RESOLUCIÓN NO. 816-2016 (JUICIO NO. 257-2012)

JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SEGUIDO POR WILLIAM HERNÁN LUDEÑA CELI EN CONTRA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO Y PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO, REMITIDO A LA CORTE NACIONAL DE JUSTICIA POR RECURSO DE CASACIÓN INTERPUESTO POR LA PARTE DEMANDADA.

Recurso de Casación No. 257-2012

JUEZ PONENTE: Dr. Álvaro Ojeda Hidalgo

RESOLUCION N. 816-2016

CORTE NACIONAL DE JUSTICIA COPIA CERTIFICADA

CORTE NACIONAL DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- Quito, 5 de julio de 2016, las 15h52.

VISTOS: En virtud de que: A) El Juez Nacional Dr. Álvaro Ojeda Hidalgo ha sido ~::::=-:.......

designado por el Consejo de la Judicatura de Transición mediante Resolución ~~~~~~J~ ~~-~,~...e;::;~ <>~o~ 4-2012 de 25 de enero de 2012; y, la Jueza y Juez Nacionales, Ab. C ~tltia · ~, %:~ •.

Guerrero Mosquera y Dr. Pablo Tinajero Delgado, han sido designados ~el l'n.. ~~ ,v~ c:s-

c . d 1 J d' d' 1 'ó N 0 d d' . b .JECRETARIA • onseJO e a u 1catura me 1ante Reso uc1 n o. 341-2 14 de 17 e 1c1em ~· 00c. 'lo . ecu&

2014. B) El Pleno de la Corte Nacional de Justicia mediante Resolución No.1-201

de 28 de enero de 2015, nos designó para integrar esta Sala Especializada. C)

Somos el Tribunal competente y conocemos la presente causa, conforme los

artículos 183 y 185 del Código Orgánico de la Función Judicial, y artículo 1 de la

Ley de Casación, así como el acta de sorteo de 9 de julio de 2014 que consta en el

proceso, y los artículos 1 y 4 de la Resolución No. 2-2015 de 28 de enero de 2015

del Pleno de la Corte Nacional de Justicia, así como por la Disposición Transitoria

Primera del Código Orgánico General de Procesos. D) Agréguese al proceso el

escrito presentado con fecha 22 de junio de 2016 por el Director de Patrocinio,

Recaudación y Coactivas de la Contraloria General del Estado; y tómese en cuenta

las autorizaciones para comparecer en este proceso a todos los abogados

mencionados en el punto VII del escrito. Estando la presente causa en estado de

resolver, se considera:

PRIMERO.- 1.1.- Por sentencia expedida el 13 de abril de 2012, 14h37, por el

Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No. 5 con sede en la ciudad de

Laja, dentro de la acción contenciosa administrativa propuesta por el señor William

Hernán Ludeña Celi en contra de la Contraloría General del Estado, se resolvió que:

" ... El accionante ha señalado que la Resolución N° 2345 de fecha 28 de julio de 2010, y notificada en su persona el 30 de agosto de 2010 ha sido

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expedida extemporáneamente por la Contraloría General del Estado, pues

enuncia el Art. 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado

que dice: 'Caducidad de las facultades de la Contraloría General del Estado.­La facultad que corresponde a la Contraloría General del Estado para

pronunciarse sobre las actividades de las instituciones del Estado, y los actos

de las personas sujetas a esta Ley, así como para determinar

responsabilidades, caso de haberlas, caducará en cinco años contados desde

la fecha en que se hubieren realizado dichas actividades o actos ... ' En el

presente asunto la Contraloría General del Estado realiza el examen

especial a las cuentas Disponibilidades, Inversiones en Bienes de Larga

Duración y Especies Valoradas Emitidas de la Gobernación Provincial de Loja en el período 01 de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2003, según Orden de Trabajo 01-DR4UA de 05 de enero de 2004, y la Resolución

N° 2435 que confirma la glosa en su contra es de fecha 28 de julio de 2010, por lo que se evidencia notoriamente que ha caducado la facultad determinadora de la Contraloría General del Estado por el transcurso del

tiempo, pues ha tardado más de siete años para pronunciarse sobre la glosa,

materia de análisis en el presente caso. Es más, si aún tomamos en cuenta la reforma a dicho artículo a través del Art. 5 de la Ley Orgánica Reformatoria

publicada en el Registro Oficial Suplemento de 1 del 11 de agosto de 2009,

en el que se expresa que la facultad determinadora de la Contraloría General

del Estado caduca en siete años, en el presente caso, se ha configurado la caducidad de la facultad determinadora del Órgano Máximo de Control; pero

es necesario indicar y recalcar que a la fecha del examen especial

realizado a las cuentas de la Gobernación Provincial de Loja, no se

encontraba en vigencia la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica

de la Procuraduría General del Estado (R.O. 11 de agosto de 2009, y que

si la facultad determinadora de la Contraloría caducaba en cinco años,

la fecha tope para la determinación de la glosa en contra del accionante

señor L~udeña Celi (hoy impugnada) era el 31 de diciembre de 2008, es

decir, antes de la promulgación de tal Ley Reformatoria. Además, si

consideramos el inciso primero del Art. 56 ibídem que manifiesta:

'Contenido de las resoluciones y el plazo para expedirlas.- la resolución

respecto de la determinación de responsabilidad civil culposa se

expedirá dentro del plazo de ciento ochenta días, contando desde el día hábil siguiente al de la notificación de la predeterminación. Si la

determinación de la responsabilidad civil culposa incluyere responsables

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solidarios, el plazo anterior se contará desde la última fecha de la ch~cio<.hu notificación ' y la fecha de la determinación de la glosa de USD404, 23 en

contra del señor Ludeña Celi como responsable solida rio, que es de 11 de junio de 2006, conjuntamrente con la fecha de la resolución que -2-confirma la glosa, 28 de julio de 2010, es evidente que la Contraloría ha dQ)

violentado tal disposición legal. NOVENO.- Por lo tanto, si bienA( AL JJ.f

Contraloría ha obrado dentro de los parámetros legales y reglamentario ~)la mOw -1'~~ ....... &-G ~ •.1'

determinar la responsabilidad civil solidaria del señor Ludeña Celi, · .Jno ll '· ~~

ha actuado dentro de los plazos fijados por las disposiciones enunciad ~; el \.~ .w ; 2 considerado 8.3 de esta sentencia, ya que cuando se dicta la R eso ;.,)c: <}n r ETARIA~~ impugnada, ésta se encontra ba caducada. El art. 72 de la Ley Orgánic f;c\)~~ la Contraloría General del Estado dispone: ' Declaratoria de la caducidad.- En

todos los casos, la caducidad será declarada de oficio o a petición de parte,

por el Contralor General o por los Tribunales Distritales de lo Contencioso

Administrativo, según se hubiere presentado el reclamo como acción o como

excepción', por lo que ésta judicatura velando por la legalidad y legitimidad

de los actos administrativos expedidos por los órganos públicos acoge dicho

precepto . Sin más consideraciones y amparados en el Art. 72 de la Ley

Orgánica de la Contraloría General del Estado EL TRIBUNAL DISTRITAL

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO No. 5 DE LOJA Y

ZAMORA CHINCHIPE, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE

DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR Y POR AUTORIDAD DE

LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, acepta la

demanda y se declara que ha caducado la facultad del órgano de Control

Nacional para el establecimiento de la glosa de $404,23 en contra del señor

William Hernán Ludeña Celi. Sin constas. Notifíquese.-" . (Lo resallado nos

pertenece).

1.2.- Mediante auto de admisibilidad de 21 de mayo de 2014, 10h45, el Tribunal de

Conjueces de la Sala de lo Contencioso Administrativo admitió a trámite el recurso

de casación interpuesto por el Contralor General del Estado, con fundamento en la

causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación, por falta de aplicación de

aplicación del artículo 85 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado

(LOCGE) y, aplicación indebida de los artículos 56, 71 y 72 del mismo cuerpo

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legal. Corrido traslado con el recurso de casación admitido, la Contraloría General

del Estado dio contestación al mismo dentro del término.

SEGUNDO.- 2.1.- La institución recurrente arguye que la sentencia impugnada

incurre en el vicio de falta de aplicación del artículo 85 de la LOCGE dentro de la

causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación por cuanto:

"Dice el Tribunal que en base al artículo 72 de la Ley Orgánica de la

Contraloría habría caducado la facultad de este organismo. Sin embargo el Tribunal no considera que de conformidad con el artículo 85 del mismo

cuerpo legal, el silencio en cuanto a la emisión de la Resolución, configura

el silencio administrativo negativo, que difiere de aquel silencio administrativo positivo previsto en la Ley de Modernización del Estado en

su artículo 28. Es decir que en base a dicho silencio administrativo negativo

el administrado estaba facultado para interponer la acción contencioso

administrativa dentro de los términos previstos en el artículo 70 de la misma Ley orgánica, y así correspondía hacerlo si así era su decisión visto

el derecho que le asistía; y, además también estaba facultado para ejercer

dicha acción una vez emitido el pronunciamiento este organismo de control.

Así debe interpretarse y de esta manera lo ha hecho la Segunda Sala del Tribunal Contencioso Administrativo No 1 con sede en Quito, en la

sentencia correspondiente a la causa No. 2004-1121 propuesta por

INTEROCEÁNICA, y cuya compulsa adjunto, al manifestar en el

considerando CUARTO que ' .... para este evento es el administrado el que

está en aptitud jurídica de impugnar cualquiera de los dos actos (el presunto

proveniente del silencio administrativo y el expreso o regular), a fin de

asegurar la tutela judicial efectiva que busca. En la especie, la impugnación,

como se ha señalado, se ha dirigido en contra de los dos actos ... '. Entonces de lo dicho en ningún momento el organismo de control perdió

competencia para expedir la Resolución, sino que más bien lo que se

configuraba era un derecho para el administrado quien estaba facultado

legalmente ya para interponer una acción contenciosa en los términos

legales y respecto de un acto administrativo tácito, que en el presente caso

no lo hizo y que no puede ser aprovechada para alegar caducidad de las

facultades de este organismo; o, para esperar la existencia de un acto

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administrativo expreso, como en efecto lo hizo el actor al interponer su demanda.

Con motivo de esta falta de aplicación del artículo 85 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado se ha obviado el silencio administrativo

-15-

tt e ci rw e ve

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freJ negativo previsto legalmente, sentado -además- un precede~~­

jurisprudencial contradictorio con las normas de derecho, aplic @· "' ~: ....... ~ erróneamente y ~e manera implícita. el silencio administrativo po ~tf:!rl6, ~ 'f~ afectando el accionar de este orgamsmo de control y su derech ~la ~ll 2 :; defensa, con una conclusión que no se encuentra enmarcada en el co "' toe-;1ETARIA -s:¡_J legal aludido. .)(Jit0 _ Ec~.-1&~~

..e::

2.2.- El artículo 85 de la LOCGE dispone:

"Las resoluciones de la Contraloría General del Estado, sobre impugnación de responsabilidades civiles culposas y sobre reconsideraciones de órdenes de reintegro, se someterán a los plazos previstos en esta Ley. Su falta de expedición causará el efecto de denegación tácita y el interesado podrá ejercitar las acciones previstas en la ley; sin perjuicio de las responsabilidades que correspondan al respectivo servidor por incumplimiento de plazos, al tenor de lo previsto en el artículo 212 de la Constitución Política de la República. Las alegaciones que se formulen con ocasión del proceso de auditoría, se responderán, en lo que no haya sido subsanado, en el informe de auditoría, a la fecha de su emisión, en la parte pertinente al tema que trata dicho informe.". (Lo resaltado nos pertenece).

2.3.- Como se puede apreciar el artículo 85 de la LOCGE es aplicable para las

impugnaciones de las resoluciones que establezcan responsabilidades civiles

culposas y sobre reconsideraciones sobre órdenes de reintegro. De la cita de la

sentencia de instancia, en el punto 1.1 de este fallo, no se hace referencia a la

interposición de algún recurso administrativo de revisión con el cual se haya

impugnado en sede administrativa la determinación de una responsabilidad civil

culposa; por tanto, al no ser dicha norma aplicable al presente caso, se rechaza el

vicio de falta de aplicación del artículo 85 de la LOCGE.

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TERCERO.- 3.1.- Sobre los vicios de aplicación indebida de los artículos 56, 71 y

72 de la LOCGE dentro de la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación la

institución casacionista arguye:

"En cuanto a la supuesta caducidad de las facultades para expedir la

Resolución es necesario resaltar e insistir en dos instancias debidamente identificadas:

a) La primera se refiere al plazo que prescribe el artículo 71, inciso primero, para determinar las responsabilidades y esto se efectúa en la

práctica mediante la NOTIFICACIÓN DE LAS GLOSAS; plazo de 5 años .)

aplicable a este caso que debe contarse desde la fecha en que se hubieren realizado dichas actividades o actos. b) La segunda es la que se refiere al plazo de 180 días previsto en el

artículo 56 de la Ley Orgánica ibídem, establecida para expedir la

RESOLUCIÓN, el cual debe contarse desde el día hábil siguiente al de la notificación de la predeterminación, (es decir se guarda concordancia con lo dispuesto en el Art. 71)

Lo segundo, fue alegado por el actor en su escrito de demanda (página 2) mientras que el Tribunal haciendo una indebida aplicación, se refiere a la

caducidad para expedir la Resolución, aplicando la norma del artículo 71

que se refiere a la notificación de la glosa; es así, que el Tribunal analiza el período del examen (1 de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2003) para

manifestar que la Resolución fue expedida 7 años después y que el actor se )

habría remitido al artículo 71 (numeral 8.3 de la sentencia). Esta

aseveración no es precisa en virtud de que el actor se remitió a los artículos

53 y 56 de la Ley orgánica ibídem (página 2 de la demanda).

Además tal y como quedó dicho el artículo 71 se refiere a la facultad para

notificar las glosas y en este caso la glosa No. 020345-DIRESDDR de 11

de julio de 2006 por 11.784,37 USD que se notificó 8 de noviembre de

2006, se refiere al pago de viáticos; pagos que están detallados en la glosa

cuya copia la remito nuevamente en esa oportunidad y que se refiere a

egresos realizados desde el 29 de junio de 2001 hasta el 17 de abril del

2003, que están dentro del período del examen y cuyas fechas de las

actividades debe considerarse para la caducidad; y, a la fecha de

notificación de la glosa ( 8 de noviembre de 2006) no transcurrieron los 5

años de plazo para que caduque la facultad de este organismo, todo esto en

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\liZ-i rrl-e. concordancia además con el artículo 353 de la Ley Orgánica de

Administración Financiera y Control ... ". (Lo resaltado es nuestro). - ~ ­

cua~O 3.2.- Las normas supuestamente indebidamente aplicadas disponen lo siguiente: ~

~~J' .. 7/ /) b .... ~~~thJ . ~ ./~ ~ ~r:;.\.... J.>. ,~ () ~o ... ',f»L ~ -~

"Art. 56.- La resolución respecto de la determinació !;?<le t~ ·~~ responsabilidad civil culposa se expedirá dentro del plazo de Jo · ""4W ~~

h d , d d d 1 d ' h ' b'l . . l d 1 ' fi . , SE''RETARIA "'/) oc enta 1as, conta o es e e 1a a 1 Siguiente a e a noti tea AA o'-

de la pred eterminación. Si la determinación de la responsabilidad ci v 10

• ecu'3-~ culposa incluyere responsables solidarios, el plazo anterior se contará desde

la última fecha de la notificación. La resolución original confirmará o desvanecerá total o parcialmente la

predeterminación de responsabilidad civil culposa, con sujeción a lo

dispuesto en la Constitución Política de la República, en esta Ley y en el

reglamento que para el efecto dicte el Contralor General.". (Lo resaltado me pertenece).

"Art. 71.- La facultad que corresponde a la Contr a loría Gen er al del

Estado para pronunciarse sobre las actividades de las instituciones del

Estado, y los actos de las personas sujetas a esta Ley, así como para determinar responsabilidades, caso de haberlas, caducará en cinco años

con tados desde la fech a en que se hubieren r ealizado dichas actividades

o actos. Se producirá la caducidad de la facultad para resolver los recursos de

revisión de una resolución original, o de reconsideración de una orden de

reintegro, cuando hubiere transcurrido un año desde la notificación de la

providencia respectiva y no se hubiere expedido la resolución que resuelva

los recursos. En tal circunstancia las resoluciones originales materia de tales

recursos quedarán firmes.". (Lo resaltado me pertenece).

('Art. 72.- En todos los casos, la caducidad será decla r ada d e oficio o a

petición de parte, por el Contralor General o por los Tribunales

Distritales de lo Contencioso Administrativo, según se hubiere

presentado el reclamo como acción o como excepción.". (Lo resaltado me

pertenece).

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..

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3.3.- En la sentencia de instancia citada en el punto 1.1 de este fallo se señaló que

en el presente caso se impugna la Resolución No 2435 de 28 de julio de 2010,

notificada el 30 de agosto de 2010, mediante la cual la Contraloría General del

Estado, confirma la glosa establecida en contra del seño"r William Hernán Ludeña

Celi. Dicha resolución se la emitió como consecuencia del examen especial a las

cuentas Disponibilidades, Inversiones en Bienes de Larga Duración y Especies

Valoradas Emitidas en la Gobernación Provincial de Loja en el período 01 de enero

de 2001 al 31 de diciembre de 2003, hechos de los cuales se verifica que ha

transcurrido el plazo de 5 años establecido en el artículo 71 de la LOCGE para

ratificar la glosa establecida en contra del señor Ludeña Celi. Por otro lado, a fojas

309 del proceso consta el oficio DIRESDDR 20345 de 11 de julio de 2006 mediante

el cual la Contraloría General del Estado le comunica al señor Ludeña Celi la

predeterminación de glosa en su contra, concediéndole el plazo de sesenta días para

que ejerza su derecho a la defensa, caso contrario se expedirá la resolución que

corresponda. Como se mencionó anteriormente la Resolución N° 2435 que

confirmó la glosa del señor Ludeña Celi se expidió el 28 de julio de 2010, y fue

notificada el 30 de agosto de 2010, esto es fuera también del plazo de ciento

ochenta días establecido en el artículo 56 de la LOCGE.

3.4.- De lo expuesto en el numeral anterior, se desprende que ha operado la

caducidad para pronunciarse por parte de la Contraloría General del Estado, ya que

por el transcurso del tiempo establecido en la ley, esto es el plazo general de 5 años,

y también el específico de 180 días, respectivamente, perdió la competencia en

razón del tiempo, y conforme lo dispone el artículo 72 de la LOCGE la caducidad

puede ser declarada por la misma Contraloría General del Estado o por los

Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo como ha sucedido en el

presente caso. Por tanto no se verifica la indebida aplicación de los artículos 56, 71

y 72 de la LOCGE dentro de la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación,

y por ende se rechazan los vicios alegados por la institución casacionista.

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)

..,

..

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Winttu·nv En razón de todo lo indicado, y sin que sean necesarias más consideraciones, este

Tribunal de Casación ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL - S -

PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE L ()l'UO

, , "- ·\(; o .. ~ 0~ CONSTITUCION Y LAS LEYES DE LA REPUBLICA: Rechaza el recurs ~~ \:. r.f_,~~~

~o ~ ::-~~'\ casación interpuesto por el Contralor General del Estado, y por tanto no se e 0~a ~l)._ ~S

sentencia expedida el 13 de abril de 2012, 14h37, por el Tribunal Distrital ~foSECRETARIA ~~

Contencioso Administrativo No. 5 con sede en la · ad de Loja. Sin Cos 0(¡1to _ Ec\,-;.~/'.,7

Notifíquese, devuélvase y publíquese.-

Dr. !Jlbié(Tinajero Delgado ffJEZ NACIONAL

Certifico.-

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