico. El informe de la Privy Council Officese inclinó por los fundamentos de esa posición,descrita como reflejo de la práctica actual, en lascuestiones de 1992:

• Los ministros… son constitucionalmenteresponsables ante la Cámara de los comunespor sus acciones y las de sus funcionarios.

• …el poder del Estado ha de ser ejercido bajola autoridad de los funcionarios electos quie-nes rinden cuentas a los representantes delelectorado.

• Los funcionarios son responsables ante losministros. Los funcionarios responden, porsupuesto, en nombre de sus ministros ante lasComisiones de la Cámara, siempre y cuandoesto no lleve a los funcionarios a la controver-sia partidaria.

• Los ministros desempeñan sus responsabilida-des y son llamados a rendir cuentas de acuer-do a la práctica y lo convenido… Los minis-tros no pueden saber todo lo que se hace bajosu autoridad…

• La forma en que los ministros ejercitan suresponsabilidad por las acciones de sus fun-cionarios dependerá de las circunstancias y desi un funcionario ha actuado, por ejemplo, deuna manera claramente inaceptable y sin queel ministro tuviera conocimiento de ello.

El informe cita ciertas autoridades en la materiapara fundamentar su posición. Sobre la cuestión deasunción de la responsabilidad, una autoridad dice:“Cuando una acción se toma con la desaprobacióndel ministro y sin su conocimiento a priori, no hay


obligación por su parte de apoyarlas, defender loserrores de sus funcionarios, o renunciar.”129

Sobre la acción correctiva, otra autoridad dijo:“Hoy está universalmente aceptado que no es razo-nable hacer a un ministro personalmente responsa-ble bajo la forma de su renuncia por las fallas admi-nistrativas de sus subordinados… La práctica usuales que el ministro informe al Parlamento que lafalta recae sobre sus funcionarios y prometa queserán sancionados y sus errores corregidos.”130

L A R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S

D E L O S F U N C I O N A R I O S

P Ú B L I C O S

Sobre la rendición de los funcionarios públi-cos el reporte Servicio Público 2000 dice:

La doctrina de la responsabilidad minis-terial impone obligaciones a los funcionariospúblicos tanto como a los ministros. Losministros dependen de la calidad y continui-dad del asesoramiento e información de susfuncionarios a fin de ejercer plenamente suresponsabilidad hacia la Cámara. Los funcio-narios deben asimismo asegurarse que su con-ducta no traerá dificultades a sus ministros, ydeben asegurarse que el ministro está plena-mente informado de cualquier cuestión signi-ficativa que pueda provocar el comentario delpúblico. “¿Por qué no se me informó?” es unade las acusaciones más serias que un ministropuede hacer a un funcionario.

Para sintetizar, a los funcionarios, parti-cularmente a los funcionarios superiores, seles paga por aplicar su criterio, esto significaprimero y fundamentalmente decidir lo queel ministro necesita saber.

Los funcionarios públicos deben rendircuentas por sus errores de juicio y equivoca-ciones ante sus ministros, quienes en cambio,deben responder ante el Parlamento. La ren-

dición de los funcionarios procede a través dela cadena de mandos al viceministro quientiene la responsabilidad total por la conductade los miembros de su departamento. Losfuncionarios están sujetos al código de disci-plina estatutaria prescrita por el Parlamentoque abarca un amplio espectro de sanciones,de las que la más seria es el despido.

Y cuando las cosas van mal, los ministrosdeben tomar su responsabilidad, requerir lainvestigación de las circunstancias y asegurarseque el viceministro tomara la acción correctivaque sea necesaria para corregir los procedi-mientos y ejercer la acción disciplinariaapropiada.131

Sobre el anonimato de los funcionarios, elinforme tiene esto que decir:

Es obvio que los ministros no puedenposiblemente saber todo sobre todas las acti-vidades de sus departamentos. Además, losministros deben proveer grandes cantidadesde información al Parlamento a través de unavariedad de mecanismos, tales como pregun-tas por escrito y orales, declaraciones para losperiódicos, estudios de los presupuestos, aná-lisis de las cuentas del gobierno, y revisión delas Cuentas Públicas y del informe del auditorgeneral. Los funcionarios públicos son, así,llamados a apoyar a los ministros en sus res-puestas al Parlamento.

Sin declinar su derecho de hacer a losministros responsables, el Parlamento ha idoincrementando su aceptación de la rendiciónde los funcionarios (siempre en nombre desus ministros) por asuntos que son improba-bles de comprometer la confianza de laCámara en los ministros.

La práctica de pedir a los funcionariosque acudan a las comisiones parlamentarias


en lugar de sus ministros ha afectado el tradi-cional anonimato del Servicio Público. En estaera de los requerimientos parlamentarios y delos medios, los funcionarios son más conocidospúblicamente que en el pasado. Esto, sin em-bargo, no ha alterado el principio fundamentalde que los funcionarios rinden cuentas a losministros y son los ministros los responsablesante la Cámara de los comunes.132

L A J U R I S P R U D E N C I A

El tema de la rendición de cuentas ministerialno es algo sobre lo cual las cortes hayan tenido fre-cuentes ocasiones de dictaminar. El casoBhatnager es una excepción.133 La cuestión plan-teada ante la Corte Suprema de Canadá era si dosministros debían ser considerados en desacato haciala corte porque sus funcionarios habían incumplidolos términos de una disposición judicial ordenandoa los ministros. Los ministros no habían tenidoconocimiento personal de la orden de la corte. LaCorte Federal, en primera instancia, reguló que nohabía desacato; en la instancia de apelación regulóque si la había habido.

En su exposición de motivos para el juicio dela Suprema Corte, el Honorable Juez John Sopinkaescribió:

En el caso de los ministros de la Coronaque administran grandes departamentos yestán envueltos en múltiples procedimientos,sería extraordinario que las órdenes fueran lle-vadas, rutinariamente, a su conocimiento. Afin de inferir conocimiento en tal caso, debehaber circunstancias que revelen una razónespecial para ponerla en conocimiento delministro…

Esto no significa que los ministrospodrán esconderse tras sus abogados burlandolas órdenes de la corte. Cualquier instrucciónque tenga como efecto que el ministro sea

mantenido ignorante puede acarrear obliga-ciones sobre la base de la doctrina de la igno-rancia deliberada. Además, el hecho que elministro no pueda jamás estar seguro de queno se llegará a esta conclusión debería sermotivo suficiente para incitarlo a asegurarseque sus funcionarios comprendan la impor-tancia de cumplir con las órdenes judiciales.

La decisión unánime de la corte fue que losdos ministros no habían cometido desacato.

Mientras que esta cuestión puede clarificar laposición legal de los ministros con respecto a las acti-vidades de sus funcionarios, esto no necesariamenteresuelve la cuestión de la rendición ministerial alParlamento por las acciones de sus funcionarios, loque es materia convencional, no legal.

E L C A S O W E S T L A N D

Las crisis parlamentarias, como las revolucio-nes, sacan lo mejor y lo peor de la gente. El episo-dio de Westland en Gran Bretaña a fines de 1985 ycomienzos de 1986 provocó las investigaciones porlas comisiones de la Cámara de los comunes.134

Tales investigaciones se centraron en las obligacio-nes y responsabilidades de los funcionarios públi-cos hacia los ministros (el Treasury and CivilService Select Committee). Otro (el DefenceSelect Committee) produjo un informe crítico alcomportamiento ministerial y de los funcionariosen el asunto. Posteriormente, el gobierno publicóuna respuesta al Treasury Committee en el cualrestableció la opinión constitucional tradicionalsobre la rendición de cuentas:

El gobierno endosó al comité (elDefence Committee) dos proposiciones bási-cas sobre la rendición de cuentas: los ministrosy no los funcionarios son responsables ydeben rendir cuentas por las políticas; y elasesoramiento de los funcionarios a los mi-


nistros es y debe permanecer confidencial.Constitucionalmente, los ministros son res-ponsables y deben rendir cuentas por todaslas acciones desempeñadas por los servidorespúblicos en sus departamentos como conse-cuencia del seguimiento de políticas guberna-mentales y en cumplimiento de las responsa-bilidades asignadas por el Parlamento.135

Esta declaración de la doctrina de la rendiciónde cuentas ministerial es extremadamente simple,pero aún un simple acuerdo de rendición de cuen-tas puede generar serios problemas. El ministroenvuelto en una acusación de comportamientoimpropio renunció. Otro ministro aceptó la plenaresponsabilidad por las acciones de cinco funciona-rios quienes fueron acusados de actuar inapropia-damente filtrando un documento, un hecho muyperjudicial. Bajo las circunstancias, renunció. Peroel Primer Ministro, quien públicamente identificóa los funcionarios en lugar de proteger su anonima-to, no asumió ninguna responsabilidad por lohecho. Para complicar aún más el tema, los cincofuncionarios nombrados habían sido impedidospor sus ministros de defenderse a sí mismos.

Mientras que el restablecimiento puede sonarreconfortante para aquéllos particularmente afectosa la doctrina tradicional, no sentó bien en la jerar-quía del sindicato de servidores públicos comoremedio a la ruptura causada por el caso Westland:

Parece que las convenciones referidas ala rendición de cuentas ya no son aceptadas.Servidores civiles individuales han sido colo-cados en una posición intolerable, en relacióncon su propia conducta y por exigírseles res-ponder por la veracidad de los ministros, y nohay razón para pensar que esto no puedasuceder nuevamente. Uno no puede subesti-mar el efecto que puede tener sobre la moralgeneral así como sobre la individual. Losfuncionarios superiores son perfectamente

capaces de rendir cuentas por sí mismos y derefutar las críticas si se les permite hacerlo.En la actualidad no se les permite.136

A S E S O R A M I E N T O Y A N O N I M AT O

Los miembros de las comisiones de la Cámarade los comunes a menudo preguntan a los funciona-rios sobre temas particulares de administración,políticas, y la naturaleza de su asesoramiento a losministros. Esto no significa que los funcionariosrevelen la naturaleza de su asesoramiento, peropueden sentirse presionados a hacerlo. Además, elanonimato tradicional de los funcionarios públicos,que es parte de esta simple doctrina de la rendiciónde cuentas, ha sido también rota en ciertas ocasionesy los funcionarios han sido llamados a hacer declara-ciones políticas.137

El requerimiento para explicar complica-dos programas, y consultar con el públicoposibles cursos de acción, es por mucho unexceso de lo que cualquier ministro puedeposiblemente manejar. Para los funcionariosasumir esta clase de funciones en apoyo desus ministros tiene un sentido práctico, siem-pre sin olvidarnos de nuestro lugar en elproyecto. El nombre de los viceministros nodebería ser una palabra familiar, ni ahora nien el futuro.

De la descripción que he dado se deduceque la fórmula de libro de texto de un gobier-no electo que sólo toma decisiones políticas yun servicio público que las implementa, esuna sobre-simplificación. El conocimiento delos funcionarios no se limita a la administra-ción y aspectos técnicos del departamento.También saben de cuestiones de la cartera;han vivido en el pasado intentos, exitosos ono, de manejar estas cuestiones; y puedentener un amplio y pleno conocimiento de lapoblación destinataria del departamento.


Por todas estas razones, el asesoramientoprovisto por los viceministros y los funciona-rios superiores incluye consejos “políticos”–no partidarios en el sentido de aconsejar algobierno qué hacer en la oposición, sinopolítico en el sentido de dar a los ministrosevaluaciones sobre probables reacciones, par-ticularmente por parte de la clientela deldepartamento, sobre el curso de acción queestá en discusión. No hay nada inapropiadoen ello.

Algunas veces se sugiere que el principiode mantener confidencial el asesoramientodado a los ministros tiene como propósitoproteger a los funcionarios. La verdad esexactamente lo contrario: es para darle a losministros el máximo alcance en el juicio paratomar sus decisiones. El trabajo de los minis-tros es ya lo suficientemente duro; no debe-rían tener que competir también con sus fun-cionarios en el foro público. Fundamental-mente, un ministro está en su derecho desuponer que el asesoramiento que obtiene esel mejor que los funcionarios pueden ofrecer-le, y que éstos no están dirigiéndose a lasgalerías.138

U N C A S O E N L A M I R A

En Canadá, un caso interesante tuvo lugarcuando el viceministro de finanzas renunció pocodespués de anunciar el presupuesto de noviembrede 1981, el cual había sido amplia y públicamentecriticado. Su departamento y sus funcionarioshabían sido objeto de severas críticas, algunas vecespersonales inclusive, por la prensa. Su nota de re-nuncia puntualizó lo siguiente: primero, él asumióplena responsabilidad por el asesoramiento quehabía dado a su ministro y al gabinete; segundo,asumió plena responsabilidad por el trabajo de sussubordinados, como debe hacer un líder. Estaba

reafirmando la tradición de neutralidad, objetivi-dad, y anonimato del servicio público. Y deploróel hecho que poseyendo estos nobles atributos, sussubordinados no pudieran responder públicamentea las críticas. Curiosamente, algunos de los ele-mentos más serios de los medios ignoraron el esen-cial principio constitucional e interpretaron larenuncia del viceministro y, más aún su carta,como una aceptación de responsabilidad por el pre-supuesto, dejando a los funcionarios electos fueradel tema. Al aceptar su renuncia, el PrimerMinistro reiteró los principios fundamentales ycoincidió en que los funcionarios civiles (no elec-tos) son responsables por el asesoramiento, no porla decisión. Sin embargo, esta ratificación no pro-dujo efectos duraderos, con el pasar de los años hahabido varios funcionarios civiles que han recibidoel impacto del ataque por sus ministros mientrasque estos últimos quedan relativamente sin tocar.Así, con los años, la doctrina tradicional de laresponsabilidad ministerial ha sido severamentesacudida.



113 KENNETH KERNAGHAN, “POWER, PARLIAMENT AND PUBLIC SERVANTS IN CANADA: MINISTERIAL RESPONSIBILITY REEXAMINED,” CANADIAN PUBLIC POLICY-ANALYSE DE POLITIQUES, VOL. 3,1979, PÁG. 384.

114 SUBMISSIONS TO THE ROYAL COMMISSION ON FINANCIAL MANAGEMENT AND ACCOUNTABILITY (OTTAWA: PRIVY COUNCIL OFFICE, 1979), PÁGS. 1-3.115 FRANKS, PARLIAMENT, PÁG. 227.116 JIM MITCHELL, “ACCOUNTABILITY,” OPTIMUM, VERANO DE 1992, VOL. 23, NO. 1, PÁG. 13.117 C. LLOYD BROWN-JOHN, PROFESOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL DEPARTAMENTO DE CIENCIAS POLÍTICAS DE LA UNIVERSITY OF WINDSOR, CRITICANDO UN ARTÍCULO ANTERIOR

DE JIM MITCHELL, IBID. VER EL EJEMPLAR DE LA PRIMAVERA DE 1993, VOL. 24, “ACCOUNTABILITY RE-REVISITED.”118 GORDON, PUBLIC ADMINISTRATION, PÁG. 104.119 JEAN-ROBERT GAUTHIER, CHAIRMAN DE LA PUBLIC ACCOUNTS COMMITTEE DE LA CÁMARA DE LOS COMUNES, EN LA DÉCIMOTERCERA CONFERENCIA ANUAL DE LA CCAF, CELEBRADA EL

23 DE NOVIEMBRE DE 1992.120 SIMON MCINNES Y PERRY BILLINGSLEY, “CANADA’S INDIANS; NORMS OF RESPONSIBLE GOVERNMENT UNDER FEDERALISM,” CANADIAN PUBLIC ADMINISTRATION, VERANO DE 1992, VOL. 35,

NO. 2, PÁG. 219.121 GORDON OSBALDESTON, KEEPING DEPUTY MINISTERS RESPONSIBLE, (LONDON, ONT.: NATIONAL CENTRE FOR MANAGEMENT RESEARCH AND DEVELOPMENT, 1988), PÁG. 159.122 PRIVY COUNCIL OFFICE, SUBMISSIONS TO THE ROYAL COMMISSION ON FINANCIAL MANAGEMENT AND ACCOUNTABILITY, PÁGS. 1-51.123 REPORT OF THE SPECIAL COMMITTEE ON REFORM OF THE HOUSE OF COMMONS, PÁG. 21.124 VÉASE FRANKS, PARLIAMENT, PÁG. 244, PARA UN DESARROLLO DE LA DOCTRINA.125 ARTHUR KROEGER, “ON BEING A DEPUTY MINISTER,” POLICY OPTIONS, VOL. 13, NO. 4, MAYO DE 1992, PÁG. 5.126 IMPROVING ACCOUNTABILITY – CANADIAN PUBLIC ACCOUNTS COMMITTES AND LEGISLATIVE AUDITORS (CCAF: 1981) PÁG. 20.127 PUBLIC SERVICE 2000: THE RENEWAL OF THE PUBLIC SERVICE OF CANADA (OTTAWA: PRIVY COUNCIL OFFICE, 1990), PÁG. 8.128 PUBLIC SERVICE 2000: A REPORT ON PROGRESS (OTTAWA: PRIVY COUNCIL OFFICE, 1992), PÁG. 94.129 GEOFFREY MARSHALL, CONSTITUTIONAL CONVENTIONS, 2DA. ED. (OXFORD, 1986), PÁG. 65, COMO FUE CITADO EN IBID., PÁG. 96.130 KENNETH KERNAGHAN, “POWER, PARLIAMENT AND PUBLIC SERVANTS IN CANADA: MINISTERIAL RESPONSIBILITY REEXAMINED,” CANADIAN PUBLIC POLICY-ANALYSE DE POLITIQUES, VOL. 3,

1979, PÁGS. 386-387.131 PUBLIC SERVICE 2000, A REPORT, PÁGS. 96-98.132 IBID., PÁGS. 98-99.133 BHATNAGER C. M.E.I. ET AL. [1990], S.C.J. NO. 20771, SOPINKA, DICKSON, LAMER, WILSON, LA FOREST, L’HEUREUX-DUBÉ, GONTHIER, CORY, MCLACHLIN, 21 DE JUNIO DE 1990.134 WESTLAND SE REFIERE A LA FIRMA DE HELICÓPTEROS DE ESE NOMBRE. ESTA CUESTIÓN VERSA SOBRE EL RESCATE DE LA FIRMA BIEN POR UN SALVADOR EUROPEO COMO EL SECRETARIO DE

ESTADO DE DEFENSA DESEABA O POR UNA FIRMA AMERICANA COMO PREFERÍAN EL PRIMER MINISTRO Y EL SECRETARIO DE ESTADO DE COMERCIO E INDUSTRIA. EL SECRETARIO DE DEFENSA

INTENTÓ INFRUCTUOSAMENTE PERSUADIR AL GABINETE Y ENTONCES TOMÓ ESTADO PÚBLICO DE UNA MANERA QUE LE DIO AMPLIO APOYO. ESTE EPISODIO CREÓ SUSTANCIAL CONFUSIÓN

EN LA MAQUINARIA DE GOBIERNO Y TRAJO A COLACIÓN ALGUNAS INTERESANTES CUESTIONES CONSTITUCIONALES.135 HENNESSY, WHITEHALL, PÁG. 305.136 IBID., PÁG. 306.137 POR EJEMPLO, EL CASO DE AL-MASHAT EN OTTAWA, Y EL CASO WESTLAND EN EL REINO UNIDO.138 KROEGER, ON BEING A DEPUTY, PÁG. 4.

C A P Í T U L O 6

OTROSREGÍMENES DERENDICIÓN DECUENTAS


E N E L S E C T O R P R I V A D O

Durante mucho tiempo, el desempeño de unaempresa se evaluó a través de los indicadores tradi-cionales de éxito: los beneficios, el precio de lasacciones, los cocientes de ganancias, etc. En añosrecientes, ha habido un uso más frecuente de infor-mes anuales de discusión gerencial y análisis de losresultados operativos y condiciones financieras –MD&A. Aunque esto ayuda a explicar las variacio-nes en los resultados financieros y sus causas, noofrece una rendición de cuentas completa sobre laeficacia de todos los aspectos de la empresa.

El sector privado genera una gran cantidad deinformación relevante que puede usarse para calcu-lar el desempeño de una empresa. Los precios delas acciones y su volumen, los precios de los pro-ductos, informes trimestrales, e indicadores simila-res están a la disposición del público.

Según la sabiduría popular, la obligación derendir cuentas se da por un hecho en el sector priva-do ya que éste mide la eficacia de acuerdo a losresultados. Por lo tanto, y por contraste, la ausenciade tal cuantificación en el sector público, obliga a lacreación de un substituto con el propósito de probarsu eficacia. No obstante, la utilización deseada demétodos análogos a los del sector privado en el sec-tor público, no compensaría la falta de un indicadortan sencillo y único de la eficacia.

L A D I F E R E N C I A E N T R E L A

R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S E N

E L S E C T O R P Ú B L I C O Y E L

P R I V A D O

La rendición de cuentas automática provistapor los datos de mercado de las corporaciones pri-vadas, es útil pero definitivamente insuficiente.Sólo trata de las áreas que desarrollan transaccionescomerciales. El interés en el sector público es másamplio. Por ejemplo, es posible vigilar de cerca lascontribuciones salariales y patronales a los fondosdel seguro de desempleo, así como también los pa-gos de prestaciones. Sin embargo, la preocupaciónde los funcionarios electos y de los contribuyentes,va más allá de la eficiencia de las transaccionesentre los beneficiarios y la comisión del seguro dedesempleo. La eficacia de la intervención globalpública suscita muchas cuestiones y no es fácilmen-te captado por los engranajes de la administración.

En una democracia, la oportunidad de loscontribuyentes (consumidores) de cambiar sus leal-tades (preferencias) hacia diferentes gobiernos através de elecciones cada cuatro o cinco años cons-tituye una forma de rendición de cuentas. Concerteza lo es, pero no es puntual, la informaciónque brindan sólo es lo suficientemente precisa parapermitir decisiones generales. Como se diría entérminos de negocios, las elecciones hablan más delas preferencias de los consumidores con respecto alproveedor que con respecto a los productos propia-mente dichos.

E L G O B I E R N O D E N T R O Y

F U E R A D E L O S N E G O C I O S

Puede sostenerse que como resultado de lanacionalización de una empresa, cuando la produc-ción privada es trasladada al sector público, la ren-dición de cuentas del proveedor se transforma perono en relación a los productos mismos.


Teóricamente, el consumidor puede alterar todavíasus preferencias con respecto a los bienes y servi-cios. Así, en un contexto de nacionalización, algode la rendición de cuentas intrínseca permanece,especialmente en cuanto a las actividades básica-mente comerciales. Sin embargo, en realidad, lanacionalización toma usualmente la forma de

monopolio, y el rango de posibilidades disponiblesa los consumidores queda severamente restringido.En cuanto al aspecto de la política pública de unacompañía nacionalizada, la rendición de cuentas nose alcanzará mecánicamente y puede, incluso, serpoco clara.

P A R T E I . C A P Í T U L O 6 . O T R O S R E G Í M E N E S D E R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S 7 7

LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN LAS ECONOMÍAS DE MERCADO: LOS MECANISMOS

AUNQUE HOY EN DÍA, POCOS SON LOS QUE TODAVÍA CREEN QUE LOS RESULTADOS MUESTRAN POR SÍ SOLOS LA AMPLIA GAMA DE

CUESTIONES RELATIVAS A LA EFICACIA QUE ENFRENTA UNA EMPRESA, EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO OFRECE, NO OBSTANTE,

MUCHOS DATOS ÚTILES.

UN MODELO SIMPLIFICADO DE ACTIVIDADES EN EL SECTOR PRIVADO NOS MUESTRA CÓMO SE OBTIENE ESE RESULTADO.

LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL SECTOR PRIVADO OPERA EN DOS NIVELES CONEXOS, CON EL TIEMPO EL SENTIMIENTO DE INSA-

TISFACCIÓN PERCIBIDO EN EL PRIMER NIVEL (EL DE LOS PRODUCTOS) SE PROPAGA AL SIGUIENTE NIVEL (EL DE LA EMPRESA MISMA).

EN EL SECTOR PRIVADO, LAS INTERACCIONES DEL MERCADO MISMO CONSTITUYEN UNA FORMA DE RENDICIÓN DE CUENTAS. ES LA

NATURALEZA COMPETITIVA DEL MERCADO, Y LA MAGNITUD DE LA MISMA, LO QUE PERMITE A LOS CONSUMIDORES CAMBIAR SUS

PREFERENCIAS HACIA OTRO PROVEEDOR O HACIA OTROS PRODUCTOS O SERVICIOS DEL MISMO PROVEEDOR EN CASOS DE INSATIS-

FACCIÓN O CAMBIO DE GUSTO. ALTERNATIVAMENTE, LOS CONSUMIDORES BIEN PUEDEN DEJAR DE COMPRAR DEL TODO. ASÍ EL

PROVEEDOR O PRODUCTOR DEBE RESPONDER A LOS CAMBIOS EN LAS PREFERENCIAS DEL CONSUMIDOR SI HA DE MANTENER UN

NEGOCIO RENTABLE.

LOS BENEFICIOS DE UNA COMPAÑÍA PÚBLICA, EXPRESADOS NUMÉRICAMENTE EN SUS ESTADOS FINANCIEROS, REPRESENTAN UNA

FORMA SIMPLE DE RENDICIÓN DE CUENTAS DE LA EMPRESA HACIA SUS PROPIETARIOS, LOS ACCIONISTAS. EN CASO DE QUE LOS

ACCIONISTAS ESTÉN INSATISFECHOS CON EL DESEMPEÑO DE LA EMPRESA, PUEDEN DISPONER DE SUS ACCIONES, YA QUE LA PRO-

PIEDAD PUEDE SER COMERCIALIZADA COMO CUALQUIER OTRO BIEN O ACTIVO.

EN ESTE SENTIDO EL MERCADO LIBRE FUERZA A SUS AGENTES A REACCIONAR, Y POR LO TANTO A RENDIR CUENTAS. POR ESTE

MOTIVO, SE DICE QUE EL SECTOR PRIVADO TIENE UN SISTEMA DE RENDICIÓN DE CUENTAS INTEGRADO, Y SUS PRECIOS SON INDI-

CADORES PERMANENTES DE SU DESEMPEÑO. LA RENDICIÓN ES PUNTUAL Y EN EFECTO CONTINUA; EL SISTEMA PRODUCE UNA VA-

RIADA GAMA DE SEÑALES ÚTILES NO SÓLO A LOS ACCIONISTAS Y CONSUMIDORES, SINO COMO UNA RETROALIMENTACIÓN PARA EL

PROVEEDOR TAMBIÉN. EN DEFINITIVA, A RAÍZ DE LA SIMPLICIDAD DE LOS MECANISMOS LA COMPAÑÍA PUEDE REACCIONAR O

RESPONDER RÁPIDAMENTE.

ASÍ, EN EL SECTOR PRIVADO, LA RENDICIÓN DE CUENTAS PUEDE CONSTITUIR EL SISTEMA MISMO. EN EFECTO, ES LA QUE ASIGNA

LOS RECURSOS. ESTE ATRIBUTO CONFIERE, AL MENOS OSTENSIBLEMENTE, UNA SUPERIORIDAD SOBRE LA RENDICIÓN DE CUENTAS

EN EL SECTOR PÚBLICO, QUE HA DEBIDO CREARSE Y NUTRIRSE CONSTANTEMENTE.

NO OBSTANTE, HAY VARIOS ASPECTOS DE LA EFICACIA QUE LOS DATOS GENERADOS AUTOMÁTICAMENTE POR EL MERCADO NO

REFLEJAN CLARAMENTE, AL MENOS NO A CORTO O MEDIANO PLAZO.

Contrariamente, en una privatización, la ren-dición de cuentas intrínseca relativa a los precios seimplementará, mientras que la rendición de cuen-tas a las políticas públicas se perderá a menos quesea artificialmente mantenida. Pero esto no siem-pre es necesario. Por ejemplo, si un gobierno pro-vincial decide que su único interés en la distribu-ción de bebidas alcohólicas son los impuestos quegenera, puede abandonar los negocios de licores yobtener sus ingresos de los distribuidores privados.No se sentirá entonces obligado a rendir cuentassobre cuestiones de política pública que considerainexistentes.

Un ejemplo diferente es la iniciativa en losEstados Unidos de privatizar las penitenciarías. Talprivatización tenía, al menos parcialmente, un sis-tema integrado de rendición de cuentas: los costosde operar las instalaciones eran fáciles de calcular, ylos prisioneros se mantenían encerrados como co-rresponde. Pero obviamente el sistema de costosno proporcionaba idea alguna sobre la eficacia de larehabilitación de los prisioneros, uno de los objeti-vos de esas instituciones. Esto puntualiza la necesi-dad de mantener un enfoque de sector público enla rendición de cuentas, al menos por lo que co-rresponde a la parte de política pública en la opera-ción comercial que ha sido privatizada.


E N U N M O N O P O L I O

Para aquellas compañías –públicas o privadas–que son monopolios, rendir cuentas implica alcan-zar resultados positivos dentro de los objetivos dela política que dio lugar a la concesión del mono-polio. Es necesaria una clara asignación de costospara proveer la información correcta para que lagerencia alcance costo-eficacia en su desempeño.Ignorar la disciplina de los precios de mercado –ode las fuerzas de los mercados en general– es equi-valente a no rendir cuentas. Estructurar la organi-

zación acorde a los lineamientos del negocio usual-mente facilitará la rendición de cuentas identifican-do los costos inherentes a aspectos específicos de laempresa.

En ciertos monopolios, de servicios eléctricos,por ejemplo, años de ajustes a las condiciones demercado y respuestas a las políticas públicas hanllevado a estructuras permanentes de costos subsi-diados, cruzados entre los distintos tipos de servi-cios (producción, transporte, distribución) y entrelas distintas clases de clientes, (gubernamentales,comerciales, industriales, residenciales). El resulta-do es que, mientras que la naturaleza del negociose prestaría fácilmente a la disciplina de mercado ysu habilidad para demostrar el desempeño, estossubsidios cruzados hacen difícil, sino imposible, laidentificación de costos asociados con las diferentesfunciones. Más aún, dado que los precios cargadospor ciertos servicios no reflejan directamente loscostos, existe poco incentivo para los clientes depreocuparse particularmente por el consumo. Entales circunstancias la denominada disciplina demercado es una ilusión.

Con las presiones actuales para reducir costos,muchos analistas piensan que tales organizacionesdeben ser reestructuradas de acuerdo con linea-mientos comerciales para beneficiarse con la orien-tación del mercado y generar, interna y externa-mente, mayor información de rendición de cuen-tas. Se piensa que la disciplina que resultaría deesto favorecería la toma de decisiones propicias aun mejor rendimiento y rentabilidad; aquí nueva-mente el vínculo de la rendición con el desempeñosería más claro.

E L S E C T O R P R I V A D O S I N

F I N E S D E L U C R O

El sector privado sin fines de lucro involucrauna variedad de instituciones dedicadas a causas deinterés público, organizaciones a menudo adminis-


tradas y dirigidas en formas menos formales que lasempresas gubernamentales o privadas. Las institu-ciones sin fines de lucro, muchas de ellas clasifica-das como de caridad, a menudo tienen un propósi-to noble, escapan a ambas disciplinas, la de merca-do y al control a que normalmente son sometidoslos gobiernos. Hay relativamente pocas regulacio-nes limitando a estas organizaciones. Los modelosde dirección de estas entidades no son usualmenteexplícitos con respecto a los mecanismos de rendi-ción de cuentas.

P A R T E I . C A P Í T U L O 6 . O T R O S R E G Í M E N E S D E R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S 7 9

139 ROGER CANS, LE MONDE, PARÍS, FRANCIA, TAL COMO FUE REPRODUCIDO EN LE DEVOIR, MONTREAL, EL 14 DE ENERO DE 1993.

LA DIRECCIÓN DE UN GRUPO DE INTERÉS SIN FINES

DE LUCRO: UN CASO

UNA ORGANIZACIÓN DE AYUDA SIN FINES DE LUCRO ES SUS-

TANCIAL EN TÉRMINOS IMPOSITIVOS, ACTIVOS FÍSICOS, NÚME-

RO DE EMPLEADOS, Y NÚMERO DE PAÍSES EN LOS CUALES

OPERA. EN MUCHOS ASPECTOS, PARECE UNA CORPORACIÓN

MULTINACIONAL. PLANIFICA SUS ACTIVIDADES CUIDADOSA-

MENTE PARA ASEGURARSE UN ADECUADO FLUJO DE DONACIO-

NES. EL ENCARGADO DE UNA FILIAL NACIONAL EN UN PAÍS

EUROPEO DECLARÓ LO SIGUIENTE:

“YO ADMINISTRO ESTA ORGANIZACIÓN IGUAL QUE CUALQUIER

JEFE EJECUTIVO DEL SECTOR COMERCIAL. PLANIFICO, PREPARO

PRESUPUESTOS, Y EN REALIDAD LLEVO LA BATUTA.” EL OBSER-

VADOR SINTETIZÓ LA SITUACIÓN PRIVILEGIADA DE LA ORGANI-

ZACIÓN: “EL PRESIDENTE DE LA ORGANIZACIÓN ES UN ADMI-

NISTRADOR MUY AFORTUNADO; NO TIENE ACCIONISTAS A

QUIENES RECOMPENSAR, NI PARTIDARIOS A LOS QUE RENDIR

CUENTAS. LA ORGANIZACIÓN ES UNA FUNDACIÓN MANTENIDA

ENTERA Y SOLAMENTE POR DONACIONES; NO HAY NECESIDAD

DE UNA REUNIÓN ANUAL. ES EL SUEÑO DE CUALQUIER EJECU-

TIVO!”139

C A P Í T U L O 7

CONTROL YCONTROLES

C O N T R O L

No hay rendición de cuentas sin responsabili-dad. Una responsabilidad no puede ser ejercida sinla autoridad necesaria. El ejercicio de la autoridadrequiere de una estructura, un procedimiento –control –y los instrumentos elegidos para ponerlaen práctica– controles. La rendición de cuentasprosperará bajo una filosofía de gestión convenien-te, un enfoque apropiado de control, y controlesbien elegidos.

Uno debe distinguir entre control, que es elejercicio del poder o autoridad, y controles, queson los mecanismos o instrumentos elegidos parallevar a cabo el control. El control comienza con eldeseo de ejercer la autoridad, de gestionar, deadministrar, de intervenir.

Estar ‘en control’ significa:• saber dónde quiere ir uno en relación a los

recursos disponibles;• estar bien organizado para lograrlo;• ser tan eficiente como sea posible;• entender qué resultados deben alcanzarse;• reconocer los resultados reales alcanzados; y• demostrar lo que se ha logrado.

Estar en control implica tener expectativas dedesempeño acordes a: los objetivos del programa yobjetivos operativos, así como estándares de servi-cio. Es más, significa ser capaz de demostrar quese está en control.

El diseño de los controles está influenciadoprincipalmente por la cultura de la sociedad y lafilosofía gerencial de la organización. La naturaleza

de la organización tiene una fuerte influencia tam-bién: los controles apropiados para un bancopueden estar fuera de lugar en un consultoriomédico.

El concepto de control en un sentido amplio–aquél que lo describe en términos de personal,estructura, y procesos y que ve el proceso de con-trol como algo dinámico, constantemente interac-tuando y adaptándose al ambiente de la organiza-ción– se refleja en las directivas del InstitutoCanadiense de Contadores Colegiados (CICA).140

Estas guías estructuran un marco de trabajo decontrol, que incluye los criterios o normas dedesempeño considerados adecuados, que ayudan ala gente de toda la organización a pensar en el con-trol relacionado a sus particulares circunstancias y adesarrollar, analizar y cambiar dicho sistema decontrol.

E L C O N T R O L Y L O S C A M B I O S

E N L A C U L T U R A

O R G A N I Z A C I O N A L

Los canadienses disfrutan de un gran númerode derechos individuales en lo relativo a sus gobier-nos: derecho de expresar sus opiniones, de elegir,de ser consultados, de participar, de protestar, yotros. Más aún, el Estado ha gradualmente puestoal alcance de los ciudadanos, medios para queejerzan sus derechos. Era sólo cuestión de tiempoantes que los ciudadanos reclamaran derechos similares en el área privada –el lugar de trabajo–pidiendo que muchas de las libertades disfrutadasen el sector público fueran llevadas al trabajo. Enotras palabras, ¿no deberían ser los derechos de unempleado los mismos que los de los ciudadanos?


MAS QUÉ ES EL GOBIERNO SINO EL MEJOR REFLEJO DE LA NA-

TURALEZA HUMANA. SI LOS HOMBRES FUERAN ÁNGELES, NO

SE NECESITARÍA GOBIERNO. LAS GRANDES DIFICULTADES PARA

ENCUADRAR UN GOBIERNO DEL HOMBRE POR EL HOMBRE

SON: PRIMERO DEBE PERMITIRSE AL GOBERNANTE QUE CON-

TROLE AL GOBERNADO; Y EN SEGUNDO LUGAR OBLIGARLO A

CONTROLARSE A SÍ MISMO. LA DEPENDENCIA DEL PUEBLO ES,

SIN DUDA, EL PRIMER CONTROL DEL GOBIERNO; PERO LA

EXPERIENCIA INDICA QUE EL GÉNERO HUMANO NECESITA DE

PRECAUCIONES AUXILIARES.141

J A M E S M A D I S O N

( F E D E R A L I S T 5 1 , 1 7 8 8 )

De la última década en adelante, muchasgrandes organizaciones –gobiernos, institucionespúblicas, empresas del sector privado– han experi-mentado cambios fundamentales en sus enfoquesde gestión, una modificación definitiva en sus con-ductas internas. La denominada revolución geren-cial no busca solamente introducir más métodoseficientes, sino que como precondición requiere uncambio en la cultura y actitud de los empleadospara guiar sus actividades laborales.

La cultura organizacional devino en un temacentral de la transformación. La actitud o disposi-ción positiva del empleado, fuera natural o induci-da, debía reemplazar la aplicación de reglas y pro-cedimientos preestablecidos como fuerza impulsorapara lograr las metas de la organización. Hastacierto punto, unir las metas personales de losempleados con aquéllas de la organización se con-virtió en un propósito central y es responsable de laexpansión de estas prácticas que abarcan a todos losempleados en el proyecto de la declaración de lamisión de la organización y de la declaración devalores de los empleados.

D O S M O D E L O S D E G E S T I Ó N

Uno puede contrastar dos modelos de gestión:el modelo tradicional y el nuevo enfoque.

Resulta interesante, que mucha de la literatu-ra condena el modelo tradicional denominándolo‘organización excesivamente burocratizada’ y pro-mueve al segundo como ‘organización efectiva’.Por supuesto que el viejo enfoque, donde y cuandola sociología de los tiempos y el lugar de trabajo lorequerían, fue tan efectivo como el nuevo, al me-nos en teoría. Sentado esto, pueden ser descritoscomo sigue:

La ‘organización excesivamente burocratizada’ –el modelo tradicional– tiene las siguientes caracterís-ticas:

• centralización, decisiones de arriba haciaabajo, organización vertical;

• jerarquía estratificada (muchos niveles degerencia, algunos sin o con escaso valor agre-gado –más gente en la dirección de la oficina,poca gente en el campo, donde debe sucederla acción);

• vínculos tensos entre la gerencia, los nivelesde supervisores, y el personal de ejecución

P A R T E I . C A P Í T U L O 7 . C O N T R O L Y C O N T R O L E S 8 1

DELEGACIÓN

LA DELEGACIÓN SIEMPRE HA SIDO UN RASGO DISTINTIVO DE

LAS GRANDES BUROCRACIAS; NO PUEDEN OPERAR SIN ELLA.

ALGUNOS DE LOS GERENTES SUPERIORES HAN ESTADO DELE-

GANDO POR MUCHO TIEMPO BAJO LA MISMA CREENCIA QUE

INSPIRA LA MÁS RECIENTE REVOLUCIÓN GERENCIAL. NO

OBSTANTE, HAY INSTANCIAS EN LAS CUALES DELEGAR HA SIDO

UN PRETEXTO PARA RENUNCIAR A LA RESPONSABILIDAD, O

IMPONER LA AUTORIDAD A SUS SUBORDINADOS SIN ACEPTAR

LA RESPONSABILIDAD, EN POCAS PALABRAS, DELEGANDO LA

CULPA. FINALMENTE, LA DELEGACIÓN PUEDE USARSE PARA

ENCUBRIR LA INEPTITUD. NO OBSTANTE, DELEGAR ES ESEN-

CIAL PARA UNA SANA GESTIÓN.

–las decisiones o instrucciones de arriba sontransmitidas hacia abajo intactas;

• metas establecidas, objetivos a menudo cuan-tificados –tales objetivos inspiran la naturalezade las reglas de aplicación de controles;

• tales controles están vinculados a un sistemade recompensas y sanciones; y

• el ritmo de trabajo es establecido desde arriba;la organización no puede moverse más rápidoque su gerencia superior.

La ‘organización efectiva’ (algunas veces lla-mada delegada) muestra, en contraste, los siguien-tes rasgos:

• descentralización en la toma de decisiones,(decisiones tomadas en el campo o lo máscerca posible de él –los empleados están auto-rizados a tomar decisiones y hay menos tráficode información para arriba y para abajo;

• organización horizontal (menos niveles degestión, un proceso de toma de decisiones

con consultación, participación de losempleados y de los clientes);

• vínculos informales y espacio para maniobrar,innovación y toma de riesgos; y

• mayor influencia de los valores organizaciona-les y estándares profesionales que confianzaen las reglas y procedimientos internos.En efecto, el segundo modelo de gestión:

• está más preocupado por la eficacia que porlos controles;

• define la eficacia en términos organizacionalesy profesionales;

• desarrolla la confianza en su personal profe-sional y de apoyo;

• monitorea el desempeño, pero permite unaconsiderable discreción y habilitación en elcampo; y

• sabe que los valores institucionales se propa-gan más rápidamente y con un mínimo dedistorsión en una organización ‘horizontal’.

Para cambiar del estilo tradicional de gestiónal nuevo enfoque, las grandes organizaciones tienenque tomar acciones muy visibles acompañadas deesfuerzos bien orquestados destinados a divulgar lasnuevas creencias, usando algunas veces eslogans ysiglas a manera de gritos revolucionarios.

L A D E L E G A C I Ó N M A L

C O N T R O L A D A – L O S

‘ B U R Ó C R A T A S D E C A M P O ’

Demasiadas interpretaciones locales de políti-cas y procedimientos generales podrían resultar enalgo que no era lo que originalmente se intentaba.Esto también llevaría a la disolución de las normasnacionales o empresariales, comprometiendo así elprograma y posiblemente las nociones de tratamien-to justo y equitativo. La literatura sobre adminis-tración pública en los Estados Unidos se ha referidoa este exceso de delegación y habilitación como


DELEGACIÓN Y HABILITACIÓN

EN UNA CULTURA GERENCIAL DE COMANDO Y CON-

TROL, SE ENTIENDE USUALMENTE POR DELEGACIÓN,

EL CEDER TAREAS A LOS EMPLEADOS QUIENES

SIGUEN LAS DIRECTIVAS, EVITAN TOMAR RIESGOS Y

LLEVAN A CABO SUS OBLIGACIONES EN UNA FORMA

TRADICIONAL Y ESTABLECIDA. EN CONTRASTE, LA

HABILITACIÓN ALIENTA A LOS GERENTES, SUPERVI-

SORES Y EMPLEADOS A PROBAR NUEVOS MÉTODOS

DE ALCANZAR LAS METAS, MOTIVÁNDOLOS A SER

CREATIVOS E INNOVADORES EN MEJORAR EL SERVI-

CIO QUE BRINDAN. LA HABILITACIÓN, REQUIERE

QUE LOS EMPLEADOS ASUMAN RESPONSABILIDAD

POR EL CAMBIO Y QUE RINDAN CUENTAS DE SUS

ACCIONES DENTRO DE UN AMBIENTE QUE ACEPTA

UN CIERTO GRADO DE RIESGO Y QUE RECONOCE LOS

INTENTOS ASÍ COMO LOS RESULTADOS.142

‘desarrollo de políticas de campo’. Es una expresiónderivada de la acción de los llamados ‘burócratas decampo’ como por ejemplo, las enfermeras de saludpública, trabajadores sociales, maestros, y policíasquienes desempeñan sus responsabilidades a su librecriterio y toman decisiones por sí mismos. Amenudo, la demanda de sus servicios es superior alos recursos de los que disponen para satisfacerlas;deben elegir para balancear las directivas políticas ylos estándares de demandas públicas.143

Cuando se enfrentan con una situaciónen la cual necesitan conciliar entre su poder,aparentemente ilimitado, sobre problemas delos clientes y su limitada capacidad para resol-verlos eficazmente (debido a la falta de autori-dad, experiencia, apoyo o tiempo) los buró-cratas de campo reformulan las políticas, fijannuevas prioridades o las alteran, limitan ocontrolan las demandas de los clientes, racio-nalizan los servicios, y modifican las metas.Estos cambios y mecanismos de adaptaciónforman patrones de conducta que a su vez seconvierten en el programa gubernamental quese acaba implementando. Así los burócratasde campo se convierten en formuladores depolíticas.

Controlar la discreción de estos burócra-tas es un problema constante para las agenciasque prestan servicios sociales. Limitar la dis-creción es necesario para asegurar una presta-ción de servicios más justa a los clientes ypara permitir la evaluación de un programapara cumplir con la rendición de cuentasexigida por el público.

Los sistemas de control gerencialesusualmente fallan en supervisar la discreciónporque los gerentes no pueden imponer unprocedimiento a seguir a los burócratas dadala naturaleza impredecible de las relacionesentre estos burócratas y los clientes, ni tampo-co pueden monitorear el gran número deencuentros que tienen lugar más allá de lavigilancia de los supervisores del programa.

Así, los ‘burócratas de campo’ reformulan laspolíticas a medida que las implementan. Tomandecisiones en sus respectivas áreas de trabajo paraajustarlas a la realidad de sus tareas diarias. Puedeque incluso no se den cuenta de ello. Algunasveces la realidad de la situación que enfrentan no esla que los que crearon la política esperaban cuando

P A R T E I . C A P Í T U L O 7 . C O N T R O L Y C O N T R O L E S 8 3

SOBRE JERARQUÍAS

LAS JERARQUÍAS HAN EXISTIDO DESDE HACE MUCHO TIEMPO. EL

CONCEPTO ESTÁ FUERTEMENTE INCULCADO EN NUESTRA CULTURA.

COMIENZA CON LA AUTORIDAD DENTRO DE LA FAMILIA EN LA QUE

LOS PADRES SON RESPONSABLES DE SUS HIJOS, E INCLUSIVE RINDEN

CUENTAS POR ELLOS.

LAS ORGANIZACIONES ALCANZAN SUS PROPÓSITOS POR MEDIO DE

UNA ESTRUCTURA GERENCIAL. EL GERENTE OBTIENE EL TRABAJO

HECHO A TRAVÉS DE SUS SUBORDINADOS, POR LO CUAL CADA UNO

ES RESPONSABLE Y RINDE CUENTAS POR LAS TAREAS ASIGNADAS Y

POR SU FUNCIÓN; EL GERENTE RINDE CUENTAS A SUS SUPERIORES

POR EL TRABAJO DESARROLLADO POR SUS SUBORDINADOS. EL

NIVEL DEL GERENTE, SU LUGAR EN LA PIRÁMIDE, MARCA EL NIVEL

DE RESPONSABILIDAD.

LOS GERENTES COMUNICAN LA MISIÓN, LOS OBJETIVOS, LAS METAS

DE LA ORGANIZACIÓN A LA FUERZA LABORAL. JUEGAN DOS ROLES

PRINCIPALES: EJERCER EL CONTROL Y PROVEER LIDERAZGO. SIN

IMPORTAR CUAN PROFESIONALES O COMPETENTES SON LOS EMPLEA-

DOS, ELLOS ESPERAN UN LÍDER. EN AUSENCIA DE LIDERAZGO,

DEBEN INCLUSO CREARLO. ESTO NO SIGNIFICA QUE LA JERARQUÍA

ES LA RESPUESTA A TODO. ALGUNAS VECES PUEDE SER UN IMPEDI-

MENTO Y EL RECURRIR A GRUPOS DE TRABAJO Y A GERENTES DE

PROYECTO, ES UNA FORMA DE RECUPERAR EL ÍMPETU O DE INCRE-

MENTARLO. ESTOS MECANISMOS, SIN EMBARGO, ESTÁN TODAVÍA

ATADOS AL SISTEMA JERÁRQUICO.

la crearon. Algunas veces la práctica se aparta delas políticas porque hay diferencia en el sistema devalores entre aquéllos que concibieron las políticasen las jefaturas de las organizaciones y quienesdeben interpretarla en el campo. Algunas veces laspolíticas son claras, pero las instrucciones que lasacompañan no lo son.

El ejercicio de discreción por los burócratas decampo es consistente con el énfasis contemporáneosobre la clientela, el servicio y los resultados. Laimplementación de un sistema de reconocimientosy sanciones como ya se ha hecho, a la luz de losúltimos acontecimientos indica que es posible mo-dificar una política para hacerla más respetuosa delas condiciones locales sin comprometer su direcciónbásica. Esto requiere un proceso de adaptación.

Sin embargo hay que reconocer que si lapolítica prevee la intervención deliberada del Estadopara modificar el comportamiento de los ciudada-nos en ciertas condiciones (algunas veces denomina-da ingeniería social), la elaboración de la políticapor los burócratas de campo puede resultar contra-producente. Algunas veces los proveedores de servi-cios están muy cerca de la comunidad que ellos sir-ven, e inconscientemente adoptan algunos de susvalores. Puede que ésos sean los que el programaintenta modificar, al menos en parte. Esto puedesuceder cuando hay escaso contacto entre la jerarquíay los trabajadores de campo, o cuando los procedi-mientos permiten máxima discreción y poca regla-mentación o bien la no rendición de cuentas.Cuando esto ocurre, constituye una obvia pérdida

de control, aunque probablemente insuficiente paracondenar a la delegación como enfoque. Lo que senecesita es mejor comunicación y un balance máseficaz entre la cantidad de discreción que uno estádispuesto a permitir y la cantidad de control queuno debe ejercer. A medida que el modelo dehabilitación reemplaza al del seguimiento de la reglaescrita, aumenta la importancia de la rendición decuentas y de la comunicación de resultados.

L A D E L E G A C I Ó N Y L A S

D I F I C U L T A D E S D E ‘ S O L T A R ’

Encarar una nueva cultura gerencial, natural-mente, no atraerá a todos en el sistema. Primero,cuando se confrontan con la necesidad de delegar,aquéllos que son autoritarios por naturaleza no loharán fácilmente. Ellos hacen apología silenciosadel status-quo. Segundo, esos funcionarios superio-res de máximo nivel que obtuvieron sus posicionesaprendiendo el sistema y ajustando sus habilidadesa lo vigente no están dispuestos, probablemente, aentregar los controles con facilidad desde la cima.A menudo son reemplazados por otra gente de lamisma convicción hasta que emerjan nuevas nor-mas de selección. Tercero, muchos empleados en-cuentran confortable y seguro trabajar en un am-biente con controles y mínimos riesgos; no estánlistos o maduros para aceptar nuevas responsabili-dades. Frecuentemente, también, son reemplaza-dos por gente con la misma disposición.


140 THE CANADIAN INSTITUTE OF CHARTERED ACCOUNTANTS, GUIDANCE ON CONTROL (TORONTO: CICA, 1995)141 AMERICAN CONSTITUTION, PÁG. 235.142 SERVICE TO THE PUBLIC TASK FORCE REPORT (OTTAWA: PRIVY COUNCIL OFFICE, 1990), PÁGS. 51-52.143 LOS SIGUIENTES PÁRRAFOS HAN SIDO TOMADOS EN SU MAYORÍA DEL ESCRITO PRESENTADO POR JUANITA CEBE EN UNA REUNIÓN DE LA AMERICAN EVALUATION SOCIETY EN WASHINGTON

EN 1990 (PÁGS. 15-16). ESTE TEMA EN PARTICULAR FUE TRATADO DE MANERA MUY ELABORADA POR MICHAEL LIPSKY EN “STREET-LEVEL BUREAUCRACY,” DILEMMAS OF THE INDIVIDUAL IN

THE PUBLIC SERVICES (NEW YORK: RUSSELL SAGE FOUNDATION, 1980).

CONCLUSIÓNC O N O Z C A E L N E G O C I O

La introducción a la Parte I incluye una dis-posición que en la práctica de la auditoría eficazcomienza con el entendimiento del contexto en elcual operan el cliente y otras partes interesadas cla-ves. Este contexto abarca a ambos, la dirección y elproceso de gestión y la rendición de cuentas quelos une.

La Parte I introduce a las nociones de rendi-ción de cuentas y dirección en un intento por ayu-dar a quienes, están o en un futuro estén involucra-dos con la auditoría comprensiva y/o el reporte delrendimiento. El material se refiere primeramente,pero no exclusivamente, al sector público.

En efecto, la Parte I está dirigida a un vigoro-so e importante apuntalamiento no sólo de la audi-toría sino también de cualquier enfoque disciplina-do para diseñar o desarrollar sistemas de gestión einformación; el principio es simplemente que quie-nes hacen esto deben tener suficiente conocimientode las actividades de la organización en cuestión.La falta de comprensión suficiente de las activida-des es equivalente a manejar un auto con los ojosvendados –introduce un riesgo de casi seguro fraca-so.

Tal como escribió en 1953 J.R.M. Wilson: “Lacontabilidad es más un arte que una ciencia, porquela contabilidad al contrario que las ciencias, no tienereglas cuya naturaleza sea de verdades fundamenta-les… es un campo en el cual el criterio es necesario acada paso… ”144 El problema del que Wilson hablóen 1953 es exacerbado cuando se pide a los audito-res que avalen una amplia gama de información. Eldesafío es que deben buscar información que les dealgún grado de seguridad en algo que a menudo hasido desarrollado por gente de otras disciplinas dife-rentes de la contabilidad financiera.

Tener el suficiente conocimiento de las activi-dades del contexto en que se desenvuelve la audito-ría permitirá a los auditores formar juicios sanos enrelación al cálculo de los riesgos (ambos riesgos, elde auditoría y el del cliente), determinar el alcancey el grado de seguridad razonable de la auditoría yel umbral de materialidad (significatividad), la for-ma más apropiada de informar, la naturaleza de loscontroles que pueden ser más efectivos y aquéllosque pueden ser menos efectivos, la naturaleza y fia-bilidad de las diferentes formas de evidencia deauditoría, la naturaleza de los principios de reportedel desempeño que pueden resultar más adecuados.En otras palabras, todos los aspectos claves del pro-ceso de auditoría y los criterios del auditor se venafectados por la calidad de su conocimiento.

Aquéllos que llevan a cabo una auditoría oquienes diseñan sistemas y prácticas de gestión,incluyendo los sistemas de información de desem-peño, requieren diversas dimensiones del conoci-miento de la organización. El primero es el nivelde que trata la Parte I. Esto es, con respecto a todoel ambiente en que la organización opera, y en par-ticular con referencia al entendimiento de los pre-ceptos de dirección y la rendición de cuentas, losprincipios, los enfoques, y los acuerdos que dieronlugar a la existencia de la organización y que deter-minan la fuente de su mandato y los recursos conlos que cuenta para cumplir con éste. Se incluyenen este entendimiento los principios, tipos deacuerdos, y comportamientos asociados con losamplios mecanismos que se han adoptado paracontrolar, ejercer la gestión, y rendir cuentas por eldesempeño de la institución a todos los niveles. Aeste nivel, los principios son aplicables virtualmen-te, a todas las organizaciones en el sector público, ya muchas del sector privado.

La rendición de cuentas no existe en un vacío.Necesita de alguna forma de base doctrinaria paradeterminar puntos de referencia –un marco de valores para el trabajo. Para guiar sus acciones, la

P A R T E I . C O N C L U S I Ó N 8 5

gente tiene su cultura, su ética, su sistema de valo-res, y comúnmente lleva éstos a su lugar de trabajo.La organización desarrolla su propio sistema de va-lores. Ese sistema está muy influenciado por aquéladoptado por los que dirigen la organización, poraquél que los empleados traen a la organización ycomparten con sus líderes, y por aquél dictado porel propósito de la empresa, la legislación, las nor-mas, regulaciones, inclusive la tradición, y la nece-sidad de mantener una buena reputación. Algunosde estos valores están reflejados en los procedimien-tos establecidos; otros no.

Una auditoría debe ser conducida con unentendimiento de ese marco de valores del cual sederiva el régimen de rendición de cuentas.

Ahí reside el mayor desafío profesional quedeben afrontar los auditores. La auditoría es fun-damentalmente una disciplina normativa. Tiendea observar las desviaciones de las normas o las fallasrespecto a ellas. En ausencia de un marco de traba-jo generalmente aceptado para la rendición decuentas los auditores recurrirían naturalmente a supropio sistema de valores –sus propios estándares ysus propias percepciones– pero no deben hacerlo.No obstante, dada la naturaleza conflictiva denuestro sistema social, tales marcos de trabajo,cuando existen, no son siempre relevantes, ni sufi-cientemente amplios ni generalmente aceptados.La auditoría, aunque se ha dado a sí misma unconjunto de principios absolutamente pertinentes aesta profesión, debe ser practicada en un mundomuy imperfecto. Estar envuelta en situaciones difíciles es algo normal para la auditoría, y muchade la eficacia de un auditor descansa en su habili-dad para manejar elecciones complicadas. Fami-liaridad con el marco de rendición de cuentas par-lamentario, las culturas y marcos de administracióncontemporánea, principios generalmente acepta-dos, y los regímenes de rendición de cuentas, nosólo son relevantes por sí mismos, sino que tam-bién brindan consistencia en la práctica de la audi-

toría. Algunos regímenes o protocolos están nor-mados legalmente, otros no. Diferentes acuerdosjerárquicos posan sus particulares desafíos conrespecto a las estructuras de la rendición de cuentasy es necesario desarrollar un buen entendimientode sus peculiaridades.

Hay situaciones en donde el marco de la ren-dición de cuentas en sí mismo ha tenido profundastransformaciones, a través de un período de tiem-po, abarcando cambios en las culturas instituciona-les y gerenciales, acompañadas por la correspon-diente ramificación en los procedimientos. Entales casos, los auditores, dentro del paradigma,deben desarrollar un conjunto de normas másplausible y realista que guíe su trabajo.

La segunda área de conocimientos que necesi-tan los auditores abarca la naturaleza, las operacio-nes típicas y los procesos y enfoques gerencialesque están asociados, y de los que están derivados, lanaturaleza específica de los servicios, productos, yactividades a cargo o provistas por la organización.

La Parte I no intenta llegar a ese nivel deconocimiento; hacerlo sería una tarea que excederíauna publicación. Este nivel de conocimientos serámejor adquirido como auditor o estudiante com-prometido en la tarea.

Llevar a cabo efectivamente y asegurar la efi-cacia de la auditoría comprensiva (y/o designar odesarrollar métodos para reportar el desempeño enapoyo de los cuerpos directivos y de la gerencia)requiere de un proceso de aprendizaje continuosobre las materias tratadas en la Parte I. Un ver-dadero entendimiento depende principalmente delprofundo conocimiento ganado con la experienciaa través del tiempo. La Parte I intenta ser tan sóloun punto de partida del conocimiento que requie-ren tener los auditores de las organizaciones queexaminan.


L I S T A D E C O N T R O L D E

C O N O C I M I E N T O S S O B R E L A

O R G A N I Z A C I Ó N

La sección precedente subraya la importanciaque tiene que los auditores conozcan los regímenesde dirección y rendición de cuentas y antecedentesde sus clientes en auditoría comprensiva. La siguientees una lista de las áreas que requieren su buenconocimiento. La diversidad de estas cuestiones essubstancial. En ciertas circunstancias, incluso,puede haber otras áreas donde sea necesario unbuen entendimiento para llevar a cabo la auditoría.En la preparación de la auditoría, los auditoresdeberían preguntarse a sí mismos:

¿Entendemos:• las vías formales e informales de interacción

entre la institución y las entidades de quienesderiva su mandato y autoridad, incluidos losmarcos legales de dirección y rendición decuentas?

• las formas en que interactúan quienes tomanlas decisiones dentro de la organización yaquéllos que ejercen su influencia sobre ella,la elección de los mecanismos para llevar ade-lante su misión, el establecimiento de las me-tas de desempeño, y la gestión de riesgos?

• los propósitos fundamentales y las responsabi-lidades del cuerpo directivo; son razonablesnuestras expectativas?

• las diferencias entre los propósitos y las res-ponsabilidades del cuerpo directivo y de aqué-llos a quienes le asignó la responsabilidad demanejar los recursos y administrar las políti-cas establecidas?

• las áreas donde el cuerpo directivo y la geren-cia comparten responsabilidades y las interde-pendencias de ambos grupos (especialmenteaquéllas pertinentes al establecimiento depolíticas, el planeamiento estratégico, la

comunicación con las partes interesadas, elcontrol y la gestión)?

• qué constituye la combinación apropiada degente con el conocimiento indispensable, lahabilidad, y el compromiso de ejercer lagerencia y asegurar la eficacia a largo plazo dela organización en cuestión?

• cómo interpreta el cuerpo directivo sus pro-pósitos y se distingue como entidad moral delos intereses individuales de sus miembros ode aquellos intereses particulares que susmiembros específicos representan?

• cómo se asegura el cuerpo directivo que laorganización le rinde cuentas sobre el alcancede los objetivos?

• cómo cumple el cuerpo directivo con su obli-gación de rendir cuentas a aquéllos cuyosintereses representa y que le han dado suautoridad?

• cómo maneja el cuerpo directivo la necesidadde su propia eficacia y resuelve la calidad de ladirección en sí?

• el sentido de la rendición de cuentas en am-bas dimensiones, la formal y la discrecional, yla evolución del concepto con respecto a laorganización en cuestión?

• cómo se ejercitan en el sentido formal e infor-mal los conceptos de independencia, neutrali-dad, responsabilidad, autonomía, gerencia, yliderazgo?

• el impacto de los sistemas de valores y éticahistóricos y actuales, la predisposición, y lacultura sobre la dirección y la rendición decuentas implementadas?

• la extensión y la manera en que el cuerpodirectivo y la gerencia comparten poder for-mal e informalmente?

• el status y los principales factores que haninfluenciado la confianza entre el cuerpodirectivo y la gerencia?

P A R T E I . C O N C L U S I Ó N 8 7

• las principales motivaciones, reconocimientosy sanciones que se han establecido para favo-recer la rendición de cuentas, las relacionesbasadas en la confianza y el respeto, ‘el serrazonable’ o el comportamiento racional, y elcumplimiento de obligaciones fundamentalesde esa rendición de cuentas?

• las motivaciones, reconocimientos y sancio-nes, para el cuerpo directivo de tomar susresponsabilidades con debida diligencia,incluida la jurisprudencia que pudiera existir?

• la delimitación entre la rendición de cuentasinterna, la rendición de cuentas política y ge-rencial y cómo esas delimitaciones se enfren-tan con la organización?

• el papel específico del cuerpo directivo comoun todo y sus partes, y la manera en la cual seejecutan formal e informalmente, con respec-to a la rendición de cuentas y a la gerencia ylas tendencias o direcciones que se relacionancon ella? ¿La eficacia de estos grupos?

• las comparaciones de enfoques de la rendiciónde cuentas y la dirección entre el sector públi-co y privado, los aspectos sólidos y débiles decada uno, y la manera en que cada uno puedecontribuir con el otro?

• las exigencias que afectan la operación de losmecanismos y enfoques de la rendición decuentas y de la dirección en los diferentestipos de instituciones del sector público y pri-vado –por ejemplo, monopolios comerciales ocuasi-comerciales comparados con empresascompetitivas o cuasi-competitivas estatales,empresas mixtas comparadas con empresas depropiedad unívoca, empresas que operan dis-tanciadas de las influencias del sector políticode aquéllas que no lo están?

• vínculos y conceptos de delimitación del con-trol formal e informal versus conceptos derendición de cuentas y cómo la organizaciónacepta y prevee esas delimitaciones y vínculos?

• las bases sobre las cuales el cuerpo directivo yla gerencia llegan a un acuerdo sobre los nive-les de riesgo aceptables y el balance entre elriesgo y el control?

Responder a estas preguntas, o aquéllas quesean relevantes a las circunstancias, debería buscar-se, discutirse y digerirse antes de comenzar el plandetallado de una auditoría.


144 H.C. DELL Y J.R.M.WILSON, AUDITING PROCEDURES, TERCERA ED. (TORONTO: THE CANADIAN INSTITUTE OF CHARTERED ACCOUNTANTS, 1951), PÁG. 21.

A P É N D I C E

UN CASO DECAMBIOS EN LACULTURAGERENCIAL

Numerosas organizaciones grandes han hechoel cambio de un estilo de gestión a otro.145 Se haelegido al gobierno de Canadá como ilustraciónpor resultar más familiar, y a raíz de la considerabledocumentación sobre la materia. Tal como unopuede esperar de una organización que interactúaen un ambiente de cambio y que aprende de supropia experiencia, las especificaciones del sistemadel gobierno federal continúan evolucionando.Esta ilustración que se centra en un número dedesarrollos claves a lo largo de una década, proveeun vistazo sobre el pensamiento, consideraciones ylos procesos que han marcado esta transición en lacultura de la gestión y el estilo. Las fuerzas queoperan y los principios articulados son probable-mente aplicables a todas las grandes organizaciones.Después de todo, los gobiernos –sean estos federa-les, provinciales o locales– y las grandes empresasprivadas comparten cuestiones de gestión y control,todos recurren a la burocracia para conducir susactividades. Los gobiernos tienen agencias centra-les (tales como los cuerpos de administración o deltesoro) y los departamentos; las empresas tienen susoficinas de dirección y sus ramas. En muchosaspectos, es lo mismo.

Una parte substancial de la nueva teoría degestión ha sido promovida o puesta en práctica enel gobierno federal. Muchos de los procedimientosdescritos más abajo no han sobrevivido, como es a

menudo el caso en las grandes burocracias; algunospueden haber sido modificados; mientras que otroshan sido ignorados o abandonados. La cultura, sinembargo, ha podido permanecer. Lo siguiente des-cribe el plan original, donde los vínculos entre lateoría, los conceptos y los procedimientos son másclaros.

El primer paso que tomó el gobierno federalfue modificar la relación entre la Secretaría delTesoro (Treasury Board, la agencia responsable desupervisar las prácticas financieras y administrativasdel gobierno) y los departamentos y agencias. En1986, la Secretaría del Tesoro (TB) emprendió unprograma en el cual los departamentos, en consultacon ella, asumían gran responsabilidad en la asigna-ción de los recursos y el planeamiento del nivel ylímites de gastos, por un período de tres o cuatroaños. El segundo paso fue el desarrollo de unanueva cultura gerencial dentro de los departamen-tos, principalmente resultante en una delegación yhabilitación de vanguardia a los funcionarios civiles(no electos). Un tercer paso se centró en esas rela-ciones entre la TB y los departamentos a los queno se les delegó autoridad.

LA SECRETARÍA DEL TESORO

LA SECRETARÍA DEL TESORO DE CANADÁ ES UNA COMISIÓN

DEL GABINETE DEL PODER EJECUTIVO. ESTABLECE Y COMUNI-

CA A TODOS LOS DEPARTAMENTOS DEL GOBIERNO POLÍTICAS

DE GESTIÓN Y ADMINISTRATIVAS, SE ASEGURA QUE DICHAS

POLÍTICAS DE GESTIÓN Y MARCOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS

EXISTAN EN LOS DEPARTAMENTOS, Y EXAMINA SU EFICACIA.

P A R T E I . S E C C I Ó N 2 . R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S – I N T E R R O G A N T E S Y P R Á C T I C A 8 9

I N C R E M E N T O D E L O S

P O D E R E S Y R E S P O N S A B I L I -

D A D E S M I N I S T E R I A L E S

( I M A A )

El incremento de los poderes y responsabili-dades ministeriales fue el primer paso. Estuvobasado en la convicción que delegando a los depar-tamentos la toma de decisiones y haciéndolos res-ponsables por rendir cuentas por sus acciones, elgobierno estaría quitando algunos de los obstáculospara una toma de decisiones costo-efectiva. Elobjetivo era crear un ambiente donde las decisionespudieran ser tomadas por los gerentes responsablesdel programa.

La teoría que suponía que el IMAA exigiría lacomunicación de información sobre la rendición decuentas en contrapartida a la delegación de poderesadministrativos llegó más lejos que el verdaderoobjetivo que consistía en considerar la delegación yla rendición de cuentas como parte de una relaciónmadura y productiva entre las jerarquías ministeria-les y los altos mandos del gobierno. Uno de losresultados esperados era liberar a los ministros de laTB de la tediosa tarea de tener que examinar milesde propuestas departamentales anuales. A su vez laSecretaría (TB) sería más efectiva, al alejarse delanálisis de caso por caso, hacia una dirección demás alto nivel. El IMAA fue un intento deliberadode introducir un nuevo método de gestión y con-trol en el gobierno.

LOS ANTECEDENTES DEL IMAA

EL PROCESO DE RENDICIÓN DE CUENTAS PROPUESTO

POR EL IMAA TIENE MUCHOS PARALELOS CON EL PRO-

CESO QUE EL GOBIERNO DE ONTARIO PUSO EN MARCHA

DESDE HACE YA ALGÚN TIEMPO.146

L A D E L E G AC I Ó N IMAA

La delegación IMAA contaba con dos compo-nentes, uno de aplicación universal y otro específi-co a cada ministerio. El universal incrementaba demanera significativa, o en algunos casos totalmente,la delegación de poder en ciertas áreas administrati-vas. El cumplimiento iba a ser monitoreado porauditorías periódicas e informado en reportes degestión anuales. La delegación en su componenteparticular representaba las autorizaciones específicasbuscadas por el ministro y el departamento. Lamayor parte, eran negociadas entre los funcionariosdel secretariado de la Secretaría del Tesoro y deldepartamento. Lo que se obtenía como resultadopor estas nuevas delegaciones era un informe con-sistente basado en los resultados del programa-información sobre el desempeño (con metas apro-piadas) para reemplazar la información operacio-nal, particularmente aquélla que sustituye la medi-da del esfuerzo con las entradas.

CONTROLES EX-ANTE

LOS CONTROLES EX-ANTE SON REGLAS PRE-EXISTENTES A LA

TOMA DE DECISIONES Y/O NORMAS ESPECÍFICAS AL MOMENTO

DE TOMAR LAS DECISIONES. DENTRO DEL GOBIERNO DE

CANADÁ, LAS REGLAS GENERALES (O LAS INTERPRETACIONES

DE ESAS NORMAS) PROBABLEMENTE PARA OPERAR EN TODO EL

SERVICIO, PROCEDEN DE:

• LEYES COMO LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA,

LA LEY DE EMPLEO DEL SERVICIO PÚBLICO; Y

• LA SECRETARÍA DEL TESORO (TB): BAJO LA FORMA DE

REGULACIONES, POLÍTICAS Y DIRECTIVAS ADMINISTRATI-

VAS Y DE PERSONAL.

EXISTEN IGUALMENTE REGLAS E INTERPRETACIONES MINISTE-

RIALES DE REGLAMENTOS, POLÍTICAS Y DIRECTIVAS DE LA TB

QUE TOMAN EN CUENTA LAS CIRCUNSTANCIAS PARTICULARES Y

DISTINTIVAS DEL MINISTERIO EN CUESTIÓN.


Este enfoque implicaba una recompensa, y losprimeros memorandums de entendimiento entre elpresidente de la TB y el ministro en cuestión preci-saban las áreas de control a ser delegadas al igualque las expectativas en rendición de cuentas que seesperaban a cambio. La expectativa era un reporteanual de rendición denominado el Informe deGestión Anual, y subsecuentemente un informe derevisión en profundidad del período anterior alcubierto por el acuerdo, sintetizando la naturalezade lo que se esperaba a cambio. Retrospectivamen-te, decidir qué poderes debían ser delegados eracomparativamente sencillo (excepto por la resisten-cia natural a ‘soltar’) en relación con la formulaciónactual de los acuerdos de rendición de cuentas.

M E M O R Á N D U M D E E N T E N D I M I E N T O

Un memorándum de entendimiento similaral desarrollado bajo la iniciativa federal (con moti-vo del procedimiento IMAA) puede ayudar a sanearalgunas complejas relaciones de la rendición decuentas. En organizaciones como las de los gobier-nos federal, provinciales o locales, hay múltiplesrelaciones que uno debe reconocer como integran-tes de la substancia de la rendición de cuentas, asícomo también la identificación de las partes de larelación de la rendición. La siguiente es una listacomprensiva, lo que no significa exhaustiva,147 decuestiones por resolver en el desarrollo de un buenmemorándum de entendimiento entre tales partes.Intenta ser una guía de las cuestiones que puedenoriginarse en la negociación de un entendimiento.

Como un convenio de rendición de cuentas,un buen memorándum de entendimiento deberíaahondar en lo siguiente:

• la tarea o la responsabilidad en cuestión;• la medida de la delegación;• identificación clara de las partes del acuerdo;• la naturaleza y frecuencia de los reportes;• los criterios de desempeño y los indicadores

seleccionados; y• el contrato de rendición de cuentas.

Sería necesario aclarar qué departamentosdeberán responder por:

• la utilización de recursos;• los esfuerzos del servicio;• los logros;• los resultados, los efectos, las consecuencias;• el cumplimiento con las políticas de la

Secretaría del Tesoro;• el desempeño administrativo, gerencial, y/o

del programa.

No obstante, es difícil formalizar un memo-rándum de entendimiento al menos que las partesentiendan a quién responde por las responsabilida-des delegadas el ministro departamental:

• al presidente de la Secretaría del Tesoro;• al primer ministro;• al gabinete;• al Parlamento (a través de las comisiones de la

Cámara de los comunes).

Sería necesario distinguir entre:• la responsabilidad colectiva del ministro; y• su responsabilidad departamental.

Similarmente, es necesario acordar a quiéndebe rendir cuentas el viceministro:

• al primer ministro;• al ministro;• al Secretario del Privy Council;• a la Comisión de Funcionarios Superiores del

Privy Council Office (COSO);• al presidente y a los ministros de la Secretaría

del Tesoro;• al segundo nivel de la Secretaría del Tesoro; y

en algunas cuestiones• al presidente de la Comisión del Servicio

Público.

P A R T E I . A P É N D I C E . U N C A S O D E C A M B I O S E N L A C U L T U R A G E R E N C I A L 9 1

Para complicar la cuestión, asumiendo que larespuesta es que el viceministro debe responderante algunas de las personas arriba mencionadas, esnecesario especificar exactamente sobre qué respon-de:

• el desempeño departamental;• su desempeño personal;• su relación con el ministro;• sólo por la utilización de recursos.

En cualquier caso, ¿qué desempeño tenemosen mente?

• administrativo;• gerencial;• político;• de liderazgo.

¿Y con respecto a qué valores, qué normas decomparación?

• prudencia, debida diligencia, probidad, inte-gridad, equidad;

• economía, eficiencia, eficacia (puede incluir loarriba mencionado);

• atributos de eficacia (por ejemplo, el enfoquede la CCAF que incluye todos los arriba men-cionados).

¿Persiguiendo qué propósitos?• departamentales;• objetivos superiores del gobierno (equidad,

asuntos regionales, bilingüismo y multicultu-ralismo, etc.).

¿Con qué frecuencia?• anualmente;• cada tres o cuatro años con una revisión pro-

funda;• monitoreo permanente.

¿Con qué nivel de detalle?• altamente sintetizado;

• comprensivo;• sobre asuntos significativos solamente;• por excepción;• datos tácticos;• datos estratégicos.

Es poco probable que se encuentren respues-tas precisas a cada una de la preguntas arriba men-cionadas y a otras similares. Algunas personasexperimentadas piensan que tales preguntas inclusono son necesarias. Les gustaría ver las relaciones derendición de cuentas establecidas a un nivel másgeneralizado. Aunque reconocen que mientras lasrelaciones deberían ser pertinentes a las respectivasresponsabilidades de las partes en el acuerdo, poste-riormente desearían verlas menos especificadas ysuficientemente flexibles para permitir una comu-nicación efectiva de información sin el tedio deuna convención contractual. Las partes de unacuerdo o entendimiento de rendición de cuentasdeben sentirse bien una con la otra, de otra forma,la relación sería esencialmente mecánica y de algu-na manera estéril.

I N F O R M E S O B R E L A E N T R E G A D E L P R O G R A M A

Un serio desafío tomado por el IMAA y cuyasolución permanece evasiva es la especificación delos resultados del programa y el informe sobre laentrega del programa. Hay significativas dificul-tades con el agrupamiento de actividades departa-mentales multifacéticas, el establecimiento delcosto de estos productos o servicios, y su monito-reo y control contra parámetros predeterminados, amenudo en razón de la ausencia de estándares cua-litativos de servicio.

Medir los resultados inmediatos o últimos dela actividad del gobierno es difícil. Los programasdel gobierno tienden a producir resultados hetero-géneos y muy fragmentados. Sería quizás posiblemedir el resultado y alguna de las consecuencias


con respecto a un producto o servicio específico.Es más difícil encontrar un conjunto de medidasque capturen la esencia de un programa complejo.Cuanto más agrega uno, más factores externosinterfieren en la ecuación afectando los resultados,y haciendo la rendición de cuentas más difícil ymenos clara. Algunas veces, incrementa el proble-ma la creencia injustificada en ‘simples’ indicadoresde rendimiento de un proceso complejo, una per-cepción que a menudo privilegia la rapidez al senti-do común. Otro factor que es difícil calcular es enqué medida usar un criterio conocido para medir elrendimiento, quizás a expensas de consideracionesmás amplias.

L A R E S P O N S A B I L I D A D M I N I S T E R I A L V E R S U S L A

R E S P O N S A B I L I D A D G U B E R N A M E N TA L

Otra cuestión tratada por el IMAA es aquéllareferida a la libertad ministerial versus la responsa-bilidad corporativa del gobierno –la versión buro-crática de la cuestión de la responsabilidad indivi-dual versus las responsabilidades colectivas de unministro. En síntesis, cuanto más poder se deleguea los departamentos para tomar decisiones lejos dela mirada de las agencias centrales, menos se podrátomar iniciativas globales para responder a las prio-ridades gubernamentales.

S E R V I C I O P Ú B L I C O 2 0 0 0

El término ‘Servicio Público 2000’ (común-mente conocido como PS 2000) fue elegido paraindicar que el gobierno federal canadiense decidióa fines de la década de los ochenta, modernizar suservicio civil tomando las últimas tendencias de larevolución en la gestión que estaba teniendo lugaren Canadá y en el extranjero tanto en el sectorpúblico como en el privado. La reforma no seintentó solamente para modificar el sistema sinotambién para modificar la cultura de la burocracia.Se tomó sobre todo como respuesta a la creciente

insatisfacción de los ciudadanos con el gobierno.Uno de los propósitos de esta vasta empresa fueestablecer la primacía de los ciudadanos –contribu-yentes, clientes– en la provisión diaria de los servi-cios gubernamentales.

El PS2000 constaba de cuatro temas princi-pales:148

• mejorar el servicio al público a través de unenfoque en los resultados y una prestaciónorientada al cliente;

• autorizar a los funcionarios públicos a usar losrecursos de la manera más creativa y responsa-ble;

• dirigirse a los funcionarios públicos en unaforma que refleje la importancia crítica de lagente en el éxito de las operaciones guberna-mentales; y

• énfasis en la rendición de cuentas.

PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE CALIDAD A LOS

CLIENTES

INTENTAR MEJORAR LA CALIDAD DEL SERVICIO A LOS CLIEN-

TES TRAE CONSIGO UN PROBLEMA CONCEPTUAL, YA QUE CALI-

DAD SIGNIFICA DIFERENTES COSAS PARA DIFERENTES PERSO-

NAS. PARA ALGUNOS, LA CALIDAD ES SOLAMENTE UNA CUES-

TIÓN DE OPTIMIZACIÓN DE RECURSOS. PARA OTROS, LA CALI-

DAD ES CUANDO LOS BIENES SE ENTREGAN A TIEMPO, LIBRES

DE ERRORES, Y PROBLEMAS. PARA OTROS MÁS, LA CALIDAD SE

ENCUENTRA EN LA EQUIDAD E IMPARCIALIDAD, E IGUALDAD

DE OPORTUNIDADES. FINALMENTE, PARA LOS ACTIVISTAS, LA

CALIDAD ES PRINCIPALMENTE UNA FUNCIÓN DE LA MEDIDA EN

QUE HAN TENIDO LA OPORTUNIDAD DE PARTICIPAR EN LA

DECISIÓN CONCERNIENTE AL PROGRAMA EN CUESTIÓN. CADA

UNO DE ESTOS PUNTOS DE VISTA ES VÁLIDO.

IMAA y PS2000 van juntos, uno siguió alotro. El PS2000 habría sido posible sin el IMAA,pero probablemente inefectivo. El PS2000 es, enefecto, una extensión del IMAA dentro de los


departamentos, impulsando la delegación hacia lavanguardia de los funcionarios civiles (no electos).La delegación, autorización, y rendición de cuentasforman el vocabulario básico de la nueva cultura.Los controles serían más relajados, y menores;aquéllos que permanecieran habrían de ser másestratégicos y penetrantes. Las reglas y los proce-dimientos serían reducidos y simplificados. Laaplicación de lo que permaneciera tendría que serdelegada, tanto como fuera posible. Los funciona-rios civiles superiores adquirirían mayor autoridad:interpretarían las reglas y serían alentados a ejercersu criterio –inclusive aceptando riesgos razonables.En síntesis, serían dotados de poder. Así, la pro-gramación o las decisiones del servicio estaríancada vez más inspiradas por la realidad de la situa-ción en lugar de por reglas y procedimientos ema-nados de las oficinas superiores departamentales ode la Secretaría del Tesoro.

En este ambiente en evolución, alcanzar resul-tados de manera costo-efectiva y la necesidad dedemostrar su eficacia se convierten en la esencia delpapel de vanguardia de los funcionarios civiles ysus supervisores. Se espera la rendición de cuentas.


LA DELEGACIÓN DE AUTORIDAD NO SIEMPRE ESTÁ

LIMITADA A LOS GERENTES Y EMPLEADOS DE UNA

ORGANIZACIÓN. HAY MUCHAS DECLARACIONES

PÚBLICAS QUE INTENTAN HABILITAR A LOS CIU-

DADANOS O CLIENTES, EXPLICANDO SUS DERECHOS

Y LA MANERA DE REPARAR Y OFRECIENDO LA

PALABRA EN LA TOMA DE DECISIONES. ALGUNOS

HOSPITALES EN CANADÁ TIENEN UNA DECLARACIÓN

DE LOS DERECHOS DE LOS PACIENTES. EN EL REINO

UNIDO HAY UNA DECLARACIÓN DE LOS INQUILINOS,

UNA DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS

PASAJEROS DE TREN, UNA DECLARACIÓN DE LOS

PACIENTES DE LOS SERVICIOS NACIONALES DE

SALUD, ENTRE OTRAS.

LA HABILITACIÓN

LA HABILITACIÓN NO ES UNA ABDICACIÓN DE RESPONSABILIDA-

DES. NI TAMPOCO UNA SIMPLE DELEGACIÓN DE AUTORIDAD.

LA VERDADERA HABILITACIÓN IMPLICA QUE LOS GERENTES A

QUIENES SE DELEGA AUTORIDAD CUENTAN CON LA INFORMA-

CIÓN, LAS HERRAMIENTAS, EL ENTRENAMIENTO Y EL APOYO

NECESARIOS PARA ALCANZAR LOS RESULTADOS DESEADOS.149

LO SIGUIENTE HA SIDO TOMADO DE LA SECRETARÍA DEL

TESORO DE CANADÁ:150

EL OBJETIVO DE LA HABILITACIÓN ES:

LAS PRÁCTICAS Y COMPORTAMIENTOS DE GESTIÓN Y LIDERAZ-

GO QUE HABILITAN A LOS EMPLEADOS A:

• PERMITIRLES EJERCER LA AUTORIDAD, SOBRE SUS ÁREAS DE

RESPONSABILIDAD, CON DISCRECIÓN Y BUEN CRITERIO;

• UBICAR LA AUTORIDAD TAN CERCA COMO SEA POSIBLE DEL

PUNTO DE ENTREGA DEL SERVICIO, REMOVIENDO

OBSTÁCULOS; Y

• PROVEER EL MARCO DE TRABAJO Y APOYO NECESARIOS A LA

INNOVACIÓN Y A LA RESPUESTA CENTRADA EN EL CLIENTE.

SON INDICADORES DE HABILITACIÓN:

• UN MEJOR ENTENDIMIENTO FUNCIONAL DE LA HABILITA-

CIÓN, INCLUSIVE LAS CONDICIONES BAJO LAS CUALES

PUEDEN PROSPERAR LA CREATIVIDAD, INICIATIVA, CON-

FIANZA, TRABAJO DE EQUIPO, Y EXCELENCIA EN LA PRES-

TACIÓN DE LOS SERVICIOS DE GOBIERNO;

• LA DISPONIBILIDAD DE INFORMACIÓN DE LOS GERENTES,

EJEMPLOS CONCRETOS, PRÁCTICAS EJEMPLARES, Y APOYO DE

ESPECIALISTAS QUE PROMUEVAN LA HABILITACIÓN APROPIA-

DA A LOS EMPLEADOS, PARTICULARMENTE A AQUÉLLOS

PROVEYENDO SERVICIO DIRECTO A LOS USUARIOS;

• UN INCREMENTO EN LA DELEGACIÓN DONDE ÉSTA TENGA

MAYOR IMPACTO EN EL SERVICIO Y QUE APOYE LA HABILITA-

CIÓN DE EMPLEADOS RELACIONADA CON EL SERVICIO; Y

• LA IDENTIFICACIÓN DE LAS IMPLICACIONES EN LOS RECUR-

SOS HUMANOS DE OPERAR PRESUPUESTOS Y DESARROLLAR

MODELOS Y ENFOQUES CONCRETOS QUE HAGAN MÁS FÁCIL

EL USO EFECTIVO DE PRESUPUESTOS OPERATIVOS DESDE LA

PERSPECTIVA DEL PERSONAL.

En ausencia de retroalimentación del campo a lasoficinas superiores o a la Secretaría del Tesoro, elgobierno no podría estimar la eficacia de la inter-vención pública y de su necesidad continua.151 Lomismo es válido para las grandes empresas del sec-tor privado.

En un primer movimiento, la Secretaría delTesoro, quien era el custodio del “libro de reglas” yasimismo de su interpretación, lo pasó al departa-mento en un acuerdo del IMAA. En un segundopaso, la dirección superior de los departamentoscedió el libro de reglas a los funcionarios al frentedel servicio o a los supervisores. Éste fue un cam-bio de procedimientos del PS2000.

A G E N D A C O M P A R T I D A D E

G E S T I Ó N ( S M A )

En 1991, la introducción de la SMA siguió alPS2000 y al IMAA. Se derivó de la noción desociedad, una doctrina administrativa que adquirióactualidad al final de la década de 1980 y dio lugara la expresión ‘agenda compartida’. La SMA essimplemente una percepción de la gerencia, en elinterior de una institución, de un departamento oagencia gubernamental, como una sociedad. Seinterpreta como un foro de discusión, informal yen gran medida personal. Se procuró que tuvierael acuerdo de la Secretaría del Tesoro y de losdepartamentos el llevar un número limitado decuestiones gerenciales y administrativas al mayornivel, esto es, entre el Secretario del Tesoro y elviceministro departamental.

El marco de prioridades paralelas y comple-mentarias sobre cuestiones gerenciales dentro de laSecretaría del Tesoro y el departamento fue el pun-to central de la SMA. Se identificaron áreas demutuo apoyo, y se obtuvo un acuerdo sobre las ini-ciativas departamentales y los sometimientos resul-tantes a la Secretaría del Tesoro (TB).

La SMA sirvió también a la evaluación anualde la gestión departamental de la TB como una en-trada de información para la evaluación de rendi-miento de los viceministros del COSO (Comisiónde Funcionarios Superiores).

La SMA difería del IMAA en varios aspectos:el IMAA operaba a nivel político, se enfocaba aministros de la Secretaría del Tesoro (TreasuryBoard) y ministros departamentales. La SMA esta-ba al nivel gerencial/administrativo de la Secretaríadel Tesoro y de los viceministros. El foco principaldel IMAA era comprehensivo y principalmentesobre delegación y rendición de cuentas; el de laSMA tenía que ver con cuestiones específicas degestión, las que podían ser interpretadas como unaspecto gerencial de la rendición de cuentas. LaSMA como iniciativa de la TB fue creada cronoló-gicamente después que el IMAA, y se intenta quepermanezca sola.

Desde el punto de vista de la rendición decuentas, el IMAA es el vehículo para que los minis-tros respondan por las responsabilidades delegadaspor la Secretaría del Tesoro. Sólo indirectamentepuede verse al IMAA proveyendo una evaluacióndel desempeño personal de los viceministros. El


AGENDA COMPARTIDA DE GESTIÓN

LA SMA ES EL MÁS RECIENTE DE UNA LARGA SERIE

DE ACRÓNIMOS DEL MARCO GERENCIAL QUE LA

SECRETARÍA DEL TESORO HA PROMOVIDO EN LAS

ÚLTIMAS TRES DÉCADAS: PPBS, OMPS, MBO, OPFS

(OPERATION PLANNING FRAMEWORK SYSTEM),

IMPAC (IMPROVED MANAGEMENT PRACTICES AND

CONTROL), PEMS (POLICY AND EXPENDITURE

MANAGEMENT SYSTEM), IMAA, PS2000, TQM, Y

ÉSTE, SMA. CADA UNA DE ESTAS INICIATIVAS

RESPONDIÓ A LA EVOLUCIÓN DE LAS NECESIDADES EN

EL TIEMPO Y CONTRIBUYÓ A LA PRÓXIMA.

proceso de la SMA, con el énfasis que pone en lagestión departamental y su adherencia a las políti-cas gubernamentales (del gobierno como un todo),provee un buen mecanismo para evaluar el desem-peño real de los viceministros en las áreas relevan-tes para la Secretaría del Tesoro. Esta evaluaciónalimentaba entonces al COSO quien tenía la res-ponsabilidad por toda la evaluación del desempeñopersonal.

La SMA diseñó los parámetros globales queguiarán la evaluación de la gestión departamental.Usó como modelo un marco de trabajo contempo-ráneo que incluye máxima atención a los resulta-dos, el cliente, el liderazgo, la participación de losempleados en la toma de decisiones, rendición decuentas: en síntesis, todas las nociones propagadaspor la iniciativa PS2000. La SMA, como tal, erauna realización del PS2000, evaluando la gestióndepartamental y a los viceministros usando paraello sus preceptos como parámetros. Asimismopropicia la acogida de los departamentos a lasmedidas impuestas en todo el gobierno comoreducciones de empleos, igualdad en el empleo,lenguas oficiales, y la extensión de la cooperación aotros departamentos, compartiendo las buenasprácticas, y la transparencia en el trato con lasagencias centrales.

¿ S E P E R D I Ó E L C O N T R O L ?

Tomados conjuntamente, el IMAA y elPS2000 estaban redefiniendo el control y los con-troles en el gobierno federal, un hecho que generóescepticismo en ciertos niveles de dirección. Hahabido serios debates entre la gerencia superior,gerentes financieros, y auditores semejantes a losque se desarrollaron sobre la aparente reducción enel control en un tiempo cuando algunos canadiensespreocupados y críticos clamaban por más, o almenos mejor, control. Nada en la descripción dearriba sugiere que el control se haya perdido. La

Secretaría del Tesoro tenía todavía mucho control.De alguna forma, el IMAA tenía el control; así elPS2000 era, su prolongación. Los controles, sinembargo, cambiaron. No había una abdicación enel control por la delegación, sólo un cambio en losmecanismos para ejercerlo. Las normas todavíaestaban allí. El libro normativo en lugar de recaeren la Secretaría del Tesoro, estaba siendo compar-tido y se ubicaba, para la interpretación y aplica-ción, en manos de los funcionarios superiores (noelectos). Ellos debían seguir las reglas. Pero notodas las situaciones que podían plantearse en elcampo habían sido previstas por los autores de lanormativa. Esta bien conocida posibilidad llevó alos formulantes del PS2000 a habilitar a los em-pleados superiores y los exhortó a usar su criterioen tales casos. Así, la interpretación de las normastenía que hacerse a la luz de las situaciones localesen lugar de preguntar al jefe, quien no tenía unapercepción de la situación y que sólo tenía la posi-ble ventaja de haber oído previamente problemassimilares.

Algunas personas en la gerencia superior no sesentían tan a gusto con este tipo de delegacióncomo con los procedimientos formales y controlesdesde la cima. Algunos empleados que habían reci-bido la habilitación no estaban acostumbrados amanejar tales responsabilidades, estando acostum-brados a actuar bajo instrucciones, haciendo lo quese les decía, y derivando de ese enfoque cierto gra-do de seguridad.

La gerencia superior que está preocupadaacerca de la delegación debe sentirse igualmentepreocupada acerca de la cesión de autoridad. Estánen lo justo si hay razón para pensar que los emplea-dos superiores tienen un conocimiento y entendi-miento insuficientes para ser capaces de conciliarlas intenciones del programa con la naturaleza deuna demanda imprevista hecha en el mismo. Sinembargo, en principio, si el empleado está familia-rizado con el programa, está adecuadamente capa-


citado, conoce las reglas, conoce a la clientela, daseñales de ser responsable, y rinde cuentas, no hayrazón por la que la gerencia superior deba estaraprehensiva por una falta de control.

Muchos de los que temen una pérdida de con-trol bajo este nuevo enfoque creen que el viejo siste-ma, más detallado y centralizado, garantizaba el aca-tamiento. No obstante, evidencia sustancial indicaque, bajo la anterior cultura de gestión, el controlcentral y los controles centralizados a través de unaestructura gerencial jerárquica de arriba hacia abajono eran una garantía de acatamiento. La existenciade muchos niveles de control o supervisión– porcierto, excesivas capas– hacían el proceso tan pesadoy recargado de papeles que en algunos casos los fun-cionarios superiores se convertían en adeptos aexplotar las escapatorias a las normas. Efectivamenteignoraban directivas venidas desde las oficinas supe-riores y terminaban haciendo lo que juzgaban mejor,presumiblemente a favor del cliente. Bien podíanser habilitados, salvo a la obligación de rendir cuen-tas; ya se sentían responsables.

L A T R A N S I C I Ó N C O N T I N Ú A

En febrero de 1995, el gobierno federal anun-ció el establecimiento de un nuevo sistema de admi-nistración de gastos.152 Uno de sus objetivos era“intensificar la rendición de cuentas con un enfoqueen desempeño y mejor información pública.”

Dos características claves de este sistema sonlos Planes de Actividad de los departamentos y susPerspectivas. Su introducción se desarrolló sobre lafilosofía de iniciativas pasadas, tales como el régi-men IMMA y el proceso SMA, pero reemplazandoo modificando sus aspectos procesales. EstosPlanes de Actividad y Perspectivas intentan proveera los departamentos, la Secretaría del Tesoro, y elParlamento con los medios para entender, comuni-car, y ubicar dónde están yendo el departamento ola agencia, cómo llegarán allí, y las implicacionesde los recursos necesarios y el servicio.

Los Planes de actividades de los departamen-tos están basados en las líneas de servicio y mayoresactividades de los departamentos. Intentan llevar alos ministros departamentales y sus viceministros aun diálogo directo con la Secretaría del Tesorosobre las cuestiones estratégicas importantes, inclu-yendo el impacto de los ajustes planificados en elservicio, presiones potenciales por el financiamien-to, y los riesgos del programa.

Los Planes de las Actividades son documentosde cambio que ponen énfasis en la tendencia al in-cremento de las actividades. Integran el programaclave, los recursos y elementos de políticas que soncríticos para realizar ajustes en las actividades deldepartamento, y proveen una base para que losdepartamentos y la Secretaría del Tesoro trabajenjuntos para dirigir los desafíos relacionados. Másaún, proveen los medios por los cuales los departa-mentos pueden proponer autorizaciones específicaso la flexibilidad que necesitan a efectos de imple-mentar estrategias de cambio.


ALGUNOS TIENEN RESERVAS…

HA HABIDO CIERTO CINISMO ACERCA DE ESTOS NUEVOS

ENFOQUES. MUCHA GENTE LOS VE COMO UNA NOVEDAD.

USAR TÉRMINOS TALES COMO HABILITACIÓN Y GESTIÓN Y

CALIDAD TOTAL, Y SU REPETICIÓN VACÍA SIN TRASLADARLOS

A SUS RUTINAS BUROCRÁTICAS, NO AYUDA A PONER LA TEO-

RÍA EN PRÁCTICA. PARA QUE SEA EXITOSA, LA HABILITACIÓN

TIENE QUE SER INCORPORADA A LOS PROCEDIMIENTOS DE

TRABAJO REALES DE UNA ORGANIZACIÓN, A LA FECHA HA

HABIDO MÁS CHARLA QUE ACCIÓN. ADEMÁS, LA BAJA CALI-

DAD Y LA FALTA DE SENSIBILIDAD A LAS NECESIDADES DEL

CLIENTE PUEDEN HABER TENIDO MÁS QUE VER CON LA

ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIÓN, SUS PROCESOS Y PRO-

CEDIMIENTOS BÁSICOS, O SU FALTA DE VISIÓN Y PROPÓSI-

TOS, QUE CON LOS EMPLEADOS.

Las perspectivas departamentales extienden elpapel vigilante de los parlamentarios. Asisten a lascomisiones parlamentarias a desarrollar sus nuevasresponsabilidades de ubicar futuras tendencias yprioridades de los gastos, y proveen un contextoadecuado para el examen del Presupuesto.

Estas Perspectivas son documentos que pro-veen los departamentos, a través de sus ministros, asus respectivas comisiones parlamentarias. Recu-rren a los resultados del proceso del plan de activi-dades y, basados en los recursos asignados por pre-supuesto, establecen las estrategias departamentalespara adaptarse al ambiente fiscal y político y deter-minan las metas de servicio específicas. Comopunto de partida para la discusión con las comisio-nes parlamentarias, explican el contexto de fondopara las estrategias y cambios departamentales, prioridades, nuevas direcciones y sus implicaciones,las iniciativas claves que se toman para ajustarse alos cambios significativos, las cuestiones y los desa-fíos relativos a las más importantes partes interesa-das, tales como otros departamentos, e indicadoresde desempeño para medir el impacto de los ajustesen la calidad y nivel del servicio.

L A R E V O L U C I Ó N G E R E N C I A L :

C U L T U R A L Y D E

P R O C E D I M I E N T O S

El PS2000 e iniciativas similares en ambossectores, público y privado, han sido denominadasuna revolución cultural. La creencia original fueque el cambio en la cultura sería lento –algunosdecían una generación– mientras aún los sistemaspodían cambiarse rápidamente. Algunos observa-dores piensan que la cultura está en su mayor parteallí todavía: los empleados de vanguardia estabanlistos; la gerencia media, en su gran mayoría, estabalista; era sólo cuestión de tiempo antes de que lagerencia superior lo notara y tomara las accionesapropiadas. Esos observadores notarían también,que llevaría un largo tiempo traducir la filosofía enprocedimientos operativos.

La revolución gerencial puede bien ser el úni-co marco para la generación emergente de gerentesy no gerentes por igual. La clase gerencial de hoydía fue principalmente llevada a disfrutar de unagran libertad en comparación con la generaciónanterior; culturalmente, el marco familiar precedeal lugar de trabajo.


145 EJEMPLOS DE EXPERIENCIAS EN BRITISH COLUMBIA Y ONTARIO SE DIERON EN CANADIAN PUBLIC ADMINISTRATION/ADMINISTRATION PUBLIQUE DU CANADA, VERANO DE 1992 Y PRIMAVERA

DE 1991 POR KENNETH KERNAGHAN Y BRIAN MARSON, RESPECTIVAMENTE.146 PARA UNA DESCRIPCIÓN COMPLETA DEL ENFOQUE EN EL GOBIERNO DE ONTARIO, VER EL ANNUAL REPORT OF THE PROVINCIAL AUDITOR OF ONTARIO PARA EL AÑO FISCAL TERMINADO EL 31

DE MARZO DE 1986.147 VARIOS ELEMENTOS DE LA LISTA PUEDEN SER USADOS EN IMAA. SIN EMBARGO, ESTA LISTA PARTICULAR HA SIDO DESARROLLADA POR UNO DE LOS AUTORES DE ESTE LIBRO USANDO ALGÚN

MATERIAL DE PROCEDIMIENTOS DEL IMAA PERO BASÁNDOSE FUNDAMENTALMENTE EN LA LÓGICA Y LA COMPRENSIÓN DE LA MAQUINARIA DEL GOBIERNO.148 PRESENTACIÓN DE IAN CLARK EN EL CCMD (CANADIAN CENTRE FOR MANAGEMENT DEVELOPMENT) ARMCHAIR DISCUSSION DEL 5 DE MARZO DE 1992, “SHARED MANAGEMENT

AGENDA: IMPROVING MANAGEMENT THROUGH PARTNERSHIPS”.149 INFORME DEL AUDITOR GENERAL DE CANADÁ A LA CÁMARA DE LOS COMUNES, 1992, PÁG. 204.150 RAMA DE DESARROLLO DE RECURSOS HUMANOS DE LA SECRETARÍA DEL TESORO (TREASURY BOARD) EN NOMBRE DEL CONSEJO DE DESARROLLO DE LOS RECURSOS HUMANOS,

“STRATEGIES FOR PEOPLE, AN INTEGRATED APPROACH TO CHANGING THE PUBLIC SERVICE CULTURE,” JULIO DE 1992.151 ESTO, POR SUPUESTO, NO ES CIERTO PARA TODOS LOS SERVICIOS O TODOS LOS NIVELES DE GOBIERNO. LA POBLACIÓN Y SUS REPRESENTANTES NO NECESITAN LA MISMA CLASE DE RENDI-

CIÓN DE CUENTAS DE LOS FUNCIONARIOS SUPERIORES PARA DETERMINAR SI ALGUNOS SERVICIOS SON EFECTIVOS O NO, POR EJEMPLO SI SE CORTA EL AGUA, SI NO SE REMUEVE LA NIEVE, O SI

SE CORTA LA LUZ.152 VER PLANNING AND COMMUNICATIONS DIRECTORATE, TREASURY BOARD OF CANADA, THE EXPENDITURE MANAGEMENT SYSTEM OF THE GOVERNMENT OF CANADA (OTTAWA: TREASURY

BOARD, 1995).

R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S , I N F O R M E D E R E N D I M I E N T O , A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A - U N A P E R S P E C T I V A I N T E G R A D A1 0 0

P A R T E I I

EL INFORME DERENDIMIENTO

R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S , I N F O R M E D E R E N D I M I E N T O , A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A - U N A P E R S P E C T I V A I N T E G R A D A 1 0 1

…REFIERE LA VERDAD Y LOS MOTIVOS DE MI CONDUCTA A

QUIEN LOS IGNORA.

W I L L I A M S H A K E S P E A R E , H A M L E T , V I I , 3 5 3 .

P A R T E I I

EL INFORME DERENDIMIENTO


Hemos visto que la responsabilidad es la obli-gación de dar cuenta de un encargo recibido. Estasegunda parte expone cómo se responde a esta obli-gación.

La manera cómo se cumple con esa responsa-bilidad ha llamado mucho la atención. Durantemuchos años, el sector público canadiense ha esta-do sometido a inspecciones de comisiones reales,comités parlamentarios y ministeriales, investiga-ciones especiales y evaluaciones por parte de acadé-micos y asesores. Algunos de éstos tratan directa-mente de cómo la organización define y desempeñasu función y cómo relata lo que cumple.

Algunos de los medios tradicionales de darcuenta del rendimiento de los organismos públicossiguen sin cambiar; otros cambiaron radicalmente;otros ya se abandonaron. Se introdujeron nuevosmecanismos: por ejemplo, auditorías sistemáticasdel rendimiento, internas y externas, son instru-mentos bastante recientes, así como la evaluaciónprofesional de programas. Más nuevo aún es elconcepto de representaciones gerenciales sobre elrendimiento.

Se revisan y modifican periódicamente lasreglas de las profesiones autorreguladas y la legisla-ción que rige el informe de la responsabilidad en elsector privado con fin de ajustarse a la evolución delas normas y de las expectativas. A los canadiensesno se les puede inculpar de la ignorancia de sus mé-todos de responsabilidad. Se exponen en la Parte IIla teoría y los métodos vigentes del informe deresponsabilidad. La información se enfoca sobre el


rendimiento o la eficacia que presenta la gerencia alos directivos y a su vez, cómo ellos dan cuenta a losgrupos a quienes responden; para resumir, trata deinformar la ejecución de las políticas establecidas.Así pues, no analiza cómo se realiza un informesobre el rendimiento en los niveles más bajos deuna organización. Es más, en conformidad con laintención del libro, el enfoque de la Parte II vamucho más allá del informe de rendimiento econó-mico aunque éste sea importante.

El término informar expresa mucho más queel acto físico de presentar un informe. Implica elmarco conceptual del informe: la definición delpúblico y de sus necesidades; las decisiones sobrelas que se ha de informar, cómo y con que frecuen-cia; y por fin, lo que es preciso cumplir para conse-guir la información que se incluirá en el informe.Dar cuenta del rendimiento es distinto de medirloy es preciso distinguirlos. Aunque la Parte II serefiera varias veces a la medición, da importancia alas técnicas de informe y no de medición. Propor-ciona un conjunto de principios que al aplicarlos,pueden aprovechar los mejores métodos y produc-tos de medición y análisis, incluso la investigaciónde orientaciones, la evaluación y la supervisión deprogramas.

Aunque la discusión se centra en el sectorpúblico, algunos de sus principios se pueden apli-car también al sector privado.

El término gerencia, tal como se usa aquí, serefiere a los gerentes, con sueldo y en plena dedica-ción, de una organización. Algunos directivos tie-nen responsabilidades de gerencia y deben incluirseen esa categoría en algunas ocasiones. En los nive-les federal y provincial, por ejemplo, los ministrostienen responsabilidades gerenciales específicas,asignadas por la ley y que cumplen en colaboracióncon sus viceministros y los funcionarios ejecutivos.Existen situaciones similares a nivel municipal, enlos servicios de sanidad y otras partes del sectorpúblico. En el privado, los ejecutivos asisten con


RESUMEN HISTÓRICO

EL APARATO Y LOS MÉTODOS DE LAS ADMINISTRACIONES TANTO

FEDERAL COMO PROVINCIAL DE CANADÁ ESTUVIERON CAM-

BIANDO CASI CONTINUAMENTE EN EL TRANSCURSO DE ESTE

SIGLO. EL RÉGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD TAMPOCO SE

QUEDÓ SIN CAMBIAR. LA INTRODUCCIÓN DEL SISTEMA DE

MÉRITO EN 1918 PERMITIÓ ANIQUILAR LA PROTECCIÓN EN

ASUNTOS DEL PERSONAL. MÁS TARDE LA CONSTITUCIÓN DE

LOS SINDICATOS DE FUNCIONARIOS, CON SU SISTEMA DE QUEJA

(LA PRÁCTICA DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA SE AMPLIÓ EN

LOS AÑOS SESENTA Y SETENTA) EMPEZÓ LO QUE ALGUNOS CON-

SIDERAN COMO UN NUEVO RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD. SE

OSCILÓ CON FRECUENCIA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCEN-

TRALIZACIÓN. EN LOS AÑOS TREINTA SE CREÓ EL CARGO DE

CONTRALOR DEL TESORO CON EL FIN DE PREAUTORIZAR TODOS

LOS GASTOS, FUNCIÓN QUE ANTES CUMPLÍA EL VERIFICADOR

GENERAL. SE ESTABLECIÓ EN 1978 LA INTERVENCIÓN GENERAL

PERO EN 1993 ABSORBIÓ SUS FUNCIONES LA SECRETARÍA DEL

TESORO, A LA CUAL SE AÑADIÓ DESDE ENTONCES EL TÍTULO DE

INTERVENTOR GENERAL. VARIAS TÉCNICAS DE GESTIÓN Y PRE-

SUPUESTACIÓN, CON MULTIPLICIDAD IMPRESIONANTE DE ACRÓ-

NIMOS, SE ESTABLECIERON PARA DESPUÉS SER ABANDONADAS.

SE CREARON EMPRESAS PÚBLICAS, QUE LUEGO FUERON PRIVATI-

ZADAS.

DE VERDAD HUBO MUCHO CAMBIO. CON TAL ENFOQUE SE

PODRÍA OPINAR QUE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE

CANADÁ FUE REGIDA CON MÁS ATENCIÓN A LAS NOVEDADES

DE ACRÓNIMOS DIRECTIVOS QUE A MEDIDAS ATINADAS. NO

FUE ASÍ. LA HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE

CANADÁ ES UNA BÚSQUEDA CONTINUA DE SOLUCIONES QUE

MEJOREN EL CONTROL, LA EFICACIA Y LA RESPONSABILIDAD

DEL SERVICIO PÚBLICO. POR FALTA DE SOLUCIÓN PERFECTA,

NO SE DEJA DE CAMBIAR.

frecuencia a las juntas directivas. El término geren-cia llega a incluir el marco directivo de una organi-zación: esa jerarquía de ejecutivos con el encargo,según sus delegaciones, de varias funciones o pro-gramas de la organización.

El término dirección o cuerpo directivo serefiere a los elegidos o nombrados que ejercen lasupervisión y la dirección general de las organiza-ciones. Se puede ilustrar con estos ejemplos:

• las asambleas legislativas federales yprovinciales;

• los consejos municipales y regionales;• las juntas directivas, los gobernantes, los admi-

nistradores de hospitales y consejos escolares;• los consejos escolares nombrados y elegidos,

los administradores, los directivos o los claus-tros de universidades y colegios técnicos;

• los consejos y organismos de asesoría, planifi-cación y reglamentación;

• los consejos de organismos de serviciossociales, de organizaciones benéficas, artísti-cas, culturales, privadas y profesionales;

• los consejos de empresas públicas, de propie-dad mayoritaria del Estado o realmente con-troladas por él o sus organismos;

• en el sector privado, las juntas directivas desociedades privadas o públicas.

La gerencia debe responder ante tales cuerposdirectivos.

El rendimiento supone realizaciones relacio-nadas con esfuerzos o capacidades e intención. Lapalabra rendimiento se acompaña a menudo de unmodificante contextual así como sector público,administrativo, gerencial incluso rendimiento de unejecutivo o del equipo, de un programa o de unaorganización. Ser efectivo o eficaz es tener la apti-tud de causar un resultado deseado o de hecholograrlo. Igualmente, se modifica frecuentementela palabra eficacia en obras de gestión y adminis-tración así como en el habla diaria con los mismos

términos: eficacia de programas, de organización,eficacia gerencial, y así sucesivamente. Por lo tantoen su contexto, rendimiento y eficacia compartenciertos sentidos y en esta obra, con frecuencia sepueden intercambiar, aunque desde ahora la pala-bra eficacia se usará más a menudo. Se encontrarámás adelante un análisis más detallado del concep-to de eficacia.

La Parte II se organiza en dos secciones. Laprimera sección examina cómo se suele dar cuentadel rendimiento y después, discute algunos puntosde los conceptos implicados. La segunda secciónsugiere un marco y método de informe.

Aunque las organizaciones contemporáneasacostumbran producir una variedad muy grande deinformación (como indicamos brevemente en elCapítulo 8) tanto para uso interno como para dis-tribución externa, suele ser difícil obtener una ima-gen completa de la eficacia de una organización. Sedebe principalmente a que el concepto de eficacia esdifícil de entender en sí. Es imprescindible venceresta dificultad para que la gerencia sea verdadera-mente responsable y la dirección cumpla plenamen-te con sus responsabilidades fiduciarias.

Según expone el Capítulo 9, ninguna defini-ción única del concepto permite determinar la efi-cacia de una organización. Se pueden sin embargodeterminar las características que una organizaciónhabría de tener con fin de cumplir su misión exito-samente. Los doce atributos de la eficacia presenta-dos en el Capítulo 10 cubren los más importantesaspectos del éxito de una organización, o de su fra-caso. Según la organización o circunstancia, algu-nos de estos atributos resultarán más importantesque otros. Es más, puede pasar a veces que uno ovarios sean irrelevantes. Una buena perspectivaglobal de la eficacia o rendimiento de una organiza-ción se puede alcanzar sin embargo, recogiendoinformación fiable sobre estos atributos, o sobre losconcernientes a las circunstancias.

P A R T E I I . E L I N F O R M E D E R E N D I M I E N T O 1 0 5

Se argumenta que una gerencia responsabletiene que proceder al análisis de su rendimiento ypresentar los resultados a su dirección. Sólo lagerencia tiene, o debiera tener, la información quefundamentará este informe. Sólo actuando de estemodo se volverá la gerencia verdaderamente res-ponsable. Y sólo con esta información podrán losdirectivos tomar las decisiones esclarecidas, impres-cindibles a fin de cumplir sus responsabilidadescon propiedad y confianza.

Se sugiere en el Capítulo 10 un mecanismode información del rendimiento: la representacióngerencial. Se trata de un informe explícito quelos gerentes superiores elevan a sus directivos,acerca de un aspecto de la eficacia o del rendi-miento de la organización. Con tal que la direc-ción represente todos los atributos pertinentes dela eficacia, se podrán sacar conclusiones atinadasde la calidad de su gestión de los fondos y demásrecursos que le fueron confiados con el fin decumplir su misión.

Así como lo explica el Capítulo 11, prepararuna representación gerencial de la eficacia no esfácil. Se acostumbra observar que pocas organiza-ciones tienen la información que les hace falta parafundar representaciones fiables sobre los atributossugeridos. Sin embargo la inmensa mayoría de lasorganizaciones que lo intentaron han logrado pre-parar representaciones que mejoran considerable-mente la información con la que pueden contar losdirectivos para cumplir con sus responsabilidadesglobales. Cuando se encuentren carencias en lainformación que se debe reunir para preparar unarepresentación, se puede decidir si hay que llenarlasy entonces, cómo.

Conviene reunir ciertas precondiciones antesde que empiece la organización la representacióngerencial sobre su eficacia. De suma importanciaes el grado de confianza entre la gerencia y sudirección. Las organizaciones que han logrado pre-parar representaciones acostumbran esforzarse por

mejorar sus sistemas de información y responsabili-dad. Es razonable que las organizaciones que seencuentren en mayor transición o situación de cri-sis demoren hasta que los gerentes superiores ten-gan bastante tiempo libre, lo que es imprescindiblepara que tenga buen éxito la representación, ypuedan dedicarlo a los asuntos difíciles que se ne-cesitan resolver mientras preparan representaciones.

El Capítulo 12 facilita consejos detallados decómo los gerentes pueden iniciar la difícil empre-sa de redactar declaraciones pertinentes. El méto-do que se delinea en este capítulo sin embargo, noes el único posible. En efecto, se debe entenderque circunstancias distintas precisan métodos dis-tintos.

No cabe duda de que existe el peligro que elinforme gerencial pueda resultar, ya sea parcial oincompleto. En este caso o cuando los directivosquieren asegurarse de que lo que reciben es exactoy completo, se puede contratar una valoraciónindependiente. El papel de los auditores en estecontexto se detalla en la Parte III del libro.

No se propone que el marco y el método quese sugieren se vuelvan modelo ni panacea; nuestropropósito no es prescribir. En circunstancias espe-ciales se puede manejar todo o parte del marco.Tampoco se sugiere que sea preciso modificar alparecido de éste los procesos y sistemas de medi-ción y análisis (por ejemplo evaluación, auditoríainterna, investigación de las orientaciones) ya esta-blecidos y alimentando la producción de la infor-mación necesaria. Más bien se pretende que elmarco sea un instrumento flexible, un amplio con-junto de principios que ayuden a los gerentes y susdirectivos a enfocar el rendimiento de su organiza-ción y determinar cuáles aspectos hace falta investi-gar y cómo lograrlo a fin de definir el rendimientoexacta y completamente. Se idearon el marco y elmétodo como una referencia para verificar lo com-pleto de un informe sobre el rendimiento, tomán-dose en cuenta que los procesos internos tanto


como la forma y estructura del mismo informepuedan cambiar según la organización o circuns-tancia.


S E C C I Ó N 1

BASE TEÓRICA


C A P Í T U L O 8

PRÁCTICASVIGENTES DEINFORMACIÓN

La gerencia da cuenta de su rendimiento a sudirección por medio de una gran variedad demecanismos. Unos se encuentran en los sectorespúblico y privado, otros pertenecen propiamente auna organización.

M E C A N I S M O S D E L S E C T O R

P Ú B L I C O

N OT I F I C AC I Ó N O R A L

Los gobiernos dan cuenta de su rendimientode la forma más conocida por medio de los perío-dos de preguntas en las asambleas legislativas pro-vinciales y federal. Mediante la televisión estaexposición diaria a un cuidadoso examen ha adqui-rido una importancia y una familiaridad con elpúblico que no resultan siempre confortables paralos serios ministros del Estado. Ellos toman estassesiones muy en serio y pasan mucho tiempo pre-parándolas. Aunque se opina que es la esencia dela democracia parlamentaria, por varios factores elperíodo de preguntas resulta un mecanismo incom-pleto de informar.

La asamblea legislativa es un foro político,donde se concentran las disputas partidistas.Resulta que las preguntas y las respuestas suelencentrarse en lo que traerá ventajas políticas. Amenudo relacionadas con asuntos de la actualidad,se suelen idear las preguntas con el fin de azorartanto como obtener información. Visto que laactualidad desempeña un papel tan importante en

la elección de las preguntas, no se intenta dar cuentade todos los aspectos de las actividades públicas ytampoco los ministros tienen la oportunidad decomunicar lo que quisieran.

En sus respuestas los ministros se encuentranen la obligación de no mentir –la sanción por siacaso lo hicieran suele ser la obligación de dimitir.Sin embargo podría ser conveniente, incluso nece-sario, sombrear o proteger la verdad entera pormúltiples razones, algunas incluso honorables. Sise hace excepción de lo que pueden descubrirreporteros curiosos o investigadores diligentes de laoposición, no existe forma de averiguar indepen-dientemente las respuestas a las preguntas delParlamento.

También los debates parlamentarios permitena los ministros dar cuenta de sus cumplimientos ya los diputados de la oposición, comentar el rendi-miento. Estos debates padecen de los mismosinconvenientes que el período de preguntas: el foroes político y por lo tanto los temas, limitados.

Restricciones algo similares existen en lasreuniones de los comités legislativos, aunque elpartidismo suele ser menor y los funcionarios acos-tumbran asistir y aportar datos concretos. Vistoque su procedimiento no suele ser tan formal comoel de los debates parlamentarios, los comités pue-den examinar con mayor detalle que el Parlamento.Además la mayoría de las asambleas legislativasorganizan sus comités de modo que cubran todaslas actividades públicas, lo que ofrece al menosalcance máximo. Sin embargo, limitaciones detiempo reducen las áreas que se pueden detallar.


REITERO… QUE TODO PODER ES MANIFESTACIÓN DE CONFIANZA –SOMOS

RESPONSABLES DE CÓMO LO EJERCEMOS– QUE DEL PUEBLO Y PARA EL

PUEBLO, TODO PROCEDE Y TODO DEBE EXISTIR.153

B E N J A M I N D I S R A E L I

A no ser que se discutan asuntos de mucha impor-tancia, la prensa no suele interesarse mucho por lasdeliberaciones de los comités.

Fuera de las asambleas legislativas, los minis-tros tienen numerosas ocasiones de explicar susacciones: discursos públicos, reuniones con su elec-torado o partidos interesados, entrevistas con laprensa, por ejemplo. Estas ocasiones, a pesar de noser perfectas, forman parte del sistema de cómoinforma de su rendimiento un ministro.

Fuera de los niveles superiores del gobierno,casi todos los organismos públicos brindan a ladirección, la oportunidad de examinar a la altagerencia y a la gerencia, la oportunidad de infor-mar de su rendimiento. Pueden variar el grado deformalidad de tal informe y también el del examen,del cuidadoso al informal. En el caso de reunionespúblicas y gobernantes elegidos por todos, talcomo los consejos municipales, las preguntas a lagerencia pueden llevar a veces un tono político eincluso partidista. En otras circunstancias, talcomo cuando el consejo está sometido al jefe ejecu-tivo, la conformidad de la dirección parece inevita-ble. Dado el número y la variedad de las organiza-ciones, es de esperarse que exista una amplia gamade prácticas.

I N F O R M E S E S C R I T O S

El Estado produce una plétora de informa-ción de formas variadas. Muchas de ellas no tienenrelación alguna con el informe de rendimiento oresponsabilidad: por ejemplo, gacetas de informa-ción jurídica, guías para localizar servicios públicoso rellenar formularios, calendarios de recogida debasura, volúmenes de datos estadísticos y demás,folletos de promoción de la salud, industria, coci-na, turismo, actividades o eventos recreativos.Algunos informes están sin embargo directamentevinculados a nuestro tema.

N I V E L E S S U P E R I O R E S D E L E S TA D O

Solían presentar hasta hace poco los ministrosfederales de Canadá informes anuales de las activi-dades de sus ministerios. Las provincias canadien-ses lo siguen haciendo. Estos informes rara veztienen una estructura normalizada y suelen enfocarlas actividades del período fiscal vigente. Los infor-mes no acostumbran indicar lo exacto ni lo com-pleto de su información. Informan sin embargo deactividades del Estado que de otra forma no sepodrían llegar a conocer fácilmente. Se suelen pu-blicar después de su presentación en el Parlamento,cuando los diputados pueden usarlos para debates,preguntas y discusiones de comité. La presentacióntardía de estos informes –a veces pueden transcu-rrir hasta dos años después del fin del ejercicio–limita su utilidad como documento de rendiciónde cuentas.

Nos preocupa directamente el informe finan-ciero. Por más que no intentemos proporcionar untratado de administración financiera del Estado, esoportuna una presentación global de los variosdocumentos usados.

En los dos niveles superiores del Estado, seinicia el ciclo financiero con la presentación alParlamento del presupuesto anual, que recibemucha atención. El presupuesto abarca lo que elgobierno intenta gastar y cómo financiará estosgastos. Suelen destacarse los cambios en los nivelesvigentes de gastos e ingresos. Los legisladorespueden discutir cualquier asunto de su interésmediante el debate del presupuesto.

Se presentan en el Parlamento los detallesconcretos de las intenciones de gastos del gobiernoen el documento impreso de las Estimaciones presu-puestarias. Aunque haya variaciones, estas estima-ciones no suelen informar mucho del rendimiento,de lo que precede a los gastos presupuestados oresultará de ellos. Con el fin de superar tal defecto,el gobierno federal introdujo a principios de los

P A R T E I I . C A P Í T U L O 8 . P R Á C T I C A S V I G E N T E S D E I N F O R M A C I Ó N 1 1 1

años ochenta lo que se intitula Parte III de lasEstimaciones. Cada ministerio y organismo federalpublica esta tercera parte y procura redactarla enun estilo acogedor de modo que proporcione infor-mación clara del presupuesto de gastos incluso másallá del año de asignación y del rendimiento pasa-do. Sobre todo presenta los gastos reales en com-paración con el presupuesto anterior. Explica tam-bién la misión del ministerio u organismo, suestructura, orientación de fin de ejercicio y rendi-miento. La Parte III ha reemplazado, de hecho, alinforme anual y presenta la ventaja adicional deproporcionar la información en conformidad conlo que el Parlamento aprobó exactamente. Aunquela Parte III se haya vuelto el documento másimportante con que el ministerio o organismo dacuenta al Parlamento, permanece incompleta encuanto a la rendición de cuentas. A pesar de quepresenta algunos datos que demuestran la eficienciadel ministerio, no toma en cuenta por ejemplo, losgastos fiscales (éstos se encuentran disimulados,evitando el sistema de proposiciones de gastos yasignaciones; sin embargo dejan vacíos importantesen el erario público). La Parte III tampoco ofrecesuficiente información para realizar una evaluaciónatinada de la eficacia global de los programas quesatisfaga a los diputados.

Después de la presentación de las Estimaciones,se presentan y se adoptan disposiciones legislativasque dan al gobierno autoridad de gastar y reuniringresos en conformidad con lo que indicó. Seautorizan los gastos mediante la ley de consignacióny se formulan proyectos de ley tales como los quemodifican la legislación fiscal para abarcar variasmedidas con el fin de conseguir ingresos. Algunosprogramas de gastos, así como los pagos federalesdel Plan canadiense de ayuda, no precisan aproba-ción legislativa anual, puesto que se gobiernan porley de vigencia permanente.

Las Cuentas públicas –publicadas unos mesesdespués del fin del año fiscal– exponen la situación

de las finanzas públicas y detallan cómo se ingresa-ron y gastaron los fondos. Dada la forma de redac-tar estos documentos, los que no sean expertosencuentran difícil llegar a un buen conocimientode los datos.

Los informes de los auditores legislativos –elauditor general de Canadá y sus homólogos de lasprovincias– resultan mucho más interesantes para loslegisladores y el público. Estos informes contienenlos resultados del examen, por el auditor, de lasCuentas públicas y de las demás auditorías realiza-das en el curso del año. Por los mandatos de audi-toría comprensiva (optimización de los recursos)que estos auditores ahora tienen, los informes con-tienen valoraciones de varios aspectos de progra-mas, actividades y funciones del Estado y recomen-daciones dirigidas a mejorar la administración. Lalegislación sin embargo no autoriza a la mayoría delos auditores examinar la eficacia de los programaspúblicos, prohibiéndoles comentar las políticas. Apesar de esta restricción, estos informes en conjuntocon la Parte III de las Estimaciones y sus equivalentesprovinciales, ofrecen los informes más detallados yexpertos del rendimiento del Estado actualmentedisponibles.

Es importante el mandato de auditoría com-prensiva, pues suele significar que los serviciospúblicos tienen que ser auditados por el auditorgeneral en relación con:

• gestión y control financieros;• dar cuenta del rendimiento al Parlamento;• certificar los estados financieros y la autoriza-

ción de transacción;• controles de gestión;• economía, eficiencia y eficacia;• adecuación del tratamiento electrónico de los

datos y demás sistemas informáticos.

Los informes de los auditores contienen porsupuesto datos sobre el rendimiento del Estado enestas áreas.


Tanto las Cuentas públicas como estos infor-mes se suelen mandar por examen al Comité parla-mentario de las cuentas públicas. Tal comité, presi-dido normalmente por un diputado de la oposi-ción, tiende a enfocar el informe de auditoría, yaque es más asequible que las Cuentas públicas ycomenta asuntos que interesan al Parlamento. Losinformes de comité se presentan en el Parlamento ysuelen recomendar que el gobierno tome ciertasmedidas. Estos informes no suelen ser debatidosen la Cámara.

Además de estas publicaciones anuales, huboen el transcurso de los años una multitud de comi-siones reales, exámenes parlamentarios, ministeria-les, interministeriales, exámenes de auditoría interna,de evaluación de programas y demás exámenesespecíficos con el fin de valorar numerosos aspectosde política y administración pública. Algunos deestos informes proporcionan amplia información ycomentarios atinados sobre los aspectos de lasactividades públicas analizadas por sus autores.Muchos de ellos, aunque no todos, han influidodirectamente sobre lo que cumple el Estado ycómo lo cumple.

La puesta en vigor en 1984 del proyecto deley C-24 que propone modificar la Ley de Admi-nistración Financiera relativa a las corporaciones dela Corona prueba la voluntad del gobierno detomar medidas concretas en el asunto del control,dirección y obligación de rendir cuentas de esassociedades federales.154 Este proyecto de ley escla-rece las responsabilidades de estas sociedades enasuntos de gestión, información y supervisión porparte de su consejo de administración. Estableceun nuevo método de auditar las sociedades delEstado, e incluso brinda un enfoque especial delconcepto de eficacia.

La legislación exige particularmente que losauditores se cercioren que los sistemas y prácticasde la sociedad “se hayan mantenido de tal modoque aseguren razonablemente que la corporación y

cada subsidiaria suya haya cumplido sus funcionescon eficacia.”155 Asimismo exige que los gerentesden cuenta del rendimiento de la corporación de laCorona en cuanto al cumplimiento de los objetivosanuales. Incluso especifica el sistema de valoresque debe inspirar a los gerentes: custodia y controlde los activos, economía, eficiencia y eficacia.

OT R A S O R G A N I Z AC I O N E S P Ú B L I C A S

Es difícil hablar en términos generales de losinformes de rendimiento del sector público másallá de los dos niveles superiores del gobierno.Característicamente son presupuestos y declaracio-nes de auditoría financiera. El grado de detalle y ladistribución de ellos varían mucho.

Recientemente se amplió bastante la cantidadde información que los proveedores de fondospiden de los organismos sin fines de lucro a loscuales aportan dinero. Se suele exigir que lo que sellama a veces plan de servicios acompañe o integreel presupuesto de tal organismo, antes que el orga-nismo público de financiamiento decida la canti-dad a colocar. Tal plan de servicios da cuenta de loque realizó e intenta realizar el organismo. A pesarde que proporciona mucho más información que elpresupuesto financiero sencillo, suele prestar mayorimportancia a las entradas –horas de custodia,número de estudiantes matriculados, por ejemplo–que a los resultados de los bienes o servicios produ-cidos. Es imposible decir cuántos de estos planes,si existe alguno, se distribuyen fuera de los organis-mos propios y los ministerios proveedores. Es sig-nificativo que los organismos no gubernamentalesde financiamiento tales como United Way, mues-tren la misma tendencia de pedir más informaciónsobre el rendimiento a los organismos apoyados.

Ciertas áreas precisan informes de rendimien-to. Varios departamentos hospitalarios exigeninformes de garantía de calidad por ejemplo. Elconsejo de administración estudia tal informe,


luego en algunas provincias lo manda a su propioministro de salud. La carta en el recuadro superiorindica la importancia que se da a estos informes.

Son numerosas las organizaciones sin fines delucro que informan de sus actividades. Estos infor-mes suelen contener anécdotas de ciertos progra-mas que se ofrecen simultáneamente con las cam-pañas de recolección de fondos. Pocas organizacio-nes no gubernamentales han intentado valorar ydistribuir información sobre la eficacia global de sufuncionamiento.

La información sobre el rendimiento suele serselectiva, partidista. Hace muchos años se realizóen los Estados Unidos156 un estudio de gran ampli-tud (hospitales, colegios y universidades, organiza-ciones de servicios sociales, servicios públicos loca-les y del Estado, asociaciones comerciales y profe-sionales, fundaciones filantrópicas), pero es muyprobable que sus resultados sigan siendo válidos,incluso en Canadá. El estudio informó de lo si-guiente:


CARTA DEL PRESIDENTE DE UN COMITÉ HOSPITALARIO A JEFES DE DEPARTAMENTO SOBRE LOS

INFORMES DE GARANTÍA DE CALIDAD, 1993

LOS INFORMES DE GARANTÍA DE CALIDAD SE HAN MEJORADO ENORMEMENTE EN EL TRANSCURSO DE LOS DOS O TRES ÚLTI-

MOS AÑOS. EL COMITÉ DE GARANTÍA DE CALIDAD INCLUYE ESPECIALISTAS DE LA SALUD, ASÍ COMO MIEMBROS MUY ATENTOS

DEL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN. LOS REDACTORES SE ESTÁN VOLVIENDO MÁS EXPERTOS EN LA PRODUCCIÓN DE INFOR-

MES MÁS CLAROS, LO QUE EN PARTE SE DEBE A QUE SE HAN ADOPTADO PRINCIPIOS DIRECTIVOS Y A SU MEJORA CONTINUA.

ASIMISMO, LOS ADMINISTRADORES YA LEEN MEJOR LOS INFORMES POR SU CONOCIMIENTO MÁS ATINADO DE LA ÍNDOLE DEL

HOSPITAL, SU CUIDADOSO ANÁLISIS DEL INFORME Y SUS PREGUNTAS CADA VEZ MÁS PROFUNDAS.

LAS PALABRAS QUE ESCOGEN LOS REDACTORES SON IMPORTANTES PARA QUE LOS ADMINISTRADORES ENTIENDAN LOS DATOS

PROPORCIONADOS PARA GARANTIZAR LA CALIDAD. SIN EMBARGO SE DESCRIBEN A VECES SERVICIOS SANITARIOS CON CALIFI-

CATIVOS MUY EMOTIVOS. SE PUEDE ENTENDER LA FRUSTRACIÓN DE ALGUNOS REDACTORES AL DESCRIBIR CIERTAS SITUACIO-

NES O LA APRENSIÓN DE OTROS DE QUE NO SE HAYAN TOMADO MEDIDAS CORRECTIVAS U OBTENIDO LOS RECURSOS NECESA-

RIOS PARA SOLUCIONAR EL PROBLEMA. EN EL CASO DE ALGO SERIO, ANTES DE USAR CALIFICATIVOS EMOCIONALES MÁS VALE

EXPLICAR POR EJEMPLO, POR QUÉ LA SITUACIÓN NO CONVIENE, CUÁLES CRITERIOS O NORMAS NO SE HAN SATISFECHO O LO

QUE INFLUYÓ EN LA DECISIÓN. SI LA EMOCIÓN SE USA PARA DEFENDER UNA CAUSA QUE LAS PRIORIDADES INTERNAS NO

HAYAN FAVORECIDO, ES PRECISO EVITAR QUE SE AFECTE LA OBJETIVIDAD O QUE EL COMITÉ NO PUEDA ENTENDER LAS VERDA-

DERAS CONSECUENCIAS.

EL COMITÉ TRABAJA MEJOR CUANDO LA INFORMACIÓN QUE RECIBE:

1. LE PERMITE SUPERVISAR LOS ASUNTOS QUE SON SU RESPONSABILIDAD;

2. LE PERMITE DEFINIR Y EXPLICAR LAS CUESTIONES PRINCIPALES, DECISIONES, RETOS QUE LA GERENCIA Y LA DIRECCIÓN

DEBEN TRATAR;

3. SE PRESENTA DE MODO QUE SUGIERE LA CLASE DE MEDIDA CORRECTIVA QUE SE REQUIERE;

4. FOMENTA UN DIÁLOGO INFORMADO ENTRE DEPARTAMENTOS, GERENCIA Y DIRECCIÓN SOBRE ASUNTOS IMPORTANTES

PARA LA ORGANIZACIÓN.

APROVECHAMOS LA OCASIÓN PARA AGRADECERLES SU EXCELENTE COLABORACIÓN EN ESTE IMPORTANTE ASPECTO DE LA

DIRECCIÓN DEL HOSPITAL.

• en cualquier clase de organización se informa-ba de los esfuerzos en los servicios y de lasrealizaciones;

• se encontraba más fácilmente informaciónsobre eficiencia que sobre eficacia;

• frecuentemente se daba cuenta de la produc-ción y la mayoría de esta información estabacuantificada, mientras que se informabamenos de los resultados, incluso en algunoscasos ni se abarcaban.

I N F O R M E D E R E N D I M I E N T O

E N E L S E C T O R P R I V A D O

Varían los requisitos del informe en el sectorprivado, dado que la información proporcionadadebe satisfacer las exigencias de las autoridades dereglamentación, las de los analistas financierostanto como las del gran público. El informe pre-cisa satisfacer las necesidades de muchas partes,incluso los organismos públicos, las entidades auto-rreguladas tales como las bolsas (donde los valoresse emiten públicamente), los accionistas, acreedo-res, inversionistas, comentaristas financieros y losdemás que tengan interés, actual o potencial.

La legislación provincial sobre los valores rigela información que las compañías deben de publi-car. Con el fin de proteger a los inversionistas, lareglamentación exige que las compañías emisorasde títulos al público comuniquen cualquier infor-mación significativa completa, oportuna y conti-nuamente. Estos requisitos junto con las estrictasreglas que rigen las transacciones internas procuranque todos los inversionistas tengan la misma infor-mación para tomar sus decisiones –o sea que esténen igualdad de circunstancias.

Se ha prestado cada vez más atención en elúltimo decenio a la posibilidad de proporcionarmás información que la contenida en los informesfinancieros. El informe de la Comisión de estudiosobre las expectativas de los canadienses en cuanto

a auditorías (Comisión Macdonald) recomendó losiguiente en su informe de junio de 1988:

El Instituto Canadiense de ContadoresColegiados tendría que estar a favor de la pre-sentación de una información adicional me-nos rigurosa y más subjetiva en una seccióndel informe anual que se intitularía “Comen-tarios y análisis de la gerencia”. El Institutodebería colaborar con las comisiones de valo-res en la elaboración de normas a seguir parala información en esa sección.157

En 1991, el Instituto publicó un estudio importan-te de investigación sobre informes que se titulaba:Información a incluir en el informe anual a los accio-nistas, reconociendo así la necesidad de presentarmayor información que la que se proporciona enlos estados financieros.

El lector conocerá seguramente estas tenden-cias. Estos instrumentos narrativos de informaciónque suplementan los estados financieros se llamanFIA (formulario de información anual) y DAG (dis-cusión y análisis gerenciales). El FIA informa en tér-minos generales de la compañía, sus productos y ser-vicios, el ambiente de su funcionamiento así comosu exposición al riesgo e incertidumbres. En laDAG la gerencia relata la situación financiera actualde la compañía, su rendimiento y perspectivas.Recalca la explicación de las variaciones de los resul-tados que presentan los estados financieros, sobretodo en los dos últimos años, así como las tenden-cias, sucesos, incertidumbres y riesgos importantesque repercuten en las actividades de la compañía.158

Recientemente han empezado a prestar aten-ción los organismos de reglamentación tales comolas Comisiones de valores de Ontario y de Quebec,tanto al FIA como al DAG, y en vista de las defi-ciencias existentes y en relación al uso de estas he-rramientas publicaron ciertas exigencias. Comen-taron lo siguiente:


Parte del problema era que la informa-ción narrativa, de índole imprecisa, se analiza-ba menos. Aunque los estados financieros sedebían conformar a los principios de respon-sabilidad generalmente aceptados, no existíannormas comparables en cuanto a la demásinformación narrativa. Esto dejaba margende manipulación, permitiendo que las com-pañías informaran con partidismo o omitie-ran datos. Además faltaban con frecuencia elprofesionalismo y juicio, que son imprescin-dibles en la información narrativa resultandoen una información más bien publicitaria ynada fidedigna.159

Intentan las nuevas exigencias de comunicaciónremediar estas deficiencias. Dado que las compa-ñías que obtienen aprobación reglamentaria de susinformes gozan de importantes ventajas, la infor-mación suele hoy día satisfacer estos requisitos másexigentes. En el caso de una compañía emisora detítulos al publico, se acostumbra preparar lo si-guiente:

• estados financieros anuales auditados y esta-dos financieros trimestrales no auditados;

• informe anual a los accionistas, que sueleincluir entre otros la DAG, datos históricosde las finanzas y actividades, estadísticas perti-nentes, perspectivas;

• el FIA;• anuncio de la junta general anual, con circu-

lar de información y solicitación de poderadjuntas;

• publicación de un comunicado de prensainmediato en relación con cualquier eventoque pueda afectar significativamente las acti-vidades de la compañía y un informe subse-cuente a la autoridad de reglamentación;

• informe al organismo público (sea federal oprovincial) bajo cuya jurisdicción se ha cons-tituido la compañía;

• informes a las autoridades fiscales;• informes a demás organismos de reglamenta-

ción (tales como los medioambientales) y derecopilación de estadísticas.

Numerosas compañías también publican comuni-cados de prensa de datos que la reglamentación noobliga a publicar. En caso de que la compañíaintente emitir títulos al público, precisa prepararun prospecto con la amplia información exigida,obtener aprobación por ello y después publicarlo.

Lo precedente demuestra con claridad quehoy en día se genera mucha información y se dise-mina a varios auditorios. Dentro de las organiza-ciones la información se genera desde tantas pers-pectivas como haya niveles y actividades distintas.Al controlar el rendimiento se usan indicadores quepueden significar algo para un gerente y nada paralos demás gerentes o ejecutivos superiores.160

Resulta que la suma de todos estos informes no sa-tisfará necesariamente las exigencias de los gerentessuperiores o directivos de la organización. Al fin yal cabo, un miembro de la junta directiva y un jefede fábrica precisan recibir información radicalmen-te distinta; desde una perspectiva funcional, el con-tador en jefe tendrá un punto de vista distinto delgerente de comercialización.

A pesar de la atención que se dedica a la pre-paración del informe de rendimiento, la informa-ción proporcionada suele ser de perspectiva limita-da y no presenta una visión completa de los buenosresultados de la organización en todos los aspectossignificativos.

R E A L I Z A C I O N E S R E C I E N T E S

E N E L M A R C O D E L I N F O R M E

D E R E N D I M I E N T O

En los últimos años, la administración públi-ca y otros organismos han lanzado varias iniciativascon el fin de mejorar la calidad del informe de


rendimiento presentado dentro de la misma orga-nización al igual que a la dirección y otras partesinteresadas. Los marcos de informe vinculados aestas realizaciones varían bastante según su ampli-tud e índole. Todos sin embargo acentúan laimportancia de presentar datos sobre los resultadosobtenidos (desde los egresos hasta la satisfaccióndel cliente, el cumplimiento de metas y objetivosmás amplios), notando todos que se han preocupa-do demasiado frecuentemente por los ingresos y elproceso. La mayoría de estas acciones tambiéncomparten un objetivo general común: proporcio-nar información que tenga mayor valor estratégicopara la toma de decisiones y fomente mayor trans-parencia y una mejor rendición de cuentas.

Estas iniciativas se han concentrado en desarro-llar indicadores claves de rendimiento y en reportarde acuerdo a ellos, normalmente en el marco de unaestrategia plurianual, reconociendo de esa maneraque la determinación de indicadores clave, la pro-ducción de información en base a ellos y el presentary utilizar la información obtenida de la mejor mane-ra posible implican tiempo y esfuerzo.

Sigue una presentación breve de algunas deestas iniciativas.

E N E L R E I N O U N I D O

La Carta nacional del ciudadano es un pro-grama decenal que se inició en 1991. Se vincula auna serie de acciones anteriores (FinancialManagement Initiatives, Next Steps) datando demás de diez años y que buscaban el amplio objeti-vo de reforma administrativa. Se introdujo laCarta como un programa global con el propósitode mejorar la calidad, aumentar las opciones, opti-mizar los recursos y fomentar la rendición de cuen-tas. Ésta se funda sobre los seis principios quesiguen:

• Normas –con la publicación de normas y delprogreso realizado conforme a los compromi-sos, los ciudadanos pueden influir sobre losresponsables de los servicios públicos con elfin de obtener servicios de mayor calidad;

• Información y transparencia –a fin de utilizarlo mejor posible sus servicios públicos, losciudadanos precisan conocer el funcionamien-to, costo y rendimiento de éstos;

• Selección y consulta –la Carta busca permitirque los ciudadanos participen más en elmodo de funcionamiento de sus serviciospúblicos;

• Cortesía y amabilidad –se considera que losfuncionarios deben comportarse con cortesíay amabilidad en el trato social;

• Corrección de errores –la Carta recalca que encaso de error, la administración pública tiene laobligación de presentar excusas, justificacionescompletas y un remedio rápido y eficaz;

• Optimización de los recursos –proporcionarservicios públicos de mayor calidad, destacan-do lo esencial y procurando que éstos seofrezcan del modo más eficiente y eficaz.161

La Carta nacional del ciudadano concierne alconjunto de la administración pública y cada servi-cio principal (salud, educación, empleo, seguridadsocial, entre otros) cuenta con su carta propia –yaexisten cuarenta de ellas. Existen también miles decartas locales con vínculo a los servicios localestales como la policía y los bomberos. Los ciudada-nos pueden por medio de consultas ayudar a esta-blecer normas mediante la definición de priorida-des y metas que les sean importantes. La carta ensí no tiene base legal sino que es un asunto de polí-tica gubernamental reconocida.

Sin embargo localmente, el gobierno adoptómedidas legislativas en 1992 requiriendo que todoslos servicios locales publicaran los detalles de su


rendimiento en comparación con un conjunto deindicadores. En Inglaterra y Gales dirige este tra-bajo la Comisión de auditoría, entidad indepen-diente encargada de auditar los servicios locales, yen Escocia, la Comisión de las cuentas. La Comi-sión de auditoría ha elaborado una gama de indica-dores que debe utilizar cada servicio público paramedir su desempeño y luego publicar los resulta-dos. Además de proporcionar una base al informepúblico “los indicadores se eligieron con el fin de

producir información provechosa tanto para el per-sonal de los consejos como los concejales elegidos...Les puede servir la Carta del ciudadano para construirsus propios sistemas de control del rendimiento”.163

Se reparten los indicadores de la Comisión deauditoría en cuatro grupos, amplios y algo relacio-nados:

• indicadores de rendimiento, incluso eficienciay eficacia;

• indicadores de costo;• indicadores de calidad;• indicadores que proporcionan información

general, por ejemplo el grado de uso de unservicio o la composición de la población.164

I N I C I AT I VA S E N LO S E S TA D O S U N I D O S

Varias acciones se están realizando en losniveles federal, estatal y local con el fin de ampliary fomentar el informe de rendimiento y así mejorarla toma de decisiones y la rendición de cuentas.Entre ellas figuran algunas requeridas por medidaslegislativas especificas.

Por ejemploA nivel federal:

L E Y E S TA D O U N I D E N S E R E L AT I VA A L R E N D I M I E N T O Y

R E S U LTA D O S D E L A A D M I N I S T R AC I Ó N F E D E R A L

Según se menciona en la Parte I, se adoptóesta ley en 1993. Entre sus principales característi-cas, requiere que cada organismo federal presenteun informe del rendimiento de sus programas alpresidente y al Congreso. Analiza el rendimientoante las metas previamente establecidas y describeacciones correctivas en caso de que estas metas nosean alcanzadas.

La intención primera de esta ley es enfocar elinforme de la responsabilidad, dentro y por los or-ganismos federales, en los resultados de programasmás bien que en las entradas y procesos. Se esperaque gracias a esta información orientada hacia los


INICIATIVAS RELACIONADAS CON LA CARTA

SE TRATA DEL PROGRAMA DE COMPETENCIA POR LA CALIDAD Y

DEL SISTEMA DE PLANES MINISTERIALES DE EFICIENCIA. SEGÚN

EL PRIMERO, LOS MINISTERIOS Y ORGANISMOS REVISAN SUS

ACTIVIDADES. EL INFORME DE 1994 SOBRE LA CARTA DEL

CIUDADANO INDICA QUE LO ESENCIAL EN ESTA REVISTA ES

EXAMINAR EL TRABAJO POR HACER Y LUEGO DECIDIR CÓMO

HACERLO LO MEJOR POSIBLE, APLICANDO UNA SERIE DE PRUE-

BAS, CON EL FIN DE OFRECER OPCIONES Y COMPETENCIA

CUANDO SEA POSIBLE. ESTO ESTIMULA LOS SERVICIOS PÚBLI-

COS A RESPONDER A LOS REQUISITOS DE SUS CLIENTES, A RE-

COMPENSAR LAS INNOVACIONES Y A MEJORAR LA EFICACIA DEL

PERSONAL Y SU SATISFACCIÓN AL CUMPLIR SUS FUNCIONES.

HE AQUÍ LAS CUESTIONES CLAVES:

• ¿EN VERDAD HACE FALTA HACER EL TRABAJO?

• ¿EN CASO AFIRMATIVO, SON LOS SERVICIOS PÚBLICOS

RESPONSABLES DE ELLO?

• ¿EN CASO AFIRMATIVO, DEBEN LOS SERVICIOS PÚBLICOS

PROPIOS CUMPLIRLO?

• ¿EN CASO AFIRMATIVO, ESTÁ LA ORGANIZACIÓN CONVE-

NIENTEMENTE ESTRUCTURADA Y ENFOCADA AL TRABAJO

POR HACER?162

EN SEGUNDO LUGAR ESTÁ EL SISTEMA DE PLANES MINISTERIA-

LES DE EFICIENCIA QUE INTENTA PROCURAR A LOS MINISTE-

RIOS Y ORGANISMOS FUNDAMENTOS QUE LES AYUDEN A DECI-

DIR CÓMO PROPORCIONAR SERVICIOS PÚBLICOS DEL MODO

MÁS EFICIENTE.

resultados se mejorarán la toma de decisiones (in-cluso en el marco de asignación de recursos) y elrendimiento, y se conseguirá una supervisión másefectiva por parte del Congreso. Actualmente sehan puesto en práctica varios proyectos piloto enlos organismos federales. Desde 1999 estos orga-nismos deberán preparar planes anuales estable-ciendo metas de rendimiento, y luego el año si-guiente dar cuenta del rendimiento ante aquellosplanes.

…y a nivel estatal y local…

J U N TA D E L A S N O R M A S D E CO N TA B I L I D A D P Ú B L I C A –

I N F O R M E D E L E S F U E R Z O Y C U M P L I M I E N T O E N E L

S E R V I C I O

La Junta estadounidense de las normas decontabilidad pública (GASB) establece normas decontabilidad financiera e informe para las entidadesestatales y locales de administración. Estas normasayudan a preparar los informes financieros externosde aquellas entidades. La Junta asimismo elaboraconceptos que proporcionan un marco de referenciapara solucionar asuntos de contabilidad e informa-ción.

En relación con esos conceptos, la Junta haindagado ampliamente cómo informan del esfuerzoy cumplimiento en el servicio (SEA). “Se precisatal información para valorar la rendición de cuen-tas y tomar decisiones esclarecidas; en consecuen-cia, el informe financiero externo y general necesitaabarcar datos sobre el esfuerzo y cumplimiento enel servicio.”165

La Junta publicó en 1990 un informe impor-tante de investigación que resumía la labor de vein-ticuatro encargados que investigaron doce impor-tantes programas de las administraciones públicasestatal y local. El informe recomendó varios indi-cadores que podrían servir para ampliar y mejorarel informe externo.166 Estas ideas se incorporaron

más adelante en la Declaración de conceptos en cuan-to al informe del esfuerzo y cumplimiento en el servi-cio (1994). La declaración en sí no define requisi-tos para los servicios estatales ni locales, pero síproporciona un marco de ideas que pueden suscitaranálisis y experimentaciones más detalladas enrelación con el informe externo.

El marco del informe del esfuerzo y cumpli-miento en el servicio abarca tres amplias categoríasde medidas:

• las de los esfuerzos (indicadores de entradas,tanto financieras como no financieras);

• las de los cumplimientos (indicadores de sali-das y resultados, los primeros enfocados a loque se ha producido y los segundos a lo quese ha logrado);

• las que relacionan esfuerzo y cumplimiento(indicadores de eficiencia y rendimientossociales).

Se anticipa que el informe del esfuerzo y cum-plimiento en el servicio pueda asimismo incluir da-tos que “ayuden a entender las medidas de informa-ción, valorar el rendimiento del servicio público y elsentido de los factores subyacentes que pueden afec-tar el rendimiento objeto del informe”.167

La Declaración de conceptos analiza algunosde los límites de los datos del informe arriba men-cionado, reconociendo que estas medidas sólo sonparte de la información que se usa en la valoraciónde la rendición de cuentas y la toma de decisiones.Asimismo la declaración delinea cómo se puedenreducir algunos de estos límites.168

E J E M P LO D E L E S TA D O D E Ó R E G O N – I N I C I AT I VA S A

N I V E L E S TATA L Y LO C A L

Algunos estados de EE.UU. están tomandoiniciativas con el propósito de establecer y ampliarla presentación de informes del rendimiento alpúblico. Así se inició, en 1989, en Óregon el pro-


grama de puntos de referencia, Oregon BenchmarksProgram. La asamblea legislativa creó entonces lajunta de evaluación de Óregon: una junta de líde-res estatales encargados de vigilar la realización delas metas estratégicas del estado.

El marco de trabajo utilizado para la presen-tación de la información consiste de hecho en unaserie de puntos de referencia o medidas para cuan-tificar el grado en que se cumplen los objetivosestratégicos de Óregon. El énfasis se hace sobre losresultados.

En el informe de 1995 a la asamblea legislati-va (el tercer informe semestral de esta índole), seencuentran 250 tales puntos de referencia, de loscuales aproximadamente veinte se idearon comomedidas esenciales.169

La ciudad de Portland (Óregon) ha sido muyactiva en cuanto al informe del esfuerzo y cumpli-miento en el servicio. Cada año elabora un infor-me público que contiene una gama de datos rela-cionados con el rendimiento de los programasmunicipales más grandes y visibles. Los auditoresde la ciudad controlan independientemente losdatos del informe.170

Algunos otros estados (así como Minnesota,Texas, Iowa, Arizona) también han intentado loque llaman a veces ‘gobernabilidad dirigida hacialos resultados’. Urbes como Phoenix (Arizona),Sunnyvale (California) y Milwaukee (Wisconsin)son otros ejemplos de administraciones locales queestán abriendo brecha en el campo de la medidadel rendimiento y la rendición de cuentas.

I N I C I AT I VA S E N A U S T R A L I A O C C I D E N TA L Y

S U D Á F R I C A

Las iniciativas de Australia occidental y Sudá-frica se vinculan a la promulgación de legislaciónespecífica –en el caso de Australia occidental, la Ley deadministración y auditoría financieras de 1985 y en elcaso de Sudáfrica, la Ley relativa al informe del rendi-

miento de las entidades públicas de 1992.En Australia occidental, los organismos públi-

cos deben preparar un informe anual que “conten-ga, entre otros, indicadores de rendimiento comomedidas de eficiencia y eficacia.”171

En Sudáfrica, la ley requiere que la junta di-rectiva presente al ministro responsable un informeanual que despliegue, entre otros, datos pertinentesrelacionados con el rendimiento en cuanto a laaplicación económica, eficiente y efectiva de losrecursos.

Una cuestión clave para muchas organizacio-nes en ambos países es determinar la mejor manerade organizar y presentar la información y los índi-ces necesarios en materia de rendimiento, para quetanto los autores de los informes como los destina-tarios puedan juzgar si la información presentada esexacta y completa y si responde a sus necesidades.

I N I C I AT I VA S E N C A N A D Á

La primera parte del libro incluye una discu-sión de las acciones de la administración federalcon el fin de mejorar el informe de rendimiento yla rendición de cuentas al Parlamento. Existenademás otras iniciativas relativas a los ministerios,organismos y corporaciones de la Corona, que aso-cian a directivos, gerentes y auditores. Hoy en díaexisten otras iniciativas de procedencia tanto públi-ca como privada, por ejemplo:

L A P R OV I N C I A D E A L B E R TA

En mayo de 1995, la asamblea legislativa deAlberta adoptó la Ley de rendición de cuentas delGobierno. En virtud de esta ley, la administraciónprovincial y los propios ministros precisan preparary publicar informes anuales que analicen, entreotros, los resultados reales del rendimiento anteaquéllos delineados en los planes de actividad.Más adelante el mismo año, el gobierno publicó suprimer informe anual, en el cual figuraban para


empezar veintidós indicadores esenciales como basedel informe global de la administración pública.172

L A S O C I E D A D D E CO N TA D O R E S D E G E S T I Ó N D E

C A N A D Á

En una directriz que publicó en 1994, laSociedad de Contadores de Gestión de Canadápresentó un marco de trabajo en materia de rendi-miento. Este marco procura reunir datos históricosy prospectivos, datos vinculados con las relacionesexternas y las actividades internas y datos de índolefinanciera y no financiera.

Estableciendo la necesidad de una perspectivaequilibrada que pueda servir a la vez a los interesesde los gerentes superiores, y a los de los demásniveles de gerencia y funcionamiento de una orga-nización, esa directriz presenta seis categorías deindicadores de rendimiento:

• indicadores medioambientales, vinculadosentre otros al uso de materias reciclables, losaccidentes y las heridas debidos a productos yservicios;

• indicadores relativos al mercado y a los clien-tes, en relación con la participación en elmercado, la satisfacción del cliente etc.;

• indicadores de competencia, relacionados conmás o menos los mismos índices de rendimien-to que en el caso de un negocio privado;

• indicadores de procesos internos, relacionadospor ejemplo con los tiempos de los ciclos deelaboración y fabricación de los productos, laproducción de las ventas;

• indicadores relativos a los recursos humanos,tales como la formación del personal y su mo-ral por ejemplo;

• indicadores financieros, tales como por ejemplo,el incremento del ingreso, la rentabilidad.173

Ideada con intención de aplicarla a las empresas debienes y las de servicios, la directriz declara que laperspectiva del indicador de rendimiento que enfo-ca conviene también a las organizaciones sin ánimode lucro, incluso a las administraciones públicas.

La directriz recalca con mucha fuerza la nece-sidad de un alcance integrado, de rigor y de flexi-bilidad. También subraya que “los indicadores derendimiento sólo son señales del rendimiento ynada más... Pueden dar indicios, pero solucionesdirectas, no.” Desde luego, esas opiniones se refle-jan hasta cierto punto en el análisis de todas las ini-ciativas antes mencionadas.



153 BENJAMÍN DISRAELI, VIVIAN GREY, LIBRO VI, CAPÍTULO 7.154 SE PRESTÓ MUCHA ATENCIÓN A LAS CORPORACIONES DE LA CORONA AL PRINCIPIO DE LOS AÑOS OCHENTA. EL AUDITOR GENERAL DE CANADÁ PUBLICÓ UN INFORME EN 1980:

COMPREHENSIVE AUDITING IN CROWN CORPORATIONS: A BRIEFING PAPER PREPARED FOR THE STANDING COMMITTEE ON PUBLIC ACCOUNTS BY THE AUDITOR GENERAL OF CANADA, 10 DE JULIO

DE 1980. MÁS TARDE, SALIERON CUATRO PUBLICACIONES DE LA FUNDACIÓN CANADIENSE DE AUDITORÍA COMPRENSIVA: AUDITING IN FEDERAL CROWN CORPORATIONS: A DIRECTOR’SINTRODUCTION TO THE AUDIT AND SPECIAL EXAMINATION PROVISIONS OF THE FINANCIAL ADMINISTRATION ACT (AS AMENDED BY BILL C-24), 1984, 42 PÁGINAS; PREPARING FOR SPECIAL

EXAMINATIONS OF FEDERAL CROWN CORPORATIONS: A STATUS REPORT - SEPTIEMBRE 1985, 30 PÁGINAS; SPECIAL EXAMINATIONS IN FEDERAL CROWN CORPORATIONS: A NEW DIMENSION TO

RELIANCE ON INTERNAL AUDITING IN CANADA, 1986, 60 PÁGINAS; SPECIAL EXAMINATIONS, INTERNAL AUDITS AND RELIANCE: A PRACTITIONER’S GUIDE, 1987, 221 PÁGINAS.155 ACT TO AMEND THE FINANCIAL ADMINISTRATION ACT IN RELATION TO CROWN CORPORATIONS, ART. 143(1).156 PAUL K. BRACE, ROBERT ELKIN, DANIEL ROBINSON Y HAROLD STEINBERG, REPORTING OF SERVICE EFFORTS AND ACCOMPLISHMENTS (STANFORD: FINANCIAL ACCOUNTING STANDARDS

BOARD, 1980)157 REPORT OF THE COMMISSION TO STUDY THE PUBLIC’S EXPECTATIONS OF AUDITS (TORONTO: CANADIAN INSTITUTE OF CHARTERED ACCOUNTANTS, JUNIO 1988), RECOMENDACIÓN R-17,

PÁG. 57.158 VÉASE BRENDA EPRILE Y DOROTHY SANFORD, BEYOND THE NUMBERS: IMPROVING FINANCIAL NARRATIVE REPORTING IN CANADA, CMA MAGAZINE, MARZO DE 1991, PÁGS. 7-14.159 IBID., PÁG. 7.160 POR EJEMPLO, UN INDICADOR PERTINENTE AL JEFE DE UN EQUIPO DE DACTILOGRAFÍA PUEDE SER EL NÚMERO DE PALABRAS ESCRITAS A MÁQUINA POR DÍA, SEMANA O MES. SE PUEDEN UTI-

LIZAR ESTOS DATOS EN EL DESPLIEGUE DE LOS RECURSOS Y SE SUELE EXPRESAR EN MILES O MILLONES DE PALABRAS. TALES MEDIDAS NO SUELEN SIGNIFICAR NADA PARA LOS GERENTES SUPE-RIORES QUE SIN EMBARGO SON LOS CLIENTES. ELLOS QUIEREN CONOCER CUÁNTO TIEMPO VA A TARDAR UNA CARTA, UN INFORME DE DIEZ PÁGINAS ¿UNA HORA? ¿DOS HORAS? ¿UN DÍA? ¿O

DOS?161 THE CITIZEN’S CHARTER – THE FACTS AND FIGURES, A REPORT TO MARK FOUR YEARS OF THE CHARTER PROGRAMME (LONDRES:HMSO, 1995), CM. 2970.162 THE CITIZEN’S CHARTER – SECOND REPORT: 1994 (LONDRES: HMSO, 1994), CM. 2540, PÁG. 2.163 COMISIÓN DE AUDITORÍA, WATCHING THEIR FIGURES - A GUIDE TO THE CITIZEN’S CHARTER INDICATORS (LONDRES: HMSO, 1994), PÁG. 10.164 ÍBIDEM, PÁGS. 13-14.165 GOVERNMENTAL ACCOUNTING STANDARDS BOARD, CONCEPTS STATEMENT NO.2 OF THE GOVERNMENTAL ACCOUNTING STANDARDS BOARD ON CONCEPTS RELATED TO SERVICE EFFORTS AND

ACCOMPLISHMENTS REPORTING (NORWALK, CT: GOVERNMENTAL ACCOUNTING STANDARDS BOARD OF THE FINANCIAL ACCOUNTING FOUNDATION, 1994), NO. 109-A, PÁG. 1.166 GOVERNMENTAL ACCOUNTING STANDARDS BOARD, SERVICE EFFORTS AND ACCOMPLISHMENTS REPORTING: ITS TIME HAS COME ,(NORWALK, CT: GOVERNMENTAL ACCOUNTING

STANDARDS BOARD, 1990). DESDE ENTONCES SE HAN PUBLICADO VARIOS INFORMES DE INVESTIGACIÓN DEDICADOS A ÁREAS CLAVES DE PROGRAMAS.167 GOVERNMENTAL ACCOUNTING STANDARDS BOARD, CONCEPTS STATEMENT NO. 2, PÁGS. 20-24.168 ÍBIDEM, PÁGS. 28-31.169 OREGON PROGRESS BOARD, REPORT TO THE 1995 LEGISLATURE: OREGON BENCHMARKS - STANDARDS FOR MEASURING STATEWIDE PROGRESS AND INSTITUTIONAL PERFORMANCE (SALEM,

ÓREGON: OREGON PROGRESS BOARD, 1994).170 VÉASE OFFICE OF THE CITY AUDITOR, CITY OF PORTLAND SERVICE EFFORTS AND ACCOMPLISHMENTS: 1993-94 - FOURTH ANNUAL REPORT ON CITY GOVERNMENT PERFORMANCE (PORTLAND,

ÓREGON: OFFICE OF THE CITY AUDITOR. ENERO DE 1995).171 MARGARET STOCKTON, EFFECTIVENESS REPORTING: WA PILOT STUDY - A PRACTICAL APPROACH, (PERTH, AUSTRALIA OCCIDENTAL: PUBLIC SECTOR MANAGEMENT OFFICE, 1994), PÁG. 8.172 GOBIERNO DE ALBERTA, MEASURING UP - FIRST ANNUAL REPORT BY THE GOVERNMENT OF ALBERTA, JUNIO DE 1995.173 LA SOCIETY OF MANAGEMENT ACCOUNTANTS OF CANADA, “DEVELOPING COMPREHENSIVE PERFORMANCE INDICATORS,” MANAGEMENT ACCOUNTING GUIDELINE 31, EN MANAGEMENT

ACCOUNTING PRACTICES HANDBOOK (HAMILTON: SOCIETY OF MANAGEMENT ACCOUNTANTS OF CANADA, 1994), PÁGS. 15-19.

C A P Í T U L O 9

ANÁLISISCONCEPTUAL DELINFORME DERENDIMIENTO

C U E S T I O N E S C E N T R A L E S

La definición de rendición de cuentas que seusa en este libro, precisa que la cuenta rendida –lapresentación de la información– es el elementoprincipal. Sin embargo del dicho al hecho haymucho trecho, pues dar cuenta inteligentemente dela eficiencia o la eficacia no es nada fácil. Mientrasdefine el concepto de rendición de cuentas, elinforme Wilson reconoce estas dificultades:

En casos sencillos, el rendir cuentas demanera completa supone una comunicacióndetallada del modo de ejercer la responsabili-dad. Si la responsabilidad sin embargo es máscompleja, quizás abarcando muchos gastospor distintas razones o el cumplimiento demuchas obligaciones, una comunicación inte-gral y detallada puede realmente ir en contradel fin mismo de rendir cuentas. Puede ocu-rrir que la parte que otorgó la responsabilidadse encuentre sumergida en detalles e incapaz,en ausencia de un análisis extenso y laborioso,de juzgar si cumplió adecuadamente la otraparte con las obligaciones aceptadas.

Así pues, el problema fundamental de lapresentación de información en casos comple-jos es encontrar una forma de seleccionar ypresentar datos que resuman con exactitud,objetividad y precisión el cumplimiento deuna responsabilidad. Con el fin de evitar que

la información se malentienda o se interpretemal, es menester establecer normas o conven-ciones claras de formas adecuadas de comuni-cación y que ambas partes estén de acuerdo.Si esto se puede conseguir, entonces se podrárendir cuentas incluso en las situaciones máscomplejas.174

Sencillamente, existen dos cuestiones centra-les: sobre qué informar y cómo informar. Estecapítulo analiza algunos aspectos conceptuales deestas cuestiones; el siguiente proporciona consejosprácticos sobre el ‘cómo’ del informe de rendimien-to. Empecemos con algunas definiciones.

R E N D I M I E N T O Y E F I C A C I A

Así como lo hemos notado antes, ambas pa-labras rendimiento y eficacia connotan la noción decumplimiento relacionado con esfuerzo, aptitud ointención. En las obras de gestión y administra-ción pública, la palabra rendimiento se suele acom-pañar de calificativos para indicar la extensión de loque se está relatando –rendimiento administrativo,gerencial, de programas por ejemplo. Asimismo, sesuele calificar la palabra eficacia –eficacia funcional,organizacional o de los programas. Así, en el con-texto de su uso, rendimiento y eficacia compartenalgunos sentidos. Desde ahora en adelante se usaráeficacia.

Analicemos ahora ese concepto más detenida-mente.

O P T I M I Z A C I Ó N D E L O S

R E C U R S O S

Valores tales como prudencia, diligencia, regu-laridad (conformidad con las reglas), probidad, inte-gridad y equidad han inspirado la conducta de ge-neraciones de funcionarios. Son valores que traen amenudo de su vida privada al trabajo. Optimizarlos recursos es un objetivo responsable y un manan-

P A R T E I I . S E C C I Ó N 1 . B A S E T E Ó R I C A 1 2 3

tial eventual y tangible de satisfacción. La expre-sión optimización de los recursos como atributodeseable del manejo de la administración pública seha puesto de moda tan sólo recientemente.

La optimización de los recursos procede de latendencia hacia un servicio público, más responsa-bilizado, que a la vez responda más a las demandasde los usuarios. Impulsó esta tendencia el informede la Comisión real sobre la organización de losservicios públicos (Royal Commission on GovernmentOrganization –Glassco Commission) en 1962. Fueideado por el auditor general de Canadá en 1977 yreforzado por el informe de la Comisión real sobrela rendición de cuentas y la gestión financiera(Royal Commission on Financial Management &Accountability –Lambert Commission) en 1979,que enfocaba el vínculo entre rendición de cuentasy gestión financiera.

En su uso contemporáneo, la optimización derecursos retiene tres valores distintos aunque relacio-nados: economía, eficiencia y eficacia, lo que se sue-le nombrar las tres E. Conjuntamente, incluyen losvalores tradicionales de prudencia, diligencia, regu-laridad, honradez, integridad y equidad. Algunosquisieran añadir una cuarta y quinta E, la de equi-dad y la de ética, por ser específicas del Estado ypor lo tanto dignas de mención. En su acepciónnormal sin embargo, tanto equidad como ética for-man parte de la tercera E, la eficacia.

A pesar de que la mayoría de lo que se haescrito en Canadá sobre el tema de la medida derendimiento enfoca las tres E, una por una, se sueleopinar que la tercera E, la de eficacia, contiene loesencial de las otras dos –economía y eficiencia.Estas distinciones fueron inspiradas en gran partepor los mandatos de las oficinas de auditoría legis-lada. Se debe esto a que cada uno de los tres valo-res posee algo que lo distingue de los otros dos.Suelen tener aceptación general, aunque no necesa-riamente definitiva, las definiciones que siguen.En términos muy sencillos, y desde la perspectiva


LA OPTIMIZACIÓN DE RECURSOS

AUNQUE ESTA EXPRESIÓN PUEDA HABER SIDO USADA ANTES

EN CANADÁ, NOTA SU USO DESDE 1961 EL REPORT OF THE

INDEPENDENT REVIEW COMMITTEE ON THE OFFICE OF THE

AUDITOR GENERAL OF CANADA (WILSON REPORT). SEGÚN EL

INFORME WILSON, EL AUDITOR GENERAL DE CANADÁ EN LOS

AÑOS CINCUENTA, WATSON STELLAR, RECOMENDABA A SU

PERSONAL CUIDAR LOS GASTOS DE CANCELACIÓN DE UN CON-

TRATO ANTES QUE EL OBJETIVO FUESE REALIZADO. AL PRIN-

CIPIO LOS CALIFICABA DE ‘PAGOS INÚTILES’ Y MÁS ADELANTE

EN 1962, DE ‘PAGOS IMPRODUCTIVOS’. EN UNA REUNIÓN DEL

STANDING COMMITTEE ON THE PUBLIC ACCOUNTS (COMITÉ

PERMANENTE DE LAS CUENTAS PÚBLICAS DE CANADÁ), A

MAXWELL HENDERSON, SU SUCESOR, LE PREOCUPABA EL

PROBLEMA DE ACEPTACIÓN DE TALES PAGOS. EVOCÓ LA POSI-

BILIDAD DE QUE PUDIERA SER ACERTADO A PESAR DE TODO

CANCELAR UN PROYECTO DESPUÉS DE ALGUNOS GASTOS INI-

CIALES. ¿SON TALES GASTOS VERDADERAMENTE NO PRODUC-

TIVOS Y POR LO TANTO SE PRECISA RELATARLOS ASÍ? EL

COMITÉ PERMANENTE DECIDIÓ QUE EL AUDITOR GENERAL

NECESITABA DECIDIR POR SÍ MISMO Y EN CONSECUENCIA, ÉL

DECLARÓ QUE “ES DIFÍCIL CALIFICAR LOS PAGOS NO PRODUC-

TIVOS… DE HECHO SE TRATA DE UNA CUESTIÓN DE OPTIMI-

ZACIÓN DE RECURSOS”.175

EL INFORME WILSON ASIMISMO SUBRAYABA EL USO DE ESTA

EXPRESIÓN AL DISCUTIR LA AMPLIACIÓN DE LA AUDITORÍA:

“PARECE QUE EL CONCEPTO SE ORIGINÓ EN GRAN BRETAÑA

CUANDO EL GOBIERNO OBTIENE DEL PARLAMENTO ASIGNA-

CIONES EN FIDEICOMISO Y ÉSTE SE EXTIENDE MÁS ALLÁ DEL

CUMPLIMIENTO PROPIO DE LAS ASIGNACIONES HASTA EL GAS-

TO PRUDENTE DE LOS FONDOS. MÁS RECIENTEMENTE, EL

CONTRALOR Y AUDITOR GENERAL SE HA PREOCUPADO EN

ESTABLECER SI LA OPTIMIZACIÓN DE RECURSOS SE CONSIGUE

POR UN PROCESO DE GASTO. INCLUYE ESTE CONCEPTO EL DE

PURO DESPILFARRO Y VA MÁS ALLÁ. ASÍ PUES, EN EL TRANS-

CURSO DE LOS AÑOS, EL CONTRALOR Y AUDITOR GENERAL HA

INTERPELADO AL PARLAMENTO Y LLAMADO SU ATENCIÓN

SOBRE TRANSACCIONES QUE REPERCUTÍAN SOBRE MUCHOS

ASPECTOS DE LA GESTIÓN DE PROGRAMAS. SUS COMENTARIOS

IBAN MÁS ALLÁ DE CONSIDERACIONES DE PURA REGULARIDAD

TÉCNICA.”176

de la optimización de recursos, uno se pregunta losiguiente en cuanto a las tres E:

Economía: ¿Estamos consiguiendo las entradasadecuadas al mejor costo (obteniendo untrato justo)?

Eficiencia: ¿Estamos consiguiendo los mayoresegresos por nuestros ingresos (obteniendomucho por el esfuerzo)?

Eficacia: ¿Corresponden los egresos a losresultados deseados (estamos haciendolo adecuado)?177

Economía, sobre todo un concepto de adquisi-ción de recursos al menor costo, trata de la adquisi-ción de recursos de calidad y cantidad pertinentes,al menor costo (comprar recursos en el momentooportuno, a buen precio, con calidad y cantidadadecuadas).

Eficiencia, sobre todo un concepto de uso derecursos, también al menor costo, trata de la maxi-mización de egresos, a costo mínimo, o del uso derecursos con ingresos mínimos (como lo demues-tran la productividad alta y el rendimiento porpuntualidad por ejemplo).

Eficacia se ha definido como un conceptodedicado a los resultados, con el fin de valorar enqué medida se logran las metas y objetivos prede-terminados de una actividad o un programa (ellogro de los resultados adecuados por uso de losrecursos y funcionamiento de la organización).178

LAS TRES E: SU PAPEL EN LA TOMA DE DECISIONES

Y LA MEDIDA DEL RENDIMIENTO

EL EXTRACTO QUE SIGUE DEFINE LOS TRES ELEMENTOS DE LA

OPTIMIZACIÓN DE RECURSOS NO SOLAMENTE COMO UN MAR-

CO DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS SINO TAMBIÉN COMO UNA

HERRAMIENTA PARA RECOGER DATOS CON OBJETO DE TOMAR

DECISIONES:

“IDEALMENTE, CON EL FIN DE FACILITAR EL PROCESO DE

DECISIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL CICLO PRESU-

PUESTARIO, TENDRÍA UNA ENTIDAD GUBERNAMENTAL QUE

ESTABLECER Y COMUNICAR METAS Y OBJETIVOS CLAROS Y PER-

TINENTES, FIJAR ALCANCES DE LOGRO CUANTIFICABLES Y ELA-

BORAR INDICADORES QUE MIDAN LO REALIZADO DE LAS

METAS Y OBJETIVOS (MEDIDAS DEL RENDIMIENTO) Y LUEGO

INFORMAR DE AQUELLOS INDICADORES. POR EJEMPLO, PARA

QUE UNA ENTIDAD GUBERNAMENTAL TENGA INFORMACIÓN

ADECUADA EN CUANTO A LA TOMA DE SUS DECISIONES Y LA

VALORACIÓN DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS, PRECISA DATOS

SOBRE LOS RESULTADOS (LO REALIZADO EN EL SERVICIO O

RENDIMIENTO) LOGRADOS POR EL USO DE LOS RECURSOS

PROPORCIONADOS (ESFUERZO EN EL SERVICIO) Y CÓMO SE

COMPARAN ESOS RESULTADOS CON LO PLANEADO ANTERIOR-

MENTE. SE SUELEN USAR LOS TÉRMINOS ECONOMÍA, EFICIEN-

CIA Y EFICACIA EN ESTE MARCO PARA DEFINIR LAS CATEGORÍAS

DE DATOS REQUERIDOS SOBRE EL RENDIMIENTO.

ESTA NECESIDAD DE INFORMACIÓN INTEGRAL SOBRE EL REN-

DIMIENTO QUEDA SUBRAYADA EN UNA DIRECTRIZ SOBRE ECO-

NOMÍA, EFICIENCIA Y EFICACIA APOYANDO EN 1982 UNA

NORMA DEL BRITISH CHARTERED INSTITUTE OF PUBLIC

FINANCE AND ACCOUNTANCY. AHÍ EXPRESA: “ECONOMÍA Y

EFICIENCIA EN LA EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS IMPORTAN

POCO SI ÉSTOS NO RESPETAN LOS OBJETIVOS DE LA AUTORI-

DAD Y NO EXISTE VALORACIÓN DE LA OPTIMIZACIÓN DE

RECURSOS SI NO SE TIENE EN CUENTA LA EFICACIA. LA VALO-

RACIÓN DE LA EFICACIA PRECISA EN PRIMER LUGAR DETERMI-

NAR Y ESPECIFICAR LOS OBJETIVOS Y LUEGO, MEDIR EL RENDI-

MIENTO ANTE ESOS OBJETIVOS CON EL FIN DE MODIFICAR O

REMEDIAR DÓNDE HAGA FALTA.”179

P A R T E I I . C A P Í T U L O 9 . A N Á L I S I S C O N C E P T U A L D E L I N F O R M E D E R E N D I M I E N T O 1 2 5

Existen definiciones más precisas de las tres E,aunque no son universalmente reconocidas ni nece-sitan serlo. Todas connotan el mismo sentido fun-damental. Circunstancias o requisitos legislativos oinstitucionales especiales ocasionan diferencias enlos términos, lo que a veces afecta los límites entrelos tres valores.180 Muchas de estas formulacionesson parafrases de la otra, no obstante con variacio-nes muy útiles del contexto. Las definiciones deta-lladas que siguen se encuentran en el ComprehensiveAuditing Manual del auditor general de Canadá:

Economía: Se refiere a las condicionesen las cuales una organización adquiere recur-sos financieros, humanos, físicos e informati-vos. Define el hecho de conseguir la cantidadadecuada del recurso adecuado, al nivel ade-cuado de calidad, en el momento oportuno,en el sitio adecuado, al precio adecuado. Po-dría ocasionar una carencia de economía uncosto del producto o servicio más alto que lonecesario, o inadecuación en la calidad, canti-dad o oportunidad del producto o servicio.

Eficiencia: Se refiere a la relación entrela cantidad y calidad del producto o servicio(egreso) y el costo de los recursos utilizadosen su fabricación, en el nivel requerido de ser-vicio para lograr los resultados del programa.Una operación eficiente produce la mayorcantidad de productos de cierta calidad concualquier ingreso de recursos o bien utilizaingresos mínimos en la producción de ciertacantidad y calidad de productos.

Eficacia: Dícese que un programa es efi-caz cuando logra alcanzar sus objetivos o lasconsecuencias deseadas. Cuando ocurrenefectos negativos, se debe juzgar la eficaciapor el equilibrio entre las consecuencias posi-tivas y negativas.

Lo que precede da una impresión de nitidezpor la separación abstracta de tres valores según pa-rece muy distintos. Desgraciadamente la realidadno es tan clara. Puede ser muy difícil abarcar unvalor apartando los otros dos. Sucede que lo queparece ser eficacia en un nivel de funcionamientose puede ver como eficiencia a otro nivel. Asimis-mo, se suele opinar que la eficacia de los programaspúblicos está al centro de la optimización de recur-sos. La eficacia o logro de las metas de programasupera las cuestiones de economía y eficiencia por-que, aunque puede haber mérito en hacer un buentrabajo mal hecho, no hay mérito alguno en unmal trabajo bien hecho.181

OPINA UN UNIVERSITARIO:

…SE PODRÍAN AMALGAMAR LOS VALORES DE LA BURO-

CRACIA DE ECONOMÍA, EFICIENCIA Y EFICACIA Y LOS

VALORES POLÍTICOS DE REPRESENTACIÓN Y RESPONSA-

BILIDAD, NO OBSTANTE RETENIENDO SU INFLUENCIA

SALUDABLE EN LA LABOR COTIDIANA DE LA

BUROCRACIA.182

Sin lugar a dudas que para fines de medición,es útil distinguir cada una de las tres E. Allí noreside el problema. El problema se encuentracuando al intentar llegar a una opinión global delrendimiento de un programa o dar cuenta de ello,no es posible, ni siquiera útil, proseguir como si losconceptos fueran independientes el uno del otro.

En su informe de marzo de 1988, el Comitépermanente de las finanzas del Estado opinó que setendría que definir de manera más amplia la efica-cia, yendo más allá del logro de los programas yenfocando el rendimiento en general. Asimismo,el comité reconoció que no se puede medir la efica-cia independientemente del costo y la productivi-dad. Mejor dicho, el comité opinó que quizás la


separación intelectual de las tres E no convenga aciertos fines; sin embargo cuando se trata de valo-rar el rendimiento desde la perspectiva de la opti-mización de recursos e informar de ello, existe elriesgo de que las líneas de demarcación entre lostres conceptos produzcan huecos e inadecuaciones.

El comité indicó que prefería claramente unadefinición general de la eficacia. Opinó que laeconomía y la eficiencia son imprescindibles albuen entendimiento de la eficacia y que de nadasirve separar la justificación de los recursos y elrendimiento funcional de los programas, de su efi-cacia o de sus resultados. La eficacia general no sepuede limitar, según lo expresó el comité, no puedemedirse únicamente en función del grado en quelogra sus objetivos un programa. Tampoco sepuede evaluar independientemente del costo y laproductividad.

E L D I L E M A D E L A E F I C A C I A

LA SIMPLE DIFICULTAD INTELECTUAL DE CAPTAR LA NOCIÓN

DE EFICACIA –DE ABSORBER UN CONCEPTO TAN AMORFO, TAN

PROTÉICO– HA SIDO UNO DE LOS OBSTÁCULOS MAYORES A LA

ACEPTACIÓN DE UNA AMPLIACIÓN DE LA OBLIGACIÓN DE

RENDIR CUENTAS DE LA GERENCIA…183

Es la valoración de la eficacia la que sin dudaaporta la contribución mayor a un sistema de ren-dición de cuentas, siendo a la vez la más esquiva.Acaso sea porque no existe una definición única,generalmente aceptada y de calidad.

En el uso diario, ser eficaz o efectivo quieredecir tener la capacidad o aptitud de lograr un re-sultado. La acepción del término suele ir más allá,pues ser eficaz quiere decir que ya se ha logrado elresultado, es decir el éxito. Se usa también pararecalcar el impacto del esfuerzo o acción.

En la práctica, con referencia a organizacio-nes, se suele calificar la palabra eficacia con uno deestos tres términos: de programa, operativa y orga-nizacional.

• Eficacia de programa se refiere a la pertinenciacontinua de un programa, al logro de losobjetivos establecidos, su impacto y su renta-bilidad;

• Eficacia operativa se refiere al logro de lasmetas de resultados, los sistemas de entrega delos bienes y servicios producidos y la rentabi-lidad de tales sistemas;

• Eficacia organizacional se refiere a la capaci-dad global de la organización, a las interaccio-nes entre la planificación estratégica, las es-tructuras y procesos gerenciales y los recursoshumanos y financieros –todo en relación conla misión y las metas de la organización y elambiente externo.

Ciertos autores han afinado la noción de efi-cacia haciendo explícita la consideración de la rela-ción costo-eficacia, que es el logro de los objetivosal menor costo posible o a un costo mínimo o másaún a un costo razonable de acuerdo al valor delegreso. Otros asimismo incluyen ambos tipos deresultados, establecidos y no establecidos, comofactores de medición de la eficacia. Otros aún,especialmente los encargados de evaluar los progra-mas, incorporan a la eficacia la valoración de lanecesidad continua del programa. ¿Aún siguen enpie las razones que llevaron a la creación del pro-grama?

El enfoque de la eficacia varía según quien lodirige. Podrán elegir perspectivas distintas el elec-torado, grupos específicos, clientes, directivos, ge-rentes. Cada opinión vale dentro de su propiocontexto.


Lo que se ha publicado en relación con la eficaciaproporciona muchas perspectivas para definir esteconcepto. No obstante, hasta hace poco ningunatomaba en cuenta los intereses y los requisitos detodos ni conformaba las exigencias de muchasorganizaciones. Concuerdan sin embargo en queuna interpretación seria del concepto suele abarcarlos elementos mayores de las nociones de economíay eficiencia.

E F I C A C I A Y E L L O G R O D E L A S

M E T A S

De todos los sentidos de la palabra eficacia,quizás el más común se vincule con el logro de lasmetas. Varios autores, con distintos sistemas devalores, tienen sus propias opiniones acerca de laeficacia, sin embargo coinciden en el logro de lasmetas o cumplimiento de los objetivos. Así tien-den a considerar la eficacia en su trabajo los audi-tores legislativos.

Si bien procura un enfoque claro el hecho deponer el logro de las metas al centro de la eficacia,los problemas y sus repercusiones persisten.Numerosos estudios plantean las cuestiones entorno a esta perspectiva:185

• las metas suelen estar mal definidas, suelen sercomplejas; cambiantes y contradictorias;

• no suele mostrarse con claridad en qué nivel oconforme a qué debe medirse el logro de lasmetas;

• se puede conseguir el mismo resultado convarias tecnologías o estrategias;

• las perspectivas vinculadas a las metas suelentomar en cuenta sobre todo las preferenciasde los gerentes, no las de las demás partes;

• las definiciones vinculadas a las metas no sue-len distinguir entre la eficacia organizacional,la gerencial y los comportamientos y actitudesde gerentes y subalternos.

Asimismo, la posibilidad aparente de inter-cambiar los términos de resultados, meta, objetivo,misión, intención, egreso y fin plantea un proble-ma de semántica. Existe por otra parte la dificul-tad de distinguir lo logrado en relación a objetivosa largo plazo (es decir a partir de resultados obteni-dos de esfuerzos iniciales hasta los resultados o con-secuencias de una política), utilizando términosque describan fielmente los logros en relación a losobjetivos y a las diferentes etapas:

En estudios tras estudios sobre las metasorganizacionales, convienen generalmente quetienen poco valor en juzgar la eficiencia y efi-cacia los objetivos formales, declarados oficial-mente. Acostumbran a demostrar que estosobjetivos son demasiado imprecisos y genera-les como para volverse operativos. Para ejem-plificar, los objetivos primarios de numerososfuncionarios se encuentran en las leyes, perocon tanta generalidad que resulta imposibleespecificar metas precisas. Según las leyes, el


EFICACIA: UN CONCEPTO MULTIFACÉTICO

LA EFICACIA NO ES UN CONCEPTO ÚNICO E INDIVISIBLE.

CONSTA DE ELEMENTOS SUBJETIVOS, CON VALORES ASOCIATI-

VOS QUE CAMBIARÁN CON EL TIEMPO Y EL PUNTO DE VISTA.

PARA FORMARSE UNA OPINIÓN SOBRE LA EFICACIA, SE PRECISA

SOPESAR OBJETIVOS Y MEDIDAS MÚLTIPLES QUE COMPITEN Y A

VECES SE CONTRADICEN… POR VARIADAS QUE HAYAN SIDO

LAS ACEPCIONES DE EFICACIA Y POR DIFÍCILES QUE HAYAN

SIDO LAS CUESTIONES QUE SE PLANTEAN, OBVIAMENTE EXIS-

TEN PRESIONES PARA RESOLVER EL PROBLEMA. EL RETO PRIN-

CIPAL ES ENCONTRAR UN MÉTODO QUE SE APOYE SOBRE LO

FUERTE Y EVITE LO DÉBIL DE LAS MEDIDAS, INFORMES Y AUDI-

TORÍAS ANTERIORES, CREANDO UN SISTEMA QUE SIRVA A LOS

INTERESES DE TODOS LOS ACTORES DE LA ESTRUCTURA DE LA

RENDICIÓN DE CUENTAS.184

objetivo de una política de vivienda es pro-porcionar “una buena vivienda para todos” ouna política de educación vela porque cadaniño reciba “una educación adecuada”. Nun-ca se proporcionan definiciones precisas de lo‘bueno’ o de lo ‘adecuado’ y por lo tanto, oca-sionan debates y a menudo polémicas. Enausencia de metas oficiales específicas, usanmetas operativas. Dícese esta expresión de lameta que designa el fin deseado mediante laspolíticas reales de funcionamiento; nos infor-ma lo que la organización está verdaderamen-te tratando de cumplir, sin tener en cuenta lasmetas así especificadas por los objetivos ofi-ciales.186

El tiempo también importa mucho. Puedelograr su fin o tener efectos prácticos para todos losbeneficiarios una política o programa público, perono al mismo tiempo. El impacto puede ser inme-diato, aplazado, efímero o permanente. Y aún seseguirá considerándolo efectivo:

Un objetivo es un estado futuro delmundo que los miembros de la organizaciónestán tratando de concretar mediante la apli-cación de un conjunto de medios. Así pues,una secuencia dependiente del tiempo y orientada hacia los fines supone la existenciade una serie de estados intermediarios quepueden ser recalcados o no. En caso de quesí, ellos se vuelven objetivos a su vez y sepodrían calificar de intermediarios en referen-cia con algún estado global o final que fuerael objetivo primario del sistema… Aunque laburocracia pueda lograr exitosamente uno desus objetivos intermediarios y entonces serpercibida como eficiente, puede sin embargoestar muy lejos de alcanzar su objetivo prima-rio.187

Es más, como lo hemos mencionado másarriba, el éxito de la política o programa se enfoca-rá más o menos conforme a las expectativas quepor necesidad serán distintas según los actores: losbeneficiarios del programa, los proveedores de ser-vicios, el electorado, la oposición, o los organismoscentrales por ejemplo. Quienes tengan intereses enel programa no se satisfarán con los objetivos ofi-ciales comunicados públicamente.

En su informe de 1975, el Comité Wilsondefine los problemas que brotan considerando laeficacia en términos de objetivos:

Los problemas actuales en la medida dela eficacia de los programas de gastos giranalrededor de dos cuestiones centrales. Enprimer lugar, ¿cómo se cuantifica lo que elParlamento espera lograr promulgando nue-vas leyes o aprobando un nuevo programamediante votación de créditos en una ley depresupuesto? Muchos programas se resisten ala cuantificación. Por ejemplo ¿cómo secuantifican los objetivos del Ministerio deAsuntos Exteriores con el fin de medir objeti-vamente su rendimiento? Aunque otros pro-gramas puedan ser cuantificados de algunamanera, siendo medibles (por ejemplo, lareducción del paro o incremento del nivel devida), otros no podrán al ser intangibles (porejemplo, aniquilar un sentimiento de injusti-cia). Si bien se podrán solucionar algunos deestos problemas de definición, permanece aúnla segunda cuestión, de mayor alcance: ¿cómose miden los resultados logrados?188


Las contradicciones y paradojas del Estadoigualmente añaden a la dificultad de evaluar la efi-cacia. Por una parte, no siempre son los objetivosdeclarados los que realmente se persiguen, y a veceslos objetivos de política de un programa o ministe-rio no son simétricos a los de otro ministerio. Dehecho, competirán. Por otra parte, serán sacrifica-dos objetivos globales del Estado, ignorados o olvi-dados con el propósito de favorecer objetivos mi-nisteriales más inmediatos que quizás no concuer-den con aquéllos.

Son muy complejas las directrices públicas.Proceden de la política, suponen decisiones difícilesy a menudo engendran dilemas; desarrollan am-plias acciones nacionales inspiradas por una visiónde un mejor futuro, pero se encuentran envueltas

en conflictos locales; las negociaciones están desdeel principio tanto al centro de las cuestiones comolatentes. Estas directrices públicas suelen ser mo-deladas con el fin de fortalecer el poder. La trans-


E N U N E S T U D I O S E C O M E N TA B A LO S I G U I E N T E

S O B R E L A S O R G A N I Z AC I O N E S M O D E R N A S , S O B R E

T O D O L A S D E L S E C T O R P Ú B L I C O :

SUELEN SER ‘ANARQUÍAS ORGANIZADAS’, CON METAS MAL

DEFINIDAS, COMPLEJAS Y CONTRADICTORIAS; MEDIOS/FINES,

INGRESOS/EGRESOS Y VÍNCULOS CAUSALES IMPRECISOS; Y CRI-

TERIOS DE ÉXITO SUMAMENTE DIVERGENTES, DE VIGENCIA

SIMULTÁNEA EN VARIAS PARTES DE LA ORGANIZACIÓN.189

CUANTO MÁS SE PAREZCA UN MINISTERIO AL MODELO TRADI-

CIONAL DE PRODUCCIÓN DEL SECTOR PRIVADO, SE ENCON-

TRARÁN MÁS INDICADORES Y MEDIDAS DE RENDIMIENTO QUE

FOMENTEN UNA DEFINICIÓN MÁS PRECISA DE EFICACIA. SIN

EMBARGO, CUANDO SE TRATA DE LOGRAR OBJETIVOS DIVER-

GENTES, DE FORMULAR POLÍTICAS Y DE INFLUIR SOBRE ELLAS,

TODAS ÉSTAS FUNCIONES LEGÍTIMAS DEL GOBIERNO, LA TAREA

SE COMPLICA CONSIDERABLEMENTE.190

INFORME DE 1993 DEL AUDITOR GENERAL DE

CANADÁ

RECALCA EL ESTUDIO QUE, SUBTENDIENDO ESTAS

TRES CONSTRICCIONES (PRIORIDADES POLÍTICAS,

GESTIÓN DE LAS TAREAS DE ADMINISTRACIÓN Y PRO-

CEDIMIENTO, Y FALTA DE INCENTIVOS PARA UNA

GESTIÓN PRODUCTIVA) Y CONTRIBUYÉNDOLES, ESTÁ

ARRAIGADA LA INELUDIBLE COMPLEJIDAD DEL GO-

BIERNO; NO SOLAMENTE POR LA AMPLITUD SINO

TAMBIÉN LA DIVERSIDAD DE LOS OBJETIVOS, LO QUE

NO SE PUEDE EVITAR EN EL SECTOR PÚBLICO… POR

SUPUESTO ESTA OFICINA NO PRECONIZA QUE SE PRE-

CISA SACRIFICAR TODAS LAS PRIORIDADES POLÍTICAS

Y SOCIALES EN ARAS DE UNA PRODUCTIVIDAD

ESTRECHAMENTE DEFINIDA. NUESTRO ESTUDIO

ESTABLECE CON MUCHA CLARIDAD QUE POR SU

PROPIA ÍNDOLE, EL ESTADO DESEMPEÑA UNA GAMA

DE OBJETIVOS. LA OPTIMIZACIÓN DE RECURSOS ES

UNO DE ELLOS Y UNO QUE EL MANDATO DE MI

OFICINA REQUIERE QUE YO EXAMINE. RECONOZCO

SIN EMBARGO QUE, EN TÉRMINOS DE ADMINISTRA-

CIÓN PÚBLICA, NO SE MIDE LA OPTIMIZACIÓN DE

RECURSOS COMO CUALQUIER DEFINICIÓN DE PRO-

DUCTIVIDAD PURA. TAMBIÉN SE LOGRA LA OPTI-

MIZACIÓN POR IMPERATIVOS POLÍTICOS AMPLIOS,

SOCIALES Y CULTURALES QUE, EN VIRTUD DE CRITE-

RIOS MÁS ESTRECHOS PODRÍAN CONSIDERARSE PER-

JUDICIALES A LA PRODUCTIVIDAD. RECONOZCO

PLENAMENTE, ASÍ COMO LO DEMUESTRA NUESTRO

ESTUDIO Y TODA LA AUDITORÍA, QUE EL GOBIERNO

POR SU ÍNDOLE PROPIA, ESTÁ ALLÍ PARA SERVIR

FINES MÚLTIPLES. ES EN EL CONTEXTO DE TALES

LOGROS QUE SE DEBE MEDIR LA PRODUCTIVIDAD DE

LA FUNCIÓN PÚBLICA.

formación de aquéllas en programas y accionesreflejará todas estas metas, la declaración de obje-tivos volviéndose por lo tanto un arte más biendifícil.

Por otro lado, el impacto y los resultados rea-les de un programa o actividad pública podránindependizarse de los objetivos iniciales. Éstospodrán haber sido realizados o no. En caso de queno, se habrán modificado las expectativas primeraso se habrán encontrado problemas imprevistos ohabrá cambiado la necesidad de la intervención.Mucho se debe a la naturaleza dinámica, y a vecesvolátil, de la cuestión en juego.191

A L G U N O S E N F O Q U E S D E L A

E F I C A C I A

En vista de las exhortaciones del público a losfuncionarios a mostrar más transparencia en susresultados, se ha dedicado mucha atención paraincrementar la manejabilidad del concepto de efi-cacia a fin de valorarlo y dar cuenta de ello. Unode los métodos sugeridos consiste en clasificar encategorías como aquéllas citadas anteriormente: efi-cacia de programa, gerencial, operativa, organiza-cional. Tras examinarlas, las categorías parecenestar imbricadas una con otra.

Hacia mediados de los ochenta, aún no sehabía encontrado una definición precisa de eficaciaque desplegara su polisemia, a pesar de que ya sehabía aceptado la noción de logro de objetivoscomo eje de la eficacia. Al contrario, los sociólogostendrían que ver la eficacia como una noción depoco valor, a menos que se explicaran las circunstan-cias rodeándola. Aún no se había establecido unmarco conveniente e integrado que autorizase unavaloración global del éxito o eficacia de un progra-ma o política pública. Sin embargo se había acerta-do definir una jerarquía de elementos de eficaciaque resumían varias nociones, atributos y modelos.Una de estas agrupaciones proporciona las siguien-

tes perspectivas sobre la eficacia:• política/grupos: se reconoce que existe com-

petencia entre los intereses de muchas organi-zaciones e individuos;

• logro de metas: se reconoce la multiplicidadde metas declaradas o no declaradas;

• estructura/sistema: se reconoce que la eficaciaes una función de las estructuras, sistemas yactitudes internas;

• adquisición y protección de los recursos: sereconoce que los atributos como conservaciónde los recursos, adaptación ambiental y longe-vidad pueden revelarse como indicadores ati-nados de la eficacia.192

Estas cuatro perspectivas constituyen una maneramás bien general pero útil de agrupar los compo-nentes del concepto de eficacia.

Gran parte de lo publicado sobre eficacia, queprocede sobre todo de EE.UU., se centra sobre laeficacia organizacional. Tal enfoque ilustra la in-fluencia del sector del mercado y una perspectivade la eficacia como capacidad. Se funda esta pers-pectiva, que tiene mucho apoyo empírico, sobre laopinión que la eficacia de una organización resultasobre todo de los valores, comportamientos y apti-tudes del personal. Se considera efectiva una orga-nización que marca tantos en estos campos y sesupone que se maneja bien. Así pues, el enfoquede la eficacia como capacidad implica que si se sa-tisfacen todas las condiciones pertinentes y adecua-das en cuanto a las entradas, normalmente habrábuenos resultados.

Sin embargo, en 1985 no se había producidoaún un modelo de eficacia que se pudiera aplicarde manera universal. Por cierto no se había ideadoningún modelo técnico, matemático, parecido a losde la economía o las ciencias por ejemplo. Obvia-mente, porque muchas de las variables usadas en lavaloración de la eficacia no se suelen medir exacta-mente y no se entienden con claridad las relaciones


entre éstas como para recibir valores precisos.Quedan por solucionarse estos problemas, aunquealgunos teóricos siguen investigándolos.

Antes que probar modelos, algunos autoreshan preferido elaborar marcos de valoración de laeficacia. Estos marcos de trabajo más que ofreceruna teoría de la eficacia en sí, definen los atributosasociados a la eficacia.

L I S T A S D E A T R I B U T O S D E

E F I C A C I A

En la literatura se menciona que no se handefinido bien los determinantes de la eficacia y porlo tanto, no se han diferenciado con claridad losindicadores de eficacia de los determinantes. Elreto es saber lo que hay que medir más bien quecómo medir la eficacia.

Es muy difícil crear una lista de atributos quepermita definir la calidad del rendimiento de unorganismo.193 En comparación con la definiciónde objetos naturales que se pueden clasificar poratributos físicos que los sentidos perciben con faci-lidad (color, olor, forma, tamaño, peso, consisten-cia, por ejemplo), la indagación de las pruebas dela eficacia es una actividad mental mucho másabstracta.

Los atributos deben corresponder a las expec-tativas generales procedentes de la visión particularde una organización exitosa y poder identificarseñales de rendimiento que indiquen la calidad deldesempeño de una organización. La visión no essiempre clara, las expectativas no siempre bien arti-culadas, y las señales suelen ser ambiguas e inclusoerróneas. Las señales mismas sólo son representa-ciones (numéricas por ejemplo) e incluso aproxi-maciones de la realidad. Asimismo, cambian conel tiempo las expectativas y el entendimiento. Porejemplo, durante decenios y decenios, se evaluabanla salud y el éxito de una empresa por medio deuna medida estadística: el balance financiero. Lue-go en los años treinta, la atención giró hacia unaforma más dinámica de informar el estado deingresos con la cual se podía valorar la capacidad,actual y futura, de obtener ingresos.

Por último, aún en ausencia de expectativascambiantes, el reto mayor sigue siendo la determi-nación, entre una cantidad desconcertante de posi-bilidades, de características que sean suficiente-mente representativas y dinámicas como para indi-car la calidad del rendimiento y que se puedan usarpara una valoración global de la eficacia.

Existen en la literatura gerencial, en particu-lar, varios ejemplos de listas de atributos que inten-tan incluir suficientes indicadores conductuales paramedir le eficacia de una organización.


¿QUÉ ES UN MARCO DE TRABAJO?

SE CONSIDERA A VECES COMO UN MODELO MENOR. AUNQUE

SEA, AL IGUAL QUE UN MODELO, UNA REDUCCIÓN, UNA SIM-

PLIFICACIÓN DEL MUNDO REAL, TIENE LA VENTAJA DE LA

FLEXIBILIDAD QUE NO TIENE EL MODELO Y CONVIENE MEJOR

CUANDO HACE FALTA CUANTIFICAR. SE PUEDE AMPLIAR SI

FUESE PRECISO. SE PUEDE USAR CON PRUDENCIA. NO TIENE

PORQUE SER DEFINITIVO. SI BIEN NO SE PUEDEN IGNORAR

COMPLETAMENTE LAS RELACIONES CAUSALES, NO PRECISAN

DEFINICIÓN O FORMALIZACIÓN EN UN MARCO. NO FUNCIONA

MECÁNICAMENTE, PUES EN CASO DE FUNCIONAMIENTO

DEFECTUOSO SE VOLVERÍA INOPERANTE. EN FIN, EXISTE

MENOS TENTACIÓN DE CONSIDERARLO UN FIN EN SÍ MISMO

QUE UNA HERRAMIENTA.

E F I C AC I A O R G A N I Z AC I O N A L – J .P. C A M P B E L L

Suele ser citada la lista de atributos de J.P.Campbell.194 Esta lista consta de treinta criteriosde eficacia y procura dar cuenta de todas las varia-bles que se han propuesto seriamente como índicesde eficacia organizacional.195 Más adelante, otrosautores han observado que la lista de Campbell noes exhaustiva, no conviene para todos los tipos deorganización y consta de una mezcla de causas yefectos.

He aquí la lista de Campbell:• eficacia global• productividad• congruencia de funciones y normas• eficiencia• ganancias• aptitudes gerenciales• calidad• accidentes• valoraciones externas• crecimiento• ausentismo• participación e influencias compartidas• rotación• satisfacción en el trabajo• importancia concedida a la realización• motivación• moral• valor concedido a los recursos humanos• control• conflicto/cohesión• formación y desarrollo• flexibilidad/adaptación• planificación y definición de metas• consenso de metas• internalización de metas• buena voluntad• uso del ambiente• estabilidad• gestión de la información y comunicación

R E D U C C I Ó N D E L A L I S TA D E C A M P B E L L P O R Q U I N N

Y R O H R B A U G H

Robert Quinn y John Rohrbaugh han reduci-do los treinta criterios de Campbell a diecisiete,196

opinando probablemente que unos criterios esta-ban contenidos en otros, pues su lista se parece a laque redujeron. No obstante, estos dos conjuntosde criterios de valoración constituyen marcos útilesde atributos:

• moral• valoración externa• valor concedido a los recursos humanos• planificación y definición de metas• importancia concedida a la formación y desa-

rrollo• ganancias• calidad• productividad• conflicto/cohesión• eficiencia• flexibilidad/adaptación• estabilidad• buena voluntad• control• crecimiento• gestión de la información y comunicación• uso del ambiente

E F I C AC I A G E R E N C I A L – P E T E R S Y WAT E R M A N

Otras obras dedicadas a la eficacia abarcan losatributos de la eficacia gerencial. Tanto se parece ala eficacia organizacional que muchos creen que setrata de una variación estilística de ésta. Mientrasque se centra sobre la mano de obra (eficacia orga-nizacional), trata principalmente sobre el compor-tamiento y estilo de los gerentes superiores, de ahíel nombre. Ejemplificando esto, al principio de losaños ochenta, mientras que ideaban la tesis de suexitoso libro In Search of Excellence197, ThomasPeters y Robert Waterman empezaron a aplicar lo


que se conocía entonces como el marco McKinsey7-S, que habían elaborado anteriormente y quedefinía lo siguiente:

• estrategia• estructura• sistemas• estilo• personal• aptitudes• valores compartidos

Estos atributos se interrelacionan en una red gráficaque se parece a la estructura de un átomo.

No quedaron satisfechos Peters y Watermancon la estructura 7-S, ya que no podía distinguiruna buena organización con cierta inercia de otra,más innovadora, con gran capacidad de adaptarse alos cambios rápidos del mundo y el mercado. Pre-cisaban unas marcas distintivas que les indicasencuáles eran las compañías excelentes entre todas lasbuenas que estaban estudiando. Decidieron puesque sólo las innovadoras se podían calificar deexcelentes. Más precisamente, consideran que lainnovación continua es la marca de las compañíasde excelencia.198 Tras su estudio de docenas decompañías de reputación excelente han concluidoque todas contaban con los ocho atributos de com-portamiento o tendencias que siguen:

• predisposición a la acción• estar muy cerca del cliente• autonomía y espíritu empresarial• productividad mediante los recursos humanos• espíritu práctico, en torno a un valor• ‘zapatero a tus zapatos’ (limitarse a lo que se

sabe hacer)• estructura sencilla y de recursos humanos

‘justo lo necesario’• simultaneidad de rigor y flexibilidad

Tras In Search of Excellence, Thomas Peters yNancy Austin publicaron A Passion for Excellence199

que refuerza el enfoque sobre los recursos humanosy la gerencia ya presentado en el primer libro. La‘pasión’ consta de los elementos que siguen:

• cuidado al cliente• innovación continua• liderazgo (o el gerente que sabe cuándo y

dónde moverse)• los recursos humanos

L I S TA D E L A S C A R AC T E R Í S T I C A S D E L A S O R G A N I Z A -

C I O N E S E F I C AC E S – A U D I T O R G E N E R A L D E C A N A D Á

En su informe de 1988, el auditor general deCanadá dedicó un capítulo a lo que llamó ‘las orga-nizaciones eficaces’.200 Desde una perspectiva bastan-te parecida a la de Peters-Waterman, pidió a funcio-narios superiores que designasen algunas organizacio-nes públicas que se conocían por ser muy eficaces.Analizó ocho de ellas, tratando de aislar las caracterís-ticas que les permitían funcionar tan bien. Las carac-terísticas que siguen se encontraban en todas:

Enfoque centrado en los recursos humanos• la organización habilita a sus empleados• la organización los cuida• la organización tiene éxito

Liderazgo participante• la organización se transforma• la organización se comunica

Estilos de trabajo innovadores• la organización aprende• la organización soluciona problemas• la organización usa la inteligencia

Orientación clara hacia los clientes• la organización es apoyada por los propietarios• la organización tiene un trato cercano con los

clientes• la organización concretiza sus objetivos


En cierto sentido el estudio del auditor general eramucho más difícil que el de Peters y Waterman,considerando la ausencia en la administración fe-deral de indicadores de la eficacia global tales comolos del sector privado. En vista de esto, gran partede la valoración de las organizaciones eficaces se hafundado en criterios procediendo generalmente delos valores de economía y eficiencia o eficacia orga-nizacionales y gerenciales.

E L P R E M I O B A L D R I D G E

La Malcolm Baldridge National QualityImprovement Act, que firmó el presidente RonaldReagan en 1987, estableció el Premio Baldridge, asínombrado por el antiguo secretario de comercio.La ley pedía la creación de un premio nacional quefomentara la calidad de los bienes y servicios pro-ducidos en EE.UU. y la elaboración de directricesy criterios que pudieran utilizar las organizacionespara valorar sus esfuerzos de mejora de la calidad.Se encargó a la Oficina Nacional de Normalización(hoy día Instituto Nacional de Normalización yTecnología) la producción de un sistema de pun-tuación con siete categorías y mil puntos. En cier-to modo estos indicadores del rendimiento consti-tuyen un marco de la eficacia.

Las compañías presentan documentación decandidatura de un máximo de setenta y cinco pági-nas (cincuenta páginas en el caso de pequeñasempresas) describiendo sus mejoras en la calidad yrendimiento dentro de cada uno de estos siete mar-cos:

• liderazgo• información y análisis• planificación estratégica de la calidad• utilización de los recursos humanos• garantía de calidad en productos y servicios• resultados de calidad• satisfacción de los clientes.

Se dividen después estos criterios en muchas sub-categorías; recientemente había treinta y dos deellas. Equipos de examinadores externos prepara-dos, administran y puntúan el test de Baldridge.

Como un marco de trabajo de eficacia, noestá completo el test, ni tampoco se ha intentadoque lo esté, pues acentúa la gestión de calidad totaly acciones parecidas más bien que el rendimientoglobal o la eficacia. Cuando los resultados netos seusan como indicadores del rendimiento general, esjusto decir que la rentabilidad no se origina necesa-riamente de una calidad de gestión superior. LaOficina General de Contabilidad de EE.UU. con-cluye sin embargo, en un estudio de 1990 queexiste una relación de causa y efecto entre losmétodos de gestión de la calidad total según loscriterios Baldridge y el rendimiento empresarialmedido por las relaciones con el personal, la pro-ductividad, la satisfacción del cliente o la rentabili-dad.201 Aunque se ha comentado que el estudio dela Oficina General de Contabilidad es limitado,presenta conclusiones muy probables. El test deBaldridge se funda en comparaciones entre compa-ñías ya que se trata de determinar los ganadores deun concurso nacional. Por lo tanto, gran parte delmétodo y el rigor de aplicación son rasgos propiosde este premio.

LO S P R E M I O S C A N A D I E N S E S D E E X C E L E N C I A

Parecido por su enfoque y perspectiva al pre-mio Baldridge en que resalta la calidad total, elequivalente canadiense –el premio de excelenciapor la calidad– está administrado por el InstitutoNacional de Calidad.

Uno de los tres premios canadienses de exce-lencia, el premio de la calidad, consta de siete cate-gorías que cubren la empresa privada, la adminis-tración pública, los sectores de la salud y educa-ción. Se ha fundado el programa de los premioscanadienses sobre su predecesor –el premio cana-


diense de excelencia empresarial; iniciado en 1984y administrado inicialmente por el Ministerio de laIndustria, y después por el Instituto Nacional deCalidad cuando se estableció éste en 1992-1993.

Este instituto ha elaborado un conjunto decriterios de calidad total que las organizacionespueden usar con fines de autovaloración y queigualmente sirven para entregar el premio de exce-lencia por la calidad. Estos criterios de calidad seintegran en un ‘marco general para organizacionesefectivas’ que comporta seis amplios campos que sedividen a su vez en veintiuna subclases. He aquíestos seis campos:

• liderazgo• la satisfacción del cliente• planificación para la mejora• los recursos humanos como pivote de la orga-

nización• optimización de los procesos• los proveedores como elemento clave.

Se considera que estos campos están vinculados yque juntos permiten alcanzar resultados mayores encuanto a la satisfacción de los clientes, trabajadores,inversionistas y proveedores.202

Por lo expuesto más arriba, se puede opinarque a mediados de los años ochenta no existía nin-gún régimen de valoración de la eficacia del rendi-miento de las empresas públicas, a pesar de haberrecibido mucha atención el tema. Se ha avanzadomucho para informar más y mejor en ciertos aspec-tos, pero no se han solucionado algunos de losproblemas conceptuales relacionados con este asun-to complejo. Sencillamente no se disponía de lasherramientas que hubieran permitido realizar valo-raciones integradas del funcionamiento organiza-cional y dar cuenta de ello.

L A E F I C A C I A –

U N A N O C I Ó N D E L I C A D A

Valorar la eficacia es asunto muy delicado enlas organizaciones públicas tanto a nivel políticocomo gerencial.

Opinan algunos que es un asunto práctico.Según ellos, cuesta dinero y tiempo el examen depolíticas, programas, actividades o organizacionesen cuanto a la eficacia. La ironía es que muchascríticas de tales exámenes, sin duda no todas, sefundan en las otras dos E, ya sea los principios deeconomía y eficiencia en el análisis de eficacia, apli-cando el criterio de optimización de recursos almétodo utilizado para evaluar la eficacia. Dehecho lo que se pone en tela de juicio es la lógicade una valoración de eficacia cuyo costo es muchomás elevado que los programas que evalúa.

Otros piensan que la información sobre la efi-cacia es útil, aunque políticamente inoportuna.Pues una vez comunicada ésta, habrá debatespúblicos –entre críticos, analistas de prensa, políti-cos– todos resaltando sus opiniones, a menudo conla intención de sólo crear dificultades más bien quede informar o apoyar. En pocas palabras, lo queno se sabe no puede usarse en su contra.

Se pueden atribuir muchas fallas en el logro dela economía y eficiencia a la falta de atención, deprudencia, a la negligencia y a las diferencias en lacomprensión de la ética o moralidad pública porejemplo. Todo esto puede volverse desconcertanteen público, sin embargo explicable y bastante fácil-mente perdonado; además no suele ser posible atri-buirlo a individuos, sino sólo al sistema, lo que per-mite una cierta disociación de los eventos. Noobstante, el hecho de no obtener eficacia se sueleatribuir, con razón o sin ella, a la falta de visión,juicio o capacidad intelectual de aquél a quien co-rresponde decidir. Estos comentarios negativosmolestan particularmente a quien coloca la capaci-dad intelectual por encima de todo. En consecuen-


cia, se comprende que el hecho de rendir cuenta dela eficacia suscita resistencia incluso entre los quetoman las decisiones desempeñando mucha respon-sabilidad en su papel y cargo. Puesto que los estu-dios acerca de la eficacia suelen referirse al pasado,la resistencia se dirige también hacia los encargadosde valorar, ya que valoran lo ya valorado.

L A S C A R A C T E R Í S T I C A S D E L

B U E N I N F O R M E

Es imprescindible presentar en un análisis delas cuestiones conceptuales del informe sobre elrendimiento, los rasgos distintivos que lo caracteri-zan.

Para que sean útiles, los datos presentadosdeben poseer ciertas características. Éstas seencuentran tanto en los datos de los estados finan-cieros203 como en los de un relato no cuantificado.Los datos precisan ser:

• pertinentes,• completos,• previsibles,• comprensibles,• oportunos,• comparables,• uniformes,• comprobables,• creíbles,• justos.

He aquí una breve explicación de lo que designanestos adjetivos.

Necesita ser pertinente la información que sepresenta a los directivos, pues se relaciona directa-mente con los intereses, preocupaciones y expecta-tivas de los directivos y de aquéllos a quienes repre-sentan. Los datos no pertinentes deben excluirse.Hace falta conocer bien las expectativas de losdirectivos y de aquéllos a quienes representan parasaber qué incluir y qué excluir del reporte.

Precisa ser completa la información pues propor-ciona una representación global de la organizacióny actividades valoradas. Necesita reportarse cual-quier área que intencionalmente no se ha mencio-nado y las razones de esto. La información incom-pleta que sólo presente parte de los datos al lectoringenuo puede impedir la comprensión; puede sererrónea, incluso engañosa.

La información precisa ser comprensible. Sedebe referir a asuntos técnicos usando un vocabula-rio y razonamiento que sean comprensibles al lec-tor no especialista a quien se dirige el informe.Generalmente uno de los problemas es el uso fre-cuente de tecnicismos o términos elevados. Con elpropósito de facilitar la lectura del mayor númerode usuarios es preferible usar una lengua neutra ycorriente que se entienda sin sacrificar el significa-do o los datos.

La información debe ser oportuna. Son pocoútiles datos completos, pertinentes y fiables si no seproporcionan oportunamente; si por ejemplo ellector no puede estudiarlos o es demasiado tarde odemasiado temprano para que los utilice. De lapuntualidad surge un nuevo dilema: la exactitud.Suelen preferir los directivos o el público una infor-mación temprana aunque no rigurosa más bien queuna perfecta y tardía. La información temprana nopuede sin embargo ser tan inexacta como para vol-verse errónea. Necesita referirse a un pasado cerca-no; de otra manera servirá a fines históricos y no ala toma de decisiones.

Cuando la información versa sobre el rendi-miento, es importante presentarla de modo que sepueda comparar con períodos anteriores, pues laperspectiva histórica ayuda a valorar el progresoeventual. Es esencial a veces saber cómo se comparauna organización en relación a cualquier normaexterna, otra organización por ejemplo. Es impres-cindible entonces recopilar la información de formaque se pueda comparar. Se vuelve fundamental laposibilidad de efectuar comparaciones incluso en el


caso de cambios. En relación con esto, existe lanecesidad de indicar de dónde proceden los cambiosque puedan influir en la comparación. Los cambiosen los métodos de observación modificarán por su-puesto cualquier comparación y deberán notarse.

Precisa ser uniforme una comparación rigu-rosa, es decir que se hayan preparado todos losdatos de modo uniforme. En el caso de que dife-rencias mínimas sean importantes, pequeñas varia-ciones en la forma de reunir los datos pueden llevara resultados erróneos y conclusiones equivocadas.Al lector de informes periódicos le ayudará a fami-liarizarse con el tema la presentación uniforme dedatos comparables, lo que es esencial para sostenersu interés y suscitar su confianza en la información.

Debe ser comprobable la información. Esimportante poder localizar las fuentes o sistemas deprocedencia de la información y si fuese necesario,que un tercero independiente ateste ésta, estable-ciendo así su credibilidad.

Precisan ser justos los informes. Se suele aso-ciar lo justo con lo equilibrado. Se interpreta aveces el equilibrio como una perspectiva negativade algo contrabalanceando otra positiva. Sólo sepuede alcanzar tal maniqueísmo a costa de la obje-tividad. Quizás la mejor forma de ser justo seaconservar perspectiva y objetividad total, evitandocualquier partidismo en la presentación de lo nega-tivo y lo positivo. La distorsión deliberada es unaviolación del principio de justeza.

Es difícil la presentación de datos que se con-sideran delicados. Con razón; tiene que ver a vecescon la índole competitiva de la actividad que se estádescribiendo –y revelándola favorecería al competidor.Son delicados los documentos que influyen en laseguridad del Estado y la vida privada. Pueden tam-bién existir reticencias a comunicar información deli-cada si pudiera revelar ésta ciertas debilidades o lagu-nas generando consecuencias negativas para la orga-nización y sus líderes. Esto ocurre con frecuencia enel mundo político. Para evitar las molestias que

causaría la revelación de lagunas, no hay más reme-dio que retirar u ofuscar la información. Puedensuperar estas preocupaciones legítimas el valor e inte-gridad –es decir sentir responsabilidad. A raíz de laimportancia cada vez mayor que se otorga a la dili-gencia como concepto de responsabilidad, estas preo-cupaciones podrán desaparecer al exigir una presenta-ción más franca de la información necesaria.

Lo que precede solamente es una lista parcialde las características de un buen informe de rendi-miento. Éstas están interrelacionadas y algunaspresuponen otras. Las explicaciones que hemosdado no son exhaustivas, sólo intentan recordar allector algo ya conocido: el cuidado y la integridadproducen información seria y creíble.

Suelen los analistas, incluso los de la prensa yla oposición en el campo político, examinar consumo cuidado la información publicada. Cuandoesta información no satisface a las condiciones arri-ba mencionadas, será rápidamente desacreditada,así como quienes la han proporcionado.

Los directivos y demás actores de la organiza-ción no podrán intervenir oportunamente paracorregir el rendimiento ni reconocer el rendimientode calidad, si no confían en la información quereciben. En pocas palabras, no podrán cumplir sumandato, en ausencia de buena información.

D E L A R E P R E S E N T A C I Ó N

D E F I N I C I Ó N

La palabra designa la exposición de la verdadde algo. La representación constará de una frase ouna secuencia de frases y se diseña de modo que sepueda comprobar. La representación habrá logradosu finalidad cuando manifieste algo significativo yverdadero y si además el lector acepta que lo es.Precisa el autor de la representación asegurarse dela autenticidad de los datos que la fundan y enten-der que el lector buscará tanto confianza como per-tinencia en la información.


Será imprescindible la representación en ladescripción de una situación, aunque no se manejetan bien ni tenga la apariencia de la exactitudmatemática comprobable del estado financiero.No obstante, obedeciendo a las reglas de lógica yexposición se podrá presentar una representaciónmuy creíble, sólo con palabras.

El vocabulario de la representación204 esamplio, con los numerosos criterios que se usandiariamente en evaluaciones ordinarias. No esfácil, normalmente por falta de datos concretos, laprueba de verdad o falsedad que se puede aplicar ala representación. Compensando la falta de prue-bas completas, sin embargo, la representación pre-senta la ventaja de señalar muy obviamente loscasos cuando la información no es completa, signi-ficativa o verdadera. Un análisis riguroso podrádetectarlo.

¡O J O !

Una representación puede ser correcta grama-ticalmente y no tener ningún sentido. Podrá estarescrita de forma que eluda cualquier comprobacióno comprensión por falta de contexto. Al igual elfundamento de la representación podrá ser absolu-tamente correcto, pero si la frase padece de erroresgramaticales o sintácticos, se neutralizará el sentido.

Puede ser la representación tan imprecisa queimpida su interpretación, sobre todo cuando parecevincularse tan poco a los hechos o experiencia quesu autenticidad se vuelve difícil de valorar. Laimprecisión tiene que ver con la falta de claridad ypuede usarse a propósito o no. La ambigüedad esdistinta: tiene más que un sentido claro y no esposible decidir cuál es el que se intentó comunicar.Suele pasar más por casualidad que propósito, puesresulta generalmente de deficiencias sintácticas.

Cuando las declaraciones no tienen sentido oson imprecisas o ambiguas, la relación entre la repre-sentación y los hechos se vuelve oscura. Sin embar-go, los hechos se pueden deformar. Las representa-ciones pueden incluir dos (o más) secuencias quesean luminosamente claras y verdaderas y que poryuxtaposición impliquen una relación causal entreellas que no sea verdadera o no se pueda demostrar;tales declaraciones son erróneas. Una vez más, sepuede haber planteado tal situación a propósito ono. O también sucede que al creer tanto en su pro-pio punto de vista, el exceso de entusiasmo acabadeformando los hechos a favor de uno.

Los hechos pueden deformarse exagerando, yasea a propósito o por exceso de entusiasmo, con ca-lificativos excesivos tales como ‘todos’, ‘totalmente’,‘extremadamente’, ‘tremendo’ o ‘extraordinario’. Ala inversa, se pueden atenuar los hechos a veces paradisminuir la culpabilidad o no ofender o sencilla-mente por prudencia excesiva engendrando igual-mente una representación errónea de la verdad.

La exageración es una descripción demasiadofuerte de los hechos. Es distinto el hecho de gene-ralizar; se dice que el fundamento de los hechos esmás amplio de lo que es realmente. Es distinta lasimplificación excesiva de la atenuación, pues igno-ra lo complejo de una situación. Sin embargo pue-de ser conveniente usarla en una demostraciónmuy elaborada como vínculo entre dos explicacio-nes centrales. En caso de que los autores se valgande esto, suelen admitirlo y por lo tanto el procesoes muy legítimo.


SOLÍA ESCRIBIR UN CATEDRÁTICO, CUANDO LE PEDÍAN

RECOMENDAR A ESTUDIANTES MEDIOCRES EN BÚSQUEDA DE

EMPLEO: “TENDRÁ MUCHA SUERTE SI LOGRA QUE ESTE JOVEN

TRABAJE PARA UD.”.

Carecen de vínculo con la realidad subyacentelas representaciones sin sentido, imprecisas, ambi-guas, erróneas, exageradas, atenuadas, demasiadogeneralizadas o simplificadas. Tales vicios puedenincluso aniquilar la autenticidad de la representación.

Otros defectos que se suelen observar en lasrepresentaciones son la trivialidad, falta de perti-nencia, oblicuidad y redundancia, que son distintosa los anteriores ya que no afectan la autenticidadde la representación. De hecho, las representacio-nes así viciadas son exactas, aunque quizás no seanútiles.

Una declaración trivial contiene informacióntan obvia (desde luego tan verdadera) que ni mere-ce mención. Es fácil localizar una representaciónsin pertinencia: queda completamente fuera deltema, lo que indica que el autor no domina sutesis.

Una declaración oblicua suele ser deliberadacon el propósito de persuadir o por mal hábito. Suinterpretación supone intimidad entre escritor ylector. La representación oblicua usa metáforas oironías con el fin de reforzar el mensaje.

Una declaración redundante contiene unarepetición innecesaria de un mismo concepto pormedio de palabras distintas. Por cierto, algunasdefiniciones podrán parecer tautológicas, pero real-

mente no lo son. Pero si se utiliza la repeticiónpara explicar un enunciado se fracasará.

La contradicción es precisamente lo opuesto:un elemento de la declaración contradice otro, yasea lógicamente o sintácticamente.

Tal enumeración de posibilidades de fallo,escollo o peligro no intenta desanimar la prepara-ción de representaciones. Al contrario, quiere indi-car que respetando las reglas gramaticales puedenusarse palabras con rigor y credibilidad iguales a lascifras de los estados financieros, que reflejen fiel-mente la situación financiera de una organización.Tales reglas parecerán difíciles de seguir, sin embar-go no lo son si inspira al autor una saludable acti-tud de responsabilidad, un deseo fuerte de infor-mar; entonces, evitar los escollos que hemosexpuesto se volverá más fácil.

Así concluye la discusión teórica del informede rendimiento. En los próximos capítulos de laParte II se sugiere cómo podría una organizaciónrealizar tal informe. Es menester notar que lo quesigue sólo sugiere, sólo es un método, a pesar deque se haya a menudo comprobado su utilidad.Quienquiera proyecte implementarlo deberá modi-ficarlo según haga falta.



174 COMITÉ WILSON, PÁG. 9.175 ÍBIDEM, PÁG. 20.176 ÍBIDEM, PÁG. 14.177 COMPREHENSIVE AUDITING IN CANADA, THE PROVINCIAL LEGISLATIVE AUDIT PERSPECTIVE (OTTAWA: CCAF, 1985), PÁG. 45.178 LEE D. PARKER, VALUE-FOR-MONEY AUDITING: CONCEPTUAL, DEVELOPMENT, AND OPERATIONAL ISSUES (CAULFIELD, VICTORIA: AUSTRALIAN ACCOUNTING RESEARCH FOUNDATION, 1986),

PÁG. 13.179 GOVERNMENT ACCOUNTING STANDARDS BOARD, CONCEPT STATEMENT NO. 2, PÁGS. 8-9.180 LAS LEYES FEDERALES Y LAS DE ONTARIO DE AUDITORÍA REQUIEREN QUE EL AUDITOR DETERMINE SI SE GASTÓ EL DINERO CON ATENCIÓN A LA ECONOMÍA Y EFICIENCIA EN LA ADQUISICIÓN

Y GESTIÓN DE LOS BIENES Y SERVICIOS, Y SI LA EFICACIA DE LOS PROGRAMAS SE MIDE Y SE INFORMA SIEMPRE QUE TAL MEDIDA SEA POSIBLE Y PRÁCTICA. (EN MUCHAS OTRAS PROVINCIAS DE

CANADÁ LOS AUDITORES RECIBEN UN MANDATO SIMILAR.) A LA VISTA DE TAL MANDATO LES ES IMPRESCINDIBLE DISTINGUIR ENTRE LAS TRES E.181 ASÍ SE AFIRMA EN EL INFORME DEL AUDITOR GENERAL COMPREHENSIVE AUDITING IN CROWN CORPORATIONS, PÁG. 56.182 J. E. HODGETTS, “VALUES IN THE ADMINISTRATION OF PUBLIC AFFAIRS”, CANADIAN PUBLIC ADMINISTRATION, VOL. 25(4), INVIERNO DE 1982, PÁG. 474. CITADO POR RICK VAN LOON,

“THE TWINS ARE NOT IDENTICAL: MANAGEMENT AND MANAGEMENT EDUCATION IN THE PUBLIC AND PRIVATE SECTORS,” EN BENOÎT BAZOGE Y GILLES PAQUET, “ADMINISTRATION:UNITY AND DIVERSITY”, UNIVERSITY OF OTTAWA QUARTERLY, VOL. 56, NO. 4, OCTUBRE/DICIEMBRE DE 1986, PÁG. 74.

183 WARREN CHIPPINDALE, “SOLVING THE CASE OF THE ENIGMATIC THIRD ‘E’,” CA MAGAZINE, ENERO/FEBRERO DE 1988, PÁGS. 33-45.184 EFFECTIVENESS REPORTING AND AUDITING IN THE PUBLIC SECTOR (OTTAWA: CCAF, 1987), PÁG. 64.185 VÉASE “GENERAL LITERATURE SURVEY PROJECT” EN EFFECTIVENESS REPORTING AND AUDITING IN THE PUBLIC SECTOR: SUPPORTING RESEARCH STUDIES (OTTAWA: CCAF, 1988), PÁG. 8.186 P. M. JACKSON, THE POLITICAL ECONOMY OF BUREAUCRACY (OXFORD: PHILIP ALLAN, 1982), PÁGS. 189-190.187 NO SE DEBE CONCLUIR QUE EL USO DE LA PALABRA EFICIENTE EN ESTA CITA EN VEZ DEL TÉRMINO EFICACIA, QUE SE VINCULA MÁS DIRECTAMENTE AL LOGRO DE LOS OBJETIVOS, SE REFIERE A

EFICIENCIA POR CONTRASTE CON EFICACIA EN NUESTRO USO DE LAS TRES E. PARTE DE LA ECONOMÍA, LA MICROECONOMÍA ABARCA EL COMPORTAMIENTO ECONÓMICO (CÓMO SE ASIGNAN

LOS RECURSOS ENTRE VARIAS UTILIZACIONES POSIBLES CON EL FIN DE SATISFACER LAS NECESIDADES HUMANAS) DE ENTIDADES INDIVIDUALES TALES COMO UNIDADES DE PRODUCCIÓN,SOCIEDADES, CONSUMIDORES. (LA MACROECONOMÍA ESTUDIA EL COMPORTAMIENTO DE LOS CONJUNTOS ECONÓMICOS ASÍ COMO EL PRODUCTO NACIONAL BRUTO, LA TASA DE INFLACIÓN,LA TASA DE DESEMPLEO). EL SR. JACKSON USA LA PALABRA EFICIENTE PORQUE EXPRESA SU PUNTO DE VISTA DENTRO DEL CONTEXTO DEL ANÁLISIS FORMAL DEL CONCEPTO DE EFICIENCIA,UNO DE LOS LOGROS MÁS CENTRALES DE LA MICROECONOMÍA. EL CONCEPTO DE EFICIENCIA EN MICROECONOMÍA INCLUYE EL DE EFICACIA EN EL SENTIDO QUE SE SUPONE QUE LAS ORGA-NIZACIONES PROCURAN ALCANZAR OBJETIVOS.

188 COMITÉ WILSON, PÁG. 34.189 K. S. CAMERON, “CRITICAL QUESTIONS IN ASSESSING ORGANIZATIONAL EFFECTIVENESS,” ORGANIZATIONAL DYNAMICS, VOL. 9, NO. 2, 1980.190 ANDREW MACDONALD, CONTRALOR INTERINO DE CANADÁ, CITADO EN REPORT OF THE STANDING COMMITTEE ON NATIONAL FINANCE, COMPREHENSIVE AUDITING, MARZO DE 1988, PÁG. 8.191 VÉASE LA EXPLICACIÓN DE LA NOCIÓN DE INCONGRUENCIA DE TIEMPO EN LA PRIMERA PARTE, PÁG. 35.192 “GENERAL LITERATURE SURVEY”, PÁG. 2.193 VÉASE UN INTERESANTE Y RARO TRATAMIENTO DEL TEMA DE ESCOGER LOS ATRIBUTOS DE CONTABILIDAD Y AL MISMO TIEMPO DE INFORMACIÓN DEL RENDIMIENTO EN RONALD E. HOYT,

“EPISTEMOLOGICAL CHOICES FOR THE DEVELOPMENT OF ACCOUNTING THEORY,” UNIVERSITY OF OTTAWA QUARTERLY, VOL. 56, NO. 4, PÁG. 235.194 J.P. CAMPBELL, EN PAUL S. GOODMAN Y JOHANNES S. PENNINGS, EDITORES, NEW PERSPECTIVES ON ORGANIZATIONAL EFFECTIVENESS (SAN FRANCISCO: JOSEY-BASS PUBLISHERS, 1977).195 “GENERAL LITERATURE SURVEY”, PÁG. 13.196 ROBERT E. QUINN Y JOHN ROHRBAUGH, “A SPATIAL MODEL OF EFFECTIVENESS CRITERIA: TOWARDS A COMPETING VALUES APPROACH TO ORGANIZATIONAL ANALYSIS,” MANAGEMENT

SCIENCE, VOL. 29, 1983; VÉASE TAMBIÉN “GENERAL LITERATURE SURVEY”, PÁG. 14.197 THOMAS J. PETERS Y ROBERT H. WATERMAN, JR., IN SEARCH OF EXCELLENCE, LESSONS FROM AMERICA’S BEST-RUN COMPANIES (NEW YORK: HARPER AND ROW, 1982), PÁG. 11.198 ÍBIDEM, PÁGS. 13-15.199 TOM PETERS Y NANCY AUSTIN, A PASSION FOR EXCELLENCE: THE LEADERSHIP DIFFERENCE (NEW YORK: RANDOM HOUSE, 1985).200 REPORT OF THE AUDITOR GENERAL OF CANADA TO THE HOUSE OF COMMONS, FISCAL YEAR ENDED 31 MARCH 1988 (OTTAWA: MINISTER OF SUPPLIES AND SERVICES CANADA, 1988).201 VÉASE DAVID GARVIN, “HOW THE BALDRIDGE AWARD REALLY WORKS,” HARVARD BUSINESS REVIEW, NOVIEMBRE-DICIEMBRE DE 1991, VOL. 69, NO. 6, PÁG. 84.202 NATIONAL QUALITY INSTITUTE, 1995 ENTRY GUIDE FOR THE CANADA AWARDS FOR EXCELLENCE: BUSINESS - EDUCATION - GOVERNMENT - HEALTH CARE (NATIONAL QUALITY INSTITUTE,

1995), PÁGS. 10-15.203 HA COMENTADO LA MAYORÍA DE ESTAS CARACTERÍSTICAS EL INSTITUTO CANADIENSE DE CONTABLES COLEGIADOS (CICA) EN UN BOLETÍN DEL COMITÉ DE CONTABILIDAD Y AUDITORÍA

PÚBLICAS TITULADO “PUBLIC SECTOR ACCOUNTING STATEMENT #2, OBJECTIVES OF GOVERNMENT FINANCIAL STATEMENTS,” NOVIEMBRE DE 1984. SE ENCUENTRAN AHORA EN

NUMEROSAS PUBLICACIONES DEDICADAS A DISCIPLINAS DE REVISTA, CON EXPRESIONES ADECUADAS A CADA UNA. MUCHOS AÑOS ANTES HABÍA ELABORADO EL CICA, CONJUNTAMENTE CON

OTRAS PROFESIONES DE CONTABILIDAD, ATRIBUTOS DEL BUEN INFORME CON DESTINO AL SECTOR PRIVADO.204 HAROLD C. MARTIN Y RICHARD M. OHMAN, THE LOGIC AND RHETORIC OF EXPOSITION (TORONTO: HOLT, RINEHART AND WINSTON, 1965), 57 FF. INCLUSO EXPONE CÓMO JUZGAR ASER-

CIONES, Y EN ESTA SECCIÓN NOS FUNDAMOS PARA EXPLICAR EL VOCABULARIO DE LA REPRESENTACIÓN.

S E C C I Ó N 2

PRINCIPIOSY DIRECTRICES

RELATIVOS A LOSINFORMES DE

RENDIMIENTO


C A P Í T U L O 1 0

MARCO DETRABAJO DELINFORME DEEFICACIA

A N T E C E D E N T E S

El consejo de administración de la CCAF afines de 1985 sintió la obligación de abarcar la cues-tión del informe de eficacia en las organizacionespúblicas. Esta decisión en parte reflejaba el interésgeneral en el tema por parte del sector públicocanadiense. Respondía también a la legislación rela-tiva a las corporaciones de la Corona federales querequería que los auditores comentasen si éstas man-tenían sistemas y prácticas que cercioraban razona-blemente la eficacia de su funcionamiento (entreotros). De no ser por entender mejor el conceptode eficacia, los auditores no hubieran podido cum-plir apropiadamente con esta obligación.

Encargó la CCAF a un grupo independienteque estudiase el informe y la auditoría de la eficacia.Constaba este grupo de ejecutivos superiores de lossectores público y privado con conocimiento yexperiencia extensa de la gestión, dirección y audi-toría pública. El grupo consultó a representanteselegidos, funcionarios superiores así como eminentesespecialistas de auditoría y otras disciplinas, másprecisamente:

• diputados de todos los partidos políticos,viceministros;

• directores generales de corporaciones de laCorona;

• encargados de valorar programas grandes yotros miembros de las profesiones liberalesque se dedican a medir el rendimiento y lasorganizaciones;

• representantes de las auditorías legislativas delas provincias canadienses y de la oficina delauditor general de Canadá;

• socios de grandes empresas de contables yasesores de gestión colegiados.

Apoyaron estas consultas tres amplios proyec-tos de investigación: examen y síntesis de lo publi-cado sobre la rendición de cuentas y la eficacia;examen de cómo perciben la eficacia los expertosen asuntos organizacionales; y examen de la opi-nión de los gerentes sobre la valoración de la efica-cia, tal como se encuentre esta opinión en docu-mentos publicados. Se han publicado los resulta-dos de estos estudios en un solo volumen.205

El grupo decidió que cualquier propuestasuya tenía que demostrar los calificativos siguientes:

• ser útil y práctica para todas las partes en larelación de rendición de cuentas;

• capitalizar el progreso e inversión considera-bles que ya se habían hecho en los informes yauditorías de los datos sobre eficacia;

• propiciar confianza, comprensión y consensoentre quien otorga la responsabilidad de eje-cutar la política y quien la acepta;

• suscitar otras medidas y catalizar el desarrollode un consenso, sin que esto se considere unaorden;

• ayudar a los auditores a satisfacer las expectati-vas tanto del sector público como del privado.

El grupo llegó a varias conclusiones que, encuanto al informe de rendimiento, se pueden resu-mir en cinco puntos:

Primero, según lo demuestran lo publi-cado y la práctica, ‘eficacia’ es un conceptovariable. Se debe generalmente considerar a


la eficacia como un concepto pluridimensio-nal que incorpora y vincula varios aspectos delrendimiento que, según los principales gruposde intervinientes corresponden a sus intereses.

Segundo, quienes rigen las institucionespúblicas afrontan retos, elecciones y decisio-nes formidables. Les incumbe la responsabili-dad fundamental de estar al tanto, de lo quehacen y cumplen, aquéllos a quienes les handelegado autoridad y recursos. Necesitanentonces información que sea organizada ypresentada de forma que corresponda a susintereses, fácil de utilizar, fiable y adaptada alas circunstancias.

Tercero, la gerencia –a quien otorgaautoridad y recursos la dirección– se encuentraen la mejor posición para dar cuenta de la efi-cacia de su organización y de sus realizaciones(es decir presentar representaciones gerencialeso explicar los datos de exposiciones de efica-cia). Por lógica le incumbe primeramentedemostrar su responsabilidad, dando cuenta,siendo ella quien recibe esa delegación. Elgrupo opinó que después de muchos años deaprender la teoría y las técnicas para dar cuen-ta del rendimiento y medirlo, los gerentes yapodían desempeñar este importante papel.

Cuarto, si se cuenta con que los gerentesdesempeñen tal papel, es preciso establecer unpunto de arranque que permita discutir accio-nes adecuadas, convenir de ellas y por fin,tomarlas. Con este propósito propuso elgrupo un marco de doce atributos de eficaciaque conjuntamente abarcan todos los aspectosesenciales del rendimiento de una organiza-ción pública. Dando cuenta de sus activida-des con relación a cada uno de estos atribu-tos, la gerencia responde a todas las preguntasimportantes que la dirección y otras partesinteresadas podrían hacerle.

Quinto, el grupo concluyó que nobastaba que los gerentes dieran cuenta delrendimiento a los directivos. Los directivosprecisan confiar en que la información seajusta y completa. Esto requiere una auditoríaque dé directamente cuenta a los directivos yles asegure de la fiabilidad de los datos recogi-dos por los gerentes.206

L A R E P R E S E N T A C I Ó N

G E R E N C I A L

Este concepto de representación de parte dela gerencia establece un vínculo directo de respon-sabilidad entre ésta y la entidad directiva, conformea la obligación ya reconocida de rendir cuentas.Según ha escrito el grupo en su informe, permite alos gerentes explicar la eficacia en un contexto queellos y sus directivos consideran como adecuado.Ayuda a no desperdiciar los esfuerzos, pues losdatos enfocan asuntos fundamentales y se presen-tan a un nivel significativo. También ayuda a losgerentes a esclarecer su relación de rendición decuentas hacia sus directivos y mejorar la rendiciónde cuentas dentro de su organización.207

Hemos visto que en Canadá los auditores legislativos suelen valorar asuntos de optimizaciónde recursos e informar de ellos, restringiéndose sinembargo a comentarios sobre la eficacia de la orga-nización que están examinando. Según el métodode la representación gerencial, la responsabilidaddel informe es enteramente de los gerentes que sonresponsables por obligación y están mejor entera-dos de lo que pasa en su organización. Ya no hacefalta tampoco con este método evitar los asuntos deeficacia, puesto que presenta la representación lagerencia, y no cualquier tercio. Se vuelve pues elinforme sobre la eficacia parecido a la preparacióndel estado financiero, es decir responsabilidad de lagerencia.

P A R T E I I . C A P Í T U L O 1 0 . M A R C O D E T R A B A J O D E L I N F O R M E D E E F I C A C I A 1 4 5

Así se ha descrito la representación gerencial:Es una declaración explícita de los altos

gerentes a sus directivos a propósito de unaspecto de la eficacia de la organización o desu rendimiento.

Permite a los gerentes cumplir con unaspecto importante de su responsabilidad, esdecir dar cuenta a quienes han aprobado elmandato de la organización, delegado la auto-ridad necesaria o proporcionado recursos.

La representación gerencial aporta infor-mación a los directivos para su toma de deci-siones y ofrece una base para el ejercicio de suresponsabilidad de supervisión, es decir hacerresponsables a los gerentes del rendimiento dela organización.

En fin, los datos de la representacióngerencial permiten a los directivos explicar elrendimiento de la organización, e incluso suspropias decisiones, a las partes interesadas enlos asuntos de la organización.208

El grupo ha reconocido que se prepara distin-tamente la representación gerencial según cadaorganización; entiende que lo que conviene a unano necesariamente conviene a otra. Por lo tanto, elgrupo especificó en su reporte que el uso de estemétodo implica necesariamente un esfuerzo consi-derable ya que cada organismo deberá refinar elconcepto y adaptarlo a sus necesidades.209 Elgrupo ha insistido además que por el ambientepolítico en el cual funcionan las institucionespúblicas, es preciso decidir cuidadosamente laíndole y forma de la información a comunicar.

A T R I B U T O S D E L A E F I C A C I A

Bien al tanto de lo publicado sobre el tema,se preguntó el grupo si los conceptos de eficacia deprograma, organización y funcionamiento pudieranser herramientas de análisis útiles. Opinó que tal

categorización de tres ramos mezcla tanta informa-ción de diferentes índoles que los resultados ya sig-nifican muy poco prácticamente. Sería más útilidear un marco en un nivel inferior. Se suponeentonces que se pueda comprobar la informaciónorganizada en este nivel.210

El grupo ha propuesto una lista o marco dedoce atributos tomando en cuenta los grandes con-ceptos ya estudiados de la eficacia. Se ha sometidoesta lista al examen cuidadoso y críticas de gerentesy especialistas de valoración y auditoría. El marcono refleja ninguna perspectiva única de la eficacia,sino que procura tomar en cuenta la gama de inte-reses de los directivos. Tomando en cuenta los ele-mentos más importantes de los principios de eco-nomía y eficiencia, este marco de trabajo permiteexaminar las cuestiones relacionadas.

Ningún atributo por sí solo proporciona unaapreciación completa de la eficacia de una organiza-ción. Con información sobre todos los atributos olos pertinentes en el caso, se pueden sin embargoformar juicios instruidos sobre la organización y sugestión. El grupo ha concluido que un informebasado sobre el marco tendría que satisfacer a losvarios intervinientes (gerentes, dirección, legisladoresy el público) que tienen intereses y percepciones dis-tintas y por lo tanto requieren información distinta.

Además de que constituye un marco de infor-me, la lista de atributos puede usarse tambiéncomo una orden del día para los directivos en susdiscusiones con los gerentes con el fin de recogerdatos más amplios y más detallados que los conse-guidos hasta ahora.

Así como lo hemos indicado anteriormente,algunos de los atributos van a importar más a unaorganización que a otra. Puede que algunos noconvengan. Pueden tiempo y circunstancias modi-ficar la importancia de ciertos atributos. Se precisarecurrir al sentido común al aplicar el marco.


He aquí los atributos que según el grupo caracterizan el concepto de eficacia:211

• orientación gerencial• pertinencia• adecuación• logro de resultados planeados• satisfacción• efectos secundarios• costo y productividad• capacidad de adaptación• resultados financieros• ambiente laboral• protección de los bienes• control e informe.

A continuación se encuentra un análisis delsignificado de cada uno de estos términos y suimportancia según el grupo.

O R I E N TAC I Ó N G E R E N C I A L

Dícese del grado en que los objetivos de unaorganización, sus programas o actividades estánclaros, bien integrados y entendidos por su personaly reflejados adecuadamente en los planes, estructura,delegaciones de autoridad y procesos de toma dedecisión. La orientación gerencial representa tanto laresponsabilidad de la organización como su progra-ma de acción. No basta que se elabore el programa;se debe también reflejar en los planes y estrategias delas unidades organizacionales subordinadas y losencargados de su ejecución deben entenderlo.Influye la orientación gerencial en la capacidad de laorganización de poner en práctica su mandato yadaptarse a circunstancias evolutivas. En ausenciade orientación clara por parte de los gerentes, no haylíneas directrices que ayuden a orientar el cambio,integrar las actividades permanentes o supervisar elrendimiento y dar cuenta de él.

La información sobre este atributo de la efica-cia ayudará a valorar las alternativas, equilibrios y

relaciones entre los aspectos siguientes de la organi-zación:

• estilo, estructura y procesos de gestión quereconozcan lo imprescindible de ciertaautonomía de los gerentes y a la vez asegurenuna supervisión y control adecuado de asun-tos esenciales para la organización y la peren-nidad de su capacidad de funcionamiento;

• un sistema de valores interior que esté enfoca-do a la clientela y procure proporcionar el servicio más rentable, tomando en cuenta lasnormas y deontologías profesionales, regla-mentos y recursos disponibles;

• relaciones eficaces entre los procesos de plani-ficación y comunicación a nivel de los geren-tes y del personal.

P E R T I N E N C I A

Se refiere al grado en que un programa o acti-vidad sigue correspondiendo a los problemas ocondiciones que debe resolver. Se considerará nor-malmente este atributo mientras se prepara unarepresentación gerencial sobre programas o activi-dades mayores. Mediante información sobre lapertinencia, se podrán confirmar, modificar o can-celar estos programas o actividades.

La pertinencia es un aspecto de la rendiciónde cuentas sumamente importante y complejo,incluso a veces controvertido. Las modificacionesde los principios y políticas en cuanto al papel delas instituciones públicas en la sociedad, aspiracio-nes de los ciudadanos, la red de programas y servi-cios alternativos y la situación y necesidades de lacomunidad influyen sobre la pertinencia así comolas alternativas para el futuro. La informaciónsobre estos campos puede:

• asegurar a los directivos que se llevan a cabolas actividades de sus instituciones dentro delmandato de éstas;

• revelar cualquier asunto que traba o pudiera


trabar el cumplimiento del mandato;• definir los requisitos, oportunidades y alterna-

tivas actuales o potenciales;• ayudar a los directivos a establecer políticas

que correspondan a las necesidades actuales ytendencias y sucesos emergentes.

Obviamente no pertenece a los gerentes to-mar decisiones en cuanto a la pertinencia; se tratade una decisión de orientación que es competenciade los directivos. Para tomar esa decisión la direc-ción necesita un marco de análisis así como infor-mación que deberá extraer de numerosas fuentes.Puesto que es responsabilidad de la gerencia poneren ejecución el programa, es razonable esperar queproporcione información y consejos que aprove-charán más adelante los directivos para valorar sisiguen siendo pertinentes el programa y/o sumandato.

A D E C U AC I Ó N

Mide el grado en que el diseño de un progra-ma o sus componentes principales y el esfuerzodesplegado en la ejecución del programa son lógicosante los objetivos de éste. En la fase de diseño sepuede necesitar información sobre las alternativasque permitan proseguir con tal objetivo de orienta-ción pública (por ejemplo reglamentación, incenti-vos financieros, prestación de servicios). Tambiénse puede tratar de restricciones, las necesidades de aquién concierne el programa o estrategias de gestiónque influyen en el diseño del programa (alternativafabricación/compra, contratación, técnicas de tomade decisión). La información sobre este atributopuede ayudar a la gerencia y a la dirección a evaluarel objetivo, la duración y el nivel de servicios nece-sarios de acuerdo a las necesidades que debe respon-der e igualmente ayudarlos a analizar la naturaleza ylas consecuencias de cualquier laguna en este aspec-to.

Información sobre este atributo puede ademásconfirmar que los servicios están alcanzando a laclientela y que no existen lagunas notables de lógicao diseño que estorben al logro de los resultadosplaneados, o que al contrario lo invaliden. Talinformación puede generalmente propiciar ladefinición de oportunidades que mejoren el fun-cionamiento interno o prestación externa de unprograma y también la valoración de demás formasde prestación.

Se vincula estrechamente la adecuación a lapertinencia. Resulta a veces difícil mantener yarticular las distinciones entre ambas, dado que losdatos propios de cada una proceden de las mismasfuentes de información. Sin embargo se puedeintentar distinguirlas así:

• la pertinencia cuestiona la legitimidad y opor-tunidad de los objetivos de un programa;

• mientras que la adecuación supone que losobjetivos ya están establecidos y más bienanaliza si el diseño y la presentación del pro-grama son adecuados a los objetivos.

LO G R O D E LO S R E S U LTA D O S P L A N E A D O S

Este atributo se refiere al grado en que lasmetas y objetivos se han realizado. Es preciso insis-tir que no sólo se trata de dar cuenta de cómoresulta un programa o actividad, sino tambiéninformar de manera que ayude a los directivos adecidir si les satisface el nivel del logro. Puede seruna tarea difícil, visto que numerosos objetivos seexpresan en términos de esfuerzo continuo o reali-zación relativa. Se suelen calificar los objetivos porejemplo de conveniente, adecuado o razonable. Elinformar de este atributo se vuelve aún más difícilcuando los objetivos de un programa o actividadno se apoyan entre sí, sino que compiten e inclusose contradicen.


Es importante decidir el nivel de resultados aanalizar: ¿el nivel de producción o el del impactoproyectado? Ambos pueden ser propicios a losdirectivos. En el nivel de producción, se trata delos bienes o servicios que produce el programa. Sesuele recoger información a propósito de éste víalos sistemas de gestión del rendimiento interno.Sin embargo no es probable que a los directivos lessea suficiente esta información. El propósito de losprogramas, en su mayoría, no sólo es producir bie-nes o servicios, sino hacerlo con cierta intención deefecto o impacto.

Cuando la información sobre este atributoabarca la organización entera –o uno de sus progra-mas mayores– proporciona a los directivos una perspectiva más integrada del rendimiento globalque los informes individuales de servicios o unida-des, que suelen enfocar los egresos más bien queelementos de conjuntos más amplios. Es más, a losgerentes este atributo les puede ayudar a dirigir yvalorar las estrategias subyacentes, metas, planes detrabajo y actividades de cualquier unidad de laorganización así como la definición y análisis de lasopciones posibles.

S AT I S FAC C I Ó N

Se refiere al grado en que un programa oactividad satisface a quien está dirigido. La infor-mación sobre el grado de satisfacción puede apor-tar una nueva perspectiva a la representación geren-cial del logro de resultados satisfactorios.

A pesar de lograr los resultados proyectados,puede ocurrir que un programa no traiga satisfac-ción a quien está dirigido. Inversamente, la clien-tela se satisfará de un menor nivel de esfuerzo queel que se está desplegando. Sin embargo, un des-fase entre lo logrado y el grado de satisfacciónengendrado no necesariamente revelará un proble-ma de rendimiento, sino más bien una laguna enlas expectativas, que podrá resolverse mediante

actividades de información y educación.El grado de aceptación y satisfacción del

cliente contribuirá bastante a los resultados planea-dos (para ilustrar esto: estimando que es tratadocon equidad, el contribuyente se conformará vo-luntariamente). Asimismo, la falta de satisfacciónestorbará a los resultados planeados. Lo quepercibe el personal del grado de satisfacción de losclientes puede ser muy útil, aunque solo y por supropia índole, no suele bastar para sacar conclusio-nes que valgan.

Una organización ampliamente informada dela satisfacción de su clientela, eludirá el problemade ser acaparada por uno u otro grupo de interés.

La organización que busca la opinión de suclientela mejora su visibilidad y se muestra accesi-ble y responsable hacia ésta, lo que importa muchoen el ambiente actual del ‘servicio al usuario’.Importa también en los debates que las organiza-ciones consideran preciso iniciar con su clientelasobre cómo reaccionar mejor y con equidad antelas restricciones presupuestarias.

E F E C T O S S E C U N D A R I O S

Se refiere este atributo al grado en que hanocurrido otras consecuencias significativas, seanplaneadas o no, sean positivas o negativas. Elhecho de conocer, por ejemplo, el efecto económi-co global de un programa que proporciona aloja-miento adecuado y de precio asequible a personascon un ingreso dado, o el efecto medioambientalde un proyecto de desarrollo económico, o el efec-to desalentador de los pagos de asistencia social.La información sobre este atributo propiciará deci-siones vinculadas al diseño y funcionamiento deprogramas o más fundamentalmente, a su conti-nuación o terminación. Habrá muchos efectossecundarios que las organizaciones no puedan valo-rar, medir y por supuesto, controlar.


La información sobre los efectos secundarios,ya sean positivos o negativos, ayudará a los gerentessuperiores y a los directivos a definir alternativasesenciales y valorar las consecuencias de ellas. Lespermitirá también explicarlas a varios grupos exte-riores –por ejemplo el público, otras organizaciones,el Estado, y discutir con ellos perspectivas distintas.En presencia de efectos secundarios negativos sepodrán estudiar medidas que modifiquen el pro-grama para eliminar o reducir estos efectos.

CO S T O Y P R O D U C T I V I D A D

Se refiere este atributo a los costos, ingresos yegresos. Puesto que los directivos tienen la respon-sabilidad de aprobar los presupuestos, les es esen-cial la información sobre los costos. Ésta se clasifi-ca y agrega de varias maneras, incluso según laadquisición de bienes y servicios, responsabilidadpor gastos incurridos o actividad que está costando.

No se recalca bastante la importancia de con-seguir buena información sobre los costos. Lo hanreconocido el auditor general de Canadá y el con-tralor general de EE.UU. en su estudio conjuntosobre informes, en que han propuesto reformasmayores a la contabilidad pública, sobre todo encuanto al costo total.

Cuando aumentan las restricciones y dismi-nuyen los recursos, es preciso que tanto los gerentescomo los directivos puedan demostrar que su orga-nización optimiza sus recursos y sigue buscandoformas de liberar recursos con el fin de reinvertirlosen donde sea mayor su utilidad.

C A PAC I D A D D E A D A P TAC I Ó N

Se refiere este atributo a cómo una organi-zación se adapta a los cambios en mercados, com-petencia, financiamiento o tecnología por ejemplo.Estando bien informados sobre la capacidad deadaptación de su organización, los directivos po-drán valorar cómo ésta atiende a su clientela y los

varios componentes de su papel, funcionamiento yobjetivos. Los datos sobre este atributo protegerántambién la credibilidad e integridad de la organiza-ción. Es más, brindarán información muy útilsobre la capacidad de la organización de seguiradaptándose ante cualquier acontecimiento, ame-naza o demás cambio de circunstancia.

Informados en el momento oportuno, geren-cia y dirección tendrán a la vez tiempo y datos paravolver a desarrollar las estrategias de programa ymodificar las prioridades y recursos de forma a nodesestabilizar el funcionamiento de la organización.

Se suelen individualizar mucho las representa-ciones gerenciales en cuanto a la capacidad deadaptación, enfocando factores esenciales en estecampo.

R E S U LTA D O S F I N A N C I E R O S

Este atributo se refiere a la contabilidad deingresos y costos, bienes, deudas y capital así comoa su valoración. Esta información suele encontrarseen los estados financieros periódicos que indican lasituación financiera y los resultados financieros de laexplotación. Mediante estos balances bien estable-cidos, gerentes, analistas, entre otros, describirán oexaminarán la información en cuanto a las tenden-cias, coeficientes y comparaciones con otras organi-zaciones. En el sector público, será también impor-tante comparar con el presupuesto aprobado.

Visto que los datos sobre los resultados finan-cieros reflejan la situación financiera global de laorganización e informan de su viabilidad continua,es fundamental obtenerlos tanto de los gerentescomo de los directivos.

Es preciso notar que en representaciones sobreeste atributo se discute la información que pertenecea los estados financieros de la organización. La posi-bilidad de valorar la adecuación de elementos talescomo ventas y rentabilidad dependerá del estudio delos datos sobre éste y otros atributos.


A M B I E N T E L A B O R A L

Se refiere este atributo al grado en que laorganización proporciona a su personal un am-biente laboral adecuado y oportunidades de forma-ción y éxito, y al grado en que promueve dedica-ción, iniciativa y seguridad.

Cuidando este atributo, los directivos se ase-guran que su organización por una parte, hayaadoptado medidas constructivas de gestión del per-sonal y por otra parte, que respete los objetivos deorientación pública como los de promoción de lasmujeres.

El personal motivado, bien formado y satisfe-cho de los métodos de gestión de su jefe participamucho en la capacidad de la organización de lograrsu misión. Es más probable que estos trabajadoresse queden con la organización, lo que contribuyebastante a mantener continuidad en la explotacióny proteger el capital intelectual de la organización.

Consiguiendo locales e instalaciones, equipo yreglamentos adecuados, se minimizarán los riesgosy accidentes para los clientes, el personal y los visi-tantes. Instalaciones atractivas y limpias animan alos trabajadores y propician una imagen positiva dela organización.

Cuenta el personal con que la organizacióninvierta en formación y perfeccionamiento. La for-mación que obtenga afecta significativamente lacalidad de su servicio, su avance profesional y lacapacidad de la organización de retenerle y por lotanto, beneficiarse de su inversión.

Siendo los recursos humanos una parte tangrande del presupuesto de la mayoría de las organi-zaciones, se desperdiciarán recursos valiosos porniveles elevados de rotación y absentismo y nivelesbajos de productividad engendrada por un ambien-te laboral negativo.

P R OT E C C I Ó N D E LO S B I E N E S

Se refiere este atributo al grado de amparo debienes importantes de modo que sea protegida laorganización del riesgo de pérdidas que pudieranamenazar su éxito y hasta su existencia. Se abarca-rán en esta categoría el personal clave, fuentes deabastecimiento, bienes valiosos, acuerdos e infor-mación esenciales.

El hecho de perder bienes claves o tenerlosdañados, sin poder recurrir a alternativas razona-bles, puede perjudicar la credibilidad de la organi-zación y su capacidad de funcionar con eficacia.Por ausencia de protección se perderá la confianzadel público y se generarán contenciosos y demásproblemas serios.

Los directivos necesitan asegurarse que losgerentes han definido los bienes claves, valorado elriesgo que representarían la pérdida y deterioro, asícomo establecido estrategias que prevengan, reduz-can o neutralicen cualquier problema.

CO N T R O L E I N F O R M E

Se refiere este atributo al grado en que sedefinen y controlan con tino los asuntos funda-mentales del rendimiento y fuerza organizacional.Es preciso dar cuenta con regularidad y esmero delos resultados de tal control. Se vigilarán por ejem-plo el grado en que se logran los objetivos princi-pales, se respetan los límites de autoridad y exigen-cias de conformidad y se mantienen los sistemas yprácticas esenciales.

Se trata aquí de vigilar y dar cuenta de lo esen-cial para la rendición de cuentas, éxito o fracaso, ysólo eso. En el campo de la sanidad por ejemplo, sedeben vigilar asuntos de prevención, identificación ycorrección de riesgos potenciales e incidentes sucedi-dos a fin de que se cumplan las responsabilidades delhospital en cuanto a asistencia de calidad y seguridadde los pacientes. Los administradores necesitan talinformación para cumplir con sus responsabilidades.


Es precisa también esta información al pla-near, atribuir recursos, delegar poderes, supervisar elrendimiento, asegurar la calidad, tomar decisiones yrendir cuentas. Es más propicio el diálogo entre elpersonal y los gerentes, entre éstos así como entrelos gerentes, los directivos y demás actores.

Los distintos niveles de la organización nece-sitan en períodos distintos información distinta.Por ejemplo, la alta gerencia precisa datos sobre losdoce atributos de la eficacia con el fin de adminis-trar los asuntos interiores y cumplir con su respon-sabilidad hacia los directivos, a través de informescompletos sobre todo lo esencial para la organiza-ción. Aunque elementos de aquellos atributospuedan también interesar a subordinados, suelenpreocuparse éstos más bien por asuntos centrales deexplotación y necesitarán cierta información adiario.

D I R E C T R I C E S P A R A L A

P R E P A R A C I Ó N D E

R E P R E S E N T A C I O N E S S O B R E

L O S A T R I B U T O S D E L A

E F I C A C I A

Al pedir tales representaciones a los gerentes,el grupo ha reconocido que éstos sabían poco onada de ello. Tenía sin embargo el grupo una ideaclara del tipo de representación que ideaba:

Se necesitan representaciones que pre-senten bastantes datos sobre la eficacia, perono demasiados… con bastantes detalles quepermitan al lector seguir el razonamiento decada declaración, propiciando por lo tanto lavaloración de su validez y significado. Enconsecuencia, aplicando el principio a un pro-grama mayor específico, abarcará por ejemplouna representación gerencial este tipo de cues-tiones:

• El grado en que el programa sigue siendo per-tinente se demuestra con…

• El programa ha logrado los resultados planea-dos que siguen…

• El programa tiene tal efecto secundario como…• La calidad del ambiente laboral de la organi-

zación se demuestra con…

Mientras la representación proponeesencialmente datos que permitirán fundarjuicios, los gerentes querrán a veces incluir supropia interpretación de lo que significanestos datos. Pueden hacerlo, por supuesto,aunque es preciso entender que la informa-ción constituye la representación, y no suinterpretación… Con el fin de ayudar al lec-tor a juzgar por su cuenta, incluirá la represen-tación datos interpretativos, incluso el gradode certeza de la información, las presuncionesimportantes, el modo en que se ha generadola información, las percepciones de los gerentesy los riesgos.212

En consecuencia, con el fin de ayudar a lasorganizaciones a quienes les interesa establecer unsistema de informe de eficacia, el grupo les ha pro-puesto las siguientes líneas directrices.213

P R I M E R A D I R E C T R I Z

Mientras se prepara la representación gerencial, seexaminará cualquier atributo aplicable de la eficaciay en caso de que no se retenga, se justificará tal deci-sión.

Es preciso investigar los doce atributos comobase de la representación… sin embargo, no todossiempre se aplicarán de modo que no convendránecesariamente presentar una representación de losdoce en todos los casos. Se deberá explicar enton-ces porque se ha omitido cualquier atributo nor-malmente planeado.


S E G U N D A D I R E C T R I Z

La representación precisa reflejar toda la gama deinformación generada en su preparación y necesitacontener cualquier explicación o calificación así comoel análisis necesarios para que el usuario pueda hacerjuicios atinados.

Es imprescindible que la representación reflejela gama de datos y análisis subyacentes que le sir-ven de base. Si sólo refleja los aspectos positivos, larepresentación será errónea y se considerará quesirve los propios intereses de la organización. Esmás, la representación deberá indicar claramentecualquier premisa que se ha planteado y si los datossubyacentes fueron incompletos o insuficientes.Algunas fuentes de información podrán proporcio-nar datos parciales, otras fuentes o niveles de análi-sis tendrán mayor autoridad que otros o al exami-nar conjuntamente algunos elementos se volveránambiguos. Hace falta señalar en la misma repre-sentación tales factores, los cuales pudieran afectarsignificativamente la interpretación del enunciado.Hace falta también señalar cuando representacionessimilares se hayan presentado anteriormente sobrebases distintas.

T E R C E R A D I R E C T R I Z

Se prepara la representación tomando en cuenta losintereses de los directivos.

Según el sentido común, la representacióngerencial se estructurará tomando en cuenta losintereses y necesidades de los destinatarios, es decirlos directivos; o más bien, será ideada pensando enel usuario. Esto se asegura si la representacióntoma en cuenta los objetivos mayores de los direc-tivos a quienes está dirigida. Tales objetivos estaránal menos dentro de una de las categorías siguientes:

• garantizar equidad de tratamiento entre per-sonas, comunidades e intereses distintos;

• promover los intereses de ciertas personas ycomunidades;

• preservar o promover valores que han deter-minado su carrera;

• garantizar la administración satisfactoria delos servicios públicos;

• ser reconocidos.

Los objetivos de los directivos influirán direc-tamente sobre las clases de representaciones geren-ciales que convengan. Cuando la dirección busquesobre todo defender o reconocer una causa, lospuntos más importantes a examinar para determi-nar la eficacia, por ejemplo, serán la pertinencia, lasatisfacción, la capacidad de adaptación, el logro deresultados planeados y los efectos secundarios. Delmismo modo, privilegiando objetivos vinculados ala calidad de administración y hasta cierto punto,equidad, se enfocará más la adecuación, el costo yproductividad, la orientación gerencial, el ambientelaboral, la protección de los bienes y el control einforme. Es preciso entender que, especialmenteen la vida política, los directivos despliegan granvariedad de intereses. Todos estos intereses deberántomarse en cuenta al preparar la representación.

Por otro lado, la orientación hacia el usuarioprecisa reflejar cómo perciben el riesgo los directi-vos. Considerarán ellos ciertos asuntos arriesgadísi-mos por su combinación inherente de probabilidady grado de impacto y por lo tanto pedirán repre-sentaciones gerenciales que tratan de aquellos asun-tos. Aplicando este concepto a sus varios progra-mas y actividades, los gerentes examinarán riesgosen los ámbitos siguientes:

• riesgos de vida y salud, sobre todo en el trans-porte, la policía, la salud y la ejecución de lasnormas de seguridad;

• riesgos económicos, sociales y empresariales,en cuestiones como la estabilidad de la indus-tria y la región, el desempleo, la seguridad derenta o tasa de rendimiento;


• riesgos relacionados con los sistemas, métodosy control de gestión, especialmente con res-pecto a la atención, diligencia y competenciaque se necesitan al tomar decisiones, controlartransacciones y proteger los recursos huma-nos, físicos y financieros.

Los gerentes precisan también tomar en cuen-ta la capacidad de los directivos de decidir o influiren el tema de la representación gerencial. Cuandopor ejemplo les falta el poder de iniciar, terminar omodificar programas, no será muy útil una repre-sentación que trate de atributos tales como la perti-nencia o aspectos de costo y productividad. Yasimismo, la capacidad de decidir o influir en elgrado de los servicios proporcionados exigirá que seacentúen atributos tales como el logro de los resul-tados y la satisfacción.

C U A R TA D I R E C T R I Z

Precisa la representación presentarse al nivel más ele-vado y para este fin, es imprescindible que la altagerencia participe en su preparación.

Se está de acuerdo para afirmar que es preferi-ble presentar la representación gerencial sobre laeficacia a nivel alto, o sea ejecutivo. Éste corres-ponde al nivel en el cual los directivos esperan contoda probabilidad y realmente pueden administrarfondos públicos y asimismo aprovechar mejor losdatos que reciben con el propósito de tomar deci-siones. Corresponde también a la voluntad de evi-tar la superabundancia de información que segúnse reconoce generalmente, estorba a la responsabili-dad y gestión bien dirigidas.

Es preciso jerarquizar la perspectiva con el finde presentar representaciones que satisfagan losintereses de los directivos. El nivel más alto es laorganización entera; cuando sea posible recogerdatos significativos e importantes con esta ampli-tud, hay que hacerlo. Si no es posible, es preciso

examinar los siguientes elementos. Podrían ser porejemplo las principales actividades de la organiza-ción o sus principales programas, posiblementeagrupados cuando sea necesario. En caso de queresulte aún demasiado alto este nivel para obtenerinformación productiva, se precisará bajar un nivelmás. Se bajará en la jerarquía lo suficiente paramantener la adecuación de la representación. Esmuy probable que sea necesario examinar variosniveles para los distintos atributos de la eficacia.

Con toda probabilidad se conseguirán repre-sentaciones significativas sólo cuando el directorgeneral participe directamente en su elaboración.No se puede esperar razonablemente que gerentessubalternos o especialistas de valoración posean lanecesaria perspectiva de alto nivel; por lo tanto, lainformación se irá ampliando si les es delegada laresponsabilidad. Según dijo un viceministro, “esdemasiado importante la eficacia para confiarla alos demás”. Habrá ocasiones sin lugar a dudascuando sólo el conocimiento, juicio y autoridad deldirector general puedan determinar la aplicación delos atributos que mejor convengan, con respecto ala oportunidad de la representación sobre ellos o elámbito de su aplicación.

Se conoce que puede resultar difícil que parti-cipe desde el principio el director general, puestoque eso sería contrario a la manera cómo la infor-mación se suele generar y tratar en la mayoría delas organizaciones, es decir desde la base hacia arri-ba. Es más, exigiría aún más de ejecutivos ya bas-tante atareados. Sin embargo, si falta tal participa-ción, se arriesga a que la representación se vuelvamenos beneficiosa, incluso completamente inútil.

Q U I N TA D I R E C T R I Z

Conviene que cada organización establezca una estra-tegia global para presentar la representación gerencialsobre eficacia en un período predeterminado.

El grupo trató con frecuencia la cuestión del


momento apropiado de preparar la representación.Así como se suele considerar que las representacio-nes integradas son poco prácticas, igualmente laidea que puede, o debe, la gerencia preparar repre-sentaciones que incluyan todo a la vez. Es impres-cindible que exista una estrategia global para pre-sentar estos datos con método. Serán por ejemploinformes periódicos y detallados con actualizacio-nes regulares e informes excepcionales de eventosmayores.

Decidiendo del momento de las representa-ciones, se tomarán también en cuenta los factoressiguientes:

• el calendario de toma de decisión de la orga-nización y sus directivos;

• la pertinencia actual de las representacionesanteriores;

• la rentabilidad de la preparación de nuevasrepresentaciones;

• el calendario de las auditorías, incluso cual-quier exigencia temporal con respecto a estu-dios o informes.

Los dirigentes suelen trabajar con calendariospredefinidos. Querrán por ejemplo tomar decisio-nes en momentos específicos para cumplir obliga-ciones hacia su electorado. Afectarán también elcalendario habitual el examen anual de la estima-ción presupuestaria o el examen periódico y deta-llado de los programas. Aún se precisarán otrasdecisiones por medidas de contemporización. Losgerentes deben conocer este calendario y programarla elaboración de su representación de acuerdo conlos calendarios externos e internos ya definidos desu organización.

En segundo lugar, la pertinencia actual de losdatos ya proporcionados puede influir sobre elmomento de las representaciones sobre la eficacia.Representaciones recientes podrán caducar porcambios ocurridos ya sea fuera o dentro de la orga-nización. En este caso, hará falta preparar repre-

sentaciones con más frecuencia que si hubiera suce-dido poco.

En tercer lugar, se deben examinar los benefi-cios y el costo de la producción de la propia repre-sentación. En el caso de empresas de mayor ampli-tud, la gerencia tendrá que sufragar gastos impor-tantes para preparar la información y el análisis conel propósito de elaborar la representación. Paradecidir mejor y actuar con oportunidad, deberántanto los gerentes como los directivos medir estecosto respecto a los beneficios anticipados.Cuando el costo de producción sea elevado y elbeneficio obtenido poco, se prepararán con menorfrecuencia representaciones que necesiten análisisextensos.

N E C E S I D A D D E E X A M E N

E X T E R N O

Según hemos visto en el Capítulo 9, existenvarios factores que pueden resultar en una repre-sentación errónea. Aunque no sea especialista yconozca poco los detalles técnicos de los asuntosque fundan las declaraciones, el lector podrá detec-tar muchos de esos escollos. Con lógica y sentidocomún a menudo se descubren defectos en las re-presentaciones. Siendo razonables y responsables,los directivos valorarán muy naturalmente al menosalgunos aspectos de la validez de las representacio-nes que les presentan los gerentes.

No se puede suponer, sin embargo, que losdirectivos valoren lo válido y lo completo de losdatos subyacentes a la representación gerencial.Muchas instituciones públicas son tan grandes queno se puede suponer razonablemente que la geren-cia esté al tanto de todos los detalles de sus activi-dades.


EL DILEMA ORGANIZACIONAL: TRABAJAN EN LOS NIVELES

SUPERIORES SOBRE PROBLEMAS EXACTOS AUNQUE CON

INFORMACIÓN ERRÓNEA, MIENTRAS QUE EN LA BASE,

TRABAJAN CON INFORMACIÓN EXACTA AUNQUE SOBRE

PROBLEMAS ERRÓNEOS…214

A R N O L D J . M E L T S N E R

Por supuesto los gerentes querrán que su re-presentación refleje ventajosamente su propia com-petencia y rendimiento. Esta parcialidad naturalbien podría distorsionar la información, ya seaintencionalmente o no. Por buena que sea la rela-ción entre la gerencia y sus directivos, puede queéstos pongan en duda lo completo o lo exacto delas representaciones que se les presentan.

¿Cómo se suprimirá tal duda, se prevendrá taldistorsión, se neutralizará tal posibilidad de parcia-lidad? Primero, se prepara la representación condisciplina y esfuerzo de transparencia, pues la faltade método y el secreto propician el desarrollo delas distorsiones. Segundo, es preciso que expertos,independientes y exteriores, revisen la representa-ción, trayendo por lo tanto dos ventajas inmedia-tas: se reforzará el compromiso de los gerentes de

proceder con rigor, y también, por la intervenciónde aquellos expertos, confiarán en la representacióntanto los gerentes como los directivos.

El grupo ha reconocido que tal examen exter-no confiere autoridad a la representación y crea unclima de confianza en torno a su exactitud, suexhaustividad y su fidelidad. En consecuencia, seha recomendado que se auditen las representacio-nes que los gerentes presentan a sus directivos.

Se examina en la Parte III lo relacionado conla auditoría de la representación gerencial sobre laeficacia.

SE OPINA A MENUDO QUE LOS POLÍTICOS ELEGIDOS QUE DIRI-

GEN MINISTERIOS PARECEN DIRECTORES DE ORQUESTA AUN-

QUE SIN PARTICIÓN. SÓLO SE PODRÁ ESPERAR DE ELLOS EN EL

MEJOR DE LOS CASOS QUE IMPROVISEN UN ENSAYO RESPECTO

A LA INFORMACIÓN QUE DETIENEN SUS JEFES POLÍTICOS, LA

BUROCRACIA DISPONE DE MUCHOS MÁS DATOS TÉCNICOS

VINCULADOS CON EL ABASTECIMIENTO DE SERVICIOS PÚBLI-

COS. SI LA INFORMACIÓN ES PODER, LA BUROCRACIA

REQUIERE UN CONTRAPESO.215

P. M . J A C K S O N


205 EFFECTIVENESS REPORTING AND AUDITING IN THE PUBLIC SECTOR: SUPPORTING RESEARCH STUDIES (OTTAWA: CCAF, 1987).206 W. DAVID MOYNAGH, REPORTING AND AUDITING EFFECTIVENESS: PUTTING THEORY INTO PRACTICE, CCAF APPLIED RESEARCH SERIES (OTTAWA: CCAF, 1993), PÁG. 14.207 EFFECTIVENESS REPORTING, PÁG. 16.208 MOYNAGH, THEORY INTO PRACTICE, PÁGS. 14, 17.209 EFFECTIVENESS REPORTING, PÁG. 17.210 ÍBIDEM, PÁG. 21.211 EL ANÁLISIS DE LOS DOCE ATRIBUTOS SE INSPIRA MUCHO DEL INFORME DEL GRUPO Y EL LIBRO DE MOYNAGH, PRECITADO, SUPLEMENTO 10.212 EFFECTIVENESS REPORTING, PÁG. 17.213 SE REPRODUCEN LAS DIRECTRICES DE EFFECTIVENESS REPORTING, PÁGS. 108-114.214 ARNOLD J. MELTSNER, POLICY ANALYSIS IN THE BUREAUCRACY (LONDON: UNIVERSITY OF CALIFORNIA PRESS, 1976), PÁG. 289.215 JACKSON, POLITICAL ECONOMY (VÉASE CAP. 9, N. 34), PÁG. 3.


CONSIDERACIONESPRELIMINARES ALINFORME DEEFICACIA

AUNQUE CADA INSTITUCIÓN PUEDA APRENDER POR SÍ MISMA,

MUCHO DE LO ADQUIRIDO SE PUEDE APLICAR A LAS DEMÁS.216

H O S P I T A L Q U E E N E L I Z A B E T H

Algunas organizaciones han dado cuenta re-cientemente de su rendimiento mediante el marcode los doce atributos de la eficacia que se sugiere enel capítulo anterior.217 Se expone en este capítuloalgo de lo que se ha aprendido en la aplicación delmarco.

Se enfocarán brevemente cinco cuestionesamplias que se presentan en cualquier organizaciónque intenta rendir cuentas seriamente de su eficaciacon el marco:

• decidir si una organización y su gerencia estánlistas para el reto de aplicar el marco;

• establecer metas realistas la primera vez queuna organización da cuenta de su eficacia;

• decidir el enfoque del informe;• decidir quién tendría que participar y qué

papel precisa desempeñar para propiciar eléxito;

• llevar a cabo la aplicación global en cuanto ala definición de la estrategia general y la diná-mica humana.

Este capítulo expone el razonamiento y lasopiniones de los participantes directos, entre otroslos gerentes superiores que han encabezado talesempresas, así como toda la gama de especialistasque han apoyado los intereses de la gerencia o delos directivos mientras se realizaba la acción.

P E R S P E C T I V A G L O B A L

Tras aplicar el marco sobre la eficacia, se des-prende que requiere más de los gerentes superioresque el que se queden éstos sentados escribiendo uninforme sobre el rendimiento. Desde luego, requie-re que reflexionen sobre el mandato, objetivos y prioridades del programa o actividad enfocada, conel fin de propiciar el consenso y examinar cómo losprocesos existentes se relacionan, o tendrían querelacionarse. De cierta forma, la noción de rendircuentas se vuelve pues casi un derivado de conside-raciones y procesos de mayor amplitud.

HEMOS APRENDIDO QUE LA APLICACIÓN DEL MARCO PUEDE

RESULTAR DIFÍCIL Y QUE UNA COMUNICACIÓN COMPLETA Y

ABIERTA NO VIENE ESPONTÁNEAMENTE, COMETIMOS ERRORES,

DE ELLOS APRENDIMOS, PERO TAMBIÉN MUCHO HICIMOS BIEN.

SEGÚN NOSOTROS, HEMOS CONFIRMADO LA VALIDEZ Y EL

VALOR DEL MARCO Y ESTAMOS CONVENCIDOS QUE USÁNDOLO

MÁS, RESULTARÁ AÚN MÁS PROVECHOSO.218

P R O V I N C I A D E M A N I T O B A

Para que sea exitoso el informe de la eficaciaexige concesiones continuas desde su inicio (cuan-do se decide lo que se enfocará y por qué) hasta suterminación (cuando los gerentes presentan su representación a sus directivos). Tales concesionespertenecen al proceso y suponen elecciones funda-mentales que determinarán el provecho del procesoy producto. Generalmente, sólo los gerentes supe-riores harán estas elecciones.

P A R T E I I . S E C C I Ó N 2 . P R I N C I P I O S Y D I R E C T R I C E S R E L A T I V O S A L O S I N F O R M E S D E R E N D I M I E N T O 1 5 7

Se ha establecido, sin embargo, que a pesar deque su participación sea esencial en el éxito delinforme, los gerentes superiores no pueden encar-garse solos del proceso. Es imprescindible definiruna asociación de intereses entre la alta gerencia,sus directivos y los especialistas que atienden aambos grupos. Suele ser difícil obtener tal conver-gencia, pues las partes deben superar las opiniones,mentalidades y actitudes habituales que han carac-terizado sus relaciones anteriores. Las perspectivasy decisiones de cada parte influyen sobre las opi-niones y elecciones de las demás.

PENSÁNDOLO BIEN, ENTIENDEN LOS GERENTES QUE HAN PO-

DIDO APROVECHAR UN EXAMEN EXTERNO DE SUS SISTEMAS Y

PRÁCTICAS CLAVES, BASADO EN CRITERIOS QUE ELLOS HABÍAN

IDEADO Y APROBADO… PREPARÁNDOSE PARA ESTE EXAMEN, SE

HAN DADO CUENTA DE ALGUNAS DEFICIENCIAS Y ANOMALÍAS Y

HAN PODIDO CORREGIRLAS.219

S O C I E D A D C A N A D I E N S E H I P O T E C A R I A D E

V I V I E N D A

El éxito del proceso no puede prescindir de lacreación de mecanismos adecuados de comuni-cación y consultación. Importa también mucho lainfluencia de la cultura organizacional que infor-ma tales relaciones. La cultura organizacional,basándose en el respeto mutuo, idealmente pro-moverá la transparencia y el reto, permitirá la fle-xibilidad y el aprendizaje. Al menos, no hostili-zará tales conceptos.

D E C I D I R S I L A

O R G A N I Z A C I Ó N E S T Á L I S T A

AL ELEGIR UNA ORGANIZACIÓN… TENDRÍA QUE SER UNA CUYA

ALTA GERENCIA YA USA MÉTODOS NOVEDOSOS PARA RENDIR

CUENTAS DE SUS ACCIONES O QUE ESTÁ ABIERTA A ELLOS…220

G U Y B R E T O N

He aquí importantes factores de determina-ción:

• la predisposición de la organización, y sobretodo de su gerencia, a plantearse retos, serprogresista e innovadora mejorando su res-ponsabilidad y rendimiento;

• la sensatez de la relación entre la gerencia y ladirección;

• el grado en que los métodos y procesos de lagerencia pueden proporcionar la informaciónque demanda el marco.

La aplicación del marco resulta más prove-chosa cuando hay motivación por mejorar el rendi-miento y respeto mutuo que aliente a los gerentes ydirectivos a que solucionen esto abierta y equitati-vamente.

Así se caracteriza la organización que másaprovechará o al menos la que tiene mayor capaci-dad de llevar a bien la aplicación del marco:

• ya ha indicado que quisiera mejorar su formade rendir cuenta de su eficacia a los directivoso al público;

• es progresista y suele adoptar nuevos métodoscon el fin de mejorar la eficacia de sus activi-dades;

• participa en la planificación a largo plazo o loestá contemplando, y se preocupa por los vín-culos entre aquélla y la información que seprecisará;

• suele emprender acciones que mejoren la


administración y gestión y desarrollen la ren-dición de cuentas entre ambas partes;

• investiga, o está a punto de hacerlo, mejoras oalternativas con el fin de mejorar la calidad dela gerencia, administración, planificación ofuncionamiento.

Sin embargo, es poco probable que se lleve acabo la aplicación del marco, si la organización seencuentra en un período de crisis o inestabilidad, osi no se llevan bien la gerencia y la dirección. En elprimer caso, la urgencia o la incertidumbre de lasituación impedirá a los gerentes de la organizacióndedicar la atención y el tiempo necesarios al marco;éste no será su prioridad. En el segundo caso, elinicio de un informe sobre la eficacia sólo empeo-raría una situación ya difícil, enfocando cuestionesy datos que ninguna parte está dispuesta a discutiro cambiar. En ambos casos, pronto se descuidaríael proceso, engendraría disgusto y por fin, se aban-donaría. La experiencia demuestra que la organiza-ción debe resolver tales problemas fundamentalesantes de intentar aplicar el marco.

El estado de sus sistemas de informaciónimporta también mucho cuando la organizaciónvalora su capacidad de emprender informes sobresu eficacia. Quienes han trabajado ya con el marcodesaconsejan seleccionar o animar a una organiza-ción que tenga poca o ninguna capacidad de tratarla información a embarcarse en un proyecto deinforme de eficacia. Según dicen, si ya es un retopara la organización que dispone de sistemas deinformación completos y fiables; sin tales sistemas,resultaría muy difícil preparar un informe en el quepudiera confiar la gerencia. A pesar de que losbuenos sistemas ayuden mucho, tampoco es im-prescindible que sean perfectos para emprender uninforme de eficacia.

Por otra parte, el cambio de enfoque desde elmás tradicional, centrado sobre los ingresos yactividades, a uno centrado sobre los conceptos

más amplios de eficacia, constituye otro reto. Estereto no sólo es técnico, necesitando ajustar los sis-temas y prácticas internas de información. El retosupone también un cambio fundamental de menta-lidad por parte de quienes preparan estos datos yquienes los reciben. Cuando ambas partes piensansincrónicamente, el anhelo de una, refuerza la incli-nación de la otra de ir cambiando. Sin embargo,las exigencias que empujan una parte a cambiar suorientación pueden necesitar ser equilibradas porlas expectativas de la otra parte en cuanto a la im-portancia continua otorgada a los ingresos. Elcambio –sea técnico o no– deberá ser gradual.

Es importante que la organización invierta eltiempo y esfuerzo necesarios al inicio del procesopara examinar con cuidado todos los factores sensi-bles que acabamos de discutir, antes de que se deci-da si proseguir con la ejecución o no. Según dijoun especialista, sólo tiene sentido “empezar al prin-cipio”, averiguando que quienes participarán en-tienden el marco y se han persuadido de que elproceso puede enriquecer la rendición de cuentasentre ellos.

E S T A B L E C E R M E T A S

R E A L I S T A S

ANTICIPAMOS QUE AL TRATAR DE PERSUADIR A GERENTES

SUPERIORES Y DIRECTIVOS QUE ADOPTEN EL MARCO DE REN-

DICIÓN DE CUENTAS Y LA REPRESENTACIÓN GERENCIAL,

MUCHOS PODRÁN DESANIMARSE POR LA ESCASEZ DE DATOS

SÓLIDOS QUE SIRVAN DE BASE A LA REPRESENTACIÓN. ¡ÁNIMO!

PUEDE SER QUE LA PRIMERA REPRESENTACIÓN NO SEA PERFEC-

TA, PERO PROPICIARÁ UNA MEJORA DE LOS SISTEMAS DE

INFORMACIÓN Y EN CONSECUENCIA, DE LOS MÉTODOS DE

GESTIÓN.221

A Y U N T A M I E N T O D E G L O U C E S T E R

P A R T E I I . C A P Í T U L O 1 1 . C O N S I D E R A C I O N E S P R E L I M I N A R E S A L I N F O R M E D E E F I C A C I A 1 5 9

El establecer metas realistas para los primerosesfuerzos de la organización también contribuye aléxito del proceso. Además de ser razonables lasmetas, es preciso que las compartan tanto gerentescomo directivos. Ya establecidas, hay que seguirreforzándolas durante la aplicación del marco, puespor la intensidad del proceso, los participantes sue-len perder de vista la meta inicial o intentar sobrepasar los límites prácticos del proceso.

Pensar que un proyecto de informe sobre laeficacia debe ser o será perfecto crea una cargapoco realista y por lo tanto, el proceso sólo condu-cirá a desengaños o peor aún, llevará a un resultadoque no toma en cuenta datos importantes que nocorrespondieran con lo anticipado.

Sin embargo, todos, incluso los gerentes, pre-cisan reconocer que la elaboración de representa-ciones gerenciales necesita disciplina así como ba-sarse en criterios de valoración que los participantesdeben discutir y aceptar como razonables. Debeapoyarla un informe gerencial, que represente com-pleta y justamente la eficacia de la organización.

Según la inmensa mayoría de las organizacio-nes que han aplicado el marco de eficacia, sólo contiempo se logrará el equilibrio correcto entre rigory laxismo, a medida que gerentes y directivos sevuelvan más experimentados y por lo tanto, másconocedores de sus necesidades y aptitudes respec-tivas.

Esas organizaciones decidieron basar su repre-sentación gerencial inicial deliberadamente sólo enlos datos existentes y fácilmente accesibles, sabien-do que los resultados serían incompletos, inclusoen aspectos esenciales. Opinaban sin embargo, quese debían a sí mismas sacar el máximo partido delos datos y sistemas existentes –para luego valorarcómo se comparaban éstos con los requisitos– antesde sufragar más información sobre el rendimiento.Aunque reconocieron las lagunas engendradas portal estrategia, estas organizaciones informaron todasque el uso del marco permitió a sus gerentes hacer

representaciones iniciales más completas y estraté-gicas que anteriormente. Es más, gracias a la apli-cación inicial del marco, estas organizaciones pu-dieron evaluar la información existente al igual quesus necesidades de información y en consecuencia,determinar los requisitos para propiciar en adelanterepresentaciones gerenciales más rigurosas y com-pletas.

D E C I D I R E L E N F O Q U E D E L

E S F U E R Z O I N I C I A L

SI ESTÁ UD. IDEANDO TAL PROYECTO, ESCOJA UN CAMPO

IMPORTANTE DE ACTIVIDAD PARA ASEGURAR EL BUEN

RENDIMIENTO DE SU INVERSIÓN.222

M A R Y F E R G U S O N - P A R É

Es imprescindible decidir muy atinadamenteel enfoque de una primera aplicación del marco deeficacia. En el caso del Hospital Queen Elizabethde Toronto, la alta gerencia le dedicó una reuniónentera del comité ejecutivo.

Los proyectos ya realizados demuestran granvariedad de enfoques: sobre la organización entera,sobre una actividad esencial, un programa menor, ouna función administrativa.

Se desprende de esto que aplicar el marco rin-de más cuando se enfoca a niveles bastante altos,tales como una actividad o programa que sea cen-tral a la misión de la organización. Son niveles enque la alta gerencia toma decisiones estratégicas, ypor eso, muy probablemente se vincularán con losintereses y necesidades de los directivos.

Quizás suscite algunas dificultades la decisiónen cuanto al enfoque. Los programas y estructuraspor ejemplo podrán traslaparse. O los sistemasinternos establecidos de valoración e informaciónrelacionados con el rendimiento podrán no prestar-


se fácilmente al enfoque deseado. Tales complica-ciones sin embargo no han impedido ningunadecisión en cuanto al enfoque. No obstante, esasdificultades influyen mucho en la estrategia de eje-cución así como en lo que se puede anticipar cum-plir aplicando el marco.

D E C I D I R Q U I É N P A R T I C I P E

Forzosamente cualquier acción de informa-ción sobre la eficacia supone la participación demuchos y el éxito de ella dependerá de que los par-ticipantes estén dispuestos a desempeñar papelesespecíficos. Se aplica esto tanto a los altos gerentes,como a los directivos y especialistas que apoyan aambos grupos.

A LT O S G E R E N T E S

SE LLEVA A BIEN EL PROCESO EN PARTE POR EL INTERÉS Y PAR-

TICIPACIÓN CONTINUA DE LOS ALTOS GERENTES.223

S O C I E D A D C A N A D I E N S E H I P O T E C A R I A D E

V I V I E N D A

Las organizaciones que han aplicado el marcode eficacia suelen indicar que el liderazgo y la par-ticipación de la alta gerencia, especialmente en elnivel de los directores generales, son factores deci-sivos e imprescindibles del éxito. Al iniciar lagerencia el proceso con entusiasmo y participandoactivamente, demuestra lo importante que consi-dera es el mejorar la rendición de cuentas y losdirectivos entienden por lo tanto que tal procesomerece su atención. También es cierto lo inverso.Al considerar los gerentes superiores a la represen-tación como un deporte pasivo, propiciando o per-mitiendo que la responsabilidad primera de supreparación se relegue a los niveles inferiores, es

poco probable que los directivos lleguen a pensarque la representación pueda ser pertinente a susintereses estratégicos.

EL ASPECTO MÁS POSITIVO DE TAL PROYECTO DE INVESTIGA-

CIÓN APLICADA HA SIDO EL GRADO EN QUE LA ALTA GERENCIA

ACEPTÓ RESPONSABILIDAD DE LOS RESULTADOS… ES IMPRES-

CINDIBLE QUE ÉSTA SE COMPROMETA DESDE EL INICIO Y QUE

CREA EN EL VALOR DEL PROCESO.224

A Y U N T A M I E N T O D E G L O U C E S T E R

El grado e índole de la participación de la altagerencia necesita idearse bien. Por una parte, ellasola puede decidir ciertos juicios y hacer ciertasconcesiones. Asimismo necesita entender muybien la información usada al preparar la representa-ción gerencial. Por otra parte, la organización pue-de tener que dedicar mucho tiempo definiendo yrecolectando información básica a partir de la granamplitud de fuentes que se le ofrecen. El personalde apoyo técnico, entre otros el encargado de eva-luar programas o analizar políticas, efectuará estastareas con mejor rentabilidad.

El liderazgo y la participación del directorgeneral, en especial, deben planearse con sumo cui-dado. Su índole muy probablemente diferirá deacuerdo al tamaño de la organización, su cultura yambiente, por ejemplo. Asimismo, en una granorganización, en donde se dispondrá con todaseguridad del apoyo de la alta gerencia, se puedeanticipar que el director general no irá directamentea recolectar y analizar los datos, ni tampoco a redac-tar el informe. En el caso de una organización demenor tamaño, será posible o imprescindible que eldirector general participe más ampliamente.


Cualquiera que sea la situación de la organi-zación, el director general ha de desempeñar cuatropapeles fundamentales:

• negociar un acuerdo con los directivos conrelación a las prioridades, asuntos e informa-ción que se deben abordar en el informe delrendimiento;

• crear un ambiente propicio al informe dentrode toda la organización y entre ésta y los va-rios grupos interesados;

• procurar que el informe sea sumamente justoy exhaustivo, comunicando los mensajes fun-damentales;

• responsabilizarse del informe.

La experiencia ha demostrado que se debeorganizar desde el principio algún modo de apoyo ala gerencia. De esta manera, los gerentes superiorespueden enfocar las tareas en las que su participaciónresulte más provechosa, es decir, decidiendo de quéinformación se debe rendir cuentas y por qué, lue-go cómo se debe interpretar y transmitir ésta a losdirectivos. Aunque los asesores podrán facilitarestas decisiones, no deberán delegárseles.

L A D I R E C C I Ó N

HAN SIDO UN ELEMENTO IMPORTANTE DEL PROCESO LA

PARTICIPACIÓN Y EL APOYO DE NUESTRA JUNTA DIRECTIVA…

A LA VEZ NO SE PUEDE ESPERAR QUE UNA JUNTA DIRECTIVA

COMIENCE UN PROCESO NUEVO ANTICIPANDO EXACTAMENTE

SUS ASPIRACIONES Y NECESIDADES EN CUANTA A INFORMA-

CIÓN… CONCLUIMOS QUE LA GERENCIA DEL HOSPITAL DEBE

PRESENTAR ALTERNATIVAS Y CONSEJOS A LA DIRECCIÓN

RESPECTO A LA INFORMACIÓN QUE ÉSTA PRECISA RECIBIR.

ENTONCES PODRÁ LA JUNTA DIRECTIVA REACCIONAR Y MODI-

FICAR SEGÚN DECIDA.225


Los directivos han de participar en el procesode informe de rendimiento para que se conozca suopinión sobre lo que se debe incluir en el informe yestén bien dispuestos y preparados para tratar equi-tativamente el informe gerencial. Por lo menciona-do en el extracto más arriba, se trata de un procesode consultación que debe iniciar y nutrir la gerencia.

Los proyectos sobre eficacia suponen en sumayoría algún modo de consulta entre directivos ygerentes, al menos en una etapa del proceso. Encada caso, los directivos desempeñan el papel clave,legitimando el proyecto y estableciendo lo que seespera con ello.

Será atinado que participen los directivos desdeel inicio, tras haberse orientado la gerencia y decidi-do la índole de representación que podrá producir.Faltando esto, se aumenta el riesgo que la gerenciapresente a los directivos una representación que noentiendan, ni sepan cómo usar, ni sea de su interés ypor lo tanto, que no sea valorada. La meta centraldel proceso entero se quedaría pues sin cumplir.

Se ha demostrado que lo mejor es que lagerencia establezca una consulta continua con uncomité de la dirección, más bien que intentar que seinteresen y participen todos los directivos en cadaetapa clave. Se tratará de un comité ya existente talcomo el comité de auditoría o se podrá estableceruno especial según los consejos de los gerentes.

A U D I T O R E S

DESDE EL PRINCIPIO HA PARTICIPADO EN EL PROCESO DE LA

REPRESENTACIÓN EL ANALISTA ESPECIAL [AUDITOR]. ASEGURAN-

DO QUE SE LE HAYAN COMUNICADO TODAS LAS OPINIONES Y

TRABAJOS BÁSICOS Y OFRECIÉNDOLE LA POSIBILIDAD DE COMEN-

TAR EL TRABAJO A MEDIDA QUE AVANZABA, SE ESTABLECIÓ UNA

SINERGIA VALIOSA Y SE HAN ELUDIDO PROBLEMAS QUE HUBIE-

RAN PODIDO ENGENDRAR OPINIONES DIVERGENTES.226

S O C I E D A D C A N A D I E N S E H I P O T E C A R I A D E V I V I E N D A


La participación de auditores es esencial paraque se lleven a bien los informes gerenciales plausi-bles. El papel del auditor será pues el de asegurar alos directivos que la información presentada por losgerentes es justa y completa. La presencia del audi-tor y la seguridad ajena que lleva su papel refuerzanel mensaje que es importante e imprescindible quelos gerentes presenten datos completos sobre el ren-dimiento.

Hasta ahora pocos proyectos han incluidoauditorías. Según estos proyectos y otros pendien-tes, que también incluyen un elemento de auditoría,la participación del auditor es más provechosa cuan-to más temprano inicie; no debe esperarse a queestén listos los gerentes a presentar su representacióndefinitiva a los directivos.

Desde el punto de vista del auditor, por ejem-plo, llegar a saber cómo piensan gerentes y directivosy conocer el trabajo preparatorio le permite decidirel enfoque de su análisis. Asimismo, aprovechandoocasiones iniciales para explicar a los gerentes, y qui-zás a los directivos también, la índole de las perspec-tivas y consideraciones que se van a aplicar duranteel trabajo de auditoría, el auditor propicia disciplinaen el método y rigor en el producto.

Los proyectos en que se decidió no incluirauditorías desde el inicio, también nos enseñan algo.Estas decisiones no fueron motivadas por el deseo deeludir el escrutinio de auditoría, sino por no enfren-tarse a la vez con demasiados factores desconocidos.Quizás la incertidumbre se origine también pordesconocer el marco propio, o por pensar la gerenciaque precisa conocer mejor su capacidad de prepararrepresentaciones y confiar más en ella, o aún portemor a navegar en aguas desconocidas respecto a losenfoques y niveles de discusión que se requierenentre gerentes y directivos.

En esos casos, puede decidir la organizaciónaprovechar la primera aplicación del marco paraexaminar sus sistemas de información, su capacidadde preparar representaciones y el valor de los datos

subyacentes a la rendición de cuentas entre geren-tes y directivos. Una vez mejor entendidos talesasuntos y confiando en su capacidad de asimilarestas ideas, los proyectos futuros de informespodrán incluir un elemento propio de auditoría.

A S E S O R E S

NO ES FÁCIL APLICAR EL MARCO. NECESITAN AYUDA LOS

GERENTES DE TALES ORGANIZACIONES. SE NECESITA INVERTIR

MUCHO PARA ENTENDER EL MARCO ASÍ QUE SE ACONSEJA RECU-

RRIR A LOS ESPECIALISTAS QUE YA CONOCEN EL CONCEPTO.227

J . P E T E R G R E G O R Y

La mayoría de las organizaciones han buscadoayuda externa que les aconseje y asista al iniciar laaplicación del marco de eficacia. Se trata de espe-cialistas muy duchos que ejercen en asesorías ycontadurías del sector privado, auditorías jurídicas,entre otras; y que conocen muy a fondo el marco yya han adquirido mucha experiencia del trabajocon tales ideas en varios tipos de organización. Esmás, conocen la organización y saben tratar consoltura y habilidad a los ejecutivos, ya sea al dirigirtalleres o al solucionar problemas.

Generalmente, se ha buscado ayuda externapor al menos una de las siguientes razones:

• se reconoce que trabajando con el marco de efi-cacia, los gerentes y su apoyo técnico probable-mente tendrán que pensar y actuar más allá delo tradicional; por lo tanto la asistencia de pun-tos de vista externos propiciará cambios suaves;

• no dispone la organización de un grupo espe-cializado interno que pueda proporcionar a lagerencia el apoyo continuo requerido;

• quiere la organización aprovechar la primeraaplicación del marco para formar al personalde manera a que éste pueda apoyar a la geren-cia en proyectos futuros.


Las organizaciones informan que tal ayuda,sea externa o interna, es imprescindible para llevara cabo la aplicación del marco. Sola, la gerencia nopuede conseguirlo.

Informan que los asesores han desempeñadovarios papeles claves:

• presentar el marco de eficacia a los altos ge-rentes, ayudarles a captar las consecuencias desu aplicación y luego, idear una estrategia deejecución adecuada;

• organizar el trabajo preparatorio necesario conel fin de facilitar las deliberaciones gerencialesdurante el proceso;

• ayudar a los gerentes a seguir centrados sobrelas tareas por cumplir y animarles durante elproceso;

• proporcionarles consejos expertos en cuanto ala preparación de sus representaciones sobreeficacia;

• ayudarles a dosificar atinadamente sus esfuer-zos y estimularles a emprender otros asuntos;

• terminar el proceso.

R E D AC T O R E S

Aún cuando la alta gerencia elabore el conte-nido de la representación gerencial, el informe finalno lo puede redactar el comité. Es preciso designara quién será responsable por tal redacción. No estarea insignificante, requiriendo ser a la vez concisoy completo y lograr un formato de presentacióncomún, que sin embargo conserve lo distinto decada atributo. Quién reciba tal responsabilidad pre-cisa participar desde el inicio, no solamente al finaldel proceso.

L A P U E S T A E N M A R C H A D E L

P R O Y E C T O

ES PRECISO MANEJAR EL MARCO MUY ATINADAMENTE DE

MODO QUE SU APLICACIÓN NO CUESTE DEMASIADO POR SU

AMPLITUD NI GENERE CONCLUSIONES APRESURADAS EN

CUANTO A LOS EFECTOS Y EFICACIA DE SERVICIOS SOCIALES

PARTICULARES.228

R O X Y F R E E D M A N

De las varias aplicaciones del marco de efica-cia se han sacado numerosas lecciones respecto a laformulación y ejecución de la estrategia de gestióndel proyecto. Ya se han discutido varias de éstas yse expondrán más abajo.

Primero, hay que embarcar en el proyectodetenidamente. Antes de tomar la decisión deemprender el marco de eficacia, es imprescindibleque la gerencia se informe y reflexione sobre lasconsecuencias de su aplicación. Con este fin esaconsejable que a los gerentes se les proporcionenpoco a poco datos ligados a sus intereses, permi-tiéndoles examinarlos en detalle. Tal proceso tomatiempo, pero según las organizaciones, no del tododesperdiciado, e incluso, algunas lamentan nohaber hecho tal inversión.

Segundo, entender que los participantes trae-rán una gran variedad de intereses y aspiraciones,que con toda probabilidad serán distintos entredirectivos, gerentes y expertos externos. Es más, elproceso no dejará de abrir nuevos campos decomunicación entre los participantes. La ejecucióndebe pues ser lo bastante flexible para propiciar eldiálogo sobre tales perspectivas y aspiraciones, asícomo lo bastante rigurosa para que se solucionenestos asuntos con el consenso de todas las partes.


Tercero, establecer redes específicas de consul-tación/comunicación, que mantengan informadoscontinuamente a los participantes centrales y quepropicien el diálogo en puntos estratégicos a lo lar-go del proceso. La red entre directivos y gerentes esla más importante en este respecto. Los gerentespor ejemplo opinan que precisan saber lo que losdirectivos esperan del proceso, que apoyan los prin-cipios generales subyacentes y que están listos y dis-puestos a tratar los datos que han de recibir.

Cuarto, fijar un calendario razonable. No seganó Zamora en una hora. Ni tampoco en unahora se llevará a cabo el informe de eficacia.

Las organizaciones que aplican el marco deeficacia suelen recalcar la necesidad de un ritmosostenido que mantenga el impulso. No obstante,el ritmo debe propiciar oportunidades de reflexióne investigación para que los gerentes puedan adqui-rir información y perspectivas nuevas. Aunquemuchos factores se opongan, tras decidir empren-der el informe, es razonable que los gerentes se dennueve meses para cumplirlo y presentarlo a susdirectivos.

Se detalla en los capítulos que siguen el tipode estrategia que se puede adoptar y los puntos aexaminar en cada etapa del proceso.

E L A B O R A R L A

R E P R E S E N T A C I Ó N G E R E N C I A L

El elaborar representaciones gerenciales es unproceso complejo que supone mucha ideaciónmultidisciplinaria y mucho esfuerzo.

Están sumamente ligados algunos atributos,entre otros la pertinencia y la adecuación; resultadifícil a veces decidir dónde tratar datos que seanpertinentes a ambos. Asimismo, por la experienciaya adquirida en la aplicación del marco, no se pue-de concluir que se deben analizar los atributos enun orden determinado.

Será a veces difícil seguir enfocando los men-sajes centrales, especialmente al procurar integrarinformación muy variada que también proviene defuentes muy variadas. Tales tensiones hasta ciertopunto no se pueden eludir.

Se ha comprobado que no existe un métodoúnico de aplicar el marco; tampoco se puede con-cluir que el marco que hemos sugerido es la únicaforma de estructurar un informe de rendimiento.Desde luego, los proyectos de investigación aplica-da y demás aplicaciones del marco que ha realizadola CCAF han demostrado que se puede estructurarel informe de rendimiento de modos muy diversos.Algunas organizaciones han opinado que les convi-no el marco de doce atributos. Otras han agrupa-do los atributos de la forma que según ellas reflejamejor la índole de sus actividades o recalca relacio-nes claves entre elementos de los atributos y datospertinentes del rendimiento. El marco es bastanteflexible como para adaptarse a diversas situacionesorganizacionales.

Así como ya lo hemos explicado, no se trataaquí de dar cuenta servil y rígidamente de cadaatributo, sean cuales fueren las circunstancias; el


EL PROCESO LLEVÓ A CADA UNO A MIRAR MÁS ALLÁ DE SU

ÁREA DE RESPONSABILIDAD PROPIA Y A CONCENTRARSE EN LAS

ACTIVIDADES DEL SERVICIO DE AUXILIO CRÓNICO… Y SOBRE

TODO NOS DIMOS CUENTA QUE SE DEBE ENTENDER CON

MUCHA CLARIDAD EL PROGRAMA A EXAMINAR ANTES DE INI-

CIAR EL PROCESO… [LA REDACCIÓN DE NUESTRAS REPRESEN-

TACIONES] NO SE HA DESARROLLADO LINEALMENTE… EL

COMPROBAR Y CUESTIONAR LOS VÍNCULOS ENTRE ATRIBUTOS

DA VIDA AL PROCESO… EL INTEGRAR LAS REPRESENTACIONES

GERENCIALES INDIVIDUALES EN UN INFORME ÚNICO ES UNA

TAREA DE MUCHA AMPLITUD… LA ALTA GERENCIA ENTERA HA

DE PARTICIPAR EN TAL PROCESO.229


marco más bien ofrece un conjunto de principios,con el fin de reflexionar sobre las cuestiones centra-les del rendimiento y luego producir un informecompleto.

D E C I D I R D Ó N D E Y C U Á N D O

P R E S E N T A R L A

R E P R E S E N T A C I Ó N

El grupo se ha persuadido de que era más ati-nado presentar la representación mediante meca-nismos existentes más bien que establecer nuevos.

En el nivel federal canadiense, los in-formes anuales, las Cuentas públicas y la ParteIII del plan de gastos ministeriales parecen serbuenos medios de presentación de representa-ciones gerenciales de eficacia. Generalmenteestos documentos cuentan con una introduc-ción que presenta al organismo y sus metas, ylas secciones subsecuentes tratan de los pro-gramas o campos de actividad principales. Laintroducción pudiera convenir a las represen-taciones que dan cuenta de la eficacia delorganismo entero, mientras que las demássecciones, serían más apropiadas para las re-presentaciones sobre programas individualesExisten en otros niveles de gobierno docu-mentos parecidos que deberán examinarseantes de elegir el mecanismo de presentaciónde la información.230

Así como lo hemos mencionado más arriba, lasorganizaciones públicas en su mayoría ya se sometena exigencias de rendir cuentas, entre otras algúnmodo de informe anual. Algunas organizacionesdeben incluir informes más frecuentes a los directi-vos, enfocando el rendimiento de acuerdo a ciertosfactores de éxito fijados por el organismo. Estosinformes suelen ser apoyados por programas conti-nuos de observación. Se podrán también incluirinformes cíclicos, presentados a directivos y enfocan-

do un programa o actividad clave. Tales informessuelen ser más detallados, y se basan en análisis periódicos, como las valoraciones de programa.

Al aplicar el marco, no se intenta apartar losmecanismos ya establecidos de informe, sino pro-longarlos. Algunas organizaciones han encontradoque aplicando el marco, han conseguido un enfo-que más amplio, que integra su estrategia global deadministración e información gerencial y que losha ayudado a determinar dónde efectuar modifica-ciones.

En fin, cada organización tendrá que decidirpor sí misma el modo y la frecuencia de presenta-ción de representaciones gerenciales que más lesconvengan. Algunas las han incorporado a suinforme anual.231 Otras han presentado un infor-me especial, enfocando los resultados de una repre-sentación gerencial específica.232 Otras aún hanideado una estrategia más global, presentando lasrepresentaciones a sus directivos en un períodoconvenido y enfocando en cada representación uncampo distinto de sus actividades.233

Se han examinado anteriormente la gran va-riedad de factores interrelacionados que afectan elmodo y tiempo de presentación de las representa-ciones gerenciales: el calendario de toma de deci-sión de los directivos, la vigencia de las representa-ciones anteriores y la rentabilidad de prepararnuevas.

Algunos datos de la representación seránprovechosos en la toma de decisión a corto plazo(datos relacionados con costo y productividad,logro de resultados de explotación a corto plazo,aspectos de satisfacción, resultados financieros). Seaconseja, en caso de que sea útil, que se aprovechenlos mecanismos existentes para presentar talesdatos. Será sin embargo acertado explicar al lectorque esa información a corto plazo, a pesar de suutilidad, no presenta un cuadro completo del ren-dimiento global. Es muy probable que se vuelvamás significativa la información completa que se


desprenda de la aplicación del marco de doce atri-butos, cuando ésta se vincule con asuntos de plani-ficación, orientación, programas y toma de deci-sión a plazo más largo.

Al fin y al cabo, el informe de rendimiento,completo y superior, precisará su ciclo propio, posi-blemente distinto del informe anual sobre consigna-ciones, pero cuando convenga coincidiendo con él.Los gerentes y sus directivos habrán de definir talciclo y el grado en que se integrará con otrosmecanismos y procesos de informes.


216 REPORTING ON EFFECTIVENESS – THE EXPERIENCE OF THE QUEEN ELIZABETH HOSPITAL, SERIE DE INVESTIGACIONES APLICADAS DE LA CCAF (OTTAWA: CCAF, 1991). [EN ADELANTE QEH], PÁG. 55.217 SE HAN PUBLICADO ALGUNOS DE ESTOS INFORMES EN LA SERIE DE INVESTIGACIONES APLICADAS DE LA CCAF.218 REPORTING ON EFFECTIVENESS – THE EXPERIENCE OF THE GOVERNMENT OF MANITOBA, SERIE DE INVESTIGACIONES APLICADAS DE LA CCAF (OTTAWA: CCAF, 1991). [EN ADELANTE

MANITOBA], PÁG. 10.219 REPORTING AND AUDITING EFFECTIVENESS - THE EXPERIENCE OF CANADA MORTGAGE AND HOUSING CORPORATION, SERIE DE INVESTIGACIONES APLICADAS DE LA CCAF (OTTAWA: CCAF,

1990). [EN ADELANTE, CMHC], PÁG. 13.220 EXTRACTO DE LA PONENCIA DEL AUDITOR GENERAL DE QUEBEC, GUY BRETON, EN LA CONFERENCIA ANUAL DE AUDITORES LEGISLATIVOS DE CANADÁ, 1991.221 REPORTING AND AUDITING EFFECTIVENESS - THE EXPERIENCE OF THE CITY OF GLOUCESTER, SERIE DE INVESTIGACIONES APLICADAS DE LA CCAF (OTTAWA: CCAF, 1992). EN ADELANTE

[GLOUCESTER], PÁG. 23.222 EXTRACTO DE LA PONENCIA DE LA GERENTE DIRECTORA DE ENFERMERÍA DEL HOSPITAL QUEEN ELIZABETH DE TORONTO, MARY FERGUSON-PARÉ, EN LA CONFERENCIA ANUAL DE LA

CCAF, 1991.223 CMHC, PÁG. 12.224 GLOUCESTER, PÁG. 21.225 QEH, PÁG. 57.226 CMCH, PÁG. 12.227 EXTRACTO DE LA PONENCIA DEL DIRECTOR EJECUTIVO DE LA OFICINA DEL AUDITOR GENERAL DE COLOMBIA-BRITÁNICA, J. PETER GREGORY, EN LA CONFERENCIA ANUAL DE LA CCAF, 1992.228 ROXY FREEDMAN, VICEMINISTRO DE SERVICIOS A LA FAMILIA, GOBIERNO DE MANITOBA, SEGÚN FUE CITADA EN MANITOBA, PÁG. 47.229 QEH, PÁGS. 59-61.230 EFFECTIVENESS REPORTING, PÁG. 114.231 VÉASE EL INFORME ANUAL 1992-1993 (SEPTIEMBRE DE 1993) Y 1993-1994 (SEPTIEMBRE DE 1994) DE LA COMISIÓN DE NORMAS LABORALES DE QUEBEC.232 VÉASE EVALUATION OF EFFECTIVENESS AND EFFICIENCY DEL COLEGIO TÉCNICO DE ALBERTA (CALGARY: ALBERTA VOCATIONAL COLLEGE, MARZO DE 1994).233 QEH, PÁG. 61.234 GEORGE ANDERSON, ENTONCES PRESIDENTE DE CMHC (SOCIEDAD CANADIENSE HIPOTECARIA DE VIVIENDA), SEGÚN FUE CITADO EN CMHC, PÁG. 11.

LOS PRINCIPIOS SUBYACENTES A LA REPRESENTACIÓN GEREN-

CIAL… SON IMPORTANTES Y DIGNOS DE SER REPETIDOS.

ATRIBUYEN A LOS GERENTES RESPONSABILIDAD POR SUS

ACCIONES Y POR LO TANTO QUE DEBEN RENDIR CUENTAS DE

SU GESTIÓN. DEBE HABER CONFIANZA ENTRE GERENCIA Y

DIRECCIÓN. EN DEFINITIVA, LOS DIRECTIVOS DEBEN ADOPTAR

UN SISTEMA DE VALORES QUE FAVOREZCA EL SENTIDO DE

RESPONSABILIDAD EN SUS EMPLEADOS. SIN LA INTEGRACIÓN

DE TAL SISTEMA, NINGÚN SISTEMA NI MÉTODO EN EL MUNDO

CONSEGUIRÁ PROTEGER LA INVERSIÓN DE FONDOS PÚBLICOS.234

G E O R G E A N D E R S O N


PONER ENPRÁCTICA UNPROYECTO DEINFORME DEEFICACIA

Este capítulo describe paso a paso las etapasde tal proyecto, etapas que se emprenderán al apli-car por primera vez el marco de eficacia.

El proceso que se sugiere combina variosmétodos ya comprobados, incorporando las opi-niones de quienes han participado más directamenteen tales proyectos –lo que ha funcionado bien o noy lo que se hubiera podido hacer mejor.

Se deben considerar estas sugerencias comoorientaciones generales más bien que como modeloo serie de prescripciones a acatar, cualesquiera quesean las circunstancias propias de la organización.Podrán, y en algunos casos deberán, considerarseestrategias alternativas. El capítulo define algunasestrategias y examina los factores inherentes.

E L P R O C E S O E N B R E V E

El proceso que se sugiere abarca siete fases máso menos distintas, así como catorce etapas más omenos discretas, desde la primera presentación deltema hasta la del informe gerencial final a los direc-tivos, junto con la opinión del auditor, si procede.

El proceso suele presentarse por primera vezante el director general y la alta gerencia, aunquepueda ser también ante los directivos. En nuestropropósito, trataremos el primer caso.

Se ha comprobado que el trabajo esencial delprimer proyecto (es decir arrancar tras el compro-miso inicial que se describe más abajo) puede durarentre siete y diez meses. En caso de que se audite yse incluya pues el planear, examinar e informar, sealargará el proceso, aunque ambas tareas se podránrealizar simultáneamente.

Después de la aplicación inicial, no precisaránvolver a aplicarse algunas etapas del proceso efec-tuándose éste con más eficiencia y prontitud, segúnha informado cada organización que ha participadoen las investigaciones aplicadas de la CCAF. Entreotras, no se repetirá la primera fase –introducción yorientación del marco. Asimismo, se podrá simpli-ficar el proceso omitiendo, combinando y acortan-do ciertas etapas. Una organización tendría quepoder aprender desde la primera aplicación, másadelante reduciendo su inversión global de fondosy tiempo.

He aquí una presentación breve de las fasesprincipales del informe inicial sobre la eficacia:

I Compromiso inicial del director general/alta gerencia

II Decidir adonde enfocar y cómo procederIII Preparar y iniciar la realizaciónIV Afinar las representaciones gerenciales inicialesV Redactar el informe de representación gerencialVI Presentar el informe ante los directivosVII Auditar las representaciones gerenciales de efi-

cacia

Se expone más abajo cada una de estas fases,describiéndola y a veces proporcionando informa-ción sobre observaciones, estrategias y herramientasque serán útiles al aplicar el marco.


F A S E I – C O M P R O M I S O

I N I C I A L D E L D I R E C T O R

G E N E R A L / A L T A G E R E N C I A

Etapa 1: El director general determinasi el marco de eficacia puede resultarprovechoso

Etapa 2: Sesión informativa para laalta gerencia

Etapa 3: Jornada organizacional paralos altos gerentes

Etapa 1: El director general decide si las ideasy cuestiones enfocadas por el marco de eficaciaimportan lo bastante a su organización como paraque la alta gerencia las explore.

He aquí un balance de responsabilización enel cual se propone ayudar al director general (ocualquier gerente superior o directivo) en la tomade tal decisión. Probablemente recibirá el directorgeneral el balance de quien es ducho en el marco

de eficacia y está persuadido que el uso de ésteesclarece y mejora la rendición de cuentas entre losgerentes y sus directivos. Se puede tratar de quienfacilitará el proceso en caso de que se inicie éste.

El balance de responsabilización plantea trespreguntas:

• ¿Qué preguntas y cuestiones de eficacia leimportan a Ud. y a quienes debe responder suorganización?

• ¿Cuál es su eficacia respecto a estas cuestionesy cómo valora la eficacia?

• ¿Puede ayudarles el marco a Ud. y a su orga-nización a definir, discutir y solucionar talesasuntos?

El balance de responsabilización que sigueilustra algunas de las cuestiones que se pudierananalizar a propósito de cada uno de los doce atri-butos de la eficacia. Al decidir si conviene que lagerencia explore el marco de eficacia o no, resultaránsumamente determinantes el grado de importanciaque atribuya el director general a los atributos y sugrado de satisfacción en cuanto a la informaciónexistente.

P A R T E I I . C A P Í T U L O 1 2 . P O N E R E N P R Á C T I C A U N P R O Y E C T O D E I N F O R M E D E E F I C A C I A 1 6 9

O R I E N TA C I Ó N G E R E N C I A L

¿Entiende cada quien cuál es su responsabilidad?

❑ ¿están claras la misión y las prioridades de su organiza-ción y las entienden y comparten todos?

❑ ¿existen valores compartidos que propician el trabajocomún y vinculan a las varias entidades profesionales,administrativas y culturales de su organización?

❑ ¿cuenta el personal con la autoridad y las herramientasnecesarias para decidir y actuar, conforme a sus pro-pias responsabilidades?

❑ ¿los métodos de planificación y comunicación propi-cian lo mencionado más arriba?

PE RT I N E N C I A

¿Siguen correspondiendo nuestras actividades a lascondiciones, necesidades o problemas para los que fuerondiseñadas?

❑ dadas la índole y amplitud de tales condiciones, nece-sidades o problemas actualmente y según hayan evolu-cionado

❑ dadas las actividades de otras organizaciones con res-pecto a estos problemas, condiciones o necesidades

❑ tomando en cuenta el valor añadido que se suponeproporcionan nuestros productos o servicios

❑ dado el grado en que las actividades actuales se desem-peñan conforme al mandato aprobado

A D E C UA C I Ó N

¿Son adecuados el esfuerzo y los métodos escogidos paraalcanzar los objetivos?

❑ ¿que tan necesario es cada producto o servicio para lle-var a bien los objetivos declarados?

❑ ¿se han diseñado y abastecido nuestros productos oservicios de modo adecuado a la índole y amplitud delas condiciones, necesidades o problemas que se handefinido?

❑ ¿corresponden nuestros productos o servicios a normasvigentes de funcionamiento, ética, etc.?

❑ ¿corresponden el nivel global y la repartición delesfuerzo que generan nuestros productos o servicios aobjetivos declarados, necesidades definidas, etc.?

LO G R O D E R E S U LTA D O S P L A N E A D O S

¿Qué retos representan nuestros objetivos establecidos? y¿en qué medida se han cumplido?

❑ ¿responden a lo esperado nuestras realizaciones enáreas claves, respecto a:

• condiciones, necesidades o problemas pertinentes?• metas de rendimiento establecidas?• rendimiento anterior de la organización?• rendimiento de organizaciones o actividades comparables?

❑ ¿satisfacemos nuestras normas de trabajo? es decir¿hacemos bien lo que se debe hacer?

S AT I S FA C C I Ó N

¿Quedan satisfechos nuestros clientes y demás intervi-nientes claves con nuestra organización, sus productos oservicios?

❑ conocemos lo que esperan ambos y entendemos porqué lo esperan

❑ conocemos el grado en que demuestran su conformi-dad o satisfacción con nuestra organización, sus pro-ductos o servicios

❑ ¿son respetados por nuestros homólogos nuestra orga-nización, sus productos o servicios?

E F E C TO S S E C U N D A R I O S

¿Cuáles son los efectos no previstos de nuestras activida-des, sean éstos positivos o negativos?

❑ conocemos los efectos secundarios de nuestras activi-dades (entre otros sociales, económicos, financieros,ambientales) sobre nuestros clientes, demás intervi-nientes claves, organizaciones y programas relaciona-dos y el conjunto de la sociedad

❑ sabemos explicar los efectos secundarios que estorbana nuestros objetivos establecidos o ponen en duda elvalor de los objetivos primarios

C O S TO Y P R O D U C T I V I D A D

¿Son provechosas las relaciones entre costo, productivi-dad y egresos?

❑ ¿cuesta lo mínimo el respeto a las normas definidas deproducto o servicio?


B A L A N C E D E R E S P O N S A B I L I Z A C I Ó N

En cada casilla, califique la importancia de cada cuestión para Ud. y su organización, según la escala siguiente:0—Ninguna 1—Escasa/Poca 2—Significativa 3—Suma

❑ ¿existe un equilibrio adecuado entre, por ejemplo, lasinversiones de capital y los gastos de funcionamiento,éstos últimos y los gastos generales, la utilización decapacidad de recursos mayores, etc.?

❑ ¿cómo nos situamos en comparación con organiza-ciones homólogas en cuanto a estos asuntos?

C A PA C I D A D D E A D A P TA C I Ó N

¿En qué grado anticipamos y respondemos al cambio?

❑ ¿dispone en su entorno nuestra organización de redesy procesos de definición y valoración de eventos y ten-dencias mayores?

❑ el grado en que la organización ha podido conseguiren su pasado adaptarse y responder a la evolución denecesidades, circunstancias, etc.

❑ ¿cómo se compara el modo de funcionar de nuestraorganización con el de sus homólogas?


¿Cuál es la calidad de los resultados financieros, balanceando costo, ingreso y asignaciones, activosfinancieros y obligaciones?

❑ ¿están conformes nuestros libros de contabilidad, re-gistros y sistemas de control e información de gestiónfinanciera a políticas y procesos financieros sanos?

❑ ¿cómo se comparan nuestros coeficientes de costo-beneficio con los de organizaciones homólogas?

❑ el grado de viabilidad financiera de nuestra organiza-ción

❑ el grado en que respeta nuestra organización los pre-supuestos aprobados y los niveles de financiamiento


¿Es feliz, sano, constructivo nuestro ambiente laboral, ynos anima a trabajar juntos, a adaptarnos al cambio ya perfeccionarnos?

❑ ¿reflejan adecuadamente nuestras descripciones de tareas nuestras responsabilidades profesionales?

❑ ¿tiene el personal capacidad y oportunidad de sumi-nistrar servicios a los clientes según un modo queéstos valoran?

❑ ¿proporcionamos un ambiente seguro a nuestrosempleados y clientes?

❑ ¿trabaja nuestro personal según objetivos declarados yconvenidos y se reconocen adecuadamente sus esfuer-zos?

❑ ¿está al tanto la gerencia de lo que opina el personalde la situación de su trabajo, del grado de su satisfac-ción y métodos de gestión de la organización?

❑ ¿se integra el plan gerencial de recursos humanos a lacultura y planes de funcionamiento de la organiza-ción, facilitando en consecuencia la contratación,mantenimiento, perfeccionamiento y reposición depersonal capacitado?

P R O T E C C I Ó N D E L O S B I E N E S

¿Cuál es nuestro grado de protección en caso de un sucesorepentino o pérdida de personal, empleos, informaciónsobre clientes, instalaciones, equipo, inventarios, procesoso convenios claves?

❑ ¿entendemos el riesgo de deterioro o pérdida de nues-tros bienes claves?

❑ ¿tenemos estrategias que respondan como es debido ala índole y nivel de riesgo valorado?

❑ ¿nuestras estrategias y rendimiento se conforman areglamentos aplicables?

❑ ¿cómo se comparan con los de otras organizacionescon funciones similares?

C O N T R O L E I N F O R M E

¿Tiene la gerencia la información necesaria en que fun-dar su toma de decisión y su propia responsabilidad y lausa como conviene?

❑ ¿recibe la gerencia información completa, creíble yjusta que corresponda a lo que requiere en cuanto a sutoma de decisión y responsabilidad?

❑ ¿la rendición de cuentas es transparente: se informasobre lo adecuado, cuando conviene y con el grado dedetalle adecuado?

❑ el grado de rentabilidad de los sistemas y procesos decontrol e informe

Sólo considerando las cuestiones que ha marcado conun 2 ó 3, es decir las de significativa o suma importan-cia, pregúntese ahora lo siguiente:

• Cómo funciona la organización/institución en estoscampos?

• ¿En qué información se funda mi juicio?• ¿En qué grado convendrían mis colegas gerentes y

aquéllos a quienes rendimos cuentas en estos asun-tos?

Le pertenece obviamente, a Ud. y a su equipo gerencial,ahondar en lo que resulta de tal diagnóstico.


Opinando el director general, tras rellenar elbalance, que el marco de eficacia plantea asuntosque justifiquen profundizarse, se proseguirá con laetapa 2.

Etapa 2: Se presenta el marco de eficacia aldirector general y a los altos gerentes en una sesióninformativa de una hora.

El encargado de la sesión precisa saber cómose informa sobre la eficacia y se ejecuta tal informe.Le hace falta además tener conocimientos y expe-riencia de los procesos, cambios y comportamientosorganizacionales, así como de la propia organizacióny de su problemática. A veces no se encuentranestas cualidades en una sola persona; en tal caso,un colega podrá asistir o acompañarle.

No pretende la sesión informativa convencera los directivos o altos gerentes, ni permitirlestomar cualquier decisión en cuanto a la aplicacióndel marco de eficacia. Intenta más bien proporcio-narles bastante información de modo que determi-nen si les conviene profundizar el tema. El encar-gado debe establecer esto con mucha claridad paraexponerlo correctamente.

Con el fin de facilitar la sesión informativa, laCCAF ha preparado un conjunto de consejos deta-llados sobre el modo de preparar y llevarla a cabo.Producido por primera vez en 1990, el estuche dela sesión informativa contiene una gran variedad dedocumentos y videocasetes que destacan lo siguien-te:

• el encargado debe establecer y comunicarexpectativas razonables para la sesión;

• los gerentes han de entender que se trata deque informen ellos mismos sobre su propiaeficacia –no se trata tan sólo de otro tipo deauditoría llevada por un auditor;

• las características de la organización quepudieran propiciar la aplicación exitosa delmarco de eficacia.

Desempeña un papel clave el director generalal establecer un contexto adecuado para la sesióninformativa. Su situación en la organización lefacilita una perspectiva única sobre los interesesestratégicos de la organización y sobre lo que nece-sitan sus directivos. Sin lugar a duda por primeravez, en la sesión los altos gerentes se enterarán ydiscutirán de estas nociones de informe de eficaciay se inspirarán en las ideas, expectativas y entusias-mo de su director general.

El director general (así como quien eventual-mente ‘patrocine’ dentro de la organización) y elencargado de la sesión precisan reunirse y debatirentre otras cuestiones, las expectativas y orientacio-nes generales a adoptar. Les hace falta definir conprecisión la orden del día de la sesión. Se ha esta-blecido que resulta muy provechoso que inicie lasesión el director general:

• suscitando un contexto que destaque los retosque está encontrando la organización en cuan-to a la dirección y gestión de políticas, y la res-ponsabilidad y capacidad gerencial para elabo-rar su propio plan en cuanto a estos retos;

• definiendo sus propias expectativas;• mencionando cualquier asunto que quisiera que

tratara o profundizara el encargado de la sesión.

Al plantear el contexto de la sesión, sería útilque el director general presentase su perspectivapersonal de los retos de la organización, entre ellos:

• cambios o signos de tendencias de evoluciónen lo que requieren los clientes y asuntos rela-cionados con ellos;

• opciones para satisfacer tales necesidades;• retos originados por la coyuntura económica

actual;• presiones o tendencias que influyen sobre los

recursos de que dispone la organización paracumplir con su mandato;

• impacto de cualquier modificación o tenden-


cia legislativa, tanto reciente como potencial;• cambios o tendencias en las expectativas de

la organización por parte del Estado, clientesy otros intervinientes (entre ellos el público)así como desreglamentación, responsabili-dad, informe, incremento de autoridad oflexibilidad;

• necesidad, por parte de la organización, demayor información de mejor calidad;

• dificultad de gestionar los riesgos y suscitarexpectativas razonables por parte del públicoy del Estado al respecto;

• posibilidad de que la organización sea líder enel ámbito público.

Generalmente quince minutos le bastan aldirector general para pronunciar su alocución ini-cial, asegurando así que la sesión corresponde a susintereses y los de sus colegas. Sus observaciones,sin embargo, no se centrarán sobre el marco, sinosobre la creación de un contexto que anime a losasistentes a que se pregunten lo siguiente:

¿Puede realmente el marco de informe sobre laeficacia ayudar a la organización a responder asus problemas y a los retos de gestión actuales yconcretos?

El encargado de animar la sesión procuraráque los comentarios correspondan a cuestiones oasuntos específicos que el director general quieraestudiar. Se podrán tratar, entre otros:

• conceptos o asuntos relacionados con los pro-cesos;

• índole de la participación gerencial necesariadurante el proceso;

• experiencia de otras organizaciones;• posibles etapas venideras;• cómo presentar el concepto a los demás nive-

les de gestión y personal principal de la orga-nización.

Después de la presentación, los asistentespodrán dirigir preguntas con respecto a la índole,objetivo, amplitud y características de la represen-tación gerencial. Un folleto en el estuche de lasesión informativa facilita el enfoque de la discu-sión y ofrece respuestas a las preguntas más fre-cuentes:


SESIÓN INFORMATIVA

EJEMPLO DE ORDEN DEL DÍA

1. Alocución inicial del director general2. Presentación del encargado3. Encargado –exposición del objetivo y

desarrollo del marco del informe deeficacia

4. Presentación vídeo del marco delinforme de eficacia

5. Uso del marco en otras organizacio-nes –comentarios y discusión

6. Consejos estratégicos en cuanto a la realización

7. Preguntas y respuestas


E L C O N C E P T O D E R E P R E S E N T A C I Ó N G E R E N C I A L

¿Q U É E S ?

Exposición clara y exacta de los gerentes superiores a sus directivos (por ejemplo, consejo deadministración) a propósito de un aspecto de la eficacia o rendimiento de su organización.

¿Q U É F I N A L I D A D T I E N E ?

Permite a la gerencia desempeñar un aspecto importante de su responsabilidad, es decir rendircuentas ante quien ha aprobado el mandato de la organización y delegado o proporcionado los pode-res y recursos necesarios.

Los datos de la representación gerencial ayudan a los directivos en su toma de decisión, permi-tiéndoles a la vez el ejercicio de su responsabilidad de control, es decir responsabilizando a la gerenciadel rendimiento de la organización.

Tal información también permite a los directivos explicar el rendimiento de la organización, ydesde luego sus propias decisiones a aquéllos cuyos intereses representan, por elección o nominación,y demás intervinientes en los asuntos de la organización.

¿C U Á L E S S U E N F O Q U E ?

Según lo complejo de la organización y los requisitos específicos que se puedan imponer en lasituación o el aspecto del rendimiento por examinar, el enfoque podrá ser global, sobre la organiza-ción entera, o parcial, sobre una actividad o programa principal.

¿C U Á L E S S O N S U S E L E M E N T O S Y C A R AC T E R Í S T I C A S P R I N C I PA L E S ?

Esencialmente informar. La representación gerencial no sólo ofrece una interpretación o conclusiónsumaria, aunque la gerencia y los directivos quieran verlo así con el fin de fomentar discusiones mutuas.

La representación gerencial precisa reflejar toda la gama de datos claves imprescindibles paraexplicar exhaustivamente el rendimiento. Se deben discutir las consecuencias de lagunas o adverten-cias al respecto.

Aún no existen en el campo de las representaciones gerenciales, principios o convenios acordadosentre directivos y gerentes. Por lo tanto convendría que se discutiesen en la representación la impor-tancia de la información para gerentes superiores y directivos, así como los factores y criterios centra-les que ha aplicado la gerencia al valorar el rendimiento. Se constituirá de este modo una base explícitapara establecer las expectativas que han acordado ambos.

Es más, esto proporciona un punto central de referencia para el trabajo de los expertos ejercien-do para ambas partes. Se incluye aquí por ejemplo a quien se le pedirá recoger datos y efectuar análi-sis a fin de que apoye a los gerentes mientras preparan sus representaciones. Se incluye también alauditor que trabaja para los directivos y a quien le pedirán examinar las representaciones gerenciales ydarles cuenta de lo justo y razonable de ellas.

Los asistentes sin lugar a duda formularánpreguntas a propósito de las consideraciones mayo-res presidiendo la elaboración de la estrategia deejecución del marco de eficacia y su aplicación co-

rrecta. Querrán también enterarse de adonde sehan aplicado ya estas consideraciones y lo que se hasacado de tal aplicación. He aquí algunas sugeren-cias de respuesta.


¿Q U É E S LO Q U E S E P U E D E E S P E R A R R A Z O N A B L E M E N T E ?

En un principio, ni el consejo de administración ni la gerencia entenderán muy claramente loque interesa y requiere el otro respecto a la representación gerencial. No se dispondrá tampoco detodos los datos imprescindibles, por lo nuevo de algunos conceptos.

Auténticamente, se intenta al aplicar la representación por primera vez aprovechar datos ya exis-tentes y fácilmente accesibles, así como definir y valorar lagunas. Servirá más adelante el productoinicial, no obstante imperfecto, para convenir entre gerentes y directivos lo que se requiere, lo que sepodrá producir de modo rentable y qué estrategia se adoptará al respecto.

P R O Y E C T O D E E F I C A C I A – D I R E C T R I C E S G E N E R A L E S ,

C O N S E J O S D E E J E C U C I Ó N Y E X P E R I E N C I A L O G R A D A

D I R E C T R I C E S P R I N C I PA L E S PA R A Q U I E N I N T E N TA A P L I C A R E N S U O R G A N I Z AC I Ó N E L M A R C O D E

I N F O R M E D E E F I C AC I A D E L A CCAF

• Se considera cada uno de los doce atributos de eficacia y se justifican los que se han clasificadocomo no útiles.

• La representación gerencial sobre cualquier atributo abarcará toda la gama de datos explicativos ycalificaciones pertinentes.

• La representación tomará en cuenta los intereses de los directivos (es decir a quien se dirige larepresentación).

• Los gerentes superiores participarán activa y directamente en la preparación de la representación.• Se establecerá una estrategia global de presentación oportuna de las representaciones.

CO N S I D E R AC I O N E S Y C O N S E J O S A L D E C I D I R Y E L A B O R A R U N A E S T R AT E G I A D E E J E C U C I Ó N

• Exponer el concepto a los gerentes superiores y directivos antes de decidir definitivamente elacometimiento.

• Estructurar la decisión de acometer el proyecto o no. Definir y solucionar lo que afectará esen-cialmente la ejecución, sobre todo en cuanto adonde se aplicará el marco.

• Establecer quién participará y cómo:- gerentes,- quien proporciona información (entre otros, encargados de valoración, investigación de

políticas, planificación),


- auditoría interna,- asesores de apoyo y facilitación,- auditoría externa,- encargados de coordinación.

• Si procede, organizar apoyo y contratación de auditoría externa.• Respecto a la representación en sí:

- comprobar lo claro de las actividades, misión, metas, objetivos;- vincular los atributos con lo que precede;- justificar la importancia de los atributos, elecciones estratégicas así como opciones respecto a

cada atributo;- examinar qué factores o criterios se precisan aplicar para obtener un análisis completo del

rendimiento en comparación con cada atributo;- recoger y presentar datos conforme a lo anterior;- redactar conclusiones sobre eficacia con relación a cada atributo;- seguir puliendo la representación;- instaurar un diálogo continuo entre directivos y demás intervinientes según proceda.

• Finalizar la representación.• Según procede, obtener confirmación y consejos de auditoría.

P O R L A E X P E R I E N C I A D E A P L I C AC I O N E S A N T E R I O R E S , S E H A A P R E N D I D O Q U E …

• La función de facilitación externa se debe comprender y no servir para desviar a la gerencia de suresponsabilidad respecto al proyecto. Esta función es central.

• La regla del 80/20 tiene vigencia –es importante enfocar lo necesario, evitando analizar demasia-do, para luego resultar paralizado. No se trata de lograr lo perfecto.

• Lo que cuesta en tiempo y dinero elaborar representaciones gerenciales depende de la índole delos datos ya disponibles y de lo que decida la gerencia en cuanto a la necesidad o rentabilidad decompletar lagunas en este campo informativo. No se precisa completarlas todas.

• La duración, el costo y finalmente el éxito dependen de la calidad de la comunicación entre ge-rentes superiores, y de su dedicación. El sentido fuerte de cohesión corporativa es parte impres-cindible del proceso.

• No se pueden ignorar las obligaciones, pero no deberán volverse los determinantes absolutos alaplicar el marco o en el proceso de toma de decisión de la organización.

• El marco exige que se examinen el pasado, presente y futuro. Se debe comprometer la gerencia aexplorar los tres, enfocando por necesidad la realidad del presente.

• Hace falta decidir con mucho esmero adonde se va a enfocar la primera aplicación del marco.Tal decisión ocurrirá sólo después de que los gerentes han aprendido a conocer el marco, losatributos y el modo de aplicarlos en su propia organización (se podrá cumplir esto en la Jornadaorganizacional, véase la etapa 3 más adelante). Por ejemplo:

El director general y la alta gerencia precisandecidir pronto después de la sesión informativa, siles interesan estas ideas lo bastante como paradedicar más tiempo aprendiendo cómo su organiza-ción pudiera beneficiar de la aplicación del marco.

Etapa 3: Aproximadamente un mes despuésde la sesión informativa, la alta gerencia asiste auna Jornada organizacional. El director generalpatrocina y preside la jornada, que anima un asesorbien informado y estimado por los gerentes supe-riores por saber tratar asuntos estratégicos.

En los talleres de la jornada, los gerentes reci-ben más detalles sobre los atributos del marco deeficacia y pueden relacionar aspectos del marco conalgunos de sus programas o actividades principales,aunque sea de modo general. Pueden así enterarsedel concepto de representación gerencial que acasoaplicarán y de los retos y concesiones que enfrenta-rán en esta aplicación.

Al final de la jornada, los gerentes superiorestendrán la información y orientación suficiente comopara decidir si aplicarán estas ideas o no. No obstan-te, probablemente no tomarán su decisión final

durante la jornada. Más bien, apartarán tiempo paradiscutirlo más a fondo después de la jornada.

En esta fase del proceso, tanto el asesor comolos gerentes podrán entender que lo más razonablepudiera ser el decidir no proseguir. En verdad, talposibilidad se debe tener presente desde el inicio.Opinará la gerencia, por ejemplo, que el marcopudiera descubrir cuestiones demasiado difíciles deresolver respecto a las orientaciones. Pudieran asi-mismo concluir que poner el marco en práctica exi-ge más tiempo y esfuerzo del que quieren invertir.En tales ejemplos, tras la jornada organizacional,decidió la gerencia no proseguir y todas las partesconvinieron que la decisión fue justa. El objetivo dela jornada no es eludir tales asuntos, sino enfocarlos.

Al tanto de la importancia de lo que se discu-te en la jornada, la CCAF ha preparado un estuchede documentación a fin de ayudar a los asesores aanimar las sesiones de la jornada más exitosamente.De esta documentación, el Apéndice A de la pre-sente parte del libro sugiere una orden del día parala jornada organizacional y el Apéndice B presentaen términos generales la Guía del animador.


- La mayoría de las organizaciones no podrían soportar que se aplicara el marco en todas suspartes y aun cuando pudieran, no sería una decisión correcta, ni rentable.

- Enfocar un elemento demasiado pequeño de la organización disminuye la rentabilidad delmarco, por reducir sobre todo el valor agregado del resultado.

- Enfocar una función de apoyo administrativo (planificación, finanzas, por ejemplo) tambiénreduce el valor agregado del resultado, pues directivos y altos gerentes se interesan probable-mente por los programas o actividades principales de su organización. Obviamente, la orga-nización no existe para dirigir sus recursos humanos, sino que los dirige para apoyar losobjetivos de los programas. Es más, el marco automáticamente generará en varios atributosobservaciones respecto al apoyo administrativo (se podrá abarcar, por ejemplo, el rendimien-to de la gestión de recursos humanos, discutiendo ‘el ambiente laboral’ o ‘la protección delos bienes’, según la pertinencia de estos atributos respecto al rendimiento global de un pro-grama o actividad mayor).

• Es preciso que estén los auditores comprometidos, informados y siempre presentes.

Se aconseja que el asesor consigne los resulta-dos de las discusiones de la jornada a fin de consul-tarlos más adelante, por ejemplo en las etapas 4 ó 5.

F A S E I I – D E C I D I R A D O N D E

E N F O C A R Y C Ó M O P R O C E D E R

Etapa 4: Decisión de proceder, adonde ypor qué enfocar

Etapa 4: Unas semanas después de la jornadaorganizacional, los altos gerentes, reunidos, decidensi van a proceder y entonces, cómo. El directorgeneral preside la reunión, el asesor la anima. Laorden del día será bastante simple:

REUNIÓN DE ALTOS GERENTES

EJEMPLO DE ORDEN DEL DÍA

1. Comentarios del director general conse-cutivos a la jornada organizacional, deci-sión de proceder

2. Presentación general de las etapas deejecución por el asesor

3. Cuestiones centrales que deben resolverlos altos gerentes

4. Otros asuntos

Se dedicará más tiempo al tercer punto de laorden del día. Precisan resolverse, después de quese haya decidido proceder y antes de iniciar la eje-cución, las cuestiones centrales que siguen.

Cuestión 1 – Determinar adonde enfocar elprimer proyecto de eficacia

He aquí unos aspectos que pueden resultarimportantes:

• ¿Con respecto a qué aspectos queremos, noso-tros los gerentes superiores, hablar de la organi-zación a nuestros directivos y partes externas?

- ¿su misión (según la suele enunciar elmandato oficial)?

- ¿sus programas o actividades principales?- ¿los varios grupos principales de clientes

suyos?- ¿su estructura?- ¿una combinación de los aspectos ante-

riores?• ¿Tendríamos que intentar aplicar estas ideas:

- a nuestra organización entera, de una vez?- elemento por elemento, progresivamente?

Las consideraciones que siguen pueden apli-carse, al debatir sobre esas cuestiones:

• vínculo a los intereses y perspectivas de losdestinatarios de la representación gerencial;

• orden del día de la alta gerencia respecto aaquellos intereses y perspectivas;

• compromisos y disponibilidad de la altagerencia en cuanto a su horario;

• importancia de los elementos elegidos;• aptitud de la organización para controlar la

ejecución;• aptitud de la organización para analizar y

disponibilidad de expertos asesores externos;• importancia de las cuestiones a examinar;• vínculo a las acciones continuas y planeadas

dentro y fuera de la organización (por ejem-plo, reorganización, gestión de recursos,acciones de política);

• medir el riesgo inherente a tal proyecto y elvalor agregado que se generará para nosotros,para aquéllos a quienes rendimos cuenta ycon quienes tratamos.


Cuestión 2 – Esclarecer las expectativas delinforme final de representaciones gerenciales.

Las consideraciones que siguen pueden apli-carse, al debatir sobre esta cuestión:

• ¿qué intentamos cumplir con el producto?• ¿cómo valoramos entre otros el nivel medio de

comprensión y controversia relacionado con elsector o asuntos que se están examinando?

• ¿se deberán tomar en cuenta otras expectati-vas? y en este caso, ¿son éstas razonables?¿hasta qué punto podemos influenciarlas?

• ¿en qué estado está la información disponible?¿se basará o no el primer proyecto en ésta, satisfaciéndose con la definición de fallas,lagunas y duplicaciones, luego corrigiéndolas?

• ¿se podrá anotar y documentar lo experimen-tado de modo que se aplique ulteriormente alos demás sectores de la organización?

• ¿se podrá agregar lo estudiado a lo sabido deltema hasta ahora?

Cuestión 3 – Definir quién, además de los gerentes superiores, se necesita incluir en el proceso.

He aquí unos aspectos que pueden resultarimportantes al decidir quién se debe incluir, cuán-do, cómo y por qué:

• personas u organismos a quienes se dirigiráfinalmente el informe de eficacia;

• gerentes inferiores;• personal de apoyo principal (encargados de

analizar políticas, valorar programas, encarga-dos de la planificación estratégica y auditoríainterna, por ejemplo);

• el personal en general;• asesores externos, ya sea a lo largo de todo el

proceso o en ciertas etapas.

Cuestión 4 – Delimitar qué auditorio podrátener el informe, cuáles serán sus intereses y lo quetendrá que realizarse para que esté adecuadamenteinformado.

Al idear una estrategia de comunicación,piense Ud. en los auditorios que podrán interesarseen el proceso o producto; luego piense en lo quequerrán entender, lo que querrá comunicar Ud.,cómo y cuándo:

• directivos y según proceda, otras partes conquienes existe un vínculo de responsabilidad,personal de la organización;

• otras partes fuera de la organización comoclientes, organismos centrales del Estado,entidades habilitantes;

• el público en general.

Cuestión 5 – Determinar si se precisan audito-rías y en caso de que sí, cómo y cuándo, así como lasconsecuencias de tal decisión.

He aquí unos aspectos que pueden resultarimportantes al respecto:

• las consecuencias de auditar o no el primerproyecto –desde el punto de vista, entre otros,de los gerentes, los destinatarios del informe,demás intervinientes, comentadores indepen-dientes;

• cuándo, dónde y cómo asociar al auditor conel proceso;

• cómo conseguir expectativas razonables desdeel comienzo hasta el final del proceso.

Cuestión 6 – Decidir la primera etapa del pro-ceso, cuándo se iniciará, quién precisa participar, quétrabajo preparativo se debe realizar.

Es imprescindible en este estadio que acuer-den esto los altos gerentes, decidiendo más tardelos detalles específicos. La primera etapa suele serel Taller de ejecución (véase la etapa 6 más abajo).Las consideraciones que siguen pueden aplicarse:

• lo que intenta cumplir la gerencia en estetaller;

• qué documentos se precisa que fomenten laparticipación de la alta gerencia y quién lospreparará;


• a parte de la alta gerencia, qué otra persona,según proceda, necesita asistir al taller;

• lo que tienen que preparar los participantesantes del taller;

• cuándo y dónde se celebrará el taller.

Es primordial la discusión completa y abierta detodo esto. De hecho, sobre tal discusión se fundanlas decisiones que influirán en todo el proceso deejecución.

Sin lugar a duda competirán en la gerenciavarias perspectivas distintas sobre muchas de estascuestiones. Quizás no consiga Ud. un consensofácilmente. La problemática y dinámica del tallerpodrán presentar un verdadero desafío a los cono-cimientos, experiencia y aptitudes interpersonalesdel animador.

Al final del taller, la gerencia decide si se pro-seguirá, y en consecuencia:

• si se proseguirá en un área específica;• involucrar a ciertos altos gerentes (y a lo

mejor a algunos miembros claves del personalde apoyo), tanto como al grupo directivo;

• establecer la fecha del inicio de la puesta enpráctica;

• emprender acciones específicas de prepara-ción.

Después de la reunión, el animador anotaestas decisiones y sus motivaciones, preparando asíun documento de comunicación general que infor-mará a quien aún no ha participado en el proyecto.Es más, servirá para recordar a los propios altosgerentes sus expectativas originales, volviéndose asíun punto de referencia que permitirá medir locumplido.

Cuando le convenga después de la reunión, eldirector general comunicará a los directivos la deci-sión de la gerencia y su motivación. Se discutiráentonces el papel que podrán desempeñar éstos enla realización.

(Se supone en este capítulo que la gerenciahabrá decidido empezar enfocando una actividadprincipal de su organización. Esto es lo que haocurrido en la mayoría de los informes de eficaciaya realizados).

F A S E I I I – P R E P A R A R L A

P U E S T A E N P R Á C T I C A E

I N I C I A R L A

Etapa 5: Preparar el Taller de ejecución

Etapa 6: Taller de ejecución

Etapa 7: Informar a los gerentes y obtenersu colaboración

Etapa 5: Precisa cumplir el animador variastareas centrales al preparar a quienes participarán enel Taller de ejecución –primera etapa en la elabora-ción de la representación gerencial. Generalmentesuelen ayudarle en éstas los encargados principalesde políticas y exámenes en la organización.

Es crucial el diseño temporal del taller. Retra-sándolo de varios meses, se arriesga a que los parti-cipantes se olviden de la perspectiva que ya adqui-rieron, lo que obligaría a reorientarles cuando seinicie el taller. Al revés, organizándolo demasiadotemprano no deja bastante tiempo al animador paraejecutar las tareas esenciales y preparar la documen-tación necesaria con el fin de ayudar a los asistentesa prepararse y luego dirigir eficazmente el taller. Loideal sería que se celebrara seis semanas después dela etapa 4 (Decisión de proceder, adonde y por quéenfocar); es decir que el animador dispondría decuatro semanas para cumplir estas tareas y entregarla documentación adecuada a los participantes máso menos dos semanas antes del taller.


Primero, se encargará el animador de prepararuna descripción concisa y completa del programa oactividad seleccionado. Estos datos y explicacionesse volverán esenciales al elaborar las representacio-nes gerenciales con respecto a los varios atributosde eficacia.

Aunque ya pueda haber una descripción deprogramas, se necesitará actualizarla. Incluso a ve-ces hará falta reponerla enteramente. El ApéndiceC propone una ilustración de la estructura y eldetalle de tal descripción.

La primera parte del bosquejo abarca los ele-mentos principales de la descripción propia, luegola segunda, cuestiones centrales que pueden resul-tar útiles al valorar lo completo y lo adecuado de ladescripción. La tercera parte presenta globalmentelas acciones de política, planificación y análisis quepueden ser pertinentes al programa. Con talesdatos se facilitará la definición de cuestiones e in-formación que convienen al valorar el rendimientode la organización o el programa con respecto aciertos atributos de eficacia.

Segundo, se encargará el animador de definiry documentar cualquier tendencia, acción e informeclave que pudiera influir en debates futuros:

• presiones señaladas que se ejercen sobre laorganización o el programa estudiado;

• intereses señalados de los gerentes, directivos,funcionarios, clientes y demás intervinientes;

• acciones pertinentes de política y planificaciónya terminadas, pendientes o previstas;

• acciones pertinentes de examen del rendimiento.

El Apéndice C aconseja además cómo presentarestas acciones de política, planificación y análisis.

Tercero, se encargará el animador de sacar detodo esto un conjunto de ideas y sugerencias que seapliquen al programa estudiado. Preparando eltaller y discutiendo, podrán los participantes utili-zar estas ideas como punto de referencia inicial.Tales sugerencias se referirán por ejemplo:

• a por qué son importantes los datos pertinen-tes a ciertos atributos de eficacia, a quién ycómo;

• a lo que constituye un criterio o factor claverazonable de valoración del rendimiento res-pecto a atributos individuales;

• a las fuentes de información y datos de qué sepuede disponer o fácilmente obtener respectoa atributos individuales.

En este estadio, será poco probable que todoslos asistentes compartan una visión clara e idénticade lo que tiene que ser una representación gerencial.Quitar tal ambigüedad antes de que empiece el ta-ller de ejecución facilitará el trabajo futuro; el ani-mador podrá por lo tanto repartir los elementos derepresentación gerencial que se describen más abajo.

Allí se presentan una estructura de representa-ción gerencial así como algunas consideracionesque pueden resultar pertinentes al elaborar sus par-tes. El documento debe servir para dirigir la pre-paración de los primeros borradores de la represen-tación y a consecuencia:

• explica cómo los datos pertinentes a ciertoatributo podrán resultar importantes para losgerentes o directivos respecto a su propia res-ponsabilidad, toma de decisiones o cuando setrata de mejorar programas o realzar sus ideaspropias;

• define y explica qué conjunto de factores, cri-terios e indicadores claves concertarán parafundar el análisis del rendimiento en relacióncon el atributo estudiado;

• documenta los datos y constataciones centrales,explicando la eficacia de la organización o delprograma respecto al atributo;

• expone conclusiones en cuanto al rendimien-to de la organización o del programa respectoal atributo.


Ideando y documentando el borrador inicialde la representación mediante estos elementos sepropiciará y se mantendrá algo de rigor y disciplinaen el proceso. Tal boceto servirá luego de docu-mento de trabajo y referencia. Sin embargo la re-presentación final que se presentará a la entidaddirectiva será con toda probabilidad de forma y

contenido más condensados que los elementos. Elarte de la representación está aún en sus inicios. Laserie de investigaciones aplicada de la CCAF realzaejemplos de representaciones gerenciales ya bastan-te antiguas; las notas al final del Capítulo 11 serefieren a algunas de ellas.


E L E M E N T O S D E L A R E P R E S E N T A C I Ó N G E R E N C I A L

1 . A T R I B U T O

Se define aquí el atributo de eficacia que se estudiará en la representación. Se describirá porejemplo en los términos siguientes: el término ‘pertinencia’ se refiere al grado en que ya sea la organi-zación, ya sea el programa o la actividad sigue teniendo sentido respecto a los problemas o cuestionesque procura resolver.

2 . I M P O R T A N C I A

Justifican aquí los altos gerentes por qué los datos relacionados con el atributo tienen o tendríanque considerarse importantes para ellos mismos y los directivos, al procurar entender el rendimientode la organización o programa estudiado. Se podrán pues incluir las justificaciones que siguen, aun-que por supuesto habrá que particularizarlas de modo que reflejen las circunstancias, auditorios, pro-gramas u organizaciones individuales:

• los datos proporcionan a los directivos una vista de conjunto sobre un asunto que les interesa odel que tienen responsabilidad;

• los datos muestran la responsabilidad gerencial en un área clave del rendimiento;• con los datos se podrán definir y explicar ciertas decisiones, elecciones y retos claves que deben

enfrentar gerentes y/o directivos;• los datos los habilitan para tomar decisiones, comunicar la base de éstas y ejercer su influencia;• los datos propician un diálogo fructífero entre directivos y gerentes respecto a asuntos corporativos.

Mediante esta sección los gerentes enfocarán su razonamiento sobre este aspecto de la eficacia.Asimismo, el establecer por qué son importantes estos datos y cómo se podrán utilizar luego influen-ciará y facilitará los debates respecto a la amplitud de la valoración necesaria y por fin, el aspecto deci-sivo de la información que se precisará.

3 . B A S E D E V A L O R A C I Ó N

Aquí se definen y se explican los factores o criterios centrales imprescindibles para tratar sobre elatributo como conviene. Se expresarán éstos de varias formas, según la índole del atributo:


• cuestiones y asuntos subsidiarios claves que se precisan estudiar,• indicadores específicos por usar,• puntos de referencia/metas específicas por aplicar,• comparaciones y otras clases de análisis que hay que llevar a cabo.

Los gerentes han de preguntarse lo siguiente en cuanto a lo adecuado y suficiente del método devaloración escogido:

¿Estamos de acuerdo, nosotros y a quienes rendimos cuentas así como los demás intervinientes infor-mados, en que:

• es imprescindible cada pregunta/indicador definido para entender la eficacia en cuanto al atribu-to estudiado?

• conjuntamente, bastan esas preguntas e indicadores? ¿es decir pueden dar cuenta de la situacióncompleta?

• es obvia la lógica que los vincula y si no, está suficientemente explicada al lector?• según convenga, se justifica qué puntos de referencia o metas se están aplicando, y por qué?

4 . D A T O S Y R E S U L T A D O S

He aquí el centro de la representación gerencial.Sirviéndose de la base de valoración anterior como punto de referencia, los altos gerentes apor-

tan aquí los datos y resultados centrales que pueden presentar en este momento.Éstos tendrán aspectos cualitativos tanto como cuantitativos.Estos datos se distinguen de las interpretaciones o evaluaciones sumarias procedentes de los

gerentes que se comentarán en la próxima sección de la representación gerencial.En cuanto a lo adecuado y suficiente de los datos y resultados, se preguntará lo siguiente:

• ¿Existen criterios o factores centrales sobre los que no se ha presentado ningún dato o resultado?• ¿Es significativo cada dato de modo que sea imprescindible incluirlo para que se entienda la efi-

cacia del programa o de la organización en cuanto al atributo estudiado?• ¿Es significativo cada dato de modo que excluirlo induciría al lector a conclusiones incompletas,

erróneas o equivocadas?• ¿Responden acertadamente a un factor o criterio determinado (es decir pregunta o indicador

subsidiario) los datos presentados en relación a ello?• ¿Existen lagunas o puntos flojos notables en los datos y resultados? Si sí, ¿se indican y se expli-

can como conviene?

5 . C O N C L U S I O N E S

Explica aquí la alta gerencia cómo ha interpretado los datos y resultados, así como sus evalua-ciones y conclusiones sumarias en cuanto al rendimiento de la organización o del programa en rela-ción con el atributo estudiado. En algunos casos, podrán los gerentes formular una conclusión defini-

Es preciso considerar ahora la clase de infor-mación que se usará al valorar la organización o elprograma, respecto a cada atributo. Se debe en

consecuencia determinar la base que permitirá fun-damentar las opiniones. Se propone ayudar a estocon las sugerencias que siguen.


S U G E R E N C I A S D E C R I T E R I O S Y F A C T O R E S P A R A V A L O R A R

L O S A T R I B U T O S D E L A E F I C A C I A

O R I E N TAC I Ó N G E R E N C I A L

Una valoración de la eficacia de las orientaciones gerenciales abarca varios factores, entre otros:• el grado en que se entienden directivos y gerentes en las direcciones y prioridades que prevén

para su organización;• el grado en que existe una declaración clara de misión que apoya un sistema explícito de valores

enfocado sobre un servicio de calidad a la clientela, así como el grado en que el personal se sitúa entodo aquello y cómo sabe lo que se le pide, y cómo esto apoya la misión global de la organización.

Se podrá medir esto de varias formas, unas más directas que otras:- ¿Existe una declaración explícita de la misión y valores?- ¿Con qué grado de éxito se comunican la dirección y el personal respecto a estos asuntos,

mediante por ejemplo discusiones entre superiores y personal, reuniones temáticas o gene-rales, medios de comunicación internos?

- ¿Existen orientaciones, procedimientos y procesos que apoyen esto y que sean fácilmenteaccesibles al personal y entendidos por él?

- ¿Qué opinan los gerentes y superiores de lo que sabe y entiende el personal de esto?

tiva, mientras que en otros, emitirán una advertencia o incluso, no les será posible llegar a ningunaconclusión.

Tales conclusiones intentan manifestar las opiniones de los gerentes a los directivos, para posible-mente facilitar así sus deliberaciones e interacciones ulteriores con la gerencia.

Sin embargo, sólo son interpretaciones y conclusiones; no excluyen la obligación de proporcio-nar los datos claves necesarios. Si faltan éstos, los directivos no tendrán base para fundar sus propiasopiniones.

Algunas advertencias podrán resultar necesarias en algunos casos, entre otros:• lo flojo de ciertos datos;• la falta de cuantiosos datos probantes, cuando se considere necesario o deseable;• una cuestión, real o considerada como tal, respecto a la fiabilidad de la fuente de información o

la exactitud de los datos;• la falta de información clave imprescindible para poder presentar una descripción completa;• la falta de puntos de referencia o convenios concertados con qué analizar la información o datos.


- ¿Decide y actúa la gerencia conforme a los principios subyacentes de la misión y los valoresde su organización?

- ¿Existen acontecimientos que demuestren el grado en que el personal está enterado yentiende?

- ¿Qué opina el personal de esos asuntos?- ¿Cómo se perciben fuera de la organización sus orientaciones y la imagen que proyecta?

• el grado en que dispone el personal de la autoridad y las herramientas necesarias para decidir yactuar conforme a sus responsabilidades, y el grado en que entiende los límites de tal autoridad,o sea, que lo que lo sobrepasa se debe referir a quien tenga competencia;

• el grado en que existen planes de programa, funcionamiento y trabajo y están vinculados a lomás pertinente respecto a las funciones de decisión y rendición de cuentas.

P E R T I N E N C I A

Se considerará lo siguiente al evaluar la eficacia respecto a la pertinencia:• la índole y amplitud de los problemas, condiciones, exigencias y necesidades que enfocan los

objetivos del programa, y el grado en que ha cambiado todo aquello desde que los objetivosfueron aprobados por última vez;

• lo que realizan o no realizan otras organizaciones en relación con lo anterior, y el grado en queha cambiado la situación desde que fueron aprobados por última vez los objetivos del programa;

• cómo se vincula el programa con las orientaciones vigentes del Estado o las de la organización, laprofesión y la colectividad (por ejemplo, programas hospitalarios respecto a tendencias de desins-titucionalización), y el grado en que ha cambiado esto desde que fueron aprobados por últimavez los objetivos del programa;

• el grado en que las modificaciones del programa así como sus realizaciones confirman o infirmanlo supuesto, la argumentación lógica y el valor agregado que se expusieron inicialmente para jus-tificar el programa;

• el grado en que funciona el programa conforme al mandato aprobado.

A D E C U AC I Ó N

Se considerará lo siguiente al evaluar la eficacia respecto a la adecuación:• hasta qué punto es precisa cada actividad principal del programa para llevar a cabo los objetivos

establecidos;• el grado en que se diseñan y suministran los productos y servicios del programa conforme a la

índole y amplitud de las condiciones, necesidades o problemas ya definidos;• el grado en que esos productos y servicios corresponden a la deontología vigente;• ¿corresponden el nivel global y reparto de esfuerzos que representan estos productos y servicios a

los objetivos y necesidades establecidos? e incluso, ¿sobrepasan lo requerido?


LO G R O D E R E S U LTA D O S P L A N E A D O S

Analizando la eficacia de una organización o programa, se enfocará probablemente lo siguiente:• el grado en que los resultados principales –ya sea del programa o de la organización– satisfacen

las expectativas en cuanto a (si procede):- las condiciones, necesidades o problemas señalados,- las metas establecidas de rendimiento,- el rendimiento anterior de la organización,- el rendimiento de organizaciones o programas similares.

• ¿respeta la organización/el programa sus propias normas establecidas? Es decir, ¿hacemos bien lonecesario?

S AT I S FAC C I Ó N

Este atributo se podrá examinar desde los puntos de vista siguientes:• la clientela deseada,• el usuario real (que podrá ser parte de ésta o no),• los beneficiarios indirectos (por ejemplo, los ciudadanos),• demás instituciones o intermediarios vinculados, que pertenecen a la red global de actividad de

tal institución o programa,• grupos de presión,• encargados de elaborar políticas,• personal interno.

He aquí unos factores o criterios centrales a la valoración de la satisfacción:• la índole de las expectativas de los grupos interesados y la base de esas expectativas;• el grado en que los intervinientes expresan su satisfacción en cuanto a los programas/servicios.

Podrán ser pertinentes los factores siguientes:- en su opinión, ¿es adecuada la información que reciben respecto a los programas/servicios?- ¿son éstos accesibles?- la calidad y la cantidad de los productos/servicios que reciben;- el grado de alcance de éstos;- el tiempo que toma satisfacer las exigencias de la clientela;- satisfacción de ésta en cuanto a la forma de suministrar los productos/servicios (por ejem-

plo, el grado de cortesía con que, en su opinión, les trató el personal);- su valoración global de la eficacia o utilidad de los programas/servicios para ayudarles a

obtener un resultado satisfactorio.


E F E C T O S S E C U N D A R I O S

Desconociendo la organización o el programa tratado, es difícil definir qué factores o criterios se hande aplicar al examinar los efectos secundarios. Precisamente aquí se verifica que cada caso será distinto.

CO S T O Y P R O D U C T I V I D A D

Se podrá intentar agrupar los indicadores en conjuntos lógicos; cuando sea posible y provechoso, sepodrá presentarlos en series cronológicas, comparándolos con organizaciones similares y vinculándoloscon normas/metas específicas establecidas ya sea por la propia organización o por una entidad externa.

Se agruparán los indicadores de varios modos, entre otros:• Costo

- salarios, equipo, instalaciones, seguro;- coeficiente de costos generales fijos y de funcionamiento;- gastos de formación y desarrollo;

• Utilización y productividad del personal- coeficientes de la dirección/personal/clientela- coeficientes de reparto del tiempo de trabajo (por ejemplo, trabajo directo con la clientela,

trabajo administrativo)- varios coeficientes costo/carga de trabajo- término de ejecución


Los resultados financieros, es decir el estado financiero de la organización que ha de ir acompañadode una definición clara y discusión completa de cualquier suposición o advertencia. Podrán resultarpertinentes los factores siguientes:

• ¿están conformes los libros y los registros, los sistemas de información y control de gestión finan-ciera con políticas y procedimientos financieros sanos?

• ¿cómo se cotejan los coeficientes de rentabilidad con los de organizaciones similares?• ¿tiene viabilidad el panorama financiero de la organización?• ¿suele la organización funcionar conforme a los presupuestos aprobados y los niveles de financia-

miento?

C A PAC I D A D D E A D A P TAC I Ó N

Analizando la eficacia respecto a este atributo se enfocarán tres factores:• el grado en que la organización dispone de redes, mecanismos y procesos para definir y valorar

las consecuencias de tendencias y sucesos pertinentes;• el grado de adaptación o su falta en cuanto a tendencias y sucesos (por ejemplo, haber estableci-


do nuevos programas, servicios, o reordenado recursos)• ¿cómo se coteja al respecto la organización con organizaciones similares?


Se podrán aplicar los siguientes factores:• ¿tiene la organización plantilla, tipo y diversidad de personal suficientes como para suministrar

sus programas y servicios?• ¿reflejan con acierto las descripciones de tareas las responsabilidades laborales?• ¿tiene el personal capacidad y oportunidad de servir a los clientes según un modo que éstos valoran?• ¿tiene el personal instalaciones y equipo suficientes para ejecutar sus tareas?• ¿proporciona la organización un ambiente seguro para sus empleados y clientes?• ¿trabaja el personal según objetivos declarados y convenidos, y se reconocen adecuadamente sus

esfuerzos?• ¿invierte según conviene la organización respecto a sus aspiraciones y las del personal así como

de lo que requiere éste en sus perspectivas profesionales?• ¿está al tanto la gerencia de lo que opina el personal de la situación de su trabajo, del grado de su

satisfacción y los métodos de gestión de la organización?• ¿se integra el plan gerencial de recursos humanos a la cultura y los planes de funcionamiento de

la organización, facilitando por tanto la contratación, mantenimiento, perfeccionamiento yreposición de personal capacitado?

P R OT E C C I Ó N D E LO S B I E N E S

Se podrán aplicar al respecto los bienes y consideraciones claves siguientes:• personal clave –sistema de retribución y estrategias de perfeccionamiento que le atraigan y reten-

gan; planeando el relevo, se propiciará el reemplazo fácil de quien quisiera partir;• clientes y otros datos –archivos y registros informatizados;• propiedad clave –procurar que el plan de inversión a largo plazo esté vinculado a la estrategia

organizacional global; que se hayan establecido procedimientos y métodos de control y conserva-ción del valor de la propiedad y su gestión; y que el estado de la propiedad respete las normasexternas de inspección;

• equipo e instalaciones claves –proporcionar el espacio necesario para desempeñar las funciones;inspeccionar con regularidad el rendimiento del equipo para controlar que funcione como debe;inventarios;

• situación financiera –entre otros, financiamiento público, donaciones/ingresos privados;• convenios –seguro, abastecimiento por ejemplo;• memoria corporativa (algunos aspectos aquí se vincularán a lo anterior respecto al personal y

datos claves) –establecer políticas, procedimientos y sistemas informativos de modo que losconocimientos de la organización no sólo sean de algunos y en consecuencia resulten compro-metidos en caso de que éstos se vayan;

En todo esto, el animador, a quien asiste elpersonal de apoyo que designó la organización, pro-pone ideas y sugerencias. Es preciso subrayar queson “ideas y sugerencias” más bien que “conclusionesy recomendaciones”. Han de entender el animador,los analistas que le asisten así como los propios par-ticipantes que son ellos los que en última instanciadecidirán. La documentación de referencia que vapreparando el animador intenta plantear las cuestio-nes y orientar las deliberaciones, no restringirlas niimpedir que se llegue a ciertas conclusiones.

Cuarto, el animador, a quien secundarán entoda probabilidad los principales analistas internos,en su última tarea recopilará todo en un documen-to de trabajo. Se mandará éste a los participantespor lo menos dos semanas antes de que empiece eltaller de ejecución, con el propósito de guiar suspensamientos y preparación. El Apéndice D ilustrael contenido de tal documento, con dos hipótesis:primero, los gerentes se han reunido después de la

jornada organizacional con el fin de examinar lagama de cuestiones apuntadas en la etapa 4; segun-do, han decidido entonces aplicar el primer proyec-to en un área principal de actividad.

A pesar de que se presente en el Apéndice Dun taller de ejecución que dura tres días, resultaráútil a veces e incluso necesario variarlo. Se podránpor ejemplo organizar reuniones de un día o dos,con un intervalo de varias semanas. En la primerareunión, se podrá detallar el principio de las repre-sentaciones gerenciales (o sea por ejemplo, la impor-tancia de cada atributo, o qué criterios o factores devaloración se podrán aplicar al analizar el rendimien-to). Tras establecer un marco general de análisis, seaprovechará entonces el intervalo para recoger losdatos necesarios. Los resultados se podrán distribuira los participantes antes de la segunda reunión; enésta, se podrá acabar la formulación de la representa-ción gerencial, cotejando, analizando e integrandolos datos recopilados para cada atributo.


Analizando la eficacia respecto a este atributo se enfocarán tres factores centrales:• el grado en que conoce la organización sus bienes claves y ha valorado el riesgo en caso de que se

deterioren o se pierdan;• el grado en que cuenta la organización con estrategias que respondan como se debe a la índole y

nivel de riesgo valorado;• cómo cotejan estas estrategias y su rendimiento con las prácticas y normas de las demás organizacio-

nes así como cómo respetan las normas externas (entre otras legales, reglamentarias, acreditativas).

CO N T R O L E I N F O R M E

Analizando la eficacia de este atributo, se podrán aplicar los factores siguientes:• el grado en que reciben los altos cargos e incluso demás niveles gerenciales y usuarios principales

información completa, creíble y justa que corresponda a lo que requieren por lo que respecta asu toma de decisiones y rendición de cuentas;

• ¿dentro de la organización y desde ella hacia los principales actores externos, se informa sobre laresponsabilidad de modo transparente? ¿se informa sobre lo adecuado cuando conviene y con ungrado de detalle acertado?

• el grado de rentabilidad de los sistemas y procesos de control e informe.

La lógica y las expectativas globales para estaetapa siguen siendo idénticas, excepto que el tallerde ejecución se celebra en una jornada o dos.

Etapa 6: Se reúnen los participantes en untaller de ejecución de tres días, iniciando la prepa-ración de sus representaciones gerenciales. Dirigeel taller el animador.

Visto que los participantes necesitarán dedicartoda su atención a las tareas del taller, se aconsejacelebrarlo fuera de la organización, a donde el am-biente sea favorable y no turbado. Una recepcióno cena al final de la primera jornada propiciará untono festivo e informal. Una posibilidad de ordendel día aparece en el Apéndice E.

Al final del taller, el tercer día, los participantestendrán redactado un primer boceto de representa-ción gerencial sobre cada atributo respecto al pro-grama o actividad examinada. Aprovecharán ladocumentación ya facilitada por el animador antesdel taller así como los datos que trajeron ellos mis-mos.

Al contrario del ambiente libre de la etapa 4,cuando se decidió a donde enfocar y cómo iniciarel proyecto, el taller de ejecución demuestra máscomplejidad e intensidad. Se pedirá a los partici-pantes realizar mucho dentro de poco tiempo. Esmás, participarán en discusiones que acaso nuncatuvieron unos con otros, respecto de asuntos paralos que no existen respuestas definitivas.

Desempeña un papel esencial el animador,suscitando un ambiente propicio para debatir yayudando a los participantes a no perder de vistalas expectativas que se han forjado. El animadortendrá que saber orquestar sus varias funciones,según le pidan las circunstancias: planificar, organi-zar, catalizar, retar, agrupar, solucionar problemas.Al fin y al cabo, el éxito o el fracaso del taller sinembargo, dependerá de la buena voluntad de losparticipantes, de su entusiasmo en tomar parte y desu respeto mutuo.

Etapa 7: A poco del taller y según convenga,el director general informa a la entidad directivadel estado del proyecto, a fin de que exprese lo queopina de lo que están llevando a cabo los gerentes yreafirme su apoyo al respecto. Esto reforzará elcompromiso de la gerencia hacia el proyecto, per-mitirá centrar acertadamente sus deliberaciones yasegurará que sean pertinentes los resultados fina-les, y útiles para los directivos.

Antes de esa reunión informativa, el directorgeneral acaso querrá presentarles una nota prepara-toria. Consta tal nota en el Apéndice F.

Podrá resultar útil en este estadio que el direc-tor general sugiera la creación de un comité consul-tativo especial de directivos, ahora que los gerentesentienden con más claridad lo que pueden realizar.Si se consigue un consenso para esto, se estableceráentonces el comité con representación equitativa delos directivos. Más adelante, el comité y miembrosclave del grupo director del proyecto podrán con-juntamente discutir sus expectativas mutuas, elestado del proyecto y las acciones posibles, encabe-zando los debates el director general.

F A S E I V – A F I N A R L A S

R E P R E S E N T A C I O N E S

G E R E N C I A L E S I N I C I A L E S

Etapa 8: Afinar en una serie de reunioneslas representaciones gerenciales iniciales

Etapa 9: Consultar a los directivos

Etapa 8: Con el objetivo de afinar sus repre-sentaciones, se reúne dos o tres veces el grupodirector, en sesiones de una o media jornada (conun intervalo de cuatro a seis semanas), guiadas porel animador.


El intervalo de cuatro a seis semanas convienepara no cargar excesivamente el horario de los asis-tentes durante demasiado tiempo y sin embargo,propiciar el trabajo complementario y preparativoque resulte de las discusiones y las decisiones de lareunión anterior.

Se afinarán los bosquejos mediante discusio-nes detenidas, apoyadas por una documentaciónadecuada respecto a la importancia de datos sobrecada atributo, los factores o criterios que se han deaplicar al valorar su eficacia y la información exis-tente relacionada con éstos. A medida que el gru-po director va considerando todo esto, muy proba-blemente se modificará la justificación de la impor-tancia de un atributo; se agregarán, se pulirán o seabandonarán factores y datos de valoración; se ajus-tarán las conclusiones en cuanto al rendimiento delatributo.

Se llevará a cabo el trabajo sobre todo en gru-pos limitados (a lo mejor los mismos que los deltaller de ejecución), con sesiones plenarias duranteel día para debatir progresos y problemas, resolvertraslapes entre atributos y datos, así como cualquierotro problema que se haya planteado.

Formulará el grupo muchas preguntas acercade sus propias representaciones. He aquí algunasde ellas, teniendo en cuenta que otras podrán apli-carse según las circunstancias.

A C E R C A D E C Ó M O J U S T I F I C A L A A L T A

G E R E N C I A L A I M P O R T A N C I A D E L O S D A T O S

S O B R E L A E F I C A C I A D E L A T R I B U T O

Contenido• ¿constan de elementos que a nuestro juicio,

no son esenciales para nuestras responsabili-dades ejecutivas hacia:

- la entidad directiva?- el Estado?- nuestra organización?- nuestro personal?

- nuestra clientela?- intervinientes externos?

• ¿falta algún elemento importante?• en particular, ¿la entidad directiva:

- opinará que nuestra justificación esimportante para sus propios intereses?

- contará con que se incluya algún otroelemento?

Forma• ¿se encadenan lógicamente los elementos de la

justificación?• ¿pueden integrarse algunos? ¿se deben separar

otros?• ¿podemos mostrar más concisión?

A C E R C A D E C Ó M O F U N D A L A A L T A

G E R E N C I A S U V A L O R A C I Ó N D E L A E F I C A C I A

D E L A T R I B U T O

Contenido• ¿Estamos dispuestos a declarar lo siguiente

ante la entidad directiva?- cada factor o criterio de nuestra valoración

es esencial para entender la eficacia de laorganización o el programa en cuanto alatributo estudiado;

- no falta ningún criterio o factor impor-tante.

• ¿Podrían opinar que algo falta, o demuestrapartidismo, o no conviene:

- la entidad directiva?- el Estado?- nuestro personal?- nuestros clientes?- el público en general?- intervinientes externos o ciertos grupos

de presión?- especialistas o investigadores indepen-

dientes?• ¿Necesitamos aplicar puntos de referencia,


metas específicas, ya definidos o los que anuestro juicio convienen o los que podránsugerir los varios intervinientes de nuestrocampo de actividad?

• ¿Hemos integrado tales puntos de referencia ymetas en nuestro raciocinio? ¿Hemos explica-do según conviene lo que hemos cumplido ono al respecto?

Forma• ¿se encadenan lógicamente los factores y crite-

rios de la valoración?• ¿suponiendo que tal encadenamiento no

parezca tan obvio, hemos procurado explicar-lo claramente?

• ¿podemos mostrar más concisión?

A C E R C A D E C Ó M O S E H A N D O C U M E N T A D O

L A I N F O R M A C I Ó N Y L O S R E S U L T A D O S

S O B R E L A E F I C A C I A D E L A T R I B U T O

Contenido• ¿Se ha tratado cada factor o criterio que se

podía o se debía tratar?• ¿Lleva cada dato informativo pertinencia

directa al factor o criterio estudiado?• ¿Se citan como conviene las fuentes de los

resultados y datos principales?• ¿Existen motivos para poner en duda lo

vigente, exacto, completo y fiable de los resul-tados y la información? En caso de que sí, ¿seproporcionan las advertencias que convengan?

• ¿Se podría entender qué datos de esta partellevan contestación, carencia, partidismo ocontradicción:

- en relación con los datos de nuestrasrepresentaciones gerenciales que tratande otros atributos?

- o por parte de nuestros directivos (porejemplo, en relación con la informaciónque reciben por otros medios)?

- del Estado?- del personal?- de nuestra clientela?- de intervinientes externos y ciertos gru-

pos de presión?- del público en general?- de especialistas o investigadores inde-

pendientes?

Forma• ¿se encadenan lógicamente los argumentos?• ¿pueden integrarse algunos? ¿se deben separar

otros?• ¿podemos mostrar más concisión? Es decir,

limitarnos a dos o tres puntos clave por factoro criterio.

A C E R C A D E L A S C O N C L U S I O N E S

G E R E N C I A L E S E N C U A N T O A L A E F I C A C I A

D E L A T R I B U T O

Contenido• ¿Se ha tratado cada criterio o factor aplicable?

¿Y lo tomarán en cuenta los directivos?• ¿Existen conclusiones, información o inter-

pretaciones que no correspondan a los crite-rios y resultados o nuestras representacionessobre otros atributos?

• ¿Apoyan los datos y resultados que presenta-mos el grado de fiabilidad de cada conclu-sión?

• ¿En caso de lagunas (elementos que faltasen,fuesen no analizados o poco fiables), se hanseñalado? ¿Se ha notado lo efectuado y loque queda por realizar y se han justificado lasintenciones de no actuar?

• ¿Podrían entender que algunas conclusionesllevan contestación, carencia, partidismo ocontradicción:

- la entidad directiva?- el Estado?


- nuestro personal?- nuestra clientela?- intervinientes externos y ciertos grupos

de presión?- el público en general?- especialistas o investigadores indepen-

dientes?• ¿Existen algunos resultados claves que no se

vinculen con una conclusión?

Forma• ¿se encadenan lógicamente las conclusiones?• ¿pueden integrarse algunas? ¿se deben separar

otras?• ¿podemos mostrar más concisión?

Se apreciará individualmente cuando los esfuerzosde todos se empiezan a agotar y por tanto, convie-ne poner término a este cuestionario; lo podrá sinembargo facilitar el animador.

Se podrá aprovechar este tipo de reflexiónpara valorar lo válido, completo y lógico de las representaciones, desde el punto de vista no sólo delos gerentes sino también de los demás intervinien-tes principales o lectores del informe final.

Por supuesto, se tendrá sobre todo en cuentael interviniente principal, es decir los directivos.Puede pasar que la preparación de las representa-ciones vaya absorbiendo tanto que se pierda de vis-ta lo esencial. Podrá ayudar el cuestionario que sesugiere anteriormente a que los resultados finalescorrespondan según conviene a lo que se esperabaal iniciar el proyecto entero y a que las representa-ciones, ya sea individual o conjuntamente, respetenla exigencia fundamental de ajustarse a la razón.

Al final de esta etapa, se conseguirá un segun-do bosquejo, más detenido, de las representacionesgerenciales. Se conoce que se puede redactar endos o tres páginas una representación adecuadapara cada atributo.

Etapa 9: En este estadio, el director generalpodrá reunir al comité especial de directivos y aunos participantes claves a fin de debatir el segun-do bosquejo y suscitar sus reacciones. De tal deba-te se podrá desprender la necesidad de investigarmás o afinar más las representaciones.

F A S E V – R E D A C T A R E L

I N F O R M E D E


G E R E N C I A L E S

Etapa 10: Elaboración de un borrador delinforme de representaciones gerenciales yexamen gerencial

Etapa 11: Los gerentes consultan a susdirectivos, afinándose el borrador segúnconvenga

Etapa 12: Los gerentes presentan elborrador final ante sus directivos

Etapa 10: Uno de los participantes recibe laresponsabilidad de recopilar las representaciones yredactar el informe global de eficacia. Se reúne elgrupo en sesiones plenarias de media jornada o jor-nada entera, normalmente con un intervalo de cua-tro o seis semanas, a fin de examinar, cuestionar yafinar los varios aspectos del informe, guiando elanimador estas sesiones. Se suelen organizar tresde ellas; su número podrá sin embargo ser menor omayor, según las circunstancias individuales.

El intervalo de cuatro o seis semanas posibili-ta no gravar demasiado el horario de los participan-tes, ya muy ocupados. Permite asimismo que elgrupo, el redactor del informe y el animador reali-


cen el seguimiento y el trabajo de preparación con-secutivos a las discusiones y decisiones de la reu-nión anterior.

El informe es más que la suma de sus docerepresentaciones gerenciales. Hasta ahora se haintentado que cada representación sea lógica ycompleta. Precisa ahora el grupo tomar perspectivay examinar los nexos y la coherencia entre estasrepresentaciones. Precisa también estudiar losmensajes centrales que llevan éstas y el mejor modode comunicarlas a los directivos así como su con-texto estratégico.

Estos trabajos conducen a un primer borradorcompleto del informe. Se sugiere en el Apéndice Guna estructura de informe, que se basa en informesya presentados. Podrá entablar esta estructuradebates entre quienes intervienen principalmenteen el proyecto. La estructura final del informepodrá ser distinta, según entre otros la índole delproyecto, los mensajes centrales por comunicar y lavisión que tenga la organización de sus actividadesy prioridades.

Será provechoso iniciar el informe describien-do a fondo la meta de éste y el contexto de admi-nistración/dirección que rodea el proyecto entero.En caso de que se presente por primera vez uninforme de eficacia, será también aconsejable agre-gar una sección sobre lo aprendido, documentandoy comunicando así un análisis retrospectivo de losiguiente: lo que funcionó bien o mal; las ventajasdel proyecto y su costo; lo que se ha llegado aconocer y lo que tendrá que hacerse de forma dis-tinta en el futuro. En cierto modo, todo esto faci-litará la decisión de emprender o no futuros pro-yectos.

Podrán ser más breves los informes siguientes.Además de describir brevemente la actividad estu-diada y analizar detalladamente las representacionesgerenciales de la eficacia de esa actividad, bastarácon exponer a los directivos cómo el informe pre-parado se inserta en la continuidad de los informes

pasados y futuros, es decir en la estrategia que se lespropone o que ya hayan establecido.

Etapa 11: En este estadio, el director generalpodrá reunir al comité especial de directivos y aunos participantes claves del grupo directivo a finde suscitar reacciones en cuanto al bosquejo de tra-bajo. De tal debate se podrá desprender la necesi-dad de investigar más o afinar más los elementosdel informe.

Se afinará éste mediante una serie de discusio-nes entre el encargado de la redacción, el directorgeneral, gerentes y el animador.

Etapa 12: El director general y los gerentesprincipales presentan el informe final ante el comi-té especial de directivos o ante el consejo entero.

F A S E V I – P R E S E N T A R E L

I N F O R M E A N T E L O S

D I R E C T I V O S

Etapa 13: Presentar el informe derepresentaciones gerenciales ante la entidaddirectiva reunida

Etapa 13: Presenta y discute el director gene-ral el informe ante la entidad directiva reunida.

Antes de que se les entregue, podrá el directorgeneral examinarlo por ultima vez, fortaleciendo asísu confianza en el informe y anticipando reaccionesposibles por parte de los directivos. En consecuen-cia, querrá probablemente el director general que elanimador y uno o dos miembros centrales de lagerencia participen en una discusión previa a lapresentación oficial, que podrá enfocar los asuntossiguientes:

• ¿Responde adecuadamente el informe a lo


comunicado previamente por los directivos osu comité? En caso de que no, ¿sabemos porqué y estamos preparados para discutirlo conellos?

• ¿Reflejan acertadamente los grandes mensajesdel informe la eficacia de la organización o lade su programa? ¿Resulta el informe bastanteconvincente y detenido al respecto?

• ¿Cómo en toda probabilidad reaccionarán losdirectivos ante estos mensajes? ¿Cuál es nues-tra estrategia frente a estas reacciones?

• ¿Cuáles serán las repercusiones del informe enciertas decisiones o acciones posibles por par-te de los directivos, nosotros, nuestros colegasgerentes u otros aún?

• ¿Cuál es nuestra valoración última del marcoy del proceso entero? ¿Cómo corresponde alas aspiraciones iniciales? ¿Qué potencial tie-nen estas ideas para la organización? ¿Cuálesserán las próximas etapas?

F A S E V I I – A U D I T A R L A S


G E R E N C I A L E S D E E F I C A C I A

Etapa 14: Auditar las representacionesgerenciales

Etapa 14: Podrá auditarse o no el proyectoinicial. Se opinará con razón que los directivos asícomo los demás intervinientes claves querrán queun tercero independiente les confirme lo razonabley equitable de las representaciones –aunque no seaen el primer informe, sí en los siguientes.

Puede que no se haya decidido en la etapa 4,por ejemplo, que intervinieran auditores. Se habrádecidido más bien aprovechar el proyecto inicialpara obtener un diagnóstico de la informaciónsobre el rendimiento de la organización en relacióncon el marco de eficacia. Ya entendiendo mejor lasetapas de aquel trabajo, así como la capacidad delos gerentes de elaborar representaciones atinadas ycon confianza en ella, la organización podrá decidirque las auditorías se vuelvan parte de futuros infor-mes.

En caso de que se audite, hace falta entenderque la Fase VII no se sitúa en la secuencia de fases,visto que sólo empieza después de que la gerenciahaya terminado el informe de eficacia. En el inte-rés de todas las partes, idealmente participará elauditor desde el inicio del proyecto. Mediante talcolaboración temprana, se enterará la gerencia delas pruebas que aplicarán los auditores y podráorganizar sus representaciones en consecuencia.Asimismo, podrán ellos entender los matices deltrabajo desde el principio y por consiguiente, deci-dir más atinadamente.

Se expone en la Parte III lo que abarca laauditoría de representaciones gerenciales de efica-cia.


CONCLUSIÓN

Varios factores intervienen y seguirán intervi-niendo en la presión que se ejerce sobre la rendi-ción de cuentas en los sectores tanto público comoprivado. Ya no conoce la economía el optimismoalegre de los años ochenta y hay poca probabilidadde que lo vuelva a conocer en el futuro próximo.Frente a presiones financieras enormes, ambos sec-tores reorganizan, reestructuran, reducen, fusionan.

Para sobrevivir, tendrán que lidiar por recursoslas organizaciones y sus componentes. Sobreviviránmejor las que demuestren mejor su responsabilidady dispongan de procesos que apoyen y compruebensu eficacia. Tendrán que poder demostrar:

• la pertinencia, adecuación y eficacia de susprogramas, servicios y productos y sus reper-cusiones;

• su capacidad de responder al cambio y soste-ner su eficacia a largo plazo.

Estar informado antes de decidir es en la ac-tualidad una obligación más bien que una opción,más aún cuando los recursos limitados y la obliga-ción de servir a los ciudadanos y satisfacer a losclientes provocan grados de riesgo nuevos y mayo-res. No pueden por lo tanto prescindir las organi-zaciones de sistemas adecuados de gestión e infor-mación del rendimiento.

C O N S T I T U T I V O S D E U N B U E N

S I S T E M A D E G E S T I Ó N D E L

R E N D I M I E N T O

Se deben definir varios con mucha claridad:• las exigencias y atribuciones de quienes

reciben la información;• las responsabilidades de quienes deben medir

el rendimiento y dar cuenta de ello;

• una base común para medir y rendir cuentas;• disposiciones organizacionales, incentivos y

desarrollo de la capacidad;• procesos y mecanismos para reunir, analizar,

rendir cuentas y aprovechar datos sobre elrendimiento;

• mecanismos de validación.

E X I G E N C I A S Y AT R I B U C I O N E S D E Q U I E N E S R E C I B E N

L A I N F O R M AC I Ó N

• conocer lo que constituye una informaciónacertada a fin de cumplir el mandato acepta-do; definir objetivos claros y establecer elrendimiento o logro que se espera al respecto;

• procurar que se tomen disposiciones adecua-das para obtener los datos necesarios;

• aprovechar éstos de una manera justa y ade-cuada que propicie confianza, un clima posi-tivo y la eficacia en la organización.

R E S P O N S A B I L I D A D E S D E Q U I E N E S D E B E N M E D I R Y

R E N D I R C U E N TA S

• tomar en cuenta las responsabilidades, losintereses y las exigencias específicas de aquéllosa quienes rinden cuentas así como lo oportu-no de los datos en la toma de decisiones;

• procurar que los datos reunidos sean lo bas-tante completos como para representar co-rrectamente el rendimiento de la organización;

• procurar que se preparen los datos con rigor yque incluyan las explicaciones o advertenciasque hagan falta para permitir posteriormentejuicios atinados.

U N A B A S E C O M Ú N PA R A M E D I R Y R E N D I R C U E N TA S

La base común debe entenderse claramente porquienes proporcionan y quienes reciben la informa-ción y caracterizarse así:


• vincular las exigencias, los intereses y lasresponsabilidades de ambos;

• tomar en cuenta que el concepto de rendi-miento es polifacético y precisa enfocar resul-tados y logros;

• servir de fundamento para que quienes propor-cionan y quienes reciben los datos valoren locompleto y justo de éstos, con una base comúny preestablecida de reglas fundamentales;

• permitir flexibilidad, procurando que se defi-na y explique lo suficiente cualquier desvia-ción de lo esperado.

D I S P O S I C I O N E S O R G A N I Z AC I O N A L E S , I N C E N T I V O S

Y D E S A R R O L LO D E L A C A PAC I D A D

Los arreglos siguientes son imprescindibles para laaplicación y el funcionamiento acertados de unbuen sistema de gestión e información del rendi-miento:

• apoyo y participación personal y visible de losmás altos cargos de la organización (en el sec-tor público, esto significa tanto los líderespolíticos como los directores administrativos);

• reglas de ética y cualquier incentivo y sanciónque impulse la producción y el uso de datosinformativos amplios –repartición de poderes,sistemas de valores, bloqueos mentales, enrealidad la cultura gerencial entera;

• voluntad de suministrar el tiempo y los recur-sos necesarios para facilitar a los intervinientesel dominio del sistema y el desempeño eficazde su papel;

• voluntad de perseverar en el sistema y seguirmejorándolo.

P R O C E S O S Y M E C A N I S M O S PA R A R E U N I R , A N A L I Z A R ,

R E N D I R C U E N TA S Y A P R OV E C H A R L A I N F O R M AC I Ó N

• tomar en cuenta que la información precisaoriginarse de varias fuentes, no sólo de una;

• aprovechar tanto como sea posible las fuentes

existentes, tales como estadísticas y datos defuncionamiento, auditorías internas, otrosmecanismos de examen, procesos de valora-ción y planificación estratégicos;

• reunir datos de estas varias fuentes en un con-junto integrado que dé cuenta del rendimien-to de modo adecuado, completo y justo.

M E C A N I S M O S D E VA L I D AC I Ó N

Los mecanismos convenientes aumentan la confianzade quienes deciden en los datos que les suministra elsistema. Una auditoría les podrá facilitar esta con-fianza, según se expone en la Parte III.

E L E M E N T O S D E M E D I D A S

A C E R T A D A S D E L

R E N D I M I E N T O

Un solo indicador no suele bastar para quequienes deciden lleguen a conocer el rendimientode una organización o un programa como les esnecesario. Se suele precisar distintos indicadorespara esclarecer los varios aspectos del rendimiento.Además de ser fiables y oportunos, los datos preci-san:

• explicar lo que se decidió y por qué, así comolas consecuencias o lo que se supone queserán –asimismo deben abarcar elementos deapoyo y justificar su importancia, límites, fia-bilidad y pertinencia;

• cotejar el rendimiento real con el rendimientoy los resultados previstos, mediante objetivoso metas predeterminados;

• ayudar a determinar cómo se puede mantenero mejorar el rendimiento;

• equilibrar las exigencias de comprensión ysimplicidad y lo complejo de los programas,los servicios y las organizaciones;

• tomar en cuenta las responsabilidades, necesi-dades e intereses de todos en los distintosniveles de la organización.

P A R T E I I . C O N C L U S I Ó N 1 9 7

APÉNDICES

Los apéndices que siguen sólo intentan ejemplificarlo explicado. Reflejan lo realizado en algunas apli-caciones del marco de eficacia y se espera que inte-resen a quien está contemplando tal proyecto. Lepedimos al lector recordar que pueden y debentodos estos asuntos adaptarse a las circunstanciaspropias de la organización estudiada, así como a losintereses, aptitudes y preferencias de quienes parti-cipen.

A P É N D I C E A

S U G E R E N C I A D E O R D E N D E L D Í A P A R A L A J O R N A D A O R G A N I Z A C I O N A L

Tema Duración

Introducción ...............................................................................................................................20 minutosRetos principales..........................................................................................................................25 minutosPresentación general del marco de eficacia ..................................................................................30 minutosAtributos de la eficacia ......................................................................................................................2 horasIntroducción al trabajo en grupo .................................................................................................10 minutosTrabajo en grupo .........................................................................................................................50 minutosInformes de los grupos ................................................................................................................50 minutosAplicación del marco ...................................................................................................................45 minutosAyudar a la organización a decidir ...............................................................................................30 minutos


A P É N D I C E B

P R E S E N T A C I Ó N G E N E R A L D E L A G U Í A D E L A N I M A D O R

P A R T E I I . A P É N D I C E S 1 9 9

M A T E R I A L D E L A J O R N A D A O R G A N I Z A C I O N A L

Í N D O L E D E L A J O R N A D A

Esta jornada de un día pretende aportar a los ejecutivos encargados de tomar decisiones másdatos sobre el marco de doce atributos de eficacia y permitirles aplicar éstos en algunos de sus princi-pales programas o actividades. Aplicando estos atributos, aunque sea de forma muy preliminar, po-drán los gerentes apreciar la médula de las representaciones que a lo mejor llegarán a preparar, asícomo los retos y concesiones que podrán enfrentar. Tal aplicación les facilita la orientación que nece-sitan para decidir si esos conceptos les conciernen. Podrán asimismo evaluar las consecuencias posi-bles de la aplicación eventual en su organización.

La jornada podrá desembocar en las siguientes decisiones:• opina la organización que estos conceptos le interesan y quisiera organizar otro taller, más deta-

llado, a fin de explorar la puesta en práctica;• la organización está dispuesta a entablar la ejecución y afectar los recursos y el tiempo necesarios;• a la organización no le conviene perseguir de momento tal proyecto.

En primer lugar participarán los gerentes ejecutivos en la jornada. Podrán también tomar parteuno o dos de los principales directivos, así como algunos especialistas encargados de apoyar a la geren-cia en este proceso. El animador conduce la jornada.

Es importante seguir enfocando a los altos cargos que toman decisiones, siendo ellos los máscapaces de entender cómo tales conceptos pueden o deben insertarse en la estrategia de su organiza-ción. Por lógica, los gerentes de nivel medio suelen dedicarse más al funcionamiento de la organiza-ción, lo que no trata este marco de eficacia.

Es aconsejable que el grupo no comprenda más de veinte personas –el número ideal siendo diezo doce.

I N T E R V I N I E N T E S P R I N C I PA L E S

Suele haber tres.

E L A N I M A D O R

El animador encabeza a los participantes en el proceso, orientándoles hacia el marco de eficacia yla aplicación de estos conceptos a su organización, induciéndoles a tomar una decisión con respecto ala puesta en práctica. Es decir que el animador debe conocer a fondo el marco, la organización ysaber dirigir talleres de altos cargos.

Si el animador conoce bien el marco pero no tanto la organización, lo podrá acompañar y ayu-dar un colega u otra persona de la organización.


E L PAT R O C I N A D O R

Es imprescindible que la jornada se patrocine dentro de la organización, ya sea por el directorgeneral u otro alto cargo. El patrocinador tendrá que tener fe en el mensaje que transmite y estar dis-puesto a promover el marco de eficacia ante sus colegas. Él desempeña varios papeles centrales:

• conjuntamente con el animador, planea la jornada, suministra información y ayuda en los arre-glos prácticos;

• procura que asista a la jornada quien convenga asista;• presenta al animador y prepara el escenario para el evento, situándolo en el contexto de los inte-

reses y la estrategia de la organización;• ayuda a clausurar la jornada con éxito, es decir que ayuda a que se llegue a decidir el inicio del

proyecto o no.

En caso de que no se encuentre a nadie en la organización que acepte la función de patrocina-dor, hará falta cuestionar la viabilidad de un proyecto de marco de eficacia. En última instancia, nopodrá llevarse a cabo este proyecto sin el liderazgo y la participación de la gerencia y si no siente éstala responsabilidad hacia el proyecto.

LO S PA RT I C I PA N T E S

Los participantes tendrán que querer participar activamente en los debates. El éxito de la jorna-da depende también de quiénes son. Conviene mejor que se seleccionen entre quienes idean y diri-gen los asuntos de la organización. En caso de que pocos de ellos quieran participar, dejando así estaresponsabilidad a los gerentes de nivel medio, también hará falta cuestionar la viabilidad del proyectode marco de eficacia.

O B J E T O D E L A G U Í A D E L A N I M A D O R

Proporciona la guía los consejos y datos necesarios para planear y dirigir la jornada, constandode nueve módulos vinculados a la orden del día de la jornada. El material de la jornada incluye ade-más la carpeta de participación.

Al igual que en la sesión informativa de la alta gerencia, la guía no pretende prever todos losauditorios y casos posibles. Por su diseño será posible planear y dirigir la jornada con flexibilidad demodo que convenga a circunstancias particulares.

E S TA B L E C E R E X P E C TAT I VA S R E A L I S TA S Y C O M U N I C A R L A S

La jornada organizacional pretende facilitar a los gerentes ejecutivos la decisión de emprender elmarco de eficacia o no.

Ellos deben concluir de la jornada que el proyecto les incumbe.Aunque sea perfectamente posible llegar a una decisión al final de la jornada, hay que recordar que


tal decisión genera varias consecuencias: entre otras, cuándo y dónde empezar, quién participará y quéesperar exactamente. Es probable que no sobre bastante tiempo o ánimo para tales consideraciones.

Se aconseja, pues, que el director general o el patrocinador comunique al final de la jornada quese apartará tiempo poco después a fin de que los gerentes discutan y solucionen estos asuntos, ani-mándoles a reflexionar sobre éstos mientras tanto.

A R R E G LO S P R Á C T I C O S

La jornada organizacional constituye un evento intenso para todos los participantes. La dinámi-ca de grupo exige que dispongan de un ambiente tan confortable como sea posible. Los arreglos prác-ticos deberán ser de la más alta calidad y reflejar un fuerte compromiso por parte de la gerencia haciael proceso para propiciar tanto comodidad como un diálogo abierto.

Se determinará con mucho cuidado el lugar del evento, que idealmente se celebrará fuera delsitio de trabajo. Entre otras razones, porque esto permite orientar la atención y la energía sostenidasde los participantes hacia el taller, sin recordarles las actividades cotidianas de su organización.

Se suele celebrar mejor la jornada en un hotel que tenga por supuesto el espacio necesario para lasala de reunión principal, así como salas separadas, más pequeñas, que permitan trabajar en subgru-pos. Un hotel podrá además suministrar fácilmente café, comida, equipo audiovisual, por ejemplo,según haga falta.

Según se ha indicado ya, es esencial propiciar una relación de trabajo agradable y fructífera entretodos los participantes y el animador, lo que se podrá lograr por ejemplo en una cena, que se organi-zará previamente a la jornada, de preferencia en el mismo hotel donde va a tener lugar el taller. Enesta cena podrán asimismo recordar las discusiones de la sesión informativa y echar un vistazo a laorden del día del día siguiente.

A P É N D I C E C

L Í N E A S G E N E R A L E S D E L P R O G R A M A


E L E M E N T O S P R I N C I P A L E S

M A N D AT O

• Indicar el mandato actual del programa y el origen de la autoridad que le ha sido adscrita;• Exponer lo que justifica este mandato con respecto a:

- la situación, necesidades o problemas que se procura resolver mediante el programa,- lo que se lleva a cabo o se tiene autoridad de llevar a cabo en otros programas, ya sea fuera

o dentro de la organización.

O B J E T I V O S Y M E TA S

• Definir los objetivos y metas del programa o actividad.

C L I E N T E L A D E S E A D A / P O B L AC I Ó N A F E C TA D A

• Nombrar a los beneficiarios, la clientela deseada y los verdaderos usuarios, procurando distinguircada clase;

• Caracterizarles;• Explicar cómo pueden haber evolucionado estas características.

D I S E Ñ O Y E J E C U C I Ó N D E L P R O G R A M A

• Definir las actividades o funciones centrales del programa y según convenga, cómo se vinculan;• Exponer cómo se toman e implementan decisiones en cuanto a los derecho habientes;• Exponer cómo se ejecuta el programa (por ejemplo, de modo centralizado o descentralizado, en

relación directa con la clientela o por intermediarios).

O R G A N I Z AC I Ó N Y R E C U R S O S

• Exponer la estructura organizacional del programa;• Indicar los recursos humanos, financieros y físicos que han afectado al programa.


¿ S E D E S C R I B E E L P R O G R A M A D E M O D O C O M P L E T O Y

A D E C U A D O ?

P R E G U N TA S G E N E R A L E S

• ¿Existen discrepancias entre ciertos intervinientes en su modo de percibir el programa o algunosde sus aspectos? Si sí, ¿qué repercusiones tendrá tal situación?

M A N D AT O

• ¿Se exponen según convenga las circunstancias y el raciocinio que generaron el mandato y losobjetivos actuales?

O B J E T I V O S Y M E TA S

• ¿Se exponen los objetivos con respecto a los resultados? Si no, ¿sabemos sin embargo qué resul-tados claves se buscan en relación con los objetivos? Si sí, ¿se han definido cómo conviene estosresultados claves?

• ¿Existen aspiraciones o metas específicas vinculadas con el nivel de rendimiento por lograr enáreas centrales? Si no, ¿entendemos sin embargo lo que tendrían que alcanzar estos niveles derendimiento? Si sí, ¿se han definido cómo conviene estas aspiraciones y metas?

• ¿Comportan los objetivos enunciados contradicciones o conflictos que se necesitan explicar?

C L I E N T E L A D E S E A D A / P O B L AC I Ó N A F E C TA D A

• ¿Se han presentado adecuadamente los rasgos característicos (sociales, económicos, demográficos)de nuestros beneficiarios, clientes deseados y usuarios actuales?

• ¿Se distingue claramente entre los conceptos de beneficiario, clientela deseada y usuario actual?

D I S E Ñ O Y E J E C U C I Ó N D E L P R O G R A M A

• ¿Precisa explicarse algo con respecto al balance buscado o el orden de prioridad entre las funcio-nes principales del programa?

• ¿Precisa explicarse algo más con respecto a los criterios y procesos principales que se usan para,por ejemplo, determinar a los derecho habientes?

A C C I O N E S Y P R O C E S O S D E O R I E N T A C I Ó N ,

P L A N I F I C A C I Ó N , E X A M E N E I N F O R M A C I Ó N

Una presentación general de las acciones y procesos pasados, actuales y futuros que se aplican alprograma propiciará el mejor uso de los sistemas y métodos vigentes, proporcionando a la vez unpunto de partida común para el animador y los participantes cuando se preparen y recojan datos enanticipación de la jornada.


P R O C E S O S O R D I N A R I O S D E O R I E N TAC I Ó N , P L A N I F I C AC I Ó N E I N F O R M AC I Ó N

• Definir y describir cada proceso principal, tanto interno como externo, en cuanto a:- su enfoque,- quien lo encabeza,- de qué se informa,- la frecuencia de tales informes,- el uso de tales informes.

AC C I O N E S E S P E C Í F I C A S , PA S A D A S Y AC T U A L E S , D E O R I E N TAC I Ó N , P L A N I F I C AC I Ó N E I N F O R M AC I Ó N

• Definir y describir las principales acciones específicas, tanto internas como externas, en cuanto a:- su enfoque,- su plazo,- quien la encabezó y la encabeza,- según convenga, sus resultados, a quién se han informado y cómo se han usado.

A P É N D I C E D

T A L L E R D E E J E C U C I Ó N – D O C U M E N T O D E T R A B A J O

Í N D I C E

1. Introducción2. Antecedentes3. Descripción de los papeles claves4. Estructura del taller5. Trabajo previo6. Actas del taller

Anexos

T A L L E R D E E J E C U C I Ó N – D O C U M E N T O D E T R A B A J O

1 . I N T R O D U C C I Ó N

O B J E T I V O D E L TA L L E R

Pretende el taller ayudar a los participantes a elaborar un primer boceto de sus representaciones enrelación con [identifique el programa aquí], mediante los resultados de la jornada organizacional y las deci-siones con respecto al campo y el modo de enfocar los primeros esfuerzos, tomadas en la reunión gerencialde seguimiento.

Según se explica posteriormente, se desarrolla el taller en una serie de sesiones plenarias y discusionesen grupo durante los tres días del taller.

R E S U LTA D O P R E V I S T O

No será exagerado esperar que se logre lo siguiente:• una descripción de la estrategia del proyecto, es decir ¿por qué se ha iniciado? ¿quién se beneficiará? ¿y

cómo?• un conjunto preliminar de representaciones gerenciales en relación con atributos claves que a juicio de la

gerencia son importantes para comunicar y entender el desempeño de [identifique el programa aquí];• un bosquejo general para afinar más estas representaciones hasta que los altos cargos puedan con toda

confianza presentarlas al consejo directivo.

AC T I V I D A D E S D E S E G U I M I E N T O

Se necesitarán actividades y reuniones de seguimiento a fin de afinar las representaciones, consultar alos intervinientes claves según convenga, redactar y afinar el informe de representaciones gerenciales, elabo-rar la estrategia para presentarla ante el consejo.


O B J E T I V O D E L D O C U M E N T O D E T R A B A J O

Pretende presentar en términos generales la orden del día del taller de ejecución y sus actividades.Es imprescindible que los participantes lo lean antes de que asistan al taller y que cada uno de ellos

traiga la documentación, información y los datos que pueda recoger, para elaborar las representacionessobre los doce atributos de la eficacia. Se detalla más abajo la índole de esta documentación y datos.

2 . A N T E C E D E N T E S

El [fecha], participó la alta gerencia en la jornada organizacional, cuyo objetivo general era por unaparte, presentar los conceptos y el marco vinculados con la presentación de información sobre la eficacia ysu auditoría y por otra, propiciar que los participantes empezaran a aplicar algunos de los conceptos en[identifique aquí su organización]. Pretendía pues ayudarles a decidir acertadamente si llevar a cabo elproyecto, o no, en la organización.

Tras la jornada organizacional, la alta gerencia decidió entablar el proyecto, lo que dio lugar a unaserie de estudios más detallados: adónde enfocar los primeros esfuerzos, quién participaría y cómo proceder,luego lo discutió en su reunión del [fecha]. Decidió entonces la alta gerencia empezar con [identifiqueaquí el programa].

También decidió que se celebre un taller de ejecución de tres días, dirigido por [identifique aquí elanimador], participando los mismos gerentes (y quizás algunos analistas principales que estarán encargadosde apoyar a los gerentes).

3 . D E S C R I P C I Ó N D E L O S P A P E L E S C L A V E S

E L A N I M A D O R

El animador se llama [apellido del animador]. Está encargado sobre todo de situar el contexto de lasdeliberaciones de los participantes, ayudarles a centrar sus discusiones, aconsejarles y mantener el ritmo deltaller. [Se indica también si alguien ayudará al animador].

LO S PA R T I C I PA N T E S

Participarán los altos gerentes de [identifique aquí la organización] (así como unos analistas principa-les a quienes la gerencia encarga de apoyarle en la ejecución del proyecto). El éxito del taller dependerá deltrabajo y los debates de los participantes.

Se cuenta con que traigan varios documentos, información y datos que habrán recogido para elaborarsus representaciones sobre los doce atributos de la eficacia. El primer anexo235 presenta un panorama de lasactividades y procesos principales de orientación, planificación, examen e informe que podrán aplicarse alprograma. Lo podrán aprovechar los participantes al prepararse para el taller.


4 . E S T R U C T U R A D E L T A L L E R D E E J E C U C I Ó N

El segundo anexo consta de la orden del día del taller.

F L E X I B I L I D A D D E L H O R A R I O

Se podrá adaptar la duración de cada actividad a las circunstancias. Por ejemplo, dado que lo previstopara la primera mañana ya se ha analizado, se podrá discutir más rápidamente en las reuniones de la jorna-da organizacional y el seguimiento, propiciando por lo tanto más tiempo para elaborar las representacionesgerenciales provechosamente ya que el tiempo asignado para eso suele ser muy breve.

M A Ñ A N A D E L P R I M E R D Í A

Tras una alocución breve de apertura por parte del director general, [el animador] expone el contextode los tres días, la orden del día y los arreglos prácticos. Es imprescindible en este momento definir y acor-dar las expectativas generales, los resultados específicos para el taller así como lo que se precisará cumplir enel seguimiento de éste.

Luego, los participantes recapitulan por escrito las estrategias generales del proyecto a su juicio, consi-derando varios asuntos, entre otros:

• ¿Qué factores, acciones, sucesos, obligaciones, tendencias, que sean de gran importancia para elproyecto, ya sea dentro o fuera de la organización, están interviniendo o podrán intervenir?

• ¿Qué retos, decisiones y preferencias aguardan a la dirección y la alta gerencia en el ambiente actual oprevisto? ¿qué provecho se puede sacar al respecto?

• ¿Tal método beneficia también al personal, a la clientela, a los principales intervinientes y al públicoen general?

Se recordará que varios de estos asuntos ya se han discutido en la jornada organizacional y en la reu-nión gerencial de seguimiento y se encuentran en el anexo 3. [Observación: precisa el animador conservar unsumario de estos debates y preparar el anexo a partir de estas notas].

En la segunda tarea de la mañana, se recopila por escrito por qué se ha seleccionado [identifique aquíel programa] para elaborar por primera vez las representaciones gerenciales. Se estudia y acaso se modificala descripción del programa que consta en el anexo 4.236 Se define además lo importante de cada atributopara esta actividad, apartando lo que considera de poca o ninguna importancia. Se debe sin embargo justi-ficar detalladamente tales exclusiones a fin de volver a discutirlas en el debate de las representaciones geren-ciales globales, en la mañana del tercer día.

También se han discutido previamente la selección de [identifique aquí el programa] y la posibilidadde aplicar a esta área los atributos que se describen en el anexo 3. [Observación: el animador necesita conser-var un sumario de estos debates y preparar el anexo a partir de estas notas].

Se tratará más o menos rápidamente este punto del taller, conforme queden satisfechos los participan-tes con los resultados de las discusiones anteriores y el grado de pertinencia de los anexos de este documen-to de trabajo.


TA R D E D E L P R I M E R D Í A Y S E G U N D O D Í A

Los participantes se dedican al objeto principal del taller, es decir la elaboración de las representacio-nes gerenciales en cuanto a los atributos individuales.

Se establecen dos grupos, cada uno con responsabilidad para discutir, luego redactar borradores derepresentación sobre dos atributos a la vez. Cada grupo da cuenta de sus borradores en la sesión plenariapara que se discutan más y acaso se modifiquen. Sigue este vaivén de los grupos de trabajo a las sesionesplenarias hasta que se han tratado todos los atributos que se consideran de importancia. Se delinea en elanexo 2 la orden del día del taller y la duración de las discusiones. Puede variar esto según prosiga el taller.

El anexo 5237 consta de directrices y una estructura de elaboración de la representación gerencial. Porsu índole general, la estructura propicia que se estudien todos los aspectos claves de una representación encada caso o por lo menos, hasta los límites de los datos actuales. Asimismo facilita la identificación delagunas o repeticiones entre las representaciones (mañana del tercer día).

Se intenta que al final del segundo día, cada participante reciba un juego completo de las representa-ciones elaboradas en el día y medio anterior.

Durante este período, es importante que sigan presentes las expectativas en la mente de los participan-tes y que éstos se limiten a lo que pueden razonablemente cumplir en esta etapa. Puede que no sea fácillograrlo. Se procurará redactar las representaciones de manera más completa y definitiva, reconociendo sinembargo que en este momento aún no se manejarán con máxima habilidad los criterios y datos de valora-ción. No obstante se habrá logrado mucho al dominar efectivamente de lo que se dispone y definir lo quese necesitará cumplir después del taller de ejecución.

M A Ñ A N A D E L T E R C E R D Í A

Al iniciar su tercer día, los participantes vuelven a trabajar en grupo. Cada grupo debe examinar yevaluar el conjunto de representaciones, al acecho de las lagunas, redundancias, contradicciones y posibili-dades de vincular estas representaciones y llegar a una mayor precisión y claridad. Presentan luego los resul-tados de su trabajo en la sesión plenaria al final de la mañana para que se discutan y acaso se modifiquen.

TA R D E D E L T E R C E R D Í A

Al principio de la tarde, cada grupo examina cómo puede profundizar en las representaciones; luegodiscute los resultados de su trabajo en la sesión plenaria al final de la tarde. Si faltase tiempo, se podrádemorar este examen detallado, y llevarlo a cabo en una reunión gerencial.

Estos asuntos pueden incluir lo siguiente:• ¿Cómo precisa modificarse el borrador de representación a corto plazo (es decir, dentro de los próxi-

mos meses) para que los altos cargos puedan con toda confianza presentarlo al consejo?• ¿Quién precisa hacer el trabajo al respecto? ¿A qué plazo?• ¿Qué precisa hacerse de inmediato para fomentar la participación de miembros claves del consejo?• ¿Según convenga, cómo se integrará la auditoría? ¿El trabajo de estos tres días pone en duda lo que se

decidió previamente al respecto?• ¿Qué necesita hacerse para fomentar la participación de los demás intervinientes, entre otros el perso-

nal, la clientela, otras organizaciones, e informarles?


5 . T R A B A J O P R E V I O

Los participantes necesitan leer bien este documento de trabajo al prepararse para el taller; esto lesfacilitará la ejecución de sus tareas y la comprensión del desarrollo del taller.

El documento de trabajo les permite sobre todo recopilar documentos y datos que traerán luego al tallery aprovecharán para discutir, elaborar y examinar las representaciones gerenciales con respecto a cada atributo.

Se podrá tratar de lo siguiente:• criterios o factores para medir aspectos del rendimiento o eficacia;• puntos de referencia, metas u objetivos establecidos para varios aspectos del programa;• datos existentes sobre el rendimiento del funcionamiento, administración, recursos humanos y

financieros, sanidad y seguridad, costo, resultados y acotejamientos con otros programas y organizaciones;• informes y estudios, vinculados con la auditoría, valoración, desarrollo organizacional, sanidad y segu-

ridad;• documentos de orientación y planificación, externos e internos, que podrían influir en el programa;• sondeos o encuestas para valorar las exigencias y opiniones del personal, la clientela y el público en general;• estudios e informes especiales tales como los que producen por ejemplo las revistas, los medios de

comunicación y que repercuten en el programa o en parte de él;• informes anuales.

Según se ha indicado anteriormente, el anexo 1 de este documento de trabajo brinda un panorama delas actividades y procesos principales de orientación, planificación, examen e informe. Lo podrán aprove-char los participantes al prepararse para el taller. El anexo 5 además propone consejos y una estructura paraelaborar borradores de representación, lo que puede resultar útil para definir la gama de factores y datos devaloración que acaso sean pertinentes para un atributo en particular. Por fin, el anexo 6 consta de sugeren-cias generales en cuanto a ciertos atributos, basadas en un análisis previo de los datos recopilados. Sin lugara duda, los participantes querrán rechazar, extender y afinar algunas de estas ideas preliminares.

6 . A C T A S D E L T A L L E R

[Indicar cómo se producirán las actas de los grupos de trabajo y las sesiones plenarias]. [Observación:el animador necesitará organizar la producción de las actas, ya sea mediante los recursos del hotel o telecopiándo-las a las oficinas de la organización para que sean reproducidas y devueltas al taller].

A N E X O S

Anexo 1: Presentación general de las actividades y procesos pertinentes de orientación, planificación, exa-men e informe

Anexo 2: Orden del día del taller de ejecuciónAnexo 3: Contexto estratégico – resultados de reuniones y discusiones anterioresAnexo 4: Descripción del programaAnexo 5: Elementos de representación gerencialAnexo 6: Redacción del primer conjunto de representaciones gerenciales – ideas y sugerencias preliminares


A P É N D I C E E

O R D E N D E L D Í A D E L T A L L E R D E E J E C U C I Ó N 2 3 8

SESIÓN DURACIÓN

PRIMER DÍA

Alocución de apertura (Director general y animador) 45 mins

Discusión en sesión plenaria ¿Por qué se interesa la organización en las representaciones 1 horagerenciales? ¿A quién pueden beneficiar? ¿Cómo?

Discusión en sesión plenaria ¿Por qué ha decidido la organización empezar enfocando este 1.5 horaprograma en particular? ¿Qué grado de importancia se puede aplicar a cada atributo en cuanto a este aspecto del programa?

Trabajo en grupo Elaborar borradores de representaciones sobre atributos específicos 1.75 hora

Discusión en sesión plenaria Debatir estos borradores 1.5 hora

SEGUNDO DÍA





TERCER DÍA

Trabajo en grupo Examinar el conjunto de borradores de representaciones 1.75 hora

Discusión en sesión plenaria Discutir los resultados de las deliberaciones de grupo 1.5 hora

Trabajo en grupo Seguir afinando las representaciones 1.75 hora

Discusión en sesión plenaria Discutir las deliberaciones de grupo 1 hora

Sesión plenaria Alocución de clausura


A P É N D I C E F

M O D E L O D E N O T A I N F O R M A T I V A D E L D I R E C T O R G E N E R A L A L A E N T I D A D D I R E C T I V A

El director generalal

Consejo de dirección

Objeto: P R O Y E C T O D E E L A B O R A C I Ó N D E R E P R E S E N T A C I O N E S G E R E N C I A L E S D E E F I C A C I A

Para proseguir con nuestras discusiones previas y adelantándome a nuestra próxima reunión, en lapresente nota procuro exponer lo siguiente:

• la índole y la meta del proyecto;• el estado actual del proyecto y los planes de ejecución;• la importancia de sus consejos y colaboración en este momento del proyecto;• la índole de estos consejos y colaboración.

Í N D O L E Y M E T A D E L P R O Y E C T O

Desde hace unos meses, nos ocupa un proyecto que pretende aplicar a una de nuestras actividadesprincipales un marco de eficacia y un conjunto de directrices que ha elaborado la CCAF. Quisiera recalcarque no se trata de una iniciativa de los analistas ni de los auditores, sino de la alta gerencia.

El folleto anexo les proporciona para su información una presentación general del marco de eficaciaque estamos usando, que define los doce atributos de la eficacia que constan en el marco y la gama deasuntos que nos interesan.239

Este marco pretende ayudarme a darles cuenta del rendimiento de nuestra organización de un modomás amplio, aunque más enfocado. Las investigaciones de la CCAF han revelado que las entidades directi-vas del sector público suelen recibir datos fraccionados, sin contexto estratégico, que les sirven poco paratomar decisiones y pedir cuentas a sus gerentes de forma adecuada.

En este momento de la aplicación del marco, la forma y el contenido de los informes ya empiezan aespecificarse. Según les expongo más abajo, sería muy importante y oportuno recibir su opinión y consejoahora.

Me permito exponerles con brevedad lo que nos impulsó a emprender tal proyecto.En primer lugar, tanto ustedes como miembros del consejo de dirección como mis colegas gerentes y

yo tenemos que enfrentarnos con asuntos complejos, controvertidos, en fin, con verdaderos retos. Se nospiden más servicios, mientras que nuestros recursos se reducen y las orientaciones públicas continúan evo-lucionando. Tal situación no puede más que durar, exigiendo de nosotros decisiones atinadas y difíciles.Precisamos pues recibir información acertada, que necesita originarse de manera que ayude a definir y ana-lizar concesiones así como a explicar nuestras decisiones de modo creíble y definitivo ante varios intervi-nientes. Asimismo tales datos nos permitirán influenciar a estos intervinientes.


En segundo lugar, al dar cuenta de modo más completo se iniciará un diálogo nutrido entre los geren-tes y ustedes, a un nivel que ambos encuentren interesante. A mi juicio este proyecto permitirá plantearuna base de discusión de alto nivel y que tome en cuenta nuestros programas, así como darles una mejorcuenta de cómo se vinculan nuestras actividades para alcanzar nuestros objetivos principales. Hemos selec-cionado uno de nuestros principales programas para iniciar la aplicación del marco. En caso de éxito, seproseguiría con los demás.

En tercer lugar, el proyecto cumple con la voluntad de la alta gerencia de acordar las prioridades, vin-cular los ambientes profesional y administrativo de nuestra organización, dirigir el funcionamiento de éstay facilitar el enfoque de las acciones administrativas centrales. La alta gerencia se ha convencido de que elproceso será provechoso.

En cuarto lugar, gracias al proyecto nuestra organización podrá demostrar su liderazgo en su ámbito.

E S T A D O A C T U A L Y P L A N E S D E E J E C U C I Ó N

Los altos cargos ya se han reunido varias veces, sobre todo en talleres, a fin de estudiar estos asuntos, osea llegar a un entendimiento de los conceptos de eficacia, valorar su viabilidad en nuestra organización,decidir dónde situar nuestro esfuerzo inicial y empezar la elaboración de las representaciones gerenciales, esdecir el informe de eficacia.

Nos hemos reunido luego para elaborar y afinar nuestras representaciones sobre cada atributo de la eficacia.Estamos prosiguiendo estas acciones y prevemos que un primer boceto del informe estará listo dentro de poco.

Este primer boceto recopila los datos existentes y fácilmente accesibles, que se vinculan con los doceatributos del marco. Preveo que inevitablemente estos datos padecerán de varias lagunas, visto que variosaspectos del marco suponen razonamientos novedosos. Se valorará en el informe inicial la amplitud deestas lagunas y según sea necesario y rentable, se delinearán estrategias para aliviarlas.

Con el tiempo el informe será más completo, al igual que los informes sobre otros programas princi-pales. Concibo que se pudiera presentarles un informe anual profundo sobre uno de nuestros programasprincipales, dándoles cuenta del rendimiento general de cada programa con una frecuencia mayor, porejemplo anual o trimestral.

I M P O R T A N C I A D E S U S C O N S E J O S Y C O L A B O R A C I Ó N

Les he expuesto más arriba los esfuerzos considerables que la alta gerencia ya ha dedicado a nuestroproyecto, haciendo posible por tanto una visión más concreta de la índole y el contenido del informe queestamos por elaborar. Creo poder darles más detalles en nuestra próxima reunión.

Nos encontramos en un cruce en el que necesitamos su opinión del proyecto y de los resultados queéste puede o debe producir en cuanto a sus necesidades. Comunicándonos su juicio sobre estos asuntos,nos ayudarán a enfocar y desarrollar mejor nuestro trabajo y el informe. Faltando esto, no se alcanzará elobjetivo final, es decir proporcionarles una información que les permita decidir y dirigir con más soltura.

Resulta de importancia crucial que se interesen ustedes en el proyecto y sus objetivos y que quieranparticipar en el proceso para sostener el ánimo y el empeño de la gerencia y el personal en mejorar la cali-dad del informe. Su apoyo reforzará además la credibilidad del proyecto ante el Estado, otros consejos yotros intervinientes y organizaciones.


Í N D O L E D E L O S C O N S E J O S Y C O L A B O R A C I Ó N S O L I C I T A D O S

A mi juicio, la próxima reunión iniciará un diálogo profundo y sostenido con ustedes en cuanto alproyecto y los resultados que espero obtener. Preveo que volveremos a debatirlos en los meses que vienen,a medida que se vaya aplicando el marco.

Quedamos en espera de sus consejos y el testimonio de su interés. Posteriormente cuando hayan exa-minado el boceto del informe, podremos atinadamente pedirles que nos comuniquen sus observacionesmás particulares.

Espero que esta nota junto con mis comentarios en nuestra próxima reunión sirvan de base sólidapara las primeras discusiones que entablemos al respecto.


A P É N D I C E G

E J E M P L O D E E S T R U C T U R A D E L I N F O R M E F I N A L E N U N A

P R I M E R A A P L I C A C I Ó N D E L M A R C O D E E F I C A C I A

R E S U M E N

• se definen la índole y el contexto del informe;• se describen sumariamente la organización, sus actividades o programas;• se presentan puntos generales de las representaciones gerenciales;• alcance de éstas en cuanto a los intereses de la entidad directiva, acciones administrativas por empren-

der, informes futuros sobre otras actividades.

I N F O R M E

P A R T E I – I N T R O D U C C I Ó N Y A N T E C E D E N T E S

• Definir la índole del informe, y su lógica, es decir:- se vincula con sucesos o acciones externas, o aspectos específicos de la estrategia de la organiza-

ción;- pretende proporcionar a los directivos datos más completos sobre el rendimiento, facilitándoles

por lo tanto sus responsabilidades y su toma de decisiones;- pretende demostrar la responsabilidad de la gerencia;- pretende volverse el crisol de los debates entre directivos y gerentes con respecto a sus expectati-

vas y perspectivas del rendimiento;- pretende igualmente volverse el crisol de las discusiones entre los gerentes y el personal de la

organización• Situar el informe en su contexto, es decir:

- proyecto piloto que pretende dar a conocer mejor el marco de eficacia y valorar la posibilidad deaplicarlo;

- base inicial de discusión con los directivos con respecto a la información que precisan recibir y loque conocen del rendimiento global de la organización, actividad o programa en estudio;

- primera (o segunda, o tercera, etc...) etapa de una amplia estrategia a largo plazo, que han discu-tido y acordado directivos y gerentes.

• Definir el método de elaboración del informe:- el proceso general;- los intervinientes principales y su papel;- la índole y nivel de lo que han contribuido éstos.


P A R T E I I – D E S C R I P C I Ó N D E L A O R G A N I Z A C I Ó N , A C T I V I D A D O P R O G R A M A E N E S T U D I O

• Enunciar el mandato y explicarlo;• Enunciar los objetivos;• Describir la estructura y los vínculos de las actividades;• Presentar a los beneficiarios, la clientela deseada y usuarios actuales;• Describir los aspectos clave del diseño del programa (por ejemplo, los criterios de admisibilidad) y de

su ejecución (por ejemplo, centralizada, descentralizada, directa o indirecta);• Presentar los recursos humanos, físicos y financieros, según convenga.

P A R T E I I I – R E P R E S E N T A C I O N E S G E R E N C I A L E S S O B R E E L R E N D I M I E N T O

• Sección preliminar que define los aspectos siguientes o cualquier otro que sea pertinente y sitúe sucontexto:

- las decisiones que se han tomado, por ejemplo las de excluir ciertos atributos, combinar o sepa-rar otros, dar prioridad a tal atributo más que otro, presentar los atributos, ya agrupados, de for-ma determinada;

- el mensaje y el balance globales que pretende alcanzar y llevar el conjunto de representacionesgerenciales;

- en toda probabilidad se basará el informe inicial en datos existentes, procurando evitar nuevas yextensas recopilaciones y análisis de nuevos datos; en consecuencia, padecerá el informe de lagu-nas, algunas de ellas muy graves, que precisarán solucionar futuros informes.

• Explicar lo siguiente con respecto a cada atributo pertinente:- lo que significa el atributo y por qué, a juicio de la gerencia, los datos en cuanto a esto son

importantes para ella, los directivos y otros intervinientes principales;- breve discusión de los principales factores, criterios e indicadores que ha aplicado la gerencia en

su análisis del rendimiento en cuanto al atributo elegido;- datos o elementos de prueba claves, vinculados con lo anterior;- conclusiones generales de la gerencia en cuanto al rendimiento (a veces y especialmente en caso

de un primer informe, se incluirán advertencias por razón de ausencia de puntos de referenciaadecuados, datos insuficientes o contradictorios).

P A R T E I V – L A E N S E Ñ A N Z A A S A C A R D E L A A P L I C A C I Ó N D E L M A R C O

• Discutir lo siguiente u otro asunto, según convenga:- pertinencia y provecho generales de la aplicación del marco y el resultado;- cargos que han desempeñado gerentes, directivos y quienes les apoyan;- gestión de las expectativas con respecto al proceso y el resultado;- dirección de la aplicación en sí;- comparación de la índole y el nivel de recursos utilizados con los que se habían afectado al ini-

ciar el proyecto;- áreas que podrán mejorarse, ajustando el enfoque del informe, esclareciendo las expectativas,

reforzando o reuniendo los papeles desempeñados por los intervinientes principales, aumentan-


do la eficacia del proyecto.A P É N D I C E S

• Organigrama• Lista de los factores, criterios e indicadores claves que han formado la base del análisis del rendimien-

to en cuanto a cada atributo• Tabla de los principales datos que constan en la Parte III del informe


235 SE PODRÁ INSPIRAR AQUÍ EN EL TRABAJO DEL ANIMADOR EN LA ETAPA 5. VÉANSE OTRAS SUGERENCIAS EN LA ÚLTIMA PARTE DEL APÉNDICE C, BOSQUEJO DE DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA.236 EL ANIMADOR PREPARA ESTA DESCRIPCIÓN. VÉANSE EN EL APÉNDICE C BOSQUEJO DE DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA LAS SUGERENCIAS SOBRE ESTRUCTURA Y CONTENIDO.237 VÉANSE EL BOCETO Y LA DISCUSIÓN EN ELEMENTOS DE UNA REPRESENTACIÓN GERENCIAL, PÁGINAS 182-184 DE LA PARTE II DE ESTE LIBRO.238 SEGÚN SE HA NOTADO EN EL TEXTO, SERÁ A VECES ACONSEJABLE QUE SE CELEBRE EL TALLER EN DOS PARTES MÁS BIEN QUE EN UNA SOLA SESIÓN DE TRES DÍAS.239 SE PUEDEN OBTENER EJEMPLARES DEL FOLLETO REPORTING ON EFFECTIVENESS DIRIGIÉNDOSE A LA CCAF.

P A R T E I I I

AUDITORÍACOMPRENSIVA


LA CONDICIÓN BAJO LA CUAL DIOS HA DADO LIBERTAD AL

HOMBRE ES LA ETERNA VIGILANCIA…240

J O H N P H I L P O T C U R R A N

INTRODUCCIÓN

Las Partes I y II de este libro se concentraronen la naturaleza e importancia de la rendición decuentas en el sector público y en los medios queutiliza la gerencia para descargar su responsabilidadde rendir cuentas, a través de informes a su cuerpou órgano directivo. La Parte III se refiere a la audi-toría, particularmente al papel que juega aseguran-do al órgano directivo sobre aspectos de calidad enel desempeño de la organización. Se demuestracómo la auditoría cierra de manera efectiva la bre-cha de la rendición de cuentas al proveer una opi-nión independiente, objetiva y profesional sobre lacual el órgano directivo puede confiar.

El énfasis de la Parte III es sobre la auditoríaque sirve al órgano directivo, el nivel de una orga-nización que delega a la alta gerencia la responsabi-lidad de administrar las políticas. Muchos de losasuntos y principios discutidos también son rele-vantes a otras actividades de auditoría, tales comola auditoría interna, la cual también dará sus servi-cios a una relación de rendición de cuentas. Algu-nas veces esa relación se da entre el nivel gerencia yel cuerpo directivo, sin embargo, es más frecuenteque se dé entre la gerencia ejecutiva y los demásniveles. En tanto que esa relación exista, los prin-cipios aquí examinados se aplican.

Todas la auditorías requieren disciplina yrigor. Esto se aplica tanto a las auditorías concer-nientes al desempeño como a las auditorías de losestados financieros. Sin embargo, nuestro énfasises sobre las auditorías concernientes al desempeñorespecto de eficiencia, eficacia y economía –lo quese denomina auditoría comprensiva. Es importan-te entender ciertos principios generales de auditoríay el Capítulo 13 trata ese tema.

Para suministrar un contexto histórico, elCapítulo 14 contiene el desarrollo de la auditoría

P A R T E I I I . A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A 2 2 1

comprensiva. Los tres diferentes alcances de laauditoría comprensiva se describen en el Capítu-lo 15, así como los factores que determinan cuálalcance se cubre.

Los Capítulos 16 y 17 describen el proceso dela auditoría comprensiva, algunas consideracionesgenerales y la conducción de la auditoría en sí. ElCapítulo 16 explica qué diferencía a este tipo deauditoría de la financiera; así como los factores queafectan la auditoría comprensiva y su informe.

Como en cualquier otra disciplina profesio-nal, se debe tomar un número de decisiones en eltranscurso de la auditoría. Estas selecciones y susimplicaciones son exploradas así como los aspectosprácticos más importantes que deben tratarse eneste tipo de auditoría. Se brinda particular aten-ción al papel que juegan los auditores internos y laforma en que los auditores comprensivos externospueden confiar en su trabajo y en otros estudiosrealizados en la entidad auditada.

El Capítulo 19 explica las normas a las quedebe adherirse la auditoría comprensiva y la formaen la que sus practicantes procuran asegurar la másalta calidad de sus exámenes. Las auditorías, porsupuesto, son conducidas por personas. Lasdemandas a los auditores comprensivos se discuten;tanto como las destrezas requeridas para ejecutarsus tareas, el papel de los clientes, así como lasáreas en las cuales deberían influenciar las audito-rías.

La auditoría comprensiva es un conceptodinámico que ha crecido y cambiado a través de laexperiencia. Ciertamente este concepto evolucio-nará aún más en el futuro. Mientras la auditoríacomprensiva no es la panacea para una buena ren-dición de cuentas, administración y dirección, sípuede contribuir sustancialmente a esos fines.

La Parte III de este libro pretende brindar alos lectores una comprensión clara de cómo se ori-ginó, creció y se practica el concepto de auditoríacomprensiva al momento de escribir el libro.


240 JOHN PHILPOT CURRAN, DE SU DISCURSO INTITULADO: SPEECH ON THE RIGHT OF ELECTION OF LORD MAYOR OF DUBLIN, 10 DE JULIO DE 1790.

S E C C I Ó N 1

ANTECEDENTES


ORIGEN DE LA AUDITORÍA

LA NECESIDAD DE RENDIR CUENTAS FINANCIERAS HA EXISTIDO

SIEMPRE, DESDE QUE SE HIZO NECESARIO PARA CADA INDIVI-

DUO CONFIAR EL CUIDADO DE SUS POSESIONES O NEGOCIOS A

OTRO. EN LAS SOCIEDADES PRIMITIVAS, CUANDO EL HOMBRE

SE DIO CUENTA DE QUE NO PODÍA CONTROLAR SUS FINCAS,

COSECHAS Y OTRAS POSESIONES, EMPEZÓ A DELEGAR RESPON-

SABILIDAD DE SUS ASUNTOS A OTROS Y, A REQUERIR UNA CON-

TABILIZACIÓN DE LOS MISMOS. AVANCES DE UNA ECONOMÍA

RURAL HACIA EL COMERCIO Y LAS FORMAS TEMPRANAS DE LA

INDUSTRIA HICIERON NECESARIO PARA LOS PROPIETARIOS EXI-

GIR A SUS SIRVIENTES UNA CONTABILIDAD A TRAVÉS DE INTER-

MEDIARIOS. COMO MUCHOS DE ESTOS SIRVIENTES NO SABÍAN

ESCRIBIR, SUS CONTABILIDADES NECESARIAMENTE ERAN ORA-

LES Y LOS INTERMEDIARIOS QUE ESCUCHABAN, SE CONOCÍAN

COMO AUDITORES. ADEMÁS DE ESCUCHAR Y TRANSCRIBIR LAS

CUENTAS, LOS AUDITORES REVISABAN SU EXACTITUD AL VERIFI-

CAR LA CANTIDAD DE DINERO, GANADO O BIENES QUE DEBE-

RÍAN ESTAR A LA MANO EN UN MOMENTO DADO.

SEGÚN SE DESARROLLÓ EL MUNDO DEL COMERCIO Y SE ELEVÓ

EL NIVEL DE ALFABETIZACIÓN, LOS SIRVIENTES ADQUIRIERON

LA HABILIDAD DE INFORMAR DIRECTAMENTE Y LOS AUDITORES

YA NO SE REQUERÍAN PARA ESCUCHAR Y TRANSCRIBIR INFOR-

MES A LOS PROPIETARIOS. SIN EMBARGO, LOS AUDITORES NO

DESAPARECIERON DE ESCENA. EN LUGAR DE ELLO, SE MOVIERON

HACIA UN PAPEL PARECIDO AL MODERNO: SE CONCENTRABAN

EN LA VERIFICACIÓN DE LA EXACTITUD DE LA INFORMACIÓN

SUMINISTRADA POR OTRO.241


ENTENDIMIENTODE LA AUDITORÍA

R E L A C I Ó N C O N C O N T A B I L I D A D

Históricamente se ha asociado la palabraauditoría, en primer término, con la contabilidadfinanciera, aunque no es parte de ésta.

La creciente importancia de las corporacionesy del gobierno en la sociedad ha creado la necesi-dad de una mayor contabilidad financiera significa-tiva, en ambos sectores, público y privado. Así porejemplo, en el sector de negocios, la creciente difu-sión de las propiedades corporativas en cientos ymiles de accionistas que no se relacionan entre sí(incluyendo inversionistas institucionales, quienespuedan tener grandes posesiones pero que tiendena mantener su distancia de la gerencia) ha creadogrupos importantes de personas interesadas, total-mente desconectadas de la gerencia de estas corpo-raciones, del mercado o de otros reguladores.

La comunicación efectiva entre estos grupos yla gerencia es esencial para el funcionamiento apro-piado del sistema económico. La contabilidadfinanciera provee esta comunicación. Sin ésta,mucha actividad comercial sería imposible. Losprestamistas, por ejemplo, demandan estadosfinancieros como prerrequisitos para otorgar elcrédito. A través de una definición orientada alusuario, que recalca este papel de la comunicación,R. J. Anderson define la contabilidad como “elproceso de identificar, medir y comunicar informa-ción para dar lugar a juicios y decisiones informa-dos, a los usuarios de la información.”242

La comprensión convencional de la relaciónentre contabilidad y auditoría se basa en las si-guientes tres presunciones:


• la gerencia, no el auditor, deberá preparar losinformes a través de los que se rinden lascuentas;

• existen bases generalmente aceptadas parapresentar tales informes (en Canadá, losPrincipios de Contabilidad GeneralmenteAceptados –GAAP), y

• el trabajo del auditor es agregar credibilidad aestos informes, utilizando las normas de audi-toría generalmente aceptadas y así, suminis-trar al cliente la certeza de la razonabilidad delos informes (esto se conoce como testimoniar–auditoría financiera).

Anderson explica la necesidad de estos testi-monios de una manera que realmente define y jus-tifica el papel de la auditoría en la sociedad:

Para ser efectiva, la información conta-ble debe cumplir con lo siguiente: debe serpreparada de manera exacta por el emisor y elreceptor debe creerla y actuar según lo recibi-do; así como sentirse satisfecho con su cali-dad. Cuatro situaciones impiden a muchosusuarios de la información contable alcanzaresta satisfacción directamente y por lo tantocrear la necesidad de una auditoría objetiva ytestimonial.

La condición más obvia es el alejamien-to… El alejamiento puede ser geográfico opuede ser legal: bajo las leyes corporativas, losaccionistas no tienen derecho de acceso a loslibros de contabilidad… o puede ser econó-mico: aunque el gobierno legalmente puedetener acceso a los libros de las compañías paravalidar la información tributaria, en muchoscasos escogerá evitar el costo de ejercer talderecho si se encuentra disponible informa-ción testimonial objetiva.

Una segunda condición es el conflicto deintereses. Quienes preparan la informaciónfinanciera contable frecuentemente tendrán

intereses contrarios a aquéllos de muchos usua-rios… Dondequiera que los usuarios de la in-formación financiera contable perciban conflic-tos de interés potenciales o reales, sentirán unrechazo natural a aceptar la calidad de la infor-mación sin el testimonio objetivo de un audi-tor.

Un tercer factor es la complejidad. Lacreciente complejidad de los sistemas de in-formación y de la preparación de los datosfinancieros para los informes, incrementa laprobabilidad de error. Al mismo tiempo, lasatisfacción del usuario y la calidad de lainformación, a pesar del acceso a todos losregistros, disminuye sustancialmente. Entales casos, los usuarios requieren de alguienmás, que actúe en su nombre, para emplearun nivel apropiado de habilidad al evaluar lacalidad de la información.

Un factor final es la consecuencia de error.Si los usuarios actúan según la informaciónrecibida, acciones imprudentes basadas eninformación de pobre calidad pueden tenerconsecuencias financieras directas. Entremayor sea la consecuencia potencial, mayorserá la necesidad de satisfacción, a través depruebas de auditoría, y la calidad de la infor-mación recibida.

El papel de la auditoría, por lo tanto, esagregar credibilidad a los estados financieros yasí, mejorar la eficacia de la comunicacióncontable necesaria para nuestro sistema eco-nómico.243

EN PRIMER LUGAR, LA CONTABILIDAD ES CONSTRUCTIVA

Y ES TRABAJO DE LA GERENCIA, MIENTRAS QUE LA AUDI-

TORÍA ES FUNDAMENTALMENTE ANALÍTICA Y REALIZADA

INDEPENDIENTEMENTE DE LA GERENCIA, CON EL

PROPÓSITO DE JUZGAR EL DESEMPEÑO DE ÉSTA.244

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 1 3 . E N T E N D I M I E N T O D E L A A U D I T O R Í A 2 2 5

D E F I N I C I O N E S D E

A U D I T O R Í A

A través de los años los escritores han conce-bido un número de definiciones para la auditoría,usualmente con algún contexto o propósito especí-fico. El Comité Wilson, por ejemplo, produjo lasiguiente:

Auditoría es aquel proceso superim-puesto en una relación de rendición de cuen-tas. Se ejecuta para establecer si un informesobre la responsabilidad asumida es correcto orazonable y es usualmente ejecutada por unatercera parte, sirviendo en primer lugar a losintereses de la parte que designó la responsa-bilidad.245

Otras definiciones, enfocadas hacia la auditoríafinanciera, son las siguientes:

Auditoría puede definirse como un pro-ceso sistemático de obtener y evaluar objetiva-mente evidencia, en relación con afirmacionesacerca de acciones y eventos económicos ycomprobar así, el grado de correspondenciaentre esas afirmaciones y los criterios estable-cidos para luego comunicar los resultados alos usuarios interesados.246

Auditoría se define como una revisiónexploratoria y crítica, realizada por un contadorpúblico, de los controles internos y registroscontables fundamentales de una empresa u otraunidad económica, para luego expresar unaopinión sobre la razonabilidad de los estadosfinancieros.247

Auditoría es el examen y verificación sis-temáticos de los registros contables, facturas yotros registros y documentos financieros ylegales de una organización. La auditoría seejecuta con el propósito de comprobar laexactitud, integridad y autenticidad de esosregistros y documentos. Se hace con la inten-

ción de presentar razonablemente la condi-ción financiera a una fecha determinada y losresultados de las operaciones para el períodoque finaliza en esa fecha, sobre la base de con-sistencia y conformidad con los principiosaceptados de contabilidad.248

Auditoría involucra un análisis y examencríticos de las transacciones y registros deinterés, la interpretación de los resultados y,normalmente, la expresión de una opiniónrelacionada con los registros y estados finan-cieros del cliente. Este trabajo lo ejecuta unapersona o personas independientes de lagerencia y pretende determinar la confiabili-dad de las representaciones de ésta última.249

Auditoría es el examen objetivo de losregistros, acompañado de la expresión de unaopinión competente concerniente a la condi-ción financiera y a los resultados operativosdel negocio del cliente.250

Mientras que todas estas definiciones se aplican enel contexto de la auditoría de estados financieros,son muy limitadas en su enfoque, donde la infor-mación sobre el desempeño involucrado va másallá de la equiparación de ingresos y costos o de lavaluación de activos y pasivos. De un examen deauditoría, se puede derivar una definición másamplia, como se muestra en el siguiente capítulo.

C A R A C T E R Í S T I C A S D E

A U D I T O R Í A

Las anteriores definiciones, mientras difierenen detalles, están basadas en un entendimientocomún de las características fundamentales deauditoría.

El primer prerrequisito de la auditoría es ser-vir a una relación de rendición de cuentas. Éstedebe ser el propósito primario de un compromisode auditoría. Mientras que la auditoría puede


servir otros propósitos, éstos son esencialmente deimportancia secundaria. Si el servir a una relaciónde rendición de cuentas no es el propósito funda-mental, el compromiso no es realmente una audi-toría, aunque utilice metodologías de auditoría yaunque se obtengan beneficios tácticos o estratégi-cos al denominar tal servicio una auditoría.

Otras características de auditoría se originande la necesidad de asegurar que las personas queasignan responsabilidades, reciben un informe deauditoría certificado. Estas características surgendel requerimiento básico de que los auditores de-ben ser independientes, en hecho y apariencia, yque deben ser objetivos y competentes. Estas ca-racterísticas incluyen:

• suficiente evidencia apropiada debe ser reco-pilada, de manera sistemática y ordenada,

• los auditores tienen la responsabilidad y liber-tad para determinar el alcance y profundidaddel trabajo requerido para respaldar sus opi-niones, y

• los auditores tienen la obligación de llevar acabo el compromiso de auditoría hasta elpunto de informar sus opiniones. Esta

obligación de informar no está supeditada a lanaturaleza de los hallazgos, o a las discusionesque pueden presentarse con la gerencia, du-rante el transcurso de la auditoría.

Otra característica importante es la existenciade criterios apropiados, relevantes y acordados,sobre los cuales el auditor basará su examen y laopinión resultante. Sin estos criterios, los auditoresno podrán arribar a opiniones que una tercera par-te pueda juzgar como objetivas y, los informesresultantes podrán ser considerados como parcialeso altamente subjetivos.

Finalmente, una auditoría debe ser conducidarigurosamente bajo estándares establecidos. EnCanadá, para las auditorías financieras, esos estánda-res son las Normas de Auditoría GeneralmenteAceptadas (GAAS), emitidas por el Instituto Cana-diense de Contadores Colegiados (CICA). El pro-pósito de estas normas es asegurar que se aplica unadisciplina rigurosa por parte del auditor, que esto eslo que espera el cliente y que el informe de auditoríaes confiable. Auditar es una profesión, y las audito-rías deben ser conducidas por profesionales.

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 1 3 . E N T E N D I M I E N T O D E L A A U D I T O R Í A 2 2 7

241 WILSON, PÁG. 10.242 R. J. ANDERSON, THE EXTERNAL AUDIT, SEGUNDA EDICIÓN. (COPP CLARK PITMAN LTD., 1984) PÁG. 3.243 IBID., PÁG. 5. LAS CUATRO CONDICIONES IDENTIFICADAS COMO LAS CREADORAS DE LA NECESIDAD DE UNA AUDITORÍA OBJETIVA FUERON AQUÉLLAS DISCUTIDAS EN A STATEMENT OF BASIC

AUDITING CONCEPTS (ASOBAC) (AMERICAN ACCOUNTING ASSOCIATION, 1972). VER NOTA AL PIE 5, CAPÍTULO 1.244 ARTHUR W. HOLMES, AUDITING PRINCIPLES AND PROCEDURES. (HOMEWOOD, ILL.: RICHARD D. IRWIN, INC., 1952) PÁG. 1.245 WILSON, PÁG. 9246 A STATEMENT OF BASIC ACCOUNTING CONCEPTS (ASOBAC) AMERCIAN ACCOUNTING ASSOCIATION, 1972, COMO CITADO POR R. J. ANDERSON EN THE EXTERNAL AUDIT, PÁG. 2.247 ERIC L. KOHLER, A DICTIONARY FOR ACCOUNTANTS, (NEW YORK: PRENTICE HALL, INC. 1957) PÁGS. 44-45.248 HOLMES, PÁG. 1.249 IBID.250 IBID., PÁG. 2.


ENTENDIENDO LAAUDITORÍACOMPRENSIVA

D E S A R R O L L O H I S T Ó R I C O

En primer lugar, la auditoría comprensiva sedesarrolló como una respuesta a la demanda de losclientes por mejor información sobre rendición decuentas. Durante la década de los setenta, los miem-bros de las legislaturas tanto federal como provincia-les, se dieron cuenta de que no estaban recibiendo lainformación necesaria sobre el desempeño. Sintie-ron un vacío en la rendición de cuentas. Una alter-nativa era que la gerencia informara sobre el desem-peño (el modelo financiero de rendición de cuentas)o, tener una tercera parte que intentara llenar esabrecha, siendo el auditor el primer candidato.

Frustrados por la aparente indisposición oincapacidad de la gerencia para informar sobre eldesempeño, muchas legislaturas solicitaron a susauditores suministrar mayor información sobrerendición de cuentas. Así nació la auditoría com-prensiva, basada en dos principios importantes dela gerencia del sector público.

El primer principio consiste en que las activi-dades públicas deberían ser conducidas de tal formaque se haga la mejor utilización de los fondos públi-cos. Los funcionarios responsables de gastar fondospúblicos deben asegurar que sus decisiones generanservicios eficientes, efectivos y económicos.

El segundo principio consiste en que las per-sonas que desempeñan actividades públicas debenresponder por la gerencia prudente y efectiva de losrecursos que se les confiaron. Esta responsabilidadde rendir cuentas penetra el sector público, desde

los representantes elegidos que rinden cuentas alpúblico, hasta los funcionarios que rinden cuentasa sus superiores.

LOS AUDITORES DEBEN DARSE CUENTA DE QUE TODOS LOS

NIVELES GUBERNAMENTALES RINDEN CUENTAS AL PUEBLO POR

LA ENTREGA EFICIENTE Y EFECTIVA DE LOS SERVICIOS.

ACTUALMENTE, SE CONSIDERA QUE LA INFORMACIÓN ESTRIC-

TAMENTE FINANCIERA NO ES SUFICIENTE PARA INFORMAR

TANTO A LOS ADMINISTRADORES Y TOMADORES DE DECISIO-

NES GUBERNAMENTALES COMO AL PÚBLICO, ACERCA DE LOS

LOGROS Y FRACASOS EN LA REALIZACIÓN DE LOS PROGRAMAS

GUBERNAMENTALES.251

H O N O R A B L E E L M E R B . S T A A T S

C O N T R A L O R G E N E R A L D E E S T A D O S U N I D O S

( 1 9 6 6 - 1 9 8 1 )

La primera legislatura canadiense que sumi-nistró a sus auditores un mandato más amplio fueel Parlamento de Canadá. Después del informe delComité Wilson en 1975, el Parlamento promulgóla Ley del auditor general de Canadá, en 1977.Entre sus múltiples disposiciones, la Ley facultó alauditor general para informar si el dinero se gasta-ba considerando la economía y eficiencia en laadquisición y gerencia de los bienes y servicios y, sila eficacia de los programas se medía e informabaen todos los casos en que esta medida era factible ypráctica.

James J. Macdonell fue el auditor general aquien se le entregó este mandato. Aún antes de lapromulgación de esa legislación, Macdonell habíatrabajado en el desarrollo de un concepto de audi-toría más comprensiva. En ese momento consiguióla participación de los mejores y más brillantes pro-fesionales de auditoría y consultoría de todo Cana-dá. Bajo la guía de un comité asesor de alto nivel,profesionales de contabilidad pública y de firmas


consultoras trabajaron conjuntamente con personalde la Oficina del auditor general de Canadá, dandoasí origen a los cimientos para cumplir con estanueva responsabilidad.

EL HECHO ES QUE UNA NUEVA DIMENSIÓN SE ESTÁ FORJANDO

EN TÉRMINOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS DE LA OPTIMIZA-

CIÓN DE RECURSOS PARA AMBOS, GERENTES Y AUDITORES DEL

SECTOR PÚBLICO. TAN PRONTO COMO LA RECONOZCAMOS Y

ADOPTEMOS CON VIGOR Y ENTUSIASMO, MÁS SATISFECHOS

ESTARÁN LOS CONTRIBUYENTES Y SUS REPRESENTANTES, LOS

LEGISLADORES. ES UNA GRAN OCASIÓN PARA LA GENTE PROFE-

SIONAL SENTIR EN SUS CORAZONES QUE ESTÁN HACIENDO

ALGO SIGNIFICATIVO PARA EXPANDIR LOS HORIZONTES Y EL

CUERPO COMÚN DE CONOCIMIENTOS DE SU PROFESIÓN.252

J A M E S J . M A C D O N E L L

A U D I T O R G E N E R A L D E C A N A D Á

( 1 9 7 3 - 1 9 8 0 )

El resultado de este trabajo inicial se reveló endiciembre de 1978, durante la conferencia del cen-tenario de la Oficina del auditor general de Canadá.El nuevo enfoque se denominó auditoría comprensiva,término que se seleccionó para indicar que los exá-menes de auditoría tomarían en consideración nosolamente los asuntos tradicionales de registrosfinancieros, la salvaguardia de valores y el cumpli-miento de aspectos legales; sino también los asun-tos de desempeño no financieros.

No mucho después de la iniciativa federal,muchas de las provincias también dieron a susauditores mandatos similares.

Un acontecimiento importante en el desarro-llo de la auditoría comprensiva, fue el estableci-miento de la Fundación Canadiense para laAuditoría Comprensiva (CCAF), en 1980; comouna organización de cooperación, sin fines delucro, dedicada a la investigación y educación en el

campo de la auditoría comprensiva. La CCAF,como hoy se le conoce, está respaldada por las fir-mas líderes en el campo contable y de consultoría,conjuntamente con el gobierno federal y todos losgobiernos provinciales, a través de sus auditoreslegislativos. La fundación es, en esencia, unaunión de intereses y recursos de estas partes. Supropósito principal es formar conocimiento parauna rendición de cuentas significativa y una direc-ción, gerencia y auditoría efectivas. De acuerdocon esto, su concentración es sobre los intereses delas tres principales partes en una relación de rendi-ción de cuentas: miembros de los órganos directi-vos, gerencia y auditores. La CCAF está interesadaen toda la cuestión de rendición de cuentas para lasorganizaciones del sector público, abarcando desdelos gobiernos federal y provinciales, hasta las insti-tuciones de salud y educativas, proveedores de ser-vicios sociales, municipalidades y por supuesto, lasempresas del Estado. Cada vez más las actividadesprivadas se están beneficiando de la Fundación, entreellas las entidades reguladas como la banca, lasempresas fideicomisarias, y corporaciones de lossectores manufacturero y de servicios.

Cuando la CCAF fue establecida, cuerpos pro-fesionales como el Instituto Canadiense de Contado-res Colegiados, los Contadores Autorizados de Cana-dá y la Sociedad de Contadores Administradores deCanadá, pronto se involucraron.

Al asignar a los auditores la responsabilidadde llenar el vacío percibido en la relación de rendi-ción de cuentas, los órganos directivos, han sidocautelosos en relación con el papel que han dado alos auditores. Reconocen que el primer deber deinformar descansa en la gerencia, no en los audito-res y que existen algunas áreas en las que no quie-ren involucrar a éstos. Por ejemplo, los regímeneslegislativos y voluntarios de auditoría comprensivararamente obligan al auditor a informar sobreaspectos de eficacia cuando el gerente tampoco lohace. Además, los órganos directivos frecuente-

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 1 4 . E N T E N D I E N D O L A A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A 2 2 9

mente restringen a los auditores el comentar sobrelos méritos de las políticas.

La auditoría comprensiva se practica virtual-mente en todos los gobiernos provinciales y en elfederal. Se practica por ambos, auditores internosy externos (legislativos). Muchas de las municipali-dades, de medianas a grandes, han adoptado elconcepto, tanto como un número de institucionesde salud, educación y de servicio social. Gran can-tidad de los auditores de estas instituciones se dedi-can a la práctica privada. Es requerimiento legalque las empresas del gobierno federal (FederalCrown Corporations), ejecuten periódicamente‘exámenes especiales’ involucrando todos los ele-mentos principales de la auditoría comprensiva.

Canadá no es el único país que ha adoptadoun alcance más amplio de auditoría. Internacional-mente, las auditorías que van más allá de los esta-dos financieros han sido aceptadas en la mayoría delos países occidentales y, lo son cada vez más en lospaíses en vías de desarrollo. Los auditores internosy externos de las organizaciones de las NacionesUnidas también tienen el mandato de informar susobservaciones relacionadas con asuntos de desem-peño. Estas auditorías usualmente cubren aspectosque se refieren a economía, eficiencia y eficaciacomo lo hace la auditoría comprensiva, aunque nose denominan como tal. Se han celebrado dosconferencias internacionales sobre este tema, unaen 1992 en la Ciudad de México y otra en 1995 enBuenos Aires, así como muchas otras que regular-mente se celebran.

E L C O N C E P T O D E A U D I T O R Í A

C O M P R E N S I V A

¿Qué significa auditoría comprensiva? Unarevisión del término ayudará a aclararlo.

CO M P R E N S I VA

Esta palabra fue escogida para expresar la ideade que el examen incluye más que la tradicionalauditoría de estados financieros y que un examendel tanto en el que una organización ha cumplidocon la normativa y legislación. Una auditoría com-prensiva estudia si una organización otorga la debi-da atención a la economía, eficiencia y eficacia,como se explicó en la Parte II.

La literatura define auditoría comprensivacomo un concepto más que como una técnica, elcual abarca tres aspectos relacionados, distinguiblesindividualmente, de la rendición de cuentas delsector público:

• información financiera,• cumplimiento de normativa y legislación y • gerencia eficiente, económica y efectiva de los

fondos y recursos públicos.

Cuando se concibió el término auditoría com-prensiva, originalmente se refería a todos los aspec-tos del trabajo que representa un mandato para lasauditorías de amplio alcance.

NOTA

DEBIDO A QUE LOS PROCESOS DE AUDITORÍAS

FINANCIERAS Y DE CUMPLIMIENTO HAN EXISTIDO POR

ALGÚN TIEMPO, EL TÉRMINO AUDITORÍA COMPRENSIVA

ES FRECUENTEMENTE UTILIZADO PARA CONNOTAR EL

NUEVO ELEMENTO QUE TRATA ASUNTOS DE DESEMPEÑO

MÁS AMPLIOS. ESTE LIBRO ADOPTA ESE USO. EL TÉR-

MINO AUDITORÍA COMPRENSIVA E INFORMES DE AUDI-

TORÍA COMPRENSIVA Y LOS COMENTARIOS ACERCA DE

ÉSTOS, NO DEBERÍAN INTERPRETARSE COMO UNA SIM-

PLE EXTENSIÓN DE LOS ELEMENTOS FINANCIEROS Y DE

CUMPLIMIENTO DEL CONCEPTO MÁS AMPLIO DE AUDI-

TORÍA COMPRENSIVA.


A U D I T O R Í A

Este término distingue el concepto de todoslos procesos restantes de revisión, enfatiza la necesi-dad de normas profesionales y disciplina. En estecontexto, es importante examinar cómo la prácticade la auditoría comprensiva contemporánea, co-rresponde a la descripción de auditoría realizada enel capítulo previo.

Primero, es de utilidad citar cómo funcionauna auditoría comprensiva.

ProcesoEn términos generales, una auditoría com-

prensiva se conduce de la misma manera que todaslas auditorías. El proceso inicia con el compromisode la auditoría, éste puede ser el resultado de unmandato legislativo, a través de auditores legislativoso bien, puede originarse de un arreglo contractual.El trabajo inicia con la fase de planeación.

FA S E D E P L A N E A C I Ó N

Durante esta fase, se toman decisiones acercade los aspectos a auditar y de cómo se conducirá laauditoría. Un gran número de asuntos se debenseñalar en esta oportunidad, incluyendo:

Enfoque de auditoría: existen tres enfoques am-plios para una auditoría comprensiva. Sin embar-go, en la práctica éstos no siempre son mutuamen-te excluyentes.

El primer enfoque es sobre la calidad de lossistemas y prácticas de la gerencia, los cuales sonexaminados con el propósito de utilizarlos comoindicador de la atención que presta la organizaciónal debido cumplimiento de los aspectos de econo-mía, eficiencia y eficacia. Ésta es la práctica máscomún actualmente.

El segundo enfoque implica la concentraciónde la auditoría comprensiva en la emisión de unaopinión sobre la cabalidad e integridad de las

representaciones de la gerencia, al órgano directivoo a terceros interesados, sobre la eficacia de la orga-nización. Estas representaciones incluyen informa-ción suficiente para permitir a los lectores concluiry a los auditores probar.

El tercer enfoque consiste en la que la audito-ría comprensiva misma, mide e informa sobre eldesempeño de la organización. Frecuentemente losauditores, han analizado aspectos individuales deldesempeño, por ejemplo, asuntos de economía yeficiencia, y pocos ejemplos hay sobre el uso de losatributos de eficacia discutidos en la Parte II uotros marcos de trabajo. Típicamente este enfoquees apropiado cuando el órgano directivo deseaseguridad sobre el desempeño organizacional, perola gerencia no posee la capacidad o no está prepara-da para efectuar representaciones que satisfaganesta necesidad.

Comprensión de la organización: una buenacomprensión de la entidad a ser auditada, es esen-cial si los aspectos a ser examinados deben ser losapropiados y han de emitirse conclusiones adecua-das. En algunos casos, los auditores estarán fami-liarizados con la organización dado que previamen-te le han servido. Sin embargo, en otros casos losauditores pueden conocer poco y deben obtenersuficiente entendimiento de la entidad con elpropósito de planear una auditoría efectiva.

Objetivo de auditoría: es la piedra angular de laauditoría. Proviene del mandato y concierne a lanaturaleza de la información que el auditor preten-de reportar al cliente. El objetivo influye en todoel proceso de auditoría, desde la planeación hasta lacomunicación de los resultados.

Alcance: es una decisión importante a tomar para laauditoría proyectada. El alcance determina lo quecubrirá la auditoría: ¿será toda la organización, unao más de sus divisiones o áreas, o quizás una o másde sus funciones como personal o compras, entreotras? Contrario a la auditoría financiera, donde el


alcance lo comprenden, casi invariablemente, losestados financieros de la organización; usualmenteno hay un alcance permanente para las auditoríascomprensivas. Por lo tanto, determinar este alcancees un asunto importante y tiene relación directa conel costo definitivo de la auditoría.

Nivel propuesto de certeza de auditoría: en lasauditorías financieras hay un grado, generalmentecomprendido, de la certeza que los lectores puedenderivar de la opinión del auditor. No sucede asícon las auditorías comprensivas, en las que el gradode certeza que poseen los auditores en relación consus opiniones, varía con aspectos tales como la in-tensidad con la cual el examen es realizado y con lanaturaleza de los asuntos auditados. Sin embargo,esto no implica que éste es un concepto ilimitado,que es absoluto en el extremo alto o bajo de laescala. Cuando se planea la auditoría, los auditoresdecidirán qué tan seguros desean estar acerca de suopinión y la profundidad de examen que requeri-rán para lograr ese nivel de certeza.

Significancia: una tercera variable que distingue ala auditoría comprensiva de la auditoría financieraes el nivel de significancia que será utilizado.253

Esto implica lo importante que tiene que ser unproblema para garantizar su mención en la opiniónsobre la auditoría. Al igual que el nivel de seguri-dad, las decisiones acerca de la significancia afectanno solamente la cantidad de trabajo que se realizará,y de ahí su costo, sino también la interpretaciónapropiada del informe.

Criterios: son las normas contra las cuales losauditores evalúan el desempeño actual. Consistenen puntos de referencia objetivos que ayudan a losauditores a decidir si algún hecho o aspecto esaceptable o, si éstos deberían ser identificadoscomo deficiencias. Los criterios pueden ser cuanti-tativos o cualitativos, usualmente orientados a pro-cesos, tales como las mejores prácticas, o normasgeneralmente aceptadas. Dependiendo de la mate-

ria, los criterios pueden obtenerse de diversas fuen-tes: prácticas industriales aceptadas, literatura rele-vante, las propias normas aceptadas de la organiza-ción, entre otras.

Recopilación de evidencia: se deben tomar deci-siones acerca de la evidencia a recopilar, cómoreunirla, analizarla y administrarla. Cuando sedeciden estos aspectos, se puede elaborar el planpara la fase de examen, en la cual la evidenciarequerida será recopilada.

Asuntos administrativos: una vez que se hantomado todas las decisiones necesarias, los audito-res pueden decidir sobre aspectos como: quién haráqué, cómo lo harán, cuánto tiempo debería tomary cuánto costará.

Una vez determinado esto, la fase de planea-miento está terminada.

FA S E S D E E X A M E N E I N F O R M E

Durante la fase del examen los auditores reco-pilarán la evidencia que necesitan para respaldarsus opiniones. Frecuentemente, se efectuaránmodificaciones al plan original trazado durante lafase de planeamiento. Esto no significa necesaria-mente, que el planeamiento es inadecuado, sinoque se obtiene nueva información y se profundiza,o aparecen problemas u oportunidades no espera-das en la operación de la organización o en larecopilación de la evidencia.

Una vez que se ha reunido suficiente eviden-cia, los auditores deben compararla con los criteriosy formular sus opiniones, las cuales, conjuntamentecon la evidencia que las respalda, se discuten con lagerencia para asegurar su razonabilidad.

La última fase consiste en la preparación ypresentación del informe final de auditoría.Aunque ésta parece una fase distinta, en realidad,usualmente, no está tan aislada. Si se ha manteni-do una buena comunicación a través de la audito-ría, informes de un tipo o de otro se llevarán a


cabo regularmente. El informe final y su discusióncon el órgano directivo es, usualmente, el paso cul-minante y último de la auditoría.

¿Es una auditoría verdadera?Con la descripción anterior de auditoría com-

prensiva, se puede examinar si es una forma verda-dera de auditoría, conforme se ha comprendido eltérmino. Se puede preguntar: ¿Hasta dónde lastres presunciones de la relación de contabilidad yauditoría mencionadas en el capítulo anterior seaplican a la auditoría comprensiva?

En relación con la primera presunción, laresponsabilidad de la gerencia de informar, en elambiente de desarrollo de la auditoría comprensiva,existen aún pocos casos de gerencias que produceninformes rigurosos sobre aspectos clave del desem-peño organizacional, al órgano directivo: no hayimposición legal para que la gerencia actúe así.¿Significa esto que no pueden hacerse auditoríasreales sobre asuntos de desempeño en ambientescomo éstos? Claro que no. Este conjunto de pre-sunciones nunca concibió un ambiente en el que elauditor esté comprometido a ejecutar una auditoríay la gerencia no esté requerida a informar.

El Comité Wilson enfrentó el dilema produ-cido por este ambiente. En la búsqueda de la audi-toría de eficacia, el comité concluyó que el papelprimario del auditor es auditar los informes de efi-cacia de la gerencia. Al decir y reflejar esta nociónen su definición, el comité hizo dos advertenciasvitales. Primero, notó que aunque la evaluaciónsistemática de los resultados de los programas pre-senta problemas, no deben ser tomados como excu-sa para cuestionar el derecho general del auditor deinformar sobre casos obvios de ineficacia no cubier-tos durante el transcurso de su examen sobre lascuentas. Segundo, el comité notó la importanciade que “la nueva legislación fuera suficientementeamplia para asegurar que el auditor general tuvieraderecho a informar sobre tales estudios y además,

hacer su propia evaluación de los resultados de losprogramas, si no hubiera forma satisfactoria deobtenerla.”254

Como resultado de la incongruencia entre lapremisa del informe de la gerencia y el ambiente enel cual se practica una auditoría comprensiva, no esapropiado aplicar todas las presunciones conven-cionales para diferenciar entre servicios que son deauditoría y los que no lo son.

Sin embargo, existe alguna evidencia que su-giere que estas presunciones se podrían volver rele-vantes. En su informe de 1987, el Comité inde-pendiente de la CCAF encargado del estudio sobreinformes de eficacia y auditoría en el sector públi-co, recomendó fuertemente que los gerentes sumi-nistraran información sobre eficacia (la cual defi-nieron como aquélla que incluye los elementos másimportantes de eficiencia y economía), en forma derepresentaciones para ayudar a sus órganos directi-vos a juzgar el desempeño. Asimismo, el comitérecomendó que los auditores también suministraranopiniones sobre estas representaciones, diciendo queesto es una meta deseable para la auditoría com-prensiva. Desde entonces, se ha presentado un cre-ciente número de casos en varias partes del sectorpúblico, en los cuales la gerencia ha producidoinformes para rendir cuentas, aunque es tempranopara determinar si ello se convertirá en una prácti-ca común.

La segunda presunción en la comprensiónconvencional de auditoría, no puede actualmenteaplicarse de lleno a la auditoría comprensiva –laexistencia de bases generalmente aceptadas para lapreparación, por parte de la gerencia, de informesde desempeño. Se ha progresado sustancialmenteen el desarrollo de modelos apropiados para que lagerencia informe, modelos análogos a los de losPrincipios de Contabilidad Generalmente Aceptados.No obstante, el reto para adaptar estos principiosen varias partes del sector público es aún significa-tivo. Mientras tanto, se utilizan criterios de con-


senso para ejecutar auditorías comprensivas e infor-mar, aunque éstos se determinan sobre una base decasos específicos y usualmente pertenecen a proce-sos administrativos, diferentes a resultados deldesempeño. Eso es que en cada situación existeuna base de consenso para informar: normas que sepueda esperar sean capaces de alcanzar la gerencia ysus sistemas y prácticas. Tales criterios han sidodesarrollados y utilizados por años.

La tercera presunción, para agregar credibili-dad a la información y suministrar certeza de larazonabilidad del informe, es una faceta implícitade la práctica actual. Claramente, ante la ausenciade informes de la gerencia, la manera en la cual elauditor cumple esta presunción será diferente, peroes simplemente otra forma de lograr el mismo pro-pósito. Como se describe en el capítulo subsecuen-te, la pregunta principal es cómo comunicar elgrado deseado de certeza de auditoría.

Esta evaluación considera el punto de vista,particularmente de la comunidad de auditores le-gislativos, de que aunque la gerencia informe sobredesempeño de manera completa y razonable, estoserá complementado con un informe adicional querealizará el auditor para cumplir con sus responsa-bilidades de forma completa. Por ejemplo, losauditores legislativos creen que un informe adicio-nal es necesario para que los legisladores conozcanasuntos que trascienden las líneas organizacionalesy por los que un número de ministros compartenresponsabilidades.

Los informes individuales de rendición decuentas pueden requerir de información adicionalpara permitir a los órganos directivos examinarasuntos en un contexto más amplio, lo que enotros casos no sería permisible.

Aunque no todas las presunciones tradiciona-les de auditoría se aplican actualmente a la prácticade la auditoría comprensiva, dos aspectos claves siestán presentes:

El primero es que el compromiso está super-impuesto sobre una relación de rendición de cuen-tas. Es una cuestión de hecho si esa relación existeo no y si la parte que ha comprometido al auditores también la parte que asigna la responsabilidad.Si es así , y si el informe del auditor señala la formaen la cual se ha cumplido la responsabilidad, en-tonces el compromiso cumple con la prueba deservir a una relación de rendición de cuentas. Si esel auditor y no la gerencia quien reporta, esto noquiere decir que no se está sirviendo la relación derendición de cuentas. Esta manera de informar esuna simple herramienta práctica para cumplir elmismo propósito.

El segundo aspecto implica que la auditoríacomprensiva se realiza de acuerdo con normasobjetivas. En 1988, el Comité de Contabilidad yAuditoría para el Sector Público del InstitutoCanadiense de Contadores Colegiados, publicó lasNormas de auditoría de la optimización de recursos,las cuales tratan de las cualidades profesionales delauditor, la conducción de sus exámenes de audito-ría y el contenido de sus informes. Es a estas nor-mas que deben someterse los auditores comprensi-vos.

Del análisis anterior y comprendiendo lapráctica actual, se ha adoptado la siguiente defini-ción en el contexto de la auditoría comprensiva:

La auditoría sirve a una relación de ren-dición de cuentas. Es la evaluación objetiva eindependiente de la razonabilidad de las re-presentaciones de la gerencia sobre el desem-peño o la evaluación contra criterios, de lossistemas y prácticas de la gerencia, informadasal órgano directivo y a otros con similares res-ponsabilidades.255


P R Á C T I C A S A J E N A S A L A

A U D I T O R Í A

Muchos practicantes suministran a sus clien-tes servicios de consultoría en el área de optimiza-ción de recursos; de vez en cuando miembros de lacomunidad de auditores legislativos realizan inves-tigaciones relacionadas con desempeño, adicional-mente a sus auditorías regulares. Estos serviciosson valiosos y enteramente apropiados para que lospracticantes los suministren a sus clientes cuandoéstos les puedan servir de apoyo. Sin embargo, enalgunas ocasiones estos servicios son prestados bajouna marca de auditoría. Esto es molesto debido aque se podrían crear expectativas injustificadaspudiendo confundir a la clientela y la comunidadgerencial. Por consiguiente, es de interés primor-dial para la auditoría comprensiva utilizar el térmi-no auditoría, solamente cuando se conduce unaauditoría como la descrita en el capítulo anterior.

No es nuestra intención aquí, presentar unalista exhaustiva de servicios de optimización derecursos que podrían o no ser considerados comoauditoría, más allá de ofrecer la definición dadamás arriba de auditoría. Sin embargo, cualquiercompromiso que no sea para servir una relación derendición de cuentas o que no cumpla con los cri-terios especificados, no debería llamarse auditoría.Por ejemplo, mientras se reconoce que las audito-rías comprensivas frecuentemente resultan en mejo-ras a la gerencia, el trabajo realizado primordial-mente para lograr reducciones en costos o aumen-tos en la productividad, o mejoras a otros elemen-tos de la eficacia, no debería denominarse audito-ría.

Similarmente, compromisos que aparentemen-te son ejecutados para servir a una relación de ren-dición de cuentas pero cuyos términos de referenciaestán limitados, originan que el informe resultanteno sea significativo a la parte que confirió las res-ponsabilidades que están siendo auditadas. Estos

compromisos no deberían llamarse auditorías, porejemplo, aquéllos restringidos a asuntos no perti-nentes o quizás que operan muy por debajo de unarelación de rendición de cuentas. Otra forma detrabajo de optimización de recursos que se caracte-riza por su riguroso proceso, y la cual no se ajusta ala definición dada de auditoría, son las investiga-ciones en las formas alternas de gerencia y sus im-pactos potenciales. Éstas podrían incluir estudiosorganizacionales o investigaciones de las diferentesmaneras de suministrar servicios o adquirir bienes yservicios.

Los practicantes de la auditoría comprensivahan sido y no dudarán en continuar siendo, llama-dos por sus clientes a ayudarlos a desarrollar efica-cia o marcos de trabajo, enfoques o sistemas parainformar sobre el desempeño. Además, puedenapoyar la implementación de tales sistemas o enfo-ques, para educar a la gerencia.

En algunos casos, se puede solicitar a los prac-ticantes realizar esto con el conocimiento de quesubsecuentemente estarán comprometidos a con-ducir trabajo adicional que se ajuste mejor a ladefinición de auditoría adoptada en este libro.

Cuando ninguno de los anteriores sea el caso,el mensaje para los practicantes es simple: deberíanasegurarse que los servicios e informes resultantesde ellos sean denominados apropiadamente, paraindicar que no son auditorías comprensivas o infor-mes de éstas.

Sería de ayuda si la clientela y la comunidadgerencial consideraran la definición presentada aquíal solicitar a los practicantes proveer servicios relacio-nados con el desempeño de sus organizaciones.


PARA EVITAR CONFUSIONES Y EXPECTATIVAS

IRREALES

• LOS COMPROMISOS DE OPTIMIZACIÓN DE RECURSOS QUE NO

SIRVEN A UNA RELACIÓN DE RENDICIÓN DE CUENTAS O QUE

NO EXHIBEN LAS OTRAS CARACTERÍSTICAS DE AUDITORÍA, NO

DEBERÍAN LLAMARSE AUDITORÍAS COMPRENSIVAS.

• CUANDO LOS INFORMES DE AUDITORÍA CONTENGAN LOS

RESULTADOS DE INVESTIGACIONES U OTRO MATERIAL QUE NO

CUMPLE LA PRUEBA DE UNA AUDITORÍA REAL, TAL MATERIAL

DEBERÍA SER DESIGNADO CLARAMENTE PARA DISTINGUIRLO DE

UNA AUDITORÍA COMPRENSIVA O DE UNA OPINIÓN DE AUDITO-

RÍA COMPRENSIVA.

• LOS PRACTICANTES DEBERÍAN HACER ESFUERZOS ESPECIALES

EN OCASIONES CONVENIENTES, PARA DISCUTIR CON SUS

CLIENTES O CLIENTES POTENCIALES, (Y SUS GERENTES) LAS

DIFERENCIAS FUNDAMENTALES ENTRE AUDITORÍA Y LOS VARIOS

TIPOS DE SERVICIOS DESCRITOS ANTERIORMENTE.


251 ELMER B. STAATS, ACTAS DE LA CONFERENCIA DEL CENTENARIO (OFICINA DEL AUDITOR GENERAL DE CANADÁ, OTTAWA, 1978).252 JAMES J. MACDONELL, IBID.253 LOS LECTORES NOTARÁN QUE EL TÉRMINO SIGNIFICANCIA ES UTILIZADO A LO LARGO DE LA PARTE III Y PODRÍAN PREGUNTARSE POR QUÉ EL TÉRMINO DE AUDITORÍA ‘MATERIALIDAD’ MÁS

CONVENCIONAL, HA SIDO EVITADO. ALGUNOS PRACTICANTES PIENSAN QUE LOS TÉRMINOS NO SON SINÓNIMOS, NOTANDO QUE EN AUDITORÍA COMPRENSIVA SE DA MAYOR ÉNFASIS A LOS

ASUNTOS CUALITATIVOS QUE A LOS MONETARIAMENTE CUANTIFICABLES, PREOCUPACIÓN DE LA AUDITORÍA FINANCIERA. PIENSAN QUE EL TÉRMINO SIGNIFICANCIA CONNOTA ESTE ÉNFASIS Y

QUE ABARCA MÁS ASPECTOS Y POR LO TANTO SE AJUSTA MÁS A LA GAMA DE ASUNTOS QUE CAEN BAJO COMPETENCIA DE LA AUDITORÍA COMPRENSIVA, QUE EL TÉRMINO MATERIALIDAD. DE

HECHO, AQUÉLLOS QUE COMPARTEN ESTE PUNTO DE VISTA, FRECUENTEMENTE MIRAN LA MATERIALIDAD COMO UNA PARTE DE LA SIGNIFICANCIA. OTROS INTERPRETAN QUE LA MATERIALI-DAD ES SUFICIENTEMENTE AMPLIA PARA ABARCAR TODO LO QUE SEA NECESARIO INCLUIR. ¿ES UN TÉRMINO PREFERIBLE? ALGUNOS SOSTIENEN QUE EL USO DE AMBOS TÉRMINOS PARA CON-NOTAR UN SOLO CONCEPTO ES CONFUSO. ES PEOR UTILIZAR UN TÉRMINO PARA REFERIRSE A DOS COSAS DIFERENTES. EN ESTE LIBRO, EL TÉRMINO SIGNIFICANCIA HA SIDO UTILIZADO

PORQUE ES EL MÁS UTILIZADO EN AUDITORÍA COMPRENSIVA.254 WILSON, PÁG. 35255 COMPREHENSIVE AUDIT REPORTING: CONCEPTS, ISSUES, PRACTICE (OTTAWA: CCAF, 1991) PÁG. 32.


TRES ENFOQUESPARA LAAUDITORÍACOMPRENSIVA

U N C O N C E P T O E N

D E S A R R O L L O

El génesis de la auditoría comprensiva ocurriómucho antes de que se promulgara cualquier legis-lación sobre este tipo de auditoría en Canadá.Durante muchas décadas, los auditores generalesfederales y algunas veces los provinciales, informa-ron sobre casos que estimaron carecían de las debi-das consideraciones256 de las 3 E, economía, efi-ciencia y eficacia, en la gerencia de los fondospúblicos. Sus informes, típicamente conteníanejemplos de opiniones acerca de asuntos tales comocostos, productividad y el uso de equipo y recursos.

Las principales características al informar los audi-tores sobre este tipo de casos, fueron las siguientes:

• el caso observado fue exactamente eso: uncaso de una transacción o decisión específica,

• el caso fue observado como parte de otrasactividades de auditoría: la observación noresultó de un enfoque sistemático y planeado,dirigido a un aspecto de la optimización derecursos y,

• no existieron criterios predeterminados paraevaluar qué tendría o no méritos paraincluirse en el informe de auditoría.

Los informes que principalmente compren-den estos casos hoy no son considerados general-mente como productos de una auditoría compren-

siva. Cuando tales casos aparecen en informes deauditoría recientes, usualmente es para respaldaropiniones de auditoría más amplias. De cualquierforma, el informe de estos casos de pobre desempe-ño suministraron un antecedente fuerte para unenfoque más riguroso sobre este asunto.

U N E N F O Q U E S I S T E M Á T I C O

A mediados de los años setenta, la promulga-ción de legislación relacionada con auditoría com-prensiva hizo un llamado para un enfoque más siste-mático. Los nuevos mandatos centraron la atencióndel auditor sobre hallazgos de deficiencias en eldesempeño y en los sistemas que estaban en prácticapara asegurar la debida consideración a la economía,eficacia y eficiencia. Como resultado, se desarrolla-ron enfoques sistemáticos para establecer el alcancede las auditorías, para desarrollar criterios contra loscuales evaluar los sistemas y prácticas de la gerenciaque afectan el desempeño y preparar los informes.

A través del tiempo, el enfoque ha llegado a sermucho más sofisticado. Hoy, el más utilizado porlos auditores legislativos y de firmas privadas quehacen auditorías comprensivas, puede caracterizarsemejor como aquél que provee de opiniones basadassobre criterios razonables, usualmente acordados conla gerencia del cliente, para evaluar si ha demostradodebida atención a las 3 E, en la gerencia de losrecursos. Este enfoque reconoce que los auditoresno siempre buscan deficiencias para informar.

El factor clave es la disponibilidad de criteriosde auditoría suficientes y apropiados. Éstos hacenposible que los auditores determinen si estándaresrazonables están siendo o no cumplidos. Actual-mente, estos criterios se consideran una parte inte-grante del proceso de auditoría comprensiva, tantoque las Normas de auditoría de la optimización derecursos, publicadas por el Instituto Canadiense deContadores Colegiados, recomendaron que los cri-terios utilizados en exámenes específicos sean iden-tificados en los informes.

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 1 5 . T R E S E N F O Q U E S P A R A L A A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A 2 3 7

La mayoría de los criterios de auditoría com-prensiva se relacionan con las prácticas y sistemasgerenciales establecidos para asegurar la debidaconsideración a las 3 E. Al examinar el diseño deestas prácticas y sistemas, y cómo funcionan en lapráctica, los auditores pueden centrarse en los fac-tores que pueden tener influencia significativa en eldesempeño organizacional. Sin embargo, estos sis-temas tienden a ser diseñados para cumplir con lascircunstancias individuales de cada organización,éstos frecuentemente tienen características en co-mún con sistemas utilizados en otras partes, para elmismo propósito. Esto suministra ayuda sustancialal concebir y obtener acuerdos sobre los criterios deauditoría. Otros criterios pueden ser muy específi-cos a la organización bajo revisión.

Uno de los resultados importantes de utilizaresta metodología, es que el informe de auditoríapone énfasis en opiniones sobre si fue o no eviden-te la consideración de las 3 E. Cuando se infor-men deficiencias específicas, éstas serán informadascomo respaldo a las opiniones expresadas, o comoexcepciones a éstas.

La naturaleza de lo que se informa de esteproceso basado en criterios puede, sin embargo,variar a través de un espectro que va desde elinforme de excepción de deficiencias en los siste-mas y prácticas gerenciales hasta el suministro deuna opinión global sobre el desempeño, bueno ymalo. Lo importante es que los auditores pongansus intenciones claras en el informe, de manera talque los lectores comprendan el contexto del mismoy que no mal interpreten lo dicho o lo que razona-blemente podría concluirse o inferirse.

Muchos practicantes reconocen que si elloscentraran sus informes solamente en las observacio-nes negativas y opiniones sin indicar las accionescorrectivas, no estarían contribuyendo mucho a lacalidad futura de la gerencia pública. Así, las reco-mendaciones del auditor y las respuestas de la

gerencia, usualmente se incluyen en los informespara incrementar su valor y dar una oportunidad ala gerencia para que se manifieste sobre la conve-niencia de estas recomendaciones. Frecuentementetambién se incluyen comentarios tanto para reco-nocer qué está funcionando bien en la organizacióncomo qué está deficiente.

Este tipo de informes reconoce que muchosmiembros de órganos directivos buscan algo másque listas de problemas, es un paso hacia la expre-sión de opiniones más amplias sobre el estado de lagerencia en las entidades auditadas. Asimismo,estos informes suministran recomendaciones quepueden ayudar a la organización a ser más eficientey a administrar sus recursos de manera más efectiva.

Sin embargo, tales informes no en todos loscasos sobrepasan la posibilidad de la negatividad enlas opiniones resultantes. Si una organización nocumple en gran medida con los criterios estableci-dos, la opinión del auditor lo dirá, pero cuando hacealgunas cosas claves o la mayoría bien, el auditorgeneralmente emitirá una opinión favorable, la cualcrea un contexto positivo para mencionar las defi-ciencias específicas encontradas y las recomendacio-nes para el mejoramiento. Esto resulta en un infor-me que refleja de forma más exacta el verdaderodesempeño de la organización. Por otra parte, estoes más útil al órgano directivo para la toma de deci-siones y las responsabilidades administrativas.

H A N E V O LU C I O N A D O T R E S E N F O Q U E S

La auditoría comprensiva ha evolucionadoconsiderablemente en las dos últimas décadas, nose trata de un concepto rígido o estático. Dehecho, existen tres modelos o enfoques muy dife-rentes para la auditoría comprensiva, los que abor-dan el asunto del desempeño de diferentes formas.

Uno de los modelos para la auditoría com-prensiva se centra en la calidad de los sistemas y


prácticas de la gerencia, como indicador del tantoen el cual la organización da la consideración debi-da a la economía, eficiencia y eficacia. Un segundoenfoque consiste en concentrarse en proveer certezade auditoría sobre informes emitidos por la geren-cia al órgano directivo, o terceros interesados, en eldesempeño de la organización. Un tercer enfoqueconsiste en que el informe de auditoría proveainformación sobre el desempeño, cuando la geren-cia no haya reportado adecuadamente al órganodirectivo.

Estos modelos difieren en alcance y categoría,pero no son mutuamente excluyentes. Al examinarlos sistemas y prácticas de la gerencia, por ejemplo,el asunto no se limitará simplemente a notar unadeficiencia en el sistema o la práctica, puede exten-derse a la consideración de las causas y consecuen-cias de las deficiencias. Similarmente, al examinarel desempeño de la organización, directamente, sedebe considerar la fortaleza y confiabilidad de lossistemas y prácticas gerenciales fundamentales.

El enfoque correcto para una organización,depende de un número de factores. Éstos inclu-yen, pero no están restringidos a los siguientes:

• el estado de los sistemas y prácticas organiza-cionales,

• la cultura y sistema de valores de la organiza-ción,

• la calidad de la confianza entre el órganodirectivo y la gerencia,

• los intereses de los miembros del órganodirectivo y de la gerencia,

• el grado de compromiso de la organizaciónpara demostrar su rendición de cuentas a ter-ceros interesados y,

• la historia de su trabajo en esta área.

El principal determinante del enfoque másapropiado, sin embargo, descansa en la calidad dela relación de rendición de cuentas entre la gerenciaejecutiva y el órgano directivo: la forma en que este

órgano es informado acerca de aspectos claves deldesempeño de la organización, los métodos a travésde los cuales es informado y la forma en que utilizala información que se le ha suministrado.

Las siguientes secciones describen cada unode los tres enfoques de la auditoría comprensiva.

I N F O R M E S D E A U D I T O R Í A

S O B R E S I S T E M A S Y

P R Á C T I C A S G E R E N C I A L E S

Este enfoque de la auditoría comprensiva secentra en la calidad de los sistemas y prácticas ge-renciales. Estos aspectos son examinados en vista asu utilización como indicadores del grado en el quela organización cumple con condiciones de eficien-cia, economía y eficacia.

Este enfoque comprende actualmente la for-ma de auditoría comprensiva que más se practica.Se ha tipificado por sus largos informes preparadospor auditores, los cuales comentan sobre lo adecua-do de los sistemas y prácticas gerenciales relaciona-dos con el manejo económico, eficiente y efectivode fondos y otros recursos.

Los auditores legislativos a menudo denomi-nan esto un tipo de informe directo, distinguién-dolo de la auditoría financiera. Esta forma dereportar hace algo más que resumir las opinionesde un auditor. Contiene información importante,preparada por el auditor y se reporta directamenteal órgano directivo.

El enfoque de los sistemas y prácticas tienelimitaciones. Este tipo de auditoría procura trans-mitirle al órgano directivo el grado en el cual laorganización está haciendo su trabajo efectivamen-te. Se centra directamente en los sistemas y prácti-cas, no directamente en el desempeño organizacio-nal. En un informe de auditoría es diferentecomunicar que la gerencia ha seguido o no ciertoscriterios en términos de un sistema gerencial, acomunicar un asunto más difícil como el de cono-


cer lo que ese hallazgo realmente significa en térmi-nos del desempeño organizacional.

¿D Ó N D E S E U T I L I Z A E S T E E N F O Q U E ?

Este enfoque es utilizado, virtualmente portodos los auditores legislativos que tienen manda-tos relacionados con auditoría comprensiva, perono exclusivamente. Típicamente ellos asignan cier-ta porción de su presupuesto anual para auditoríascomprensivas, seleccionando áreas para examendespués de evaluar aspectos tales como riesgo,importancia, tiempo transcurrido desde la últimaauditoría, y otros. La auditoría comprensiva queusualmente practican se concentra en los sistemas yprácticas gerenciales claves, establecidos para asegu-rar el cumplimiento de condiciones relacionadascon las 3 E.

Además, este enfoque ha sido utilizado am-pliamente por auditores de organizaciones del sectorpúblico, quienes han indicado que desean el tipo decerteza que una auditoría comprensiva puede brin-dar sobre sus sistemas y prácticas. Cuando un man-dato de auditoría comprensiva no se encuentra le-gislado, la realización de tal auditoría requiere denegociación cuidadosa para asegurar que el clientecomprende la naturaleza de la tarea y que no tienefalsas expectativas acerca del resultado eventual.Puede ser, por ejemplo, que una consultoría enfo-cada claramente sirva mejor a las necesidades delcliente. Como se mencionó con anterioridad, paraevitar confusión y una alteración del término, esimportante que las tareas que no cumplan con lascaracterísticas esenciales de auditoría, no se denomi-nen auditorías comprensivas, no importa qué tanconveniente resulte llamarlas así.

El citado enfoque típicamente se emprendecuando la organización cliente ha establecido sis-temas y prácticas para alcanzar un buen desempe-ño, pero no hace estados o informes justificadosacerca de sus logros en este campo. Como se notóen el capítulo previo, el informe de auditoría utili-

zando este enfoque puede continuar requiriéndosecuando las representaciones sobre desempeño de lagerencia no cubran la organización entera. Estopodría suceder, por ejemplo, en un gobierno dondelas representaciones son realizadas por departamen-tos o ministerios pero no cubren funciones ampliasdel gobierno, como la gerencia de personal.

P R U E B A S D E A U D I T O R Í A A

L A S R E P R E S E N T A C I O N E S

S O B R E D E S E M P E Ñ O D E L A

G E R E N C I A

U N E N F O Q U E R E L AT I VA M E N T E N U E V O

Mientras la mayoría de la práctica de la audi-toría comprensiva ha seguido el enfoque descritoanteriormente, existe otro enfoque que podríatomarse si la gerencia cumple con su papel deinformar sobre su desempeño; esto es, emitir opi-niones de auditoría sobre los informes que contie-nen representaciones de la gerencia sobre asuntosde eficacia, eficiencia y economía. Históricamentela ausencia de tales informes de la gerencia, causóque este enfoque no fuese utilizado.

Más recientemente, sin embargo, la clientelay las comunidades auditoras y gerenciales, han tra-bajado conjuntamente para desarrollar marcos detrabajo que sirvan de base para esos informes. Seha iniciado la experimentación en la preparaciónde representaciones de la gerencia sobre eficacia. Elmarco de trabajo de doce atributos, descrito en laParte II, es el producto de ese esfuerzo.

La noción de informes gerenciales sobre eldesempeño organizacional dirigidos al órgano direc-tivo, no es nuevo ahora. Los atributos individualesde la eficacia no son nuevos. Lo que sí es nuevo esinformar sobre todos estos atributos juntos, consuficiente disciplina y rigor para asegurar la confia-bilidad y credibilidad de la información.


Cuando la gerencia emite estos informes, estáhaciendo representaciones, así como cuando elabo-ra los estados financieros. Es importante notar queel acto de preparar representaciones sobre el desem-peño o eficacia, es trabajo de la gerencia. Esto nodebería ser confundido con auditoría comprensiva.La auditoría ocurre luego de que se han preparadolas representaciones.

Cuando la gerencia hace representaciones, laauditoría comprensiva se asemeja ampliamente a laauditoría financiera tradicional. Esto agrega credi-bilidad a lo que la gerencia comunica, de formaque los miembros del órgano directivo y los terce-ros interesados tengan el nivel de confianza sufi-ciente en la información que utilizan para tomardecisiones políticas y estratégicas clave.

El enfoque de representaciones sobre eficaciatiene raíces tradicionales, como el enfoque descritopreviamente, examina sistemas y prácticas. Aquí,sin embargo los auditores son llamados a presentaruna opinión sobre lo que la gerencia tiene que de-cir acerca de cómo están trabajando esos sistemas.En otras palabras, los auditores deben quedar satis-fechos de que los sistemas de control que producenla información utilizada por la gerencia en sus representaciones, son confiables.

Además, la auditoría se extenderá a asegurarque esas representaciones no solamente son válidasen la medida de la información que contienen, sinoque incluyen información relevante con el propósi-to de que resulten revelaciones significativas.

PA R T I C I PAC I Ó N T E M P R A N A D E L A U D I T O R

Este enfoque de la auditoría comprensiva esmuy parecido al modelo utilizado por la auditoríafinanciera, en el cual la gerencia prepara los estadossujetos a auditoría. En efecto, el papel de los audi-tores es el tradicional, aunque no el trabajo que tie-nen que llevar a cabo.

Probablemente más que en auditoría finan-ciera, los auditores comprensivos necesitan estarinvolucrados desde el inicio en el enfoque de lagerencia, con el fin de realizar sus representacionessobre el desempeño. La preparación de estadosfinancieros está regida por reglas estándar (Princi-pios de Contabilidad Generalmente Aceptados), lascuales son bien conocidas tanto por los contadoresde la organización como por sus auditores. Usual-mente existe poca necesidad de consultar a losauditores cuando se están confeccionando estosestados; sin embargo, al valuar ciertos activos opasivos, o al utilizar nuevos enfoques para el trata-miento de ítemes, los contadores frecuentementeconsultarán con sus auditores financieros. Enrelación con las representaciones sobre el desempe-ño, cuando aún no han sido establecidos los crite-rios o estándares para el informe, es de gran ayudaconsultar tempranamente con los auditores, parti-cularmente en las primeras experiencias con repre-sentaciones que serán auditadas, los auditores debe-rían involucrarse desde el principio.

La gerencia requiere esta participación delauditor con el propósito de comprender cuál será elenfoque de éste: el tipo de pruebas de auditoríaque aplicará, cuáles factores considerará importan-tes, y otros. Por su parte, los auditores requierenesta participación temprana para tener una buenaorientación de lo que ha hecho la gerencia y cuálesconsideraciones ha aplicado. Esto ayuda a losauditores a decidir cómo enfocarán el trabajo delexamen, qué nivel de confiabilidad pueden atribuira los procesos y prácticas fundamentales, entreotros. El órgano directivo usualmente quiere veresta participación con el fin de tener mayor con-fianza en ambos informes, el de la gerencia y laopinión de los auditores sobre este último.

Tempranamente, los auditores deberían habertratado de:


• lograr una clara comprensión de los pasos quese han tomado en el desarrollo de las represen-taciones y los razonamientos fundamentales;

• comunicar a la gerencia y al órgano directivolas perspectivas de los auditores sobre el papely proceso global de la auditoría, y las conside-raciones generales que aplicarán en el cursode la auditoría y;

• suministrar comentarios sobre el trabajo de laorganización conforme progresa frente al desa-rrollo de las representaciones de la gerencia.

La naturaleza de su participación presenta unreto para los auditores, pues requieren la capacidadpara mantener un balance cuidadoso entre preser-var su independencia profesional por una parte y,estar aislados de todo el proceso de desarrollo de larepresentación, por el otro. Sin embargo, ésta esuna situación con la que están familiarizados losauditores. Después de todo, la gran mayoría de lasrevelaciones e informes de problemas financieros,se discuten con los auditores conforme los conta-dores preparan los estados financieros.

E N F O Q U E D E A U D I T O R Í A

Como se citó anteriormente, el enfoque quetoman los auditores para las representaciones sobreeficacia de la gerencia es, con toda pretensión ypropósito, el mismo de la auditoría financiera.Este enfoque involucra confiabilidad en los siste-mas, prácticas y controles que rodean la recopila-ción, consolidación, consideración y reporte de lainformación. Las técnicas que han desarrollado losauditores para lograrlo son bien conocidas y estánlistas para ser adaptadas al nuevo ambiente. Vale lapena recordar que existe experiencia importanteganada a través de la auditoría comprensiva; paraauditar sistemas, lo cual involucra medir e informarsobre diversos aspectos de desempeño. Esa expe-riencia está relacionada con la auditoría de las re-

presentaciones de la gerencia, aunque el productofinal puede ser diferente: certeza acerca de las re-presentaciones, en lugar de una opinión sobre lossistemas y prácticas de la gerencia.

No obstante, existen algunos retos técnicospara quienes auditan en este ambiente. Probable-mente, más que nunca, trabajarán con niveles decerteza de auditoría menores y con asuntos conco-mitantes de informes y comunicación. También,tendrán que incrementar sus conocimientos y ex-periencia en relación con un rango mucho másamplio de conceptos involucrados y metodologíasrequeridas para medir y analizar esos conceptos.

Sin considerar si los auditores se involucrarondesde el principio, o si su primer contacto con elproceso se dio después de que la gerencia preparó surepresentación, ellos requieren comprobar desde elinicio de la asignación, cuáles son las expectativasdel proceso y producto de las representaciones de lagerencia, si las mismas son razonables dadas las cir-cunstancias y si las partes involucradas las compren-den. Cuando la valoración inicial de la situaciónindica problemas en el área, los auditores debenregresar donde el cliente y señalar estos asuntos enlugar de seguir adelante con el trabajo de auditoría.Éste es un asunto importante en el cual los audito-res deben ejercer su juicio profesional.

Una vez desarrolladas las representaciones dela gerencia, los auditores deberían iniciar un exa-men para:

• establecer, a través de una revisión inicial, laveracidad de los datos/información y la con-veniencia de los factores o criterios de evalua-ción aplicados. Para determinar si los crite-rios de evaluación son convenientes, los audi-tores deben guiarse por:

- las discusiones y acuerdos que pudierontener lugar entre el órgano directivo y lagerencia sobre este aspecto específico;

- el estado general del pensamiento y lapráctica en esta área específica;


- los argumentos lógicos que respaldanestos criterios o factores;

- el juicio profesional del propio auditor;• evaluar la significancia y el riesgo para deter-

minar la naturaleza, extensión y oportunidaddel examen que se requiere hacer a los siste-mas y prácticas;

• conducir el examen de acuerdo a lo anterior yformarse una opinión sobre los sistemas yprácticas;

• revisar la información que contienen las re-presentaciones de la gerencia y formarse unaopinión sobre su razonabilidad y veracidad; y

• comunicar estas opiniones al órgano directivoen forma de informe de auditoría.

E V I D E N C I A D E A U D I T O R Í A Y N I V E L E S D E C E R T E Z A

Como se ha dicho, las representaciones sobreeficacia de la gerencia, varían en formas que tienenimplicaciones para el nivel de seguridad de audito-ría que es posible obtener.

En algunos casos, una información de apoyo,completa, y confiable puede estar disponible o pue-de ser suministrada oportunamente, a un costorazonable. En otros casos, es posible hacer sola-mente estimaciones. En algunas ocasiones, la can-tidad de información probatoria será determinadapor el estado de las mediciones tecnológicas conrespecto al atributo en cuestión. Por ejemplo,actualmente es más fácil contabilizar costos y pro-ductividad que contabilizar la capacidad de res-puesta organizacional.

Todas las representaciones de la gerencia invo-lucran un grado de incertidumbre, el cual tendránque manejar apropiadamente los gerentes y asegu-rarse al momento de comunicarlo, que es significa-tivo para los usuarios.

Los auditores enfrentan algunos problemas,como lo indican las siguientes preguntas:

• ¿Cómo reconocer una representación válida?

• ¿Cuánta evidencia de auditoría se requiere pararespaldar una opinión sobre representaciones?

• ¿Cómo averiguar si una representación esengañosa?

• ¿Hasta dónde buscar evidencia contraria a larepresentación?

• ¿Cómo distinguir representaciones que po-drían ser refutadas sólo a través de un eventofuturo distante?

Las preguntas previamente citadas tienen rela-ción con los aspectos de evidencia y significancia,desde la perspectiva de los auditores. En términosgenerales, los siguientes factores tendrán que serconsiderados en su importancia, al determinar loque constituye evidencia suficiente y apropiada:

• el nivel de certeza de auditoría deseado por elcliente,

• el nivel al cual la representación debe ser sus-tentada,

• el costo de obtener la evidencia,• el nivel de significancia considerado apropia-

do por el auditor.

La mayoría de las auditorías de estados finan-cieros están diseñadas para proveer niveles relativa-mente altos de certeza de auditoría, a pesar de lasimprecisiones inherentes de algunas de las cifrasreportadas.

El nivel de certeza de tales auditorías, general-mente es bien comprendido y se han desarrolladotécnicas para recopilar suficiente y apropiada evi-dencia, considerando la relación costo/eficacia. Losauditores no dan niveles de certeza diferentes paradistintos tipos de activos, pasivos, ingresos y costos.Ellos han desarrollado su arte al punto de obtenerniveles relativamente uniformes de certeza, en laafirmación global de la gerencia de que los estadosfinancieros presentan razonablemente la posiciónfinanciera y los resultados operativos.

Hasta la fecha, los auditores no han sido


capaces de brindar consistentemente los mismosniveles de seguridad respecto a todas las representa-ciones sobre eficacia; un enfoque algo diferente segarantiza, al menos en el corto plazo. En granmedida esto se debe a que los auditores no hansuministrado tal certeza en el pasado. Es en estaárea donde la experimentación y la negociación sonnecesarias. Este factor, en conjunto con los dife-rentes grados de incertidumbre que acompañan losdiferentes atributos, asegura que existirán nivelesdiferentes de certeza, suministrados por los audito-res respecto a las representaciones sobre eficacia.Este aspecto se discute más adelante en el Capítulo18.

La certeza positiva tradicional, en algunos casospuede ser posible. Este es el tipo de certeza que sesuministra cuando los auditores declaran en su opi-nión que la representación se ha presentado razona-blemente, dejando poca o ninguna incertidumbre enla mente del lector acerca de la veracidad de la infor-mación, dentro de los límites de cualquier reserva quepueda haber declarado la gerencia.

Certeza de esta naturaleza se puede suminis-trar cuando sea vital hacerlo o cuando se puedaobtener evidencia confiable, suficiente y apropiadaa un costo razonable. Puede ser apropiado, bajoalgunas circunstancias, suministrar un nivel menorde certeza que el permitido a los auditores de esta-dos financieros, una certeza negativa que informa-ría a los lectores del informe de auditoría que,basados en el trabajo realizado, nada lleva a losauditores a creer que las representaciones no estánrazonablemente presentadas.

No existen respuestas definitivas acerca del nivelde confianza que debería o podría lograrse. Los audi-tores, sus clientes y la gerencia tendrán que trabajaren conjunto para adoptar el modelo más apropiado.

Una vez obtenida la experiencia suficiente yconcreta, emergerán acuerdos oportunos. Esimportante que los auditores sean flexibles, prácti-cos y que consideren las opciones presentadas ante-

riormente. Para asegurarse que los objetivos sonclaros para los usuarios, los auditores deberían des-cribir los criterios que emplearon para determinarlo que es significativo. Este asunto también se dis-cute en el Capítulo 18.

O P I N I Ó N D E A U D I T O R Í A S O B R E R E P R E S E N TAC I O N E S

Los informes de auditoría comprensiva quecomprueban las representaciones de eficacia pue-den ser altamente resumidos, similares a los emiti-dos usualmente por la auditoría financiera, o pue-den ser más largos y narrativos. La forma corta deinformes de auditoría financiera ha evolucionado através de los años, conforme la gerencia ha acepta-do la responsabilidad de preparar los estados y susnotas al pie para explicar las prácticas de contabili-dad adoptadas, valuaciones y otros asuntos. Ya seaen informes largos o cortos, el enfoque de la opi-nión de auditoría es sobre la información reportadapor la gerencia y no sobre detalles de los sistemas yprácticas gerenciales.

Es interesante el hecho de que fue una corpo-ración federal de la Corona la primera organizaciónen preparar una representación sobre su desempe-ño, basado en el marco de los doce atributos de efi-cacia. Se emitió una opinión de auditoría sobre elinforme resultante sobre la eficacia de la corpora-ción:

En mi opinión, basado en el marco detrabajo acordado, la Representación Corpora-tiva al 30 de junio de 1989 informa, de mane-ra razonable y completa, sobre los aspectosmás importantes de eficacia de la Corpora-ción, y la misma tiene la información, los sis-temas y las prácticas en aplicación para respal-dar los estados aquí contenidos.257

Desde que se expresó esta opinión, otras similareshan sido emitidas en un número de organizaciones.



S O B R E E L D E S E M P E Ñ O

Los miembros de los cuerpos directivos fre-cuentemente se encuentran en una situación en laque necesitan el tipo de información de desempeñoanticipada en el marco de los atributos de eficacia,pero por una u otra razón, la gerencia no la sumi-nistra de manera suficientemente rigurosa o com-prensiva. En estos casos, las auditorías que enfocanlos sistemas y prácticas gerenciales, pueden serinsuficientes para alcanzar las necesidades de debi-da diligencia del cuerpo directivo.

En tal situación, los miembros de este cuerpopueden considerar útil un tercer modelo de audito-ría comprensiva que vaya más allá de los sistemas.

Este enfoque ha sido frecuentemente utilizadopor los auditores legislativos canadienses. A menudohan incluido en sus informes y opiniones informa-ción relacionada con economía y eficiencia. Además,últimamente las oficinas de auditores legislativos seestán moviendo hacia lo que se denomina “auditoríasbasadas en resultados”, en las cuales se da énfasis a laidentificación de los resultados o productos críticosque deben ser alcanzados por un programa o proce-so. Estos resultados pueden tomar la forma de resul-tados producidos en relación con los esperados, pro-ductos entregados o metas inmediatas que deben seralcanzados por un programa o proceso, para ser exi-tosos. Este enfoque tiene muchas implicaciones. Porejemplo, el auditor puede necesitar invertir más tiempocon la gerencia de la entidad auditada para obtener

un entendimiento común de los resultados claves yde lo que constituye un desempeño razonable en estesentido. Efectivamente, los que se están moviendoen esta dirección ven el enfoque como un cambiosignificativo del punto de partida de la auditoría.258

En los Estados Unidos, la Oficina General deContabilidad (GAO), regularmente informa sobreaspectos de economía, eficiencia y eficacia de lasorganizaciones que ha revisado. Este enfoque tieneraíces profundas en la auditoría financiera. No fuehace tantos años que los auditores preparaban infor-mes largos, los cuales incluían información financie-ra ausente en los estados financieros. Aún en infor-mes cortos, es práctica común de los auditoresfinancieros suministrar información consideradaesencial para una comprensión importante de laposición o resultados financieros o, informaciónque se omitió total o parcialmente en éstos.

No es necesario elaborar más sobre este enfoquedebido a que las consideraciones discutidas sobre elprimer modelo (opinión sobre los sistemas y prácticasgerenciales), se aplican aquí. Además, el tipo deasuntos y consideraciones con que los auditores nece-sitan relacionarse al dar cuentas por el desempeño, sediscuten en la Parte II. Sin embargo, es importantecitar que al suministrar información sobre el desem-peño, que de otra forma sería suministrada por lagerencia, el auditor no está tratando de formar unjuicio global acerca del desempeño de la organizacióno de los méritos de sus políticas. Más bien, el audi-tor está suministrando al cuerpo directivo informa-ción que requiere para formar tales juicios.


256 CUMPLIMIENTO DEBIDO SE REFIERE A LA ADHERENCIA A CIERTAS PRÁCTICAS Y SISTEMAS GERENCIALES QUE INTENTAN PROMOVER LA EFICIENTE, EFECTIVA Y ECONÓMICA OPERACIÓN DE LA

ORGANIZACIÓN. DEBERÍA RECONOCERSE QUE LA ADHERENCIA A TALES SISTEMAS Y PRÁCTICAS NO ES UN INTENTO DE INFORMACIÓN SUSTANTIVA ACERCA DEL DESEMPEÑO ACTUAL.257 REPORTING AND AUDITING EFFECTIVENESS, THE EXPERIENCE OF CANADA MORTGAGE AND HOUSING CORPORATION. (CCAF, 1990) PÁG. 23.258 WM. F. RADBURN Y MARÍA BARRADOS, RESULTS-BASED AUDITING. SERIE DE DOCUMENTOS DE DISCUSIÓN. DOCUMENTO Nº 68 (OTTAWA: OFICINA DEL AUDITOR GENERAL DE CANADÁ,

AGOSTO 1994).

S E C C I Ó N 2

CONSIDERACIONESGENERALES



AUDITORÍACOMPRENSIVA –CONSIDERACIONESGENERALES259

Debido a que las circunstancias varían significa-tivamente de un caso a otro, no hay dos auditoríascomprensivas iguales. La forma en que se toma ladecisión sobre la asignación, el asunto y la conduc-ción del trabajo, se determina siempre dependiendode las características particulares de la organización yde las personas involucradas. Por lo tanto, no esapropiado tratar de identificar un solo modelo o unaserie de pasos que apliquen a todas las auditoríascomprensivas. Para propósitos de presentación deeste capítulo, es conveniente discutir el proceso bajoencabezados que guíen a pensar en términos de fasesde auditoría interrelacionadas. El proceso aquí des-crito es esencialmente el utilizado cuando los audito-res desean satisfacerse sobre los sistemas y prácticasgerenciales, o desean apoyar sus opiniones sobre lasrepresentaciones de eficacia de la gerencia.

Es común en muchos procesos, incluyendo laauditoría financiera, identificar tres pasos: planea-miento, examen detallado y análisis (o conducción) yla comunicación de la opinión del auditor. Aunqueestos tres pasos pueden ser utilizados para describiruna auditoría comprensiva, es importante no ocultaruna característica de este trabajo que debe mantener-se en mente: el proceso total es la auditoría. Ganar eintercambiar información durante la etapa de pla-neamiento es tan parte de la conducción de la audi-toría como lo es la recopilación de información deta-llada y el informe formal. Las impresiones e ideas

obtenidas durante entrevistas particulares en muchasocasiones son influencias críticas tanto sobre las opi-niones y recomendaciones de auditoría como sobre elanálisis de evidencia detallada. En efecto, mucho deltrabajo detallado puede servir solamente para probarla validez de una hipótesis desarrollada durante unaetapa muy preliminar. La auditoría comienza aúnantes de la primera entrevista, la figura 16.1 ilustralas interrelaciones que existen entre las diferentespartes del proceso de auditoría.

F I G U R A 16 .1

I N T E R R E L A C I O N E S E N T R E L A S D I F E R E N T E S PA RT E S

D E L A AU D I TO R Í A


Planeamiento

Análisisy examendetallado

Comunicación de la opinión del auditor

EstablishingAudit

Criteria

Establecimientodel criterio

de auditoría

Definición del alcance de la auditoría y de

los objetivos

Conclusionesy

recomendaciones

Recopilaciónde la evidencia

de auditoría

Establecimientodel criterio

de auditoría

Definición del alcance de la auditoría y de

los objetivos

Conclusionesy

recomendaciones

Recopilaciónde la evidencia

de auditoría

Es con estos conceptos en mente por lo tanto,que se organiza el siguiente capítulo, creando estasdivisiones teóricas y artificiales, en lo que en realidades un solo proceso continuo. Los asuntos discutidosrespecto del informe por ejemplo, deberían ser parteintegral del pensamiento del auditor, al planear yconducir la auditoría. Antes de discutir la conduc-ción detallada actual de una auditoría, es útil indicarlos tipos de exámenes que se pueden realizar, la for-ma en que se toman las decisiones acerca de lo quese va a auditar; las variables sobre las cuales éstasdeben tomarse y sobre qué distingue una auditoríacomprensiva de otras formas de practicar auditoría.

T R E S V A R I A B L E S C L A V E S

Existen tres conceptos muy relacionados entresí, que influyen en gran medida sobre cómo losauditores conducen su trabajo y cómo informansus opiniones: alcance, grado deseado de certeza deauditoría y significancia. Estos conceptos sonintrínsecos a cualquier forma de auditoría, fluyende las nociones básicas de auditoría y de los princi-pios generalmente aceptados de auditoría que losrigen. Brevemente:

• el alcance se refiere a lo largo y profundo deuna auditoría,

• el grado deseado de certeza de auditoría se refie-re a la confianza que tienen los auditoressobre la exactitud de las opiniones expresadasen sus informes,

• significancia es lo que determina qué infor-man y qué no informan los auditores.

Las decisiones tomadas respecto a cualquierade estos factores, afectarán en último grado a losotros dos y al informe de la auditoría en sí mismo,particularmente porque los recursos de la auditoríason finitos. Por ejemplo, una auditoría diseñadapara suministrar una opinión sobre el espectro totalde un gobierno o de las actividades de una organi-

zación, es por naturaleza de un alcance muy am-plio. Dados los obstáculos de tiempo y recursos,tal auditoría podría no examinar la organización enel mismo grado de detalle que sería posible, usandolos mismos recursos, si el alcance fuese limitadosolamente a una parte de la organización o de susactividades. Como resultado, los auditores puedenno tener el mismo grado de confianza en sus ha-llazgos y opiniones cuando han realizado una audi-toría más limitada. En tales casos, los auditores noquerrían que los lectores de sus informes se sintie-ran igualmente cómodos a que si hubieran realiza-do un examen más detallado. Considerar que elnivel deseado de certeza de auditoría es variable noquiere decir que es un concepto ilimitado y que esabsoluto a cualquier nivel, alto o bajo de la escala.Su propósito, siendo el producto de un procesodisciplinado, es proveer confianza basada en la apli-cación de criterios convenientes y ajustados a lasnociones de evidencia relevante, competente, sufi-ciente y apropiada. Sin embargo, puede ser quebajo ciertas circunstancias el nivel deseado de cer-teza de auditoría sea mediano o relativamente bajo.Cuando se presenta este caso el practicante deauditoría comprensiva necesita ejercitar su juicioprofesional, pensando cuidadosamente acerca de lapropiedad de uso de la palabra auditoría, comodescriptiva de la opinión que se está expresando.

Similarmente, la consideración sobre la signi-ficancia que hace un auditor, en un alcance ampliode auditoría, diferirá de aquéllas que tengan unalcance limitado. Lo que es importante informaren un examen detallado de una sola actividad, bienpuede perder su importancia en una auditoría delespectro completo de las operaciones de un clienteo de una larga porción de éstas.

Además, factores de significancia tales comoel tamaño financiero de un programa o sus compo-nentes, sensibilidad e impacto, normalmente figu-ran dentro de las decisiones sobre qué seleccionarpara auditar.

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 1 6 . A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A – C O N S I D E R A C I O N E S G E N E R A L E S 2 4 9

Las auditorías comprensivas virtualmente hancubierto el espectro total de un alcance potencial,desde opiniones sobre una organización entera has-ta opiniones sobre programas y actividades y enalgunos casos sobre porciones de actividades o fun-ciones. Todos los practicantes reconocen como unasunto práctico que los recursos de auditoría sonlimitados. Los auditores y sus clientes, por lo tan-to, cuando están negociando, deben seleccionarentre la profundidad del alcance, el grado deseadode certeza y la significancia que van a utilizar. Enla práctica estas selecciones varían de auditoría enauditoría. Por otra parte, estas negociacionesinfluyen significativamente en las auditorías y lasopiniones que producen.

Es importante notar que el rango de seleccio-nes en relación con cada una de las tres variablesclaves, son más amplias en una auditoría compren-siva que en una auditoría financiera tradicional. Eltratamiento de estas variables en la práctica, tam-bién tiende a variar más de una auditoría compren-siva a otra, que entre auditorías de estados finan-cieros.

Casi universalmente, el alcance mínimo deuna auditoría financiera no es asunto de selección,ni para el auditor ni para el cliente. El alcancenormalmente está fijado por la legislación y bienarticulado por las normas profesionales: es propiode la organización. En este contexto, los auditoresno pueden simplemente auditar y rendir una opi-nión sobre una y aún sobre muchas líneas de lasactividades del negocio del cliente. Ellos puedenseleccionar hacer poco o mucho trabajo de audi-toría respecto de ciertos aspectos de las transaccio-nes o asuntos del cliente, pero solamente si losproblemas que podrían encontrarse en estas áreasno afectan su opinión de auditoría, respecto de laorganización como un todo.

La auditoría comprensiva se practica de maneradiferente. Como regla, la legislación no especifica laamplitud de los alcances para tales auditorías.260

Los auditores comprensivos por lo tanto,hacen sus propias selecciones acerca de la amplitudde estas auditorías y como se mencionó anterior-mente, la práctica hasta hoy ha revelado una am-plia diversidad en las selecciones que se hacen.

El concepto de certeza es importante para larendición de cuentas y la auditoría y se refiere a laconfianza que los auditores tienen en la exactitudde las opiniones expresadas en sus informes. Gene-ralmente cuando los auditores están asociados conla información, los lectores le dan más credibilidadal informe a que si ningún auditor hubiese estadoinvolucrado. Claramente, hasta donde los audito-res acepten el riesgo de error en sus opiniones, éstetendrá peso sobre el valor potencial de sus informeshacia sus clientes y sobre las decisiones que even-tualmente se tomen. Se requiere un juicio profe-sional cuidadoso debido a que no hay un nivel uni-versal de certeza de auditoría bueno o malo.

El uso del término certeza no está exento decríticas. Algunos creen que connota una garantía,algo que ciertamente no es deseado por un auditor.Las críticas arguyen que el término no se utilizageneralmente en las auditorías del sector público ypor ende, debe ser evitada. Otros la miran comouna parte aceptada de la terminología de auditoría,que no es igual a garantía, con una noción dedeclaración que tiene la intención de dar confianza.Es este último concepto el que se ha adoptadoaquí, es congruente con la mayoría de la teoríaaceptada sobre auditoría, resumida en la siguientedefinición tomada de la literatura sobre auditoríade los estados financieros:

Certeza de auditoría puede ser definidaen términos del grado hasta el cual, el esfuerzode auditoría aumenta la credibilidad de repre-sentaciones específicas de otros o, alternativa-mente, el grado hasta el cual se reduce el riesgode errores materiales en las representaciones.261


¿Es certeza un concepto válido en la auditoríacomprensiva? Por supuesto que sí. Al menos quelos lectores puedan dar inferencias exactas sobre losinformes de una auditoría comprensiva. [Noimporta cuan precisos fueran los informes, no ten-drían valor.] Es obvio por lo tanto, que la certezaes un concepto clave para la auditoría comprensiva.Al igual que con el concepto ‘alcance’, existe uncontraste entre la auditoría financiera y la auditoríacomprensiva, en relación con el grado deseado decerteza. La legislación y las regulaciones no fijanun grado deseado de certeza universal para lasauditorías de estados financieros. La práctica, sinembargo, es madura y los auditores, sus clientes ylos usuarios, con conocimientos sobre las opinionesde auditoría reconocen que el grado deseado decerteza de auditoría es generalmente consistente yestablecido a un alto nivel. Las opiniones de lasauditorías sobre estados financieros, no mencionan elgrado deseado de certeza, en parte debido a que lasnormas generalmente aceptadas han evolucionado.

Debido a que los alcances varían, el gradodeseado de certeza asociado con las opiniones deauditorías comprensivas está destinado a variar deuna auditoría a otra. El grado deseado de certeza esrealmente variable y su rango puede ser muy amplio.

En el caso del concepto ‘significancia’, lasmismas consideraciones se aplican. Lo que esimportante informar es el alcance de la auditoría yel grado de certeza de auditoría deseado. En unaauditoría de estados financieros, el alcance y elgrado de certeza deseado, son razonablemente pre-decibles. Como resultado, la significancia tambiéntiende a ser común y consistente a través de am-plios rangos de auditoría. En el grado en que elalcance y el grado de certeza de auditoría deseadoson variables en una auditoría comprensiva, asívariará la significancia de una auditoría a otra. Denuevo, no hay reglas convenientes disponibles nipara los auditores ni para sus clientes, para aplicaren relación con este concepto.

Con tres variables interdependientes en juego,surge la pregunta: ¿hasta dónde debería precederuna variable a las otras dos?, ¿existe una jerarquíaimportante? De nuevo, tanto en sentido teóricocomo en sentido práctico, no hay reglas convenien-tes y la práctica varía. Algunos practicantes porejemplo, le dan énfasis primordial al grado deseadode certeza de auditoría, sus políticas de auditoríaestán estructuradas de manera tal que el resultadode auditoría siempre se apegará a cierto gradodeseado de certeza de auditoría. Por otra parte, susnegociaciones se relacionan más con el alcance y lasignificancia, en otras palabras, se han afianzado auna de las variables y sólo las otras dos actualmentevarían. En otros casos, el alcance es el afianzado.No hay un solo enfoque que esté bien en todas lascircunstancias, pero debería reconocerse que en lapráctica algunos auditores van a tomar una de estasvariables y tenderán a mantenerla relativamenteconstante, mientras introducen mucha variabilidadsolamente a las otras dos.

Las decisiones acerca de estas variables soncruciales al determinar la naturaleza y utilidadeventual de las auditorías comprensivas. Es esen-cial por lo tanto, que para cada auditoría estas deci-siones se hagan cuidadosa y consistentemente, conla asistencia, cuando sea apropiado de especialistasrelevantes. Es más, la consultoría cercana sobreestos asuntos con el cliente ayuda a prevenir cual-quier expectativa indebida y cualquier mala inter-pretación del eventual informe de auditoría.

E N F O Q U E D E L O S E X Á M E N E S

Las auditorías comprensivas pueden examinarun número de facetas diferentes de una organiza-ción. Las auditorías regularmente se conducensobre los siguientes aspectos:

• Unidades organizacionales, como departa-mentos o partes de éstos, que ejecutan pro-gramas o servicios, y que algunas veces sedenominan estudios verticales.


• Funciones gerenciales claves tales como, per-sonal o compras, las cuales afectan todas laspartes de una organización y la administra-ción de gastos específicos que se hacen enmuchos o en todos los programas o áreas deservicio. No existen reglas que indiquen laselección del tipo de auditoría que se deberealizar. Es importante, sin embargo, consi-derar cada enfoque posible y programa o fun-ción candidato para auditoría, en vista de lasignificancia del área, dificultades percibidas ybeneficios potenciales. Cada uno de ellos tie-ne implicaciones en términos de costos, arre-glos, estructura, informe y la naturaleza de loshallazgos de la auditoría.

EJEMPLOS DE

AUDITORÍAS COMPRENSIVAS POTENCIALES

PROGRAMAS O ..........................................FUNCIONES AMPLIAS

UNIDADES ESPECÍFICAS ..............................ORGANIZACIONALES

CONSTRUCCIÓN DE AUTOPISTAS ............GERENCIA FINANCIERA

HOGARES DE ANCIANOS .....PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS

ESCUELAS ESPECIALES .........GERENCIA DE RECURSOS HUMANOS

RESERVA MILITAR...........................................SERVICIOS LEGALES

DEPARTAMENTO DE BOMBEROS ...................................COMPRAS

SERVICIO DE CUIDADOS CRÓNICOS .................COSTOS DE VIAJE

U N I D A D E S O P R O G R A M A S E S P E C Í F I C O S

Auditorías de este tipo:• Se concentran en información sobre resulta-

dos y operaciones y, sobre los sistemas y prác-ticas que generan tal información.

• Pueden requerir que los auditores examinen, alnivel de una unidad específica, aquellos aspectosrelacionados con funciones organizacionales quetienen impacto significativo sobre la operacióndel programa o actividad bajo revisión.

• Usualmente producen recomendaciones espe-cíficas a los programas o unidades bajo revi-sión y apuntan a mejoras en el diseño de pro-gramas, sistemas y técnicas organizacionales yde servicios, y hacia oportunidades para aho-rrar costos.

F U N C I O N E S O R G A N I Z AC I O N A L E S O G A S T O S

Auditorías de este tipo:• Se concentran en uno o más procesos geren-

ciales claves, que afectan todos los programas.• Pueden requerir que los auditores examinen

asuntos que pertenecen a la función demuchas áreas de los programas, con el propó-sito de recopilar suficiente evidencia y deredactar conclusiones amplias.

• Pueden producir observaciones y recomenda-ciones más relacionadas con asuntos de ade-cuación de los sistemas y procedimientos perotambién enfocadas hacia ahorros potencialesen los costos.

D E C I S I O N E S S O B R E L O S

A S P E C T O S A A U D I T A R

Hay muchos aspectos posibles para auditar enuna organización de cualquier tamaño. Muchoscriterios se utilizan usualmente al decidir cuálesserán examinados.

S I G N I F I C A N C I A

Ningún auditor tendrá voluntad de realizaruna auditoría comprensiva de una parte de las ope-raciones de una organización, sino la consideracomo significativa. Muchos factores pueden consi-derarse bajo este encabezado.

Uno es el volumen financiero. Programaspequeños aunque puedan mejorar dramáticamentecomo resultado de la auditoría, usualmente recibi-rán prioridades bajas, esto no quiere decir que los


programas deberían categorizarse sobre la base desus presupuestos; sin embargo, los auditores tende-rán a desear auditar áreas donde estén involucradosrecursos muy importantes. Debido a que más ymás aspectos dentro de una organización han sidocubiertos por auditorías comprensivas, puede serque este criterio sea menos importante.

El segundo factor puede ser la consideraciónsobre la sensibilidad del aspecto potencial, es decir,el impacto del asunto sobre el bienestar del público.Mientras algunos programas como la protecciónambiental y los servicios ambulatorios pueden serrelativamente pequeños en términos del gasto total,pueden tener un impacto social muy significativo ypor lo tanto llamar la atención de los auditores.

R E S U LTA D O S Y R I E S G O S P OT E N C I A L E S

Los auditores tratan de establecer la signifi-cancia de los resultados potenciales que se deriva-rían de una auditoría comprensiva, lo cual involu-cra una evaluación de los riesgos inherentes en unaoperación de este tipo. Aunque esto, en parte, esfunción del tamaño de las operaciones involucradastambién en parte es el resultado de la naturalezadel programa o función.

Bajo este encabezado, podría llegarse a unaevaluación de los riesgos de fraude, abuso o erroresfinancieros. El potencial de ausencia de economíay eficiencia también puede ser evaluado.

La necesidad relativa de sistemas gerenciales yde control superiores puede ser medida al examinarla complejidad de las operaciones, la variedad delos programas o funciones incluidos en el asunto yel grado en el cual las operaciones están descentra-lizadas. Generalmente, se asume que a mayor com-plejidad y descentralización, mayor será la probabi-lidad de que los sistemas de control requieran aten-ción. Frecuentemente, los conocimientos sobreexperiencia en operaciones similares en cualquierotra parte, ayuda a evaluar estos asuntos.

Otro factor a considerar es lo adecuado de lainformación que se hace pública o que se suminis-tra al cuerpo directivo. Una evaluación de estainformación puede ayudar a los auditores a juzgarsi el cliente (el cuerpo directivo), está equipadoapropiadamente con la información que necesitapara cumplir con sus responsabilidades propias decontrol, respecto a un asunto potencial particularpara auditoría.

O P O R T U N I D A D PA R A L A A U D I T O R Í A

Un factor que debe considerarse aquí es ladisponibilidad de metodología apropiada para tra-tar el asunto. Es común considerar un asuntopotencial que aún no ha sido examinado por prac-ticantes de auditoría. Lo que debe determinarse es,si existen características particulares del asunto quetengan importancia primordial y que no poseenenormes dificultades para auditar. Si las caracterís-ticas importantes del asunto pueden ser auditadas,no debería existir problema. Si algunas partesesenciales del asunto son muy especializadas yrequerirían un desarrollo de nuevas técnicas paraauditoría, tendrá que tomarse una decisión acercade la factibilidad y costo de desarrollar la metodo-logía requerida. Claramente, un buen conocimien-to de lo que se hace en otras jurisdicciones ayuda-ría a evaluar este factor.

Otra consideración es la disponibilidad de per-sonal calificado para conducir la auditoría propuesta.Si se requiere de destrezas particulares que no estándisponibles o que se encuentran comprometidas enalgún otro lugar, esto debe tomarse en cuenta. Taldeficiencia podría evitarse si se tienen las destrezasnecesarias fuera de la organización auditora. Noobstante, esta opción no siempre está disponible odepende del conjunto de destrezas requeridas.

Aunque algunas veces se considera como uncriterio separado, la actitud de la gerencia relaciona-da con el posible asunto de auditoría es vista por


algunos como influyente en la decisión de realizar ono una auditoría significativa. El impacto y eficien-cia de una auditoría comprensiva depende enorme-mente de la cooperación de aquéllos que están sien-do auditados. Cuando se deben realizar auditorías, apesar de injerencias suspicaces o aún hostiles, unambiente cooperativo es mucho más preferible. Laexperiencia ha demostrado que, entre más y másauditorías con impacto positivo se hayan completa-do, habrá una comprensión y aceptabilidad crecientesobre el concepto, a través de toda la organización.Si otras consideraciones lo permiten y particular-mente en los primeros días de la auditoría compren-siva, es mejor comenzar donde la gerencia va a con-tribuir en vez de obstaculizar la auditoría.

Otro factor un tanto relacionado, es la condi-ción del asunto potencial de auditoría. Si unaorganización o función es relativamente estable, nohay problema. Si se está realizando una reorganiza-ción importante o ha concluido recientemente o, sisistemas importantes nuevos acaban de ser introdu-cidos, puede ser útil considerar si una auditoríaapoyaría o dificultaría la situación. Las auditoríastienden a desorganizar al menos marginalmente lasrutinas de algún personal de la entidad auditada, yes mejor evitar dar cargas extras al personal que yase encuentra presionado.

C I C LO D E A U D I T O R Í A

Muchos auditores han establecido ciclos deauditoría de largo plazo para las auditorías com-prensivas. En estos casos los asuntos potencialestendrán que ser tratados más o menos en orden,con el propósito de cumplir el ciclo predetermina-do, aunque otros criterios pueden afectar la formaactual de categorizarlos. Donde no hay ciclos esta-blecidos para este tipo de trabajo, los auditoresusualmente consideran el tiempo que ha pasadodesde que la última auditoría al asunto candidatose realizó, aunque el alcance haya sido relacionadocon una auditoría financiera. En cualquier caso, almenos que las auditorías comprensivas previashayan revelado razones particularmente apremian-tes, como es el alto riesgo de recurrir en debilida-des, los auditores no seleccionarán examinar en unasegunda auditoría el mismo asunto, mientras queotros importantes se dejan fuera de examen.

Al considerar el asunto para auditoría, esimportante asegurarse que la gerencia y el cliente semantienen informados sobre los pensamientos delauditor. Sin consultar, los auditores no puedenreconocer las dificultades u oportunidades poten-ciales. Estas consultas también ayudan a asegurarla cooperación de la gerencia, la cual es muy im-portante para el éxito de la auditoría.


259 UNA PARTE DEL MATERIAL DE ESTE CAPÍTULO Y SUBSECUENTES, SE DERIVA DE LAS PUBLICACIONES DE LA CCAF, DEL CICA, DE LA OFICINA DEL AUDITOR GENERAL DE CANADÁ Y DE LA

OFICINA GENERAL DE CONTABILIDAD DE LOS ESTADOS UNIDOS (GAO). EN ALGUNOS CASOS, EL MATERIAL ES PARAFRASEADO PARA QUE SE AJUSTE MEJOR AL CONTEXTO. EN LO POSIBLE,SE HACEN REFERENCIAS DIRECTAS A LAS CONTRIBUCIONES DE LAS PUBLICACIONES DEL CICA, OAG DE CANADÁ Y GAO.

260 UNA EXCEPCIÓN LA CONFORMAN LOS EXÁMENES ESPECIALES DE LAS CORPORACIONES FEDERALES DE LA CORONA, DICTADAS POR LA LEY DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA, LA CUAL SE

RELACIONA CON LA CORPORACIÓN Y SUS SUBSIDIARIAS.261 J. ALEX MILBURN, PH.D., C.A., LIMITED AUDIT ENGAGEMENTS AND THE EXPRESSION OF NEGATIVE ASSURANCE (CICA, 1980).

S E C C I Ó N 3

PRÁCTICA DE LA AUDITORÍACOMPRENSIVA



CONDUCCIÓN DEUNA AUDITORÍACOMPRENSIVA

P L A N E A M I E N T O D E L A

A U D I T O R Í A

Una vez que el asunto general para auditar hasido seleccionado, el planeamiento detallado puedeempezar. La responsabilidad de este trabajo debeasignarse a personal calificado y usualmente es me-jor que esté supervisado por una persona que tengala responsabilidad global por el trabajo detallado detodo el proyecto. Algunos auditores encontrarángran apoyo en la utilización de procesos de revisio-nes de grupo para estas auditorías, algunas vecesllamados comités asesores que en ocasiones inclu-yen profesionales fuera de la oficina.

Esta técnica ha ayudado a asegurar que losobjetivos y metodología de la auditoría sean los ade-cuados. Si tal proceso se va a seguir debe estarcomprometido desde el inicio. Además, es impor-

tante para el cliente identificar un contacto desde elprincipio para que esta persona hable por el clienteen todos los asuntos concernientes a la auditoría.

Dado el tamaño y complejidad de la mayoríade los aspectos sujetos a auditorías comprensivas, esusualmente imposible para los auditores realizar unaauditoría comprensiva completa y detallada para laorganización o función como un todo, esto significaque el alcance de la auditoría debe limitarse a aque-llas áreas o asuntos claves esenciales para el buendesempeño. Lograr esto requiere un conocimientoamplio de la organización o función; obtener esteconocimiento es el objetivo primario de la primeraparte de la fase de planeamiento usualmente cono-cida como ‘la etapa de la revisión preliminar’.

L A R E V I S I Ó N P R E L I M I N A R

La primera actividad en la etapa de la revisiónpreliminar es recopilar información acerca de laorganización, con la cual los auditores preparan uninforme que contiene esencialmente un plan parala segunda etapa de la fase de planeamiento, y laindagación.

C O M P R E N D I E N D O L A E N T I D A D AU D I TA D A

Para desarrollar un conocimiento o enten-dimiento básico de la organización los auditoresdeberían recopilar la siguiente información.

El mandato de la entidad auditadaLa entidad auditada podría ser la organización

entera, un departamento o una parte de él, podríaser un programa, una responsabilidad, un centro deresponsabilidad importante o una función. Podríaestar dentro de un gobierno central, local o provin-cial, dentro de una institución tal como un hospitalo una universidad; la entidad podría ser una corpo-ración federal de la Corona o una parte de ésta.

Lo que sea, la primera cosa que los auditoresdeberían determinar es su mandato –la razón de ser.


LOS OBJETIVOS PRINCIPALES DE LA FASE DE

PLANEAMIENTO DE LA AUDITORÍA SON:

• EL DESARROLLO DE UN ENTENDIMIENTO DE LA ENTIDAD

AUDITADA Y SU AMBIENTE,

• LA SELECCIÓN DE ÁREAS QUE AUDITAR,

• LA PREPARACIÓN DE UN PLAN DE INDAGACIÓN,

• LA IDENTIFICACIÓN DE ASUNTOS DE AUDITORÍA Y CRITE-

RIOS POR LOS CUALES SERÁN EVALUADOS Y

• LA PREPARACIÓN DEL INFORME DE LA INDAGACIÓN Y EL

PLAN DE AUDITORÍA.

Si la organización es parte de un todo mayor, en-tonces el mandato global debería estar establecido,así como los lazos y la rendición de cuentas entreellos. Al menos que esto sea realizado, la organiza-ción podría ser examinada fuera de su contexto.

Programas y actividades de la entidad auditadaA continuación los auditores deberían identi-

ficar los programas operados por la organización,los clientes a los cuales sirve, los objetivos del pro-grama y la naturaleza general de sus operaciones:inspección, asesoría, mantenimiento, entre otros.Puede ser que la organización y el programa seanuno mismo. Esto podría ocurrir si la entidad espequeña o es parte de un programa mayor, depar-tamento, operación o función.

En esta etapa, una buena comprensión de losobjetivos de la entidad auditada y las estrategiasadoptadas para lograrlos son importantes. Enmuchas auditorías se ha encontrado, dentro delexamen detallado, que el asunto clave en realidadno eran los procedimientos de control y operación,sino más bien el trabajo erróneo de todo el meca-nismo de planeamiento que no había permitidoidentificar los objetivos apropiados y las estrategiaspara lograrlos. Frecuentemente satisfacer estosasuntos desde el principio, puede ahorrar gran can-tidad de tiempo y gastos, y ayudar a asegurar unamejor y más productiva auditoría.

Organización de la entidad auditadaLos auditores deberían identificar los centros

de responsabilidad principales dentro de la organi-zación y la manera en que éstos se relacionan conlas actividades identificadas, en otras palabras“¿quién está a cargo de qué?”.

Entidades más grandes también operarán cier-tas actividades de apoyo tales como gerencia finan-ciera, gerencia de materiales, gerencia de recursoshumanos y operaciones computacionales, entreotras.

En algunos casos, el programa bajo auditoríadependerá mucho de estas actividades de apoyo.Por ejemplo, en entidades que requieren personalaltamente capacitado, el personal de capacitaciónde las funciones de capacitación y reclutamientoson críticos para lograr un buen desempeño. Unaclara comprensión de la importancia de tales servi-cios de apoyo asegurará que se les dé atenciónapropiada en la auditoría.

RecursosActo seguido, los auditores deberían determi-

nar cuáles son los principales recursos (capital,materia prima, información, personal), utilizadospor la organización y su distribución dentro deésta. Los auditores deberían determinar cuálesrecursos son únicos a la organización y rindencuenta por el presupuesto del centro de responsabi-lidad y del programa, para asegurar que nada hafaltado, por ejemplo, científicos, equipo de labora-torio, equipo de investigación.

Clima gerencialLos auditores deberían determinar entonces,

el clima gerencial en la organización. ¿Está lagerencia motivada y qué evidencia existe que indi-que esto?

ALGUNOS INDICADORES DE UN BUEN CLIMA

GERENCIAL

• AUDITORÍA INTERNA EFECTIVA

• UTILIZACIÓN DE TÉCNICAS DE MEDIDAS DEL DESEMPEÑO

• MEJORAS RECIENTES A LA PRODUCTIVIDAD

• ESTABLECIMIENTO CLARO DE OBJETIVOS, METAS

• ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE PROGRAMAS

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 1 7 . C O N D U C C I Ó N D E U N A A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A 2 5 7

Los auditores deben estar informados sobre losprocesos gerenciales claves, especialmente planea-miento, control y evaluación. Es importante para losauditores comprender la estructura y procesos para elplaneamiento operacional y a largo plazo.

Otros factores influyentesEl término ambiente es utilizado para descri-

bir una variedad de condiciones que pueden in-fluenciar la operación de un programa o actividady a las cuales el auditor debe adaptarse mientrasejecuta su trabajo.

ALGUNOS FACTORES AMBIENTALES QUE AFECTAN

EL DESEMPEÑO

• FACTORES ECONÓMICOS: PERÍODOS DE LIMITACIONES QUE

PUEDEN OBSTACULIZAR LA ENTREGA DE SERVICIOS, O EXPAN-

SIONES NO REVISADAS QUE PUEDEN PRODUCIR DESPERDICIO.

• FACTORES SOCIALES: ALTO DESEMPLEO, CAMBIO TECNOLÓ-

GICO, FACTORES CLIMÁTICOS O DEMOGRÁFICOS, TALES COMO

AISLAMIENTO, A MENUDO LLEVAN A DECISIONES QUE NO

ESTÁN BASADAS EN CONDICIONES DE ECONOMÍA, EFICIENCIA Y

EFICACIA.

• REQUERIMIENTOS DE LA AGENCIA CENTRAL: REGLAS Y REGU-

LACIONES RELACIONADAS CON LA GERENCIA DE PERSONAL,

AUTORIZACIONES Y APROBACIONES PARA CIERTOS GASTOS, FRE-

CUENTEMENTE SON CITADAS COMO IMPERATIVOS DE UNA

GERENCIA EFICIENTE Y EFECTIVA.

• PRESENCIA DE OTRAS PARTES: RESPONSABILIDADES COMPAR-

TIDAS, ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA Y LA NECESIDAD DE

COORDINAR A MENUDO PRODUCEN CONFUSIÓN Y ATRASOS.

• INTERVENCIÓN POLÍTICA: POR EJEMPLO, EL INVOLUCRAMIEN-

TO ACTIVO DE LOS MIEMBROS DE LOS CUERPOS DIRECTIVOS

QUE PUEDE NO SER CONSISTENTE CON UN BUEN DESEMPEÑO.

• POLÍTICAS INTERNAS: LUCHAS DE PODER O REORGANIZA-

CIONES FRECUENTES PUEDEN IR EN DETRIMENTO DE LAS PER-

SONAS Y DE LOS RESULTADOS.

• INTERÉS PÚBLICO O PREOCUPACIONES: GRUPOS EFECTIVOS Y DE

PRESIÓN O LA ATENCIÓN DE LA PRENSA QUE PUEDEN INFLUEN-

CIAR LAS DECISIONES EN NIVELES POLÍTICOS Y BUROCRÁTICOS.

Los auditores prudentes reconocen estosasuntos tempranamente en la auditoría y los tomanen consideración al seleccionar áreas para examendetallado, al evaluar desempeño y eventualmente alformar sus opiniones.

La cantidad de información que los auditorestienen disponible o que pueden recopilar durantela revisión preliminar frecuentemente es limitada,especialmente si la organización a ser auditada selocaliza a alguna distancia de la oficina de los audi-tores. En tal situación, los auditores podrían ini-cialmente confiar en la documentación disponible,para adquirir una comprensión preliminar de laorganización.

La comprensión del auditor puede ser verifi-cada cuando la entidad auditada sea visitada durantela etapa de la indagación.

L Í N E A S D E B Ú S Q U E D A D E P O S I B L E S Á R E A S C R Í T I C A S

Al utilizar la información que han recopilado,los auditores toman una de las primeras decisionesimportantes de la auditoría: establecer la amplitudde la indagación. El término utilizado para descri-bir los componentes críticos para examen en laindagación es ‘líneas de búsqueda de posibles áreascríticas’. Estos son asuntos o áreas seleccionadospara examen preliminar durante la etapa de laindagación, y son los que definen los parámetrosde la indagación.

Las posibles áreas críticas pueden influir perono están limitadas a:

• actividades organizacionales o programas;• funciones de apoyo clave (como finanzas y

recursos humanos);• asuntos genéricos tales como cumplimiento

con regulaciones o salvaguarda de activos;• medidas del desempeño y resultados;• adquisición y utilización de recursos.


Las posibles áreas críticas variarán de unaauditoría a otra y no habrá una sola forma dedesarrollarlas.

FACTORES A SER CONSIDERADOS AL IDENTIFICAR

LAS LÍNEAS DE BÚSQUEDA DE POSIBLES ÁREAS

CRÍTICAS

• NATURALEZA E IMPORTANCIA RELATIVA DE LA ACTIVIDAD

• DINERO Y PERSONAS INVOLUCRADAS

• IMPACTO DE LA ACTIVIDAD SOBRE EL PÚBLICO O PRODUCTO

• PRIORIDADES DE AUDITORÍA Y GERENCIA

• ÁREAS PROBLEMÁTICAS CONOCIDAS

• INFORMES Y AUDITORÍAS RECIENTES

Sobre todo, las posibles áreas críticas deberíansuministrar la cobertura deseada sobre la organiza-ción. La elección debe hacerse en esta etapa, depen-diendo del tamaño y naturaleza de la entidad a serauditada y de los recursos de auditoría disponibles.

La parte difícil de esta selección, es que fre-cuentemente debe hacerse con información incom-pleta. Las posibles áreas críticas seleccionadas esta-blecerán el tono del trabajo posterior, según se esta-blece en el plan de indagación.

C O N T E N I D O D E L P L A N PA R A L A E TA PA D E

I N D A G A C I Ó N

El informe sobre la revisión preliminar, el cualtambién contiene el plan para la etapa de indaga-ción, debería incluir una breve descripción de laorganización incluyendo sus características operati-vas claves y una descripción del entorno en el cualopera. Las grandes áreas de examen a ser estudiadaso posibles áreas críticas deberían ser incluidas en elplan para la etapa de la indagación, así como lasrazones por las cuales fueron seleccionadas. El planidentifica proyectos individuales para la etapa de

indagación. Casi siempre, habrá un proyecto paracada posible área crítica. No obstante, es posiblecombinar dos o más áreas críticas posibles en unsolo proyecto, en ciertas circunstancias.

El plan de la etapa de indagación incluye losobjetivos de cada proyecto, las tareas clave, el pre-supuesto de recursos propuestos, tiempo y expertosnecesarios para cada proyecto que se vaya a analizardurante la etapa de indagación.

El plan para la etapa de indagación deberíatambién identificar las fuentes de criterios que seutilizarán en la evaluación preliminar de la organi-zación bajo revisión (el Capítulo 19 trata los crite-rios de auditoría).

El plan para la etapa de indagación sirvecomo herramienta útil para identificar cuáles áreasserán examinadas, para controlar el examen de esasáreas y para comunicar al comité asesor de audito-ría, si existe, y a la organización auditada, el plande acción que se intenta llevar a la práctica.

L A E TA PA D E I N D AG AC I Ó N

El principal propósito de esta etapa de indaga-ción es, como lo señala su nombre, desarrollar unplan detallado para el examen, control e informe deuna auditoría. Durante esta etapa, los auditoreshacen un análisis y evaluación preliminar del asun-to, con el fin de diseñar una auditoría manejableque estudie asuntos significativos y que permitacumplir con el mandato de auditoría. En esta etapase toman decisiones acerca de lo que es útil y prácti-co auditar y cómo se realizará esa auditoría.

Es crucial recopilar información en la fase deplanificación y en la del examen. En la etapa derevisión preliminar, la información necesaria es denaturaleza relativamente general y se puede encon-trar con relativa facilidad. De hecho, si los audito-res han tenido compromisos previos con la organi-zación, la información puede ya ser parte de losarchivos de auditoría. Información más específica


se requerirá según vaya avanzando la auditoría. Esútil considerar las técnicas que emplean los audito-res para recopilar la información que necesitan.

R E C O P I L A C I Ó N D E I N F O R M A C I Ó N

Entre las técnicas aplicadas para mejorar elconocimiento del auditor acerca del funcionamien-to de una organización, en la fase de planificacióno de examen, las más comunes son las siguientes:

• reuniones y entrevistas con el personal de laorganización auditada;

• observación física e inspección;• revisión y análisis de documentación (infor-

mes, manuales y otros);• modelos.

Se discutirá cada una de estas técnicas a con-tinuación. La forma en que la información recopi-lada se examina, es tema del Capítulo 20.

Reuniones y entrevistas• Las reuniones iniciales deben celebrarse para

establecer contactos e informar a los funcio-narios sobre la naturaleza y propósito de laauditoría.

• Entrevistas individuales con el nivel gerencialpueden mejorar el conocimiento del auditoracerca de la organización y ayudarle a identi-ficar y explicar asuntos de interés e importan-cia para la auditoría. Estos asuntos puedenser utilizados para el desarrollo de cuestiona-rios con la finalidad de asegurar cabalidad yconsistencia en el proceso subsecuente y deta-llado de entrevistas.

Durante la etapa de indagación puede sernecesario –y en la fase de examen es casi inevitable–entrevistar a personas involucradas en la ejecucióndetallada o en la administración del programa ofunción. Diferencias significativas entre estas per-

sonas y sus superiores pueden señalar un problemaque asegure un examen adicional. La buena opobre moral puede indicar el grado de considera-ción por la economía, eficiencia y eficacia.

Los clientes de un programa o los usuarios debienes y servicios producidos, a menudo suminis-tran una perspectiva útil, así como los proveedoresde la organización, bajo ciertas circunstancias. Lasreclamaciones repetidas, si se estiman razonables,pueden indicar áreas que requieren examen. Elcliente, por supuesto, debe estar informado acercade estas reuniones y, de hecho, son oportunidadespara identificar buenos contactos.

El personal de otras organizaciones con activi-dades similares, frecuentemente ayuda a identificarlas áreas para un examen detallado, amplía la com-prensión del auditor acerca de la organización ysugiere posibles criterios de auditoría. En algunasocasiones, es importante obtener la perspectiva delpersonal de los organismos. En otras auditoríasesto puede ser innecesario.

Los auditores de otras organizaciones simila-res frecuentemente pueden compartir su experien-cia y señalar áreas donde se pueden encontrar pro-blemas o debilidades importantes. También, pue-den sugerir o ayudar a ajustar los criterios y enfo-que de la auditoría.

Los expertos sobre temas sujetos a examen,externos a la organización, pueden ofrecer ideas eidentificar áreas que merecen atención particular;asimismo, pueden explicar asuntos que confunden alos auditores y confirmar o ratificar impresionesacerca de las prácticas industriales. Frecuentemente,la experiencia de estos expertos es tan ventajosa quemuchas auditorías comprensivas los involucran enequipos multidisciplinarios de auditoría. Dar estacapacidad al equipo de auditoría puede ser impor-tante en todas las etapas del proceso de auditoría,incluyendo la validación de objetivos y criterios,discusión sobre los pasos del programa, recopilacióny análisis de la evidencia y desarrollo del informe de


auditoría. Seleccionar estos recursos, incorporarlosal equipo y proveer apropiada supervisión a su tra-bajo no es una tarea sencilla.

Otra estrategia práctica es asistir a reuniones yconferencias que se relacionen con las áreas especia-lizadas bajo escrutinio. Ésta es una buena oportu-nidad para que los profesionales obtengan informa-ción e identifiquen expertos o especialistas quienes,como se indica más arriba, pueden jugar un papelclave en el proceso de auditoría.

Observación física e inspecciónUna visita al lugar donde ejecutan las operacio-

nes suministra información vital, toda vez que losauditores sean buenos observadores y sepan qué bus-car. Las inspecciones físicas permiten a los auditoresadquirir un entendimiento sobre los procesos físicos,procedimientos de operación de equipos, operacio-nes contables y otros. La observación personal pue-de identificar la falta de cuidado acerca de la optimi-zación de recursos, si existe evidencia de lo siguiente:

• atrasos importantes de trabajo;• equipo y personal ocioso;• métodos obsoletos;• condiciones pobres de trabajo;• condiciones pobres del equipo.

Revisión y análisis de documentación

Informes gerencialesLos informes gerenciales suministran una

fuente abundante de información a los auditores.Debería evaluarse si se han producido todos losinformes apropiados. Se debería analizar lo si-guiente en todos los informes existentes:

• periodicidad y plazos,• resultados financieros relacionados con el pre-

supuesto,• resultados esperados relacionados con las

metas,• eficiencia y tendencias del costo unitario,

• contribución a los objetivos, y• distribución.

Informes de evaluación y de auditoría internaLos informes de la auditoría interna y de la

evaluación de programas son muy valiosos para losauditores. Frecuentemente estos informes identifi-can áreas de potencial importancia que se traslapanen el alcance y programación de la auditoría.Problemas del pasado, discutidos en los informespueden o no requerir atención adicional. Además,los informes pueden suministrar ideas muy valiosassobre el trabajo de la organización auditada. ElCapítulo 22 discute acerca de la confianza que losauditores dan a éstos y a otros informes similares.

Búsqueda de documentaciónUna revisión cuidadosa de los documentos

pertinentes brinda al auditor conocimiento acercade los desarrollos históricos de la organización y delárea general en la cual ésta opera; así como de lascaracterísticas de los asuntos de control gerencial.La documentación puede también sugerir criteriosrelevantes que pueden ser utilizados en la auditoría.

Manuales de procedimientos y políticasLos auditores deberían revisar manuales

importantes para aclarar instrucciones, delinearresponsabilidades, niveles de autoridad financiera yotros. Estos documentos pueden también indicarasuntos que deberían ser examinados y criterios deauditoría que pueden ser utilizados.

Otras fuentes de documentaciónAdemás de los documentos señalados ante-

riormente, con frecuencia, es útil también para losauditores consultar cuidadosamente el registro deactas legislativas (Hansard) y cualquier trabajo quehaya sido realizado por otros auditores en organiza-ciones similares.


Diagramas o modelosUna manera útil de documentar y entender la

organización es utilizar modelos o diagramas. Losdiagramas representan gráficamente procesos y rela-ciones que podrían ser difíciles de describir en for-ma escrita. Además de ayudar a los auditores adesarrollar un mejor entendimiento de la organiza-ción, los modelos son una herramienta útil paracomunicar el conocimiento de hallazgos a los ge-rentes e interesados de la auditoría. Comúnmentese utilizan tres tipos de modelos:

• Modelo de estructura de programa• Modelo de actividad clave o de ejecución de

programa• Modelo de ambiente

Modelo de estructura de programaLa figura 17.1 muestra la estructura de un

programa nacional de seguridad vial. Nótese queel nivel bajo ‘Componentes del Programa’ identifi-ca los resultados del programa. Debajo de resulta-dos está la jerarquía de objetivos y efectos deseados.El diagrama muestra que el logro de objetivos in-mediatos se espera guíe hacia el logro de los objeti-vos y efectos intermedios y últimos.

PROPÓSITO DEL MODELO DE ESTRUCTURA DE

PROGRAMA

• SUMINISTRAR UN ENTENDIMIENTO DE LA

ORGANIZACIÓN DESDE LA PERSPECTIVA DEL GERENTE

DEL PROGRAMA.

• REPRESENTAR LAS RELACIONES DE RENDICIÓN DE

CUENTAS DEL PROGRAMA.

• FACILITAR LA COMPRENSIÓN DEL PROGRAMA.

• INDICAR OTRAS ÁREAS POTENCIALES PARA EL EXAMEN

DETALLADO.

El modelo de estructura de programa intentasuministrar un entendimiento de la organizaciónauditada, desde la perspectiva del gerente del pro-grama. Muestra las relaciones de rendición decuentas del programa, incluyendo cuáles objetivosde los componentes de los programas se puede exi-gir sean cumplidos. El propósito principal de pre-parar estos modelos es facilitar la comprensión delprograma e identificar indicadores de desempeñode interés para la gerencia, la legislatura y otroscuerpos directivos. Algunos cuestionamientos acer-ca de los elementos contenidos en el modelo inclu-yen: ¿Están los componentes bien definidos? ¿Seestablecen los objetivos y los efectos con precisiónsuficiente? ¿Son convincentes las interrelacionesinformales?

Por último, el modelo ayuda a indicar otrosasuntos potenciales de auditoría, tales como pro-blemas para planificar, cuando los objetivos no sonclaros o no están bien definidos.

Modelo de ejecución de programaEl segundo tipo de modelo que los auditores

pueden preparar representa la forma en la que el pro-grama es ejecutado para lograr el objetivo del progra-ma. El principal propósito de ese modelo es identifi-car las actividades clave de la organización, con el finde que posteriormente se pueda evaluar el controlejercido por la gerencia sobre esas actividades.

El flujograma (figura 17.2) ilustra el procesopara obtener una licencia de conducir en una provin-cia canadiense. Representa gráficamente las activida-des o puntos de decisión principales y la secuencia enque ocurrirían normalmente, para entender másfácilmente el proceso y comunicárselo a otros.

El modelo muestra:• La fuente de demanda por los productos

organizacionales y cómo ocurre ésta (las per-sonas solicitan su licencia de conducir); estoindica si el producto es generado por deman-da o por suministro.


• Procesos y actividades, desde la demanda has-ta la entrega del producto, y las actividadesclave de apoyo.

• Puntos de decisión y centros de responsabili-dad relacionados.

• Aquellas actividades clave sobre las que de-pende la mayor parte del éxito del programa

(debería prepararse documentación pararespaldar por qué son actividades clave).

Modelo de ambienteEl tercer tipo de modelo que es útil para en-

tender una organización es el modelo de ambiente.En gran medida, este modelo representa los distin-


F I G U R A 1 7 . 1 : M O D E L O D E E S T R U C T U R A D E U N P R O G R A M A D E S E G U R I D A D V I A L

F I G U R A 1 7 . 2 : M O D E L O D E E J E C U C I Ó N D E P R O G R A M A – L I C E N C I A D E C O N D U C I R

PUBLICIDAD

PUBLICIDAD DELA PRENSA ÁREAS PATRULLADAS REGLAS Y

REGULACIONES NORMAS Y PRUEBAS

CAMBIO DE ACTITUDES CUMPLIMIENTO DEREGULACIONES

MINIMIZAR LA INCIDENCIA Y SEVERIDAD DE ACCIDENTES DE TRÁNSITO

VEHÍCULOSSEGUROS

CONDUCTORESCAPACITADOS

PATRULLA DECAMINOS

SEGURIDADDE VEHÍCULOS

LICENCIA DECONDUCIRPUBLICIDAD

PUBLICIDAD DELA PRENSA ÁREAS PATRULLADAS REGLAS Y

REGULACIONES NORMAS Y PRUEBAS

CAMBIO DE ACTITUDES

COMPONENTESDEL PROGRAMA

PRODUCTOS

OBJETIVOSINMEDIATOS

CUMPLIMIENTO DEREGULACIONES

MINIMIZAR LA INCIDENCIA Y SEVERIDAD DE ACCIDENTES DE TRÁNSITOOBJETIVO FINAL

VEHÍCULOSSEGUROS

CONDUCTORESCAPACITADOS

PATRULLA DECAMINOS

SEGURIDADDE VEHÍCULOS

LICENCIA DECONDUCIR

No Falla Falla

1 2

5 6

3 41 2

5 6

3 4

Sí Pasa Pasa

ANÁLISIS DE ACCIDENTESDE TRÁNSITO

SOLICITUDESDE LICENCIA

EVALUACIÓN DEELIGIBILIDAD

PRUEBAESCRITA

PRUEBAPRÁCTICA

EMITIRLICENCIA

NORMAS SOBRE LICENCIADE CONDUCIR

ANÁLISIS DE ACCIDENTESDE TRÁNSITO

SOLICITUDESDE LICENCIA

EVALUACIÓN DEELIGIBILIDAD

PRUEBAESCRITA

PRUEBAPRÁCTICA

EMITIRLICENCIA

NORMAS SOBRE LICENCIADE CONDUCIR

1. OFICINISTA: REVISA DATOS, INCLUYENDO COMPUTADORA

2. OFICINISTA: ASISTIDO POR COMPUTADORA

3. REVISORES DE CONDUCTORES

4. OFICINISTA

5. INFORME SOBRE EL ANÁLISIS COMPUTARIZADO DEL ACCIDENTE

6. PERSONAL DE INVESTIGACIÓN: PROPUESTAS PERIÓDICAS PARA

REVISAR NORMAS

tos factores o elementos que podrían influenciar lasoperaciones del programa. Es innecesario en estepunto demostrar la importancia relativa o impactode esos factores, esto sucederá en la fase de comu-nicación de resultados. En esta etapa, es suficienteque tales factores existan y considerarlos durante lafase de examen. El ejemplo seleccionado en lafigura 17.3 es una unidad federal de investigaciónde materiales.

I D E N T I F I C A C I Ó N D E A S U N T O S D E AU D I T O R Í A

Cuando la indagación sobre la organización oasunto bajo estudio finaliza, los auditores debenevaluar la información recopilada y escoger lasáreas específicas o asuntos para las pruebas detalla-das de auditoría. Los siguientes factores deberíanguiar el pensamiento en esta fase:

• significancia financiera (materialidad)• intereses o preocupaciones sobre las activi-

dades principales

• adecuación de los sistemas• riesgo• posibles áreas de desperdicio, ineficiencia o

mala gerencia• relación con asuntos de peso de la organiza-

ción• visibilidad e interés• capacidad de influenciar o controlar costos• relación costo-eficacia de la auditoría

Significancia financiera (materialidad)Algunas actividades dentro de una organiza-

ción representarán relativamente proporciones delgasto más grandes que otras. Las preguntas de cos-tos relativos y materialidad deberían hacerse alprincipio, con el fin de identificar áreas potencialespara auditoría y para contribuir a la comprensiónde los auditores acerca de la organización y susactividades, al enfocar la atención sobre áreas degastos significativos.


INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN• Apoyar al crecimiento de la industriacanadiense a través de la investigación

de materiales• Proveer un ambiente de investigación

diferenciado por la calidad y aplicabilidadde sus esfuerzos

Departamentos delgobierno federal

Energía y Minas • Transporte • Defensa

Organizacionesprovinciales

de investigación

UniversidadesMcGill • Toronto • SherbrookeMcMaster • École Polytechnique

Relaciones internacionalesFrancia • Bélgica • Suiza • Estados Unidos

Inglaterra • Alemania

Agencias centralesSecretaría del Tesoro

Grupos de apoyoFinanzas • Recursos humanos

Idiomas oficiales

IndustriaManufactureras • Vendedores • Grupos

de consumidores • Ingenieros • Científicos

Otras divisionesIntercambio de información

Vice-Presidente(Laboratorios regionales)

Informe formal

INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN• Apoyar al crecimiento de la industriacanadiense a través de la investigación

de materiales• Proveer un ambiente de investigación

diferenciado por la calidad y aplicabilidadde sus esfuerzos

Departamentos delgobierno federal

Energía y Minas • Transporte • Defensa

Organizacionesprovinciales

de investigación

UniversidadesMcGill • Toronto • SherbrookeMcMaster • École Polytechnique

Relaciones internacionalesFrancia • Bélgica • Suiza • Estados Unidos

Inglaterra • Alemania

Agencias centralesSecretaría del Tesoro

Grupos de apoyoFinanzas • Recursos humanos

Idiomas oficiales

IndustriaManufactureras • Vendedores • Grupos

de consumidores • Ingenieros • Científicos

Otras divisionesIntercambio de información

Vice-Presidente(Laboratorios regionales)

Informe formal

F I G U R A 1 7 . 3 : M O D E L O D E A M B I E N T E

Intereses o preocupaciones sobre las actividadesprincipales

Una revisión y comprensión minuciosa acercade los programas y objetivos de la organización ycómo éstos se cumplen, debería indicar a los audi-tores cuáles componentes del programa son clavespara la organización, especialmente desde el puntode vista del grupo de clientes que constituyen lameta. Para identificar los asuntos de auditoríatemprano en la etapa de indagación, es aconsejableestudiar las actividades que son o llegarán a ser im-portantes bajo condiciones cambiantes, y entenderpor qué éstas son importantes.

Adecuación de los sistemasUna evaluación del planeamiento, presupues-

to, control, informes gerenciales y sistemas relacio-nados contra regulaciones aplicables, guías y direc-trices, y contra sanas prácticas gerenciales debe reve-lar las aparentes debilidades y/o el no cumplimientoque garantice inclusión en la auditoría.

RiesgoEn cualquier organización o actividad, ciertos

elementos son críticos para su supervivencia y de-ben ser identificados. Los auditores deben ponerparticular atención a componentes que puedenarriesgar el funcionamiento global o el bienestar deuna organización o de una de sus actividades. Amenudo éstas son funciones de apoyo tales comoprocesamiento electrónico de datos o capacitación.La habilidad de la administración para controlarlos riesgos de estos elementos debería ser evaluada,así como la razonabilidad de los costos relacionadoscon la reducción de riesgos. Los riesgos externos,los cuales podrían venir de la acción o inacción deentidades identificadas en el modelo de ambiente,deben ser indicados. En el grado en que estos ries-gos pueden ser influenciados por la organizaciónauditada, éstos deberían ser estudiados en los pro-cesos gerenciales de pronóstico y de planificación.

Posibles áreas de desperdicio, ineficiencia omala gerencia

Los auditores también deberían poner aten-ción especial a las áreas donde existen errores cono-cidos o problemas sospechosos según hayan sidoidentificadas por la gerencia u otras fuentes. Indi-cadores de tales áreas incluyen:

• Problemas financieros: desigualdad entre gastospresupuestados y gastos reales; un fin de añopasado en gastos; pagos dobles o sobrepagos;gran cantidad de cuentas por cobrar incobra-bles.

• Problemas de recursos humanos: personal des-moralizado, según manifestaciones varias; ina-decuada e inapropiada organización y asigna-ción de responsabilidades; excesivo uso deconsultores o de horas extras.

• Problemas de recursos físicos: subutilización,desuso u obsolescencia de equipos; excesos odéficits de materiales, o larga espera de mate-riales; espacios inadecuados o excesivos; insu-ficiente documentación sobre procedimientospara las principales adquisiciones.

• Problemas de procesamiento electrónico de da-tos: proliferación de clases de equipos, incom-patibilidad de los programas y el equipo decomputación; costos altos de mantenimiento;uso excesivo de consultores; reclamaciones delos usuarios.

• Otras áreas: reclamaciones de los clientes, au-sencia de metas, incumplimiento de plazos,ausencia de medidas del desempeño.

Relación con asuntos de peso de la organizaciónCuando se pretende identificar asuntos para

auditoría, los practicantes deberían estar al tanto delas preocupaciones o intereses actuales e inminentes,importantes en la organización; por ejemplo, nego-ciaciones laborales particularmente complicadas.


Visibilidad e interésAlgunos elementos o actividades de una orga-

nización pueden tener un perfil elevado, generandopublicidad adversa o positiva. La gerencia, median-te el control y monitoreo cuidadoso de estos ele-mentos o actividades, puede evitar la publicidadadversa. Por ejemplo, en una situación industrial,las acciones o inacciones gerenciales relativas a lacontaminación ambiental pueden convertirse degran interés para la organización. Los auditoresdeben considerar estos aspectos sensibles al decidirsobre las áreas a examinar.

Capacidad de influenciar o controlar costosLa habilidad de la gerencia para influenciar o

controlar costos debe ser considerada al seleccionaráreas o asuntos para auditoría. No obstante, dadoque algunas actividades pueden generar costos sig-nificativos en términos absolutos, los auditoresdeberían enfocar su atención sobre los componen-tes que la gerencia puede cambiar. Por ejemplo,costos totales de adquisición de tierras pueden seruna parte considerable del presupuesto de la orga-nización, pero la gerencia puede tener discreciónlimitada sobre el volumen de estos costos. Sinembargo, los auditores podrían examinar si todaslas alternativas razonables han sido revisadas einformadas a quienes están autorizados para tomarlas decisiones.

Relación costo-eficacia de la auditoríaAlgunas áreas o asuntos pueden parecer im-

portantes, pero son muy difíciles y costosos deauditar. Los auditores deben evaluar los niveles dedestreza especiales y recursos requeridos para con-ducir la auditoría.

D E S A R R O L LO D E L I N F O R M E D E L A E TA PA D E

I N D A G A C I Ó N

Propósito del informe de la etapa de indaga-ción:

El propósito de la etapa de indagación es uninforme que incluya un plan para la auditoría.Este plan, a la vez, contiene los proyectos de audi-toría, casi siempre uno por cada asunto de audito-ría identificado, aunque en otras ocasiones contienemenos. El informe tiene los siguientes propósitos:

• Comunicar un entendimiento sobre la orga-nización auditada

- entre los miembros del equipo: es impor-tante que todos los miembros del equi-po tengan una oportunidad para contri-buir con el informe de la etapa de inda-gación con el propósito de asegurar unconsenso y que el conocimiento e infor-mación de cada auditor, acerca de laorganización, sea compartido entre loscolegas.

- a los superiores de la auditoría: con el finde comunicar lo que el equipo de audi-toría ha logrado hasta el momento, cuáltrabajo adicional se está proponiendo ycuál es el costo.

- a la organización: con el fin de informaracerca del trabajo realizado: evaluaciónpreliminar y áreas para un examen deta-llado, y para solicitar su reacción alenfoque y dirección de la auditoría.

• Identificar elementos críticos que respaldenun examen posterior y la justificación paradedicarse a ellos.

• Mostrar un plan de auditoría

Contenidos del informe de la etapa de indagaciónEl informe de la indagación debería contener

los siguientes elementos:


• objetivo y alcance de auditoría;• breve explicación de programas y actividades

indagados, incluyendo los modelos de estruc-tura, ejecución de programas y ambiente;

• identificación de los factores y obstáculosambientales y organizacionales;

• áreas para examen detallado y el razonamien-to para su selección y

• plan de auditoría, conformado por un núme-ro de proyectos de auditoría.

Proyectos de auditoríaCada proyecto de auditoría propuesto debería

redactarse en detalle. La descripción de cada pro-yecto debería suministrar:

• objetivo de auditoría• criterios de auditoría• naturaleza de la evidencia a ser buscada• métodos para recopilar y analizar la evidencia• requerimientos de recursos

Debería notarse que el nivel en el cual se ex-presa una opinión de auditoría, varía en la práctica.En algunos casos, se da una opinión sobre cadaproyecto de auditoría y todos los proyectos se jun-tan en un solo informe, pero no se produce unaopinión global. Un caso particular de esto seríaaquél en donde la suma de las partes que estánsiendo auditadas no es posible, las partes no for-man un todo, o no encajan. En los casos en que síes factible sumar las partes y producir un todo,proveer una opinión global es posible.

L A F A S E D E L E X A M E N

Con el propósito de lograr los objetivos de laauditoría, la fase de examen involucra recopilar yevaluar información para compararla con las prácti-cas u operaciones actuales de la entidad auditada,contra los criterios; y obtener evidencia suficiente yapropiada para respaldar cualquier opinión y las

recomendaciones que eventualmente sean formula-das. Cuando se hayan identificado desviacionessignificativas de los criterios, se determinará la cau-sa y efecto correspondiente durante esta fase.

Como ya se ha mencionado, la preparacióndel plan y la elaboración de los proyectos de audi-toría constan en el paso final de la fase de planea-miento. El primer paso de la fase de examen con-siste en preparar programas de auditoría detalladospara cada proyecto, con el propósito de guiar eltrabajo durante esta parte crucial de la auditoría.

P R O G R A M A S D E A U D I T O R Í A

Un programa de auditoría es una lista de pro-cedimientos que se ejecutarán para comparar lossistemas y prácticas gerenciales con los criterios deauditoría y recopilar así la evidencia que respaldarálas observaciones de auditoría.

Los auditores, en el informe de la etapa deindagación, desarrollaron proyectos para probarobjetivos y criterios específicos. Éstos son los mis-mos elementos que llevan adelante al programa deauditoría. Ahora, la tarea es especificar los procedi-mientos que permitirán determinar el estado ocondición actual de la práctica o control gerencial.Al comparar la condición observada con los crite-rios mutuamente acordados, se generará un hallaz-go, ya sea positivo (se cumplieron los criterios) onegativo (no se cumplieron los criterios). El pro-grama de auditoría debería indicar el tiempo y losrecursos presupuestados para efectuar el trabajo.

P R O C E D I M I E N T O S D E AU D I T O R Í A

Procedimientos de auditoría son pruebas quelos auditores ejecutan para obtener el grado de cer-teza necesario de que los criterios especificados deauditoría están o no siendo cumplidos. Estos pro-cedimientos podrían consistir en entrevistas, ins-pecciones, análisis de datos, confirmaciones, com-paraciones y otros.


Los procedimientos específicos de auditoríadeberían responder a las siguientes preguntas acercade la tarea a ejecutar:

• ¿cuándo? – fechas, período, secuencia, rela-ción con otros procedimientos

• ¿quién? – individuo o equipo que ejecutarálos procedimientos

• ¿cómo? – entrevista, revisión, examen, cálcu-lo, análisis, comparación

• ¿dónde? – localidad: sede central, división, enCanadá, en el extranjero

El tipo de procedimiento que se utilice varia-rá, dependiendo del asunto particular, del objetivodel procedimiento y del tipo de evidencia disponi-ble. Por ejemplo, para probar la adherencia al cri-terio elegido para ofrecer asistencia financiera a unmanufacturero, los auditores examinarían la infor-mación relevante brindada en los formularios desolicitud y la compararían con el criterio utilizadopor la organización al dar la asistencia. En otraspalabras, una revisión de las solicitudes archivadassería suficiente para probar este caso y se converti-ría en el procedimiento de auditoría.

Para determinar la eficiencia del manteni-miento de edificios, los auditores tendrían que exa-minar todos los factores relevantes que tienen efec-to sobre la eficiencia. Por ejemplo, afectarán la efi-ciencia del mantenimiento los siguientes factores:el número de empleados utilizados, las normasestablecidas, los métodos de mantenimiento utiliza-dos, el nivel de servicio y la cantidad de trabajo eje-cutado. Los procedimientos de auditoría en estecaso, incluirían: recopilar información relevante através de entrevistas, revisar informes y guías, ins-pección en el sitio y análisis de la informaciónrecopilada, calcular tasas de rendimiento (produc-to/recurso) y comparar estas tasas con las de otrosedificios.

D I F I C U LTA D E S D E L D E S A R R O L LO D E LO S P R O G R A M A S

D E AU D I T O R Í A

Hasta tanto la auditoría comprensiva no seauna práctica universal, los auditores se encontrarán,frecuentemente, abriendo camino. Ellos debendesarrollar criterios apropiados y aceptables para lagerencia. Los objetivos de muchos proyectos deauditoría comprensiva tienden a ser específicos a laorganización auditada, con pocos criterios estableci-dos y comprendidos por ambos, el auditor y la enti-dad auditada. Bajo tales circunstancias, los audito-res deben proceder con mucho cuidado al desarro-llar los programas y reconocer la gran flexibilidad yjuicio que deberán ejercitar. En algunos casos, elauditor no será capaz de establecer criterios con loscuales el cliente esté de acuerdo. Si esta diferenciano puede ser resuelta, puede quedar en manos delauditor seleccionar criterios convenientes y proceder,utilizando fuentes como la legislación, políticas ydocumentación del programa, programas en entida-des similares, normas de buena práctica.

La mayoría de los programas de auditoría ten-drán que diseñarse y ajustarse para cada proyecto,con el propósito de dirigirse apropiadamente hacialos objetivos, criterios y operaciones únicas de cadaauditoría. Esto también implica que los programasde auditoría desarrollados deben ser documentosflexibles, evolutivos, que son revisados y mejoradosconforme los auditores recopilan más información.

Otra dificultad con este tipo de programas esla amplitud de las áreas que cubren, lo que incre-menta la posibilidad de que más de un auditor exa-mine el mismo asunto. Por ejemplo, dos auditorespueden analizar el mismo informe o entrevistar algerente de un departamento, con propósitos dife-rentes. Esto sugiere que cuando los miembros demayor nivel en el equipo revisen los programas,deberán poner particular atención a la posibilidadde duplicación o coincidencia parcial. Ellos debe-rían buscar formas de hacer la auditoría tan eficien-


te como sea posible, y minimizar el desorden en laentidad auditada.

E V I D E N C I A

Gran parte de la fase del examen de auditoría,se dedica a la recopilación de evidencia. La eviden-cia ha sido definida por el Shorter Oxford Dictionarycomo “Fundamento para creer, que tiende a probaro desaprobar cualquier conclusión.” Recopilar yutilizar evidencia es una parte esencial de las tareasdel auditor y se trata con algún detalle en elCapítulo 20.

A R C H I V O S D E A U D I T O R Í A Y PA P E L E S D E T R A B A J O

Los auditores mantienen un registro detalladode la evidencia que recopilan y del trabajo que rea-lizan. Este material respalda los hallazgos, conclu-siones, recomendaciones y opiniones de auditoría.La Oficina del auditor general de Canadá ha adop-tado la siguiente política:

Los directores de auditoría, deben satisfa-cerse de que los archivos de la auditoría docu-mentan todos los asuntos importantes que res-paldan el contenido del informe y, que demues-tran que la auditoría se realizó de acuerdo conlas políticas de examen de la Oficina.262

En el manual de auditoría comprensiva de esaoficina, entre otras guías, se contemplan las siguientes:

Los archivos de auditoría deberían ser:• completos y precisos, mostrar la naturaleza y

extensión del trabajo y proveer respaldo apro-piado para las decisiones, hallazgos, conclu-siones, recomendaciones y opiniones de audi-toría;

• concisos, claros y completos, que no requie-ran explicaciones orales complementarias;

• pertinentes, contener solamente informaciónrelevante, importante y útil a los objetivos dela auditoría; …

Estos archivos deberían establecer clara-mente los objetivos de la auditoría, y las razo-nes detrás de procedimientos o tareas específi-cas y su relación con los objetivos. Cualquierpersona que posteriormente utilice los papelesde trabajo archivados, debería ser capaz dedeterminar su propósito, naturaleza, alcancedel trabajo y las conclusiones.

Todos los miembros del equipo deberíanasegurarse que los archivos de la auditoríacontienen suficiente y no excesiva evidencia,para respaldar los hallazgos, conclusiones yrecomendaciones de auditoría y que los archi-vos registran la naturaleza y extensión de lasupervisión y revisión.

Toda la comunicación escrita con laentidad auditada debe ser archivada apropia-damente en los papeles de trabajo actuales, enel archivo permanente o de correspondencia,dependiendo de la naturaleza de la comunica-ción.263

Otras oficinas tienen políticas y guías simila-res para asegurar que estándares profesionales altoscaracterizan el trabajo.

H A L L A Z G O S D E A U D I T O R Í A

Cuando se obtiene evidencia suficiente, con-fiable y relevante sobre el desempeño, los auditorescomparan ese desempeño con los criterios predeter-minados para llegar a un hallazgo de auditoría.Una vez que éste ha sido desarrollado, se dan dosformas de evaluación: primero, una evaluación dela significancia y comunicación y segundo, la deter-minación de la causa y efecto.


La significancia de un hallazgo de auditoríadebería ser evaluada utilizando cuatro factores:tamaño del gasto o ingreso; impacto (social, econó-


mico, ambiental); sensibilidad y riesgo. La inclu-sión de estos dos últimos factores, no indica que setrata de una significancia absoluta. En muchoscasos, no se tomará una decisión final sobre la sig-nificancia de un hallazgo hasta que la evidenciahaya sido recopilada.

Cuando se encuentra una variación respecto alcriterio, tanto el tamaño de esa variación, si puedecuantificarse, como la frecuencia de su ocurrencia,deben ser considerados para determinar si el hallaz-go es significativo. Puede ser obvio que un errorque haya sido descubierto o una debilidad menoridentificada en el sistema, sea un caso aislado y noun síntoma de un problema mayor. Al menos queotros errores o debilidades relacionadas sean encon-trados durante la auditoría, hallazgos insignificantesno serán reportados formalmente aunque sí serán

mencionados de manera informal a la gerencia, enla mayoría de los casos. La determinación eventualsobre la significancia de un hallazgo se basa en elejercicio de un juicio profesional bien fundado,cuando todos los factores son conocidos.

Un hallazgo negativo puede perder significan-cia si la condición es conocida por el cliente y ya sehan dado pasos para corregir la situación. Infor-mes recientes sobre hallazgos similares tambiénpueden disminuir la significancia.

C O M U N I C A C I Ó N

Los hallazgos pueden ser significativos entamaño e importancia, pero puede ser que no seancomunicables.

Un hallazgo puede estar fuera del alcance delmandato del auditor. Los hallazgos de esta natura-leza frecuentemente se descubren de forma inci-dental, en vez de ser producto de una comparacióndeliberada de evidencia con el criterio establecidopara la auditoría. Mientras pueda ser un hallazgointeresante, si éste no se relaciona con el asunto dela auditoría, los auditores claramente están cayendoen una debilidad sino respetan los límites o alcanceestablecido para la auditoría. Tales hallazgos debe-rían mencionarse a la gerencia, y probablemente nose incluirían en el informe formal de la auditoría.

Algunos hallazgos pueden ser sensibles porrazones políticas, sociales o de otra índole. Losauditores deberían proceder con precaución extre-ma en tales circunstancias y asegurarse que sussuperiores están aconsejados en todo momento.

C AU S A Y E F E C T O

La causa de un hallazgo es la razón por la quehay una variación entre la condición que muestrala evidencia y el criterio establecido. Explica porqué algo sucedió y forma la base de recomendacio-nes constructivas para corregir la situación. Los


F I G U R A 1 7 . 4 : P R O C E S O D E A U D I T O R Í A

CONCLUSIÓN

RECOMENDACIÓN

CRITERIO CONDICIÓN

INFORME

EVALUACIÓNDE LA

SIGNIFICANCIAY COMUNICABILIDAD

DETERMINACIÓN OCONSIDERACIÓN DECAUSA Y EFECTO EN

CASO DE SER NEGATIVO

EVALUACIÓNDE LA

SIGNIFICANCIAY COMUNICABILIDAD

DETERMINACIÓN OCONSIDERACIÓN DECAUSA Y EFECTO EN

CASO DE SER NEGATIVO

COMPARACIÓN

HALLAZGO (POSITIVO O NEGATIVO)

auditores deberían ser capaces de demostrar unarelación clara entre la causa identificada y los pro-blemas (efectos) que han observado o anticipan.

Puede haber muchas causas para un hallazgo.Para los negativos, los auditores necesitan identifi-car la causa que, si es cambiada, va a prevenir ha-llazgos similares. En algunos casos, pueden estarfuera del control de la organización bajo auditoría.

El efecto de un hallazgo negativo es la medidadel problema creado por la causa identificada. Puedeser cuantitativo (dólares, tiempo, años/hombre,otros) o cualitativo (ausencia de controles, decisio-nes pobres, otros). Para asegurar el informe, unefecto debería ser lo suficientemente serio comopara justificar sobre una base de costo/beneficio, laacción requerida para corregirlo.

El efecto puede haber ocurrido en el pasado,estar ocurriendo actualmente u ocurrir en el futuro.Si ocurrió en el pasado, es importante determinarsi la situación ya ha sido remediada para preveniruna recurrencia.

Una palabra de precaución: mientras el análi-sis de causa y efecto puede ser beneficioso para atarcabos o para dar sentido a una serie de observacio-nes fortuitas, éste no debe ser considerado comoun rompecabezas con una única solución. Las ca-denas causa-efecto tienden a traslaparse y a unirse,haciendo a menudo difícil establecer relaciones cla-ras.

El siguiente es un ejemplo de un hallazgo deuna auditoría reciente. El proyecto es altamentetécnico y requiere equipo sofisticado.

O P I N I O N E S D E A U D I T O R Í A

Cuando la causa y el efecto de un hallazgo deauditoría han sido identificados satisfactoriamente,los auditores forman una opinión, ya sea negativa opositiva. Esto representa la evaluación de un ha-llazgo de auditoría basada en la evidencia disponi-ble. Aunque en algunos casos pueden haber

encontrado una debilidad mayor, los auditores pue-den haber encontrado que la gerencia ya teníamedidas listas para corregir esa debilidad. En estasituación, si se sintieron satisfechos con las accionespropuestas ya que creen que serían efectivas (dehecho podrían ser las acciones propuestas porellos), los auditores deberían establecer las debilida-des observadas, las acciones correctivas propuestas,la fecha estimada de implementación, pero nonecesariamente establecerán una opinión o reco-mendación.

La opinión debería resumir la evaluación delhallazgo. Ésta no debería ser un nuevo planteamien-to del hallazgo pero sí un argumento para un cam-bio que generará un mejoramiento requerido.

Si la opinión se establece claramente, la reco-mendación, a menudo, es evidente. Si no es clara,


EJEMPLO DE CAUSA Y EFECTO

EL DEPARTAMENTO HA IDENTIFICADO $1.5 BILLONES EN COS-

TOS ADICIONALES RELACIONADOS CON UN PROYECTO DE CAPI-

TAL PARA COMPRAR UNA FLOTA DE SUBMARINOS, APROBADO

POR LA SECRETARÍA DEL TESORO. EL PROYECTO QUEDA CON-

TENIDO EN EL PRESUPUESTO APROBADO, AL CARGAR LOS COS-

TOS ADICIONALES A OPERACIONES Y MANTENIMIENTO.

POSIBLES CAUSAS:

• EL PROYECTO EXCEDIÓ EL PRESUPUESTO EXISTENTE

• PROBLEMAS DE COSTO DEL CICLO DE VIDA

• FINANCIAMIENTO LIMITADO E INCERTIDUMBRE TECNOLÓGICA

• DESEO NATURAL DE QUERER TODO LO QUE SE PUEDA OBTENER

POSIBLES EFECTOS:

• ENGAÑO AL PARLAMENTO

• MALVERSACIÓN DE FONDOS

• CONTRADICCIÓN DE LAS GUÍAS DE LA SECRETARÍA DEL

TESORO

• AUSENCIA DE CUMPLIMIENTO DEBIDO A LA COMPRA DE

EQUIPO PRINCIPAL SIN RESERVAS

• DISMINUCIÓN DEL PRESUPUESTO DEL DEPARTAMENTO

el razonamiento que respalda la opinión puede noser convincente.

R E C O M E N D AC I O N E S

Los auditores comprensivos pueden hacerrecomendaciones cuando han sido identificadosresultados significativos y adversos asociados conhallazgos negativos. Así pueden ayudar al lector aenfocar asuntos de particular importancia y puedenincrementar la posibilidad de que las deficienciasdetectadas sean corregidas.

El propósito de una recomendación de audi-toría es establecer cuáles mejoramientos se requie-ren, en vez de indicar específicamente cómo lograr-los. Al menos que se tome este enfoque, los audi-tores podrían encontrar conflictos de interés si pos-teriormente auditan procesos que hayan recomen-dado. Este enfoque también permite a la gerenciadeterminar la solución más efectiva, lo cual es supapel.

Los auditores deben considerar las siguientespreguntas al desarrollar recomendaciones:

• ¿Puede la gerencia controlar los factores ocausas del problema?

• ¿Es práctica y factible la recomendación? ¿Hasido intentada la solución sugerida en algunaotra parte? ¿Están disponibles los recursos yexperiencia requeridos?

• ¿Es consistente la recomendación con reco-mendaciones similares del pasado?

• ¿Es consistente la recomendación con guíasimpuestas internamente?

I N F O R M E D E A U D I T O R Í A


El informe es el producto final de la audito-ría. Mientras que el proceso de auditoría puedehaber agregado valor, el informe es el producto mástangible. Consiste en lo que el cliente tiene másinterés en ver, es lo que ofrece el auditor. No

importa que tan cuidadoso y completo haya sido elexamen de auditoría, será de poca ayuda para elcliente y no tendrá crédito para el auditor, si el in-forme es preparado y presentado pobremente.

Las Normas de auditoría de la optimización derecursos del Instituto Canadiense de ContadoresColegiados, reproducidas en el Capítulo 23 (nor-mas y certeza de calidad) suministran una guía im-portante a los practicantes, respecto a sus informesde auditoría. No se pretende duplicar ese materialen este capítulo, se recomienda a los lectores consul-tar los párrafos relevantes de las normas, conjunta-mente con la información aquí suministrada.

Una vez que se completa el trabajo de exameny la evidencia ha sido analizada, inicia la fase deinforme. En realidad, el informe se desarrolla y lacomunicación continúa a través de la auditoríaconforme los asuntos se aclaran. Una discusióncompleta sobre la estructura del informe entre losmiembros del equipo debería señalar el comienzode la fase formal del informe. La presentación delinforme final y formal, es el último paso del proce-so en curso. Esta sección, al igual que la mayoríadel material previo, está basada en el modelo tradi-cional de informe para conducir una auditoríacomprensiva, aunque la mayoría de los principiosse aplican a los otros enfoques.

CO M U N I C AC I Ó N C O N L A G E R E N C I A

Desde la primera entrevista y durante eltranscurso de la auditoría, tiene lugar el proceso decomunicación. Por lo menos para aquéllos que serelacionarán con los resultados de la auditoría –lagerencia respectiva del asunto auditado– los infor-mes sobre el progreso de la auditoría forman parteintegral del proceso de comunicación. Cuando losauditores están empezando a preparar el informeformal, por lo menos los gerentes afectados másdirectamente tienen una idea general de lo quecontendrá el documento final.


Conforme aparecen los hallazgos y el procesode auditoría se acerca a la etapa del informe escrito,es apropiado cambiar lo que inicialmente fue unmodo de comunicación informal, entre el auditor yla gerencia, a un modo progresivamente formal.

Si el informe debe ser de máximo beneficio,no debe contener sorpresas. Esto quiere decir quese debe brindar a la alta gerencia una oportunidadde ver el borrador antes de que esté terminado opublicado.

La razón principal para exponer un borradordel informe a la administración, es asegurar que loshechos que se presentan en el mismo, son precisos.Estos factores deberían ser revisados con los geren-tes directamente interesados, debido a que la altagerencia deseará asegurarse que no hay malos en-tendidos en el borrador ya que ellos, por lo general,no se encuentran familiarizados con los detalles.Una segunda razón es permitir a la gerencia revisarlas opiniones y recomendaciones y, ofrecer sugeren-cias. Éste es un paso importante, aunque los he-chos, opiniones y recomendaciones pueden habersido discutidos de antemano con ellos. La redac-ción misma del informe es importante porque lamanera en que se presente el material en el borra-dor puede tener implicaciones desconocidas e ines-peradas por los auditores. Por lo tanto, es impor-tante para los auditores obtener el punto de vistade la gerencia acerca de la presentación del materialen el informe final. Hacer esto apropiadamente,no compromete la independencia del auditor.

Otra razón para exponer el borrador del infor-me a la gerencia es darle una oportunidad para pre-parar sus comentarios sobre las opiniones y reco-mendaciones a incluir en el informe, y desarrollarplanes sobre aspectos en los que pueda iniciar unaimplementación. Aunque es deseable que existaunanimidad sobre las opiniones y recomendaciones,es mucho esperar que se logre siempre. La cortesíadicta que la gerencia debería tener la oportunidad derevisar y comentar el borrador, así como de preparar

su refutación o réplica, si lo estima apropiado.Permitir esta oportunidad a la gerencia también ase-gura que ésta mantendrá una actitud positiva haciala auditoría y sus hallazgos finales.

Una palabra de precaución: aunque deberíaser el objetivo de todos los auditores comprensivosobtener máxima cooperación de la entidad audita-da, éstos no siempre pueden vencer la resistencianatural que encontrarán. Los auditores puedenenfrentar aplazamientos en los comentarios de losauditados que pongan en peligro el programa de laauditoría. De acuerdo con lo anterior, es mejor quelos auditores definan un tiempo adecuado para quela gerencia comente sobre el borrador del informe.

Una vez que se establece una agenda, éstadebe ser cumplida al menos que existan razonessuficientemente convincentes para cambiarla.

F O R M AT O D E L I N F O R M E F I N A L

El primer paso hacia el informe final, usual-mente es la preparación del formato del informefinal, el cual no pretende ser un documento puli-do, sino más bien un documento claro, conciso ysimple. Este informe es una lista de hallazgos deauditoría que el líder del proyecto piensa deberíanser llevados a la atención de la gerencia, incluyendoasuntos de suficiente importancia para el interésdel cliente, el cuerpo directivo.

El formato del informe presenta los hallazgosen relación con los objetivos y criterios de audito-ría, incluye para cada hallazgo una descripción dela evidencia, causas, impacto, conclusiones y reco-mendaciones. El informe debería referenciarse enforma cruzada con los papeles de trabajo y la evi-dencia de respaldo. El formato del informe podríausarse para un proyecto de auditoría o para la audi-toría entera, dependiendo de su tamaño.

Es importante que el formato sea puesto aprueba internamente, con el fin de asegurar que loshallazgos son válidos. Una forma técnica de hacer-


lo es organizar sesiones de prueba internamente enel equipo de auditoría (cada miembro juzgará loshallazgos de los otros). Además, los miembros delcomité asesor o el jefe de la unidad de auditoríapodrían poner a prueba los informes.

Es conveniente utilizar el mismo formato enpresentaciones sobre los hallazgos de auditoría a lagerencia de la entidad auditada, ya sean éstas oralessubsecuentes o iniciales escritas. Según lo mencio-nado anteriormente, la información presentadadebe ser clara y concisa, y debe contener respaldoconvincente para las opiniones y recomendaciones.Es en este momento que el equipo de auditoríapuede corregir o revisar sus opiniones y recomen-daciones, y obtener una respuesta inicial de la altagerencia.

E L I N F O R M E F I N A L

El auditor prepara el borrador del informefinal según el formato, teniendo en mente los asun-tos discutidos al inicio de este capítulo y las nor-mas del CICA. Los hallazgos considerados comode menor importancia, pueden conformar unacarta a la gerencia. Esto permite que el informeformal se concentre en los puntos principales y queéstos se presenten de manera directa y sucinta.

Escribir el informe final es frecuentemente, laparte más difícil de una auditoría. Semanas, a vecesmeses, de trabajo deben resumirse en un documen-to corto que presente de manera clara y objetiva, lasprincipales observaciones que los auditores deseanllevar a la atención del cuerpo directivo.

Debido a que esas páginas a menudo son laúnica parte visible y tangible de la evidencia deltrabajo del auditor, y a que su credibilidad y utili-dad a la organización serán juzgadas según el infor-me final, es vital tener mucho cuidado en su prepa-ración.

HAGA ESTE INFORME MÁS CORTO –Y MÁS DETALLADO.

W I N S T O N C H U R C H I L L

El informe debería ser escrito de forma talque refleje con precisión, un entendimiento clarosobre la entidad auditada, su ambiente y su perso-nal clave. Debería presentar el sello de un informeverdaderamente profesional: estar escrito con unestilo y lenguaje que no dé lugar a malos entendi-dos por parte del lector esperado; debería ser claro,objetivo, justo, razonable y persuasivo. Los audito-res, hasta donde sea posible, deberían tratar dehacer sus informes interesantes; muchos de ellosfracasan en ser leídos, o son leídos parcialmentepor la ausencia de fondo e imaginación.

Al preparar informes, es bueno mantener enmente los intereses y limitaciones del cliente.Muchos miembros de los cuerpos directivos, porejemplo los legisladores, son personas extremada-mente ocupadas quienes reciben grandes cantidadesde material que leer y asimilar. No es realista espe-rar que lean más allá de lo que necesitan saber. Laprontitud, sin sacrificar el acabado, incrementará elatractivo y utilidad del informe.

Si se ha mantenido una buena comunicacióna través de la auditoría, los auditores deberían sabersi la gerencia está al tanto de los hallazgos y si estáplaneando u organizando correcciones a las debili-dades encontradas. Si la gerencia está tomandoacciones correctivas, el borrador del informe y elinforme final deberían así decirlo, aunque sea muytemprano para evaluar los esfuerzos o predecir susresultados. Tales acciones, por supuesto, deberíanser verificadas cuando el borrador del informe serevisa con la gerencia.

En algunas jurisdicciones es práctica ofrecer ala gerencia una oportunidad para incluir sus co-mentarios sobre los hallazgos, opiniones y reco-


mendaciones en el informe final de la auditoría.En otras jurisdicciones la gerencia prepara informessobre los comentarios del auditor.

Luego de remitir el informe final, los audito-res tienen invariablemente una oportunidad paradiscutirlo con el cuerpo directivo o con alguno desus miembros. Ésta puede ser una sesión con todoel consejo o la junta, o pueden ser reuniones con elcomité de cuentas públicas o el comité de auditoríade la junta. Una preparación cuidadosa hará quetales reuniones sean productivas y muchos audito-res harán libre uso de las ayudas audiovisuales parasus presentaciones.

C A R TA S A L A G E R E N C I A

Frecuentemente, durante sus trabajos los au-ditores encuentran asuntos que creen deberían serllevados a la atención de la gerencia, pero que noson lo suficientemente importantes para mencio-narlos en el informe final. Estos asuntos por cos-tumbre forman parte de un informe separado a lagerencia. Estos informes son análogos a las cartas ala gerencia que normalmente se suministran cuan-do se termina una auditoría. Existen, sin embargo,algunas diferencias que merecen ser comentadas.

Las cartas tradicionales a la gerencia, usual-mente se relacionan con asuntos detallados de con-trol interno, típicamente de naturaleza menor.Estos asuntos son relativamente sucintos, proveenpocos antecedentes, análisis o explicaciones y nor-malmente solamente interesan a los oficiales finan-cieros.

Éste no es el caso de las cartas a la gerenciaque se producen en las auditorías comprensivas.Estos informes se relacionan con un amplio rangode asuntos de interés de muchos, sino de todos, losaltos gerentes. Las razones para algunas opinionesy recomendaciones pueden no ser autoevidentes,sin una información apropiada sobre sus antece-dentes. Además, la mayoría de los gerentes no

estarán tan familiarizados con el proceso, como loestán los oficiales financieros con una auditoríafinanciera.

Como resultado, la carta a la gerencia deberíaser comprensible y profesional. Muchos gerentesno estarán familiarizados con el lenguaje de audito-ría técnico y el informe debería estar escrito con sulector en mente. La organización de este informedebería ser tal, que ayude a los lectores a encontrary a tratar el asunto de interés que los afecta. Debe-ría presentar claramente las opiniones y recomenda-ciones de manera tal, que puedan tratarlas rápida-mente dentro de la entidad auditada. Existe algunavariedad de prácticas concernientes con los informesa la gerencia. Un enfoque es proveer al gerente enjefe (viceministro, director ejecutivo, otros) con uninforme resumido corto.

Estos funcionarios están interesados en unavisión global, no en los detalles, los cuales dejan asus subordinados. Estos resúmenes solamentetocan los hallazgos y recomendaciones más impor-tantes y éstos son los que se discuten en la entrevis-ta final con el auditor. Todo el otro material deta-llado se remite a los gerentes responsables de losasuntos involucrados. Se ha encontrado que esteenfoque ha ayudado a asegurar que la entrevistafinal no se convierta en una discusión sobre peque-ños detalles y que el ejecutivo más alto pueda encambio dirigir su atención a aquellos asuntos queson realmente importantes. Otros practicantessuministran un único informe que cubre todos los


CARTAS A LA GERENCIA

• PUNTOS DE MENOR SIGNIFICADO

• PUEDEN SER DIRECTAMENTE INFORMADAS AL

GERENTE INTERESADO

• LA RESPUESTA ES OPCIONAL

asuntos que consideran convenientes.Las cartas a la gerencia pueden o no, requerir

una respuesta por parte de ésta, dependiendo de lapráctica aceptada en la jurisdicción respectiva.

S E G U I M I E N T O

La mayoría de las oficinas de auditoría legisla-tiva tienen como práctica dar seguimiento periódi-camente a las recomendaciones emitidas, con elpropósito de evaluar cuál acción se ha tomado einformar a la legislatura sobre esto.

El alcance y fecha de la auditoría de segui-miento se basan sobre una evaluación de factorestales como si las conclusiones de auditoría conti-núan siendo aplicables, lo dicho por la gerenciaacerca de las acciones que se están tomando y, lacantidad de confianza que pueden tener en el tra-bajo de otros. Frecuentemente, el seguimientodetallado lo realiza el personal de la auditoría inter-na de la entidad auditada y el auditor legislativosuministra, posteriormente, una revisión rápida.

Tal seguimiento e informe se consideran par-ticularmente útiles para los cuerpos legislativos ylos comités de cuentas públicas.


262 COMPREHENSIVE AUDITING MANUAL (OTTAWA, OFICINA DEL AUDITOR GENERAL DE CANADÁ), §6001.02.263 IBID., §6001.04-.06.


AUDITORÍACOMPRENSIVA –ASUNTOS DELINFORME


A través del tiempo los auditores han conce-bido un formato estándar para sus informes sobreestados financieros. Cualquier desviación de esteformato es señal, para el lector, de que algo inusualestá sucediendo y que vale la pena darle atención.

Éste no es el caso de los informes de auditoríacomprensiva y nunca podrá serlo. La razón de elloes que existen variables involucradas en estas audi-torías que de no ser explicadas por el auditor, po-drían llevar al lector a sacar conclusiones erróneasdel informe. Este capítulo explora cómo los audi-tores deberían tratar estos asuntos. También se dis-cuten los conceptos de informe razonable y balan-ceado y, recomendaciones de auditoría; dos aspec-tos que han recibido atención cuidadosa por partede los practicantes.

En el Capítulo 16, Consideraciones generales,fueron introducidas tres variables claves indepen-dientes pero interrelacionadas que afectan y distin-guen a las auditorías comprensivas de las demásauditorías: alcance, nivel deseado de certeza deauditoría y significancia. Estas variables planteanserios desafíos a los practicantes, conforme ellospreparan opiniones de auditoría comprensiva.Como se explicó:

• El alcance se refiere a la amplitud y profundi-dad de la auditoría.

• El grado deseado de certeza de auditoría se

refiere a la confianza que los auditores tienenen la exactitud de las opiniones expresadas ensus informes.

• Significancia determina lo que los auditoresdeciden o no informar.

A L C A N C E

Como se explicó anteriormente, las auditoríascomprensivas pueden cubrir una variedad de aspec-tos y una variedad de alcances. Éstas pueden tratarcon entidades grandes o pequeñas, con unidades dela organización o funciones gerenciales. El alcancedeben decidirlo los auditores, preferiblemente enconsulta con el cliente. Un aspecto que tambiénforma parte del alcance es el período cubierto porla auditoría. Muy relacionado con el alcance estáel objetivo de la auditoría que se refiere a la natura-leza de la información de auditoría que el auditorpretende brindarle al cliente.

Debido a que cada auditoría comprensiva esúnica, es importante para los usuarios de estas opi-niones conocer cuál fue su alcance.

De hecho, las normas de auditoría de la opti-mización de recursos publicadas por el CICArequieren que los informes de auditoría comprensi-va describan los objetivos y alcance de la misma,incluyendo sus limitaciones. Así, las normas reco-nocen no solamente que los auditores deberíanejercer su juicio, sino que también tienen la obliga-ción profesional de describir el alcance de la audi-toría de manera tal que los usuarios de esos infor-mes no mal entiendan o hagan inferencias erróneasde la opinión de auditoría.

Debido a que los requerimientos de las nor-mas son claros y a que se reproducen en elCapítulo 23 (Normas y certeza de calidad), no esnecesario elaborar aquí más sobre el alcance delinforme. Se insta al lector, sin embargo, a leer lasección pertinente del Capítulo 23 conjuntamentecon el material presentado aquí.

P A R T E I I I . S E C C I Ó N 3 . P R Á C T I C A D E L A A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A 2 7 7

C E R T E Z A

Según lo descrito anteriormente, el grado desea-do de certeza de auditoría se refiere a la confianza quelos auditores tienen en la apreciación de las opinionesexpresadas en sus informes. Debido a que el alcancede las auditorías comprensivas varía al igual quevaría el detalle con el que se hacen los exámenes,obligadamente habrá variación en el grado de confia-bilidad que los practicantes tengan en las opinionesque expresan esos informes. Se debe concluir queno existe un grado deseado de certeza de auditoríabueno o malo para las auditorías comprensivas.Existen sin embargo asuntos que examinar.

Los asuntos centrales tratados aquí consistenen la claridad de la comunicación entre los audito-res y los clientes respecto al grado deseado de certe-za de auditoría y, los riesgos relacionados con lasdecisiones basadas en las opiniones de auditoría.

Antes de examinar estos asuntos, será de granayuda considerar el concepto de asociación porquecomo se mencionó antes, cuando los auditoresestán asociados con la información los lectorestienden a darle más confianza al informe.

AC E R C A D E L A A S O C I AC I Ó N

Una de las claves para tratar con el conceptode certeza en auditoría comprensiva es la noción deasociación bien establecida. Los auditores, inclu-yendo los comprensivos, se asocian con la informa-ción debido a su relación en la comunicación opreparación de la información.

En una vasta mayoría de las auditorías com-prensivas, los auditores por sí mismos recopilan ysintetizan la mayor parte de la información sobredesempeño que presentarán en sus informes. Porlo tanto, en la lógica y en la práctica, esto genera lamás fuerte asociación posible con la información.

A pesar de que los auditores no tienen controlsobre las presunciones de terceras partes sobre surelación con la información, o sobre cómo otros

representan esta relación; ellos pueden controlarcómo asociarse con la información.

El Manual del CICA trata sucintamente laasociación:

Cuando un contador público se asociacon una información al ejecutar serviciosrespecto de esa información, éste debería comu-nicar apropiadamente la naturaleza y extensiónde su relación con esa información cuando talcomunicación sea requerida por el Manual, ocuando determine que la comunicación esnecesaria para evitar malos entendidos.264

Cuando los contadores públicos describen lanaturaleza y extensión de su relación a través de susinformes, están comunicando el grado de confianzaque los lectores deberían dar a esos informes o a lainformación referente a ellos. Esto debería consi-derarse en la auditoría comprensiva también, susinformes deberían comunicar la naturaleza de laasociación del auditor con la información conteni-da en los mismos. Si la naturaleza de la asociaciónvaría de auditoría a auditoría, esto debe evidenciar-se desde la comunicación del auditor. Si la natura-leza de la asociación es constante, esto tambiéndebería ser establecido. Debe hacerse de forma talque los lectores tengan su propia apreciación delgrado en el cual los auditores deberían tener con-fianza en la exactitud de las opiniones expresadasen sus propios informes de auditoría.

I M P L I C AC I O N E S

Será mejor examinar las implicaciones de cer-teza de los informes basados en enfoques diferentesde la auditoría comprensiva:

Práctica actual basada en criterios de auditoríaEs común para los auditores, conjuntamente

con el cliente y/o la administración, establecer cri-terios y luego informar si éstos se cumplieron o no,


o hasta qué grado se cumplieron. Si los criterios,en general, se han cumplido, la opinión del auditorlo dirá y emitirá una evaluación positiva de la orga-nización o programa auditado. Si los criterios, engeneral, no se han cumplido, igualmente la opi-nión del auditor guiará al lector a concluir que laorganización no está siendo bien administrada.

Si una organización está siendo administradapobremente, los auditores pueden encontrar quetodas sus opiniones son negativas y que el informeresultante se asemejará a un informe basado en sal-vedades. La diferencia en certeza que puede captarlegítimamente el auditor, sin embargo, es profun-da. En un informe con salvedades el lector no asu-mirá nada más allá de los ítems del informe. Loslectores de informes basados sobre desempeño pue-den derivar legítimamente un grado de certeza deque todas las opiniones significativas, buenas omalas, acerca del asunto a auditar han sido infor-madas. La práctica actual tiende a hacer que losauditores presenten sus opiniones sin enfocar elasunto del riesgo de error, aún en casos donde esteriesgo en la opinión es variable.

A través del tiempo, los auditores han llegadoa tener confianza considerable en sus hallazgos alutilizar criterios de auditoría. Esto les ha permitidohacer amplias declaraciones acerca de la calidad dela administración y otras partes de la organizaciónque no han sido sujetas al mismo tipo de auditoría.En efecto, los auditores evalúan los resultados de laspruebas de auditoría a través de varias fuentes yentonces forman opiniones amplias al más altonivel. El siguiente es un resumen del informe delauditor provincial de Ontario, de 1988.

Es difícil establecer criterios mediblescontra los cuales el desempeño administrativoglobal del gobierno pueda ser evaluado.Consecuentemente no tenemos la evidenciade auditoría necesaria sobre la cual basar talevaluación. Sin embargo, sí tenemos algunaconvicción sobre el asunto.

Creemos que la capacitación profesionaly los años de experiencia nos permiten recono-cer la buena gerencia y comprender las buenasprácticas gerenciales. También creemos que através de nuestra larga asociación de auditoríacon el gobierno tenemos una buena compren-sión de la naturaleza del gobierno y su am-biente operativo. Basados en estos factores, esnuestra opinión que el gobierno de Ontarioestá siendo satisfactoriamente administrado.

Siempre existirán debilidades y deficien-cias en las operaciones del enfoque y tamañodel gobierno de Ontario, pero en nuestraopinión, éstas son excepciones en vez de laregla y en balance, la administración de losfondos públicos continúa mejorando.265

Nótese que la opinión es muy cuidadosa para pre-venir a los lectores de que no está enteramente res-paldada por evidencia de auditoría. Esto deberíahacer que el lector se dé cuenta que el auditor in-tenta que los lectores tengan considerablementemenos certeza que la normal acerca de su opinión.Éste es un buen ejemplo de un auditor que estásiendo claro al comunicar la naturaleza y extensióndel trabajo ejecutado sobre la información con lacual ha estado asociado.

Hay un punto final que merece mencionarse yestá relacionado con estos tipos de informe. Algunospracticantes creen que los lectores derivarán máscerteza cuando éstos reportan directamente quecuando hacen pruebas a los informes de rendiciónde cuentas preparados por la gerencia. Este puntode vista es sostenido aunque también es general-mente reconocido que la gerencia está en mejorposición de proveer información sobre rendición decuentas. La razón para este punto de vista es simple:los lectores le dan mayor confianza a los informespreparados por auditores. Los lectores esperan quelos auditores sean expertos en auditoría. Además, laexpectativa de que los auditores son objetivos e

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 1 8 . A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A A S U N T O S D E L I N F O R M E 2 7 9

independientes hace lógico el asumir que la infor-mación que proveen es aún más confiable que lainformación preparada por la gerencia y comproba-da por el auditor. El resultado es que los lectoresprobablemente derivarán un alto grado de certezaen los informes basados en criterios y preparadospor el auditor. Esto destaca la importancia de ase-gurar que los informes establezcan claramente elgrado deseado de certeza de auditoría.

Las normas de auditoría de la optmización derecursos del CICA requieren que los auditorescomuniquen en sus opiniones el alcance del trabajode auditoría que se realizó y sus criterios de audito-ría. Sin embargo, el alcance no es en sí mismodeterminante del grado de certeza que los auditorespueden desear que sus clientes deriven de la infor-mación contenida en este tipo de opinión de audi-toría comprensiva.

Debido a que no existe una norma general-mente aceptada para el grado de certeza que debe-ría derivarse de una auditoría comprensiva y, debi-do a que la amplitud y profundidad de tales audi-torías varía, la opinión que genera cada una, esúnica. Sin forma alguna de comunicación enten-dible y distinta en el informe sobre este asunto,existe peligro de que las expectativas de los lectoressobre la opinión sean injustificadas.

Para evitar este peligro los informes de auditoríacomprensiva deberían indicar, tan claro como seaposible, el grado deseado de certeza que los auditoresquieren que los lectores deriven de esas opiniones.

E X Á M E N E S E S P E C I A L E S

Las enmiendas a la Ley de la AdministraciónFinanciera de 1984 han suministrado a los audito-res comprensivos retos desafiantes, uno de los cua-les está implícito en la legislación: la búsqueda decerteza consistente para los exámenes de todas lascorporaciones de la Corona. Otro reto que tieneque ver con el alcance y es explícito en la legisla-

ción: a los examinadores se les ha solicitado sumi-nistrar opiniones sobre asuntos de desempeño quecubran toda la corporación de la Corona y sus sub-sidiarias.

A pesar de la amplitud de la opinión requeri-da del examinador y de la obligación jurídica deque la opinión indique “si en la opinión del exami-nador no hay deficiencias significativas”, esta formade informe de auditoría comprensiva esencialmentecae en la misma categoría genérica que se describióen la sección precedente.

I N F O R M E S D E P R U E B A S

Actualmente la experiencia con opinionessobre pruebas en auditoría comprensiva es limita-da, sin embargo existen algunos ejemplos.

No hay duda de que los auditores comprensi-vos en este modo, estarán en una posición de pro-veer opiniones de las cuales se derivará la certeza.Después de todo, la gerencia hará sus representa-ciones y los auditores harán las pruebas sobre surazonabilidad. El alcance de la auditoría se deter-minará por la amplitud de las operaciones o tran-sacciones a las cuales aplican las representaciones.Por su parte, esto será determinado ya sea por lalegislación o por otras formas reguladoras de man-datos o a través de un acuerdo con el cliente.

Las preguntas claves en la evolución de lasprácticas de los informes de auditoría comprensivaen esta área son si el grado de certeza deseado quelos auditores atribuirán a los informes de pruebaserá el mismo que para otras formas de informesque utilizan, y el grado, si es que existe alguno, enel cual difieren del grado deseado de certeza deauditoría de las auditorías de los estados financie-ros.

Una vez más, no existe un solo grado deseadode certeza de auditoría que pueda postularse eneste momento. Puede que nunca exista. La diver-sidad en naturaleza, tamaño y complejidad de las


organizaciones que eventualmente pueden llegar ahacer representaciones sobre su desempeño, inclu-yendo las opiniones de auditoría correspondientes,sugiere que el grado deseado de certeza de auditoríavariará de una auditoría a la siguiente.

Es por lo tanto importante que los auditorescomuniquen el grado deseado de certeza de audito-ría, de manera tal que los lectores puedan evitar lle-gar a conclusiones erróneas al apreciar tan clara-mente como sea posible el grado del cual los audi-tores tienen confianza en sus opiniones.

I N F O R M E S S O B R E C A S O S

Como se describió previamente, este informeaunque fue el primero utilizado para informar ha-llazgos sobre las tres E, es ahora una forma de prác-tica menos actualizada.

Como se utiliza aquí el término ‘informessobre casos’ implica que tiene un significado espe-cífico. Se refiere a casos de deficiencias que unauditor simplemente ha encontrado durante elcurso de su trabajo, no como un producto de unaauditoría comprensiva planeada con un enfoquebasado en criterios. Aunque puede parecerle allector un resumen de informe en el sentido deque ambos contienen deficiencias del informe, nolo es. Éste último se basa sobre procesos sistemá-ticos.

El informe de casos fue una práctica que seutilizó más frecuentemente antes de la introduc-ción de los mandatos legislativos de auditoría com-prensiva. Una vez que esos mandatos formales fue-ron introducidos, los auditores comenzaron rápida-mente a tomar un enfoque más sistemático para sutrabajo, en el área de las tres E y adoptaron el usode criterios de auditoría predeterminados. A pesarde lo anterior, de vez en cuando el enfoque delinforme sobre casos es utilizado y es por lo tantoimportante examinar sus implicaciones.

En esta forma de informe, no se comunican

opiniones más allá de aquéllas relacionadas condeficiencias específicas identificadas. Un asuntoimportante de asociación emerge, uno que estámuy ligado al alcance de la auditoría. De hecho, elasunto se relaciona más con la asociación del audi-tor en el contexto del alcance de la auditoría quecon el grado de certeza deseado de auditoría. Elasunto es: ¿se propusieron los auditores encontrartodas las deficiencias que podrían existir y las infor-maron? o simplemente ¿informaron lo que encon-traron sin considerar el alcance de la auditoría y elrigor de su enfoque?

La certeza se deriva de lo que está explícita-mente establecido. Ciertamente el lector recibiráinformación explícita de que, en la opinión de losauditores, no se obtuvo en algunos casos la eficien-cia, economía o eficacia. El lector también podríaderivar razonablemente certeza de que la informa-ción sobre los casos informados es precisa porquelos auditores profesionales, experimentados, inde-pendientes y objetivos han traído la deficiencia a laluz y han sido rigurosos al recopilar la evidenciapertinente. Así, el grado de certeza de auditoríadeseado respecto de las deficiencias específicas in-formadas es alto.

Los lectores pueden sin embargo, hacer infe-rencia de lo que no está en el informe, por ejemplo,un lector puede asumir que los auditores han enlis-tado todas las deficiencias significativas o casos enel informe y puede entonces, concluir que todo lodemás dentro de la organización está siendo admi-nistrado efectivamente. Este tipo de pensamientoha sido llamado por algunos practicantes “sino sedice, todo está bien”. Existe claramente un peligrode que este mensaje sea inadvertido. También exis-te el peligro de que un lector pueda asumir (proba-blemente de forma incorrecta) después de haberleído acerca de los problemas de una o dos áreas,que la organización entera es un desastre.


Debido a estas posibilidades, los auditoresdeberían tener intenciones claras especialmente sisólo están informando casos sobre deficienciasespecíficas que han llegado a su atención, sin elloshaber estado deliberadamente buscándolo. Los lec-tores pueden legítimamente derivar certeza acercade aquellas áreas donde hay casos y pueden tenerconfianza de que solamente esos problemas particu-lares existen. Los resultados de estas auditorías nodeben ser extrapolados.

Los lectores no deberían asumir que todo estábien en áreas donde no se reportan casos o al con-trario que abundan problemas no informados.

Estas limitaciones deberían establecerse espe-cíficamente en el informe. Los auditores que utili-zan este enfoque para el informe, deberían ser par-ticularmente cuidadosos al describir el alcance deltrabajo de manera precisa, deberían también con-siderar el prevenir a los lectores de que las opinio-nes se relacionan exclusivamente a los criteriosespecíficos dentro del alcance del área de auditoría,que los resultados no deberían extrapolarse y queno deberían asumir que todo está bien, sino se hareportado como deficiente.

P R E C I S A R LO S N I V E L E S D E C E R T E Z A

Hasta hoy, los auditores comprensivos hanignorado enormemente en sus informes formales elasunto de comunicar el grado deseado de certezade auditoría a los lectores. Esto ha ocurrido aun-que los auditores han ejecutado auditorías quevarían ampliamente y que producen diferenciassustanciales en el grado de certidumbre con el cuallas opiniones pueden ser presentadas.

La proposición ofrecida aquí es clara: los prac-ticantes que preparan opiniones de auditoría com-prensiva, deberían describir en sus informes el gradodel cual ellos han tenido confianza en la exactitudde las opiniones expresadas en estos informes. Alhacer esto, le darán señales a los lectores y les ayu-

darán a comprender la certeza que deberían derivarde la información contenida en la opinión o de lainformación a la cual aplica la opinión.

Las variaciones frecuentes en el grado de cer-teza ofrecido justifican la necesidad de comunicarel grado deseado de certeza de auditoría tan clara-mente como sea posible. Cuando el grado varía, elauditor debe indicarlo al lector. Si de hecho novaría, los auditores aún tienen la responsabilidad deasegurar que cualquiera que sea el grado de certezadeseado éste sea bien comunicado a los lectores.

Esto podría realizarse a través, ya sea de unaarticulación del nivel de certeza deseada de audito-ría o de una comparación del grado normal de cer-teza con aquéllos que esos mismos auditores asociancon la auditoría de los estados financieros. El ma-yor reto para los practicantes descansa en encontrarlas mejores palabras comprensibles a los lectorespara comunicar el grado de certeza de auditoría queellos desean o pretenden. No es apropiado simple-mente atribuir un porcentaje de confianza variabledentro de un rango ya que un número de variablestendrán que ser tomadas en cuenta.

Como un asunto separado, pero igualmenteimportante: el suministrar opiniones de auditoríaque comuniquen el grado deseado de certeza deauditoría abre nuevas y útiles oportunidades para lacomunicación con los clientes. Los auditores y losclientes pueden consultar sobre selecciones disponi-bles y el valor que los clientes asocian con éstas.Por ejemplo, algunos clientes pueden preferir recibirun menor grado de certeza de auditoría sobre alcan-ces amplios de auditoría, mientras otros puedenquerer tener grados de certeza relativamente altospara exámenes con alcances menores. Sin embargo,para que este diálogo ocurra y para que se hagan lasselecciones apropiadas, los clientes conocedoresdeben entender no sólo los asuntos acerca del alcan-ce de auditoría, sino los grados de certeza a los queobedecen las decisiones de auditoría.


Lo anterior trata con las altas cualidades pro-fesionales que deberían estar asociadas con la co-municación de una auditoría terminada. Estasmismas cualidades deberían también ser una parteimportante de las comunicaciones entre los audito-res y sus clientes desde el principio, debido a que esen la fase de planeamiento en que se desarrollan lasexpectativas del cliente. De acuerdo con esto, paraasegurar que se derive el máximo beneficio, esimportante que los auditores enfoquen este tópicoen las consultas que tengan con sus clientes en laépoca del planeamiento de las auditorías.


El concepto de significancia es fundamentalpara todas las auditorías, es un concepto orientadohacia el usuario que ayuda a los auditores a definircuál información será importante para los lectores desus informes. La principal dificultad al tratar con elconcepto es que cada lector puede tener un puntode vista individual de lo que es o no importante.Tales puntos de vista reflejarán los antecedentes dellector, su experiencia y su interés particular en elasunto de la auditoría. Los auditores no puedenesperar escribir informes que satisfagan de maneracompleta las necesidades de todos los usuarios. Esosería imposible dado el número y diversidad deusuarios potenciales y los propósitos para los cualesellos quieren tales informes. De acuerdo con esto,los auditores deberían ejercitar su juicio profesionalal decidir qué debe ser informado y qué no necesitaser informado.

Al tomar decisiones acerca de qué informar,los auditores deben guiarse por dos criterios centra-les:

• información requerida para respaldar la opi-nión de auditoría;

• información requerida por los clientes paracumplir con sus responsabilidades.

Los auditores aplican estos criterios al decidir quépodría influenciar los juicios que un lector conoce-dor y razonable podría hacer acerca de si las res-ponsabilidades conferidas por el nivel directivo hansido cumplidas adecuadamente por la gerencia. Alhacer esto, los auditores toman en consideración laamplitud del asunto y el grado de certeza que quie-ren que los lectores tengan en las opiniones de losauditores. Hasta hoy, no existen normas para guiara los auditores comprensivos en el área de signifi-cancia y las prácticas varían ampliamente.

Más allá de los dos criterios anteriores queacompañan los juicios del auditor sobre qué infor-mar, algunas otras consideraciones entran en juegopara respaldar sus decisiones. Después de todo, talesjuicios no se hacen al vacío. La sección siguienteexamina los factores que influencian las decisionesde los auditores comprensivos acerca de qué es y quéno es significancia y cómo ellos tratan esos factores.

I N F LU E N C I A D E L A S U N T O O B J E T O D E A U D I T O R Í A

C O M P R E N S I VA

Para entender los factores que influencian losjuicios acerca de significancia, uno debe reflexionarsobre el asunto de la auditoría comprensiva: econo-mía, eficiencia y eficacia. Estos términos y los doceatributos de eficacia, se discuten en detalle en laParte II.

Es inmediatamente aparente que, en mayorgrado que en las auditorías financieras, los asuntosde las auditorías comprensivas se describen en tér-minos cualitativos y no cuantitativos. Por supuesto,las medidas monetarias son importantes, de hechocríticas en muchos casos, pero la determinación delgrado al cual existe un cumplimiento debido deeconomía, eficiencia y eficacia frecuentemente des-cansará en factores no monetarios. Algunos deestos factores son cuantificables en términos nomonetarios, pero algunos sólo son susceptibles deevaluaciones cualitativas: sencillamente no son


cuantificables. Más aún, dado el rango de asuntosabarcados en estas auditorías es necesaria una am-plia gama de herramientas de medida al formarjuicios sobre la calidad de desempeño de una orga-nización.

Estas herramientas de medida son los criteriosde desempeño que han sido desarrollados a travésde los años. No hay un conjunto de criterios gene-ralmente aceptados como tal, pero sí existen indi-cadores que pueden ser ajustados a las circunstan-cias de la auditoría individual.

Obviamente, la determinación de si los crite-rios de desempeño han sido cumplidos o no re-quiere juicio profesional. Una vez que el juicio hasido hecho, sin embargo, queda la pregunta: ¿cómodetermina uno si el fracaso o éxito al cumplir uncriterio de desempeño es suficientemente significa-tivo como para informarlo? El alcance de cada au-ditoría tiene una influencia vital sobre la respuestaa esta pregunta.

I N F LU E N C I A D E L A LC A N C E D E A U D I T O R Í A

Como se ha visto, bajo la mayoría de losmandatos legislativos se dirige a los auditores ainformar asuntos que consideren importantes,incluyendo casos donde no existe cumplimientodebido de las tres E. Simultáneamente, a los audi-tores se les da responsabilidad para decidir lo queserá auditado, ellos determinan el alcance para cadaauditoría comprensiva individual. Como resultadoellos deben auditar a nivel de todo el gobierno, anivel departamental, a nivel de programa o de acti-vidad o subactividad. Hay ejemplos de auditoría atodos estos niveles.

Los auditores juzgan la significancia en elcontexto del alcance de la auditoría. Claramenteun hallazgo que es significativo para una subactivi-dad puede no serlo para el programa, departamen-to o gobierno como un todo. Entre más ampliasea una auditoría es de esperar que los auditores

ignoren, en sus opiniones, desviaciones menores alos criterios aceptados. En una auditoría ampliadel gobierno por ejemplo, tales deficiencias menoresen las subactividades no tendrían consecuenciaspara la toma de decisiones respecto de la organiza-ción como un todo. Contrariamente, aún desvia-ciones menores de criterio podrían ameritar uninforme cuando el alcance de una auditoría se rela-cione solamente con una pequeña parte de los pro-gramas o actividades globales de la organización.El alcance de auditoría influye claramente en lasdecisiones acerca de significancia.

El mandato para los exámenes especiales de lascorporaciones de la Corona, por ejemplo, solicitauna opinión global sobre los sistemas y prácticas dela corporación como un todo, de hecho éste es unalcance muy amplio. Los examinadores en algunoscasos, han suministrado esas opiniones sin califica-ción. En todas estas opiniones la significancia delos hallazgos detallados de auditoría ha sido consi-derada en relación con la corporación como un todoy solamente se informaron deficiencias suficiente-mente importantes para afectar o potencialmenteafectar el desempeño de toda la organización.

Por otra parte, las opiniones escritas para al-cances de auditoría menores tienden a suministrarinformación al nivel de detalle que no tendría lugaren el informe de un examen amplio del gobierno ode un departamento.

En la práctica sería imposible para la opiniónresultante de un alcance de auditoría amplio, con-tener el mismo nivel de detalle que aquélla resul-tante de una auditoría con un alcance menor. Estose debe a que el alcance influencia el diseño deauditoría y el nivel al cual el esfuerzo de auditoríase hace. En efecto, las decisiones acerca del alcan-ce, algunas veces se hacen cuando está avanzada laetapa de la planificación detallada. Estas decisionessubsecuentemente tienen un impacto sobre lo quelos auditores van a informar.


FAC T O R E S D E S I G N I F I C A N C I A

Aunque el alcance de auditoría obviamenteafecta las decisiones acerca de significancia, éste nonos suministra una guía detallada acerca de lo quedebería informarse. Para tomar estas decisiones losauditores deben considerar varios factores:

¿Cómo informar? versus ¿qué informar?Discusiones con los practicantes acerca de los

factores de significancia revelaron que algunos delos factores citados por ellos, se enfocan más sobrecómo podrían informarse los hallazgos de auditoría

comprensiva, en vez de sobre qué debería ser infor-mado. Por lo tanto, un primer paso útil es distin-guir entre aquellos factores que afectan la forma enque los auditores informan sobre un asunto y aqué-llos que ayudan a determinar si vale la pena infor-mar sobre un asunto.

Mientras la lista anterior no pretende capturartodos los factores posibles de significancia, sí listaaquéllos que los practicantes acuerdan que más fre-cuentemente afectan sus juicios sobre lo que seinforma.

Un número de otros factores inicialmentecitados como afectando el juicio de un auditoracerca de qué informar, fueron determinados endiscusión con los practicantes como factores queinfluencian también el cómo informan los audito-res sobre un asunto una vez que han juzgado quees significativo. La siguiente lista presenta esos fac-tores. Debe destacarse que la lista simplementecontiene aquellos factores que fueron mencionadosmás frecuentemente, no necesariamente todos losque fueron citados están considerados en la lista.


FACTORES QUE AFECTAN LAS DECISIONES

ACERCA DE LO QUE SE DEBE INFORMAR

• VALOR PECUNIARIO

• RIESGO DE OCURRENCIA DE UN EVENTO NO DESEADO

• IMPACTO SOBRE EL PROGRAMA QUE ESTÁ SIENDO

INFORMADO

• AHORROS POTENCIALES

• IMPACTO AMBIENTAL

• IMPACTO SOCIO-ECONÓMICO

• SEGURIDAD

• RECURSOS COMPROMETIDOS

• RIESGO DE UNA POBRE GERENCIA

• HISTORIA PREVIA DE INCUMPLIMIENTO A LAS TRES E

• PREOCUPACIONES RELACIONADAS CON LA RENDI-

CIÓN DE CUENTAS

• CALIDAD DE LOS CONTROLES

• EFECTO DE DISUASIÓN

• ÉTICA, INTEGRIDAD Y CUMPLIMIENTO CON LAS

REGULACIONES

• ASUNTOS EXPRESADOS COMO DE INTERÉS PARA LA

GERENCIA O EL CLIENTE

• INACCIÓN SOBRE ASUNTOS INFORMADOS PREVIAMENTE

FACTORES CITADOS QUE AFECTAN CÓMO

INFORMAR

• PRESIÓN DEL PÚBLICO A NIVEL DIRECTIVO O

GERENCIAL

• SENSIBILIDAD POLÍTICA

• PERCEPCIONES O INTERÉS PÚBLICO

• PROBABILIDAD DE PROMOVER EL CAMBIO

• TEMAS O PRIORIDADES DEL AUDITOR

• IMPLICACIONES CRIMINALES O LEGALES CIVILES

• CONSIDERACIONES DE SEGURIDAD

• CONSIDERACIONES PERSONALES U OTRAS

Los auditores comprensivos conocen perfecta-mente que ellos operan en un ambiente público,donde los impactos de sus informes pueden sersubstanciales y donde sus opiniones pueden afectara un alto rango de individuos u organizaciones.Hasta donde sea posible, ellos quieren evitar quesus opiniones sean mal entendidas, sean mal inter-pretadas, así ellos ejercitan cuidadosamente susjuicios acerca de cómo informar asuntos que esti-man significativos. Por ejemplo, en algunos casoslos factores en la lista anterior, afectarán el lenguajeutilizado en el informe, el contexto en el cual laopinión se suministra y el nivel de detalle de res-paldo incluido.

Por ejemplo, los auditores pueden poner aten-ción cuidadosa al tópico del impacto político parti-dario. Sería ingenuo pensar que los auditores notendrían conocimiento de asuntos que atraerían laatención intensa del público. ¿Deberían las impli-caciones político-partidarias afectar lo que un audi-tor podría informar? Claro que no deberían. Losauditores deben permanecer independientes y obje-tivos para retener su profesionalismo y credibilidad.Pero deberían ser particularmente cuidadosos alredactar una opinión que saben que es política-mente sensitiva.

Una palabra final acerca de los factores enambas listas es que aparentemente hay un áreaoscura entre estos factores. Algunos factores queaparecen en la lista de cómo informar también sereflejan en varios grados en la lista de qué informar.

Un buen ejemplo es el que se relaciona conposibles procedimientos criminales o legales civilesresultantes del contenido de un informe de audito-ría comprensiva. Ciertamente, esta posibilidadafectaría cómo los auditores presentan sus hallaz-gos. Al mismo tiempo es completamente razona-ble que las deficiencias importantes en la observan-cia de estándares de ética o cumplimiento con regulaciones tendrían que ser informadas por losauditores.

Aunque es reconocido que la manera de in-formar puede afectar la utilidad de un informe deauditoría comprensiva, el enfoque de la atenciónaquí es sobre la pregunta central de cómo los prac-ticantes decidirán lo que será informado.

¿Qué informar?La discusión de cómo los auditores deciden

qué informar, se concentra en el punto del procesode auditoría donde todas las pruebas han sido com-pletadas y los hallazgos están siendo evaluados parauna posible inclusión en el informe. Esto no implicaque las decisiones de significancia empiezan y ter-minan en la fase del informe. Por el contrario, lasdecisiones de significancia surgen y son importan-tes en todas las etapas de la auditoría. De hecho,los practicantes dicen que su percepción de signifi-cancia es fluida. Conforme progresa la auditoría,más y más información se recopila, esta informa-ción afecta el punto de vista del auditor acerca delo que es importante. De todas formas, el enfoqueaquí es sobre cómo deciden los auditores lo quevan a informar, una vez completado su trabajo decampo.

Cuando todos los hechos han sido recopila-dos y analizados, los auditores encontrarán quealgunos asuntos son claramente informables, mien-tras que otros son claramente insignificantes. Elárea gris entre ellos requiere entonces de juiciosfinos. Todos los factores agrupados en la lista sobrelo que se debe informar, influyen sobre las decisio-nes en esta área; estos factores pueden ser agrupa-dos en las siguientes categorías:

• tamaño relativo de los gastos y de los ingresos;• las tendencias en el comportamiento de la

organización;• los indicadores comparativos;• los asuntos de comportamiento y• los riesgos potenciales.


Tamaño relativo de los gastos o de los ingresosNo es de sorprenderse que la cantidad de dinero

involucrada es un factor importante, tiene una influen-cia en la mayoría de las decisiones acerca del informe, aligual que en la determinación del alcance, puede serusada para cuantificar o para explicar problemas en elsistema y debilidades, mediante el señalamiento delvalor pecuniario y del problema que ya ha producido oque potencialmente podría producir.

El término relativo se usa, ya que la importan-cia de la cantidad de dinero involucrada va a depen-der del contexto, el cual está altamente determinadopor el alcance de auditoría. Tal como se ha expli-cado anteriormente, lo que puede ser consideradoimportante a un nivel de programa podría ser cla-ramente insignificante con respecto a la organiza-ción como un todo.

Tendencias en el desempeño de una organizaciónLas tendencias en cuanto al desempeño afec-

tarán los juicios de los auditores. Por ejemplo, algoque podría no ser importante en una organizaciónque históricamente tiene un buen récord de desem-peño, podría asumir una importancia digna de serinformada en una organización cuyo récord no hasido tan bueno o está deteriorándose. Expresadoen términos monetarios o en otros términos, elpatrón de los hallazgos es importante.

Indicadores comparativosComparado con operaciones similares o con

organizaciones similares, el desempeño relativoinfluenciará si un punto es o no informable. Losauditores tomarán en cuenta las limitaciones bajolas cuales los gerentes del sector público operan. Lagerencia podría estar funcionando a un nivel másbajo de aquel punto teóricamente óptimo pero, sinembargo, dado el ambiente este desempeño podríaser comparativamente más alto. Esto obviamenteinfluirá sobre las decisiones del informe para evitarmalas interpretaciones por parte de los lectores.

Asuntos relativos al comportamientoEstos factores incluyen percepciones públicas e

intereses, la probabilidad de promover el cambio, elpotencial para una economía más fuerte, más eficien-te y una eficacia en las operaciones, impactos socialeso económicos e impactos ambientales. Estos factoresson importantes debido al entorno en el cual estosórganos públicos operan. El desempeño es juzgadono en una base de ganancias o pérdidas, sino en lacantidad de beneficio que se ha entregado al públicocon respecto a los costos. Estos beneficios tienden aser de una naturaleza cualitativa y por lo tanto re-quieren un juicio profesional sofisticado. Cabe desta-car que los informes de auditoría legislativos recientesse han enfocado más y más en tales asuntos.

Riesgos potencialesUn asunto determinado puede ser considerado

como importante y digno de ser informado, única-mente sobre la base de que involucre un riesgo: elriesgo de una pérdida potencial, o el riesgo de inefi-ciencia o de ineficacia. Esta noción incluye la con-sideración de la probabilidad de que algo ocurra yel nivel de la severidad potencial de las consecuen-cias. Por lo tanto, el riesgo puede en algunos casos,ayudar a definir lo que es significativo en la posi-ción del auditor o tal vez quedaría mejor decir, des-de el punto de vista del auditor.

R E S U M E N D E LO S FAC T O R E S

En resumen, las cinco áreas generales que sedescribieron anteriormente, deben ser consideradasen cada caso. El peso que se les asigne dependerá delas circunstancias particulares. Cada decisión encuanto a lo que se debe reportar, deberá ser influen-ciada por decisiones anteriores acerca de la amplitudde la auditoría, el nivel de certeza que se pretendióobtener, la naturaleza de las pruebas que se aplicaron,los hallazgos provenientes de esas pruebas y el juiciode los auditores en cuanto a lo que podría marcar


una diferencia si se informara. El peso asignado de-penderá de los términos de referencia, con algunos deellos siendo más definitivos que otros (tal como enalgunas legislaciones), otorgándole a los auditores unmayor espacio para el ejercicio de su juicio.

Al final, no hay sustituto para el juicio delauditor en cuanto a la determinación de lo que sedebe informar. Pero ningún auditor podría esperarque la gerencia o los niveles jerárquicos de gobier-no, estuvieran satisfechos con la respuesta “confíeen mi juicio profesional” cuando ellos le preguntenpor qué algo fue informado o por qué algunosotros asuntos no lo fueron.

De todos los asuntos involucrados en el infor-me de auditoría comprensiva, el concepto de signi-ficancia cuenta con la base conceptual más débil.A pesar de que los profesionales activos en esta áreapueden rápidamente estar de acuerdo en cuanto alos factores que deben influir sobre las decisionesde significancia, hoy día, ellos le han dado muypoca consideración a la distinción entre aquéllosque influyen sobre la manera del informe y aqué-llos que influyen o que determinan qué se debeinformar. Existe una distinción importante entreestos dos asuntos que tiene un profundo impactoen el informe de auditoría comprensiva.

Los auditores generalmente no discuten sus cri-terios de significancia con sus clientes o no tratan deexplicarlos en sus informes. Sin embargo, desde elpunto de vista de un cliente, no podría haber nadamás importante que comprender por qué en uninforme de auditoría comprensiva, algunos asuntosfueron informados y otros no. Es aquí en dondeestán los peligros: el peligro de una práctica idiosin-crática innecesaria, el peligro de la desconfianza o enel mejor de los casos, una falta de comprensión opodría decirse también de entendimiento de parte delos clientes con respecto a la auditoría comprensiva.

Una lista de factores que influyen sobre lasdecisiones sobre qué y cómo llevar a cabo un informedebiera ser la base de una reflexión sobre el tema y

debiera ser usada por los profesionales activos, encuanto a la realización de sus decisiones futuras sobreel informe. Se trata de una primera etapa importan-te, pero no bastará para proveer una regla común.Puede ser que no exista una fórmula sencilla y biendefinida para usar los factores que deben incluirsedentro de las decisiones de significancia. Comotodo, estas decisiones necesitan un juicio profesionalcuidadoso que debe ser tomado en el contexto decada auditoría. Los profesionales activos deberían deponer atención particular en esta área y entenderclaramente el porqué ellos incluyen o excluyen asun-tos de sus opiniones (juicios). El siguiente paso escomunicar esta forma de pensar a los usuarios. Paraaumentar una comprensión y una aceptación acercade las auditorías comprensivas, los auditores deberíanespecificar en sus informes los elementos de signifi-cancia que ellos están usando y los factores más im-portantes que les han guiado en sus decisiones acercade aquéllos que decidieron incluir en sus opiniones.No se espera que los auditores expresen estos elemen-tos o factores como puntos de decisión precisos ocuantitativos –eso no será posible más que en ciertoscasos. Más bien, deberán exponer y explicar clara-mente la lógica seguida, de manera que el lector pue-da entender y juzgar en una forma razonable y apro-piada de acuerdo con las circunstancias.

Es de utilidad para los profesionales activosdiscutir este tema con sus clientes fuera del contex-to de sus informes formales. Esto podría incluiruna discusión en las reuniones del comité de audi-toría o con su equivalente y una discusión con losniveles jerárquicos directivos al momento de entre-gar el informe de auditoría. Este tipo de comuni-cación con el cliente, no es un sustituto de un tra-tamiento claro del tema en el informe formal delauditor. Puede, sin embargo, asegurar un nivel deexpectativas razonables por parte del cliente y unabase mutuamente convenida de entendimiento en-tre el cliente y los auditores. Tales discusiones pue-


den también ayudar a los auditores a comprenderaquello que sus clientes necesitan conocer.

R E C O M E N D A C I O N E S D E L O S

A U D I T O R E S

Las recomendaciones de los auditores han lle-gado a ser una parte aceptada en la mayoría de losinformes de auditorías comprensivas. De hechoalgunas oficinas de auditoría legislativa han adopta-do la práctica de enlistar las recomendaciones queellos han hecho a través de los años y las accionesque el gobierno ha tomado sobre ellas.

Esto es lo que la Oficina de ContabilidadGeneral de los Estados Unidos (GAO) tiene quedecir acerca del tema:

ESTÁNDARES DE CONTABILIDAD DE LA GAO

7.21 LOS AUDITORES DEBERÍAN DE INFORMAR SUS RECOMEN-

DACIONES CON RESPECTO A ACCIONES PARA CORREGIR ÁREAS

DE PROBLEMA Y PARA MEJORAR LAS OPERACIONES.

7.22 LOS AUDITORES DEBERÍAN INFORMAR LAS RECOMENDACIO-

NES CUANDO EL POTENCIAL PARA UN MEJORAMIENTO SIGNIFICA-

TIVO EN LAS OPERACIONES Y EN EL DESEMPEÑO ESTÁ RESPALDA-

DO POR LOS HALLAZGOS QUE SE HAN INFORMADO. LAS RECO-

MENDACIONES QUE VAN A TENER UN EFECTO EN EL CUMPLIMIEN-

TO DE LEYES Y REGULACIONES Y QUE MEJORAN LOS CONTROLES

GERENCIALES DEBERÍAN SER HECHAS CUANDO SE ENCUENTREN

CASOS IMPORTANTES DE INCUMPLIMIENTO O CUANDO DEBILI-

DADES IMPORTANTES EN LOS CONTROLES HAYAN SIDO ENCON-

TRADAS. LOS AUDITORES DEBERÍAN INFORMAR EL ESTADO DE

LOS HALLAZGOS IMPORTANTES QUE NO HAN SIDO CORREGIDOS Y

LAS RECOMENDACIONES HECHAS EN AUDITORÍAS ANTERIORES

QUE AFECTAN LOS OBJETIVOS DE LA AUDITORÍA ACTUAL.

7.23 LAS RECOMENDACIONES CONSTRUCTIVAS PUEDEN MOTI-

VAR MEJORAS EN LA FORMA DE CONDUCIR LOS PROGRAMAS DE

GOBIERNO. LAS RECOMENDACIONES SON MUCHO MÁS ÚTILES

CUANDO TIENDEN A RESOLVER LA CAUSA DE PROBLEMAS IDEN-

TIFICADOS, SE DIRIGEN A ACCIONES ESPECÍFICAS, Y SE DIRIGEN

A PERSONAS O AUTORIDADES QUE TIENEN LA AUTORIDAD PARA

ACTUAR, QUE TIENEN LA DISPOSICIÓN PARA ACTUAR, Y QUE

SON PRÁCTICAS Y COSTO-EFECTIVAS.266

Las recomendaciones se originan de un enfoqueconstructivo. Se asume que los clientes deben cono-cer lo que necesita ser corregido y que los auditoresno deberían escatimar oportunidades para el mejora-miento. El asunto aquí es sencillamente si el informede un auditor es el mejor vehículo a través del cual sedebe entregar el mensaje. Las siguientes preguntascon respecto a recomendaciones serán contestadas enlas páginas siguientes.

• ¿Por qué las recomendaciones que se handado como una parte integral de la auditoríacomprensiva no se han hecho en una comuni-cación separada al cliente o a la gerencia?

• ¿Están los auditores comprensivos aumentan-do su riesgo de auditoría al incluir las reco-mendaciones en el informe de auditoría?

• ¿Qué tan rigurosamente deberían desarrollarseestas recomendaciones?

• ¿El proveer recomendaciones crea un proble-ma de objetividad para los auditores?

¿P O R Q U É P R OV E E R R E C O M E N D AC I O N E S E N E L

R E P O R T E ?

La razón usual que se da para la inclusión delas recomendaciones como una parte integral en elinforme de auditoría es que los clientes lo deseanen esa forma.

Pero ¿por qué no proveer este servicio a travésde una comunicación separada?, después de todo esuna práctica común para los auditores el proveer oel escribir cartas a la gerencia que no son hechaspúblicas, pero que contienen observaciones, inclu-yendo sugerencias para las mejoras. Las recomen-daciones podrían ser dadas a través de tal medio.Los auditores dan tres razones del porqué las reco-mendaciones deben ser contenidas en el informepublicado.

Primero, un número de profesionales activospiensan que a los clientes no les gustaría que lo queellos ven como un beneficio primario resultante de


la auditoría comprensiva tenga tan sólo un enfoquesecundario, y como tal entonces no se incluyacomo logro dentro del informe en sí mismo.Segundo, los auditores piensan que, al incluir lasrecomendaciones en el informe aumentan las posi-bilidades de que se tomen acciones sobre ellas.Tercero, las recomendaciones sirven como un pun-to de comparación visible contra el cual el progresofuturo puede ser monitoreado por los cuerpos di-rectivos, si se incluyen en el informe.

A pesar de que existe un acuerdo general deque las recomendaciones no son necesariamenteparte del marco conceptual de la auditoría com-prensiva, la mayoría de los profesionales activos loconsideran como una práctica útil que debiera con-tinuarse, ya que pareciera que las recomendacionesseguirán apareciendo en los informes por algúntiempo, es entonces apropiado considerar las rami-ficaciones de esta práctica.

¿S E A U M E N TA E L R I E S G O D E L A U D I T O R Y E L R I E S G O

D E L C L I E N T E ?

Primero, ciertamente es verdadero que lasrecomendaciones toman mayor importancia cuan-do aparecen en el informe. Los lectores muy pro-bablemente inferirán que las recomendaciones sonimportantes y, que si se implementan, resultarán enun desempeño mejor. Después de todo, estas reco-mendaciones están basadas en un juicio profesionaly, ya que aparecen en el informe, los lectores podríanderivar una certeza de que las recomendacionesserán efectivas.

He allí el problema principal de incluir lasrecomendaciones en el informe. Su inclusión ga-rantiza la creación de una expectativa no realistaporque en realidad las recomendaciones son raravez sujetas al mismo rigor de auditoría que se apli-ca a las auditorías en sí mismas. Esto no significaque las recomendaciones no tienen una base sólida,pero sí implica que existe un cierto nivel de riesgo

asociado con ellas, tanto para el auditor que laspropone como para el cliente que es quien actúasobre estas recomendaciones.

N I V E L D E R I G O R R E Q U E R I D O

La capacitación y la experiencia de un auditordeberían proveer las bases para un consejo prácticoy valioso hacia los clientes simplemente como unsubproducto del trabajo de auditoría. Sin embar-go, tal asesoría no es tan confiable como las opinio-nes de auditoría porque las recomendaciones se orientan hacia el futuro y no pueden ser fácilmenteprobadas a priori.

Los auditores comprensivos deben sopesar elriesgo asociado con la inclusión de recomendacio-nes como parte del informe contra las demandasaparentes del cliente con respecto a este servicio.Los auditores entonces corren un menor riesgocuando simplemente identifican un problema yrecomiendan lo que debe ser corregido; sin embar-go, los clientes podrían no estar muy satisfechoscon tal sugerencia, ellos podrían verlo como depoca ayuda viniendo de un profesional que debierasaber qué corrección es la que debe hacerse. Losauditores, sin embargo, toman un riesgo mayorcuando proveen detalles de la forma en que losproblemas deberían ser corregidos. Además, darlea la gerencia el espacio para determinar la mejorforma de implementar las recomendaciones, amenudo promueve una mayor participación yconlleva a acciones en lugar de una posicióndefensiva.

Al final, sin embargo, el profesionalismo debeprevalecer; parece pues razonable esperar que losauditores se aseguren lo más posible que sus reco-mendaciones sean formuladas con un rigor equiva-lente al del contenido del resto del informe. De noser así, los auditores deberían comunicar apropia-damente las limitaciones de sus recomendaciones.


¿U N P R O B L E M A D E O B J E T I V I D A D ?

Algunos profesionales activos cuestionan losméritos de hacer recomendaciones debido a lasimplicaciones a largo plazo de esta práctica. Ellosseñalan que, a través de los años, miles y miles derecomendaciones han sido hechas, y que es virtual-mente imposible darles seguimiento para asegurarsesi han tenido o no un impacto en el desempeño.Además, consideran que los auditores podrían en-contrarse en una situación incómoda cuando se en-frentan a áreas de auditoría en donde sus recomen-daciones han sido implementadas. En tales circuns-tancias sería muy difícil evitar una percepción deque las opiniones de auditoría resultantes, puedenno ser objetivas en la forma en que deberían ser.

Algunos profesionales activos también se hanpreocupado acerca del gran número de recomenda-ciones hechas; piensan que algunas de ellas, a pesarde las buenas intenciones del auditor, serán inapro-piadas y realmente no lograrán un mejoramiento enel desempeño. Esto podría tener un efecto dañinoen la credibilidad de un auditor responsable y desus hallazgos y opiniones futuras.

Las recomendaciones son un subproductovalioso de la auditoría comprensiva, pero se debetener cuidado para evitar la creación de una situa-ción en donde pueda verse comprometida la obje-tividad del auditor.

R E S U M E N

El dar recomendaciones no es una parte inte-gral del concepto de auditoría comprensiva, nitampoco una práctica de apoyo necesaria. El prin-cipal propósito de un informe de auditoría es pro-veer al cliente con información útil acerca del esta-do con respecto a la economía, eficiencia, eficaciay/o lo razonable y completo de la informaciónreportada por la gerencia acerca de las tres E.

Sin embargo, tal como se mencionó anterior-mente, es apropiado proveer recomendaciones cuan-

do, tanto el auditor como el cliente, consideren quees necesario. Los auditores comprensivos deberíanmaximizar el valor de su trabajo al cliente mediantela emisión de recomendaciones, pero existen mediosalternativos de hacerlas llegar que podrían ser consi-derados, por ejemplo, mediante cartas a la gerencia.

I N F O R M E J U S T O Y

B A L A N C E A D O

‘Informe razonable y balanceado’ es un térmi-no que ha sido asociado con un informe comprensi-vo desde sus inicios; aunque el término se usa muycomúnmente ha habido muy poca explicación conrespecto a lo que esto significa y cómo en su capaci-dad de concepto influye sobre el informe de audito-ría comprensiva. El hecho de que haya tenido unainfluencia en estos informes no se puede dudar:

Por lo tanto se enfatiza a los lectores quedeben darle un peso especial a aquellas obser-vaciones que son positivas, ya que aunquesean brevemente especificadas, en realidadcontrarrestan aquellas observaciones negativasque por necesidad deben ser descritas conmucho detalle.267

Es generalmente en tal contexto que el términorazonable y balanceado es usado: señalando lo positi-vo al igual que lo negativo en una auditoría com-prensiva. Existen dos asuntos a tratar:

• ¿Se puede apoyar con evidencia una auditoríajusta y balanceada?

• ¿Qué significa realmente un informe razona-ble?

U N C O N C E P T O R E S PA L D A B L E

Existe un consenso acerca de que el informerazonable y balanceado es un concepto verificable.Sin embargo, no existe tanto apoyo para el términobalanceado cuando éste se asocia con los informesde auditoría comprensiva. Esto no es algo negati-


vo, de ninguna forma, es sencillamente un recono-cimiento de las realidades prácticas del informe deauditoría comprensiva.

El mayor problema con el término informerazonable y balanceado es la palabra balanceado, yaque conjuga una imagen de una serie de escalassobre las cuales se sopesan hallazgos positivos encontra de hallazgos negativos. En el mundo de laauditoría comprensiva, la posibilidad de balance enun sentido realmente verdadero es remota. Dehecho, el término balanceado sugiere preguntas conrespecto al proceso de auditoría en su totalidad, noúnicamente del informe. Por ejemplo, ¿el auditorque busca un informe balanceado necesitará estable-cer y utilizar pruebas destinadas a obtener resulta-dos balanceados? Uno esperaría que no, ya que estoiría en contra de una de las características esencialesdel trabajo de auditoría, la objetividad.

De hecho el tratar de obtener un balance enel sentido literal podría minimizar la credibilidadde los informes de auditoría. Después de todo, siobtener un balance fuera un requerimiento concep-tual fundamental de la auditoría comprensiva, ¿enqué forma entonces podrían los auditores tratarcon la realidad de sus hallazgos fuera de balance(positivos o negativos)?

La credibilidad del auditor podría ponerse enpeligro si los clientes y los lectores creyeran que al-gunos hallazgos u opiniones no fueron informadosdebido a que producirían un informe no balancea-do.

Por lo tanto, se podría concluir que el térmi-no balanceado no es una parte del marco concep-tual del informe de auditoría comprensiva. Existeun consenso en cuanto a que el término razonablees un término más apropiado y que se relacionacon aquellos aspectos de balance que son deseablesdesde un punto de vista conceptual.

Q U É E S U N I N F O R M E R A Z O N A B L E ?

Razonabilidad es una de las cualidades profe-sionales que los auditores tratan de incluir en sutrabajo. La calidad de la objetividad incluye razo-nabilidad en el hecho de que los auditores tienen laresponsabilidad de analizar sus resultados de audi-toría e informarlos en una forma imparcial.

El concepto de informe razonable no significael buscar hallazgos positivos en un intento por serrazonable con la gerencia, en lugar de esto lo quesignifica es desarrollar criterios apropiados y luegoinformar acerca de si fueron cumplidos estos crite-rios o no. Hallazgos positivos pueden y deben serinformados, no como un fin en sí mismos, sinosencillamente como el producto objetivo en la con-ducción de la auditoría. Más aún, significa ponerlos hallazgos y las opiniones en un contexto. Loslectores deberían de ser capaces de comprender laimportancia de las opiniones de auditoría, tanto entérminos absolutos como en términos relativos, detal forma que ellos podrán llegar a conclusiones ra-zonables y bien sustentadas.

De lo que se ha dicho anteriormente, se po-dría concluir que la razonabilidad en el informe esun concepto esencial en la auditoría comprensiva,mientras que el balance no lo es.


264 CICA HANDBOOK, §5020.10265 OFICINA DEL AUDITOR PROVINCIAL DE ONTARIO, 1988 ANNUAL REPORT (TORONTO: QUEEN’S PRINTER FOR ONTARIO, 1988) PÁG. 2.266 GOVERNMENT AUDITING STANDARDS, 1994 REVISION, (WASHINGTON, UNITED STATES GENERAL ACCOUNTING OFFICE) PÁG. 92.267 ANNUAL REPORT OF THE AUDITOR GENERAL OF CANADA, 1986, PÁRRAFO 1.15.


CRITERIOS DEAUDITORÍA

¿ Q U É S O N C R I T E R I O S D E

A U D I T O R Í A ?

No se puede auditar sin criterios de auditoría.Criterios son los parámetros contra los cuales losauditores comparan lo que encuentran, con el pro-pósito de trazar sus conclusiones. En otras pala-bras, son los estándares que la gerencia espera al-canzar realmente. Éstos describen normas razona-bles de conducta en la organización, son los meca-nismos de medida contra los cuales se comparanlos eventos, transacciones o sistemas, con el fin dejuzgar si estos últimos son razonables.

DEFINICIÓN DE CRITERIO DE AUDITORÍA DE LA

OFICINA DEL AUDITOR GENERAL DE CANADÁ

EN AUDITORÍA DE LA OPTIMIZACIÓN DE RECURSOS, SE DEFI-

NEN LOS CRITERIOS COMO ESTÁNDARES DE DESEMPEÑO Y

CONTROL, RAZONABLES Y ALCANZABLES, CONTRA LOS CUALES

SE PUEDE EVALUAR, BAJO LAS CIRCUNSTANCIAS PARTICULARES

DE LA ORGANIZACIÓN AUDITADA, LO ADECUADO DE LOS SISTE-

MAS Y PRÁCTICAS Y EL GRADO DE ECONOMÍA, EFICIENCIA Y

EFICACIA DE LAS OPERACIONES.268

En auditoría financiera, la profesión de la con-taduría pública utiliza los Principios de ContabilidadGeneralmente Aceptados, como estándares o paráme-tros contra los cuales formar sus juicios. Este anti-guo requerimiento para las auditorías financieras y lanaturaleza técnica del asunto, ha permitido el desa-rrollo y aceptación de estos estándares.

La auditoría comprensiva es, comparativamente,un campo nuevo y los asuntos son mucho más am-plios que en auditoría financiera. Aún así, el procesoes muy parecido y se basa en criterios. De cualquiermanera, en el caso de la auditoría comprensiva, losauditores necesitan criterios para juzgar si las opera-ciones son económicas, eficientes y efectivas.

Los criterios de auditoría pueden aplicarse amuchos aspectos de las operaciones organizacionales:a la calidad y oportunidad de la información y suuso, a la probidad de la conducta de los funciona-rios, a cualquier sistema operativo, desde controlsobre inventarios, hasta el personal de capacitación ya la estructura misma de la organización.

Al más alto nivel, los criterios pueden ser decla-raciones amplias de expectativas –aserciones de lo quees una buena práctica gerencial en cualquier parte. Almás bajo nivel, los criterios pueden describir expecta-tivas muy específicas de desempeño. Algunos criteriospueden relacionarse con la cantidad y calidad de la in-formación generada y, con la conveniencia de los siste-mas de control. Otros pueden enfocar expectativasespecíficas sobre aspectos tales como el producto porunidad de recurso, establecimiento y logro de fechaslímite para las tareas, entre otros.

Los auditores reconocen que los criterios queaplican variarán de una asignación a otra: lo quepuede ser una expectativa razonable para los sistemasde información de un programa que gasta ocho milmillones de dólares, por ejemplo, puede no serrazonable en un programa que gasta $500,000. Elcriterio a utilizar en cualquier auditoría, debe serdiseñado y ajustado a las circunstancias particularesde la organización bajo examen.

La necesidad de concebir criterios aplicables acada auditoría individual, surge del hecho de quepara muchas funciones gerenciales no hay prácticasaceptadas y aplicadas universalmente. Los criteriosdeben desarrollarse de forma tal, que permitan alos practicantes auditar información sobre el desem-peño contra un estándar.


Criterios son lo que podría llamarse prácticasgerenciales aceptables o buenas. Los criterios debenser lo suficientemente generales como para permitir ala gerencia alguna flexibilidad en el estilo y, suficien-temente específicos de manera que la no adherencia alos mismos se evidencie claramente. No es realistaesperar que las actividades, sistemas o niveles dedesempeño en las áreas de economía, eficiencia y efi-cacia, cumplan siempre en su totalidad, con los crite-rios utilizados para juzgarlos. Desempeño satisfacto-rio no implica desempeño perfecto.

Debido a que no hay estándares universal-mente aceptados para muchas prácticas gerenciales,es esencial que los auditores discutan con la geren-cia los criterios que proponen utilizar. Los auditoresque evalúan el desempeño a través de parámetrosignorados por la gerencia, se exponen al fracaso.Debe hacerse todo el esfuerzo para ganar el consen-so, aunque en algunos casos puede no ser posible.Cuando no se alcanza un acuerdo total, los audito-res deben buscar precedentes, tales como prácticasen programas similares, operaciones o jurisdiccio-nes que podrían respaldar la validez de los criteriossugeridos.

Por supuesto, es preferible que los criteriossugeridos se desarrollen a la luz de tales prece-dentes, desde un principio.

C O N V E N I E N C I A D E L O S

C R I T E R I O S

Como ha sido señalado en las guías de audi-toría para el sector público, emitidas por elCICA,269 los criterios deben ser convenientes, conel propósito de evitar conclusiones inapropiadasacerca de las operaciones de la organización, debenser pertinentes con los asuntos que se están audi-tando y congruentes con las circunstancias. Laconveniencia de los criterios depende de factorestales como:

• Los objetivos de auditoría. Los criterios conve-nientes para asuntos relacionados con econo-mía son diferentes a aquéllos relacionados conla eficiencia.

• La actividad. Los criterios que son conve-nientes para la gerencia de recursos humanos,son diferentes de aquéllos relacionados con lagerencia de activos de capital.

• El enfoque de la auditoría. Los criterios con-venientes para examinar procesos, diferirán deaquéllos para examinar resultados. Los exá-menes de procesos usualmente se relacionancon los sistemas, controles y prácticas. Losexámenes de resultados usualmente se enfo-can sobre los productos de los programas, losresultados e impactos.

Algunas características de criterios convenien-tes incluyen:

• Confianza. Los criterios confiables generaránopiniones consistentes cuando sean utilizadospor auditores diferentes, en las mismas cir-cunstancias.

• Objetividad. Los criterios objetivos estánlibres de cualquier influencia de los auditores,la gerencia o el cliente.

• Utilidad. Los criterios útiles son aquéllos quegeneran hallazgos y opiniones que satisfacenlas necesidades de información del cliente.


CRITERIOS DE AUDITORÍA

• ESTÁNDARES RAZONABLES CONTRA LOS CUALES SE

EVALÚAN LAS CONDICIONES EXISTENTES

• EQUIVALEN A PRÁCTICAS GERENCIALES BUENAS O

ACEPTADAS

• COMO MECANISMOS DE MEDIDA, DEBEN PERMI-

TIR ALGUNA FLEXIBILIDAD; SIN EMBARGO, DEBEN

TAMBIÉN PERMITIR LA IDENTIFICACIÓN DE NO

ADHERENCIAS.

• Entendimiento. Los criterios comprensiblesson aquéllos que están claramente estableci-dos y que no están sujetos a interpretacionessignificativamente diferentes.

• Aceptabilidad. Los criterios aceptables puedenser desarrollados por la gerencia o por losauditores y pueden, a la vez, derivarse deestándares establecidos por cuerpos regulato-rios, asociaciones profesionales u otras autori-dades reconocidas.

• Comparabilidad. Los criterios comparablesson consistentes con aquéllos utilizados enauditorías comprensivas similares en la orga-nización, bajo circunstancias similares.

• Totalidad. Los auditores deberían tratar deasegurar que todos los criterios importanteshan sido identificados.

Estas características se consideran conjunta-mente al identificar criterios y evaluar su conve-niencia. La importancia relativa de estas caracterís-ticas en diferentes circunstancias, es asunto de jui-cio profesional.

U T I L I Z A C I Ó N D E L C R I T E R I O

D E A U D I T O R Í A

El nivel de detalle de la opinión de auditoríase afecta por el nivel de detalle en el cual los crite-rios de auditoría se especifican. Durante la fase deplaneamiento los criterios pueden ser relativamentegenerales y más específicos usualmente cuando elexamen es detallado.

En auditorías financieras por ejemplo, un audi-tor puede desear examinar las cuentas por cobrar.Según los principios de contabilidad generalmenteaceptados, el criterio general a ser utilizado podría serexpresado como sigue: “Las cuentas por cobrar debe-rían de presentarse razonablemente”. Para arribar auna opinión sobre este criterio general, los auditoresdeberían examinar un número de características de la

lista de cuentas por cobrar incluyendo propiedad,valuación, clasificación y otros. Los auditores recopi-lan evidencia sobre cada uno de estos subcriteriospara conocer si se cumplen. La opinión sobre el cri-terio general por lo tanto, se alcanza a través de lautilización de subcriterios específicos.

En auditoría comprensiva el enfoque es simi-lar, por ejemplo, al examinar la adquisición de unapieza de equipo, el criterio general de los auditorespodría ser: “la adquisición se hizo con el debidocumplimiento de condiciones de economía”. Parallegar a una opinión los auditores deberían desarro-llar subcriterios más específicos acerca de cuál evi-dencia debe ser recopilada, probablemente basadosen directrices relacionadas con la adquisición deequipo de la agencia central o del departamento.Los subcriterios podrían incluir:

• la necesidad fue justificada;• los requerimientos técnicos fueron especifica-

dos apropiadamente;• se consideraron otras opciones disponibles;• el proceso de adquisición estuvo conveniente-

mente administrado y• se suministró custodia y control para el activo.

Por supuesto, puede haber criterios aún másespecíficos para evaluar el desempeño contra sub-criterios individuales. Por ejemplo, para determi-nar si el proceso de adquisición fue administradoconvenientemente los auditores mirarían asuntostales como solicitudes de oferta, selección del con-tratante y administración del contrato, incluyendocontroles del proyecto y políticas de pagos.

Los criterios de auditoría comprensiva se uti-lizan de la misma manera que en las auditoríasfinancieras, pero debido a la amplia naturaleza deesta auditoría los criterios también pueden servir amuchos otros propósitos tales como:

• para formar una base de comunicación con laadministración, pues se solicita un acuerdosobre los criterios;

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 1 9 . C R I T E R I O S D E A U D I T O R Í A 2 9 5

• para indicar el alcance de la auditoría, en elsentido de especificar los objetivos;

• para generar hallazgos y ayudar a formar yestructurar las observaciones;

• para formar una base para la fase del examen,desarrollando el programa y formulando cues-tionarios de auditoría.

Aunque los criterios de auditoría se utilizarán,deben establecerse claramente para prevenir malosentendidos.

F U E N T E S D E C R I T E R I O D E

A U D I T O R Í A

Debido a que los criterios de auditoría com-prensiva se refieren a una variedad de prácticasgerenciales, es inevitable que se deriven de una va-riedad de fuentes. Criterios respecto de la probi-dad de conducta, por ejemplo pueden derivarse dela ley de políticas (cualquier política relacionadacon conflictos de interés) y de las declaraciones depráctica ética de las asociaciones profesionales. Loscriterios respecto de sistemas y normas operativaspueden derivarse de los modelos de buena prácticageneralmente aceptados y desarrollados por profe-siones o asociaciones. Las fuentes pueden ser rela-tivamente informales, tal como aquéllas relaciona-das con normas de productividad para misceláneoso pueden ser formales, tal como aquéllas que seaplican a la probidad de la conducta.

El primer lugar en el que los auditores busca-rían criterios apropiados para auditorías específicas,probablemente serían los archivos de su propia ofi-cina. Si han conducido auditorías en entidadessimilares o en las mismas en el pasado, los audito-res deben poseer un número de criterios útiles yprobados. Sin embargo, los auditores no deberíanaprobar aquellos criterios sin revisar primero suconveniencia en las circunstancias actuales de laauditoría debido a que el tiempo produce cambios.


CRITERIOS RESPECTO A LAS AUDITORÍAS

INTERNAS: DOS EJEMPLOS

LOS SIGUIENTES SON DOS CONJUNTOS DE CRITERIOS DESA-

RROLLADOS PARA LA AUDITORÍA COMPRENSIVA DE LA FUNCIÓN

DE AUDITORÍA INTERNA EN UNA COMISIÓN PROVINCIAL SOBRE

LICORES Y EN UN HOSPITAL GENERAL.

LA COMISIÓN SOBRE EL LICOR

• LOS PROGRAMAS DE AUDITORÍA UTILIZADOS POR LOS AUDI-

TORES SON PERTINENTES Y ADECUADOS.

• LOS CONTENIDOS DEL INFORME INDIVIDUAL DE AUDITORÍA

DE LA DIVISIÓN Y SU INFORME ANUAL SON CONGRUENTES.

• EL PERSONAL QUE TIENE A CARGO LA RESPONSABILIDAD POR

DESEMPEÑAR ESTA FUNCIÓN ES COMPETENTE E INDEPENDIENTE.

• LAS RESPONSABILIDADES DE AUDITORÍA ASIGNADAS SON

CONGRUENTES.

EL HOSPITAL GENERAL

• LA FUNCIÓN ES INDEPENDIENTE DE LOS DEPARTAMENTOS

OPERATIVOS.

• LAS DOS PERSONAS CON RESPONSABILIDADES SOBRE LA

AUDITORÍA INTERNA SON COMPETENTES.

• LOS PROGRAMAS DE AUDITORÍA Y LOS CRONOGRAMAS DE LAS

ASIGNACIONES SON CONGRUENTES CON LAS NECESIDADES DEL

HOSPITAL EN TÉRMINOS DE RIESGO, IMPORTANCIA Y UTILIDAD.

• EL PLANEAMIENTO DETALLADO DE AUDITORÍA PARA ASIGNA-

CIONES ESPECÍFICAS ES ADECUADO, AL IGUAL QUE LO SON LOS

ENFOQUES RESPECTO A LAS TÉCNICAS DE MUESTREO, PRUEBAS

DESARROLLADAS Y EVIDENCIA DERIVADA.

• LOS HALLAZGOS, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE

AUDITORÍA FUERON REVISADOS CON OFICIALES DEPARTAMEN-

TALES DE MANERA SIGNIFICATIVA.

• LOS INFORMES DE AUDITORÍA EXPRESAN ADECUADAMENTE

LOS OBJETIVOS, ALCANCES, HALLAZGOS, CONCLUSIONES Y

RECOMENDACIONES DE CADA ASIGNACIÓN DE AUDITORÍA.

• LOS PROCEDIMIENTOS DE SEGUIMIENTO SON ADECUADOS

PARA ASEGURAR QUE LAS RECOMENDACIONES ESTÁN SIENDO

IMPLEMENTADAS SOBRE BASES APROPIADAS Y OPORTUNAS.270

Un número creciente de organizaciones audi-tadas han adoptado normas para el desempeñogerencial y en esos casos los auditores necesitansolamente evaluar la razonabilidad de esas normasantes de adoptarlas como criterios de auditoría. Elacuerdo de la gerencia sobre tales criterios deberíaser automático.

En otros casos, pueden existir pocas normasgerenciales en práctica y los criterios de auditoríatendrán que ser desarrollados. Las fuentes que losauditores utilizan para desarrollarlos serán, en partesu propio conocimiento de las buenas prácticasgerenciales, en parte lo que hallen que es aparente-mente aceptado, tal como normas de desempeñoen organizaciones similares en otras partes y quizás,en parte la asesoría de un experto.

Aunque la mayoría de las entidades tienen suspropias características particulares, existen algunasque son comunes a las organizaciones del sectorpúblico y del sector privado; bien puede ser queasuntos similares a aquéllos enfrentados en una asignación de auditoría hayan sido enfrentados porauditores en otras situaciones, los criterios puedenhaber sido desarrollados en otras organizaciones deauditoría y podrían ser utilizados, posiblementecon modificaciones, en la auditoría de una organi-zación que tiene estándares gerenciales inadecuadoso inadecuadamente documentados. Lograr unacceso a tales criterios puede ahorrar tiempo y gas-tos de auditoría considerables.

Una fuente de criterios de auditoría que todoslos auditores deberían mirar, son las directrices yguías promulgadas por las agencias centrales perti-nentes o por financiadores. Frecuentemente, éstostienen una forma que permite una conversión rela-tivamente fácil a criterios. Estas directrices y guíasdeben, en todo caso, tomarse en consideración,debido a que son expectativas específicas estableci-das por la gerencia y a que proveen un marco detrabajo dentro del cual la administración debe serconducida. Aunque no existan directrices o guías

imperando en la organización, puede ser que laagencia central o los financiadores de otras jurisdic-ciones hayan promulgado normas que podrían for-mar la base para los criterios de auditoría.

Al utilizar cualquier agencia central u otrafuente de material para desarrollar los criterios deauditoría, los practicantes deberían asegurarse deno ponerse en una posición en la cual su trabajollegara a ser puramente auditoría de cumplimiento,en representación de las autoridades centrales. Losauditores comprensivos necesitan mantener unaamplia perspectiva y deben concentrarse en aque-llos asuntos que son realmente esenciales para eléxito de la organización. No deberían atascarse endetalles administrativos y sacrificar lo que realmen-te es vital.

Existen muchas otras fuentes de criterio quelos auditores a menudo utilizan. No solamenteporque la organización particular bajo auditoríatenga ninguna o pocas normas gerenciales satisfac-torias establecidas, significa que tales normas nohayan sido desarrolladas en alguna otra parte.

Entidades similares en otras jurisdiccionespueden tener normas que podrían suministrar cri-terios convenientes. Aunque no haya tales normasformales, el desempeño de entidades similares encualquier otro lugar puede proveer una compara-ción muy útil.

Otras fuentes de criterio incluyen la literaturaen el campo del asunto de auditoría o de profesio-nes relacionadas. En algunos casos, los auditoreshan consultado expertos en el campo pertinentecuando su propio conocimiento del área especiali-zada es inadecuado para el desarrollo de criteriosconvenientes. A menudo estos expertos son partedel equipo de auditoría desde el inicio hasta elfinal. En otras ocasiones son utilizados solamentepara tareas específicas.

Conforme más y más auditorías comprensivasson conducidas, el número y rango de criterios deauditoría convenientes crece. Al familiarizarse con

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 1 9 . C R I T E R I O S D E A U D I T O R Í A 2 9 7

muchas de las fuentes disponibles los practicantespueden aumentar enormemente la eficiencia de susauditorías.


268 OAG MANUAL, §2307.02.269 PUBLIC SECTOR AUDITING GUIDELINE 1, PLANNING VALUE-FOR-MONEY AUDITS (CICA, 1990), §.27-.29.270 INFORMADO EN COMPREHENSIVE AUDIT IN CANADA: A PROVINCIAL LEGISLATIVE AUDIT PERSPECTIVE (OTTAWA CCAF, 1985) PÁGS. 116 Y 132.


EVIDENCIA

¿ Q U É E S E V I D E N C I A ?

La recopilación y análisis de la evidencia es elcorazón de la auditoría. El Shorter OxfordDictionary define evidencia como: “Fundamentopara creer, el cual tiende a probar o desaprobar unaproposición”.

Para los auditores comprensivos, la evidenciade auditoría son los hechos o información utiliza-dos para:

• Opinar si la gerencia de la organización y losempleados han aceptado y ejecutado una con-tabilidad apropiada o principios gerenciales uoperacionales, y normas para utilizar sus re-cursos de manera efectiva, eficiente y econó-mica (esto es, si los criterios de auditoría sehan cumplido) y

• Demostrar a una tercera parte que la opinióndel auditor es la correcta.

Según lo discutido, los auditores utilizan cri-terios acordados para determinar si la entidad audi-tada, de hecho, ha dado cumplimiento debido acondiciones de economía, eficiencia y eficacia.

EVIDENCIA DE AUDITORÍA

LA INFORMACIÓN RECOPILADA Y UTILIZADA POR EL AUDITOR

PARA ARRIBAR A UNA OPINIÓN SOBRE SI LOS CRITERIOS DE

AUDITORÍA SE HAN CUMPLIDO.

Al ejecutar las tareas específicas de los progra-mas de auditoría, los auditores obtendrán informa-ción o evidencia que les ayudará a opinar si los cri-

terios se han cumplido o no. Esta evidencia seobtiene durante el trabajo de auditoría, a través dealgunas técnicas que se discuten luego en este capí-tulo.

N O R M A S D E L A O P T I M I Z A C I Ó N

D E R E C U R S O S R E L A C I O N A D A S

C O N L A E V I D E N C I A D E

A U D I T O R Í A

Para guiar a los auditores y asegurar enfoquesprofesionales de trabajo apropiados, varios cuerposhan establecido estándares sobre la evidencia que seutilizará en auditorías comprensivas. El InstitutoCanadiense de Contadores Colegiados ha estableci-do lo siguiente:

Evidencia de auditoría suficiente y apro-piada debe ser obtenida para permitir unabase razonable y respaldar el contenido delinforme del auditor.271

La norma de la oficina del auditor general deCanadá es virtualmente la misma:

Evidencia suficiente y apropiada debeser obtenida para permitir una base razonablepara el contenido del informe.272

La Oficina de Contabilidad General de losEstados Unidos utiliza la siguiente norma:

Evidencia suficiente, competente y apro-piada debe ser obtenida para permitir unabase razonable para los hallazgos y conclusio-nes del auditor…273

Estas normas introducen un número de con-ceptos claves relacionados con la evidencia de audi-toría: pertinente, competente, suficiente y apropiada.Es importante entender lo que estas palabras signifi-can. Sin embargo, debe recordarse que están muyrelacionadas y que la evidencia de auditoría deberíaconsiderarse a la luz de todas ellas simultáneamente.


P E R T I N E N C I A D E L A E V I D E N C I A

PERTINENCIA

LA INFORMACIÓN O HECHOS UTILIZADOS COMO EVIDENCIA,

DEBEN ESTAR RELACIONADOS AL ASUNTO Y PERÍODO COM-

PRENDIDO POR UNA AUDITORÍA.

Para ser pertinente, la evidencia utilizada pararespaldar un hallazgo debe tener una relación lógi-ca y sensible con ese hallazgo. Por ejemplo:

• Los auditores que tratan de verificar el rubromano de obra de los costos de los productos, porreferencia a documentos fuentes deberían asegu-rarse que el acuerdo colectivo que examinan estáactualizado. Utilizar un acuerdo que ha expira-do podría producir evidencia no pertinente.

• Si la política es reencauchar llantas a los 60mil kilómetros, en vez de comprar nuevas, laevidencia que muestra que las llantas radialescon banda de aluminio duran más que lasllantas deformadas, no es pertinente.

CO M P E T E N C I A D E L A E V I D E N C I A

La evidencia es competente si conforma unhecho, en otras palabras la evidencia es competentesi es válida. Para ser competente la evidencia debe-ría obtenerse de una fuente confiable. En este con-texto, la competencia puede pensarse como sinóni-mo de confiabilidad.

COMPETENCIA DE LA EVIDENCIA

ES LA CONFIABILIDAD QUE SE LE DA A LA FUENTE DE INFOR-

MACIÓN UTILIZADA COMO EVIDENCIA.

Existe un acuerdo general sobre las siguientesformas de evaluar la confiabilidad de la evidencia:

• La evidencia obtenida de una fuente creíble eindependiente provee mayor confiabilidad quela evidencia obtenida de la entidad auditada.

• La evidencia desarrollada bajo un buen siste-ma de control interno es más confiable que laevidencia obtenida donde tal control es insa-tisfactorio o inexistente.

• La evidencia obtenida por los auditores a tra-vés de un examen físico, observación, compu-tación e inspección es más confiable que laevidencia obtenida indirectamente.

• Usualmente, la evidencia documental se con-sidera más confiable que la evidencia oral, ylos documentos originales son más confiablesque las copias.

• La confiabilidad de la evidencia aumentacuando se confirma con otras fuentes.

• La evidencia testimonial obtenida bajo condi-ciones donde las personas pueden hablar li-bremente, es más confiable que la evidenciaobtenida bajo condiciones comprometedoraso de compromiso.

• La evidencia testimonial obtenida de alguienimparcial, que tiene conocimiento completo delárea es más competente que la evidencia testi-monial obtenida de alguien que es parcial o quetiene solamente parte del conocimiento.

• Las declaraciones hechas por funcionarios dela organización auditada son más confiablescuando se confirman por escrito.

S U F I C I E N C I A D E L A E V I D E N C I A

Suficiencia se refiere a la cantidad de eviden-cia requerida para llegar a un hallazgo de auditoría.Los auditores deberían preguntarse si tienen sufi-ciente evidencia para persuadir a una persona razo-nable sobre la validez del hallazgo. En algunas situaciones, puede ser útil y apropiado utilizarmétodos estadísticos para evaluar la suficiencia.


SUFICIENCIA DE LA EVIDENCIA

ES LA CANTIDAD DE EVIDENCIA REQUERIDA PARA LLEGAR A

UNA OPINIÓN SOBRE EL OBJETIVO DE AUDITORÍA.

Los factores a considerar al evaluar la suficien-cia de la evidencia incluyen:

• la calidad de la evidencia requerida;• el nivel de materialidad o significancia del

hallazgo;• el grado de riesgo asociado a llegar a una opi-

nión incorrecta;• la experiencia ganada en exámenes previos de

auditoría, así como el grado de confiabilidadde los registros y representaciones de la enti-dad auditada;

• la sensibilidad conocida del cliente hacia unasunto;

• el nivel deseado de certeza de auditoría;• la persuasión de la evidencia;• el costo de obtener evidencia en relación con

los beneficios, en términos del respaldo que leda al hallazgo.

A D E C U AC I Ó N D E L A E V I D E N C I A

Adecuación se refiere a la conveniencia uoportunidad de la evidencia, con el propósito derespaldar un hallazgo u opinión. Es realmente otraforma de describir la calidad de la evidencia: sucompetencia y pertinencia.

Los auditores deberían recordar siempre elpeso de la prueba, proveer suficiente evidencia parajustificar una opinión de auditoría, está en ellos.Los auditores deben utilizar su juicio acerca de loque es suficiente.

Factores de evidencia a considerar en elplaneamiento

Mientras se planea una auditoría comprensi-

va, los auditores deberían identificar la naturalezaprobable, las fuentes y la disponibilidad de eviden-cia de auditoría que requieren.

Deberían considerar lo siguiente:• El efecto del enfoque de la auditoría. La natu-

raleza de la evidencia necesaria si el enfoqueprimario de la auditoría es sobre procesos,puede diferir de la requerida si el enfoque eshacia resultados.

• La habilidad de integrar el trabajo de auditoríacon otras auditorías o estudios. Si otro informede auditoría o estudios están disponibles, losauditores pueden utilizarlos como evidencia enla auditoría. Si los auditores se dan cuenta deotros exámenes planeados, pueden seleccionarcoordinar su trabajo para confiar en esos resul-tados informados. Si la evidencia debe serobtenida de otros auditores o estudios, éstosdeberían evaluar: la pertinencia de los objeti-vos, alcance y criterios con respecto a su audi-toría planeada; si el trabajo ha sido conducidode acuerdo con las normas de optimización derecursos; la competencia y la independencia delauditor o revisor y la confiabilidad de las con-clusiones de la auditoría o estudio. Los audito-res también deberían determinar la necesidadde evidencia corroborativa (este asunto se dis-cute con profundidad en el Capítulo 22).

• El efecto de los requerimientos del informe. Lacantidad de evidencia requerida para formaruna opinión global sobre una organización,puede ser relativamente mayor que la eviden-cia que se necesita para identificar e informardeficiencias.

• El costo de obtener evidencia. Puede ser quelos auditores no sean capaces de obtener evi-dencia de una fuente particular, a un costorazonable para el tiempo planeado de la audi-toría. En tales circunstancias, los auditoresevaluarían la posibilidad de obtener otra evi-dencia apropiada, sobre una base oportuna.

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 2 0 . E V I D E N C I A 3 0 1

Confiabilidad como una forma de evidenciaEl término ‘confiabilidad’ es utilizado en una

variedad de situaciones en auditoría. Cada usorefleja el requerimiento de basar sus opiniones oconfiar en la evidencia apropiada y suficiente deauditoría, sustituyendo a menudo una forma deevidencia por otra.

Por ejemplo, los auditores pueden reducir lacantidad de pruebas detalladas sustantivas que eje-cutan en auditorías de estados financieros, si tienenevidencias de que la información reflejada en esosestados es generada por sistemas de informaciónbien controlados.

Ellos confían en los controles internos paradeterminar la naturaleza, extensión y oportunidadde los procedimientos sustantivos de auditoría.Similarmente, el auditor de una compañía matrizpuede, después de ejecutar ciertos procedimientosde alto nivel, confiar sustancialmente en el trabajode otro auditor competente que ha auditado losestados financieros de las subsidiarias.

Los auditores también pueden confiar en eltrabajo de especialistas tales como abogados, inge-nieros, actuarios u otros quienes en su capacidadcomo especialistas, suministran opiniones profesio-nales acerca de asuntos que tienen relación con losestados financieros. Dependiendo del grado enque los auditores puedan confiar en el trabajo deotros, su propio trabajo puede verse reducido.

CONFIABILIDAD

CONFIABILIDAD EN EL CONTEXTO DE UNA AUDITORÍA COM-

PRENSIVA ES LA SUSTITUCIÓN CON UN TRABAJO HECHO POR

OTROS, DEL TRABAJO QUE DE OTRA MANERA TENDRÍA QUE

HABER SIDO EJECUTADO DIRECTAMENTE POR LOS AUDITORES.

EN EL CONTEXTO DE ESTA DEFINICIÓN, EL TRABAJO HECHO

POR OTROS INCLUYE TANTO LAS EVALUACIONES COMO EL TRA-

BAJO DETALLADO DE RESPALDO.

G R A D O D E C O N F I A N Z A

Sin considerar la situación en la cual los audi-tores confían en la evidencia, algunas reglas funda-mentales se aplican. Primero los auditores no de-ben confiar ciegamente, ellos dan pasos para satis-facerse de que la confiabilidad se garantiza. Así,antes de confiar en los controles internos sobre sis-temas de información claves, los auditores analizanlos sistemas y se aseguran que han estado funcio-nando como se pretendía durante el período cu-bierto por la auditoría. Antes de confiar en losauditores financieros de la subsidiaria, los auditoresde la compañía matriz se satisfacen de que los pri-meros comprenden sus objetivos y que tienenconocimientos de la confianza que se pretende yque han realizado una auditoría suficiente paracontribuir a esos objetivos. Antes de confiar en unespecialista, los auditores evalúan la reputación delmismo y se aseguran que la información suminis-trada por él es completa, precisa y oportuna, y quelos supuestos principales utilizados por el especia-lista son consistentes con otra evidencia obtenidapor los auditores.

En la búsqueda de sus opiniones, los audito-res consideran las implicaciones acumulativas de laevidencia de muchas fuentes. Es este efecto acu-mulativo y corroborativo de la evidencia de unavariedad de fuentes, el que suministra bases parasus opiniones. Cualquier inconsistencia significati-va entre la evidencia de las diferentes fuentes debeser resuelta antes de ofrecer una opinión de audito-ría. La evidencia proporcionada a través de la con-fianza debe ser comparada con el resto de la infor-mación disponible para los auditores.

En el análisis final, los auditores deben tenerrelación directa y suficiente; así como conocimien-to, sobre los aspectos materiales de los asuntos bajoexamen de forma tal que los capacite a formar susopiniones y rendir sus propios informes, de loscuales ellos cargan toda la responsabilidad. Este


hecho que significa que la confianza en otros, deninguna manera transfiere la responsabilidad delauditor hacia ellos, ayuda a explicar la importanciaque conllevan las decisiones sobre confianza.

TOMAR DECISIONES SOBRE CONFIANZA REQUIERE QUE

LOS AUDITORES ADQUIERAN, AL MENOS, CONOCIMIEN-

TO SUFICIENTE Y DIRECTO SOBRE EL ASUNTO, PARA

EVALUAR LA VALIDEZ Y SIGNIFICANCIA DE LOS HALLAZ-

GOS DE OTROS. DE ACUERDO CON ESTO, CONFIAR EN

EL TRABAJO DE OTROS NUNCA ELIMINA LA NECESIDAD

DE HACER AL MENOS ALGÚN TRABAJO POR PARTE DE

LOS AUDITORES.

El asunto de la confianza se trata más extensa-mente en el Capítulo 22.

M É T O D O S P A R A R E C O P I L A R

E V I D E N C I A D E A U D I T O R Í A

Existe un número de técnicas que los audito-res utilizan para recopilar la evidencia requerida.Las siguientes se derivan de un manual:274

Revisión de documentos: el material escrito es lamayor fuente de evidencia de auditoría, tal comocorrespondencia, memorandos, minutas, informes,sistemas de documentación, directrices al personale informes de la auditoría interna.

Análisis: el proceso analítico frecuentemente com-para cifras, tendencias, cocientes, procesos, proce-dimientos y otros. El juicio y la competencia sonvitales aquí y tal evidencia se deriva de la gente quetiene el mejor conocimiento en el área.

Investigación: los auditores normalmente investiganlas causas y efectos de los hallazgos más importan-tes. Cuando encuentran resultados insatisfactoriosinvestigan los sistemas, procedimientos, prácticasgerenciales, ambiente organizacional, entre otros,para determinar las causas.

Entrevistas y encuestas: la información importanteque se recoge a través de las entrevistas debería serdocumentada. Una preparación cuidadosa (inclu-yendo desarrollo de listas de revisión, cuando seaapropiado) maximiza la productividad de las entre-vistas.

Observación física/inspección/fotos: estas técnicas sehan utilizado por mucho tiempo para obtener evi-dencia acerca de los activos físicos y pueden ser degran ayuda para recopilar información acerca depersonas, cosas, eventos dentro del alcance de laauditoría. Debería recordarse que una sola obser-vación o foto que documenta asuntos en un mo-mento específico, no puede ser utilizada para llegara conclusiones acerca de asuntos que han ocurridodurante un período de tiempo.

Revisión de sistemas o actualización: esto involucracomprender cómo la organización ejecuta funcionesparticulares incluyendo el flujo de transacciones, losmétodos utilizados para asegurar la calidad y gene-rar datos y controles que se aplican. Puede permitira los auditores determinar si un control existió, perono puede suministrar evidencia de cómo operaronlos procedimientos de control.

Confirmación: es un método para corroborar evi-dencia con terceras partes independientes. Fre-cuentemente es utilizado para verificar que un acti-vo o pasivo existe, pero también puede ser utilizadopara verificar que los procedimientos que se aplicana los clientes de la entidad auditada, actualmenteoperan cómo se pretende o cómo se dice.

Pruebas detalladas: en general, las pruebas involu-cran aplicar un procedimiento dado de auditoría auna muestra de elementos, dentro de una pobla-ción. Los auditores pueden, entonces, proyectarlos resultados a la población entera. La evidenciagenerada por esta técnica da a los auditores algunamedida de seguridad requerida para concluir si loscriterios de auditoría están o no, siendo cumplidos.Entre más riguroso sea el diseño de la prueba,

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 2 0 . E V I D E N C I A 3 0 3

mayor seguridad suministrará. Los métodos deprueba varían dependiendo de la operación parti-cular o área de actividad que está siendo probada ydel tipo de evidencia disponible. Los métodosestadísticos para seleccionar la muestra y proyectarlos resultados, agregan precisión a una prueba.

Encuestas: también podrían agregarse a esta lista.

P R O C E S O D E A U D I T O R Í A Y

E V I D E N C I A

¿Cómo se relaciona este entendimiento con elproceso de auditoría comprensiva?

F I G U R A 2 0 . 1 : P R O C E S O D E A U D I T O R Í A

El diagrama anterior muestra informaciónfamiliar –el proceso de auditoría incluyendo lasdeclaraciones de criterio y su comparación con lascondiciones actuales– para llegar a un hallazgo. Encada una de estas etapas críticas, los auditores re-quieren evidencia o prueba de las declaraciones quepretenden hacer en el informe de auditoría.

La evidencia y criterio de auditoría están muyrelacionados. Recuerde los siguientes puntos:

• Los criterios son cruciales para desarrollar unaobservación de auditoría. Deben ser objetivosy demostrablemente prácticos y aplicables.

• Con consideraciones a las condiciones encon-tradas, los auditores deben asegurar que susdeclaraciones y descripciones son precisas ybien respaldadas. Necesitan evidencia apro-piada para respaldar tales declaraciones.

• Para comparar la condición y el criterio serequiere una comprensión de la organizacióny su ambiente. La evidencia debe ser vista eneste contexto.

• El desempeño satisfactorio no implica desem-peño perfecto. A menudo, las normas dedesempeño se establecen en forma tal quereconocen que el mundo no es perfecto.

• El criterio que utilizan los auditores y lascomparaciones que hacen con la evidenciaencontrada, deberían proveer estructuras yguíar sus pensamientos y análisis, no deberíansustituirlos.

En resumen, la evidencia es a menudo persua-siva en vez de concluyente. El riesgo, la significan-cia, la sensibilidad del asunto que va a ser informa-do y el costo de obtener evidencia deberían deter-minar la naturaleza y cantidad de evidencia a serrecopilada. En áreas controversiales, la persuasiónde la evidencia debe ser alta. La confianza y tipo deevidencia influyen en el grado de su persuasión ypor lo tanto, en la cantidad de evidencia que serequerirá. Cuando la evidencia está basada en datossuficientes y apropiados, debería ser posible para elpracticante adelantar opiniones con la confianza deque serán válidas y resistirán el examen crítico.


271 CICA STANDARDS, §.31272 OAG MANUAL, §2501.01273 GAO STANDARDS, §6.46274 ESTA SECCIÓN SE DERIVA DEL OAG MANUAL, §2501.28-.40.

CRITERIOEVIDENCIA CONDICIÓN EVIDENCIA

EVIDENCIA

COMPARACIÓN

HALLAZGO

S E C C I Ó N 4

OTRASCONSIDERACIONES

CLAVES



AUDITORÍAINTERNA

El concepto de auditoría comprensiva, en pri-mer lugar, fue desarrollado en el contexto para apo-yar la relación de rendición de cuentas entre loscuerpos gerenciales, directivos, y el papel que losauditores externos desempeñan en este sentido. Laauditoría comprensiva, sin embargo, de ningunamanera es exclusiva de los auditores externos. Lasconsideraciones sobre la optimización de recursospueden ser un aspecto importante en la práctica dela auditoría interna. Los auditores internos, y otrosprofesionales con mandatos de revisión interna,pueden hacer una contribución importante a susorganizaciones a través de la auditoría comprensiva.

La publicación Standards for the ProfessionalPractice of Internal Audit 275 del Instituto de Audi-tores Internos (IIA), por ejemplo, resume que elalcance del trabajo de auditoría interna incluyejunto con otros aspectos, la evaluación del uso eco-nómico y eficiente de los recursos y la revisión dellogro de objetivos y metas establecidos para opera-ciones o programas. Sin duda, hoy en día una pro-porción significativa de la auditoría comprensiva esllevada a cabo por auditores internos, sirviendo a larelación de rendición de cuentas entre gerentes deoperación y sus superiores en la organización o, enlos casos menos frecuentes donde el auditor internose reporta directamente al órgano directivo, sirvien-do a una relación de rendición de cuentas de estosúltimos.

No es intención de este capítulo tratar de des-cribir la práctica de auditoría interna en todas susdimensiones y detalles. Existen excelentes publica-ciones que lo hacen, y un buen punto de partida

para el estudiante serio en la materia serían las pu-blicaciones del Instituto de Auditores Internos. Loque se pretende en éste, y el próximo capítulo, esdescribir y examinar los nexos entre las prácticas deauditoría comprensiva y auditoría interna.

¿ Q U É E S L A A U D I T O R Í A

I N T E R N A ?

Introducida varias décadas atrás, una constan-te y sobresaliente característica del trabajo de audi-toría interna ha sido la evaluación de lo adecuadode un sistema organizacional de control interno.Originalmente, la auditoría interna se utilizó enrelación con las transacciones financieras de laorganización, y estaba dedicada a determinar si losprocedimientos establecidos se seguían. En ambossectores, público y privado, la auditoría interna haevolucionado con los años. Hoy, la mayoría de losauditores internos poseen términos de referenciaque incluyen sistemas y prácticas no financieras, yahora es común para los auditores internos hacerrecomendaciones sobre cambios que traerán recortesen los gastos, y otras mejoras.

La publicación Statement of Responsibilities ofInternal Auditing del Instituto de Auditores Inter-nos, de 1990 describe la auditoría interna de lasiguiente manera:

La auditoría interna es una función deevaluación independiente, establecida dentrode una organización para examinar y evaluarsus actividades, como un servicio a la organi-zación. El objetivo de la auditoría interna esel de asistir a los miembros de la organizaciónen el cumplimiento efectivo de sus responsa-bilidades. Para este fin, la auditoría internalos provee con análisis, valoraciones, recomen-daciones, consejos e información que conciernea las actividades revisadas… Los miembros dela organización asistidos por la auditoría in-terna incluyen a aquéllos de la gerencia y de


la junta directiva. El alcance de la auditoríainterna debe abarcar el estudio y la evaluaciónde la adecuación y eficacia del sistema de con-trol interno de la organización, y la calidaddel desempeño al cumplir con las responsabi-lidades asignadas.

Esta definición es lo suficientemente ampliapara abarcar una variedad de arreglos que puedanresultar en una serie de beneficios para la organiza-ción. Algunos ejemplos de los beneficios de losservicios prestados por la auditoría interna se indi-can posteriormente. Se identificó en investigacio-nes276 que estos ‘productos’ eran un aporte de laauditoría interna en diferentes circunstancias. Noson mutuamente excluyentes; la mayoría de losgrupos de auditoría interna proveen más de unproducto. Pocos grupos podrían alegar que losproducen todos; los auditores internos no puedenser todo para toda la gente, un enfoque debe serdesarrollado en cada situación particular. Es mejorpara los auditores internos que este enfoque estéacorde con las expectativas de las personas a quie-nes se reportan. En una u otra situación, la audi-toría interna proporciona:

• certeza de cumplimiento con las políticas yprocedimientos establecidos para las opera-ciones diarias, según el caso:

- financieras- recursos humanos- compra de materiales- producción y entrega de servicios- mercadeo y ventas

• identificación de ahorros en los costos de ope-ración, en cualquiera o en todas las áreasmencionadas anteriormente

• investigación de problemas conocidos y desa-rrollo de soluciones en cualquiera o en todaslas áreas mencionadas

• evaluaciones globales de la racionalidad del ba-lance entre riesgo y control en todos, o parte

de los sistemas mencionados anteriormente• reducción en las tarifas de las auditorías

financieras externas, mediante la tenencia depersonal de auditoría interna bajo la direccióndel auditor externo, o mediante la realizaciónde labores específicas que van desde la prepa-ración de reportes de trabajo detallados y aná-lisis, hasta la auditoría de áreas y subsidiariasen nombre, o bajo la supervisión del auditordeclarante

• suministro de información o de estudios espe-ciales para la gerencia durante épocas de gran-des cambios corporativos, como los que sur-gen al emprender nuevos programas, reduc-ciones en la fuerza de trabajo, o desregulación

• desarrollo de gerentes de operación a travésdel uso de asignaciones de corto plazo en laauditoría interna, lo que les permite conoceruna perspectiva más amplia

• contribución a un ambiente positivo, o a unamayor conciencia sobre temas de control deldesempeño, dentro de los cuales los sistemasde bajo costo y prácticas se puedan desarrollarmás fácilmente

• certeza de la integridad, propiedad y confiabi-lidad de la información gerencial

• confirmación de que las operaciones conjun-tas con otras empresas han sido reportadasapropiadamente en su totalidad, y que losacuerdos con los cuerpos directivos se hancumplido

• validación de las valuaciones hechas y activosadquiridos

• los ojos y oídos de la gerencia superior en loreferente a presuntos problemas, trayendo unaperspectiva nueva y ajena al departamento quesustente la interacción de las unidades organi-zacionales y la integración de las mismas

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 2 1 . A U D I T O R Í A I N T E R N A 3 0 7

C L I E N T E P A R A L A A U D I T O R Í A

I N T E R N A

La auditoría interna es una práctica gerencialclave, y usualmente la función se reporta a la ge-rencia superior, y tiene a ésta como su principal,sino único, cliente.

No obstante, éste no es siempre el caso. Enalgunas instancias, la función de la auditoría internase reporta directamente al órgano directivo. En al-gunos municipios, por ejemplo, el auditor interno sereporta directamente al consejo municipal. Inclusoen otras instancias como en las Corporaciones Fede-rales de la Corona, la función de auditoría interna essupervisada por el comité de auditoría del órganodirectivo. En estas circunstancias, la vigilancia activay dispuesta de los miembros del órgano directivopuede promover a la auditoría interna y reforzar suindependencia relativa.

Organizacionalmente, la función de auditoríainterna es usual que se aparte de manera tal que losauditores internos puedan ser independientes yobjetivos respecto a los sistemas, prácticas y opera-ciones sobre las cuales realizan la auditoría.

Debido a que en la mayoría de las circunstan-cias los auditores internos se reportan a la gerenciasuperior, el resto de este capítulo y el siguienteestán basados en esta relación. Tómese nota que,en los casos donde el auditor interno se reportadirectamente al órgano directivo, la interpretaciónpuesta sobre ciertos puntos subsecuentes variaría, osería ampliada de acuerdo al caso.

Tres factores clave contribuyen a la auditoríainterna efectiva, y determinan firmemente los bene-ficios que las organizaciones pueden esperar. Prime-ro, el apoyo de la gerencia superior es, sin duda algu-na, el factor más importante. La gerencia superiorestablece las expectativas y controla tanto los recur-sos como el acceso a éstos. El segundo elemento enimportancia es la calidad de los individuos que diri-gen y proveen de personal a la función. El tercer

factor clave es el lugar que ocupa la auditoría internadentro de la organización y las estructuras dentro delas cuales se espera que los auditores internos operen.Las estructuras afectan la forma en que la gente per-cibe y realiza sus funciones, y la forma en que éstasson vistas por los demás. Ellas pueden facilitar oimpedir la productividad y afectar la tasa a la cualocurre el cambio.

A P O Y O D E L A G E R E N C I A

S U P E R I O R : E L A M B I E N T E

O R G A N I Z A C I O N A L

El éxito de los auditores internos depende pri-mero y ante todo, del apoyo actual y visible de lasautoridades de más alta jerarquía. Un apoyo real yreconocido de los más altos niveles de la organizaciónda a los auditores internos la independencia que nece-sitan para operar exitosamente, más allá de los nivelesde reportes formales, títulos o mandatos. Derivadasde dicho apoyo y participación de la gerencia superior,las siguientes consecuencias pueden esperarse:

• se proveerán los recursos apropiados;• el respeto por la función será abierto;• los auditores internos serán más capaces de

adquirir la perspectiva de la gerencia superiornecesaria para implementar la clase de audito-ría interna que se espera;

• el personal del calibre apropiado recibirá bienlas asignaciones para ejecutar la auditoría in-terna; y

• la actitud hacia la función por parte de losgerentes subalternos cuya cooperación en larealización de las auditorías y atención a loshallazgos son esenciales para la eficacia de laauditoría interna, variará.

P R E S T I G I O O R G A N I Z AC I O N A L

La credibilidad de los hallazgos de la auditoríainterna depende, en gran medida, del grado al cualse percibe que los auditores son independientes y


objetivos respecto a las materias sobre las cualesrealizan auditoría. Esto significa que la función deauditoría interna debería estar separada de las uni-dades operacionales o de apoyo cuyos sistemas,prácticas y operaciones someterá a estudio. Ade-más, los auditores individuales tienen mayor credi-bilidad cuando realizan auditorías a áreas de lascuales no son, ni fueron responsables. El estar per-sonalmente involucrado degrada el aura de inde-pendencia y objetividad tan necesaria para obtenerresultados efectivos.

Hasta cierto punto, el prestigio y la autoridadde las personas a las cuales el auditor interno se repor-ta, se reflejarán sobre la credibilidad de la función. Esmenos probable, por ejemplo, que un gerente tomeseriamente un estudio de auditoría interna sobre suárea de responsabilidad, si éste fue elaborado por unaunidad que se reporta a un funcionario de un nivelrelativamente bajo, a que si la función se reporta auna autoridad que es superior al gerente en cuestión.

La ubicación organizacional formal es sólo unamanera por medio de la cual la gerencia superiorpuede demostrar su apoyo a la auditoría interna. Elapoyo visible puede ser demostrado por medio de lavoluntad para hacer auditorías en las áreas sobre lascuales los gerentes superiores son directamente res-ponsables, también puede demostrarse mediante elestablecimiento de un ambiente donde los auditoresinternos tienen contactos informales frecuentes conautoridades superiores y el comité de auditoría, siexiste alguno. Cuando se conoce que los auditoresinternos poseen acceso a altos niveles en la organiza-ción, y están lo suficientemente seguros para hacerinformes honestos sin temor a afectar adversamentesus carreras, los mismos pueden disfrutar de un pres-tigio dentro de la organización que les facilitará demanera importante su trabajo. Junto con este presti-gio vendrá un respeto dentro de la organización porla independencia y objetividad, con la cual los audi-tores internos encaran su trabajo, y una aceptacióncreciente de la función de auditoría y sus reportes.

N O R M A S

Otra forma por medio de la cual el apoyo for-mal a la función de auditoría interna puede ser de-mostrado es a través del respeto por las implicacio-nes de las normas. Como en la mayoría de las dis-ciplinas, la auditoría interna está regulada por nor-mas que establecen expectativas de buena práctica.Estas normas dan cuerpo y codifican los rasgos quela caracterizan; sin duda alguna crean una funciónde auditoría diferente de otras formas de revisión.Sin normas, no existe realmente una auditoría; nipuede haber entonces confianza.

Observando las prácticas de auditoría internacomo un todo, el Instituto de Auditores Internosdispone normas que se relacionan con aspectos ta-les como el alcance del trabajo, independencia yobjetividad, desempeño del trabajo, y liderazgo,adquisición de personal y administración de la fun-ción. Bajo acuerdos organizacionales específicos,otras normas pueden ser promulgadas para el tra-bajo de auditoría interna en dicha jurisdicción (unejemplo puede ser el caso del gobierno federal, dondelas normas del Instituto de Auditores Internos hansido adoptadas y avaladas por la Secretaría del Teso-ro). La interpretación de dichas normas en térmi-nos operacionales específicos, puede proveer unmarco para expectativas claramente entendidas queayudarán a asegurar que el trabajo de los auditoresinternos reciba el apoyo de la gerencia superior yamerite la confianza de los auditores externos.

L I D E R A Z G O Y A D Q U I S I C I Ó N

D E P E R S O N A L

Las destrezas específicas y el conocimiento re-queridos por los auditores internos dependerán dela naturaleza de la empresa y las actividades de laorganización bajo auditoría. El trabajo en equipoes una clave para el éxito. Fuentes de talento inclu-yen tanto personal interno de tiempo completo,como personal corporativo destacado en la audito-


ría interna, ya sea para proyectos breves o por pla-zos más largos, usualmente relacionados con eldesarrollo profesional. Estos recursos pueden seraumentados más aún por medio de la contrataciónde servicios profesionales. El apoyo de la gerenciasuperior es crucial, pues la función requiere un pre-supuesto adecuado, e influencia ejecutiva paraatraer al personal apropiado.

L I D E R A Z G O

Un buen liderazgo es esencial si la auditoríainterna va a implementar la auditoría comprensivade forma exitosa. La experiencia con la auditoríacomprensiva indica que exigencias, particularmenterigurosas, serán impuestas sobre aquéllos que diri-gen el proceso. Los líderes pueden no poseer todoslas destrezas y el conocimiento requerido por susequipos, pero deben ser capaces de identificar dón-de y cuándo se necesitan destrezas específicas,adquirir gente con dichas destrezas y formarlos enun equipo que pueda cumplir creíblemente con laauditoría.

Los líderes deben mostrar una serie de cuali-dades personales:

• perspectiva para identificar asuntos de impor-tancia;

• habilidad para reconocer la necesidad deconocimiento y la habilidad para usarlo;

• sensibilidad interpersonal y organizacional;• habilidad para imponer respeto y obtener

cooperación; y• un enfoque flexible, constructivo e innovador.

D E S T R E Z A S

La credibilidad en las auditorías internas de-pende de la credibilidad de aquéllos que realizan eltrabajo. Es esencial, por lo tanto, que las destrezasdisponibles sean apropiadas para las tareas que sedeben realizar. Éste es uno de los asuntos que los

auditores externos deben evaluar cuidadosamente,ya que predice el grado de confianza que puededársele a las auditorías internas.

Habrá instancias donde diferentes tipos yniveles de conocimiento especializado serán impor-tantes, ambos para ocuparse del asunto tratado enla auditoría, y para establecer credibilidad conaquéllos que son objeto de la auditoría. Equiposde auditoría interna deberán poseer conocimientolo suficientemente técnico para entender las prácti-cas industriales para el área bajo revisión. Sin él, espoco probable que puedan completar sus proyectosexitosamente o que sus reportes sean aceptados.

Aparte de esta clase de conocimiento técnico,hay otras áreas de conocimiento que deben reflejar-se en el equipo. Estos requerimientos surgen de laspeculiaridades de este tipo de auditoría y son des-critas en el Capítulo 24. Las áreas en las cuales sedebe encontrar un nivel mínimo de competenciaentre los miembros del equipo son:

• conceptos de auditoría comprensiva, sus com-ponentes y características;

• estructuras de la autoridad;• eficacia organizacional;• funciones y sistemas gerenciales;• procesos de evaluación y controles; y• proceso de auditoría.

Las organizaciones más grandes son más pro-pensas a tener grupos de auditoría interna conmiembros de una amplia gama de antecedentesprofesionales, aunque algunas organizaciones máspequeñas, han hecho avances significativos en estecampo. Conformar equipos con todas las destrezasnecesarias, sin embargo, puede ser difícil y costoso.Destacar personal a la auditoría interna, especial-mente en términos de corto plazo, ofrece una víapara atraer destrezas especiales al grupo sin incurriren gastos mayores permanentes.


D I S P O S I C I O N E S

O R G A N I Z A C I O N A L E S P A R A L A

A U D I T O R Í A I N T E R N A

No es sorprendente el hecho de que no existeun modelo único utilizado para organizar la fun-ción de auditoría interna. Cada entidad hace arre-glos según su propia conveniencia, reflejando suscaracterísticas y necesidades únicas. Cuatro distin-tas disposiciones organizacionales para la auditoríainterna se describen más abajo. El modelo escogi-do depende de hasta dónde quiera llegar la organi-zación con la auditoría interna, qué tan rápido, yde su punto de partida.

Debido a que los auditores externos a menudoconfían en los estudios hechos por auditores internos,como se discutirá en el próximo capítulo, las implica-ciones de dicha confianza se analizan para cada unade las distintas disposiciones organizacionales.

M O D E LO D E C U M P L I M I E N T O F I N A N C I E R O

El modelo tradicional, comúnmente adopta-do cuando la auditoría interna fue introducida, ytodavía presente en algunas organizaciones, estádedicado a evaluar el cumplimiento con las reglasfinancieras y regulaciones establecidas. En estemodelo, los auditores internos enfocan los sistemasfinancieros y prácticas con una fuerte orientación adeterminar si los procedimientos establecidos sonseguidos en la práctica. Los auditores internos son,efectivamente, policía en lo referente a cuestionescomo límites de autoridad delegada, y procedi-mientos de registro.

Este modelo es ahora rara vez encontrado enuna forma pura. Ciertos factores promueven unaampliación del alcance de la auditoría interna.Uno de ellos surge de la necesidad de asegurar lacooperación de los gerentes cuyas operaciones sonsujetas a auditoría. Esto conduce a los auditoresinternos a reflexionar sobre las razones para elincumplimiento y sugerir mejoras a políticas y pro-

cedimientos establecidos. Otro factor es la necesi-dad de demostrar el valor de la auditoría interna ala gerencia superior. Esto también provee un in-centivo para los auditores internos al recomendarmejoras en sistemas y prácticas existentes.

Tomados en conjunto, estos factores extiendenel enfoque de la auditoría interna más allá del cum-plimiento con procedimientos, hasta el diseño desistemas y prácticas. Inicialmente, las sugerenciastienden a surgir de interrogantes sobre las causassubyacentes del no cumplimiento. Sólo con el tiem-po, surgen estudios sistemáticos del diseño de siste-mas y prácticas. Similarmente, puede haber observa-ciones incidentales con respecto a sistemas operacio-nales no financieros y prácticas que pueden, con eltiempo, resultar en una auditoría que deliberada-mente busca encontrar mejoras en estas áreas.

Mientras estas tendencias no sean reconocidasformalmente en el mandato de la auditoría interna,ni reflejadas en sus distribuciones organizacionalesy de personal, la auditoría interna puede conside-rarse como perteneciente al modelo de cumpli-miento financiero.

Características clave

Liderazgo y adquisición de personal: En este mode-lo, los grupos son típicamente pequeños y confor-mados por auditores internos con antecedentes deauditoría financiera, que tienen un prestigio relati-vamente nuevo entre los gerentes y profesionales dela organización. El representante de la unidadcomúnmente se reporta al oficial mayor financieroo controlador.

Productos: El alcance de los trabajos de auditoríainterna bajo este modelo, está típicamente restrin-gido a sistemas y prácticas de contabilidad, y parti-cularmente, a aquellos aspectos que se relacionancon mantenimiento de registros y protección deactivos. El objetivo es evaluar si las políticas y pro-cedimientos establecidos se han seguido.


Los reportes de estas unidades se relacionan contemas como:

• controles contables sobre el principio, registroy recaudación de los ingresos;

• inventario físico y otros registros contablesrelacionados;

• la precisión, validez, e importancia de cargosa la planilla y los registros contables relaciona-dos; y

• la importancia, validez y precisión de los gas-tos registrados.

Los reportes conllevan a observaciones y recomen-daciones como las siguientes:

• Las delegaciones de autoridad no han sidorevisadas desde la reorganización y son yaanticuadas. Se recomienda que la delegaciónde autoridad sea revisada.

• Algunas unidades que han tratado con losmismos clientes por varios años sin problemasde recaudación, implementan la política decrédito informalmente. Se recomienda elapego a los límites y términos del crédito.

• El registro de compras de la unidad es redun-dante, ya que las facturas son registradas úni-camente al pago de las mismas. El númerode facturas es limitado, y la unidad poseecontrol sobre el pequeño número de ellas através de un extraordinario archivo de factu-ras. Se recomienda que el registro de com-pras sea eliminado.

Costos/Beneficios: Este modelo tradicional de audi-toría interna es relativamente barato, tanto en loque se refiere a costos directos como en el apoyo yparticipación de la gerencia superior requeridospara mantenerlo y para tratar con las auditorías yreportes resultantes. Promueve la adhesión a polí-ticas y procedimientos formulados, apoyando conello una función financiera centralizada que proveeuna orientación precisa, en forma de procedimien-tos contables detallados.

Implicaciones de confianzaMuchos de los impulsos originales por este

modelo de auditoría interna se derivaron de undeseo de demostrar la confiabilidad de un impor-tante, pero limitado, subconjunto de sistemas yprácticas gerenciales: los controles internos de con-tabilidad, en los que los auditores financieros exter-nos también están interesados. Otros sistemas yprácticas son rara vez puestos en consideración. Enefecto, la auditoría interna en este modelo de cum-plimiento financiero está propensa a ser más rele-vante a la auditoría financiera externa que a laauditoría comprensiva.

M O D E LO D E A LC A N C E D E S A R R O L L A D O

Un modelo común de auditoría interna esuno en el cual el alcance de los auditores internosse ha desarrollado para incluir no sólo los controlesfinancieros, sino también las operaciones diarias,sistemas y prácticas. Además, el enfoque de estasauditorías internas ha sido ampliado para conside-rar no sólo el cumplimiento con sistemas y prácticasestablecidas, sino también la posibilidad de mejorasen su diseño. Ésta es la forma más común en laque la auditoría interna ha comenzado a considerartemas relacionados con la economía, eficiencia, yeficacia.

En muchos casos, esta evolución ha tenidolugar durante muchos años, reflejando los repetidoséxitos al hacer sugerencias para el ahorro. El resul-tado es un reconocimiento creciente del valor delos trabajos de auditoría interna y un aumento enlas solicitudes de este tipo de estudio. Típicamen-te, esto refleja el impacto a largo plazo de unamentalidad positiva por parte del líder de la audito-ría interna, en vez de una iniciativa importante porparte de la gerencia superior. Eventualmente, estaampliación del papel de la auditoría interna podráser formalmente reflejado en la misión del grupode auditoría interna.


Características claves

Liderazgo y adquisición de personal: En este mode-lo, el grupo de auditoría interna tiene la ventaja deconstruir sobre una disciplina de auditoría ya esta-blecida. Sin embargo, nuevas destrezas serán pro-bablemente requeridas para tratar nuevos temas ydiferentes niveles de sistemas.

En general, tales grupos son dominados porauditores internos de carrera con antecedentes enauditoría financiera. Dependiendo de las circuns-tancias, algunos de estos grupos incluyen indivi-duos con destrezas en áreas como informática oingeniería. Los apoyos y la contratación de servi-cios se usan a menudo para asegurar que las des-trezas requeridas estén disponibles para auditoríasespecíficas. Las relaciones de rendición de cuentasde los grupos que han ampliado su alcance tiendena variar, algunos se reportan al oficial mayor finan-ciero, otros al ejecutivo de mayor nivel.

Costos: Los costos de dichos grupos relativos a lafuerza laboral total de la organización, activos ogastos, varía considerablemente. Una encuesta serealizó en 1986, de unidades277 de auditoría internaen Corporaciones Federales de la Corona. Comouna proporción de los gastos corporativos, los pre-supuestos de los grupos de auditoría interna queparticiparon en el estudio varió de 0.4 centavos por$1,000 a 3.6 centavos por $1,000. Las variacionespueden reflejar las necesidades de las diferentesindustrias en las cuales las corporaciones operan.Por ejemplo, los presupuestos de auditoría internade corporaciones financieras tienden a emplear unporcentaje más alto de gastos que aquéllos de cor-poraciones no financieras. El tamaño tambiéntiene un impacto. Los porcentajes de costo tien-den a ser menores en corporaciones más grandes.Hay, sin embargo, excepciones significativas a estasgeneralizaciones.

Productos: Típicamente, el alcance formal de laauditoría de grupos siguiendo este modelo, ha sidoampliado para incluir todos los sistemas y prácticasde la organización. En la práctica, el grado con elcual el alcance es verdaderamente cubierto varía,dependiendo en gran medida de la etapa de evolu-ción del grupo y de las destrezas disponibles. Ini-cialmente, el enfoque puede seguirse dando en losaspectos financieros de los sistemas y prácticas queson objeto de auditoría, con observaciones sobre laeficiencia y eficacia, surgiendo en una forma adhoc, en vez de la formación que surge en el enfoqueprimario de la auditoría. A medida que el desarro-llo prosigue y se obtienen resultados demostrables,tanto los auditores internos como la gerencia sesienten más cómodos con el hecho de que los pri-meros traten los sistemas y prácticas, que son másoperacionales por naturaleza. Cuando el auditorinterno ha establecido un grado de credibilidad, losestudios de auditoría interna pueden utilizarse paraexaminar y revisar áreas problemáticas conocidas, ydesarrollar soluciones.

Además de los ejemplos encontrados en elmodelo tradicional, objetivos de estudios de audi-toría interna, logrados por grupos organizados en elmodelo de alcance desarrollado incluyen:

• revisar el desarrollo de sistemas de distribu-ción actuales, con énfasis en la seguridad in-formática y características de control, y revisarplanes de implementación

• revisar la adquisición, utilización y adminis-tración de computadoras personales, termina-les y equipo periférico, incluyendo una revi-sión de la adecuación de las políticas y losprocedimientos en el área de cómputo perso-nal en todos los centros principales

• examinar la función global de compra y sudelegación para asegurar que se está obtenien-do el más eficiente y efectivo grado de controly servicio; incluida en la auditoría está unarevisión del apoyo técnico en computadoras,


políticas y procedimientos, y otras actividadestales como procedimientos de licitación y con-trol de calidad

• evaluar si un proyecto específico principal sellevó a cabo o no con el cumplimiento debidode condiciones de economía, eficiencia y efi-cacia, y si se tomaron o no las medidas quepudieran beneficiar a la gerencia de futurosproyectos

• evaluar si el grupo de entrenamiento, gerenciay desarrollo organizacional puede cumplir, ylo hace, con su papel asignado y misión enuna forma económica, eficiente y efectiva

• revisar la función de mercadeo, incluyendo lainvestigación del mercado, desarrollo de pro-ductos, precio y publicidad

Las recomendaciones propuestas por los audi-tores internos en el modelo de alcance desarrolladoestán dirigidas frecuentemente a lograr ahorros di-rectos y cuantificables. Ejemplos típicos incluyen:

• recomendaciones para mejorar la utilizacióndel efectivo, difiriendo el envío por correo decheques de cuentas por cobrar

• recomendaciones sobre cambios menores en elequipo de manejo de material, para conducir areducciones significativas en el deterioro

• recomendaciones para interrumpir sistemasbajo desarrollo hasta una confirmación de,por ejemplo, necesidades del usuario, factibi-lidad, análisis de costos/beneficios

• recomendaciones para que un grupo particu-lar sea disuelto debido a que su papel se vuel-ve obsoleto o redundante

Beneficios: Un beneficio importante de este mode-lo es su enfoque gradual. La auditoría interna sedesarrolla de una disciplina de auditoría aplicada asistemas y prácticas financieras. La expansión haciasistemas y prácticas no financieras se construyesobre esta base a medida que el personal de audito-

ría interna existente adquiere credibilidad en otrasáreas, o conforme otras destrezas son añadidas a ladisciplina de auditoría. A medida que la funciónde auditoría interna se desarrolla, engendra su pro-pio apoyo al demostrar su habilidad para asistir alos gerentes a identificar recortes en los gastos, y aresolver problemas.

El desarrollo puede ocurrir, aunque a una tasarelativamente lenta, con sólo una inversión modes-ta de tiempo, esfuerzo y prestigio de la gerencia su-perior. Una expansión acelerada requiere que losgerentes superiores realicen esfuerzos significativospara crear un apoyo inicial a la expansión, asistanasegurando los servicios del personal apropiado, amenudo en contra de demandas competitivas en laorganización, e insten a otros gerentes superiores adedicarle tiempo y atención a los hallazgos de losauditores internos.

El modelo de alcance desarrollado tiende acrear una desorganización mínima al personal deauditoría interna existente. También tiende a sersatisfactorio para el mismo, ya que todo el personalestá involucrado en el reto que presenta la expan-sión del alcance.

Finalmente, debido a que existe al menos elpotencial para integrar todas las dimensiones deltrabajo de auditoría en todos los proyectos empren-didos por los auditores internos, existe la posibili-dad de que el impacto operacional sobre los geren-tes que son sometidos a la auditoría interna, seaminimizado.

Implicaciones de confianzaLas implicaciones de confianza de este mode-

lo dependerán en gran medida de qué tanto hayaprogresado la evolución de la auditoría de cumpli-miento financiero, y qué tanto hayan avanzado lascapacidades del personal en apoyo al alcance desa-rrollado. Los auditores comprensivos externosdeberán ser cuidadosos al aceptar las evaluacionesde los auditores internos con respecto a los sistemas


y prácticas que gobiernan las operaciones diarias,cuando ha habido una expansión significativa delalcance de la auditoría interna, pero muy pococambio proporcionado en su personal.

Los auditores externos requerirán corrobo-ración extensa de la confiabilidad e integridad delas evaluaciones de la auditoría interna en áreasdonde los auditores internos tienen poca familiari-dad previa y/o competencia demostrada. Con eltiempo, y a medida que tanto la gerencia como elgrupo de auditoría interna desarrollan confianza enla habilidad de esta última para evaluar sistemas yprácticas de diversos tipos, se puede esperar que elpotencial de confiabilidad aumente.

Antes de confiar, sin embargo, los auditoresexternos deberán verificar la independencia y objeti-vidad de los auditores internos en aquellas áreas enlas cuales se contempla la confiabilidad. Con res-pecto a los sistemas y prácticas que gobiernan lasoperaciones diarias, la confiabilidad dependerá de lacredibilidad del grupo de auditoría interna y su líder,y de su prestigio ante los ojos de la gerencia superior.Si los auditores internos tienen el respeto de la ge-rencia superior, y se conoce que sus evaluaciones sonde peso en el nivel ejecutivo, es probable que ellospuedan obtener el nivel adecuado de independenciapara realizar auditorías confiables de sistemas y prác-ticas que gobiernen las operaciones diarias.

A medida que esta credibilidad se establece, ylos auditores internos se involucran más en mate-rias operacionales, probablemente empezarán a in-volucrarse con temas que se relacionen con prácti-cas corporativas organizacionales.

Una posible consecuencia de la expansión enel alcance de la auditoría interna, especialmentecuando este cambio se logra sin recursos adiciona-les, es que el grado de atención prestado a los con-troles financieros y contables se reducirá. La orga-nización puede inadvertidamente o sin su conoci-miento, debilitar sus sistemas y prácticas en esasáreas, y el auditor externo puede descubrir que un

trabajo adicional es necesario en apoyo a la audito-ría de estados financieros.

G R U P O S E PA R A D O PA R A T E M A S D E D E S E M P E Ñ O

Este modelo ha sido adoptado por algunasorganizaciones al comenzar a ser objeto de estudiosde auditoría interna sobre aspectos de economía,eficiencia y eficacia. En este modelo, un nuevogrupo es formado para darle impulsos iniciales aeste tipo de auditoría, mientras que el grupo deauditoría existente continúa realizando auditoríainterna como lo ha hecho tradicionalmente –usual-mente una forma de alcance desarrollado. A largoplazo, luego de que la auditoría de economía, efi-ciencia y eficacia se ha establecido adecuadamente,los dos grupos pueden ser combinados.

El principal impulso de este tipo de enfoquees proveer resultados más rápidos a través del es-fuerzo concentrado. El grupo aparte provee un en-foque para realizar auditoría sobre temas de desem-peño. El mismo enfatiza que la auditoría internase separa radicalmente de la práctica previa, y seña-la sin lugar a dudas el apoyo de la gerencia superiorpara la iniciativa.

Características claves

Costos: Los costos iniciales de los arreglos para estemodelo pueden ser considerables. El personal involu-crado puede ser más experimentado que aquél encon-trado en los grupos de auditoría interna tradicionales.Requiere una inversión importante de tiempo porparte de la gerencia superior el crear apoyo para la fun-ción, el asistir en la identificación y asignación del per-sonal apropiado (usualmente de dentro de la organiza-ción) y asegurar que los gerentes superiores dediquensu tiempo y atención a los planes y hallazgos de laauditoría interna. Además, las auditorías realizadascuestan más que el promedio para otros grupos, unreflejo de la complejidad de los temas tratados en lossistemas de más alto nivel que tienden a examinar.


Patrocinio: Este modelo involucra un patrocinadoren el nivel más alto de la corporación, quien con-vence a la gerencia superior de que los beneficioshacen que los costos valgan la pena, y persuade aun candidato adecuado de que una asignación paradirigir el grupo será un paso positivo en su carrera.

Liderazgo y adquisición de personal: Este modeloestá también caracterizado por el uso extenso deasignaciones a plazo. El líder puede no ser un au-ditor interno de carrera. Similarmente, el personalde auditoría interna en esos grupos puede serextraído de divisiones técnicas u operativas, paraasignaciones de un plazo limitado cuyo fin sea traeral grupo la familiaridad requerida con las operacio-nes. Las destrezas de auditoría pueden ser extraídasdel grupo tradicional de auditoría interna, o me-diante el reclutamiento o la contratación externa.

Productos: Se puede esperar que tales grupos enfo-carían temas de eficacia y eficiencia a un nivel másalto del que lo harían grupos bajo otros patronesen las etapas iniciales. Los reportes podrían tratartemas tales como el desempeño de unidades de unaoperación significativa, y la suficiencia y propiedadde la información suministrada a la gerencia supe-rior, y/o a la junta directiva, como una base para laadministración continua de la corporación.

Beneficios:• concentración de destrezas en los temas de

economía, eficiencia y eficacia, en lugar deescasas auditorías que también abarcan aspec-tos financieros y de cumplimiento;

• los beneficios de la auditoría interna existentese mantienen.

Implicaciones de confianzaEstos grupos serían formados y suplidos de

personal para tratar temas que deberían ser directa-mente relevantes a los auditores comprensivos.Una confianza considerable sería adjudicada a sutrabajo, en tanto que fuera realizado objetivamente

y en cumplimiento con normas apropiadas.Dichos grupos serán normalmente indepen-

dientes de los sistemas y prácticas que gobiernanlas operaciones diarias, siempre y cuando el perso-nal no sea asignado para realizar una auditoríasobre actividades de las cuales fue responsable, o enlas cuales se espera esté involucrado posterior-mente.

El tema de la independencia se dificulta cuan-do las auditorías se realizan en el área de las prácticascorporativas organizacionales y la información es su-ministrada a la junta. Algunos de los temas encon-trados en este nivel pueden estar arraigados tan pro-fundamente en la cultura y ética corporativa, que esdifícil para una persona empleada por la compañíaser, y aparentar ser, objetivo acerca de esos temas.Asimismo, los auditores externos pueden estar inte-resados acerca de la independencia de la auditoríainterna, y pueden requerir de más corroboración dedichas opiniones. Las organizaciones que han segui-do el modelo del grupo separado, han dado unaserie de pasos para reforzar la independencia al em-prender la auditoría en áreas en las cuales su inde-pendencia y objetividad puedan ser cuestionadas.Éstos incluyen el uso de grupos expertos de consul-toría con representación interna y/o externa y el usode recursos externos en el equipo.

M O D E LO D E E J E C U C I Ó N C O N T R ATA D A

Los patrones de auditoría interna discutidosanteriormente, se encuentran en organizacionesmás grandes. La auditoría interna comprensivadepende de la sinergia generada en un equipo mul-tidisciplinario. Tal sinergia, sin embargo, no puedeser generada en una operación de una sola persona.En organizaciones más pequeñas, el desarrollo detal equipo puede representar una inversión muchomayor de la que la gerencia esté dispuesta, o debe-ría hacer. Como una proporción de los esfuerzos yrecursos de la organización, los costos de un grupo


de auditoría interna que sea auto sostenible y de unamplio alcance, pueden ser inaceptablemente altos.Pero aún así, puede haber una necesidad reconoci-da de auditoría comprensiva dentro de la organiza-ción.

Dos corporaciones de la Corona que partici-paron en la encuesta mencionada con anterioridad,encontraron una solución a este problema. Aun-que tenían grupos de auditoría interna, ellos indi-caron que no era posible o deseable mantener unpersonal fijo de auditoría interna, capaz de tratartoda la gama de temas traídos a colación por lossistemas y prácticas de la corporación. De la mitada una tercera parte de sus presupuestos para audito-ría interna se usan para contratar asistencia externapara auditorías de más amplio alcance. Mientrasalgo de la capacidad interna para auditoría se man-tiene, el papel primordial del líder de auditoríainterna es asegurar que las cosas correctas seanobjeto de auditoría y que las opiniones resultantessean apropiadas.

Para este fin, el líder de auditoría interna, enconjunto con el comité de auditoría y gerenciasuperior, selecciona y da prioridades a los proyec-tos, y está involucrado en la etapa de planeamientode cada proyecto. Esto incluye establecer los obje-tivos y enfoque del proyecto, seleccionar contratis-tas y asegurar que éstos entiendan el proyecto, lanaturaleza de las operaciones y los antecedentescorporativos relevantes. Durante la etapa de exa-men, el auditor interno sirve como un recurso alequipo de auditoría, ayuda al desarrollo de opinio-nes y se asegura que éstas sean completamente apo-yadas por la evidencia, que reflejen el ambiente dela corporación, y que sean prácticas.

Implicaciones de confianzaEn tal ambiente, los auditores externos com-

prensivos aplicarían las mismas pruebas referentes aconfianza que a los estudios de auditoría internarealizadas por empleados corporativos. Parece no

haber una razón para suponer que las auditoríasrealizados bajo este modelo deberían ser menos con-fiables que aquéllas realizadas bajo otros patrones.Desde luego, sería necesario para la organizaciónrequerir que los contratistas provean a los auditoresexternos el acceso a su personal y a archivos referen-tes a las auditorías internas realizadas.

S U P E R V I S I Ó N D E L C O M I T É D E A U D I T O R Í A

No todas las organizaciones tienen comités deauditoría conformados por miembros del órganodirectivo. Cuando dichos comités existen, su su-pervisión, cuando se realiza con sensibilidad y cui-dado, puede promover la auditoría interna, reforzarsu independencia relativa y mejorar las expectativasde confianza. Es una manifestación particularmen-te visible de apoyo. También tiene el potencial deenajenar al auditor interno de su principal cliente–la gerencia.

La interpretación que hace el comité de audi-toría sobre su responsabilidad de supervisar losestudios de auditoría interna varía con cada organi-zación. El nivel de participación dependerá de:

• la disponibilidad de los miembros del comitéy su nivel de interés en la auditoría interna;

• el nivel de participación del órgano directivoen la gerencia diaria de la organización; y

• la importancia de la auditoría interna en elsistema de control global de la organización.

Cuando existen responsabilidades reguladaspara supervisar las auditorías internas de sistemas yprácticas gerenciales, como en el caso de las corpo-raciones de la Corona, los miembros del comité deauditoría deben estar involucrados en el desarrollode una función de auditoría apropiada y sana parala organización. Deben considerar la misión, estra-tegia de recursos y planes de la auditoría interna,así como la interacción de la auditoría interna conla gerencia y con el auditor externo.



INNOVACIONES DE LA AUDITORÍA INTERNA EN CORPORACIONES FEDERALES DE LA CORONA

LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA REALIZA INNOVACIONES AL REQUERIR QUE LAS CORPORACIONES DE LA CORONA REALI-

CEN AUDITORÍAS INTERNAMENTE. ÉSTA ES LA PRIMERA REFERENCIA A LA FUNCIÓN DE AUDITORÍA INTERNA EN LA LEGISLACIÓN

CORPORATIVA CANADIENSE, Y ESTÁ EXPRESADA EN LO QUE AHORA ES LA SECCIÓN 131 COMO SIGUE:

(3) CADA CORPORACIÓN MATRIZ DE LA CORONA, DEBE LOGRAR QUE SE REALICEN AUDITORÍAS INTERNAS, CON RESPECTO A

SÍ MISMA Y A CADA UNA DE LAS SUBSIDIARIAS QUE POSEA ENTERAMENTE, SI HAY ALGUNA, PARA EVALUAR EL CUMPLIMIENTO

CON LAS SUBSECCIONES (1) Y (2), A MENOS QUE EL GOBERNADOR OPINE QUE LOS BENEFICIOS QUE PUEDAN OBTENERSE DE

ESAS AUDITORÍAS NO JUSTIFIQUEN SU COSTO.

LAS SUBSECCIONES (1) Y (2) MENCIONADAS SON AQUÉLLAS QUE EXIGEN A LAS CORPORACIONES LLEVAR LIBROS DE CONTABILIDAD Y

MANTENER LOS SISTEMAS Y PRÁCTICAS GERENCIALES EN UNA FORMA QUE PROPORCIONE UNA CERTEZA RAZONABLE DE QUE LOS AC-

TIVOS ESTÁN SALVAGUARDADOS, QUE SE CUMPLE CON LOS REQUERIMIENTOS DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y OTRAS

REGULACIONES PERTINENTES, QUE LOS RECURSOS SE ADMINISTRAN EN UNA FORMA ECONÓMICA Y EFICIENTE, Y QUE LAS OPERACIO-

NES SON EFECTIVAS.

ESTO PROVEE UN TÉRMINO DE REFERENCIA AMPLIO PARA LOS AUDITORES INTERNOS DE LA CORPORACIÓN. LA LEY NO LES IMPONE

RESTRICCIONES. AQUÍ HAY EVIDENCIA CLARA DE QUE EL PARLAMENTO DESEA QUE LAS AUDITORÍAS INTERNAS VAYAN MUCHO MÁS

ALLÁ DE LAS TRADICIONALES EVALUACIONES DE CUMPLIMIENTO CON PROCEDIMIENTOS FINANCIEROS Y CONTABLES.

LA LEY UTILIZA LAS PALABRAS ‘CERTEZA RAZONABLE’ Y, AL HACERLO RECONOCE IMPLÍCITAMENTE QUE LOS COSTOS DE LOS SISTE-

MAS Y PRÁCTICAS NO DEBEN EXCEDER LOS BENEFICIOS QUE PROBABLEMENTE SE PUEDAN OBTENER. DEBIDO A QUE LAS AUDITO-

RÍAS INTERNAS DEBEN EVALUAR EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY, TAMBIÉN DEBEN ESTAR INTERESADAS EN EL CONCEPTO DE CERTEZA

RAZONABLE, Y DEBEN TRATAR CON LOS BALANCES ENTRE LOS COSTOS DE LOS CONTROLES Y SUS BENEFICIOS. EN CONSECUENCIA,

NO SERÁ SUFICIENTE QUE LAS AUDITORÍAS EVALÚEN SI LOS PROCEDIMIENTOS ESTABLECIDOS POR LA GERENCIA SE HAN CUMPLIDO,

TAMBIÉN DEBERÁN EVALUAR, EN PRIMER LUGAR SI LOS SISTEMAS Y PRÁCTICAS ESTÁN BIEN DISEÑADOS.

LA LEY EXIGE ESPECÍFICAMENTE A LOS AUDITORES CONFIAR EN AUDITORÍAS INTERNAS AL GRADO QUE CONSIDEREN PRÁCTICO, Y

REPORTAR EL GRADO DE DICHA CONFIANZA. ESTO ES TAMBIÉN, UNA DISPOSICIÓN NOVEDOSA.

AUNQUE EL REQUERIMIENTO DE REALIZAR AUDITORÍAS INTERNAMENTE ES NUEVO, LA AUDITORÍA INTERNA ES UNA PRÁCTICA

GERENCIAL COMÚN PARA MUCHAS CORPORACIONES DE LA CORONA, ASÍ COMO LO ES PARA OTRAS ORGANIZACIONES. LO QUE

ENFRENTAN ESTAS CORPORACIONES DE LA CORONA, COMO RESULTADO DE LAS REFORMAS DE AUDITORÍA INTERNA, POR LO TANTO,

TÍPICAMENTE NO ES SI SE IMPLEMENTA UNA FUNCIÓN DE AUDITORÍA INTERNA, SINO CÓMO ASEGURAR QUE SE OBTENGAN LOS BE-

NEFICIOS (INCLUYENDO CONFIANZA ÓPTIMA) DE UNA AUDITORÍA DE AMPLIO ALCANCE COMO LO PIDE LA LEGISLACIÓN. LA LEY HA

INTRODUCIDO NUEVAS CONSIDERACIONES QUE LAS CORPORACIONES QUERRÁN TOMAR EN CONSIDERACIÓN AL DISEÑAR, SUPLIR DE

PERSONAL, Y DESTINAR RECURSOS A SU FUNCIÓN DE AUDITORÍA INTERNA. ESPECÍFICAMENTE:

• LA CONFIANZA EN AUDITORÍAS INTERNAS PUEDE REDUCIR LOS COSTOS (EN TÉRMINOS DE TARIFAS Y DEMANDAS DEL

TIEMPO DEL PERSONAL) DE INSPECCIONES PARTICULARES; Y

• LAS AUDITORÍAS INTERNAS REFERENTES A SISTEMAS Y PRÁCTICAS GERENCIALES AYUDARÁN A LA CORPORACIÓN A MAN-TENERLOS APROPIADAMENTE, REDUCIENDO POR LO TANTO LA POSIBILIDAD DE QUE UNA DEFICIENCIA SIGNIFICATIVA

PUEDA EXISTIR Y NO SEA DESCUBIERTA POR UN EXAMEN ESPECIAL.

AMBOS PUNTOS, POR SUPUESTO, SE AÑADEN A LOS BENEFICIOS QUE LOS DIRECTORES Y GERENTES OBTIENEN ACTUALMENTE DE LA

AUDITORÍA INTERNA.

LA LEY NO DA DETALLES ACERCA DE CÓMO DEBEN REALIZARSE LAS AUDITORÍAS INTERNAMENTE, O CÓMO DEBE ORGANIZARSE LA

FUNCIÓN DE AUDITORÍA INTERNA; NI SIQUIERA DEFINE EL TÉRMINO. LAS CORPORACIONES, POR LO TANTO, SON LIBRES PARA

DECIDIR POR SÍ MISMAS CÓMO DISPONER SUS ASUNTOS PARA CUMPLIR CON EL REQUERIMIENTO.

EN LA SECCIÓN 150, LA LEY LE ASIGNA AL COMITÉ DE AUDITORÍA EL DEBER DE SUPERVISAR CUALQUIER AUDITORÍA INTERNA QUE

SE REALICE CONFORME A LA SUBSECCIÓN (3) SEÑALADA ANTERIORMENTE.

Otros elementos del papel del comité en loque respecta a la auditoría interna, pueden involu-crar a los miembros en:

• la revisión de planes a largo plazo para asegu-rar que estén apropiadamente coordinadoscon los planes a largo plazo del auditor finan-ciero y los auditores comprensivos;

• la revisión de los planes de auditoría internaanual por las mismas razones;

• la revisión de planes de proyectos específicosque son de interés particular para el comitéde auditoría, ya sea porque son de importan-cia para la auditoría comprensiva o anual, oporque se anticipan resultados negativos sig-nificativos, o simplemente porque el proyectose considera de una importancia particularpara la junta;

• la revisión de los reportes de estos proyectosimportantes, incluyendo las respuestas de lagerencia a las recomendaciones;

• la recepción y revisión de reportes anuales delos auditores internos que enfocan los logrosdel grupo, comparándolos con los planes, yun resumen de sus hallazgos y recomenda-ciones principales.

Todos aquéllos interesados deben cuidarse deexpectativas alejadas de la realidad acerca del papelde supervisión. El comité de auditoría está encar-gado de la supervisión, no de la administración delas auditorías internas. De acuerdo con esto, elcomité no verá o reaccionará a reportes individua-les de auditoría interna, aunque el tiempo se lopermita. En lugar de eso, su enfoque podría ser elestar satisfecho consigo mismo de que la gerenciaha instituido y está manteniendo disposicionesapropiadas para la auditoría interna, que la audito-ría interna está entregando evaluaciones confiablesde importantes sistemas y prácticas gerenciales, yque la gerencia le da la importancia debida a estasevaluaciones.

Es común que el líder de la auditoría internatenga acceso al presidente del comité de auditoría.Cuando esto se da, qué tan a menudo y sobre cuá-les temas se ejerce este acceso, son cuestiones querequieren juicio agudo y profesional del auditorinterno. Por una parte, es importante que el comi-té de auditoría y el auditor interno se mantenganinformados uno al otro de cuestiones de interésmutuo; por otra parte, en este escenario, los audi-tores internos necesitan mantener un balance efec-tivo en sus relaciones tanto con la gerencia comocon el órgano directivo. El establecimiento y man-tenimiento de este balance es usualmente difícil delograr, y muy a menudo, algo muy fácil de perder.


I N T E R N A

Históricamente, los auditores internos hantenido la tendencia a producir informes extensos,que presentan sus hallazgos y se enfocan en lasoportunidades para mejorar procedimientos orecortar gastos. Tal enfoque constructivo ayuda acrear apoyo para la función de auditoría, asegura lacooperación de los gerentes sujetos a auditoría, yconduce a la adopción de mejoras.

Los beneficios asociados con las recomenda-ciones, algunas veces son cuantificados y reportadosde manera que la gerencia superior pueda evaluarlos costos y beneficios de la función de auditoríainterna.

Puede haber, sin embargo, peligros asociadoscon la cuantificación de los beneficios. Primero,puede ser difícil establecer atribuciones con seguri-dad. Además, el enfoque de los ahorros cuantifica-bles puede parcializar a los auditores hacia temasdonde los resultados cuantificables son probablesde lograr, en detrimento de temas menos profun-dos tales como el planeamiento a largo plazo quepuede tener un impacto significativo en los costos.Más aún, el tener que cuantificar los beneficios y


tomar crédito en forma efectiva por ellos, puede nomejorar la relación entre el auditor y el auditado.

En el pasado, los auditores internos rara vezhan intentado alcanzar una opinión global acercade la adecuación de los sistemas y prácticas sujetasa auditoría. Varios de los grupos que participaronen la encuesta ya mencionada, estaban trabajandopara reportar de esta manera, con el fin de mejorarsu utilidad para los gerentes superiores. Se puedeesperar que esta tendencia continúe a medida quelos auditores internos respondan al requerimientode la Ley de Administración Financiera de evaluarsi el grado de seguridad brindado por los sistemas yprácticas es razonable. Es más, sin tales evaluacio-nes concisas, los examinadores pueden encontrardifícil evaluar la importancia de los hallazgos de laauditoría interna, y el potencial de confiabilidadpuede ir en detrimento. Una simple lista de hallaz-

gos, oportunidades de mejoramiento y diferenciasde los criterios, no serán particularmente útilespara un examinador.

Las características indispensables de un bueninforme de auditoría contemplan que presente sushallazgos imparcialmente en el contexto de unaopinión global y que suministre suficiente informa-ción para dar al lector una oportunidad de apreciarla importancia y la base de los hallazgos del audi-tor. Se han desarrollado pautas, ampliamente acep-tadas, para reportar auditorías comprensivas enotros ambientes (discutidas en el Capítulo 18), ypara tratar con temas tales como la significancia ynivel de certeza de las auditorías. Existe un con-senso de que esas pautas serían apropiadas para losinformes de auditoría internas, y que su adopciónpuede ser útil para facilitar la confianza.


275 INSTITUTO DE AUDITORES INTERNOS, STANDARDS FOR THE PROFESSIONAL PRACTICE OF INTERNAL AUDIT. (FLORIDA: THE INSTITUTE OF INTERNAL AUDITORS, 1978).276 INFORMADO EN SPECIAL EXAMINATIONS, INTERNAL AUDITS AND RELIANCE: A PRACTITIONER’S GUIDE (OTTAWA: CCAF, 1987).277 IBID. ESTA ENCUESTA FUE UN ELEMENTO CLAVE PARA LA INVESTIGACIÓN QUE RESPALDÓ LA PUBLICACIÓN SPECIAL EXAMINATION, INTERNAL AUDITS AND RELIANCE.


OTROS PROCESOSDE REVISIÓN –COORDINACIÓN YCONFIANZA

Como se discutió en el capítulo anterior,muchas organizaciones objeto de auditorías com-prensivas están tratando de promover un mejordesempeño a través de la auditoría interna. Fre-cuentemente, no toda esta clase de trabajo hechodentro de las organizaciones se llama auditoríainterna. Evaluaciones de programas, por ejemplo,a menudo se emprenden para evaluar si los resul-tados de las operaciones ameritan la inversión decostos y recursos; algunas organizaciones tienenunidades exclusivamente dedicadas a esta práctica.Además, los gerentes usualmente inician estudiosde los elementos de sus operaciones que traten contemas de desempeño. Éstos pueden ser realizadosinternamente, utilizando consultores externos, omediante una combinación de los dos.

Mientras que aquí se utiliza la auditoría internacomo ejemplo principal, factores similares se aplican atodas las clases de estudio donde los auditores externoscomprensivos consideran confiar en sus resultados.

Es importante para los auditores comprensivosconocer el tipo de trabajo descrito anteriormente,porque informes de esta clase pueden proveerlos deinformación importante que mejore su entendi-miento de la organización. Esos reportes puedentambién conducir a los auditores externos a exami-nar más intensamente, o efectivamente ignorar, unárea que ya ha sido estudiada. Por lo tanto, estosestudios pueden tener un impacto importante en

las decisiones acerca del alcance de las auditoríascomprensivas. Finalmente, si han sido hechos conla suficiente objetividad, independencia y profesio-nalismo, los auditores externos pueden ser capacesde confiar en los reportes, economizando con elloesfuerzo y costo.

C O O R D I N A C I Ó N Y

C O O P E R A C I Ó N

Una relación constructiva y profesional entrelos auditores externos, el auditor interno y otrosque hacen trabajo de interés para este último, esesencial si se desea obtener el máximo beneficio alargo plazo. Esta relación no es un evento queocurra en un lugar en el tiempo; involucra más deuna evaluación y una conclusión definitiva. Laconfianza está influenciada significativamente poresta continua relación que debería, con el tiempo,convertirse en una relación de confianza y respetomutuo entre las dos partes.

Los auditores externos deben saber que laforma en que enfoquen, traten y se refieran a losauditores internos y otros, tendrá un impacto sobreel desarrollo de una sana relación de trabajo conellos y sobre su habilidad de confiar en su trabajo alargo plazo. Un elemento clave en el estableci-miento de la confianza es que los auditores exter-nos tengan una apreciación clara del estado de de-sarrollo, mandato y valor de la auditoría interna uotra función apropiada.

A medida que la confianza y el respeto mutuose desarrollan, se puede esperar que los beneficiosderivados de la relación aumenten mucho. El con-tacto regular entre ambas partes puede resultar enla identificación de numerosas oportunidades paramejorar la eficacia de la auditoría y reducir sus cos-tos. Adicionalmente, cada parte está propensa abeneficiarse al compartir metodologías, terminolo-gía, entrenamiento, esfuerzos de seguimiento yevaluaciones que ocurrirán inevitablemente.

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 2 2 . O T R A S P R O C E S O S D E R E V I S I Ó N – C O O R D I N A C I Ó N Y C O N F I A N Z A 3 2 1

Dados los objetivos muy compatibles, tienesentido que las dos partes coordinen sus activida-des. La coordinación puede incluir:

• utilizar personal de un grupo en otro, usual-mente en una condición de proyecto;

• combinar fuerzas en un proyecto particular,pero con la responsabilidad principal descan-sando en un solo grupo;

• coordinar planes para asegurar no sólo que laconfianza se implemente efectivamente, sinotambién que las demandas inevitables detiempo al personal de la organización seanminimizadas;

• que un grupo realice labores específicas parael otro.

Además de minimizar el costo y la desorgani-zación, un objetivo importante de coordinar laactividad es hacer el mejor uso de los recursos dis-ponibles. Por ejemplo, los auditores internos típi-camente tienen una profundidad de conocimientoconsiderable sobre la organización, lo que se podríaesperar de un empleado profesional, y tambiénpueden disfrutar del conocimiento y destrezas enáreas relevantes propias de especialistas. Simultá-neamente, los auditores externos pueden poseerdestrezas en áreas relevantes propias de especialis-tas, tales como procesamiento electrónico de datos,que no están disponibles dentro del grupo de audi-toría interna. Puede haber oportunidades paracombinar y complementar recursos para produciruna mejora en los resultados de cualquiera o ambosgrupos, incluyendo una disminución en los gastos.

Es posible, por supuesto, que a través deltiempo la relación entre auditores externos e inter-nos u otros oficiales se pudiera deteriorar. Esto esmuy probable si cualquiera de las dos partes obser-va un declive en la credibilidad del otro, ante losojos del órgano directivo o gerencia superior. Esinterés de todos cuidar que esto no ocurra.

No importa qué tan buena sea la relaciónentre auditores externos e internos, siempre existi-rán ciertas diferencias inherentes a la naturaleza delos dos tipos de auditoría, y a las responsabilidadesde aquéllos que los realizan, las cuales afectarán elgrado o alcance de confianza que pueda esperarse.Donde estos factores sean bien entendidos porambas partes, la relación entre éstas debe reforzarse,no debilitarse.

C O N F I A N Z A

Como se discutió en el Capítulo 20, en cir-cunstancias apropiadas los auditores externos pue-den confiar en el trabajo de otros y evitar la dupli-cación de esfuerzos. Como se apuntó anteriormen-te, la confianza en el contexto de una auditoríacomprensiva implica la sustitución con el trabajohecho por otros, del trabajo que de otra maneratendría que ser realizado directamente por los audi-tores externos. En el contexto de esta definición, eltrabajo hecho por otros incluye sus evaluaciones asícomo el trabajo detallado de apoyo.

La importancia de la confianza es reconocidapor todos los auditores. El Manual de la Oficinadel auditor general de Canadá, por ejemplo, con-tiene esta afirmación respecto de sus políticas:

Los equipos de auditoría deben confiar,dentro de un alcance práctico, en el trabajode los auditores internos, evaluaciones de pro-gramas y en otros estudios, si se han llevado acabo de acuerdo con las normas profesionalesapropiadas.278

Para efectos de conveniencia, la discusión quese presenta a continuación, se refiere primordialmen-te a la confianza en el trabajo de los auditores inter-nos. Sin embargo, debe recordarse que puede haberotros grupos en la organización que realicen proyec-tos referentes a sistemas y prácticas gerenciales, eva-luación de programas, y otros. El producto del tra-


bajo de tales grupos debe ser evaluado también en elsentido de su potencial de confianza. Estos estudiosse consideran más adelante en el capítulo.

P L A N E A M I E N T O P A R A L O G R A R

C O N F I A N Z A

Los auditores externos no confían ciegamenteen el trabajo de otros. Deben convencerse de queel trabajo en el cual están confiando cumple con lasnormas apropiadas. Como señala el Manual de laOficina del auditor general de Canadá:

Cuando el auditor confía en estudios dela entidad, auditorías internas o evaluaciones,debe obtener suficiente evidencia independien-te para juzgar la calidad de dicho trabajo.279

Se puede esperar que los auditores externosconsideren los estudios y disposiciones de auditoríainterna de dos maneras. La primera es evaluar lacongruencia global de la función y las disposicionessuministradas para la misma. Los auditores exter-nos harán esto donde la auditoría interna es una delas prácticas gerenciales que cae dentro del alcancede su cuestionamiento. Incluso cuando la audito-ría interna no está incluida, dentro del alcance dela auditoría comprensiva, los auditores externosexaminarán estas disposiciones porque la evalua-ción de los resultados servirá para predecir hastadónde pueden confiar en las auditorías internas.

La segunda forma es la evaluación de proyec-tos individuales de auditoría interna. Los auditoresexternos inicialmente identificarán los grupos, aun-que estén ya nombrados, y evaluarán la convenien-cia de las disposiciones para auditoría interna en laorganización.

E VA LU AC I Ó N D E D I S P O S I C I O N E S

La evaluación global puede abarcar todos losaspectos significativos de las disposiciones para laauditoría interna, dentro de lo que razonablemente

se puede esperar de una organización del tamaño ynaturaleza de la que específicamente se examina.

Los auditores externos estarán interesados enir más allá del estado actual de la auditoría internaen la organización. Para obtener una apreciaciónrealista de la función, tendrán que considerar sudesarrollo histórico, estabilidad y la manera en laque sus relaciones con otras partes de la organiza-ción, se han desarrollado. Un simple vistazo a lafunción puede ignorar una tendencia significativaen su desarrollo y dar como resultado una evalua-ción que pueda por una parte, subestimar la cre-ciente credibilidad de un grupo de auditoría inter-na o, por otra parte, dar un falso sentido de seguri-dad a los directores y gerentes.

Cada organización debe determinar el nivelde servicios de auditoría interna apropiado a suscircunstancias y cultura, y luego establecer la fun-ción de acuerdo a ello. En una organización espe-cífica, en un tiempo particular, la función de audi-toría interna puede ser establecida con un manda-to, estrategia organizacional o de recursos que no lepermita tratar a fondo todos los aspectos de siste-mas y prácticas gerenciales. Esto no significa nece-sariamente que la función no es adecuada. Másbien, apunta a la necesidad de que los auditoresexternos tomen en consideración las contribucio-nes, tanto de la gerencia superior como de los audi-tores internos hacia una función de auditoría inter-na efectiva. En consecuencia, los auditores exter-nos deben, primero explorar el papel y los recursosque la gerencia superior establece para la función ycompararlos con lo que se podría esperar en unaorganización de su tipo. Las diferencias que seidentifiquen son responsabilidad de la gerenciasuperior, y deben ser discutidas con la misma. Losauditores externos pueden entonces comparar enforma realista el alcance organizacional y desempe-ño actual del trabajo de auditoría interna, con elmandato que se les ha dado.

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 2 2 . O T R O S P R O C E S O S D E R E V I S I Ó N – C O O R D I N A C I Ó N Y C O N F I A N Z A 3 2 3

Como en otros aspectos de las auditoríascomprensivas, la situación ideal es una en la cual elauditor externo analiza la evaluación de la gerencia.Situaciones en las cuales la evaluación de los audi-tores es muy distinta a la evaluación de la gerencia,o donde los auditores deben generar la evaluacióndesde el principio, pueden indicar que los auditoreshan fallado al entender las perspectivas de la geren-cia, o podría incluso sugerir que la gerencia no estátomando suficientemente en serio sus responsabili-dades por la auditoría interna. Así pues, al desarro-llar sus opiniones, los auditores externos debenentrevistar gente que no sean auditores internos,incluyendo miembros del comité de auditoría, siexiste alguno, y de la gerencia superior.

La siguiente es una discusión de los factoresclave que pesan sobre la evaluación y sobre lostipos de interrogantes de primer orden que losauditores externos se podrían hacer a sí mismos, eneste sentido.

Interrogantes relacionadas con la evaluación delos auditores externos sobre las disposiciones deauditoría interna

Interrogantes referentes al papel de la función deauditoría interna dentro de la organización

• ¿Tienen sentido el alcance general y planesespecíficos de la auditoría interna, en térmi-nos de los riesgos inherentes de las operacio-nes, los planes estratégicos de la organizacióny el ambiente en el cual opera la organiza-ción?

• ¿Están de acuerdo la gerencia superior, elcomité de auditoría, si existe alguno, y lacabeza de la auditoría interna en el papel deésta y los beneficios que se entiende produ-cirá?

• ¿Tienen sentido las disposiciones organiza-cionales, de personal y de informe para laauditoría interna en relación con el alcance

general y misión específica asignada?• ¿Está la auditoría interna produciendo los

beneficios propuestos?• ¿Qué tan favorablemente es aceptada la audi-

toría interna en la organización? ¿Confían losgerentes superiores y gerentes objeto de audi-toría en el auditor interno, y lo respetan?¿Toman en cuenta seriamente, y le dan segui-miento a los hallazgos de la auditoría interna?

• ¿Se reconocen y evitan efectos potencialesindeseables de la auditoría interna, como porejemplo: sustitución de la auditoría internapor una buena práctica gerencial o un am-biente irregularmente adverso?

• ¿Qué tan bien se adapta la función de audito-ría interna a nuevos temas e interactúa con lagerencia para asegurar los recursos, obtenercooperación de la gerencia y consideración desus hallazgos?

• ¿Es razonable el costo global de la auditoríainterna comparado con las normas industria-les y el trabajo producido? ¿Existen mediosmás austeros de proveer algunos de los benefi-cios que la organización obtiene de la audito-ría interna?

Interrogantes referentes al grupo de auditoría internaen sí

• ¿Se entienden claramente y se reflejan en laorganización, estructura y procesos de audito-ría del grupo, las responsabilidades de ejecu-ción del programa de auditoría interna?

• ¿Contribuyen lógicamente los estudios deauditoría interna y actividades de apoyo de launidad (como el entrenamiento) a la misiónde la auditoría interna de la organización?

• ¿Entienden todos los miembros del grupo deauditoría interna el papel de la auditoría inter-na en la organización y cómo deben actuarcomo individuos para seguir dicho papel?


• ¿Sugiere la moral de los auditores internosque la función es sana y que profesionalescompetentes serán atraídos y retenidos? ¿Sereta y brindan oportunidades a los auditoresinternos para el desarrollo personal y se lesfomenta a usar su iniciativa?

• ¿Existe una seguridad razonable de que exis-tirá una continuidad apropiada de personasclave dentro de la función de auditoría inter-na para proveer una ‘memoria corporativa’?

• ¿Se monitorean y reportan adecuadamenteaspectos clave del desempeño de la auditoríainterna (calidad, plazos, aceptación)? ¿Se uti-lizan dichos reportes?

• ¿Se cumple con las normas de desempeño?¿Reflejan los informes de monitoreo, en for-ma precisa, las diferencias entre el desempeñoy las normas?

• ¿Se utilizan técnicas de auditoría y patronesde adquisición de personal apropiadas paraoptimizar los resultados de la función? ¿Esrazonable el nivel de tiempo indirecto?

FAC T O R E S C L AV E E N L A E VA LU AC I Ó N

Para evaluar las disposiciones globales deauditoría interna, los auditores deben estimar losfactores que contribuyen a una auditoría internaefectiva, y la relación entre esos factores. Éstos sepueden agrupar bajo los siguientes encabezados:

• una gerencia superior y ambiente organizacio-nal cooperativos;

• una misión clara y dirección adecuada dentrode la misión;

• liderazgo y destrezas apropiadas;• normas de desempeño y certeza de calidad.

Gerencia superior y ambiente organizacionalcooperativos

Las listas de revisión para la evaluación de lafunción de auditoría interna típicamente se basan

en normas. Dichas listas proveen una serie de inte-rrogantes y un marco de trabajo para organizar lainformación recopilada en el transcurso de la revi-sión. Sin embargo, estas listas deben ser ajustadaspara reflejar las expectativas de la auditoría internaen la organización específica; de ninguna manerarestan a los auditores externos la responsabilidad deevaluar la función en el contexto de cualquier pro-visión legal que sea relevante, y las circunstanciasde la organización.

Debido a su importancia para la función, losauditores externos deben tener una apreciación só-lida de la fuerza y límites del apoyo de la gerenciahacia la auditoría interna, no sólo como se reflejanen la documentación formal, sino también en tér-minos de aspectos de conducta, la interacción dia-ria entre la auditoría interna y la gerencia. Lasimplicaciones del apoyo de la gerencia superior sediscuten en el Capítulo 21.

Misión clara y dirección adecuadaComo se describió en el capítulo previo, los

sistemas y prácticas objetos de auditoría internapueden abarcar desde lo puramente financiero, has-ta la amplia gama de sistemas y prácticas gerencia-les. El nivel en el que se espera que los auditoresinternos operen puede ir desde las operaciones dia-rias hasta la información suministrada a la junta.Más aún, el enfoque de las auditorías internas pue-de abarcar desde la evaluación del cumplimientocon regulaciones claramente definidas, la identifica-ción de oportunidades de mejoramiento (o defi-ciencias), hasta el suministro de opiniones globalesde los sistemas y prácticas objetos de auditoría. Elenfoque de la auditoría interna en una organiza-ción puede cambiar con el tiempo para reflejarcambios en la estructura, estilo o prioridades geren-ciales.

Debido a que las funciones de auditoría inter-na pueden experimentar tantos cambios, los audi-tores externos estarán interesados en que los benefi-


cios que la auditoría interna pretende lograr esténclaramente entendidos por todos, y que éstos seanreflejados en los planes y capacidades de la audito-ría interna. Un documento que contenga los debe-res de la auditoría interna típicamente provee unadescripción general del alcance de los sistemas yprácticas sujetos a auditorías internas. Más allá deesta descripción general, las expectativas deben sertan claras como sea posible acerca de la misión dela auditoría interna, es decir, lo que se supone sedebe hacer con respecto a los sistemas y prácticassujetos a auditoría, y cómo se verá beneficiada laorganización.

Las auditorías no pueden dar respuesta atodos los individuos en la organización al mismotiempo. Los intentos de satisfacer a todos, usual-mente pueden llevar a todo lo contrario, las audi-torías internas no son la excepción a esta verdad.Un entendimiento claro, realista y compartido desu misión es importante para el éxito de la funciónde auditoría interna.

En este sentido, vale la pena señalar que si lafunción de auditoría interna se dirige indebida-mente a producir informes en los cuales los audi-tores externos puedan confiar, puede existir unatendencia a poner menos atención a otros temas deinterés directo para los gerentes. Si se omite esteaspecto, esto puede resultar en la pérdida eventualde apoyo para la función de auditoría interna, y enla pérdida de algunos de los beneficios que la orga-nización estaba recibiendo previamente de las audi-torías internas. Asimismo, es importante tener enmente que el propósito primordial de la auditoríainterna es servir a la organización, no al auditorcomprensivo externo.

Una misión deja de ser únicamente una seriede palabras cuando ésta se refleja en los planes. Losauditores externos deberían buscar los planes realesde auditoría interna, que reflejen una relación lógicaentre la misión y el trabajo específico. Típicamente,los planes de auditoría interna están basados en un

ciclo de tres a cinco años, actualizados anualmente.El plan para el año actual usualmente se desarrollaen mayor detalle que los planes para el balance delciclo, y está sujeto a cambio a medida que los audi-tores internos responden a cambios en las circuns-tancias, prioridades de la gerencia o comité de audi-toría, y solicitudes específicas.

Los auditores externos estarán interesados enel plan, y en el proceso de su desarrollo. Las audi-torías solicitadas específicamente y la participaciónde la gerencia superior en el desarrollo del plan bá-sico, son indicadores de apoyo hacia la auditoríainterna. Deberían producir un plan que se enfo-que en temas de importancia. Al mismo tiempo,numerosos cambios en los planes de auditoría in-terna para satisfacer auditorías solicitadas puedensugerir, ya sea que los juicios de auditoría internaeran falsos desde su inicio, o que la gerencia hainmerso la función en el proceso gerencial al puntoque nubla su propio papel. Aunque la flexibilidades buena, una intervención excesiva será juzgadacomo una debilidad.

L I D E R A Z G O Y D E S T R E Z A S A P R O P I A D A S

Los auditores externos considerarán si el co-nocimiento, las destrezas y la experiencia del perso-nal de auditoría interna son un reflejo del alcancede su trabajo. Al hacerlo, considerarán los atribu-tos de los buenos auditores internos, señalados enel capítulo anterior.

N O R M A S D E D E S E M P E Ñ O Y C E R T E Z A D E C A L I D A D

Las normas de desempeño y la certeza de cali-dad son características clave de la práctica de audito-ría interna esenciales, para propósitos de confianza.

Los auditores externos buscarán la evidencia deque se hayan establecido normas para la realizaciónde las auditorías internas, y que se hayan adoptadoprocesos efectivos para asegurar la calidad de lasauditorías individuales. El grado con el cual la evi-


dencia sugiere que se aplican las normas apropiadasa todas las auditorías internas, afectará la cantidad detrabajo de verificación que los auditores externosrealizarán con respecto a cualquiera de las auditoríasparticulares en las cuales planean apoyarse.

Es importante anotar que los auditores exter-nos aplicarán las mismas normas a cualesquiera delos proyectos específicos emprendidos dentro de laorganización, por grupos distintos de la auditoríainterna, si se van a apoyar en los mismos durantesu auditoría. Son las normas las que definen laauditoría, no la designación organizacional de losindividuos que ejecutarán el trabajo.

Éstos, entonces, son los factores clave en laevaluación. ¿Cuáles pueden ser los resultados? Lasiguiente sección examina el rango de resultadosque se pueden obtener de esta evaluación y susimplicaciones de confianza.

CO N S E C U E N C I A S D E L A E VA LU AC I Ó N D E L A S

D I S P O S I C I O N E S G LO B A L E S

Al preparar su evaluación global de las dispo-siciones de la auditoría interna, los auditores exter-nos tratarán las siguientes interrogantes:

• ¿Se han dado un papel y recursos adecuados ala auditoría interna, de acuerdo con la natura-leza y necesidades de la organización?

• ¿Qué tan bien está la auditoría interna utilizan-do los recursos para cumplir con su papel?

Pertinencia de la función y los recursosComo se apuntó anteriormente, una auditoría

interna efectiva exige que tanto la gerencia superiorcomo los auditores internos cumplan con sus res-pectivas partes. La dirección y control de la audi-toría interna son una prerrogativa y responsabilidadde la gerencia superior; ésta debe balancear unnúmero de factores sensibles cuando ejercite suprerrogativa y la inversión de esfuerzo de la geren-cia debería probar ser valiosa. Una organización

que establece expectativas realistas pero desafiantespara su función de auditoría interna, y la provee derecursos apropiados, ha suministrado una base fir-me sobre la cual el auditor interno puede desarro-llarse. Las expectativas para una función de audito-ría interna efectiva, y por ende confiable, habránmejorado significativamente.

LAS ORGANIZACIONES PUEDEN MEJORAR LAS EXPECTATI-

VAS DE CONFIANZA SUMINISTRANDO A LA AUDITORÍA

INTERNA UN PAPEL Y RECURSOS APROPIADOS.

Una situación que puede llamar la atenciónde los auditores externos sería aquélla en la cual seha dado un papel restringido e indebido a la audi-toría interna. Por ejemplo, los auditores externospueden encontrar que, a pesar de una capacidadaparente, los estudios de auditoría interna sobreciertas funciones no se realizan, tal vez ni se permi-tan, o pueden encontrar que los recursos disponi-bles para la auditoría interna no son suficientes.Una situación tal sugeriría que la función de audi-toría interna no es entendida o no es aceptada.Puede abrir la posibilidad en las mentes de losauditores externos de que la organización no estácumpliendo con sus responsabilidades, con respec-to a asuntos de la gerencia y que puede haber debi-lidades no expuestas en los sistemas y prácticas sub-yacentes. Al menos, los auditores externos ten-drían que pensar en reportar una deficiencia signi-ficativa referente a la auditoría interna.

LAS ORGANIZACIONES QUE NO HAN ASIGNADO A LA

AUDITORÍA INTERNA UN PAPEL Y RECURSOS APROPIA-

DOS, CORREN EL RIESGO DE QUE SE LES REPORTE UNA

DEFICIENCIA SIGNIFICATIVA.


Cumplimiento del papel de la auditoría internaPuede encontrarse que la auditoría interna no

está cumpliendo, o cumpliendo cabalmente, el pa-pel que se ha definido razonablemente, aún cuandose le ha suministrado con recursos suficientes. Du-rante la transición a la auditoría interna comprensi-va, por ejemplo, los auditores internos, en ocasio-nes, no cumplirán con los objetivos que se han for-mulado para ellos mismos. Dado el caso de queestos incidentes sean puestos en conocimiento yreportados honestamente, los auditores reconoceránque es mejor haber logrado parte de una meta am-biciosa, que el no haberlo intentado.

En el peor de los casos, se encuentra que laauditoría interna provee certeza donde no haygarantía, ya sea al emprender trabajos para los cua-les no poseen las capacidades, o al no comunicar laimportancia de sus hallazgos; así los auditoresinternos pueden transmitir un falso sentido de cer-teza a la gerencia superior. En tales circunstancias,los auditores externos tendrán que determinar si lasituación es lo suficientemente seria para consti-tuirse en una deficiencia significativa.

CUANDO LA ORGANIZACIÓN HA ASIGNADO UN PAPEL Y

RECURSOS APROPIADOS, PERO LA FUNCIÓN DE AUDITO-

RÍA INTERNA NO SE HA DESEMPEÑADO A LA ALTURA DE

LAS EXPECTATIVAS, LOS AUDITORES DEBEN CONSIDERAR

SI EXISTE UNA DEFICIENCIA SIGNIFICATIVA.

En tales casos, las expectativas de confianza sereducen considerablemente. La confianza requiereun grado de credibilidad; una situación en la cuallos auditores internos permiten que un falso senti-do de seguridad se infiera de su trabajo, no generaese sentimiento.

Aunque sus evaluaciones hayan expuesto algu-nas debilidades globales de la auditoría interna, toda-vía puede ser posible para los auditores dar cierto gra-

do de confianza a los estudios de auditoría internaespecíficos que han sido realizados en cumplimientocon normas apropiadas. En tales casos, por supuesto,los auditores pueden requerir más evidencia referenteal cumplimiento con las normas en auditorías indivi-duales, que en situaciones donde las evaluaciones glo-bales son satisfactorias. La profundidad de este pro-yecto de revisión será mayor.

A PESAR DE LAS DEFICIENCIAS EN LAS DISPOSICIONES

GLOBALES DE AUDITORÍA INTERNA, LOS AUDITORES

DEBERÍAN CONSIDERAR CONFIAR EN CUALQUIER AUDI-

TORÍA INTERNA RELEVANTE QUE SE HAYA REALIZADO

SATISFACTORIAMENTE.

D E S A R R O L L O D E U N A

E S T R A T E G I A T E N T A T I V A P A R A

L A C O N F I A N Z A

I D E N T I F I C AC I Ó N D E P R OY E C T O S PA R A L A

C O N F I A N Z A

Para confiar en la auditoría interna, los audi-tores externos tendrán que evaluar proyectos deauditoría individuales y establecer la relevancia deéstos para su auditoría comprensiva y, la competen-cia con la cual han sido realizados. Aunque elasunto de la competencia no puede ser finalmenteevaluado, hasta que el trabajo de auditoría internase haya completado, mucho puede y debe hacerseantes con el fin de proveer una base para una estra-tegia realista de confianza.

El primer paso en cualquier estrategia de con-fianza, es entonces, identificar todos aquellos estudiosde auditoría interna, ya sean planeados o terminados,que son relevantes para la auditoría comprensiva.Una opción preferente del auditor debe ser apoyarseen auditorías internas relevantes, a menos de que elcosto de hacerlo supere el costo, para el auditor y laorganización, de hacer el trabajo directamente.


Durante la indagación de la organización, losauditores externos evalúan los riesgos inherentes delas operaciones de la organización e identificanaquellos sistemas y prácticas que son vitales para eldictamen de la auditoría. Una vez que esos siste-mas y prácticas se han identificado, los auditoresdeben indagar si las auditorías internas han cubier-to, o planean hacerlo, todo o parte del campo, enel cual están específicamente interesados.

Como se mencionó anteriormente, puedenexistir grupos dentro de la organización que con-duzcan estudios que, aunque tengan un nombredistinto, pueden ser considerados auditorías. Losauditores deberían considerar el trabajo de todosestos grupos para determinar si ellos también pro-ducen proyectos candidatos para la confianza.

Puede darse el caso que una proporción deltrabajo de auditoría interna no sea de interés paralos auditores externos. Una situación tal puedesimplemente reflejar las diferencias en las priorida-des de auditoría interna, de la gerencia y de laselección de los temas a ser examinados en detallepor parte del auditor.

R E V I S I Ó N P R E L I M I N A R

Los auditores externos deben investigar lanaturaleza de los estudios de auditoría interna esco-gidos para determinar si en efecto, tratan temas re-levantes a la auditoría comprensiva. Cuando lasdiferencias de alcance, diseño o enfoque aparente-mente presentan barreras para la confianza, los au-ditores externos y el auditor interno deben explorarsi este último está dispuesto a hacer ajustes paralograr confianza. Debe enfatizarse que los audito-res internos sirven a la organización, no a los audi-tores externos; similarmente, los auditores debenevitar la impresión de que están tratando de tomarcontrol de la auditoría interna. A largo plazo, talpercepción podría disminuir el potencial de con-fianza, al desgastar el apoyo gerencial.

En la mayoría de los casos, debería ser posibledar al menos algún grado de confianza a las audito-rías internas realizadas, a pesar de diferencias en elalcance, diseño o enfoque; a menos de que existanrazones obvias para que los auditores externos noconfíen en los estudios internos –por ejemplo, seplanean auditorías internas que tratan sistemas yprácticas gerenciales de una naturaleza, a un nivel oen una cantidad para la cual el grupo de auditoríainterna claramente no posee recursos apropiados.

D O C U M E N TA N D O L A E S T R AT E G I A

El plan de auditoría normalmente incluiráuna lista de proyectos a realizar por los auditoresexternos. El plan también debe describir la estrate-gia global para la confianza y el alcance de confian-za contemplado para cada proyecto de auditoría.Todos los proyectos de auditoría interna planeadospodrían exponerse y aquéllos relevantes al auditorexterno, ser resaltados junto con su impacto espera-do en el trabajo de este último.

La presentación de la estrategia de confianzavariará en gran medida dentro de las organizacio-nes dependiendo, en particular, de la estrategia deauditoría y el enfoque de la auditoría interna. Estaestrategia de confianza debe ser descrita como ten-tativa, especialmente en el caso de un plan de audi-toría de muchos años, ya que podría variar conformea las evaluaciones cambiantes del desempeño de lasauditorías internas y otros cambios en las circuns-tancias de la entidad.

Cuando sea apropiado, el comité de auditoríapuede entonces aprobar la estrategia y monitorearsu implementación.

EL PRIMER PASO EN EL DESARROLLO DE UNA ESTRATE-

GIA DE CONFIANZA, DEBE SER LA IDENTIFICACIÓN DE

TODOS LOS ESTUDIOS DE LA AUDITORÍA INTERNA RELE-

VANTES A LA AUDITORÍA COMPRENSIVA.


O P T I M I Z A N D O E L P O T E N C I A L

D E C O N F I A N Z A P L A N E A D O

Aunque la confianza puede ser planeada yesperada, la decisión de confiar en un proyecto par-ticular de auditoría interna no puede ser tomadaantes de que el proyecto sea terminado y su ejecu-ción pueda ser evaluada. No obstante, mucho sepuede hacer antes de la decisión final para asegurarel éxito de estrategias de confianza tentativas. Talvez la clave para optimizar la confianza es que to-dos los interesados –comités de auditoría, gerenciasuperior, auditores internos y auditores externos–trabajen juntos en el planeamiento y coordinaciónde la auditoría comprensiva y auditoría interna.Dos áreas en particular merecen una atención dete-nida: criterios y significancia.

C R I T E R I O S

Una importante faceta del plan de auditoríaes la identificación de los criterios propuestos parala evaluación de los sistemas y prácticas a ser estu-diados. Los criterios son los parámetros o normasque los auditores usan para evaluar la convenienciade un sistema o práctica. Como se explicó en elCapítulo 19, los criterios definen las característicasde un mecanismo satisfactorio.

Como también se explicó, en la auditoríacomprensiva no hay criterios generalmente acepta-dos para las prácticas gerenciales, similares a aqué-llos que han sido adoptados por la profesión decontabilidad para las prácticas contables financie-ras. No obstante, si se va a confiar en auditoríasinternas, los auditores externos y el auditor internodeben de estar de acuerdo con los criterios. Si seaplican distintos criterios, surgirán conclusionesdistintas. Aunque los intereses de los auditoresinternos pueden ir más allá del interés de los audi-tores externos, los criterios deben ser compatiblescuando sus intereses coincidan y se contemple laconfianza. Cuanto más pronto se alcance un

acuerdo, mayor es la probabilidad de que las estra-tegias de confianza sean exitosas, ya que desde elinicio ambas partes conocerán los criterios.

Los criterios establecidos pueden influenciarel tiempo que será requerido para la auditoría, ypor lo tanto, sus costos, tanto directos como indi-rectos. Asimismo, estos parámetros deben ser exa-minados cuidadosamente antes de que el plan deauditoría se apruebe finalmente.

LA GERENCIA, EL COMITÉ DE AUDITORÍA (CUANDO SEA

APROPIADO), LOS AUDITORES INTERNOS Y AUDITORES

EXTERNOS, DEBEN ALCANZAR UN ACUERDO TEMPRANO

SOBRE LOS CRITERIOS QUE SE USARÁN EN AUDITORÍAS

INTERNAS PARA QUE ÉSTOS PUEDAN SERVIR DE APOYO A

UNA AUDITORÍA COMPRENSIVA.


Como se discutió en el Capítulo 18, el con-cepto de materialidad es fundamental para cual-quier forma de auditoría. Esencialmente, es la de-terminación de qué es importante o significativo yqué no lo es. Afecta la cantidad de trabajo que losauditores realizarán, ya que una auditoría está dise-ñada para detectar tantas divergencias importantesde los criterios aceptables, como existan. Además,afecta la respuesta de los auditores a cualquier dife-rencia que encuentren de los criterios que se hayanaplicado. Los auditores pueden esperar que losdirectores y gerentes estén interesados en la inter-pretación dada a la interrogante de significancia.Ésta influenciará los costos de las auditorías y lanaturaleza de las cuestiones que serán traídas a suatención en el informe final.

Se puede esperar que, así como el conceptode materialidad está siendo clarificado y refinadoen el campo de la auditoría financiera, se desarro-llará con el tiempo en las auditorías comprensivas.


Hasta que se adquiera más experiencia y una guíasea disponible, el factor determinante primordialserá el juicio y sentido común de los auditores ymiembros de los cuerpos directivos con quienesdiscutan el tema.

El tema es importante y no se puede evadir,ya que las expectativas de una confianza exitosa sereducen considerablemente si los auditores externose internos están aplicando normas distintas de sig-nificancia. Los niveles de significancia aplicadospor los auditores y el auditor interno deben sercompatibles si la confianza va a surgir. Esto ocu-rrirá cuando el nivel usado por la auditoría internasea al menos tan riguroso como el usado por losauditores externos. Cada uno tiene una perspectivadistinta. Normalmente, el auditor interno conside-rará la significancia en el contexto de la unidadorganizacional específica o sistema o práctica bajorevisión, mientras que los auditores externos debenconsiderar la significancia en el contexto de lo quees importante para el órgano directivo. Pero cadauno debe entender la perspectiva del otro, paraestablecer una relación de confianza satisfactoria.

LAS AUDITORÍAS INTERNAS DEBEN USAR EL MISMO CON-

CEPTO DE SIGNIFICANCIA QUE LOS AUDITORES COM-

PRENSIVOS EXTERNOS O INCLUSO UNO MÁS RIGUROSO.

Las perspectivas de los usuarios y usuariospotenciales de los reportes de auditoría comprensi-va pueden variar ampliamente, como sin duda,pueden variar sus motivos para querer saber acercade deficiencias significativas en los sistemas y prác-ticas gerenciales. Un entendimiento de estas pers-pectivas en sí mismas, aún siendo tan importante,no proveerá respuestas exactas a la interrogante designificancia de los auditores. Deben traer sus pro-pios juicios o confirmación.

Los lectores encontrarán una discusión exten-sa del concepto de significancia en el Capítulo 18.

P E R Í O D O

No existe una regla general que especifique elperíodo cubierto por el informe de una auditoríacomprensiva, o el período de trabajo que lo apoya.No obstante, el trabajo debe referirse al períodocubierto por el informe, incluyendo las auditoríasinternas en las cuales se confía. Dependiendo decuándo se realizaron los proyectos de auditoríainterna y el período que cubrieron, el trabajo deseguimiento puede ser necesario para confirmarque las conclusiones siguen siendo válidas para elperíodo cubierto por la auditoría comprensiva.

Los auditores externos e internos y el comitéde auditoría, cuando existe, deben por lo tanto,considerar el impacto que tendrá el período selec-cionado para la auditoría. Los factores a examinarincluyen la desorganización causada al personal, lacantidad de trabajo requerido para apoyar el dicta-men de la auditoría y la cantidad de seguimientovinculado. Una vez que se ha decidido el período,puede ser posible organizar los proyectos en unaforma que minimice los costos.

LOS COSTOS PUEDEN REDUCIRSE Y LAS EXPECTATIVAS

DE CONFIANZA PUEDEN MEJORARSE SI SE LLEGA A UN

ACUERDO TEMPRANO SOBRE EL PERÍODO DE EJECUCIÓN

DE LOS ELEMENTOS DE LAS AUDITORÍAS COMPRENSIVAS

E INTERNAS.

C A M B I O S E N L A S

E S T R A T E G I A S T E N T A T I V A S D E

C O N F I A N Z A

Una estrategia que conlleve a confiar en lasauditorías internas será necesariamente tentativa.Por ejemplo, una estrategia requeriría una modifi-


cación si, por cualquier motivo, el desempeño de laauditoría interna se queda corto con respecto a lasexpectativas o si parece que se han obtenido con-clusiones no certeras. Además, las auditorías com-prensivas pueden ser llevadas a cabo en un períodoextenso. Es posible que las condiciones puedancambiar entre el período de planeamiento y la ter-minación de la auditoría. Asimismo, es importanteque los auditores supervisen el progreso y los resul-tados de las auditorías internas en las cuales se con-templa la confianza y determinar así, si se requie-ren cambios en los planes. Donde tales cambiossean necesarios, los auditores deben reportarlo a sucliente, gerencia y a los auditores internos.

LOS AUDITORES EXTERNOS DEBEN INFORMAR A SUS

CLIENTES DE TODOS LOS PLANES DE CONFIANZA EN

PROYECTOS DE AUDITORÍA INTERNA Y CUALQUIER CAM-

BIO SUBSECUENTE.

A D J U D I C A N D O C O N F I A N Z A

L A N E C E S I D A D D E E VA LU A R P R OY E C T O S D E

A U D I T O R Í A I N T E R N A I N D I V I D U A L E S

Antes de esperar que los auditores externosconfíen en las auditorías internas, ellos tendrán queconvencerse a sí mismos de que éstas fueron dise-ñadas con procedimientos apropiados y particular-mente con criterios apropiados. Esto asegurará quecada proyecto fue ideado para proveer un nivel dedetalle y rigor en la evaluación, por lo menos igualal que los auditores externos necesitan para sus pro-pios propósitos.

Para los proyectos que pasen estas pruebas, losauditores externos deben determinar si el calibredel personal involucrado en la auditoría fue ade-cuado para lograr resultados satisfactorios. Aún elproyecto mejor diseñado está propenso a fallar siaquéllos que lo condujeron no tienen la suficiente

habilidad, experiencia y entrenamiento para com-pletarlo en forma competente.

Una evaluación también debe ejecutarse paracada trabajo: si se recopiló suficiente evidencia y siésta apoyó el análisis y conclusiones extraídas por elauditor interno.

Si estas condiciones se cumplen, los auditoresexternos seguramente confiarán en la auditoría in-terna, aceptarán sus conclusiones y lo reflejarán enel reporte de la auditoría comprensiva. Esta eva-luación tendrá que hacerse para cada proyecto en elcual la confianza se planea.

CADA PROYECTO DE AUDITORÍA INTERNA EN EL CUAL

SE PLANEA LA CONFIANZA, DEBE SER EVALUADO POR

SEPARADO.

Enfoque de la evaluaciónLos auditores externos deben evaluar cada

proyecto de auditoría interna individual para deter-minar su persuasión como una fuente de evidenciay la significancia de sus hallazgos para el informe.Para hacer esto, los auditores querrán entender esosproyectos con una profundidad suficiente que lespermita apreciar la base de los hallazgos y conclu-siones de la auditoría interna, y su confiabilidad,incluyendo sus resultados así como el método deauditoría empleado. En este sentido, los auditoresdeben explorar, con la profundidad justificada porla importancia del proyecto de la auditoría internadentro de la estrategia global de la auditoría com-prensiva, lo siguiente:

• la organización, función o programa sujeto aauditoría interna;

• los objetivos y el alcance de la auditoría y, parti-cularmente, cualquier limitación en el alcance;

• los criterios aplicados al realizar la auditoría;• la evidencia recopilada por los auditores inter-

nos;


• los enlaces lógicos entre los hallazgos, conclu-siones y recomendaciones;

• la independencia, objetividad y calificacionesdel personal profesional que llevó a cabo laauditoría;

• los procedimientos de supervisión y controlde calidad aplicados para asegurar que el tra-bajo de auditoría cumplió con normas apro-piadas de ejecución;

• las consideraciones de significancia aplicadasal evaluar los hallazgos detallados;

• los procesos usados para finalizar el informe yobtener aceptación de la gerencia; y

• las respuestas formales e informales de la geren-cia a la evaluación de la auditoría interna.

Los auditores externos también deben compa-rar la evidencia producida por las auditorías inter-nas con información de otras fuentes. Las inconsis-tencias entre la evidencia de distintas fuentes debeexplorarse de manera que los auditores puedan lle-gar a un dictamen razonablemente certero.

Factores que influencian la profundidad de laevaluación

Los auditores externos harán una evaluaciónde las auditorías internas individuales tan detalladacomo se requiera, según su juicio profesional. Lacantidad de evidencia corroborativa requerida porlos auditores que planean apoyarse en una auditoríainterna, variará de un proyecto a otro. El rigor y laprofundidad de la evaluación de un proyecto deauditoría interna por parte de los auditores es unasunto de juicio profesional, que refleja la impor-tancia del contenido, las consecuencias de equivo-carse acerca de las deficiencias en el área y la proba-bilidad de que se llegue a una conclusión errónea.

Entre los factores que los auditores puedenconsiderar al hacer tales juicios están:

• la importancia del proyecto para la estrategiaglobal de la auditoría;

• la confianza que los auditores tienen en lafunción de auditoría interna, basados en suevaluación global y en su experiencia con eva-luaciones de otros proyectos específicos deauditoría interna;

• el tiempo que ha pasado y el grado de cambioque pueda haber ocurrido entre la termina-ción de la auditoría interna y la fecha de laevaluación;

• la independencia relativa de los auditoresinternos frente al gerente que es responsablepor los sistemas y prácticas bajo revisión;

• la consistencia aparente de las conclusionescon la evidencia;

• la reacción formal e informal del gerente ha-cia el informe;

• la disponibilidad de evidencia complementariarecopilada en otras fases de la auditoría; y

• el rigor del plan específico del proyecto de audi-toría interna y del enfoque, incluyendo el calibrede los individuos involucrados en la auditoría, yla naturaleza y grado de supervisión ejercidossobre el trabajo realizado y los juicios hechos.

Los auditores externos pueden tener la infor-mación necesaria para evaluar el proyecto de audi-toría interna de varias maneras, las técnicas a utili-zar pueden incluir:

• discutir aspectos clave del proyecto de auditoríacon el auditor interno y/o miembros del equipo;

• considerar la consistencia de la evaluación dela auditoría con otra evidencia disponible;

• asegurarse que los auditores internos entien-dan el contexto en el cual los auditores pre-tenden apoyarse para proyectos específicos, ycuestionarse si el auditor interno conoce cual-quier razón para no hacerlo;

• revisar archivos de proyectos de auditoría paraconfirmar la naturaleza y alcance del trabajorealizado y la evidencia recopilada para apoyarlas conclusiones y recomendaciones;


• realizar de nuevo algunas de las pruebas deta-lladas para complementar el trabajo de audi-toría interna o para proveer conocimiento di-recto y a la mano, del asunto; y realizar traba-jo adicional en la misma área.

A medida que los auditores prosigan con estacantidad creciente de esfuerzo, estarán, esencial-mente, obteniendo evidencia adicional para corro-borar o refutar la evaluación de la auditoría inter-na, con ello aumentando su tranquilidad acerca desu evaluación de los hallazgos y conclusiones de laauditoría interna.

Cuando los auditores externos decidan reco-pilar evidencia directa adicional en la misma área,han concluido esencialmente que no pueden tole-rar la posibilidad de que la evaluación del auditorinterno pueda estar en un error. Han decididoque la evidencia referente a la validez y rigor delproceso seguido en la auditoría interna no es sufi-ciente; el riesgo de error en el dictamen de la audi-toría es demasiado grande para aceptar el reportede la auditoría interna sin evidencia corroborativadirecta. Esto puede o no ser un reflejo del desem-peño de los auditores internos. Los temas en cues-tión pueden ser tan importantes a la auditoría quelos auditores externos sientan la necesidad de evi-dencia directa para corroborar los hallazgos de laauditoría interna o para ponerse a sí mismos enuna posición que les permita apreciar, apropiada-mente, su importancia. Sin embargo, posiblemen-te, los auditores pueden haber concluido que hayuna probabilidad inaceptablemente baja de que laevaluación de la auditoría interna sea válida. Paraevitar una posible confusión o malentendido, losauditores externos deben diferenciar claramenteentre un desempeño pobre de la auditoría internay otras razones por las cuales hacen el trabajodirectamente.

LOS AUDITORES EXTERNOS DEBEN REALIZAR UNA EVA-

LUACIÓN DE LAS AUDITORÍAS INTERNAS TAN DETALLADA

COMO SEA NECESARIO, PARA LLEGAR A UN JUICIO PRO-

FESIONAL SOBRE LA CONFIANZA.

I N F O R M A R S O B R E L A

C O N F I A N Z A

Los auditores externos deben intentar ser des-criptivos así como declarativos al informar sobre laconfianza. Deben hacer más que declarar que han“confiado en las auditorías internas hasta el gradopracticable” sin importar el grado con el cual la con-fianza en las auditorías internas ha contribuido aldictamen de la auditoría. Aunque tal declaraciónpueda ser siempre verdadera, no es informativa paralos lectores del informe de auditoría.

PARA HACER EL REPORTE DE CONFIANZA SIGNIFICATIVO,

LOS AUDITORES EXTERNOS DEBEN PROVEER UNA

DESCRIPCIÓN CONCISA DE LA NATURALEZA Y GRADO DE

CONFIANZA PUESTO EN LAS AUDITORÍAS INTERNAS, Y NO

SIMPLEMENTE DECLARAR QUE HAN CONFIADO EN ELLAS

HASTA EL GRADO PRACTICABLE.

Los reportes del grado de confianza serán mássignificativos si los auditores proveen una descrip-ción concisa de la naturaleza y grado de confianzapuesto en las auditorías internas. Dependiendo delas circunstancias, puede ser apropiado describir as-pectos como las áreas en las cuales la evaluación delas auditorías internas ha sido aceptada para llegaral dictamen de auditoría externa, y las áreas cubier-tas por las auditorías internas donde la confianzano pudo adjudicarse. En el caso último, los audi-tores externos deben diferenciar entre las instancias


donde concluyeron que hacer el trabajo directa-mente sería menos costoso que hacer el trabajorequerido para la confianza; donde no pudieroncoincidir con la evaluación de la auditoría internasin trabajo adicional importante, y donde llegarona una evaluación contraria.

La discusión de las áreas donde la confianzano pudo adjudicarse debe ser escrita cuidadosa-mente para evitar cualquier crítica no intencionadaa la auditoría interna.

O T R A S F O R M A S D E R E V I S I Ó N

Como se mencionó anteriormente, puedehaber otros grupos dentro de una organización, ta-les como grupos de evaluación de programas, quegeneren reportes referentes a sistemas y prácticasgerenciales u otros aspectos del desempeño de unaorganización. Ni los auditores internos ni los audi-tores comprensivos querrán causar costos innecesa-rios al ignorar o duplicar tales revisiones.

Algunas de estas revisiones podrían tener lascaracterísticas de una auditoría, las cuales se rela-cionan con la independencia, objetividad y compe-


CORPORACIONES FEDERALES DE LA CORONA

COMO SE MENCIONÓ EN EL CAPÍTULO ANTERIOR, A LAS CORPORACIONES FEDERALES DE LA CORONA SE LES EXIGE REALIZAR

AUDITORÍAS INTERNAS CON EL FIN DE EVALUAR SI LOS SISTEMAS Y PRÁCTICAS DE LA CORPORACIÓN PROVEEN CERTEZA RAZONABLE

DE QUE:

• LOS ACTIVOS ESTÁN SALVAGUARDADOS;

• SE CUMPLEN LOS REQUERIMIENTOS DE LA LEY DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA, Y;

• LAS OPERACIONES SON EFECTIVAS.

LA LEY TAMBIÉN LES ENCARGA A LOS AUDITORES APOYARSE EN EL TRABAJO DE AUDITORÍA INTERNA AL GRADO QUE CREAN PRÁCTI-

CO, Y REPORTAR EL GRADO DE DICHO APOYO.

PARA ESTAS CORPORACIONES, EL ALCANCE DE LA AUDITORÍA INTERNA ES POTENCIALMENTE IDÉNTICO AL DEL EXAMEN ESPECIAL

(EN ESENCIA, UNA AUDITORÍA COMPRENSIVA) QUE DEBE EVALUAR PERIÓDICAMENTE LOS SISTEMAS Y PRÁCTICAS GERENCIALES.

ESTA SIMILITUD DE ALCANCE CREA EL POTENCIAL PARA UN APOYO SIGNIFICATIVO: A DOS AUDITORES SE LES ENCARGA QUE EXAMI-

NEN EL MISMO ASUNTO PARA EMITIR CLASES SIMILARES DE JUICIOS. LA LEGISLACIÓN ESPECIFICA QUE LOS AUDITORES INTERNOS

EVALÚEN SI LOS SISTEMAS Y PRÁCTICAS PROVEEN UNA CERTEZA RAZONABLE, Y LOS EXAMINADORES HACEN LO MISMO. DEPENDIEN-

DO DEL GRADO CON EL CUAL LOS AUDITORES INTERNOS CUMPLAN CON LAS EXPECTATIVAS REGULADORAS, EL APOYO EN LAS AUDI-

TORÍAS INTERNAS POR PARTE DE LOS EXAMINADORES, SE FACILITARÁ.

ESTO ENFRENTA A LOS AUDITORES CON UN DILEMA. ESTÁ BIEN ESTABLECIDO QUE LOS AUDITORES EXTERNOS NO PUEDEN ACEP-

TAR LAS EVALUACIONES DE LA GERENCIA SIN CORROBORACIÓN; SIN EMBARGO, A LOS AUDITORES SE LES PIDE APOYARSE EN AUDITO-

RÍAS INTERNAS –UNA PRÁCTICA GERENCIAL. HASTA CIERTO PUNTO, LA LEY ATENÚA ESTE DILEMA Y, AL MISMO TIEMPO, SUBRAYA LA

IMPORTANCIA DE LA FUNCIÓN DE AUDITORÍA INTERNA AL DICTAR QUE LA JUNTA DIRECTIVA, A TRAVÉS DE SU COMITÉ DE AUDITO-

RÍA, SUPERVISE LAS AUDITORÍAS INTERNAS. A LA JUNTA DIRECTIVA SE LE HA DADO LA RESPONSABILIDAD DE ASEGURAR QUE LAS

DISPOSICIONES APROPIADAS PARA LA AUDITORÍA INTERNA SEAN INSTITUIDAS Y, POR MEDIO DE ESTA RESPONSABILIDAD, TIENE UN

INTERÉS EN TEMAS DE CONFIANZA. ESTA DISPOSICIÓN PERMITE QUE EXISTA ALGUNA DISTANCIA ENTRE LA AUDITORÍA INTERNA Y

LA GERENCIA, INCREMENTANDO CON ELLO LA INDEPENDENCIA DE LA FUNCIÓN DE AUDITORÍA INTERNA.

SE PUEDE ESPERAR QUE LOS AUDITORES TOMEN EN CONSIDERACIÓN LA NATURALEZA DEL PAPEL DE SUPERVISIÓN CUMPLIDO POR

EL COMITÉ DE AUDITORÍA, EN SU DECISIÓN DE CONFIANZA.

tencia de los auditores y el rigor de los enfoquesque emplean en la realización de su trabajo. Dadoel caso que una revisión interna posea las caracte-rísticas de auditoría interna mencionadas antes, sepuede y debe considerar como una auditoría internapara efectos de confianza.

TODAS LAS ACTIVIDADES DE REVISIÓN INTERNA DE UNA

ORGANIZACIÓN DEBEN TOMARSE EN CUENTA AL CONSI-

DERAR LA CONFIANZA.

Aunque no puedan ser consideradas comoauditorías internas, las revisiones que no se ape-guen a estas normas, no deberían ignorarse. Éstaspueden ser una parte importante de los sistemas yprácticas de la organización y proveer información,perspectivas y sugerencias que deben tomarse encuenta. A menos que las revisiones internas cum-plan con las normas, es poco probable que los au-ditores sean capaces de confiar en ellas tanto comoen el trabajo que cumpla con todos los criterios deuna auditoría interna.

EL GRADO DE CONFIANZA PUESTO EN REVISIONES INTER-

NAS ESPECÍFICAS DEBE REFLEJAR EL ALCANCE DE

CUMPLIMIENTO CON LAS NORMAS ORGANIZACIONALES Y

DE EJECUCIÓN APROPIADAS PARA LA AUDITORÍA INTERNA.

Algunas organizaciones son evaluadas poragentes externos de revisión que no son auditoresexternos. Por ejemplo, los hospitales y un númerode otras instituciones son sujetos a un proceso deacreditación. Es una inspección de un cuerpo re-conocido a nivel provincial o nacional, para evaluarsi las normas establecidas se están cumpliendo.Una inspección de acreditación provee un vistazodel desempeño de la organización en lo referente aesas normas y, usualmente se repite en forma regu-lar. Debido a que la acreditación se lleva a cabopor expertos reconocidos en el campo o camposrelevantes, los reportes que generan son reguladoresy pueden proveer una fuente de evidencia confiablepara los auditores comprensivos.

En conjunto, puede haber un número impor-tante de revisiones que puedan proveer evidenciapara una auditoría comprensiva. Como forma deilustración, las siguientes dos tablas describen laclase de revisiones que un equipo dedicado a unaauditoría comprensiva en un hospital, o un colegiocomunitario en British Columbia, pueden ser capa-ces de considerar en forma probable. Dependiendode los términos de referencia de la auditoría, y delcalibre del trabajo realizado en tales revisiones,según lo determinen los auditores, estos reportespueden proveer evidencia valiosa, a la cual se puededar cierto grado de confianza.


P R O C E S O D E R E V I S I Ó N D E H O S P I T A L E S


Descripción

Receptordel informe

Realizadopor

Uso de losresultados

Frecuenciade larevisión

Criterios yprocesos derevisióndocumenta-dos en

Dictamen sobre los estados financieros

Junta directiva o miem-bros de la corporacióndel hospital

Auditor externo

Financiador, junta ygerencia superior

Anual

El Manual del CICAprovee normas de proce-sos. El ManualContable del HospitalCanadiense (CHAM)provee criterios

Indagación e inspecciónRevisa todas o algunasde las funciones del hos-pital de acuerdo a lasnormas nacionales

Un vistazo a la estructuray proceso del hospital,con el fin de promover lacalidad de atención

La encuesta CCHA cubretodos los departamentos yservicios del hospital.Otras encuestas de acre-ditación se enfocan a áreasespecíficas de enseñanza

Junta directiva

Gerencia superior

Representante del per-sonal médico superior

Equipo externo deinspección

Acción para corregirdeficiencias antes de lasiguiente indagación

Otra indagación después deuno, dos o tres años depen-diendo de la concesión dela acreditación previa

Manuales de normas paradiferentes tipos de hospitales

Formularios completadospor el hospital antes de larevisión

Cuestionario de indagación aser usado por el personal deindagación

Un sistema para lamedición continua delos servicios de atención,abarcando los procesos yproductos

Acción para eliminarproblemas y monitorearactividades con el fin deasegurar que se hanobtenido los resultadosdeseados

Requerida para unaacreditación plena alhospital

Gerencia superior

Gerencia intermedia

Representante del per-sonal médico superior

Comité y coordinadorde garantía de calidad

Gerencia superior, per-sonal departamental yclínico, implementanmétodos para resolverproblemas

Continua

El hospital desarrolla unmanual de certeza decalidad (QA) que con-tiene las normas dis-puestas por cada jefe dedepartamento bajo laguía del Comité deCerteza de Calidad

Un proceso profesionalde revisión entre colegasque examinan la calidadde atención prestada apacientes individuales

Puede ser retrospectivo(revisión de organigra-mas o cuadros) o con-currente

Las auditorías médicas amenudo se emprendenen forma separada de lasactividades de certeza decalidad

Representante del perso-nal médico superior

Jefes de los departamen-tos clínicos

Comité profesional deauditoría

Identificación de lasnecesidades de educacióncontinua de los médicosy demás personal médico

Mecanismo para desarrollarnormas de atención clínica

Frecuencia no especificada

No hay manual externosobre los criterios o elproceso

Auditoria financiera Créditos Garantía de calidad Revisiones clínicas


Un proceso para evaluar yminimizar el riesgo con elfin de mejorar la calidad yseguridad de las operacionesdel hospital

Trata sistemáticamente losincidentes con el fin deminimizar el riesgo del hospital

Junta directiva

Gerencia superior

Comité de administraciónde riesgos y/o admin-istrador de riesgos

Establecer métodos paraminimizar riesgos y limitarpasivos

Continua

Manual desarrollado inter-namente para satisfacer lasnecesidades del hospital

La industria de segurosdesarrolla manuales externos

Evaluación del uso de losrecursos contra los criteriosinternos o externos

A menudo se enfoca en elperíodo de estadía, uso deprocedimientos diagnósticosy terapéuticos, drogas y ser-vicios complementarios

Análisis de impacto, predicela utilización de recursos porparte de personal médiconuevo, y programas desarro-llados o nuevos

Gerencia superior

Representante del personalmédico superior

Comité de revisión de uti-lización y/o comité deadmisiones y salidas

Comité de administración derecursos de todo el hospital

Personal gerencial y clínicoimplementan recomenda-ciones que afectan el usoglobal de los recursos o lospatrones de práctica delpersonal clínico individual

Usualmente cada mes

No existe manual externode criterios o procesos, perociertos hospitales y asocia-ciones médicas han desarro-llado pautas

Evaluación de los productosde un programa, procedi-miento o producto particu-lar con respecto a los obje-tivos propuestos

A menudo involucra lacomparación de los nuevosmétodos establecidos paradar atención

Gerencia superior

Representante del personalmédico superior

Especialistas en evaluación,usualmente externos

Financiadores, juntas ygerencia superior usan lainformación para aprobar,modificar o eliminar pro-gramas

Proyectos de realizaciónsólo una vez, a menudo aso-ciados con una etapa deprueba

Metodología de investi-gación establecida paramedir las resultados y veri-ficar relaciones causales

Estudios de papel y progra-mas maestros evalúan losrequerimientos de relevan-cia y capacidad de los servi-cios prestados por un hospi-tal

Revisiones operacionales yotras, evalúan el funciona-miento de uno o másdepartamentos, usualmenteenfocándose en economía yeficiencia

Junta directiva

Gerencia superior

Agente externo (típicamente un consultor gerencial)

Financiadores, juntas ygerencia superior normal-mente requieren la imple-mentación de algunas otodas las recomendaciones

Estudios de papel/Programas Maestros:

Ocasionales, a menudoasociados con planeamien-to desarrollado

Revisiones operacionales:Ocasionales, usualmentecuando un problema opera-cional ha sido identificadopor la gerencia superior

Varios manuales de criteriosy procesos desarrollados pordiferentes firmas consultoras

Manejo de riesgo Uso y revisiones Evaluación del programa / Otras revisionesdel impacto procedimiento o producto


Procedimientos de revisión de institutos y colegios técnicos

Revisión de programas de instrucción

Descripción

Receptores delInforme

Realizado por

Revisiones delplan estratégico

Actualizar yreformarobjetivosinstitucionales ala luz de lascondicionescambiantes

Junta, ministerio,público

Administración yequipo de lafacultad/personal

Procedimiento de laevaluación institucional

Evaluación de lasmetas, actividadesy procesos decontrol de calidadde la institución.Usualmentellevado a cabo endos etapas:1. autoestudio

interno2. validación

externa dedicho estudio

Junta degobernadores,ministerio,institución

1. Equipointernoinstitucional

2. Equipoexterno deauditoríadesignado poruna comisiónprovincial deiniciativas

Revisiones deprogramas internos

Revisión de loscontenidos deprogramas,calificaciones delinstructor,métodos deentrega,facilidades,procesos para laactualización decurriculums,resultadosestudiantiles

Junta,administración,educadores,comités deasesoría

Equipo derevisión deprogramas adhoc, usualmenteincluye uncomponenteexterno

Créditos

Revisión yaprobación deprogramaseducativosespecíficos paraasegurar quecumplan con losrequerimientosdel cuerpoacreditador

Junta, adminis-tración y el cuer-po acreditador(ej. la asociaciónde enfermerasregistradas, aso-ciación de técni-cos en ingeniería,etc.)

Varía, usualmenteun equiponombrado por elcuerpoacreditador

Contenido delcurso

Revisión de loscontenidos decursos paraasegurar que losmateriales yexpectativas delos estudiantesarmonicen parala transferenciade créditos entreinstituciones

Instructores, jefesde departamento,decanos

Comités dearticulación delas materias (ej.matemáticas,inglés, ingeniería,negocios) queincluyeninstructores deinstituciones dearticulación

Seguimiento alestudiante

Indagación de losresultadosestudiantiles y susatisfacción pormedio deinspeccionesprovinciales

Administración,ministerio,juntas,estudiantes,comités deasesoría,educadores

Inspecciónllevada a cabopor cadainstitución

Proyecto de segui-miento de expediente

Dar seguimiento alos flujos estudian-tiles hacia progra-mas académicos,carrera tecnológicade tiempo comple-to en el sistemapost-secundario. Leda seguimiento a lainformación sobreresultados educa-tivos, no a informa-ción sobre empleos

Administración,ministerio,comités dearticulación,educadores

Registradoressuministraninformación a lacomisiónprovincial deiniciativas

Revisiones delservicio de apoyo

Revisión deserviciosinstitucionales deapoyo, comoacceso abiblioteca,financiamiento

Junta,administración,personal

Comité derevisión ad hoc,incluyendocomponenteexterno

Auditoría financiera yauditoría de inscripciones

Dictamen sobre1. estados

financieros y2. estadísticas de

matrícula

Junta degobernadores,ministerio,público,financiadores,gerencia superior

Auditoresexternos


Procedimientos de revisión de institutos y colegios técnicos

Revisión de programas de instrucción

Uso de losresultados

Frecuencia

Criterios yprocesos derevisióndocumentadospor:

Guía de lainstitución paraestablecerprioridades yasignar recursos

Revisión anual,actualización alos tres años

Ministerio deeducaciónsuperior

Renovación ymejoramiento dela institución

Apoyar einspeccionar elplaneamientoestratégico

Seis años

Comité provincialde iniciativas

Las institucionespueden adoptarprocesos que seajusten a susnecesidades. ElAdvanced Educa-tion Council ofBritish Columbia(AECBC) a travésdel ProvincialInstitutionalEvaluationSteeringCommittee

Renovación ymejoramiento delprograma

Parte del procesoinstitucional deevaluación

Cada programase revisa en unciclo de 5-8 años

AECBC a travésdel ProvincialInstitutionalEvaluationSteeringCommittee

Validar la edu-cación y entre-namiento de lainstitución comouna base paraconceder losderechos creden-ciales y/o privile-gios del cuerpoacreditador

Como lodetermine laagenciaacreditadora

Agenciaacreditadora

Concedercréditos de cursoa estudiantes quese trasladan entreinstituciones

Monitoreo continuo,con cambios depen-diendo del ritmo decambio en las áreasde las materias (ej.ciencias de la com-putación versus inglésmedieval)

Como ha sidoacordado entrelas institucionesparticipantes

Valoración conti-nua de los progra-mas a través derevisiones formalesde valoraciónglobal de la calidadinstitucional y dela identificación deempleos para losgraduados

Anualmente,nueve mesesdespués de que elestudianteabandonó lainstitución

Grupo activosobre resultadosestudiantiles

Entendimientode la educacióndel estudiante, desus patrones deentrenamiento yde logros

Anualmente

Comitéencargado delarchivo deseguimiento de lapoblaciónestudiantil

Renovación ymejoramiento deservicios deapoyo; parte deun procesoinstitucional deevaluación

Cada servicio serevisa en un ciclode 5-8 años

Establecido porel Comitéencargado de laevaluaciónprovincialinstitucional

Monitorear lasnecesidades,procesos yrecursosfinancieros

Anual

1. El ministerioespecifica elformato, enconsulta coninstituciones,el Manual delInstitutoCanadiense deContadoresColegiados

2. Guía delministerio paraauditoría dematrícula

Revisiones delplan estratégico

Procedimiento de laevaluación institucional

Revisiones deprogramas internos

Créditos Contenido delcurso

Seguimiento alestudiante

Proyecto de segui-miento de expediente

Revisiones delservicio de apoyo

Auditoria financiera yauditoria de inscripciones

No todas las organizaciones por supuesto,podrán tener una gama tan amplia de revisionescomo estas instituciones la tienen. Cuando exis-ten, sin embargo, los estudios que están relaciona-dos con la auditoría deben ser considerados por losauditores con una visión hacia la confianza. Estose aplica a las revisiones hechas internamente, porasociaciones profesionales, y a estudios hechos bajocontrato por consultores externos.

TODOS LOS ESTUDIOS RELEVANTES HECHOS POR EXAMI-

NADORES EXTERNOS DEBEN SER CONSIDERADOS POR SU

POTENCIAL DE CONFIANZA.


278 OAG MANUAL, §6051.01.279 IBID., §6051.05.


NORMAS Y CERTEZADE CALIDAD

Ninguna disciplina profesional puede sobrevivirmucho tiempo si no se establecen criterios para suspracticantes. Los presuntos clientes deben estar segurosde que los servicios contratados se rigen bajo normasobjetivas de desempeño, y deben estar convencidosacerca de la competencia de los individuos que realiza-rán el trabajo.

El tema de la certeza de calidad ha ocupado a lospracticantes de la auditoría comprensiva desde el principio.Ellos reconocieron que, si bien la disciplina puede serjoven, es importante para su credibilidad ante los accionis-tas, su aceptación por parte de los cuerpos directivos y ge-rentes, conocer su utilidad en el sector público y que supráctica se caracterice por un profesionalismo verdadero yun cuidado debido. Para este fin, los practicantes tomaronacciones en dos campos: el establecimiento de normas pro-fesionales, y el desarrollo de técnicas que garanticen la cali-dad de cada auditoría emprendida. Son esos dos temas–normas de auditoría de la optimización de recursos y cer-teza de calidad– los que este capítulo trata.

N O R M A S D E A U D I T O R Í A D E L A

O P T I M I Z A C I Ó N D E R E C U R S O S

Como se discutió en el Capítulo 14, en 1987 lospracticantes de la auditoría comprensiva acudieron alComité de Contabilidad y Auditoría para el SectorPúblico, del Instituto Canadiense de Contadores Cole-giados (CICA), para desarrollar una declaración de lasnormas. El CICA completó su trabajo en 1988, y enmarzo de ese año publicó las Normas de auditoría de laoptimización de recursos. Estas normas son un puntocentral de referencia para los practicantes de la auditoríacomprensiva, y se enuncian en su totalidad como sigue:


N O R M A S D E A U D I T O R Í A D E L A O P T I M I Z A C I Ó N D E R E C U R S O S


.01 La auditoría de la optimización de recursos es uno de los tres elementos principales de la audito-ría comprensiva, siendo los otros la auditoría de estados financieros y la auditoría de cumplimientocon autoridades legislativas y otras relacionadas.

.02 En términos generales, la auditoría comprensiva está interesada en la rendición de cuentas deldesempeño para el descargo de responsabilidades asignadas. Auditoría en el sector público, Sección PS-5000, discute sobre la auditoría comprensiva y rendición de cuentas, e incluye una descripción delos papeles de los cuerpos directivos, gerentes y auditores en el proceso de rendición de cuentas. Losotros dos elementos principales de la auditoría comprensiva se tratan en Auditoría de los estados finan-cieros en el sector público, Sección PS-5200, y Auditoría de cumplimiento con regulaciones legislativas yrelacionadas, Sección PS-5300.

.03 Esta sección recomienda normas para los auditores involucrados con auditoría de la optimiza-ción de recursos, las cuales se relacionan con las cualidades profesionales de esos auditores, con la con-ducción de sus exámenes de auditoría y el contenido de sus informes.

.04 Se pretende que estas normas se apliquen a auditorías llevadas a cabo con el propósito de exami-nar e informar sobre cuestiones relacionadas con cualquiera o todas las siguientes:

(a) La propiedad de los sistemas, controles y prácticas gerenciales, incluyendo aquéllos propues-tos para controlar y salvaguardar activos, asegurar un cumplimiento sobre la economía, eficienciay eficacia.(b) El grado con el cual los recursos se han administrado en cumplimiento de consideraciones deeconomía y eficiencia.(c) El grado con el cual los programas, operaciones o actividades de una entidad han sido efectivos.

.05 Las auditorías de la optimización de recursos pueden ser llevadas a cabo en una entidad o sólo enuna porción de ésta, como un programa, sistema gerencial de control, o unidad organizacional. Lostérminos del mandato del auditor, ya sean establecidos en una legislación, o en un contrato, especifi-can los requerimientos de la auditoría y de su informe. Al auditor se le puede solicitar examinartodos o algunos de los aspectos citados antes. Por ejemplo, referente a la eficacia, algunos mandatoslegislativos exigen que el auditor examine, evalúe y reporte sobre la existencia y propiedad de procedi-mientos para medir y reportar la eficacia de programas, pero no piden al auditor reportar sobre elgrado con el cual los programas, operaciones o actividades son efectivos en sí mismos.

.06 Los requerimientos relacionados con los informes, de los mandatos de auditoría de la optimiza-ción de recursos también varían. Muchos mandatos de auditoría de la optimización de recursos, talescomo los que se relacionan con departamentos de gobierno y agencias federales y provinciales, exigenque el auditor reporte deficiencias observadas. Sin embargo, otros mandatos de auditoría exigen queel auditor exprese una opinión, tal como decir si hay certeza razonable, basada en criterios específicos,de que no hay deficiencias significativas en los sistemas y prácticas examinados.

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 2 3 . N O R M A S Y C E R T E Z A D E C A L I D A D 3 4 3

.07 El auditor también puede verificar aserciones escritas preparadas por la gerencia para demostrarsu debido cumplimiento con aspectos de economía, eficiencia y/o eficacia, en el cumplimento de susresponsabilidades. A medida que se desarrolla la práctica en esta área, una guía adicional puede serrequerida para aclarar la interpretación y aplicación de estas normas básicas.

.08 En esta sección:(a) ‘Economía’ se refiere a la adquisición de recursos financieros, humanos y físicos de calidad ycantidad apropiadas, en el tiempo apropiado y al menor costo.(b) ‘Eficiencia’ se refiere al uso de recursos financieros, humanos y físicos de manera tal que elproducto sea optimizado para cualquier conjunto de recursos utilizados, o que el ingreso de éstosse minimice para cualquier cantidad o calidad de producto dado.(c) ‘Eficacia’ se refiere al logro de objetivos u otros efectos que se pretenden de los programas,operaciones o actividades.

N O R M A S G E N E R A L E S

.09 La auditoría está fundamentada en el conocimiento, competencia y objetividad del equipo deauditoría, y en el cuidado debido que se ha tomado al llevar a cabo la indagación. Asimismo, estascualidades profesionales se reflejan en las siguientes Normas generales.

.10 Las personas que llevan a cabo el examen deben poseer el conocimiento y competencia necesarios paracumplir con los requerimientos de la auditoría particular. [Marzo 1988]

.11 Al emprenderse una auditoría particular, el auditor a cargo, tiene la responsabilidad global, in-cluyendo la responsabilidad de determinar el contenido del informe. Sin embargo, al cumplir con elcompromiso de la auditoría, el auditor puede delegar partes del trabajo que se refieren al planeamiento,examen o supervisión de dicho compromiso a otros miembros del equipo de auditoría. La habilidadpara emitir juicios y evaluaciones al cumplir con los requerimientos de la auditoría particular, dependedel conocimiento y competencia del equipo para realizar las labores necesarias. Colectivamente, nece-sitarán el conocimiento adecuado de las técnicas relevantes de auditoría de la optimización de recur-sos, y de los asuntos sujetos a auditoría, así como la habilidad para aplicar dicho conocimiento.Además, un entendimiento global de la naturaleza de las operaciones es importante para que losmiembros del equipo tengan una apreciación del contexto de los asuntos sujetos a auditoría.

.12 El conocimiento y la competencia para la auditoría de la optimización de recursos pueden obte-nerse a través de una combinación de capacitación y experiencia, cuya naturaleza y alcance requeridospor los individuos en el equipo variará de acuerdo a los objetivos y enfoque de la auditoría particular,y las responsabilidades y funciones de trabajo asignadas a cada individuo. No obstante, todos losmiembros del equipo de auditoría requieren un entendimiento de los objetivos básicos y el proceso deauditoría, suficiente para entender y aplicar estas normas de auditoría de la optimización de recursos.


.13 El conocimiento en varios campos puede ser requerido para llevar a cabo compromisos específi-cos de auditoría de la optimización de recursos. La auditoría se puede enfocar en cualquiera de lossistemas, controles y prácticas gerenciales de la entidad y/o su desempeño de operación o eficacia deprogramas. Dependiendo de los asuntos sujetos a auditoría, el conocimiento y la competencia encampos tales como ingeniería, análisis estadístico, administración de recursos humanos y economía,entre otros, pueden ser requeridos para hacer análisis apropiados y evaluaciones competentes. No seespera que el auditor posea el conocimiento de los especialistas del equipo de auditoría, pero debe te-ner un nivel de conocimiento suficiente para definir los objetivos y términos de referencia que gobier-nan el trabajo asignado. Cuando se utilicen especialistas en el equipo de auditoría, el auditor debeobtener una certeza razonable referente a la competencia de los especialistas en sus respectivos campos.

.14 El examen debe ser realizado, y el informe preparado, con el cuidado debido y con un estado mentalobjetivo. [Marzo 1988]

.15 Un cuidado y objetividad debidos son cualidades profesionales que son requisitos para todos losauditores, incluyendo aquéllos involucrados en auditoría de la optimización de recursos. Un cuidadodebido impone una responsabilidad a los miembros del equipo de auditoría para realizar su trabajo enuna forma diligente y concienzuda. Los miembros del equipo de auditoría deben mantener un estadomental objetivo con el fin de no influenciarse al formular sus conclusiones. También deben estarlibres, y aparentar estarlo, de relaciones que puedan influenciar su juicio profesional.

.16 Los informes de auditoría de la optimización de recursos a menudo incluyen recomendacionespara tratar deficiencias identificadas. El auditor debe considerar el efecto que pueda tener el ofrecertales consejos sobre su objetividad, en auditorías subsecuentes de las mismas entidades. Las recomen-daciones del auditor pueden generar cambios positivos; sin embargo, los planes detallados y la imple-mentación de éstos son responsabilidad de la gerencia.

N O R M A S D E E X A M E N

.17 El trabajo debe ser planeado adecuadamente y ejecutado en forma apropiada. Los miembros delequipo de auditoría deben ser supervisados apropiadamente. [Marzo 1988]

.18 Para planear y llevar a cabo un examen de auditoría, todos los miembros del equipo necesitan poseero adquirir conocimiento de la entidad, o sección de ésta que es sujeta a auditoría y de su ambiente, parasus responsabilidades asignadas. Tal conocimiento incluiría un entendimiento de los objetivos, limitacio-nes, recursos, procesos gerenciales, y relaciones de rendición de cuentas relevantes para la entidad.

.19 El planeamiento consiste en desarrollar una estrategia global y un enfoque detallado de la natura-leza, alcance y plazos esperados del examen. En una auditoría de la optimización de recursos, el pla-neamiento involucra establecer los objetivos, definir el alcance del examen, evaluar la conveniencia decriterios identificados y determinar los procedimientos específicos requeridos para lograr los objetivos.Las decisiones tomadas en la etapa de planeamiento con respecto a estos asuntos pueden necesitar sermodificadas, a medida que la información es adquirida en el transcurso de la realización de la auditoría.


.20 La supervisión está diseñada para asegurar que los procedimientos planeados se lleven a caboapropiadamente.

.21 Cuando se utilizan equipos de auditoría multidisciplinarios, el planeamiento y supervisión ade-cuados, son particularmente importantes para que las diferentes perspectivas, experiencia y especiali-dades de los miembros del equipo, sean utilizadas apropiadamente en la auditoría global. Es impor-tante que todos los miembros del equipo entiendan los objetivos y términos de referencia del trabajoque se les asignó. Una supervisión adecuada es importante para que el trabajo de todos los miembrosdel equipo se ejecute apropiadamente, en cumplimiento con estas normas de auditoría. El auditornecesita tener una apreciación adecuada de los métodos, suposiciones y fuentes de datos utilizados portodos los miembros, particularmente los especialistas, para ser capaz de evaluar la racionalidad e im-portancia de sus hallazgos.

.22 Al planear los asuntos a ser examinados y el trabajo a ser realizado, el auditor debe conocer elconcepto de significancia. Significancia y materialidad son conceptos sinónimos; sin embargo, signifi-cancia es el término empleado a menudo en el contexto de la auditoría en el sector público porqueestá enclavado en la legislación y la práctica. Ambos términos abarcan consideraciones tanto cualitati-vas como cuantitativas.

.23 Significancia es juzgada en relación con la expectativa razonable de que un asunto vaya a in-fluenciar los juicios o decisiones de un usuario del informe de auditoría. Por ejemplo, factores quepueden influenciar el juicio del auditor en lo que se refiere a qué es importante en una situación par-ticular, pueden incluir el impacto potencial a nivel público, legislativo, económico o ambiental.

.24 Los criterios para evaluar los asuntos sujetos a auditoría deben ser identificados y el auditor debeanalizar su conveniencia en las circunstancias. [Marzo 1988]

.25 Los auditores necesitan criterios contra los cuales evaluar asuntos sujetos a auditoría. Los criteriosson normas razonables y alcanzables de ejecución y control, contra las cuales la propiedad de los sistemasy prácticas, el grado de economía, eficiencia y eficacia de las operaciones, pueden ser evaluados.

.26 No existe un cuerpo de criterios generalmente aceptados para todos los aspectos de auditoría dela optimización de recursos. Los criterios pueden ser desarrollados de diversas fuentes, que incluyen:

(a) legislación o políticas;(b) normas de buena práctica desarrolladas por profesiones o asociaciones;(c) estadísticas o prácticas desarrolladas dentro de la entidad o en conjunto con otras entidades; y(d) criterios identificados en auditorías similares de la optimización de recursos.

Los criterios identificados en estas fuentes pueden requerir interpretación y modificación paraasegurar su relevancia a la entidad bajo auditoría.

.27 El auditor tiene la responsabilidad de evaluar si los criterios identificados son apropiados, o sea,son relevantes a los asuntos sujetos a auditoría y adecuados a las circunstancias.


.28 Cuando la gerencia ha desarrollado criterios para evaluar sistemas, prácticas y operaciones, elauditor los usará si en su opinión son adecuados. Si el auditor piensa que los criterios propuestos porla gerencia no son adecuados para las circunstancias, él debe intentar resolver las diferencias de opi-nión. Si las diferencias no pueden ser resueltas, el auditor debe considerar los cursos de acción alter-nativos que estén disponibles. Algunos auditores, tales como auditores federales y provinciales, legis-lativos, están obligados por sus mandatos a llevar a cabo un examen e informe. Por lo tanto, en casode que las diferencias no puedan ser resueltas, seleccionarían criterios adecuados y proseguirían.Otros auditores pueden limitar el alcance del examen a áreas en las cuales el acuerdo en los criterios sealcanzó o, dependiendo del grado e importancia del desacuerdo, pueden considerar el renunciar alcompromiso.

.29 Bajo ninguna circunstancia, el auditor debe realizar la auditoría e informe, basado en criteriosque crea son inadecuados.

.30 Si la gerencia o el auditor son incapaces de identificar criterios adecuados para algunos de losasuntos sujetos a auditoría, el enfoque debe reducirse y debe reportarse dicha limitación.

.31 Debe obtenerse suficiente y apropiada evidencia de auditoría con el fin de proporcionar una baserazonable para apoyar el contenido del informe. [Marzo 1988]

.32 Al determinar la suficiencia y propiedad de la evidencia, el auditor es guiado por la necesidad deminimizar el riesgo de informar hallazgos erróneos o conclusiones inapropiadas.

.33 La suficiencia y propiedad de la evidencia son conceptos interrelacionados y se refieren a la can-tidad y calidad de evidencia. La decisión de haber obtenido una suficiente cantidad de evidencia severá influenciada por la calidad de la misma.

.34 Generalmente, la evidencia obtenida directamente por el auditor (por ejemplo, a través de laobservación o análisis) es más confiable que la información obtenida indirectamente, y la evidenciadocumental es más confiable que la evidencia oral.

.35 El auditor puede necesitar apoyarse en evidencia persuasiva en vez de conclusiva. Por lo tanto, elauditor normalmente busca evidencia corroborativa de distintas fuentes o de naturaleza distinta alhacer evaluaciones y formular conclusiones.

N O R M A D E I N F O R M E

.36 No existe una norma de informe en la práctica actual de auditoría de la optimización de recursosque sea análoga a la norma de informe del auditor de estados financieros. Los informes de auditoríade la optimización de recursos varían entre las jurisdicciones y las auditorías, dependiendo de las dife-rencias de los mandatos de auditoría, del enfoque y complejidad de la auditoría particular y sus hallaz-gos. Haciendo caso omiso de las variaciones al informar, existen elementos fundamentales que debenser incluidos en cualquier reporte de auditoría de la optimización de recursos. Éstos se presentan enel punto siguiente:


.37 El informe del auditor debe:(a) describir los objetivos y enfoque de la auditoría, incluyendo cualquier limitación en ellos;(b) declarar que el examen fue realizado en cumplimiento con las normas recomendadas en esta sec-

ción, y que se incluyeron pruebas y procedimientos que el auditor consideró necesarios para las circunstancias;

(c) identificar los criterios y describir los hallazgos que conforman la base para las conclusiones delauditor; y

(d) formular las conclusiones del auditor. [Marzo 1988]

.38 Es importante que el informe describa los objetivos del examen de auditoría y los asuntos audi-tados, para que los lectores puedan entender e interpretar apropiadamente los resultados. Los objeti-vos de auditoría están basados en el mandato de la auditoría y deben indicar claramente los propósitosdel caso particular. El alcance se describe al identificar la entidad, o sección de la misma, sujeta aauditoría (por ejemplo, la corporación, departamento y/o programa); es decir, identificar los asuntosexaminados, y describir el tiempo cubierto por la auditoría.

.39 Cualquier limitación en el alcance, y las razones de las mismas, deben ser descritas en el informe.Una limitación de alcance ocurre, por ejemplo, cuando el auditor es incapaz de someter a auditoríaunidades o sistemas organizacionales clave, o realizar procedimientos necesarios, debido a factores fue-ra de su control. El alcance también puede estar limitado por la inhabilidad de identificar o llegar aun acuerdo sobre los criterios adecuados, como se discutió en los párrafos PS-5400.28 y PS-5400.30.El auditor consideraría si es apropiado comentar en el informe, las implicaciones de la ausencia de cri-terios adecuados para la entidad auditada.

.40 Las normas generales y de examen indican las cualidades profesionales que se esperan de losauditores involucrados en auditoría de la optimización de recursos, y normas básicas para la realiza-ción de los exámenes. Por lo tanto, el informe debe indicar a los lectores que el examen fue realizadoen cumplimiento con esas normas y que el auditor, para acatarlas tomó decisiones sobre pruebas yprocedimientos necesarios, en las circunstancias particulares.

.41 El informe debe identificar criterios y describir los hallazgos en forma suficiente para permitir alos lectores entender la base sobre la cual el auditor extrajo sus conclusiones. Los hallazgos de la audi-toría surgen de un examen de los hechos subyacentes, comparaciones con criterios adecuados y losanálisis del auditor. Los criterios sobre los cuales el auditor hizo sus evaluaciones y formuló sus con-clusiones pueden adjuntarse en la descripción de los hallazgos, o pueden indicarse separadamente enel informe. Alternativamente, el auditor puede referir al lector a una fuente accesible. En cualquiercaso, los criterios deben ser claramente identificables.

.42 El informe debe formular claramente las conclusiones del auditor. Las conclusiones deben estarrelacionadas con los objetivos y enfoque, y deben desprenderse lógicamente de la descripción de loscriterios y hallazgos.

.43 Los informes de auditoría de la optimización de recursos también pueden incorporar las reco-mendaciones del auditor, así como las respuestas de la gerencia con respecto de los asuntos informados.


A P L I C A C I Ó N D E L A N O R M A D E I N F O R M E E N

C I R C U N S T A N C I A S E S P E C Í F I C A S

.44 Los requerimientos de informe varían de acuerdo con los mandatos específicos de la auditoría dela optimización de recursos, ya sean formulados en la legislación o establecidos por contrato. Los si-guientes puntos proveen una guía general a los auditores legislativos y otros, quienes son exigidos porla legislación actual a formular sus conclusiones: (a) en forma de una opinión con respecto de la enti-dad, o alguna sección de la misma, o (b) en forma de deficiencias observadas.

(a) Cuando el mandato de auditoría requiere que se exprese una opinión con respecto de unaentidad, o parte de la misma, la opinión del auditor debe expresarse claramente, o sino declararque no se puede expresar una opinión y las razones para no hacerlo. Una explicación adecuadadebe darse con respecto de cualquier salvedad contenida en la opinión.

La redacción precisa de la opinión del auditor dependerá de los objetivos y enfoque delmandato. La opinión del auditor debe estar relacionada con los criterios sobre los cuales se basa.Además, las palabras “en todas las consideraciones importantes” se añaden frecuentemente paradar a entender a los lectores la importancia del juicio en relación con la significancia.

Una opinión limitada sería expresada si hay una limitación de enfoque, a menos que éstasea tan penetrante que no exista base para una opinión. En este caso, el auditor negaría la opi-nión. En forma similar, puede haber asuntos tales como deficiencias reportadas, que limiten laopinión de la auditoría pero que no sean tan significativos como para exigir una opinión adversa.Las limitaciones deben ser descritas claramente en el informe.

(b) Los auditores, tales como los del gobierno federal y provincial, pueden ser exigidos por susmandatos a reportar deficiencias observadas en sistemas, controles y prácticas gerenciales, u otrasinstancias cuando no ha existido cumplimiento debido a la economía, eficiencia, o eficacia, o asu obtención. En estas circunstancias, las conclusiones del auditor se relacionan con las deficien-cias observadas, y de esta forma el informe debe, en el contexto del alcance y objetivos del exa-men, identificar cada deficiencia, los criterios y, describir los hallazgos relacionados con éstos.Además, para mayor claridad, el auditor debe considerar si es apropiado describir el enfoque eincluir una descripción de la forma en que se seleccionaron los asuntos a examinar.


C E R T E Z A D E C A L I D A D

Un conjunto de normas profesionales no ase-gura por sí mismo que los auditores vayan, de he-cho, a acatarlas. Lo que los practicantes necesitanes un método para asegurar que las normas se cum-plen en sus auditorías. Para este fin, varias oficinasque practican la auditoría comprensiva han estable-cido regímenes para la certeza de calidad. Talesregímenes incluyen varios elementos, y documen-tan las medidas que deben observarse en cada etapade una auditoría.

M A N U A L E S D E A U D I T O R Í A

Un elemento de los regímenes de certeza decalidad es la preparación y uso de manuales deauditoría, los cuales detallan cómo se realizará lapráctica en la oficina. Normalmente, estos manua-les están basados en varios documentos emitidospor el CICA, y se refieren a la auditoría, pero pro-veen mayor detalle y están diseñados con la natu-raleza, mandato y circunstancias de la oficina indi-vidual en mente.

Aunque varían, las manuales de auditoríausualmente cubren, entre otros, los siguientes temas:

• legislación vigente y mandato de la oficina;• las normas éticas esperadas de los auditores

(por ejemplo, el Código de ética para audito-res internos en el gobierno federal,280 que fueadaptado del Código de ética del Instituto deAuditores Internos);

• la organización de la oficina, con las respon-sabilidades de cada área y nivel descritas endetalle;

• un detalle de los pasos a seguir en una audi-toría, y los procedimientos a adoptar;

• las acciones que deben tomarse en cada pasopara garantizar la calidad, incluyendo la su-pervisión y revisión requeridas;

• las metodologías y técnicas a ser usadas en lasvarias circunstancias;

• consejo referente a temas que los auditoresenfrentan a menudo, tales como el determi-nar criterios apropiados, recopilar y evaluarevidencia, preparar y presentar informes;

• requerimientos para la documentación deltrabajo de auditoría;

• procedimientos para tratar con clientes y otrasorganizaciones; y

• políticas y procedimientos para temas talescomo confidencialidad del ente sujeto a audi-toría e información de la oficina, confianza ycoordinación con las auditorías internas, ycomunicación con el público.

A medida que las oficinas adquieran experien-cia con la auditoría comprensiva, los manuales deauditoría tienden a modificarse y a expandirse. Sinembargo, el apego a las políticas y procedimientosdel manual más elaborado no asegura auditoríascompetentes. La auditoría comprensiva es un ejer-cicio amplio en el uso del juicio profesional. Esconcebible que una auditoría impecable en otrosaspectos, pueda contener tales errores de juicio queel resultado fuera inválido y embarazoso para laoficina.

Es por esta razón que las oficinas han incorpo-rado revisiones en sus procedimientos para someterauditorías individuales a discusiones de grupo uotras formas de revisión a medida que progresan.

P R O C E S O S D E R E V I S I Ó N

SupervisiónLas oficinas aseguran que sus auditorías son

dirigidas y supervisadas por auditores experimenta-dos. Los requerimientos de supervisión se indicancon cierto detalle en el Capítulo 24. La supervi-sión pretende asegurar que todas las decisiones yjuicios importantes, propuestos por los miembrosdel equipo de auditoría, sean revisados por alguienque los pueda validar rigurosamente. Los líderes


de los equipos son supervisados por sus superiores,cuya responsabilidad es asegurar que las auditoríasbajo su jurisdicción sean realizadas apropiadamen-te.

Revisión de grupoEn la mayoría de las oficinas, es común que

los auditores superiores revisen los planes, eviden-cia recopilada y conclusiones de sus colegas. Estoprovee una oportunidad para que los juicios de loslíderes del equipo sean puestos a prueba contra laexperiencia colectiva y sabiduría de la oficina.Otro beneficio de esta clase de revisión es quemantiene a quienes revisan, al tanto de lo que su-cede en otras partes de la oficina, y puede contri-buir a la uniformidad y mejoramiento de la prácti-ca al compartir enfoques y experiencias exitosas.

Otra forma de revisión de grupo consiste enque auditores de otros despachos revisen el trabajoen relación con auditorías específicas, o tal vez exa-minen la función como un todo. Esta prácticapuede verse también como una forma de revisiónindependiente.

Revisiones independientesAlgunos despachos establecen comités de con-

sultoría de auditoría para auditorías individuales.Normalmente, estos comités están compuestos porpersonas del interior y exterior de la oficina, dondelos externos traen conocimientos específicos o sonperitos en algún aspecto vital de la auditoría. ElManual de la Oficina del auditor general de Canadáidentifica los tres propósitos a los que sirven loscomités de consultoría, y que son requeridos paratodas las auditorías, excepto las auditorías financie-ras y de seguimiento:

• Los comités de consultoría ayudan a la oficinaa dar un enfoque consistente, de alta calidad asu trabajo, al proveer consejo, guía y asesoríaal director de la auditoría y al asistente delauditor general responsable.

• Los comités están diseñados para proveer unforo en el cual el auditor pueda presentar pla-nes, hallazgos, conclusiones y recomendacio-nes, y discutir temas difíciles, ambiguos yestrategias alternativas de informe.

• Los miembros individuales de un comité deconsultoría, quienes tienen conocimiento es-pecializado en un área particular tambiénpueden actuar como consultores especiales deldirector de auditoría y del asistente del audi-tor general, en cuestiones relacionadas con susáreas de especialización.281

Un párrafo subsecuente de la misma seccióndel Manual identifica cuándo debe buscarse el con-sejo del comité:

El asistente del auditor general debe obtener conse-jo de los miembros del comité:

• antes de la implementación del plan de examen;• al final de la indagación, para revisar el infor-

me de la misma y el plan propuesto de exa-men, incluyendo el enfoque, alcance y crite-rios para la auditoría;

• al final de la etapa de examen, para revisar lasobservaciones propuestas, hallazgos, estrategiade informe; y

• al hacer el borrador del informe con énfasisparticular en las conclusiones y recomenda-ciones.

El Manual aclara que puede solicitarse delconsejo del comité o de sus miembros individualesen otras ocasiones, si se requiere.

Por supuesto, no todas las oficinas usan comi-tés de consultoría al grado que la Oficina del audi-tor general de Canadá lo hace, pero donde seanusados, son extremadamente útiles para garantizarauditorías efectivas, de alta calidad.


Revisiones prácticasLa revisión práctica interna dentro de la ofici-

na de los practicantes, es un método que ha sidoutilizado para llevar a cabo revisiones a muestras deauditorías, una vez finalizadas.

En la Oficina del auditor general de Canadá,las revisiones prácticas buscan proveer certeza alauditor general y al comité ejecutivo de lo bien quese está cumpliendo con sus responsabilidades.Tales revisiones, por ejemplo, evaluarían la calidadde la auditoría, información sobre el logro de obje-tivos y racionalidad de los costos, y cumplimientocon las normas profesionales y de la Oficina.

Los equipos de revisión práctica también pro-veen a los equipos de auditoría con sugerenciasconstructivas para mejorar la economía, eficiencia yeficacia de su trabajo.

A D Q U I S I C I Ó N D E P E R S O N A L

Un aspecto en el cual coinciden todos las ofi-cinas que practican la auditoría comprensiva, es lanecesidad de tener auditores competentes disponi-bles para administrar y realizar las auditorías. Lascualidades que se buscan se desglosan en elCapítulo 24.

La auditoría comprensiva no puede domi-narse únicamente con conocimiento académico.Los practicantes actuales y potenciales normal-

mente poseen credenciales académicas respetables;requieren experiencia laboral y capacitación espe-cialmente diseñada para la auditoría comprensiva.Un énfasis en el desarrollo profesional caracteriza alas oficinas que hacen este trabajo. La participa-ción en cursos de capacitación es activa.

Todas las oficinas que practican la auditoríacomprensiva le prestan una atención cuidadosa a suorganización interna. Reconocen que el entendi-miento de la organización sujeta a auditoría esesencial para una auditoría exitosa, y la mayoría deellas están organizadas para que los auditores seconcentren en ciertas áreas (tales como un grupode departamentos de gobierno), de manera que eltiempo que necesitan para adquirir el conocimien-to de la organización sea minimizado, y se mejoresu entendimiento de los problemas y restricciones aenfrentar. Tales disposiciones organizacionales ayu-dan a dar certeza de que la calidad de las auditoríasserá alta.

Éstos son, entonces, los métodos principalesque los auditores comprensivos y sus oficinas apli-can con el fin de asegurar que la calidad del trabajocumpla con normas que satisfagan a sus clientes yden buen nombre a la profesión. Se puede esperarque, con el tiempo, haya más desarrollos en estosaspectos, a medida que la auditoría comprensivaagregue aún más valor a sus clientes.


280 SECRETARÍA DEL TESORO DE CANADÁ, TREASURY BOARD OF CANADA MANUAL—REVIEW, INTERNAL AUDIT, EVALUATION (SECRETARÍA DEL TESORO DE CANADÁ, MAYO DE 1994) PÁGS. 36-37.281 OAG MANUAL, §6031.03-.05.

P A R T E I I I . C A P Í T U L O 2 4 . P E R F I L D E L A U D I T O R C O M P R E N S I V O 3 5 3


PERFIL DELAUDITORCOMPRENSIVO

Ninguna auditoría es mejor que los individuosque la realizan. En una disciplina como la auditoríacomprensiva, donde se espera tanto, es esencial quelos practicantes gocen de la competencia requeridapara hacer el trabajo satisfactoriamente. Un trabajodesordenado o insatisfactorio trae oprobio no sólo aaquéllos que están involucrados directamente, sinotambién a las profesiones de los auditores. Como semencionó en el capítulo previo, debido a que lapráctica de la auditoría comprensiva es relativamen-te joven, particularmente en comparación con laauditoría de estados financieros, es importantefomentar la aceptación del cliente, y eso se logracon el beneficio obtenido de auditorías competentes.La competencia profesional, por lo tanto, es unasunto de suma consideración.

La necesidad de esta competencia se reconoceclaramente en la profesión. Las normas del Institu-to Canadiense de Contadores Colegiados, citan losiguiente:

La persona o personas llevando a cabo lainspección debe poseer, o deben poseer colec-tivamente, el conocimiento y competencianecesarios para cumplir con los requerimien-tos de la auditoría particular.282

Una política algo similar es adoptada por laOficina del auditor general de Canadá:

El director de auditoría, en consulta conel asistente del auditor general, debe asegurar-se que el equipo que conduce la auditoría

tiene las disciplinas, destrezas y niveles deexperiencia apropiados y necesarios para laasignación.283

Sobre este particular, las normas del Institutode Auditores Internos señalan:

Los auditores internos deben poseer elconocimiento, destrezas y disciplinas esencialespara la realización de auditorías internas.284

La auditoría comprensiva abarca variedad deasuntos, en una gama de ambientes tales, que nin-gún individuo solo podría acumular todas las des-trezas, conocimiento y experiencia requeridos pararealizar la auditoría comprensiva. Sin duda, eltema de las calificaciones ha interesado a los practi-cantes desde que primero empezaron a realizarauditorías comprensivas. En conjunto con su pro-grama de desarrollo profesional, en 1983 la CCAFsolicitó a un grupo de practicantes de auditoríacomprensiva que consideraran las destrezas necesa-rias para este tipo de trabajo. Como resultado delas deliberaciones del grupo, la Fundación publicóKnowledge Requirements for Comprehensive Auditing:A Practitioner’s Guide, en 1984. Se consideró queéste era un documento preliminar, sujeto a reconsi-deración a medida que se adquiriera más experien-cia en la disciplina. En este momento, una revi-sión amplia de este tema se está llevando a cabo.El material presentado en este capítulo se apoya engran medida en la publicación de 1984, y los lecto-res deben reconocer que es más indicativa queautoritaria.

¿Cuáles destrezas son necesarias para llevar acabo auditorías comprensivas? Primero, es útilhacer ciertas distinciones. Una primera diferenciase da entre la gente que realiza auditoría compren-siva regularmente, y otros que ocasionalmente es-tán involucrados en este tipo de trabajo. Los indi-viduos en el primer grupo son auditores; aquéllosen el último son especialistas técnicos que son traí-dos para auditorías específicas donde su opinión

experta es necesaria para una auditoría competente,completa y comprensiva. Una segunda distinciónexiste entre aquéllos que dirigen la auditoría, yaquéllos que trabajan bajo la supervisión del líder.Una tercera distinción se da entre las destrezasrequeridas por auditores individuales, y las destrezascolectivas del equipo de auditoría comprensiva.

¿Qué se necesita de alguien que dirige unaauditoría comprensiva?

L Í D E R E S D E A U D I T O R Í A


El líder del equipo de auditoría es responsablede la calidad y costo del trabajo emprendido. Paracumplir estas responsabilidades, los líderes debentraer una combinación de cualidades diversas a laasignación. Deben tener un entendimiento de unaamplia gama de prácticas gerenciales y una sensibi-lidad a su aplicación práctica en circunstancias es-pecíficas. Más aún, deben ser capaces de usar, perono estar dominados por, las destrezas técnicas yespecialistas de los miembros de su equipo, y defomentar el entendimiento y cooperación de lagerencia a lo largo del proceso.

Entre otras cosas, los líderes del equipo sonllamados para emitir juicios sobre:

• la importancia de los elementos componentesde la asignación: sin un entendimiento bási-co de los conceptos de cada elemento, puedeser que un practicante no dedique recursossuficientes a algunos de estos elementos. Porejemplo, sin un entendimiento de la adminis-tración de recursos humanos, las ineficienciasen el uso del personal de una organizaciónpueden no ser reconocidas como un área quejustifique investigación;

• la necesidad de fuentes alternativas de apoyode personal confiable y especializado: lospracticantes deben saber lo suficiente acercade un área para reconocer cuándo no están

calificados para tratar efectivamente con lostemas identificados. El líder debe estar ente-rado de las fuentes disponibles de conoci-miento especializado para este fin; y

• la necesidad de administrar y evaluar la cali-dad de la contribución de cualquier consultorespecializado o apoyo de personal que puedaobtenerse: deben estar en control del trabajorealizado por un especialista. Deben tener unnivel de conocimiento suficiente para inter-pretar el trabajo del especialista en el contextode la auditoría global, e informar los hallazgosdel especialista a la gerencia.

Con el fin de emitir estos juicios, los líderes delequipo de auditoría deben tener un entendimientoclaro de las seis áreas temáticas generales siguientes.

CO N C E P T O S Y P R Á C T I C A S D E L A A U D I T O R Í A

C O M P R E N S I VA

El conocimiento de la historia de la auditoríacomprensiva en Canadá y en otras partes, el con-cepto, sus características y limitaciones, el papel,servicios y publicaciones de la CCAF, y la publica-ción Las normas de auditoría de la optimización derecursos del Instituto Canadiense de ContadoresColegiados, y las Normas de auditoría generalmen-te aceptadas, permiten a los practicantes entenderla aplicación apropiada de este concepto y explicar-lo a los clientes. Provee un entendimiento sobre lamanera en la cual otros conceptos de auditoría serelacionan con la auditoría comprensiva y las nor-mas de competencia profesional, independencia,objetividad y razonabilidad que se requieren.

E S T R U C T U R A S D E A U T O R I D A D

Para que los practicantes apliquen el conceptode auditoría comprensiva dentro del contexto de suasignación, es necesario que tengan un entendimien-to de la ley y prácticas del sector en el cual la enti-



dad de auditoría opera, su estructura organizacional,servicios y/o productos, sus necesidades y flujos deinformación. Este entendimiento provee el conoci-miento necesario para evaluar la integridad, relevan-cia, plazos y precisión de la información suministra-da al órgano directivo, y su impacto en asuntos derendición de cuentas. El conocimiento de los esta-tutos y regulaciones relevantes asegura que el esfuer-zo al realizar la auditoría está dirigido a asuntos queestán genuinamente dentro de la competencia de laorganización.

E F I C AC I A O R G A N I Z AC I O N A L

Los líderes del equipo necesitan un conoci-miento claro de la organización, de las estructurasde rendición de cuentas, programas, procesos y pro-cedimientos gerenciales. Esto incluye un conoci-miento de la teoría científica de la conducta, en loque respecta a conducta organizacional y al impactode ambientes de trabajo en los gerentes, empleadosy la organización entera. Este conocimiento permitea los practicantes escoger las formas más apropiadasde evaluar la estructura organizacional y relacionesde rendición de cuentas, dentro de la organización.Con respecto a la organización propiamente, loslíderes deben entender:

• su relación con otras organizaciones o funciones;• sus relaciones de rendición de cuentas;• sus procedimientos y procesos de administra-

ción;• las fuentes y la naturaleza de cualquier restric-

ción que pueda afectar ‘un cumplimiento de-bido’; y

• sus servicios, entregas y efectos.

F U N C I O N E S Y S I S T E M A S G E R E N C I A L E S

El conocimiento de lo que constituye unabuena práctica es esencial para que los auditoresevalúen los sistemas y prácticas usadas por la orga-nización, y juzguen si éstas contribuyen a una bue-

na rendición de cuentas y a un cumplimiento debi-do de economía, eficiencia y eficacia. Entre lasdiversas prácticas que afectan la administración dela información y de recursos humanos, físicos, yfinancieros, están las siguientes:

• realización de pronósticos –incluyendo pronós-ticos económicos, demográficos y de mercado;

• planeamiento –incluyendo las convencionesgeneralmente aceptadas de planeamiento estra-tégico, planeamiento de programas y presupues-tos, varias técnicas de asignación de recursos;

• control de operaciones –incluyendo controlesde procesos y proyectos, para amplios proyectosde obras públicas, investigación y administra-ción;

• administración de recursos humanos –inclu-yendo los papeles respectivos de gerentes delínea y la función de personal en la rendiciónde cuentas, la toma de decisiones con respectoa: planeamiento de la fuerza laboral, adquisi-ción de personal, planeamiento de carrera, en-trenamiento, desarrollo, evaluación del desem-peño, dirección, motivación, sanción del perso-nal, evaluación de trabajo, clasificación, com-pensación y relaciones del personal;

• el papel de la función financiera en la rendi-ción de cuentas y la toma de decisiones;

• la forma y contenido de los documentos pre-supuestarios;

• control presupuestario e informes financieros;• contabilidad y control de transacciones de

rentas, gastos y activos; • administración de activos, efectivo, propiedades,

material, suministros e información;• gerencia de recursos informáticos;• fuentes de información incluyendo las de

ciencias políticas, gerenciales, físicas y sociales;• mecanismos para almacenar, analizar y tener

acceso a la información; y• técnicas analíticas –incluyendo análisis finan-

cieros, estadísticos y cuantitativos.

P R O C E S O S Y C O N T R O L E S D E E VA LU AC I Ó N

Los practicantes deben tener conocimiento dela forma en que operan los programas de revisiónde grupo, programas de auditoría interna y otrasevaluaciones sistemáticas y análisis de desempeñoorganizacional y de programas. Con este conoci-miento, pueden juzgar mejor en cuáles circunstan-cias es probable que sean útiles cada una de estasmetodologías, y el nivel de esfuerzo requerido paraaplicarlas.

P R O C E S O D E A U D I T O R Í A

Los líderes de auditoría deben ser expertos enel proceso, deben ser capaces de realizar y supervi-sar que se cumpla con las normas profesionales re-levantes respecto al planeamiento, examen e infor-me del trabajo de campo. Los distintos aspectosdel proceso de auditoría incluyen:

• planeamiento de la auditoría;• entendimiento de la organización;• entendimiento y evaluación de los sistemas,

resultados y optimización de los recursos;• fuentes y uso de los criterios de auditoría;• evidencia de auditoría, incluyendo una amplia

gama de técnicas de recolección y análisis; e• informe de auditoría.

Los líderes deben saber cómo seleccionar yaplicar eficientemente todas las herramientas y téc-nicas disponibles para recopilar y analizar la infor-mación en un reporte lógico, comprensivo y cons-tructivo que trata la rendición de cuentas y cumpli-miento debido con la optimización de recursos.

É T I C A

Los líderes de la auditoría deben estar concen-trados en los requerimientos de ética de los audito-res comprensivos. La honestidad, justicia, objetivi-dad, independencia y cumplimiento con la ley son

valores necesarios, y éstos deben combinarse conun entendimiento sensible de la necesidad de con-fidencialidad de cierta información. Debido a quelos miembros de los equipos de auditoría compren-siva a menudo provienen de disciplinas diferentes,los líderes de la auditoría deben ser capaces detransmitir y ejemplificar normas éticas apropiadas alos otros miembros del equipo.

A D M I N I S T R AC I Ó N D E L A D I N Á M I C A D E LO S

I N D I V I D U O S

Mucho más que la auditoría de estados finan-cieros, la auditoría comprensiva requiere de destre-zas altamente desarrolladas en la administración derelaciones humanas. Existen dos facetas para ello:el tratamiento de los clientes y, la formación yadministración del equipo de auditoría.

Tratamiento de clientesEn algunas instancias, los miembros de los

cuerpos directivos y sus gerentes tendrán un enten-dimiento un tanto escaso de la auditoría compren-siva. Sin duda, pueden no tenerlo del todo, ya seaque el mandato del auditor para este tipo de audi-toría esté legislado o no, deben explicar tanto alórgano directivo como a la gerencia el conceptoglobal, sus enfoques, procesos y beneficios. Debenasegurar expectativas realistas. Además, debenexplicar el concepto de representaciones de lagerencia sobre eficacia y, en el caso que el órganodirectivo decida acogerlo, asistir en el diseño e ini-ciación de estrategias de implementación.

Particularmente, donde no hay mandato legis-lativo para la auditoría comprensiva, los auditoresactúan como mediadores, consejeros y educadoresal grado apropiado. Idealmente, participarán con elórgano directivo y la gerencia para decidir qué seráobjeto de auditoría, y, como se discutió en elCapítulo 18 –explicar las implicaciones, tanto paralos costos como para el informe final– de las deci-



siones acerca de las opciones disponibles de alcance,importancia y grado de certeza de la auditoría.

Los auditores deben instar a los clientes a par-ticipar en las decisiones referentes a estos asuntos.Cuanto más grande sea su participación, más gran-de será la probabilidad de que la auditoría cumplirácon sus necesidades y menor será la posibilidad deuna decepción acerca de expectativas poco realistas.

Frecuentemente, la gerencia de una organiza-ción que tenga poca experiencia en auditoría com-prensiva, o no la tenga del todo, estará escéptica, an-siosa u hostil al proceso. La experiencia ha demos-trado que los mejores resultados llegan cuando existeuna cooperación plena entre los auditores y aquéllosque administran lo que es objeto de la auditoría. Esimportante, por lo tanto, que los auditores poseanlas destrezas interpersonales para ganar la coopera-ción necesaria y superar cualquier renuencia inicialque encuentren en una organización.

Administrando el equipo de auditoríaLos líderes del equipo de auditoría deben ser

justo eso: líderes. Su primera responsabilidad esasegurar que todos los conocimientos especializa-dos, necesarios para una auditoría específica esténdisponibles para el equipo, o estén representadosen él. Algunas oficinas legislativas de auditoríatienen profesionales de otras disciplinas que reali-zan auditoría al personal; algunas firmas privadastienen unidades asociadas de consultoría u otras delas cuales se pueden extraer conocimientos especia-lizados, no financieros. En algunas instancias, esnecesario contratar externamente el conocimientoespecializado. Los líderes del equipo de auditoríadeben estar convencidos de que los miembros delequipo de otras disciplinas verdaderamente tienenla especialización necesaria. El costo de reclutareste conocimiento especializado debe, por supues-to, tomarse en consideración.

La supervisión de lo que a menudo es unequipo multidisciplinario trae retos que el líder

debe enfrentar. Algunas veces los expertos de otrasdisciplinas pueden ser superiores en rango al líder,una situación que requiere un manejo cuidadoso.Los más novatos del equipo también requierensupervisión. El Manual de la Oficina del auditorgeneral de Canadá. dice lo siguiente con respecto ala supervisión:

La política requiere que los miembros delequipo de auditoría sean supervisados apropia-damente. El director de auditoría es responsa-ble de la dirección, coordinación y control glo-bales de todo el trabajo de auditoría. Los líde-res del proyecto deben monitorear todas laslabores individuales y proveer apoyo a todoslos miembros del equipo, según se requiera.

La supervisión del trabajo de auditoríaes un proceso esencial y continuo. Se inicia alplanear y dar direcciones claras a los miem-bros del equipo acerca de su trabajo, asegu-rándose que este trabajo se lleve a cabo, yevaluando la importancia de los problemasafrontados. La supervisión debe asegurar que:• el trabajo de auditoría se conforma a las

políticas;• el enfoque de auditoría y los procedimien-

tos adoptados son efectivos y llevados acabo apropiadamente;

• únicamente trabajo esencial sea realizado;• la evidencia de auditoría recopilada sea sufi-

ciente y apropiada para apoyar y sustentarlas conclusiones de auditoría;

• el trabajo de auditoría esté documentadoapropiadamente en papeles de trabajo;

• los presupuestos, horarios y programas de laauditoría se cumplan;

• personal con la mezcla correcta de destrezassea asignado a los proyectos de auditoría;

• los hechos y hallazgos de auditoría seanrevisados con los niveles apropiados degerencia en la organización sujeta a audito-ría; y los asuntos incluidos en los capítulos

de auditoría sean significativos, verdaderos,justos y apoyados por evidencia de auditoríasuficiente y apropiada.285

Claramente, se necesitan destrezas importantesnecesarias para completar todas estas labores desupervisión exitosamente.

Además de todo lo indicado, los líderes delequipo de auditoría deben asegurar que sus audi-torías sean coordinadas apropiadamente con cual-quier otra auditoría que la oficina esté realizandoen forma simultánea. Cualquier duplicación deesfuerzo en la auditoría no sólo es costosa para laorganización de auditoría, sino también puede serinnecesariamente molesta y desordenada para aqué-llos que son objeto de la auditoría.

E L E Q U I P O D E A U D I T O R Í A

El equipo de auditoría que el líder supervisadebe poseer todas las capacidades necesarias parallevar a cabo una auditoría comprensiva exitosa.Cuando el tema examinado abarca cuestiones téc-nicas que no están dentro de las áreas usuales deconocimiento especializado de los auditores finan-cieros, se requiere la asistencia profesional de otrasdisciplinas. Equipos multidisciplinarios son tantola regla como la excepción en auditoría comprensi-va.

A menudo, los auditores individuales han ad-quirido conocimiento especializado en una varie-dad de temas relevantes, tales como informática o

administración de recursos humanos, que son frecuentemente requeridos en las auditorías.Cuando tal conocimiento existe internamente, y senecesita en una auditoría específica, la oficina notendrá que contratar peritos externos. Cuando noexiste, el equipo tendría que ser complementadocon uno o más expertos externos.

Expertos técnicos, no en auditoría, puedenusarse en cualquier etapa de una auditoría. Ellospueden contribuir a la identificación de áreas pro-blemáticas potenciales en la etapa de planeamiento,a la identificación de criterios de auditoría, al dise-ño de programas de auditoría para obtener eviden-cia relevante, al análisis de la evidencia y a la for-mulación de conclusiones y estructuración de lasrecomendaciones que surgen.

Así como con el líder del equipo, todos losmiembros deben tener un entendimiento de la orga-nización que se examina y entender el concepto deauditoría comprensiva y sus implicaciones. Tambiéndeben poseer un buen conocimiento acerca de:

• técnicas relevantes de auditoría;• las normas a las que se deben apegar en audi-

torías comprensivas;• principios de contabilidad para entender los

procesos de cálculo de costos; y• los medios para recopilar y analizar evidencia.

Además, todos los miembros del equipo de-ben adoptar las actitudes, valores y ética requeridosde los auditores.


282 CICA STANDARDS, §.10.283 OAG MANUAL, §2601.01.284 IIA STANDARDS, PÁG. 13.285 OAG MANUAL, §1507.12-.13.

P A R T E I I I . C O N C L U S I Ó N 3 5 9

CONCLUSIÓN

Aunque se trata de un concepto relativamentenuevo, la auditoría comprensiva es generalmentereconocida por el sector público canadiense comouna buena manera de mejorar la rendición decuentas, la administración y la dirección. Este tipode auditoría que fuera introducida en la legislaciónfederal en los años setenta es actualmente utilizadaprácticamente por todas las administraciones pro-vinciales, varias administraciones municipales, tan-to medianas como grandes, y por un gran númerode instituciones de los sectores de salud, educacióny servicios sociales. Si bien esta auditoría fue ela-borada en el sector público, hoy día se practicacada vez más en el sector privado.

Canadá no es el único país que busca un me-joramiento en la rendición de cuentas y el desem-peño, otros países manifiestan igualmente un graninterés por esto. Por ejemplo, en los EstadosUnidos, la Oficina de Contabilidad General acabade acuñar ‘la auditoría del desempeño’, expresiónestadounidense que traduce el concepto de audito-ría comprensiva. En Gran Bretaña, este procesoestá incluido en los mandatos de auditoría de lasadministraciones locales bajo ‘auditoría de la opti-mización de recursos’. La mayoría de los paísesdesarrollados y un buen número de países en víasde desarrollo están lanzando iniciativas semejantes.

Si nos remontamos en la historia, es fácilencontrar a los predecesores del informe de rendi-miento. Desde hace varias décadas los auditoreshan señalado en sus reportes aquellos casos dondeconstataron errores, mal manejo de fondos, etc.No se trataba más que de casos particulares quefueron encontrados por los auditores durante susauditorías de los estados financieros. La auditoríacomprensiva va un paso más allá: se trata de unmétodo sistemático que busca determinar si la

gerencia presta toda la atención necesaria a losprincipios de economía, eficiencia y eficacia en suadministración de los recursos que le fueron con-fiados.

La auditoría comprensiva está lejos de ser unconcepto estático. De hecho, existen tres modelosdistintos para ejercerla, cada uno con una perspec-tiva distinta de la rendición de cuentas y del cuida-do prestado a los principios de economía, eficienciay eficacia.

El primer modelo trata de la calidad de lossistemas y de las prácticas de gestión afín de deter-minar el cuidado prestado a los principios de eco-nomía, eficiencia y eficacia. El segundo modeloconsiste en producir una declaración de certeza enrelación a los reportes preparados por la gerencia(por ejemplo, con la ayuda del marco de referenciaexplicado en la Parte II, que define los doce atribu-tos de la eficacia) para el cuerpo directivo sobre eldesempeño o la eficacia general de la organización.Según el tercer modelo, el auditor mismo es el queevalúa el desempeño y reporta los hallazgos.

Las primeras auditorías comprensivas fueronefectuadas según el modelo centrado sobre los siste-mas y prácticas de gestión –el modelo más utiliza-do hoy en día. El trabajo de los auditores es guia-do por criterios muy precisos que les permitendeterminar, tan objetivamente como les sea posible,el grado en el que se ha cumplido con estos indica-dores de buen desempeño. Los reportes en los quequeda sentado el buen desempeño junto con lasomisiones halladas han contribuido de manera im-portante a tranquilizar las inquietudes de la geren-cia. No existe aún un grupo de directivos que secomplazca en oír un reporte de auditoría que sólohable de problemas y omisiones. Es más, el hechode utilizar un conjunto de criterios rigurosos paraefectuar la auditoría brinda seguridad a la gerenciaal igual que al cuerpo directivo solicitando la audi-toría.

Sin embargo, este modelo tiene límites. Porejemplo, una forma de auditoría no es sino unaprocuración para evaluar el desempeño de unaorganización ya que se centra sobre los sistemas yprácticas de gestión y no trata directamente deldesempeño de la organización. Una cosa es que elreporte de auditoría precise que la gerencia ha res-petado o no ciertos criterios ligados a los sistemasde gestión, pero resulta mucho más difícil saber loque significa a fin de cuentas esta constatación encuanto al desempeño real de la organización.

De ahí que pasemos al segundo modelo: laatestación de los reportes preparados por la geren-cia sobre el desempeño o la eficacia. La ausenciacasi total hasta recientemente de este tipo de comu-nicación por parte de la gerencia explica porqueeste modelo no ha sido muy utilizado. Como lomencionamos anteriormente, una de las razonespor las cuales la gerencia no preparaba este tipo deinforme es que no existía un marco de referencia aeste respecto. Desde la creación de tal marco, lagerencia ha comenzado a presentar la informaciónsobre la eficacia y los auditores han empezado aemitir declaraciones respecto a la certeza de estosinformes. Esta forma de auditoría comprensiva seencuentra todavía en un período experimental envarias organizaciones.

El modelo centrado sobre las representacionesgerenciales, o modelo de atestación, presenta variosdesafíos para los auditores. Éstos deben conservarun equilibrio entre la independencia profesional yel peligro de aislarse completamente del proceso.Deben evaluar información que comporta diversosgrados de incertidumbre y de inexactitud. Ade-más, este modelo presenta un desafío a la prepara-ción profesional del auditor. Los auditores debenampliar sus conocimientos y su experiencia paratomar en cuenta la gama más amplia de conceptosque deben tratar y de métodos necesarios en mate-ria de medidas y análisis.

Esto implica que los auditores deben trabajar decerca con el cuerpo directivo y la gerencia paradefinir una estrategia de auditoría que sea rigurosa,pero siempre manteniendo una cierta flexibilidadpara tomar en cuenta el período de aprendizaje quedeben pasar tanto los auditores, como la gerencia yla dirección.

Según el tercer modelo, los auditores obtie-nen del cuerpo directivo el mandato de examinarellos mismos el desempeño de la organización, pro-bablemente con la ayuda del marco de referenciaque define los doce atributos de la eficacia.

Este modelo se usa cuando por una razón uotra, la gerencia no produce información sobre eldesempeño de manera suficientemente rigurosa, ylos miembros del cuerpo directivo estiman que elmodelo centrado sobre los sistemas y prácticas noles permitiría cumplir con su obligación de diligen-cia. Aunque esté previsto en algunas leyes, estemodelo no ha sido generalmente utilizado enCanadá. Sin embargo, algunas oficinas de audito-ría legislativa han comenzado, desde hace poco, aorientarse hacia lo que llamamos la ‘auditoría cen-trada sobre los resultados’.

Una estrategia según la cual el auditor exami-naría él mismo el desempeño de la organización,compensaría parcialmente la ausencia de represen-taciones gerenciales y, por supuesto, sobrepasaríalos límites del modelo centrado sobre los sistemas yprácticas. Sin embargo, esta estrategia conllevaríasus propias debilidades –los auditores podrían par-ticipar de manera demasiado cercana a las cuestio-nes ligadas a la elaboración de políticas.

No obstante, si la gerencia no cumple con suresponsabilidad de rendir cuentas sobre su desem-peño, no podemos esperar que el cuerpo directivopueda privarse de esta información. Esta informa-ción le es necesaria para poder ejercer su papel devigilancia, para poder evaluar las soluciones decambio y tomar las decisiones que se impongan, y


P A R T E I I I . C O N C L U S I Ó N 3 6 1

después poder justificar estas decisiones a las partesinteresadas. En este caso, los cuerpos directivos bienpodrían dirigirse a otros para obtener esta informa-ción, y los auditores son los primeros candidatos.

Para elegir el método que mejor conviene a laorganización, hay que considerar varios factores.La calidad de los sistemas y prácticas de la organi-zación, el compromiso de la gerencia en la rendi-ción de cuentas y el historial de la organizacióndeben ser considerados. El principal factor, sinembargo, reside en la calidad de la relación de res-ponsabilidad que existe entre la alta gerencia y ladirección –es decir la medida en que el cuerpo di-rectivo es mantenido al tanto de los aspectos prin-cipales de la eficacia de la organización, de losmétodos utilizados para lograrlo y del uso que hagade esta información.

La elección del modelo a utilizar debería de-pender de las circunstancias y de las necesidades decada organización. Debe tratarse de una decisiónclara, tomada después que lo hayan discutido ladirección y la gerencia, en presencia de los audito-res que deberán brindarles toda la informaciónnecesaria sobre las opciones existentes.

Poco importa el modelo que sea utilizado, losauditores deben conducirse de manera profesionaly deben respetar las normas de su profesión. Lasexigencias impuestas a los auditores son enormes, ylas verdaderas ventajas de este trabajo sólo podránrealizarse si los auditores respetan las normas máselevadas en materia de principios y prácticas profe-sionales.

Se reconoce ahora a la auditoría comprensivacomo parte de la administración pública de Canadá.Ya se ha probado que su fundamento conceptual eslo suficientemente sólido y flexible para hacer fren-te a los desafíos que se presenten y para adaptarse auna diversidad de circunstancias. Es realista espe-rar que esta auditoría continúe contribuyendo porlargo tiempo a la mejora de la rendición de cuen-tas, de la gestión y de la dirección.

ÍNDICE

A

Abella, Rosalie, 40Acta para modificar el Acta de administración

financiera. Véase Proyecto de ley C-24Acuerdo de Charlottetown, 27Acuerdo de Meech Lake, 27-28Adecuación (atributo), 148,185Agenda compartida de gerencia. Véase SMAAlberta, 120-121

mandatos del auditor, 229Alcance

áreas claves de auditoría, 256auditoría interna, 311-312,328costo y beneficio de la auditoría, 287cumplimiento de criterios de desempeño, 283definición, 249,277exámenes especiales de las corporaciones de la

Corona, 284y grado de certeza de auditoría procurado,

280-283legislación sobre, 250obligación del auditor de informar, 277

Véase también Auditoría comprensivaAlemania, 42Ambiente laboral (atributo), 151,188Anderson, R.J., 224,225Asesor(es)

documento de trabajo, 189,205-209eficacia, 163,177ideas y sugerencias, 181,189iniciativas y tendencias, 181papeles, 161-163,172-173preguntas anteriores a la discusión, 194-195redacción del informe, 164,181-184representaciones gerenciales, 191-193y taller de ejecución, 180,181,189-191

ejemplo de agenda, 210líneas generales, 202-204

y talleres organizacionales, 177,178Véase también Eficacia, participantes clave

Asistente del auditor general de Colombia Británica, 58Atención debida, 196-197

a las 3E, 237,238-240,260,283,284,291,359asegurar validez y justeza de la información,

196Ley del auditor general, 228oportunidad, 196planeación de auditoría comprensiva, 231responsabilidades y necesidades de los

accionistas, 196toma de decisiones, 196usando la información de auditoría, 295Véase también 3E, debida atención; Auditoría

comprensiva, eficaciaAtkinson, Michael, 10Auditor general de Canadá, 71,112,124,126,144

informe(s), 43,130Comité permanente de las finanzas del

Estado, 119informe del Comité Wilson, 233sobre contabilidad de costo total, 150

Manual de auditoría comprensiva, 125-126,269,322-323

papel en el desarrollo de la auditoría comprensiva, 228

perfil del auditor, 353sobre excelencia en el desempeño, 134-135

Auditor(es)atención debida a las 3E, 237,239,281CCAF

determinación del mandato de la entidad auditada, 256-257

revisión de los atributos de eficacia, 146externa, 103,222,311,321-324

evaluación de auditoría interna, 324-325,327,328,332,333

informe sobre la confianza, 334-335

R E N D I C I Ó N D E C U E N T A S , I N F O R M E D E R E N D I M I E N T O , A U D I T O R Í A C O M P R E N S I V A - U N A P E R S P E C T I V A I N T E G R A D A3 6 2 Í N D I C E

independencia, 39,227,273,286Informe de la Comisión independiente de

revisión de la oficina del auditor general de Canadá. Véase Comité Wilson

informe de rendimiento, 106,228interno(s), 39,230,308-309,311-312,313,

315-316,318,322-323,335juicio profesional, 242,331-334legislativo(s), 112,127,145,230-231,233

auditoría comprensiva, 230,240debida atención a las 3E, 240

informe, 233directo, 239información sobre las 3E, 245

niveles de certeza, 242-244,250-251,281normas GAAP, 225opinión sobre representaciones, 24-25papel, 163

elemento propio de auditoría, 163informe de eficacia, 162-163

preparación, 86-88recomendaciones, 238

a la dirección, 239Informe de cuentas públicas, 112informe sobre casos, 281-282

rendición de cuentas, 85-88,106grado de certeza, 250

sistemas de valores, 86Véase también Auditoría comprensiva

Auditoríaalcance amplio, 229,230cabeza, 39cálculo de riesgos, 85características y prerequisitos, 226-227comité, 39,329contabilidad, 224,225,226de representaciones gerenciales, 103,168eficacia, 85,144,154-155

informe, 195examen, 242,243financiera, 221,222,231-232

contabilidad, 224criterios y adecuación, 295-296estado, 226,241,250testimonio, 241,250

GAAS, 227hallazgos, 269-271informe a la dirección, 219informe de rendimiento, 85,103,150,168

papel del auditor, 162-163,1963E, 221

interna, 39,103,106,221,306-320,326-327,328,335

legislativa, 112,127,145,230-232,233,234,245,276,287

mecanismo de validación, 197nuevas técnicas para, 253papel, 225plan, 88,168,329prácticas ajenas a la auditoría, 235preparación, 87-88proceso, 85-86,356real, 233-234recomendaciones, 39,272y rendimiento cualitativo, 219y representaciones, horario y oportunidad,

155,168testimonio, 163,225,233,240factibilidad de llevar a cabo, 253factores afectando las decisiones, 283-298,

332-333fase de implementación, 232,267fase de indagación, 259-260

informe y plan de auditoría, 266-267fase de planeación, 231-232

alcance, 231-232comité consultativo, 256comprensión de la organización, 231criterios de evaluación de desempeño, 232cuestiones administrativas, 232indagación, 256nivel de certeza procurado, 232,234


nivel de significancia, 232objetivos, 256plan de auditoría, 266,267prácticas y sistemas gerenciales de calidad,

231recopilación y análisis de la evidencia, 232servicios ajenos a la auditoría, 235-236

financierocontabilidad, 224datos, 229informe, 230

funciones en toda la organización, 252actitud gerencial, 253-254desempeño, 239,360estabilidad en, 253sistemas de control, 253

gerencia económica, eficiente y efectiva, 230hallazgos, 269-270

causa y efecto, 270-271evaluación de

informabilidad, 270factores de significancia, 269-270

negativos y positivos, 271historia y desarrollo de, 228-229hospital, 336,337-338implementación, 248

fases, 260procedimiento continuo, 249

informe final de auditoría, 232cartas de la gerencia, 275-276,291discusión

de estructura, 272dentro de la dirección, 289

escrito, 274establecimiento de un calendario, 273forma puntual, 273informe justo y balanceado, 291-292preparación del borrador final, 273-274preparación y presentación, 232,244revisión de la gerencia, 272-273umbral de significancia, 288

informe y plan de indagación, 259,329informes basados sobre excepciones, 279involucramiento con gerencia en las

representaciones, 241legislación, 237mandatos, 112,239manual de políticas y directrices, 269materialidad, 264,330

definición, 330normas y significancia, 330-331

modelos para, 238-239,262-264certeza de auditoría en desempeño, 239,360enfocando el respeto debido a las 3E,

238,359figuras, 263-264proveer el informe de desempeño a la

dirección, 239,360normas, 222objetivos de auditoría, 257

estrategias, 257-258revisión de, 265

opiniones, 233criterios de prueba, 66,270

líneas de búsqueda de posibles áreas críticas, 258-259

estado financiero, 243formato largo y corto, 244

informes, 280modelo, 360opinión del auditor sobre representaciones,

233organización de la entidad auditada, 257

clima gerencial, 257recursos principales, 257

perfil del auditor, 353eficacia organizacional, 355factores de conocimiento, 354-355funciones y sistemas gerenciales, 355habilidades, 353-354,357-358Manual de la OAG, 357-358papel, 222


externo, 222,229independencia y objetividad, 286

procedimientos de auditoría, 356-358procesos y controles de evaluación, 356publicaciones de la CCAF, 353-354

prácticas y sistemas gerenciales, 239principios en, 228

alcance, 249grado de certeza procurado, 249significancia, 249

principios GAAP, 233,241problemas y cuestiones, 243

control de costos, 266identificación de ineficiencias, 265

indicadores, 265negociaciones laborales, 265publicidad, 266,285-286

procedimientos criminales/legal-civil, 286procedimientos, 267

preguntas relevantes, 268probando criterios, 267

proceso, 231,249comunicación de la opinión del auditor, 248examen y análisis, 248flujogramas, 270,304

programa, 267acuerdo gerencial, 268criterios de auditoría, 267observaciones sustentoras de, 267recaudación de evidencia, 267

proyectos, 267escribir planes detallados para, 267

recomendaciones, 238,251,272,289cuestiones concernientes a, 272,289-291de auditores internos, 315informe de indagación y plan de auditoría, 266mérito de, 290-291normas de la GAO, 289por carta gerencial, 291propósito de, 291razón de ser de, 289-290

recopilación de información, 260inspección y observación física, 260-261juntas y entrevistas de personal, 260modelos, 262-264por auditores internos, 229,306-320revisión y análisis de documentación, 261

representaciones gerenciales, 240normas de desempeño, 297

restricciones, 229salvaguarda de valores, 229unidades específicas de programa, 252

actitud de la gerencia hacia la auditoría, 253-254

significancia, 252-253sistemas de control, 253

Auditoría comprensivaaceptación de recomendaciones del auditor

interno, 314-315factores de confianza, 315,321,323,

325-326,335ambiente, 258

factores que afectan el desempeño, 258archivos, 269asesoría de la información, 253

factores para, 264-266para la buena práctica gerencial, 265riesgo, 265

auditores e independencia, 222profesionalismo de, 283

e independencia, 242auditoría de estados financieros, 222

certeza de auditoría, 250informes de prueba, 280

calidad de la certeza, 342CICA, Normas de auditoría de la optimiza-

ción de recursos, 343-348regímenes para, 350-352

certeza, 242claridad de comunicación, 282grado de certeza procurado por el auditor,

250-251,278,279-281,281-282


implicaciones del informe, 278informe basado sobre excepción, 281-282informe de casos, 281-282informes de pruebas, 280-281niveles de, 244variables de, 251

ciclo, 254colegio comunitario, 336

tabla de, 339-340compromiso, 233,234confianza, 314,321,327-329,331-334,336,341

informe, 334-335contribución a la buena rendición de cuentas,

dirección y gestión, 222,234coordinación

auditoría interna y externa, 330costo, 232,252

control gerencial, 266eficacia de, 266identificación de áreas a examinar, 264

criterios, 293aceptables para gerencia, 268adecuados al examen, 293,330auditoría interna, 296

comisión de licor, 296hospital, 296práctica gerencial, 294

conexión a la evidencia, 304consulta con expertos, 297de examen, 237,241,244,251,267,

278-280,288desarrollo de, 297,330directrices, 297experto externo, 261factores y características convenientes,

294-295fuentes de, 296-298Hansard, 261manuales de políticas y procedimientos, 261propósitos generales, 295respeto debido a las 3E, 238,260,283

subcriterios, 295utilidad de 295,330variación en los hallazgos, 270

cuestiones y oportunidades de informe, 277-292

alcance, 277,280claridad, 278-280deficiencias, 281-282expectativas irrealistas, 290grado de certeza procurado, 277-280,290oportunidades, 281significancia, 277

cumplimiento, 229-230Normas de auditoría de la optimización de

recursos, 234definición, 230,234,293desarrollo y entrenamiento profesional para,

352desempeño no financiero, 229ejemplos, 252elección del objeto de, 256enfoque de sistemas y prácticas, 239

evaluación, 265limitaciones, 239

entrevista final, 275equipos de auditoría, 260

multidisciplinarios, 353-354evaluación de riesgo, 253,265,304

abuso, 253controles gerenciales, 265error financiero, 253fraude, 253recomendaciones para, 290

evidencia, 243adecuada, 301-304competencia de, 300,304conceptos, 299,333conexión a criterios, 304confiabilidad de, 302definición, 269,299desempeño pobre de la auditoría interna,


334factores en la planeación, 301

costos, 301,304enfoque de eficacia, 301integración de otras auditorías, 301requisitos de informe, 301,304

modelo, 262normas, 299recopilación de, 269recopilación, 303-304suficiencia de, 300-301

exámenes, 242especiales, 280líneas de búsqueda de auditoría, 258-259objetivos de, 242-243

Auditoría integral Véase Auditoría comprensivaAuditoría interna, 39,103,106,221

y alcance, 311y apoyo de la alta gerencia, 308-309,311certeza de calidad, 326-327ciclos y actualizaciones anuales, 326y confiabilidad, 312,315-316,320y corporaciones de la Corona, 335costos y beneficios, 312-314cuestiones de desempeño, 315-316cumplimiento de reglas y reglamentos, 311,312definición, 306-307y destrezas del auditor, 310-311disposiciones organizacionales, 308-311documento, 326equipo y liderazgo, 309-313,318establecimiento de credibilidad de, 314-315estructura de, 308-309evaluación del programa, 321,334falta de cumplimiento de objetivos en, 328función del comité, 317,319grado de certeza procurado, 320modelo de alcance desarrollado, 312,313-314modelo de ejecución, 316-317normas del IIA, 306normas y buena práctica, 309,326-327

objetiva, 311objetividad e independencia en, 308-309,316preguntas concerniendo, 324presupuestos, 313procedimientos de registro y límites de

autoridad, 311-312productos de, 307recomendaciones e informes, 312,314,319-320relación con la auditoría comprensiva, 306,312responsabilidades, 306valor de, 311-312

Auditorías basadas en resultados, 245,360Austin, Nancy, 134Australia, 120Autonomía, 42

consejos y agencias regulatorias, 42,60-61rendición de cuentas, 60-61subsidiaridad, 60-61

Autoridad y responsabilización incrementadas de los ministros. Véase IMAA

Axworthy, Lloyd, 26-27

B

Balance de responsabilización, 169-171Banco Mundial, 9BNA Act, 17Bolsa de valores de Toronto, 33,34British Chartered Institute of Public Finance and

Accountancy (CIPFA), 125British North America Act. Véase BNA ActBruselas, 42Burke, Edmund, 23Burocracia, 19

administración gubernamental, 38burocratización, 37-38como tecnocracia, 38de campo, 82-84

formulación de políticas, 83-84gobierno canadiense, 20

independencia en, 39,40-41


modelo ‘delegado’, 82neutralidad política, 41-42parlamento británico, 38sector privado, 38

C

Campbell, J.P., 133Canadá, gobierno de

Agenda compartida de gestión, 95-96auditor(es), 20,359burocracia, 20,21,38,89Cámara de los comunes, 17,18,20,65,68,

112,120comisión privada, 20Confederación, 67,70control gerencial, 44,89,90controles, 5,29,39

agencias regulatorias, 39Corona, 15,65corte federal, 22cultura gerencial, 89departamentos, 20-21derecho de acceso a libros de la compañía, 225directrices sobre conflicto de intereses, 19esquema organizacional de, 19federalismo, 27-28gabinete y comités del, 19gobernabilidad en, 16,17gremios, 21informe anual, 166informe de desempeño, 111

información, 228jurisdicción

federal y provincial, 20,21-22,89normas de auditoría interna, 39nuevo sistema de administración de gastos, 97

perspectivas, 97planes de actividades, 97

ombudsman, 20partidistas, 24-25

primer ministro, 17,19Privy Council, 17,65,67-68,70

informe Osbaldeston, 67-68secretario del, 91

rendición de cuentas y gobernabilidad, 4,9,17, 18,19,21,27,39,90,120

agencias, 19,20,120corporaciones de la Corona, 21,120derechos ciudadanos, 80derechos de los trabajadores, 80Incremento de los poderes y responsabilidades

ministeriales, 90-97judicial, 22parlamento, 48,65,71-72,120

Secretaría del Tesoro, 89,91,94,95,309normas del IIA, 309

Senado, 17-18servidores públicos, 20-21

comisión sobre el anonimato de, 19,21,73-74rendición de cuentas, 21

status del Commonwealth, 42Suprema corte. Véase Servicio público,

Suprema corte de CanadáCanadian Bar Association, 40Capacidad de adaptación (atributo), 150,187-188Carta(s), 11

del cuidadano, 12-13informal, 13Véase también Constitución

Caso Bhatnager, 72Caso Westland, 72-73CCAF, 68

auditoría comprensiva, 229ayuda para los asesores, 177beneficios para el sector privado, 229informe y auditoría, 144-152,233organizaciones del sector público, 229

informes de eficacia en, 144,165presentaciones a ejecutivos

estuche preparativo, 172respuestas a preguntas frecuentes, 174-175,


175-177programa de desarrollo profesional, 353proyectos de investigación aplicada, 165,168publicaciones, 177,182,353-354

Certeza de calidadnormas de auditoría de la optimización de

recursos del CICA, 342-248regímenes para, 350-352

CICA, 80,227,231,234,237,342,350,353alcance de criterios de auditoría, 280comité de auditoría, 234,342GAAS, 229,294,299investigación sobre informes, 115Manual, 278Normas de auditoría de la optimización de recursos,

237,272,274,277,342-343,348,354CIPFA, 125Clinton, Bill, 44Código de pago del servicio y las condiciones del

servicio del Reino Unido, 41Colombia Británica, 58,339-340Comisión canadiense de radio-televisión y

telecomunicaciones. Véase CRTCComisión de auditoría, 118Comisión de Ontario sobre finanzas electorales, 40Comisión de valores de Ontario, 115Comisión de valores de Quebec, 115Comisión Glassco, 124Comisión Lambert, 67-68Comisión Macdonald, 115Comisión Macdonald, 115Comité de cuentas públicas y examen del auditor, 112Comité independiente de revisión de la oficina del

auditor general de Canadá. Véase Comité Wilson

Comité sobre dirección corporativa en Canadá, 33-34Comité Wilson

definición de rendición de cuentas, 51,123eficacia, 129

derecho a informar del auditor general, 233informe, 51,129,228,233

Compulsa de opiniones, 25-26Conducta ética

actitudes y valores del auditor, 356,358y criterios de auditoría, 296medios, 24rendición de cuentas, 50,59,85-88

Confianza/confiabilidadauditores internos, 322-323y certeza, 326-328como evidencia, 302,332-334y coordinación, 321estrategias, 328-329factores que afectan el grado de, 330-331,

332-334,336,341grado de, 336implicaciones, 312,314-315,316información de auditoría externa/interna, 321-322información de auditoría interna, 328-329informe, 334-335materialidad y significancia, 330-331optimización, 330-332

Consejo de relaciones laborales de Ontario, 40-41Consejos de dirección

objetivos de gerencia, 10responsabilidades, 9,33-34servicio, 33

Consejos de prensa. Véase MediosConstitución(es), 10-14

burocracia, 37canadiense, 16,20-22comunidad europea, 42división de poderes, 27escrita y no escrita, 13Estados Unidos, 11,38Gran Bretaña, 13modelo Westminster, 16responsabilidad ministerial, 71Véase también Carta(s)

Contadores Autorizados de Canadá (CGCA), 229Contrato social, 10,11,14

como pacto social, 11


rendición de cuentas, 12Control e informe (atributo), 151-152,189Control(es)

administración gerencial de, 80auditor, 242,356

costo a gerencia, 266costo de auditoría, 266

cartas a la gerencia, 275-276CICA, 80derechos de ciudadanos y empleados, 80diseño, 80efectivo, 85enfoque polar, 5expectativa de desempeño, 80formulación de políticas, 84gobierno de Canadá, 5IMAA, 96impropio, 82

burócratas de campo, 82-84mecanismos e instrumentos, 80naturaleza de la organización, 80normas, 80objetivos de, 80operacional, 5poder de la autoridad, 80responsabilidades de la dirección, 253sistemas, 253

Convenios. Véase CartasCoordinación

acuerdo sobre criterios de auditoría, 330auditor externo e interno, 321,324-326compartir recursos, 322consideraciones, de tiempo, 331desarrollo de confianza, 321factores que afectan el grado de confianza,

322,325,327-328,331,332-334mejora de eficacia y costos de auditoría,

321-322preguntas acerca del grupo de auditoría,

324-325problemas, 322

Corona, 14,28,65,67y auditorías de alcance amplio, 317auditoría interna de, 335autoridad soberana, 16exámenes especiales, 284fidelidad de los servidores públicos, 41indagación de unidades de auditoría interna, 317Ley de administración financiera, 280ministros de, 110responsabilidades estatutorias, 318

Corporación de desarrollo de la exportación, 21Corporaciones de la Corona, 30,62,113,144,230

auditoría comprensiva en, 230,244Corte federal de Canadá, 22Costos y productividad (atributo), 150,187Criterios. Véase Auditoría comprensiva, criterios

CRTC, 40,63Cuentas públicas Parte III del plan de gastos

ministeriales, 166Cuerpo directivo, 104,147-152,153-155,229

agenda de toma de decisiones, 166-168y comités

de auditoría, 317-318,331especial, 190,194

consulta con, 164,167control, 253y debida diligencia, 245expectativas, 160,166,182,238e informes de rendición de cuentas, 234y papel del auditor, 162-163,231-233y papel del presidente de la dirección,

161,169,190participación en el informe, 162,164-166preguntas al presidente de la dirección, 195recepción de informes de auditoría, 153-156,

239,241,275,288,290,307relación con la gerencia, 361representaciones gerenciales, 194-195,239

Cultura corporativa, 80-84,85,158 Véase también Burocracia, sector privado


D

Democraciacanadiense, 24características, 14compulsa de opiniones e influencia sobre, 25-26contrato social, 11,14directa, 13medios y prensa libre, 26parlamentaria, 24participativa, 11,23,26rendición de cuentas en, 49,53,63,76representativa, 13

Desempeñoauditoría, 359características del buen, 134-136,137-138como eficacia, 104,123criterios de asesoría de auditoría, 295motivación a mejorar las 3E, 124-126,136,

158,294,359normas de administración, 297programa, 147-149representaciones, 138-141sistema de administración, 196-197

Dirección corporativaaccionistas, 30,31,32cuestiones, 29-31decisiones, 29junta directiva, 30-31presidente de la dirección, 30-31,32,33rendición de cuentas, 30-31,32sector privado, 4,9,14TSE, 33

Dirección. Véase Rendición de cuentas, direcciónDiscreción

burocratización, 37,83conducta de gobierno, 35decisiones erróneas, 36implementación de reglas y políticas, 35ministerial, 36poderes de, 37

políticas, 35reglas predeterminadas, 35toma de decisiones, 36,83Véase también Reglas

Discusión y análisis gerencial (DAG) sobre desempeño financiero, 115

Doce atributos de eficacia, 145,146-147,360Documento de discusión del taller de ejecución,

205-210

E

Economía, 124,125,126,135,196,239,245,283,284, 291,359

Efectos secundarios (atributo), 149-150,187Eficacia, 104-107,123-126,127-135

agenda, 165y asesor externo, 163-164atributos, 132-134,145-152,157,165

doce, 104-105,194,240evaluación, 184-189

Comité Wilson, 129como desempeño, 104,123costo, 127decisiones del presidente de la dirección, 169

balance de responsabilización, 169definición, 127,128-129,132,144estrategia de proyecto, 164-165gerencia, 133,134-135gerencial, 104,123,131,145grupo independiente de la CCAF, 144implementación del marco, 159-161

directrices estratégicas, 175-177,178-180, 193-194

informe del auditor general, 134-135informe, 152-156,157-161

fases y pasos, 168informe final, 193-195,214-215marco, 132-133,135,146-147,168-195,245papel del redactor, 165sugerencias y directrices, 168


innovaciones, 134McKinsey, lista de factores 7-S, 134operacional, 123,127,131organizacional, 104,127,131papel del auditor en, 162-163,355participantes clave, 161-163perspectivas sobre, 131presentación ejecutiva, 172

estuche de la CCAF para, 174-175,175-177problemas conceptuales, 136,144programa, 104,123,127,131rendición de cuentas, 137,146sistemas de información, 158-159valor agregado, 162valoración de, 127,130-131,134-136Véase también Gerencia, eficacia;

Desempeño, como eficaciaEficiencia, 115,119,124-126,128,135-136,145,239

atención debida a, 245,283,284,291,359sistemas de control, 253

Escocia, 118Esfuerzos y cumplimiento en el servicio (SEA), 119España, 11Estados financieros

auditoría, 222,226,241,250,282e información, 137y presentación, 116

Estados UnidosActa de desempeño y resultados del gobierno,

58,119burocracia, 82-84constitución, 11-12,28contralor general, 150dirección orientada a resultados, 120división de los poderes, 18gobierno, 45,58

esquema organizacional, 28instituciones no lucrativas, 114Junta de las normas de contabilidad pública, 119medida de desempeño y rendición de cuentas,

29,58,78,120

Oficina general de contabilidad, 135,245,289,359privatización, 78responsabilidades del director empresarial, 31-32

Estimaciones y Parte III de las Estimaciones, 111-112,155

Europamercado común, 42tecnocracia, 38

Expectativas de los accionistas (rendición de cuentas),31,95,224

F

FederalismoCanadá, 24-25Europa, 42

FIA, 115Flaherty, David, 25-26Formulario de información anual. Véase FIAFrancia, 11Franks, C.E.S., 53Fundación canadiense de auditoría comprensiva.

Véase CCAF

G

GAAP, 116,225,233,241criterios de auditoría, 293-295

GAAS, 227,294Gales, 118GAO, 135

atención debida a las 3E, 245auditoría de desempeño, 359normas de contabilidad, 289

Gerenciaaceptación de informes de auditoría, 238,272-273actitud hacia, 253-254,257,268,273actitudes del empleado y en el trabajo, 81,151,

197,239,356y administración, 44,69,81auditoría interna, 307-311,313-316,319,325-328


auditoría para corporaciones de la Corona, 113,317

cartas, 275-276colaboración

auditores, 158,161dirección, 104-105,148,151-152,158,161,

167,239,360equipo de auditoría, 266,272

controles, 80,84,151-152debida atención a las 3E, 359eficacia, 104-107,123-126,127-135,

144-145,148,150,152,161-165ejecutiva, 221grupo director, 190-192,193-194información y sistemas de, 85,158-159,161,196Informe de rendimiento, 106-107,110,113,149,

152,158-159,161-162,165-167,196,228auditorías internas y evaluaciones, 261modelo de rendición de cuentas financiera, 228

informe, 157-160,168,172,178-180,233-234,240jerarquía, 96y liderazgo, 44,45metas, 128,129,153,184modelos, 81,84planeación e identificación de riesgos, 265práctica buena y aceptable, 294,361principios GAAP, 233relación con la dirección, 239rendición de cuentas, 106-107,110,145-146,

158,161,163,221,225,233,239,279,361representaciones, 190-193revisión de los atributos de eficacia, 146revisión del informe final de auditoría,

272-275,288sector privado, 104sector público, 44,103,144servicio público, 43, 106sistemas, 238-239,265,355-356taller organizacional, 177-180,189Véase también Rendición de cuentas, gerencial

Giametti, Bartlett A., 45

Gobernador general de Canadá, 17Gobierno(s)

auditoría comprensiva, 113buena dirección y rendición de cuentas, 29,36,

50,146,147,149cuestiones intergubernamentales, 28democrático, 11,24,26,29dictatorial, 29informe escrito, 111-113informe oral, 110occidental, 41privatización, 77-78reglas y discreción, 35-36revisiones ad hoc, 113totalitario, 29

GPRA, 58cuestiones sobre contabilidad e informes, 119eficiencia y resultado en costos, 119

Grado de certeza de auditoría procurado y alcance, 281,282y asociación, 278,281

Manual del CICA, 278y auditoría interna, 320definición, 306-307y niveles de certeza, 277,279-280,282

Gran Bretañay auditoría de la optimización de recursos, 359burocracia y rendición de cuentas, 38,72-73Cámara de los comunes, 72-73carta del ciudadano, 12caso Westland, 72-73clase administrativa, 44Código del pago del servicio y las condiciones

del servicio del Reino Unido, 41y comisión de auditoría, 117Comisión del servicio público, 41convenio social, 11gobierno laboral, 11parlamento, 23,28,38

Grupo independiente sobre el informe de eficacia y auditoría, 144-152


doce atributos, 104-105,145,146-147, 194,240,283,360

Grupos especiales de interés, 24

H

Hansard, 261Hobbes, Thomas, 11Hospital Queen Elizabeth (Toronto), 160,165Hospital(es), 160,165

burocracia y rendición de cuentas, 38indagaciones acreditadoras, 336informes de desempeño, 114,160proceso de revisión, 337-338responsabilidad, 44

I

IIA, 306,309perfil del auditor interno, 353

IMAAy auditorías cíclicas, 90control(es), 96-97informes anuales de la gerencia, 90lista, 91medida del desempeño, 90,92-93rendición de cuentas, 91,92,95y responsabilidad de todo el gobierno, 93y Secretaría del Tesoro de Canadá, 90,94

Independenciaagencia, 39-41auditor, 39,227,273,286judicial, 40neutralidad, 41-42profesional, 11,242

Informealcance, 277anual, 150,166basado en la excepción, 279buen, 137CCAF, 144-152

confianza, 334-335cuestiones, 277-292de amplio alcance, 229,230de auditoría comprensiva, 280,281-282de auditoría, 130,153-156,163,196,232,239,

241,274-275,279,288,307de casos, 281-282de rendimiento, 85,103,106-107,110-111,113,

134-135,137-138,150,158-159,161-162, 165-167,196,293

de eficacia, 152-156,157-161,163,168,193-194,214-216,221,245

de gerencia, 104,110,145,297de los medios, 26,74,110,136-138de rendición de cuentas, 103-104,234del asesor, 164del Comité Wilson, 51,129,228,233y divulgación, 116evidencia, 301,304financiero, 104,230gobierno, 110,111-113hallazgos, 260-271,283información, 279involucramiento de la alta gerencia y la

dirección, 161,164-166justo y balanceado, 291-292legislativo, 234Manual de auditoría comprensiva, 126,269,322optimización de recursos, 237papel de la GASB en, 119presidente de la dirección, 154,194representaciones, 138-140,154sector privado, 104,110,115-117sector público, 110,144,166significancia, 287-289teoría y práctica, 1033E, 221,245

Informe anual, 120,166Informe de auditoría justo y balanceado

definición, 291-292imparcialidad debida, 292


Informe de rendimientoagencias no lucrativas, 113,121características, 137-138,196compulsa de opiniones, 25-26conceptos y cuestiones, 104,123-141evaluación de la eficacia, 104,134-135factores ambientales, 258factores que afectan, 258federal, 110-111hospital, 113-114indicadores y directrices, 121información, 137-138,152-156,293mecanismos, 106,110mejora, 116-117ministerial, 111por la gerencia, 104,110,145,297presupuesto, 111,150

Estimaciones y Parte III de las Estimaciones, 111-112,155

provincial, 111referencia, 106-107,293sector público y privado, 104,110sustancia y oportunidad, 104

Informe de la Comisión McGrath, 68Informe del Comité independiente de revisión de la

oficina del auditor general de Canadá. Véase Informe del Comité Wilson

Informe del Servicio Público 2000, 49,70-72Instituto Canadiense de Contadores Colegiados.

Véase CICAInstituto de Auditores Internos. Véase IIAInstituto Nacional de Calidad. Véase Premios

canadienses a la excelenciaInstituto Nacional de Normalización y Tecnología

marco de eficacia, 135Institutos de investigación, 8Iraq, 70Israel, 28

J

Japón, 30Jefferson, Thomas, 23Jerarquías, 83,97

K

Kernaghan, Kenneth, 65

L

Legislaciónalcance de auditoría, 250y estructura de dirección, 10presupuesto, 112rendición de cuentas, 56-58,103,113,280Véase también legislación específica

Legislatura(s)asamblea legislativa, 58Comité de cuentas públicas, 113foro para el debate político, 110Hansard, 261e informe de desempeño, 228provincial, 23y rendición de cuentas, 28,40,110rendición de cuentas de miembros electos, 28

Lejanía, necesidad de testimonio objetivo, 225Ley de administración financiera, 280,320Ley de consignación, 112Ley del auditor general, 228Light, Paul C., 50Locke, John, 11Logro de resultados planeados (atributo), 148-149,186

M

Macauley, Robert, 40MacDonald, Donald C., 40-41MacDonald, Flora, 40MacDonell, James J., 228


Major, John, 12Malcolm Baldridge National Quality Improvement

Act. Véase Premio BaldridgeManual de auditoría comprensiva, 126,269,322McKinsey 7-S factores (eficacia), 133-134Medios

compulsas y resultados, 25-26consejos de la prensa y periodistas, 26cuestiones sobre informe, 136-138ética, 24y grupos de interés, 24,26informe sobre rendición de cuentas, 73-74informes de prensa, 116reportaje televisivo, 110responsabilidad ministerial hacia, 26,74

Ministerio de la Industria de Canadá, 136Mitchell, Jim, 66

N

Naciones Unidas, 230Neutralidad

independencia y rendición de cuentas, 41política, 41servicio público, 41,66

Normas de auditoría de la optimización de recursos, 237,272,274,277,342-348,354

Normas GASB, 119

O

Oficina de gerencia y presupuesto (OMB), 58Oficina del auditor general (OAG)

Manual, 357Ontario

agencias y tribunales, 40-41comisiones de servicio, 22dirección, 9,23-24informe del auditor (1988), 279rendición de cuentas del gobierno, 39-40

Ontario Hydro, 21

Opiniones. Véase Auditoría comprensiva, opinionesOptimización de recursos

y claridad de comunicación, 280Comité permanente de las finanzas del Estado, 126evaluando e informando sobre, 145e informes de auditoría, 237normas de auditoría, 342,343-348y práctica de auditoría interna, 302publicaciones (CICA), 237,272,274,277,280,

342-343,348,354relaciones de rendición de cuentas, 236servicios de consultoría ajenos a la auditoría, 235y 3E, 124-126

Organizaciones no gubernamentalesdirección, 22eficacia, 113información sobre desempeño, 113-114responsabilidades, 22

Orientación gerencial (atributo), 147,184-185Osbaldeston, Gordon, 67-68

P

Parlamentodocumentos de informe, 111-112miembros, 26,144presupuesto, 111rendición de cuentas, 48,60,67-68,120

responsabilización, 49,70-71tribunal de agencia independiente, 40Véase también países específicos

Partidista(s), 24-25Perfil del auditor comprensivo, 353-358

conocimientos de auditoría comprensiva, 354buena práctica y rendición de cuentas, 355eficacia organizacional, 355estructuras de dirección, 354sistemas y funciones gerenciales, 355

desarrollo profesional, 353habilidades

en auditoría, 353


liderazgo, 354supervisión, 357

Manual de la OAG, 357trabajo de equipo, 354,357

procedimientos de evaluación y controles, 356proceso de auditoría, 356relaciones humanas

administrando al equipo de auditoría, 357-358con los clientes, 356-357

Periodismo. Véase MediosPertinencia (atributo), 147-148Peter, Thomas, 133-134Plan canadiense de ayuda, 112Premio Baldridge, 135Premios canadienses a la excelencia en las empresas,

135-136Presentación(es) ejecutiva(s)

y contexto de, 172-173ejemplo de agenda, 173estuche de la CCAF, 172,174-175informe final, 194-195papel del asesor, 172representaciones, 154Véase también Informe, presidente de la dirección

Presidente de la dirección, 30-31afinamiento del informe, 168,193-194y auditoría interna, 311balance de responsabilización, 170-172cuestiones que enfrenta, 31,111directores corporativos, 30-31discusión previa a la presentación, 194establecimiento de comités consultativos, 190informe a la dirección, 190

ejemplo, 211-213y marco de eficacia, 161-162,168métodos de selección, 31no desempeño, 31papel del, 31presentaciones a ejecutivos, 172

contexto de, 172-173orden del día, 178

procedimiento de implementación, 178representaciones, 154,193respaldo de talleres organizacionales, 178-180responsabilidad, 31responsabilidades, 31-32

Presupuesto, 111,112,150Principios de auditoría generalmente aceptados.

Véase GAASPrincipios de contabilidad generalmente aceptados.

Véase GAAPPrograma

esquema del perfil, 202-204modelo(s) de ejecución, 262-263modelo(s) de estructura, 262,263

Programa de puntos de referencia de Óregon, 119-120Protección de los bienes (atributo), 151,188-189Proyecto de ley C-24, 113

Q

Quebec, 115Quinn, Robert, 133

R

Ratushny, Edward, 40Reagan, Ronald, 135Reglas, 35-37,81,103

Véase también DiscreciónReino Unido. Véase Gran BretañaRendición de cuentas

actitud, 52-57,59inadecuada, 59-60

administrativa, 66responder por, 52,53,65-66,67-68,71-72

auditor, 43,85-88,106,126,226,279,353-356autonomía, 60-61

del auditor, 356ciudadanía, 26colaboración con la dirección, 104-105,148,

150-152,158,235


conceptos, 3,48-53contexto, 3,4contrato social, 11-12control, 5,21definiciones, 48-50,51,121demostración, 53desempeño, 51,53,85

monopolio, 78sector privado, 763E, 124-125

dilemas, 5dirección corporativa, 30dirección, 3,4,8-10,14-28,30,39,60,63,79,85-

88,144,354-355,361eficacia, 4,49,51,63-64,66,86,127,144,162-

163,196factores, 59-60,196sector privado, 71,196sector público, 71,196

enfoque de trabajo de equipo, 60enfoque tradicional, 66externa, 62,67,78

inducción, 55-56financiera, 66gerencial, 3,9,51,57,63-64,85-86,95-97,

112,279comercial, 62control(es), 80-84de recursos, 62profesional, 62

gobierno canadiense. Véase Canadá, gobierno deinconsistencia en el tiempo, 36informe, 103-104

desempeño financiero, 104información, 279papel del auditor, 162-163,279teoría y práctica, 103

institución(es), 49interna, 61,67,78jurídica, 63

caso Bhatnager, 72

caso Westland, 72-73legislada, 56-57lenguaje, 35medición, 49medios, 26metas y objetivos, 51,85-86objetiva, 53organizaciones no lucrativas, 78-79partidistas, 24-25política, 62,66procesal, 63recompensas y sanciones, 48,55-56rendir una cuenta, 48,50,52-53,59,85,103

externa, 62,123,139interna, 61

representaciones, 138-139,154responsabilidad, 49,52-53,85-86

control(es), 80resultante, 63sector privado, 76-79,85-88,103sector público, 77,85-88,103sistemas, 49subjetiva, 53teoría, 4,48-53tipo de, 49valor democrático positivo, 48visible, 27

Representacionesactitud hacia la rendición de cuentas, 140descripción de, 138,146,174y eficacia, 240estrategia del informe comprensivo, 154-155exactitud, 138-140exageradas, 139falta de información para, 139gerenciales

auditoría de, 195,240-241,244,280costo y costo/beneficio, 155,166y desarrollo, 190-193documento de Elementos de una

representación gerencial, 181-184


estrategia comprensiva para informes, 154,166,261

niveles de certeza, 241-244preparación, 106-107,149,151,155-156,180,

181-182,189,241y presentación ejecutiva (preguntas), 174-175recaudación de información, 155,189redacción de, 106,164,190,192,193taller de ejecución, 180

involucramiento del presidente de la dirección, 154

lenguaje en, 140problemas, 138-140,155rendición de cuentas verdaderas, 138-140revisión externa de, 155Véase también Rendición de cuentas, dirección;

Rendición de cuentas, representacionesRepresentante(s) electo(s)

cuestiones y filosofías, 23-25dilemas que enfrentan, 24-25y grupos especiales de interés, 24

Responsabilidad ministerialcaso Bhatnager, 72caso Westland, 72-73Comisión Lambert, 68Comité de cuentas públicas, 69Comité McGrath, 68concepto de, 4doctrina, 69informe de la CCAF sobre, 69Informe del Servicio Público 2000, 70informe sobre desempeño, 110-111ministro(s), 39primer ministro y gabinete, 16,17,18,19principio constitucional, 70rendición de cuentas, 66-68,69-72,110,234trato a los medios, 73-74,110Véase también Canadá, gobierno de, rendición

de cuentas y gobernabilidadResponsabilidad recíproca, 44Responsabilidad subsidiaria, 44

Resultados financieros (atributo), 150,187Rohrbaugh, John, 133Rousseau, Jean-Jacques, 11

S

Satisfacción (atributo), 149,186Secretaría del Tesoro de Canadá, 89,90,91,94,95,96Sector no lucrativo

y mandatos de auditoría comprensiva, 112-113Sector privado

y auditoría comprensiva, 359comités de auditoría, 39divulgación, 115-116gerencia, 104informe de rendimiento en, 115-117y legislación que afecta la rendición de cuentas,

96,115papel de la CCAF en, 229prospectos, 116sector público, 297

Sector públicoy anonimato, 71-72auditoría comprensiva, 240,297,359comités de auditoría, 39cultura del medio laboral, 98delegación de autoridad, 94eficacia, 104-105,144y extensión del IMAA, 104-105gerencia, 44,45,104,144,228habilitación, 94informe de rendimiento, 110-111,113,166informe de la Comisión Glassco, 124informes anuales, 166papel de la CCAF en, 229,233reglas e interpretación, 96rendición de cuentas, 93-95,124,228responsabilidad ministerial, 70-72y sector privado, 297

Servicio públicoadministración, 45


auditor general de Canadá, 43cuestiones de rendición de cuentas, 49,154preparación del auditor, 86-88Suprema corte de Canadá, 22

caso Bhatnager, 72Véase también Servicio público, y sector privado

Significanciaasuntos relativos al comportamiento, 287y cantidad de gastos o ingresos, 287y cómo informar, 288-289criterios, 288definición, 249,277,330-331en la auditoría interna, 320,329factores afectando la, 283,285y hallazgos de auditoría, 269-270,283indicadores comparativos, 287juicio del auditor, 287-289juzgando, 284,331y materialidad, 330y qué informar, 286-289y riesgos potenciales, 287y tendencias de desempeño, 287Véase también Auditoría comprensiva,

principios enSinclair, Duncan, 9SMA, 95-96SMAC, 121,229Sociedad de contadores de gestión de Canadá.

Véase SMACSopinka, John, 72Subsidiaridad, 40-41Sudáfrica, 120

T

Taller organizacional, 198-201Tecnocracia, 38Televisión. Véase Medios3E

auditoría de desempeño, 221,294debida atención a, 237-238,239,240,

245,260,283,291,359definiciones de, 125-126,127doce atributos de eficacia, 104-105,194,

240,283en auditoría interna, 312,315-316en la planeación de auditoría comprensiva, 231informes de casos, 281-282

U

United Way, 113

W

Waterman, Robert, 133-134Wilberforce, William, 24


Rendición de cuentas, informe de rendimiento y auditoria comprensiva

Economy & Finance

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