RETOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE …
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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL SECRETARÍA DE INVESTIGACIÓN Y POSGRADO CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS SOBRE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO PROGRAMA DE DOCTORADO EN MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO RETOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE RESIDUOS SÓLIDOS EN LOS MERCADOS PÚBLICOS DE LA CIUDAD DE MÉXICO TESIS Que para obtener el grado de Doctor en Ciencias en Medio Ambiente y Desarrollo Presenta: M. en C. Rosalba Esther Morales Pérez Dirigida por: Dr. Adolfo Mejía Ponce de León Ciudad de México, junio de 2016.
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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL SECRETARÍA DE INVESTIGACIÓN Y POSGRADO
CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS SOBRE
MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO
PROGRAMA DE DOCTORADO EN MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO
RETOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE RESIDUOS SÓLIDOS EN LOS MERCADOS PÚBLICOS DE LA
CIUDAD DE MÉXICO
TESIS
Que para obtener el grado de Doctor en Ciencias en Medio Ambiente y Desarrollo
Presenta:
M. en C. Rosalba Esther Morales Pérez
Dirigida por:
Dr. Adolfo Mejía Ponce de León
Ciudad de México, junio de 2016.
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En el principio creó Dios los cielos y la tierra.
Génesis, 1:1
Dedicatoria A la memoria de mis padres y de la Dra. Rosa Laura Meraz Cabrera Agradecimientos Al Dr. Adolfo Mejía Ponce de León por su valioso apoyo durante el desarrollo de esta tesis y por compartirme su conocimiento y experiencia profesional Al Instituto Politécnico Nacional por haberme otorgado la Beca de Estímulo Institucional de Formación de Investigadores e Institucional durante el Programa de Doctorado A las autoridades delegacionales que aportaron información y apoyo para la realización de esta investigación A los miembros de la Comisión Revisora: Dr. Adolfo Mejía Ponce de León Dra. María Graciela Alcalá Moya Dr. Mario del Roble Pensado Leglise Dra. Irma Guadalupe Romero Vadillo Dra. María Yolanda Leonor Ordaz Guillén A mis familiares y amigos por su apoyo incondicional.
5
Índice
Glosario 7
Acrónimos, siglas y unidades de medida 10
Lista de figuras 11
Lista de cuadros 13
Introducción 14
Capítulo 1. Marco teórico 20
1.1 La gestión ambiental de los residuos sólidos urbanos 20
1.2 La disciplina de políticas públicas 26
1.2.1 La implementación de las políticas públicas y los modelos
29
Capítulo 2. Marco de referencia de la implementación de la política de residuos sólidos en la Ciudad de México y en los mercados públicos
33
2.1 El proceso de construcción de la política de gestión integral de los residuos sólidos en la Ciudad de México
33
2.2 Los arreglos político-administrativos de los residuos sólidos en la Ciudad de México
37
2.2.1 Los programas de gestión integral de residuos sólidos 40
2.2.2 El plan de manejo 42
2.3 Los mercados públicos 48
2.3.1 Los mercados públicos en el contexto internacional 48
2.3.2 Los mercados públicos en México 50
2.3.3 Los arreglos político-administrativos en los mercados públicos de la Ciudad de México
52
Capítulo 3. Diseño de la investigación 55
3.1 Metodología 55
3.1.1 Método de investigación y recolección de datos 55
3.2 Técnicas e instrumentos de investigación de campo 61
3.3 Procesamiento de datos 63
6
Capítulo 4. Los mercados públicos en la Ciudad de México. Estudios de caso
64
4.1 Delegación Azcapotzalco 77
4.2 Delegación Benito Juárez 81
4.3 Delegación Coyoacán 84
4.4 Delegación Cuajimalpa de Morelos 88
4.5 Delegación Cuauhtémoc 91
4.6 Delegación Iztacalco 97
4.7 Delegación La Magdalena Contreras 101
4.8 Delegación Miguel Hidalgo 105
4.9 Delegación Milpa Alta 110
4.10 Delegación Tláhuac 114
4.11 Delegación Tlalpan 118
4.12 Delegación Venustiano Carranza 123
4.13 Delegación Xochimilco 127
4.14 Comparación de los estudios de caso 139
Capítulo 5. Discusión de resultados 152
Capítulo 6. Conclusiones y propuestas de estrategias de política pública
159
6.1 Conclusiones 160
6.2 Propuestas de estrategias 161
Referencias 166
Bibliografía 184
Apéndices 185
I Guía para entrevista estructurada a funcionarios operativos del Área de Limpia en las delegaciones de la Ciudad de México
186
II Guía para entrevista estructurada a funcionarios operativos de la Jefatura de Unidad Departamental en las delegaciones de la Ciudad de México
188
III Guía de observación para mercados públicos en la Ciudad de México
190
IV Fotográfico 193
Capítulo de libro
7
Glosario
Aprovechamiento del valor o valorización. El conjunto de acciones cuyo objetivo
es mantener a los materiales que los constituyen en los ciclos económicos o
comerciales, mediante su reutilización, remanufactura, rediseño,
reprocesamiento, reciclado y recuperación de materiales secundarios con lo cual
no se pierde su valor económico
Contenedor: El recipiente destinado al depósito temporal de los residuos sólidos
Disposición final. La acción de depositar o confinar permanentemente residuos
sólidos en sitios o instalaciones cuyas características prevean afectaciones a la
salud de la población y a los ecosistemas y sus elementos
Estaciones de transferencia. Las instalaciones para el trasbordo de los residuos
sólidos de los vehículos de recolección a los vehículos de transferencia
Generación. La acción de producir residuos sólidos a través de procesos
productivos o de consumo
Gestión integral. El conjunto articulado e interrelacionado de acciones y normas
operativas, financieras, de planeación, administrativas, sociales, educativas, de
monitoreo, supervisión y evaluación para el manejo de los residuos sólidos, desde
su generación hasta la disposición final
Manejo integral. Las actividades de reducción en la fuente, separación,
reutilización, reciclaje, co-procesamiento, tratamiento biológico, químico, físico o
térmico, acopio, almacenamiento, transporte y disposición final de residuos,
individualmente realizadas o combinadas de manera apropiada, para adaptarse
a las condiciones y necesidades de cada lugar, cumpliendo objetivos de
valorización, eficiencia sanitaria, ambiental, tecnológica, económica y social
8
Minimización. El conjunto de medidas tendientes a evitar la generación de los
residuos sólidos y aprovechar, tanto sea posible, el valor de aquellos cuya
generación no sea posible evitar
Plan de manejo. El instrumento cuyo objetivo es minimizar la generación y
maximizar la valorización de residuos sólidos urbanos y residuos de manejo
especial, bajo criterios de eficiencia ambiental, tecnológica, económica y social,
diseñado bajo los principios de responsabilidad compartida y manejo integral, que
considera el conjunto de acciones, procedimientos y medios viables e involucra a
productores, importadores, exportadores, distribuidores, comerciantes,
consumidores, usuarios de subproductos y grandes generadores de residuos,
según corresponda, así como a los tres órdenes de gobierno
Reciclaje. La transformación de los materiales o subproductos contenidos en los
residuos sólidos a través de distintos procesos que permiten restituir su valor
económico
Residuos sólidos. Todos aquellos residuos en estado sólido que provengan de
actividades domésticas o de establecimientos industriales, mercantiles y de
servicios, que no posean las características que los hagan peligrosos
Residuos urbanos. Los generados en casa-habitación, unidad habitacional o
similares que resultan de la eliminación de los materiales que utilizan en sus
actividades domésticas, de los productos que consumen, y de sus envases,
embalajes o empaques, los provenientes de cualquier otra actividad que genere
residuos sólidos con características domiciliarias y los resultantes de la limpieza
de las vías públicas y áreas comunes, siempre que no estén considerados por la
LRSDF como residuos de manejo especial
Valorización. El principio y conjunto de acciones asociadas cuyo objetivo es
recuperar el valor remanente o el contenido energético de los materiales que
9
componen los residuos, mediante su reincorporación en procesos productivos,
bajo criterios de eficiencia ambiental, tecnológica y económica.
10
Acrónimos, siglas y unidades de medida
ALDF Asamblea Legislativa del Distrito Federal
CDMX Ciudad de México
CO2eq Dióxido de Carbono equivalente
CONAPO Consejo Nacional de Población
GAV Generador de alto volumen
hab habitante
INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
ISWM Integrated Sustainable Waste Management
JUD Jefatura de Unidad Departamental
kg kilogramos
kg/d kilogramos por día
LRSDF Ley de Residuos Sólidos del Distrito Federal
PGIRS Programa de Gestión Integral de los Residuos Sólidos
RSU Residuos sólidos urbanos
SEDECO Secretaría de Desarrollo Económico
SEDEMA Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal
SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
SOBSE Secretaría de Obras y Servicios
t/d toneladas por día
11
Lista de figuras
Figura Descripción Página
1 Modelo de Manejo de Residuos Integral Sustentable (ISWM) 22
2 Delegaciones en la Ciudad de México 65
3 Delegación Azcapotzalco. Filas de camiones recolectores para descargar en la estación de transferencia
194
4 Delegación Azcapotzalco. Mercado Reynosa Tamaulipas (177). Tolvas separadas: para residuos orgánicos e inorgánicos, ubicadas en los patios de maniobras
194
5 Delegación Benito Juárez. Mercado Portales Zona (30). Retiro de residuos en depósito
195
6 Delegación Benito Juárez. Mercado Mixcoac (76). Tolvas con separación de medio muro
195
7 Delegación Coyoacán. Mercado “La Bola” (229). Tolva con separación: residuos inorgánicos y orgánicos
196
8 Delegación Coyoacán. Mercado Margarita Maza (311). Área de almacenamiento de residuos ubicada a un lado del patio de maniobras
196
9 Delegación Cuajimalpa. Mercado Cuajimalpa (37). Área de almacenamiento de residuos ubicada en el patio de maniobras
197
10 Delegación Cuajimalpa. Mercado Rosa Torres (262). Área de almacenamiento de residuos cerrada
197
11 Delegación Cuauhtémoc. Mercado Lagunilla Zona (2). Área de almacenamiento de residuos
198
12 Delegación Cuauhtémoc. Contenedor en el Mercado Martínez de La Torre (7)
198
13 Delegación Iztacalco. Mercado Apatlaco (206). Contendor para residuos orgánicos y tambos para residuos inorgánicos. El área de almacenamiento está a un lado de las cocinas
199
14 Delegación Iztacalco. Mercado San Miguel Iztacalco (345). Tolva para residuos inorgánicos ubicada en estacionamiento
199
15 Delegación La Magdalena Contreras. Mercado La Loma. Zona (132). Área de almacenamiento
200
16 Delegación La Magdalena Contreras. Mercado Contreras La Cruz (384). Tolva con separación de medio muro. Vigilancia para asegurar la separación de residuos
200
17 Delegación Miguel Hidalgo. Mercado 18 de Marzo (88). Área de almacenamiento de residuos ubicada en el patio de maniobras
201
12
Figura Descripción Página
18 Delegación Miguel Hidalgo. Mercado Plutarco Elías Calles (“El Chorrito”) [75]. Retiro del contenedor de residuos orgánicos e inorgánicos ubicado en la vía pública
201
19 Delegación Milpa Alta. Depósito para residuos ubicado atrás del Mercado Benito Juárez (40). Depositan residuos los mercados Benito Juárez, Anexo y Antojitos
202
20 Delegación Milpa Alta. Estación de transferencia 202
21 Delegación Tláhuac. Mercado Miguel Hidalgo (254). Área de almacenamiento de residuos ubicada en el interior del mercado
203
22 Delegación Tláhuac. Mercado Felipe Astorga (356). Recolección de residuos por campaneo
203
23 Delegación Tlalpan. Mercado Lázaro Cárdenas (265). Área de almacenamiento de residuos ubicada a un lado del mercado
204
24 Delegación Tlalpan. Mercado Flores San Fernando (286). Área de almacenamiento de residuos ubicada atrás del mercado
204
25 Delegación Venustiano Carranza. Mercado Morelos (165). Depósito de residuos sobre la Calle Ferrocarril Interoceánico
205
26 Delegación Venustiano Carranza. La Merced Nave Mayor (102). Tolva 3 con separación para residuos inorgánicos y orgánicos
205
27 Delegación Xochimilco. “El Cubo” depósito para residuos de los mercados: Xochimilco Zona (44) y Xochimilco Anexo (377). A la derecha se aprecian toldos de comerciantes ambulantes
205
13
Lista de cuadros
Cuadro Concepto Página
1 Evolución de los instrumentos para la construcción de la política de residuos sólidos de la Ciudad de México
46-47
2 Mercados públicos seleccionados para realizar la observación directa del manejo de residuos sólidos urbanos
58
3 Planeación de actividades 60
4 Elementos de análisis en los estudios de caso 61
5 Principales actores políticos en los mercados públicos de la Ciudad de México
68-69
6 Niveles de efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales derivados del manejo de residuos en los mercados públicos observados
76
7 Manejo de los residuos sólidos urbanos en los mercados públicos sujetos a observación
132
8 Funcionarios entrevistados en las delegaciones 150
9
Manejo de los residuos sólidos urbanos en los mercados públicos. Estudios de caso
151
14
Introducción
Esta investigación aborda el problema derivado de la falta de cumplimiento
en la formulación de planes de manejo de los mercados públicos de la Ciudad de
México (CDMX), administrados por las delegaciones políticas. De acuerdo a la
legislación ambiental vigente en la CDMX, los mercados públicos fijos tienen
características de generadores de alto volumen (GAV) y deben formular su plan de
manejo. Sin embargo, hasta 2013, la Dirección General de Regulación Ambiental
de la Secretaría del Medio Ambiente (SEDEMA), únicamente tenía registrados los
planes correspondientes a los cinco mercados en la delegación Cuajimalpa.
La política de residuos sólidos en la CDMX está basada en la prevención,
valorización y gestión integral ante el incremento en la generación de residuos en
las últimas décadas y por los efectos derivados de un manejo inadecuado. Se
instrumenta a través del Programa de Gestión Integral de los Residuos Sólidos
(PGIRS), cuyas acciones se han enfocado principalmente, en el tratamiento y
reciclaje, más que en la prevención. Dicho programa incluye a los planes de manejo,
que tienen por objetivos: reducir la generación y maximizar la valorización de los
residuos. De tal manera, constituyen un instrumento de gestión que permite a la
autoridad y a los particulares diseñar y controlar el manejo de sus residuos.
Los mercados (fijos y ambulantes) en 2014 aportaron el 10% de las 12,893
t/d de residuos generados en la capital del país (SEDEMA, 2015). Sin embargo, los
inventarios de residuos que publica la SEDEMA anualmente, desde 2006, carecen
de datos que permitan identificar: la tendencia en la generación de residuos
aportados por el sector a lo largo del tiempo y cuáles son GAV. En consecuencia,
tanto las autoridades ambientales como los sujetos obligados carecen de un control
en el manejo de sus residuos. Lo anterior indica, que el marco legal establecido en
materia de residuos sólidos en la CDMX resulta insuficiente para implementar la
política pública en los mercados públicos.
En el ámbito local, el manejo inadecuado de los residuos sólidos urbanos
(RSU) en los mercados públicos de la CDMX tiene efectos negativos directos
observados en la salud pública y en los aspectos estéticos o visuales del espacio
urbano, derivados de la falta de separación completa en la fuente y en el
15
almacenamiento temporal. Asimismo, indirectos, debido a que el depósito temporal
de residuos mezclados impacta en el incremento de la cantidad de éstos que son
dispuestos en rellenos sanitarios. De tal manera, se reduce la cantidad de
materiales factibles de reciclar, y en el caso de la fracción orgánica, para valorizar
a través del compostaje. Además, las emisiones de biogás no controladas en los
sitios de disposición final contribuyen al aporte global de gases efecto invernadero.
Derivado del problema de investigación, se plantearon las siguientes
preguntas para la formulación del objetivo general y los objetivos particulares:
1) ¿Qué factores y cuáles son las causas que han influido para que los mercados
públicos en la CDMX no hayan formulado sus planes de manejo?
2) ¿Qué actores intervienen en la gestión de residuos sólidos en los mercados
públicos, cómo interactúan y se determinan mutuamente?
3) ¿Las delegaciones cuentan con las capacidades necesarias para conjuntar
los recursos humanos, financieros y materiales para que los mercados
públicos bajo su administración formulen sus planes de manejo?
4) ¿El marco institucional, legal y administrativo de residuos sólidos y el que
aplica a los mercados públicos como canales de abasto es el más adecuado
para cumplir con los objetivos de manejo integral en esos espacios públicos?
Del análisis de estas preguntas derivó el objetivo general de la investigación:
explicar las causas que han limitado la gestión de residuos en los mercados públicos
en el marco de la legislación ambiental vigente en la materia. Así como los
siguientes
Objetivos particulares:
1. Establecer el marco de la gestión de residuos a nivel internacional para
comprender su evolución, modelos y los factores que la han definido.
2. Establecer el marco de la disciplina de políticas públicas, los problemas de
implementación y el modelo de análisis para los estudios de caso.
16
3. Definir el marco de referencia de la implementación de la política de
residuos sólidos en la CDMX y en los mercados públicos: i) a nivel
internacional para identificar modelos de gestión exitosos y su viabilidad de
implementación en el estudio de caso, y ii) a nivel nacional y en la CDMX
para analizar sus áreas de oportunidad.
4. Desarrollar los estudios de caso a fin de conocer el manejo de los residuos
sólidos en los mercados públicos de la CDMX.
5. Elaborar propuestas de estrategias para mejorar la gestión de residuos en
los mercados públicos.
En este contexto se planteó la siguiente hipótesis:
Las principales limitantes en la implementación de la política de residuos en los
mercados públicos de la CDMX, a través de un instrumento como es el plan de
manejo, se identifican en aspectos legales, institucionales y administrativos. En la
esfera ambiental, por la inexistencia de un sistema de manejo integral de residuos
que apoye las acciones de los GAV; en el ámbito económico, por la carencia de un
instrumento legal que incluya la gestión de residuos en los mercados públicos. En
ambos casos, por la inexistencia de mecanismos de colaboración interinstitucional
orientados a lograr la transversalidad de la variable ambiental.
En esta hipótesis multivariada se plantea la relación entre una variable
dependiente: la implementación de la política, y las variables independientes: los
factores que limitan el logro de la gestión integral de residuos.
Esta investigación se basó en la metodología de estudio de caso múltiple.
Del total de 329 mercados públicos (se incluyen sólo los fijos, y de éstos se excluyen
las concentraciones) en la CDMX; abarcó a 242 ubicados en 13 delegaciones. Se
diseñaron instrumentos de recolección de datos para obtener información acerca de
los problemas en la implementación, a través de la aplicación de encuestas,
observación directa en 55 mercados públicos seleccionados y análisis documental.
El problema de investigación se aborda en el marco conceptual de la gestión
de residuos y el marco teórico de la disciplina de políticas públicas. En el primer
caso, para analizar las ventajas de contar con un sistema de gestión integral
17
sustentable que vaya más allá de incluir elementos técnicos para la protección de
la salud pública, el ambiente y el cuidado de los recursos naturales. Debido a que
incluye estrategias de buena gobernanza con base en instituciones sólidas y
políticas que respondan a las necesidades de los depositarios. En el segundo caso,
porque es necesario conocer el contexto social en donde se realiza la
implementación a través de la administración pública: los actores políticos que
realizan la aplicación de recursos e interaccionan con otros actores de naturaleza
privada, para el caso que me ocupa, los locatarios de los mercados públicos,
depositarios de la política de residuos.
En este sentido, esta investigación es pionera en abordar las áreas de
oportunidad para lograr un manejo adecuado de residuos en los mercados públicos.
Proporciona elementos de análisis e información empírica en la implementación de
la política de residuos, sobre los vacíos legales, las carencias de recursos
financieros, de coordinación institucional y administrativos en el ámbito público,
necesarios en la gestión integral.
En primer término, subraya la importancia de los actores político-
administrativos en la gestión pública: las autoridades de la SEDEMA, la Secretaría
de Obras y Servicios (SOBSE) y las delegaciones en el diseño, ejecución y
evaluación del PGIRS que incluye a los planes de manejo. En la Secretaría de
Desarrollo Económico (SEDECO), como responsables del diseño de la política
económica de los canales de abasto; mientras que las autoridades delegacionales,
a cargo de la administración de los mercados públicos. Asimismo, la relación de
dichas autoridades con los locatarios.
Como resultado del desarrollo de esta investigación, las propuestas,
enfatizan la necesidad de canalizar recursos financieros para establecer un sistema
de manejo integral sustentable en la CDMX que apoye las acciones de los GAV en
la formulación de planes de manejo; integrar la gestión de residuos sólidos en la
política económica para el rescate de los mercados públicos; contar con un
reglamento interior para el manejo integral de residuos en esos canales de abasto
que establezca objetivos y responsabilidades claros para cada uno de los actores
involucrados. Esto permitirá minimizar los efectos derivados del manejo de los
18
residuos en los mercados públicos y avanzar en la implementación de la política
pública.
El atender la variable ambiental en los mercados públicos y establecer
acciones de reducción y valorización de residuos, tendrá impacto al disminuir: i) los
efectos negativos en la salud pública y los aspectos estéticos o visuales, ii) su aporte
a la generación en la CDMX, iii) la cantidad que llega a sitios disposición final, y iv)
las emisiones de gases efecto invernadero en el nivel global. En el ámbito
económico permitirá: i) reducir el riesgo sanitario en los alimentos que se
comercializan, y ii) contar con una administración integral.
En este contexto, la investigación resultará de utilidad a los diferentes actores
con injerencia en la política de residuos sólidos y la política económica de canales
de abasto; tomadores de decisiones, instituciones, funcionarios públicos y
académicos.
La estructura de este trabajo integra cinco capítulos para lograr el objetivo
general planteado. El capítulo 1 presenta la gestión de residuos y las políticas
públicas. En primera instancia, la evolución de la política en los países
desarrollados; las causas del rezago que caracterizan a los países en vías de
desarrollo y las áreas de oportunidad para transitar a una gestión integral.
Posteriormente se aborda el marco teórico de las políticas públicas: su definición,
características y etapas, para dar paso a los problemas de implementación, la
utilidad de los modelos para su análisis y las características del modelo utilizado en
esta investigación. Así, se introduce al capítulo 2 para vincular los aspectos
conceptuales de la gestión de residuos y teóricos de la implementación, con el
manejo de residuos en los estudios de caso. Se expone la evolución del servicio de
recolección y limpia, a la gestión integral en la CDMX, que da lugar al marco legal,
institucional y administrativo para la implementación de la política. Se incluye un
apartado sobre la gestión de residuos en los mercados a nivel internacional y
nacional, y otro específico que fundamenta los arreglos político-administrativos que
rigen a los mercados públicos.
El capítulo 3 presenta el diseño de la investigación cualitativa fundamentada
en la estrategia de estudio de caso; la planeación de actividades; el diseño, la
19
evaluación y aplicación de los instrumentos de investigación de campo. Finalmente,
se presenta el esquema para el procesamiento de la información recopilada. El
capítulo 4 inicia con un apartado sobre el perfil del área de estudio, los actores
políticos identificados, los recursos financieros que se han destinado a los mercados
públicos, los recursos humanos con que cuentan los actores operativos
gubernamentales para realizar el servicio de recolección de RSU así como para la
administración de los mercados públicos. Posteriormente se desarrolla cada uno de
los 13 estudios de caso y se hace su comparación.
El capítulo 5 presenta la discusión de los resultados obtenidos y se contrasta
la hipótesis de la cual parte esta investigación. Los hallazgos identifican deficiencias
en los recursos legales, institucionales y administrativos tanto en el nivel central
como al interior de las delegaciones. Ambientalmente, en el manejo de los RSU por
la falta de separación completa de los residuos en la fuente y en el depósito
temporal; la inadecuada ubicación, falta de equipamiento y mantenimiento de las
áreas de almacenamiento, así como en el servicio de recolección. Asimismo, los
efectos negativos de los residuos en la salud pública y en los aspectos estéticos o
visuales del espacio público. El capítulo 6 presenta las conclusiones y las
propuestas de estrategias de política pública de acuerdo a los hallazgos
identificados.
20
Capítulo 1
Marco teórico
El primer apartado de este capítulo presenta el marco conceptual de la gestión de
residuos, la evolución de la política pública de RSU en los países desarrollados y el
rezago que se identifica en los países en vías de desarrollo. De esta manera se
vincula el grado de desarrollo a la eficiencia en la gestión de residuos. El segundo
apartado introduce al marco teórico de las políticas públicas, los problemas de
implementación, la utilidad de los modelos para su análisis y las características del
modelo empleado en esta investigación. Así, ambos marcos se complementan en
la interdisciplinariedad y fundamentan la hipótesis de la cual parte esta
investigación.
1.1 La gestión ambiental de los residuos sólidos urbanos
Históricamente el manejo de los RSU quedó a cargo de las autoridades locales tanto
en países desarrollados como en vías de desarrollo. Sin embargo, la gestión
ambiental de residuos presenta una evolución diferente en los países del orbe.
Hasta la primera mitad de los años sesenta, el factor más importante en los países
desarrollados fue la protección de la salud pública, por lo cual, el manejo de residuos
se limitó a su recolección y disposición; a la par se desarrollaron y aplicaron
sistemas de análisis y de ingeniería (Garrick, 2004).
Fue a finales de esa década cuando surgieron los movimientos
ambientalistas; la presión sobre las autoridades dio lugar a la moderna política
ambiental de protección al ambiente y los recursos naturales (Roth y Willson, 1983).
A principios de los años setentas se dio paso a la protección ambiental con
acciones para evitar la disposición no controlada de residuos y el diseño de
normatividad. Más recientemente, el cambio climático surge como un factor global
y con ello la necesidad de un manejo de recursos holístico. Los factores: salud
pública; protección ambiental y normatividad; valor de los recursos (reúso y
21
reciclado); prevención en la generación; aspectos institucionales y responsabilidad
social han variado a lo largo de la historia de acuerdo a las circunstancias locales.
Sin embargo, en los países en vías de desarrollo el manejo de RSU no ha superado
los dos primeros enfoques (Wilson, 2007).
La evolución en las políticas ambientales llevó también a la aplicación de
herramientas en la planeación de los sistemas de manejo de residuos y la toma de
decisiones. Antes de los 70’s surgieron los primeros modelos de optimización que
abordaban aspectos específicos del manejo de residuos. Los modelos en los 1980’s
ya consideraban la interrelación de los factores en el manejo de residuos sólidos
urbanos o Municipal Solid Waste Management, con un enfoque de sistema y el
objetivo de minimizar costos del manejo de residuos mezclados (modelos de costo-
beneficio). Algunos modelos incluyeron aspectos de equidad social y el cambio de
actitud ante el incipiente reciclaje; básicamente se enfocaban en los residuos ya
generados, y no incluían aspectos de minimización o de prevención. Durante los
1990’s se desarrollaron los modelos de compromiso; incluyeron el reciclaje en la
planeación del manejo de residuos. Se observó un cambio en la política de
planeación respecto al depósito en rellenos sanitarios; en la aplicación de técnicas
de manejo basadas en el principio del Integrated Solid Waste Management (manejo
integral de residuos sólidos) y el concepto de sustentabilidad. Se desarrollaron los
modelos de ciclo de vida y multicriterio; aunque se disponía de poca literatura sobre
los costos de esos sistemas de manejo (Morrissey & Browne, 2004).
Cabe recordar que un sistema de manejo de residuos sustentable debe ser:
ambientalmente efectivo, económicamente viable y socialmente aceptado. En este
contexto, muy pocos países europeos desarrollados contaban a finales de los
1990’s, con programas que incluían el factor social en la implementación de técnicas
de tratamiento de RSU.
Paralelamente, también la legislación europea evolucionó. La Landfill
Directive 1999/31/EC de la UE, tuvo por objetivos establecer las condiciones de
diseño, operación, construcción y funcionamiento de rellenos sanitarios, así como
la reducción del flujo de residuos biodegradables a disposición final (residuos de
jardines, parques, alimentos, papel y cartón), (European Union, 1999).
22
A mediados de los 1990’s, surge el concepto de Integrated Sustainable
Waste Management (ISWM); se desarrolla la metodología para su aplicación en la
planeación del manejo de residuos dirigida principalmente a los países en vías de
desarrollo. A manera de cubrir carencias, entre ellas, un marco de políticas amplio
y la escasez de herramientas de análisis para lograr la sustentabilidad y evitar
efectos negativos a la salud pública, al ambiente y a los recursos naturales. La
metodología resulta útil cuando se requiere analizar, desarrollar o hacer cambios en
un sistema de manejo de residuos. Se basa principalmente en el análisis de tres
dimensiones: i) los actores, ii) las etapas en el manejo de residuos sólidos o flujo de
materiales, y iii) diversos aspectos del sistema (Van de Klundert & Anschütz, 2001).
Por una parte, el modelo integra los elementos físicos enfocados al
funcionamiento sustentable del sistema como son: la salud pública, la protección
ambiental y el cuidado de los recursos naturales. Y por la otra, las estrategias de la
buena gobernanza cuya finalidad es asegurar que el sistema sea: i) inclusivo, ii)
financieramente sustentable, iii) con base en instituciones sólidas y políticas
proactivas (Wilson et al., 2015; UN-HABITAT, 2010). Ver figura 1.
Figura 1. Modelo de Manejo de Residuos Integral Sustentable (ISWM). Fuente: Modificado de Van de Klundert & Anschütz, 2001.
Actores Autoridades
ONG’s
Usuarios de los servicios
Sector informal privado
Sector formal privado
Organizaciones donantes
Generación y
separación Recolección Transferencia
y transporte Tratamiento
y disposición
Minimización Reúso Reciclaje Recuperación
Proceso
Su
ste
nta
bilid
ad
Actores Autoridades
ONG’s
Usuarios de los servicios
Sector informal privado
Sector formal privado
Organizaciones donantes
23
Autores como Brunner y Fellner (2007) sugieren que el tipo de sistema de
manejo de residuos debe ser acorde a la capacidad económica de cada país. Así,
en los países donde se destina entre 1 y 10 euros/hab/ año al manejo de residuos,
los objetivos deben ser: i) mejorar los sistemas de disposición, lograr una cobertura
total de recolección y mejorar los rellenos sanitarios a fin de proteger la salud
humana.
Más recientemente, en el marco de la lucha contra el cambio climático, a
partir de 2008 la legislación ambiental supranacional en la Unión Europea presenta
un avance considerable en la implementación de la política de residuos, al conceder
la mayor importancia a la estrategia de prevención. En particular, la prevención de
residuos de alimentos se suma a las acciones de seguridad alimentaria por sus
efectos en los ámbitos económico, social, ambiental y ético (Lipinski et al., 2013).
Esto añade una mayor complejidad a la implementación de las políticas públicas en
los países emergentes (Dupuis & Knoepfel, 2013), debido a que no cuentan con
sistemas de gestión de residuos adecuados.
De esta manera se reconoce el impacto negativo de los residuos de alimentos
por la emisión de gases efecto invernadero durante su tratamiento (HLPE, 2014;
FAO, 2013). En este sentido, en 2008, la Directiva 2008/98/EC en la Unión Europea
se plantea disminuir al mínimo los efectos negativos de la generación de residuos
en la salud humana, en el ambiente, y en el uso de recursos. En este contexto, los
Estados miembros elaborarían programas nacionales de prevención de residuos,
antes del 12 de diciembre de 2013 (European Union, 2008).
Derivado de lo anterior, la Comisión Europea publicó en 2012 una Guía para
el diseño de los programas, subrayando la importancia de los residuos de alimentos;
además de las acciones específicas enfocadas en las viviendas y el sector
empresarial (en términos de procesos industriales y diseño de productos),
(European Commission, 2012).
En este contexto, a las iniciativas gubernamentales, se han unido las de
organizaciones no gubernamentales como los bancos de alimentos (Schneider,
2013), y se observa una proliferación de estudios e investigaciones sobre residuos
de alimentos (Betz et al, 2015; Love et al., 2015; Beretta et al., 2013). Sin embargo,
24
aunque la generación de residuos de frutas y verduras en la etapa de
comercialización en mercados mayoristas se atribuye a la falta de infraestructura
(Fehr et al., 2002), el tema ha sido escasamente estudiado.
Por lo que corresponde a los países en vías de desarrollo, en 1972 se ubica
el antecedente en América Latina de la incorporación de la gestión ambiental a la
función del Estado, específicamente en la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Humano; donde se establece el papel de los Estados para la
atención del ambiente, y preservar y mejorar el medio humano. En el marco de sus
jurisdicciones correspondería a las administraciones locales y nacionales la mayor
parte de responsabilidad para establecer normas y aplicar medidas para el logro del
objetivo establecido (PNUMA, 2005).
De acuerdo con Brañes (1994) la gestión ambiental “es el conjunto de actos
normativos y materiales para la ordenación del ambiente” y sus componentes
principales son: la política, el derecho y la administración ambientales”. Constituye
un proceso en construcción entre el Estado y la sociedad civil.
Lo anterior, plantea la regulación de la actividad del Estado como una función
administrativa, tarea del derecho administrativo. Fraga (2007, p.13) la define como
el “conjunto de actos materiales, jurídicos, operaciones y tareas que realiza en virtud
de las atribuciones que la legislación le otorga”.
En este contexto, a partir de 1970 algunos países como Brasil, Colombia,
Venezuela y México iniciaron la formulación y expedición de documentos de política
ambiental y la definición de las políticas ambientales nacionales a cargo de una
agencia principal (Rodríguez-Becerra y Espinoza, 2002).
Si bien, la incipiente atención de la gestión ambiental en los países de la
región tuvo una evolución en diversos rubros, el tema de residuos no registró un
avance significativo. Diversos autores coinciden en que el rezago en la materia, en
los países en vías de desarrollo, se debe a la falta de estructuras gubernamentales
fuertes a nivel local; a la formulación inadecuada de políticas realistas y a la falta de
coordinación en la administración de los recursos, ya que el manejo de residuos no
es una prioridad en la agenda política (Marshall & Farahbakhsh, 2013). Esto genera
conflictos políticos entre los gobiernos local y federal tanto vigentes como anteriores;
25
falta de coordinación entre autoridades; mala administración de recursos;
insuficiente educación y falta de entrenamiento del personal; fallas en la información
oficial generada y dificultades para su acceso (Wismer & López de Alba, 2010;
Wilson, 2007).
Entre otras barreras, están: la falta de responsabilidad social y producción
sustentable; fallas en el monitoreo del sistema de manejo de residuos y la aplicación
de la ley; además de recursos limitados para contar con infraestructura (Zotos et al.,
2008). Asimismo, los usuarios no están dispuestos a pagar por los servicios y los
políticos dan baja prioridad al tema de RSU en relación con otros servicios urbanos
(Abarca et al., 2013).
Marshall & Farahbakhsh (2013) han profundizado en las causas de la
incapacidad de los gobiernos locales y nacionales con la consecuente inestabilidad
política; entre éstas, la rápida urbanización con afectación en la planeación de
infraestructura y del uso de suelo (Ezeah & Roberts, 2012); los patrones de
comportamiento y actitudes de la población. En su opinión, se requiere atender las
necesidades de los ciudadanos, priorizar los recursos de los municipios de una
manera justa y una buena gobernanza con la participación y colaboración de todos
los actores involucrados. Pues aunque exista el marco regulatorio y legal, los
gobiernos con pobres estructuras gubernamentales son fácilmente vulnerables a la
creciente demanda de servicios y se ven rebasados en su capacidad.
Esta situación lleva a considerar que el éxito de la implementación de la
política se fundamenta principalmente, en el compromiso de las autoridades locales
para asegurar los recursos con base en esquemas de participación social y de
acuerdos político-administrativos (Premakumara et. al., 2014).
De acuerdo con Wilson (2007), los países en vías de desarrollo tienen la
ventaja de contar con la experiencia y herramientas utilizadas en los países
desarrollados, implementar sistemas integrales que permitan subsanar las
carencias identificadas por los expertos en la materia y migrar de las etapas de
recolección, disposición e incipiente reciclaje hacia la gestión integral.
26
1.2 La disciplina de políticas públicas
Como se trató en el apartado anterior, la gestión ambiental vincula la política, el
derecho y la administración, siendo la política ambiental la directriz para la
ordenación del ambiente. En este sentido resulta pertinente abordar en este
apartado qué son las políticas públicas y los problemas que presenta su
implementación.
Meny y Thoenig (1992) exponen que el estudio de las políticas se refiere a la
acción de las autoridades públicas en la sociedad, a los medios que utilizan los
gobiernos y a los resultados que producen.
El concepto original de Lasswell sobre lo público se refería a la actividad
humana como un área regulada e intervenida por la acción gubernamental.
Actualmente las políticas se vinculan a la capacidad del gobierno para intervenir de
manera racional en la solución de los problemas públicos; de esto deriva la
necesidad de los gobiernos para responder con eficiencia a los requerimientos de
la sociedad y construir instituciones públicas igualmente eficientes (Valenti, 2007).
Lo anterior permite subrayar las características de las políticas públicas:
orientadas hacia objetivos de interés o beneficio público; la participación ciudadana
con el gobierno en la definición de los objetivos, instrumentos y acciones de la
política; la decisión de la política por el gobierno legítimo y con respeto a la legalidad;
la implementación y evaluación a cargo de la administración pública o en asociación
con actores sociales (Aguilar, 2010).
Existen diversas definiciones teóricas de política pública de acuerdo a los
enfoques y énfasis en determinados aspectos. En este sentido, resulta de utilidad
recurrir a una definición general que incluya la mayoría de los elementos citados por
diferentes autores (Méndez, 2010). Para el caso que me ocupa cito la definición de
Lahera (2004, p.8):
Una política de excelencia corresponde a aquellos cursos de acción y
flujos de información relacionados con un objetivo político definido de
forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y,
frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado.
27
Una política de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o
mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión
de sus resultados.
Por lo tanto, la acción gubernamental tiene un objetivo claramente definido;
se desarrolla entre actores sociales; requiere de medios, ajustes y se caracteriza
por su carácter previsible.
Las políticas públicas se definen por áreas y debe quedar claro y enunciado
el objeto de intervención: política económica, ambiental. A su vez, éste puede ser
sujeto de subdivisiones (Roth, 2008), tal es el caso de la política ambiental de
residuos. De acuerdo con Rodríguez-Becerra y Espinoza (2002, p. 81) las políticas
ambientales se definen como el conjunto de objetivos, principios, criterios y
orientaciones generales para la protección del ambiente de una sociedad particular,
y deben reflejar prioridades. En términos de la evolución de las políticas se entiende
que los factores que las guían, han cambiado a lo largo de la historia (Wilson, 2007).
Atendiendo a su objetivo, pueden ser:
Políticas explícitas. Su objetivo es la protección ambiental y son las
formuladas y publicadas en documentos oficiales.
Políticas implícitas. Su objetivo no es la protección ambiental, pero pueden
tener consecuencias en ésta ya que sus impactos ambientales no fueron
previstos; son parte de acuerdos multilaterales o de políticas y legislaciones
económicas y sociales de carácter general o sectorial.
En este sentido, el diseño de la política ambiental responde sobre cuál es el
nivel de protección deseado y cuáles son los instrumentos para alcanzarlo. En
materia ambiental éstos pueden ser: de comando y control; administrativos y de
planificación; económicos; de información, investigación y educación. Los planes
pueden incorporar uno o varios instrumentos de política, así como programas
concretos; aunque todo instrumento debería estar acompañado de otros para lograr
una ejecución efectiva. Por lo tanto, la implementación de una política pública
28
incluye la gestión y los instrumentos (Rodríguez-Becerra y Espinoza, 2002; Foladori,
2005), recursos financieros y humanos.
En México, y en otros países de América Latina, los instrumentos de política
ambiental pertenecen en su mayoría al ámbito de comando y control mediante
normas, estándares y regulaciones directas del Estado en el sector ambiental.
Dichos instrumentos tienen la ventaja de poner en marcha el marco jurídico-
constitucional que rige la política ambiental de un país (Berger, septiembre 2012).
En este contexto, el análisis de políticas examina la actuación y resultados
de una política en ejecución para corregirla, mejorarla o mantenerla. Incluye los
aspectos jurídico, económico, organizacional-administrativo y político (Aguilar,
2009). En el análisis, una de las herramientas más utilizada es el modelo teórico del
proceso de la política pública, el cual incluye en general, las etapas de definición de
la agenda, formulación y diseño; implementación y evaluación (Roth, 2013). En la
realidad, las etapas no siguen un orden riguroso y sólo constituyen un marco de
referencia para entender lo que sucede en el proceso y a los actores presentes.
Dicho modelo tiene la ventaja de adaptarse a cualquier política pública, delimita el
objeto de análisis y permite organizar la información (Parsons, 2007; Hogwood &
Gunn, 1984).
Para Grindle (1980) la implementación es la etapa en donde se manifiestan
las debilidades de las políticas al pasar del diseño a su puesta en práctica; consiste
en un proceso continuo de toma de decisiones a cargo de diversos actores.
Finalmente, la fase de evaluación de las políticas públicas es necesaria
debido a los problemas que pueden presentarse en el diseño y en la implementación
(Hogwood & Gunn, 1984).
A manera de conclusión es posible decir que las políticas públicas
constituyen un conjunto de acciones estructuradas y definidas de acuerdo a un área
de atención pública a fin de cambiar un estado problemático. Requieren de recursos
y de la colaboración de diversos actores públicos y sociales para concretar su
intencionalidad.
29
1.2.1 La implementación de las políticas públicas y los modelos
La implementación es el paso del discurso a los hechos o a la realidad; en esta
etapa se ponen a prueba las decisiones públicas en cuyo proceso interactúan
diversos actores para alcanzar los objetivos de las políticas. El resultado está
determinado por el contenido del programa que se ejecuta y las interacciones de
dichos actores en un contexto político-administrativo (Grindle, 1980). Resulta
evidente que en esta etapa se ubican la mayor cantidad de fallas.
En la primera mitad de la década de los setentas del siglo pasado, diversos
estudios pusieron en evidencia que la legislación o el diseño de los programas
gubernamentales eran insuficientes para el éxito de una política (Aguilar, 2003,
p.26). En este contexto, los estudios de implementación responden a la pregunta de
por qué ocurrieron los hechos de tal o cual manera; se trata de explicar y medir el
desempeño de un programa. Esto es, la implementación inicia una vez que se han
planteado los objetivos y metas de la política, sólo después de que se ha formulado
la legislación y se han asignado los fondos para realizarla (Van Meter y Van Horn,
1975/2003, p.100).
Hogwood & Gunn (1984) consideran la no implementación resultado de
obstáculos sobre los que los administradores no tienen control: eventos naturales,
enfermedades, o políticos; mientras que la implementación fallida resulta de
condiciones externas desfavorables y no se alcanzaron los resultados esperados:
resultados ambiciosos en el corto plazo; problemas en la disponibilidad de recursos;
falta de colaboración entre actores; comunicación y coordinación administrativos;
conflicto de intereses al interior de las instituciones y entre instituciones.
Para Grindle (2009) la implementación constituye un reto incierto ya que
diversos factores pueden afectar el proceso e interponerse en la intencionalidad de
una política. Los problemas de implementación están relacionados con el tipo de
política, y con el contexto en que se ejecutan. Los procesos de provisión de servicios
que requieren de cadenas largas e involucran una gran cantidad de actores tienen
mayores probabilidades de fracasar. Existen políticas que no son factibles desde el
principio porque su diseño no obedeció a la realidad económica, política, social o
burocrática. Los problemas en el contexto incluyen los que dan lugar a la
30
implementación fallida ya mencionados, y se agregan las políticas hostiles al
cambio.
Cabrero (2003) considera que la implementación genera procesos de
negociación y conflictos entre los actores involucrados debido a los ajustes
necesarios para la gestión. Dicha consideración sirve para el análisis de la acción
pública local ante una agenda de políticas cada vez más amplia y compleja, en
muchos casos casi inexistente, la cual trata de atender los servicios públicos en la
medida de los recursos con los que cuenta. En su opinión, la gestión trianual
administrativa limita la atención a problemas que puedan evidenciar resultados al
término de la gestión, por lo cual, los problemas más complicados se agravan; las
redes de colaboración son efímeras y los programas se implementan sin llevar a
cabo pruebas piloto.
Para el análisis de la implementación existen modelos normativos en los
cuales se vincula el proceso de decisión de una política y su implementación. Su
utilidad radica en anticipar en el diseño de una política, los problemas que puedan
presentarse en la implementación. Entre los autores no existe un acuerdo para la
utilización de un solo modelo, pero sí en cuanto a la interdependencia entre el
diseño y la implementación de la política y, particularmente, en la simplicidad que
debe caracterizar su diseño (Aguilar, 2003).
Los modelos de implementación se clasifican tradicionalmente en: top down
y bottom up. El primero se caracteriza por la ejecución de la política a cargo de la
administración pública de arriba hacia abajo; los problemas se identifican en puntos
críticos de mando, de coordinación y de control por los organismos
gubernamentales; existe una desvinculación entre el diseño y la implementación, y
no considera al resto de los actores. En el modelo bottom up el diseño y la
implementación están en función de los actores depositarios y en el interior de las
propias organizaciones. El diseño de la política pone énfasis en el contexto local, la
negociación y el acuerdo. También existen las teorías mixtas, las cuales consideran
interacciones entre la sociedad y el Estado como el neocorporativismo, el
neoinstitucionalismo, el análisis de redes y la teoría de la acción (Roth, 2013;
Parsons, 2007).
31
Entre los autores que apoyan los modelos bottom up está Berman (1978),
que establece dos niveles de implementación: i) la macroimplementación en el nivel
central donde los actores diseñan el programa, y ii) la microimplementación en el
nivel donde las organizaciones y los actores locales adaptan los programas
gubernamentales y los ejecutan. Esto lleva necesariamente a lo que llamó:
adaptación mutua (citado por Matland, 1995, p. 148).
Para el análisis de la implementación, en esta investigación se utilizó el
modelo propuesto por Knoepfel y otros (2007), considerado entre las teorías mixtas
para el análisis de las políticas públicas. Resulta útil en estudios empíricos con base
en la interdependencia de actores, sus recursos y las reglas institucionales. El
examen de la implementación incluye los arreglos político-administrativos; el
programa político-administrativo, y las acciones de implementación y sus
resultados. De tal manera de analizar la acción pública a través de los productos
derivados de las políticas implementadas por la administración, de su coordinación
interna y con otras políticas, y de los efectos para contribuir a la solución de los
problemas públicos. Así, el modelo integra la realidad social, económica y política;
toma como punto de partida el análisis empírico, la práctica diaria de la
administración pública y el estudio de sus servicios que hacen posible ubicar a los
actores públicos en tiempo y en espacio in situ.
Este modelo se complementó con las propuestas de Aguilar (2009) en lo
relativo al análisis de los antecedentes históricos, que dieron lugar a considerar un
problema de interés público (incremento en la generación de residuos sólidos en la
CDMX) y colocarlo en la agenda de gobierno.
Por lo que toca a los instrumentos de política, entre la nueva generación
de modelos está la llamada “teoría del juego”, la cual muestra que los intereses de
los actores en la arena política pueden interferir en la disponibilidad de los recursos
financieros y de información (Howlet et, al., 2009). Por lo tanto, la aplicación de los
instrumentos depende en gran medida de la interrelación de factores políticos,
administrativos e institucionales, y de la influencia de los actores para manipularlos
en su beneficio (Majone, 1997).
32
Como explica Majone (1997), la estabilidad de una política radica en que
algunos de sus valores, supuestos métodos, metas y programas se consideran
básicos, pero acorde a la adaptabilidad de la política, muchos de estos elementos,
son factibles de ser abandonados, modificados o sustituidos. La parte estable
corresponde al núcleo de la política, mientras que la periferia representa la parte
flexible. Así, los programas particulares deben adaptarse al contexto cambiante, lo
cual mantiene a la periferia en constante movimiento, pero por lo general, no afectan
al núcleo.
Una vez planteados los marcos conceptual y teórico, el siguiente capítulo
aborda el marco de referencia para la implementación de la política de los residuos
sólidos en la CDMX y la gestión en los mercados públicos a nivel internacional,
nacional y en la capital de nuestro país.
33
Capítulo 2
Marco de referencia de la implementación de la política de residuos sólidos
en la Ciudad de México y en los mercados públicos
Este capítulo presenta un panorama del problema que ha representado el manejo
de los residuos sólidos en la CDMX y su agudización a lo largo de décadas. De
acuerdo al marco teórico, resulta necesario explicar el proceso que dio lugar a la
política para migrar de la recolección a la gestión integral; el marco legal,
institucional y administrativo que la sustenta; analizar el lento avance en la ejecución
de los instrumentos de política: los PGIRS y los planes de manejo para GAV.
Finalmente se introduce al análisis de la gestión de residuos en los mercados en el
contexto internacional, nacional y local, para concluir con la exposición del marco
que rige a los mercados públicos de la CDMX.
2.1 El proceso de construcción de la política de gestión integral de los
residuos sólidos en la Ciudad de México
Con el desarrollo económico y poblacional del país, entre 1930 y 1990, la CDMX
pasó a ser la más poblada del mundo. El número de habitantes aumentó de 1.6 a
15 millones, lo cual generó un proceso de urbanización y un aumento en la demanda
de servicios (CONAPO, 1994), con el consecuente incremento en la generación de
residuos.
Durante 1970 se registró una crisis por la insuficiencia de ingresos del erario
para enfrentar la demanda de servicios públicos, lo cual llevó a regularizar los
terrenos urbanos. Las protestas por el agua, transporte, entre otros, ocasionó que
por primera vez, éstos se volvieran temas de atención de la administración de la
ciudad (Moreno, 1979).
Para hacer frente a la problemática de la CDMX, en esa década se dieron
avances importantes en la planeación urbana y regional. Se incorporó la dimensión
espacial a los objetivos del desarrollo económico y social, como respuesta a la
34
elevada concentración de la actividad económica y de la población en la zona
metropolitana (CONAPO, 1994).
En 1970 con la reforma a la Ley Orgánica del Departamento del Distrito
Federal, se subdividió la administración en 16 delegaciones políticas para facilitar
su administración y los servicios públicos quedaron a cargo de ellas (LODDF, 1971).
En 1974 durante el sexenio de Luis Echevarría se instaló en la CDMX la
Planta Industrializadora de Desechos Sólidos de San Juan de Aragón que dejó de
operar tres años después. En 1979 se adquirió un incinerador alemán, el cual se
instaló en el mismo sitio pero nunca operó (Castillo, 2008).
A partir de1980, el Distrito Federal contó con el Plan General de Desarrollo
Urbano, cuyo objetivo fue brindar el acceso a la población a los servicios y la
vivienda. Dicho instrumento constituye el antecedente de los planes parciales de las
delegaciones y los de barrido. También marcó el inicio de la planeación del servicio
de limpia y de recolección de residuos, ya que con anterioridad, las autoridades
tomaban decisiones y llevaban acciones en el marco de sus propias iniciativas
(Ward, 1991).
Para 1984, el gobierno del Distrito Federal instrumentó el primer Plan Maestro
de Residuos Sólidos con el propósito de clausurar, sanear y rehabilitar los tiraderos
a cielo abierto; renovar el parque vehicular; construir más estaciones de
transferencia; eliminar tiraderos clandestinos y realizar estudios de caracterización
de residuos. Estas medidas generaron enfrentamientos entre los trabajadores de
limpia del gobierno de la CDMX y grupos de pepenadores por el control político y
de ganancias a partir de la pepena de materiales reciclables (Castillo, 2005).
En el ámbito nacional, entre otras acciones, se realizaron cambios en materia
constitucional entre 1982 y 1987, a fin de crear las bases para una gestión ambiental
de carácter descentralizado. La reforma al artículo 73, fracción XXIX-G, establece
la concurrencia entre la federación, los estados y los municipios. En 1988, la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA, 1988)
vinculó ese sistema con la distribución de las atribuciones para la preservación y
restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente. Además, determinó
35
el inicio de un proceso de descentralización por medio de convenios a los que se
refiere el artículo 116, fracción VII.
En la LGEEPA se establecieron las bases de la política ambiental nacional y
se pretendió tener una política rectora a largo plazo, con el propósito de revertir el
deterioro ambiental y el desequilibrio de los ecosistemas.
En ese contexto, también se creó en 1992 la Comisión para la Prevención y
Control de la Contaminación Ambiental en la Zona Metropolitana del Valle de México
(Diario Oficial de la Federación, 1992) con el objetivo de realizar acciones conjuntas
en materia de residuos sólidos. Pero dadas las condiciones desiguales, en cuanto
a generación y manejo de residuos en la región, la Comisión dejó de funcionar en
1996.
A partir de 1994 se incorporó un sistema mecanizado de selección de
materiales factibles de reciclar en tres plantas: Bordo Poniente, San Juan de Aragón
y Santa Catarina. Esto tuvo como finalidad beneficiar a los pepenadores, evitar que
recolectaran residuos en los tiraderos a cielo abierto y disminuir la carga de los
rellenos sanitarios (Castillo, 2005). Los últimos rellenos sanitarios en la ciudad:
Prados de la Montaña y Santa Catarina funcionaron hasta 1994 y 1995,
respectivamente.
En 1996 se creó la Comisión Ambiental Metropolitana (aún vigente), con el
objetivo de conjuntar esfuerzos, promover y coordinar acciones; dar seguimiento y
evaluar los acuerdos de coordinación entre los diferentes órdenes de gobierno en
la CDMX y su zona conurbada. Entre los subgrupos de trabajo está el de residuos
sólidos (Diario Oficial de la Federación, 1996).
El cambio político de 1997 brindó la oportunidad al Partido de la Revolución
Democrática para ocupar el gobierno de la ciudad. Un año después, en 1998, se
creó la actual SEDEMA con la publicación de la Ley Orgánica de la Administración
Pública del Distrito Federal (LOAPDF, 1998).
En 1999, con el apoyo del Banco Mundial, se realizó el estudio sobre el
manejo de RSU en el Distrito Federal; en los aspectos de organización e
institucionales subrayó la ineficiencia en la recolección y operación de las plantas
de separación; lo complicado que resultó la negociación entre autoridades y la
36
Sección 1 (Limpia) del Sindicato de trabajadores formales del gobierno del Distrito
Federal, y la necesidad de localizar un sitio de disposición final para sustituir al
relleno sanitario Bordo Poniente. Para la primera fase, entre 1999 y 2001, se
propusieron actividades de educación ambiental para lograr la separación de
residuos en dos fracciones, la recolección separada y por sectores (JICA, 1999).
En el año 2000, se publicó la Ley Ambiental del Distrito Federal (actualmente
Ley Ambiental de Protección a la Tierra) como órgano rector de la política ambiental.
Esta Ley sentó las bases para la publicación en 2001 del Programa General de
Desarrollo del Distrito Federal 2000-2006 (Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2001).
Este Programa da a conocer la problemática existente por la generación diaria de
cerca de 11,850 toneladas de RSU equivalentes a 1.32 kg/habitante y un 20%
generada por la población flotante; la escasez de sitios de transferencia y la
saturación del relleno sanitario Bordo Poniente. Ante este escenario se propuso el
diseño de un marco regulador para la gestión de residuos; ordenar la recolección
domiciliaria; ampliar jornadas vespertinas y nocturnas para la atención de usuarios
comerciales, de servicios, y en zonas alejadas; renovar las cajas de transferencia y
sistemas de pesaje; ampliar la vida útil del relleno sanitario Bordo Poniente y la
planta de composta hasta el 2008; realizar estudios para aplicar tecnologías de
eliminación de residuos, y crear la Comisión Metropolitana de Desechos Sólidos.
El Programa Sectorial (Programa de Protección Ambiental del Distrito
Federal 2002-2006) marcó un parte aguas entre el concepto tradicional del servicio
público de limpia y la recolección de residuos, y el inicio de un manejo integral; se
estableció la política ambiental de desarrollo sustentable, alineada con la federal;
por primera vez, se hizo referencia a una agenda de políticas integrales enfocada a
lograr una buena calidad ambiental y un desarrollo equitativo y sustentable
(Gobierno del Distrito Federal, 2002).
En el Programa quedaron plasmadas las siguientes propuestas:
Contar con una Ley de residuos para el Distrito Federal.
Promover esquemas de regulación con un enfoque más allá del aspecto
sanitario.
Impulsar el manejo integral de residuos sólidos y la promoción de normas.
37
Promover una política de minimización, separación y reciclaje de residuos.
Establecer sitios destinados a la disposición final, restaurar sitios
contaminados, definir sistemas de reciclamiento y tratamiento de residuos
sólidos.
Estas propuestas cristalizaron en la Ley de Residuos Sólidos del Distrito
Federal (LRSDF, 2003) publicada con antelación a la Ley General para la
Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR, 2003), así como la
obligación para la SEDEMA de formular el Programa General de Gestión Integral
de los Residuos Sólidos del Distrito Federal; posteriormente conocido como PGIRS.
Dicho marco legal daría lugar, en 2007, al diseño de otros programas ambientales.
Lo expuesto muestra que la generación de residuos en la CDMX incrementó
a la par de la población, problema que se agudizó ante la carencia de planeación
urbana y de la provisión de servicios públicos. Particularmente, la falta de
continuidad en la integración de la legislación ambiental marco y la de residuos
sólidos, ha tenido efectos poco favorables en el sector para avanzar en la gestión
integral.
2.2 Los arreglos político-administrativos de los residuos sólidos en la Ciudad
de México
El marco jurídico de residuos sólidos está representado por la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, la LGEEPA y la LGPGIR y su Reglamento;
normas oficiales mexicanas, leyes y reglamentos estatales, así como normas
técnicas estatales y reglamentos municipales.
La LGPGIR tiene el objeto de garantizar el derecho de toda persona a un
medio ambiente sano y propiciar el desarrollo sustentable mediante la prevención
de la generación, la valorización y la gestión integral de los residuos peligrosos,
RSU y de manejo especial (artículo 1º). El gobierno federal, por medio de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, es la autoridad responsable
de la formulación, implementación y evaluación de la política nacional de residuos
38
entre otras disposiciones (artículo 7º). Mientras que el Distrito Federal tiene
competencia en RSU y de manejo especial (artículo 11º).
La política nacional de residuos se basa en los principios de reducción,
reutilización y reciclado para lograr el desarrollo sustentable en el marco de
sistemas de gestión (SEMARNAT, 2014).
En la CDMX, al marco legal nacional se integran la Ley Ambiental de
Protección a la Tierra en el Distrito Federal, la LRSDF y su Reglamento (Reglamento
de la LRSDF, 2008). La LRSDF regula la gestión integral de los RSU y de manejo
especial así como la prestación del servicio público de limpia (artículo 1º). En la
CDMX la política de residuos sólidos se basa en su prevención, valorización y
gestión integral (artículo 2º). Sus instrumentos son: el PGIRS, los planes de manejo,
la participación social en la toma de decisiones y el derecho a la información.
Las principales autoridades competentes para la aplicación de la ley son el
Jefe de Gobierno, la SEDEMA, la SOBSE, la Secretaría de Salud, la Procuraduría
Ambiental y del Ordenamiento Territorial y las delegaciones (artículo 4º). La
Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) asigna el presupuesto anual que
ejerce el gobierno de la CDMX para la ejecución de todos sus programas.
Con fundamento en la LRSDF, artículo 6º, la SEDEMA es responsable,
principalmente de:
Formular, evaluar y cumplir con las disposiciones del PGIRS (fracción II).
Opinar sobre la infraestructura para los residuos sólidos (fracción IV).
Integrar un inventario de residuos sólidos y sus fuentes generadoras, en
coordinación con la SOBSE y las delegaciones (fracción V).
Integrar a la política de información y difusión los asuntos relacionados con
la generación y manejo de los residuos sólidos (fracción VI).
Emitir criterios, lineamientos, reglas o normas ambientales sobre el manejo
de residuos sólidos (fracción VIII).
Integrar un registro actualizado de planes de manejo (fracción XIII).
39
Para cumplir con sus responsabilidades, con base en el Reglamento Interior
de la Administración Pública del Distrito Federal (RIAPDF, 2000) la SEDEMA cuenta
con la Dirección General de Regulación Ambiental que debe participar en el diseño
de la política y proponer instrumentos económicos, realizar análisis costo-beneficio
de las políticas e instrumentos ambientales, y evaluar y autorizar el plan de manejo
de residuos sólidos (artículo 55º); mientras que la Dirección General de Planeación
y Coordinación de Políticas es responsable de la coordinación, elaboración,
ejecución y evaluación del PGIRS (artículo 56º). Además de analizar, publicar y
actualizar el inventario de Residuos Sólidos anualmente (SEDEMA, 2014). Ambas
Direcciones Generales son responsables de la evaluación de programas e
instrumentos de política ambiental (artículo 55º, XVIII).
De acuerdo al artículo 7º de la LRSDF, la SOBSE realiza el servicio de limpia
en sus etapas de barrido y recolección en vías primarias, tratamiento, transferencia
y disposición de residuos sólidos. Asimismo, administra los sistemas de
reciclamiento, tratamiento y separación de los residuos sólidos, principalmente. En
tanto, las delegaciones realizan el barrido de las áreas comunes y vialidades
secundarias, la recolección de los residuos sólidos, su transporte a las estaciones
de transferencia, plantas de tratamiento y selección o a sitios de disposición final.
Deben erradicar los tiraderos clandestinos, promover programas de capacitación a
los servidores públicos, y de fomento y orientación a la población (artículo 8º).
Por lo que se refiere a los actores privados, la LRSDF hace una diferenciación
entre dos tipos de generadores: por una parte, las viviendas y comercios mercantiles
con ingresos menores para los cuales la recolección de residuos es un servicio
gratuito (artículo 38º). Por la otra, los GAV, quienes deben pagar por el servicio de
recolección, valorización o disposición final de acuerdo al tipo y volumen de los
residuos generados (artículos 36º, I y II, y 38º).
El marco legal de residuos sólidos se ve reforzado por la legislación
administrativa. De acuerdo con la Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito
Federal (LPDDF, 2000), la administración pública debe realizar en todos sus
programas el proceso de planeación: la formulación, la instrumentación, el control y
la evaluación (artículo 15º).
40
En materia de recursos humanos, la Ley del Servicio Público de Carrera de
la Administración Pública del Distrito Federal (LSPCAPDF, 2012) es obligatoria para
las dependencias de la administración pública central (artículo 1º) para garantizar la
formación y el desarrollo profesional de los servidores públicos (artículo 3º). Quedan
exentos de la Ley los trabajadores de base y los sindicalizados (artículo 4º, fracción
I) y los designados por el Jefe de Gobierno, los Secretarios Particulares, entre otros
(fracción V). Asimismo, de acuerdo al artículo 8º las dependencias y las
delegaciones pueden nombrar libremente entre el 20% y el 40% de funcionarios,
quienes no formarán parte del Servicio Público de Carrera.
2.2.1 Los programas de gestión integral de residuos sólidos
El programa político administrativo, a través del cual se implementa la política de
residuos sólidos en la CDMX, es el PGIRS. El primer programa publicado en 2004,
vigente hasta agosto de 2010, tuvo por objetivo modificar las condiciones de
operación del sistema de limpia y transformarlo en un manejo integral de los
residuos mediante acciones agrupadas en cinco estrategias: i) prevención y
minimización (integración de inventarios de planes de manejo de GAV y de
residuos), ii) manejo integral (separación en la fuente, recolección selectiva y
renovación del parque vehicular), iii) valorización y aprovechamiento (construcción
de una planta de composta y el rediseño de tres plantas de selección y centros de
acopio), iv) prevención y control de la contaminación del suelo (erradicación de
tiraderos), y v) comunicación y educación ambiental (educación y capacitación).
Además, el programa sentó las bases para integrar el primer inventario de residuos
sólidos a través del Sistema de Información de Residuos Sólidos del Distrito
Federal. Para el logro de los objetivos consideró un presupuesto de cerca de 1,804
millones de pesos para su ejecución (Jefatura de Gobierno, 2004).
El segundo PGIRS, vigente a la fecha, mantuvo las estrategias del programa
anterior y agregó otras seis con la finalidad de: vi) operar con eficiencia las plantas
de selección, construir plantas de composta regionales, un centro integral de
reciclaje y captar el biogás del relleno sanitario Bordo Poniente, vii) reformar la
41
LRSDF y su reglamento, y emitir normas, viii) mejorar la coordinación institucional,
y ix) contar con un sistema de seguimiento y evaluación, además de mantener y
fortalecer el Sistema de Información de Residuos Sólidos. Sin embargo, el programa
no incluyó el presupuesto para su realización (Jefatura de Gobierno, 2010).
La ejecución de los programas ha correspondido a tres administraciones
sexenales del gobierno de la CDMX y pueden identificarse dos periodos en la
implementación de la política. El primero 2004-2010, con un avance paulatino en la
instrumentación de rutas y colonias con recolección separada, número de vehículos
para la recolección separada, la adecuación de infraestructura para el manejo de
los residuos, el inicio del registro de los planes de manejo de GAV, y la elaboración
de los inventarios de residuos sólidos a partir de 2006. El segundo periodo 2011-
2013, se caracteriza por un avance en la implementación de la política con base en
acuerdos entre la SOBSE y la Sección 1 del Sindicato Único de Limpia del gobierno
de la CDMX (2011), para lograr la colaboración de los trabajadores en la separación
de residuos sólidos a través de incentivos económicos (SEDEMA, 2014).
Por lo que corresponde a los planes de manejo, la SEDEMA inició su
integración en 2004; la ejecución de este instrumento de política ha registrado un
avance considerable y sostenido en diversos rubros hasta el 2014. Sin embargo, los
inventarios carecen de datos sobre los planes de manejo correspondientes al sector
de mercados públicos.
De acuerdo con las estrategias de política, ambos programas plantearon
acciones de minimización, a través de la valorización y disminución del flujo de
residuos a disposición final; mientras que las de prevención se han enfocado en los
GAV y la formulación del plan de manejo. Con el aporte de estos datos se integra
los inventarios de residuos.
El reglamento de la LRSDF establece la revisión y actualización del PGIRS
en su totalidad cada cinco años y la realización de modificaciones por la SEDEMA
o la SOBSE (artículo 5º). En este contexto, los programas de Prestación del Servicio
Público de Limpia de la SOBSE (artículo 6º) y de las delegaciones (artículo 7º)
deben elaborarse con base en los lineamentos del PGIRS.
42
En opinión de los entrevistados en la SEDEMA, no se ha consolidado la
coordinación entre ésta, la SOBSE y las delegaciones para formular el PGIRS, y su
posterior evaluación. En este sentido, en 2013 la SEDEMA realizó talleres con las
delegaciones para integrar sus necesidades y opiniones para proceder a la
actualización del Programa vigente. Hasta 2013, el Sistema de Información de
Residuos Sólidos, establecido en 2006, estaba fuera de operación. Lo anterior se
atribuye al presupuesto insuficiente, asignado a la SEDEMA por la ALDF, para la
ejecución de todos los programas ambientales.
Entre los factores que afectan la coordinación administrativa, los
entrevistados mencionaron: el desfasamiento entre los periodos de administración,
principalmente entre la SEDEMA y las delegaciones; los ajustes en las redes de
colaboración debido al personal de nuevo ingreso; el flujo discontinuo de
información al inicio y antes de finalizar los periodos administrativos.
2.2.2 El plan de manejo
Como se detalló en el apartado anterior, el PGIRS integra a los planes de manejo.
De acuerdo a la LRSDF, dicho instrumento tiene por objetivo minimizar la
generación en cada etapa del manejo y maximizar la valorización de los RSU y
residuos de manejo especial. Los GAV son aquellos sujetos que generan un
promedio igual o superior a 50 kilogramos diarios de residuos (artículo 3º).
El artículo 23º establece que los GAV deben de instrumentar el plan de
manejo; el 32º que los residuos de manejo especial están sujetos a éste; el 33º que
todo generador de residuos sólidos debe de separarlos en orgánicos e inorgánicos;
en el 38º que los GAV deberán pagar las tarifas correspondientes a los servicios de
recolección de residuos sólidos que establece el Código Fiscal del Distrito Federal,
el 55º y el 59º de la obligación de los generadores de residuos susceptibles de
valorización y para quien se dedique a la reutilización o reciclaje de residuos sólidos,
de realizar un plan de manejo.
El artículo 243º del Código Fiscal del DF 2014 (CFDF, 2009), además de fijar
las tarifas por los servicios de recolección, también señala realizar el pago de
derechos previamente; pagar las diferencias cuando el monto de los derechos
43
causados resulte superior al efectuado conforme a las estimaciones del
contribuyente; los convenios que pueden realizar los comerciantes de los mercados
públicos para depositar y trasladar la fracción orgánica por cuenta propia a los
centros de tratamiento; los convenios entre la Secretaría de Finanzas y las
delegaciones, a fin de que éstas participen del 50% del recurso recaudado en sus
demarcaciones.
El artículo 29º de la LRSDF señala que los residuos sólidos se clasifican en
residuos urbanos y de manejo especial; en tanto el generador debe separar los
residuos sólidos en orgánicos e inorgánicos, y depositarlos en recipientes
separados, conforme al artículo 33º.
El Reglamento de la LRSDF, artículo 32 especifica las sub-clasificaciones
para los residuos orgánicos e inorgánicos. El Título Tercero Capítulo III, artículos
12º al 21º señala las condiciones a las cuales deben de sujetarse los GAV por
volumen y tipo de generador. A los mercados públicos aplica:
Artículo 12º: clasificación por categorías entre 50 kg/d y más de 1000 kg/d
de residuos.
Artículo 13º: solicitud de autorización del interesado a la SEDEMA.
Artículo 14º: formatos de solicitud que establecerá la SEDEMA de acuerdo
al tipo de residuo e instructivos de llenado. El interesado deberá realizar los
pagos de acuerdo al Código Financiero (actualmente Código Fiscal) por el
manejo de residuos.
Artículo 15º: plazo de respuesta de 30 días por parte de la SEDEMA ante la
solicitud de autorización del interesado.
Artículo 16º: actualización anual del plan de manejo por parte del generador.
Artículo 18º: posibilidad de presentar un sólo plan de manejo.
Artículo 21º: información que deberá integrarse en un plan de manejo: i)
datos generales del generador, tipo y caracterización de los residuos,
cantidad generada, proceso que los generó, destino y cantidad
aprovechada, ii) datos de la empresa o delegación a la cual se le entregarán,
iii) estrategia y iv) calendario de minimización.
44
Las sanciones por incumplimiento del GAV están previstas en el artículo 69º,
fracción III de la LRSDF; mientras que las denuncias respectivas deben ser
atendidas por la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial (artículo 9º).
Ante tal situación, el GAV puede ser sancionado con multa de 150 a mil veces
la Unidad de Cuenta de la CDMX vigente las violaciones a lo dispuesto en los
artículos 25º fracciones III, IV, VII y VIII; 38º del párrafo tercero; 55º y 59º de la
LRSDF y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, de
conformidad con lo previsto en el artículo 69º, fracción III, de la LRSDF:
El artículo 38º, párrafo tercero señala:
“Los establecimientos mercantiles y de servicios distintos a los
establecidos en el párrafo anterior, empresas, fábricas, tianguis, mercados
sobre ruedas autorizados, mercados públicos, centros de abasto,
concentraciones comerciales, industrias y similares, así como las
dependencias y entidades federales, que generen residuos sólidos en alto
volumen, deberán pagar las tarifas correspondientes por los servicios de
recolección y recepción de residuos sólidos que establece el Código
Financiero del Distrito Federal”.
En tanto el Reglamento de la LRSDF en su artículo 101, III, m establece la
competencia de las delegaciones para sancionar a los infractores de la LRSDF de
acuerdo al artículo 38º, párrafo tercero. De lo anterior se concluye que la autoridad
a cargo de la administración de los mercados públicos es la misma con facultad
para sancionar las infracciones a la LRSDF.
La publicación del procedimiento para la separación de residuos en los
mercados públicos fijó, entre otros objetivos, la formulación de los planes de manejo
(uno por cada mercado), así como los actores involucrados y sus responsabilidades.
Las delegaciones y Mesas Directivas se encargarían de la separación de residuos,
la adecuación de las instalaciones de depósito temporal y los pagos por la
recolección de residuos y trámites ante la SEDEMA. Ésta capacitaría al personal de
las delegaciones y en los mercados; daría asesoría para la elaboración de los
45
planes y en la separación de residuos; la SOBSE, a través de Servicios Urbanos,
en acuerdo con el área de Mercados de las delegaciones, haría la recolección de
residuos; las delegaciones reportarían a la SEDEMA y a la Secretaria de Desarrollo
Económico (SEDECO) el avance logrado en cada mercado, con base en lo
estipulado en la LRSDF (SEDEMA, 2006). Sin embargo, se carece de evidencias
de los resultados obtenidos en ese rubro por la carencia de evaluación del
procedimiento.
Por una parte, el PGIRS vigente no hace referencia a las causas que dieron
como resultado la falta de aplicación de los lineamientos publicados por la SEDEMA
en 2006. Por la otra, estableció la meta para el 2011 de que todos los GAV en el
sector de mercados, contaran con su plan de manejo, la cual no se logró. En 2016
la SEDEMA difunde de manera electrónica el formato, el instructivo y el contenido
de los planes de manejo no sujetos a Licencia Ambiental Única. Éste incluye la
cantidad de residuos generada para reciclaje (empresas participantes), las metas
de reducción y las campañas de difusión. Deben diseñarse procedimientos y
resguardar las bitácoras para la presentación de informes a la SEDEMA (SEDEMA
2016).
Como puede observarse, la formulación del plan de manejo requiere de
recursos humanos, técnicos y financieros, tanto para su diseño como para su
seguimiento y mejora continua. Pero además, resulta importante subrayar por una
parte, el énfasis en los materiales reciclables y por la otra, que no se integran
acciones para la prevención en la generación de residuos orgánicos. A manera de
resumen se presenta el cuadro 1, la cual incluye los principales instrumentos legales
y sus características en la evolución de la política de residuos sólidos de la CDMX.
46
Cuadro 1. Evolución de los instrumentos para la construcción de la política de residuos sólidos de la Ciudad de México
Año Instrumento Características
1970 Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal (LODDF, 1971).
La administración de los servicios públicos quedó a cargo de las delegaciones.
1980 Plan General de Desarrollo Urbano (Ward, 1991).
Brindó el acceso a la población a los servicios y la vivienda. Constituye el antecedente de los planes parciales de las delegaciones y los de barrido. Marcó el inicio de la planeación del servicio de limpia y de recolección de residuos.
1984 Primer Plan Maestro de Residuos Sólidos (Castillo, 2005).
Tuvo el propósito de clausurar, sanear y rehabilitar los tiraderos a cielo abierto; renovar el parque vehicular; construir más estaciones de transferencia; eliminar tiraderos clandestinos y realizar estudios de caracterización de residuos.
1982- 1987
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Reforma al artículo 73, fracción XXIX-G, para establecer la concurrencia entre la federación, los estados y los municipios en materia ambiental.
1988 Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA, 1988).
Marcó el inicio de un proceso de descentralización por medio de convenios a los que se refiere el artículo 116, fracción VII. Estableció las bases de la política ambiental nacional y de una política rectora a largo plazo.
1992 Acuerdo por el que se crea la Comisión para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en la Zona Metropolitana del Valle de México (Diario Oficial de la Federación, 1992).
Tuvo el objetivo de realizar acciones conjuntas en materia de residuos sólidos.
1996 Acuerdo por el que se crea la Comisión Ambiental Metropolitana (Diario Oficial de la Federación, 1996).
Tuvo el objetivo de conjuntar esfuerzos, promover y coordinar acciones; dar seguimiento y evaluar los acuerdos de coordinación entre los diferentes órdenes de gobierno en el Distrito Federal y su zona conurbada. Integra el subgrupo de trabajo de residuos sólidos.
1998 Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal (LOAPDF, 1998).
Creación de la Secretaría del Medio Ambiente.
2000 Ley Ambiental del Distrito Federal (actualmente Ley Ambiental de Protección a la Tierra)
Tuvo el objetivo de constituirse como órgano rector de la política ambiental.
2000 Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2000-2006 (Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2001).
Da a conocer la problemática existente por la generación de residuos sólidos. Propone un marco regulador para la gestión de residuos y la creación de la Comisión Metropolitana de Desechos Sólidos.
Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal (LPDDF, 2000).
La administración pública debe realizar para todos sus programas el proceso de planeación: la formulación, la instrumentación, el control y la evaluación.
Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal (RIAPDF, 2000).
Establece las atribuciones de la Dirección General de Regulación Ambiental en materia de instrumentos de política, y de la Dirección General de Planeación y Coordinación de Políticas en la coordinación, elaboración, ejecución y evaluación del Programa de Gestión Integral de Residuos Sólidos. La responsabilidad de ambas Direcciones Generales en la evaluación de programas e instrumentos de política ambiental.
2002 Programa Sectorial (Programa de Protección Ambiental del Distrito Federal 2002-2006), (Gobierno del Distrito Federal, 2002).
Marcó el cambio del concepto tradicional del servicio público de limpia y recolección de residuos, y el inicio de un manejo integral. Estableció la política ambiental de desarrollo sustentable. Propuso la Ley de Residuos para el Distrito Federal.
47
Año Instrumento Características
2003 Ley de Residuos Sólidos del Distrito Federal (LRSDF, 2003).
Regula la gestión integral de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial así como la prestación del servicio público de limpia. La política de residuos sólidos se basa en su prevención, valorización y gestión integral. Estableció las atribuciones de la Secretaría del Medio Ambiente, de la Secretaría de Obras y Servicios y las delegaciones. Integración de un inventario de un inventario de residuos sólidos y de planes de manejo a cargo de la primera. Los generadores de alto volumen deben pagar por el servicio de recolección, valorización o disposición final de acuerdo al tipo y volumen de los residuos generados; la formulación de planes de manejo. Clasificación de los residuos sólidos.
Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR, 2003).
Garantizar el derecho de toda persona a un medio ambiente sano y propiciar el desarrollo sustentable mediante la prevención de la generación, la valorización y la gestión integral de los residuos peligrosos, sólidos urbanos y de manejo especial.
2004- 2010
Programa de Gestión Integral de Residuos Sólidos (Jefatura de Gobierno, 2004).
Tuvo por objetivo modificar las condiciones de operación del sistema de limpia y transformarlo en un manejo integral de los residuos. La separación de residuos sólidos urbanos en dos fracciones.
2006 Procedimiento para la Separación y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos en Mercados Públicos y Concentraciones del Distrito Federal (SEDEMA, 2006).
Estableció la separación de los residuos sólidos urbanos en los mercados públicos y la formulación de los planes de manejo. Definió a los actores involucrados y sus responsabilidades.
2008 Reglamento de la Ley de Residuos Sólidos del Distrito Federal (Reglamento de la LRSDF, 2008).
Establece la regulación en materia de planes de manejo. Las condiciones a las cuales deben de sujetarse los generadores de alto volumen. Las sanciones por incumplimiento del generador de alto volumen. La competencia de las delegaciones para sancionar a los infractores de la Ley de Residuos Sólidos del Distrito Federal.
2009 Código Fiscal del DF (2009). Fija las tarifas por los servicios de recolección y la posibilidad de realizar convenios con los comerciantes de mercados públicos.
2010- Programa de Gestión Integral de Residuos Sólidos (Jefatura de Gobierno, 2010).
Mantuvo las estrategias del programa anterior y agregó otras seis con la finalidad de: vi) operar con eficiencia las plantas de selección, construir plantas de composta regionales, un centro integral de reciclaje y captar el biogás del RSB, vii) reformar la Ley de Residuos Sólidos del Distrito Federal y su reglamento, y emitir normas, viii) mejorar la coordinación institucional, y ix) contar con un sistema de seguimiento y evaluación, además de mantener y fortalecer el Sistema de Información de Residuos Sólidos.
2012 Ley del Servicio Público de Carrera de la Administración Pública del Distrito Federal (LSPCAPDF, 2012).
Es obligatoria para las dependencias de la administración pública central a fin de garantizar la formación y el desarrollo profesional de los servidores públicos.
2016 Instructivo y contenido del plan de manejo no sujeto a Licencia Ambiental Única (SEDEMA, 2016).
Requisitos que debe cumplir el plan de manejo.
Fuente: Elaboración propia con la información de diversos instrumentos legales.
48
2.3 Los mercados públicos
2.3.1 Los mercados públicos en el contexto internacional
A nivel internacional y desde la perspectiva ambiental es posible identificar tres tipos
de investigaciones y estudios sobre mercados públicos. El primer grupo aborda el
manejo inadecuado de los residuos generados en esos espacios públicos en países
en vías de desarrollo, para evitar potenciales riesgos a la salud. La falta de
inventarios de RSU obliga a definir, como primer objetivo, la caracterización del flujo
de residuos y después proponer métodos de tratamiento para la valorización de la
fracción orgánica (principalmente a través del compostaje). Asimismo recomendar
mejoras en el diseño de las instalaciones (Aulinas & Bonmatí, 2008; Yhdego, 1992;
Bammeke & Sridhar, 1989).
Dentro del segundo grupo están los estudios técnicos experimentales para la
valorización de la fracción orgánica de residuos (de frutas y verduras de mercado)
a través de la digestión anaerobia. Esto, debido a su alto potencial para generar
metano (Mata-Alvarez et al.,1992; Di Maria & Barratta, 2015) y cuyo rendimiento es
posible mejorar, a nivel experimental, empleando reactores de dos fases debido a
un mejor control durante el proceso (Bouallagui et al., 2005).
El tercer grupo incluye documentos que fomentan un enfoque de negocio
integral sustentable en los mercados tradicionales y la legislación respectiva. La
Guía de Buenas Prácticas de Higiene para la gestión de mercados mayoristas en la
Unión Europea (WUWM, 2009) se basa en la legislación de la región y tiene el
objetivo de prevenir riesgos de contaminación de alimentos. Incluye la eliminación
de residuos de productos alimenticios, subproductos no comestibles y otros, cuyo
riesgo se identifica en su almacenamiento. La responsabilidad de la administración
de los mercados incluye contar con instalaciones adecuadas para el manejo de
residuos: recolección selectiva, contenedores adecuados, limpieza y desinfección;
el tratamiento de residuos líquidos; favorecer el reciclaje; eliminación de plagas, y
la asignación de costos. Además, el mantenimiento de instalaciones en general
(techos y drenaje), para evitar la acumulación de residuos.
La Red de Mercas en España incluye a mercados mayoristas pioneros en el
desarrollo de puntos verdes para la recolección selectiva y reciclado de residuos.
49
Uno es Mercapalma en Palma de Mallorca, creado en 1973, y el cual desde 2006,
cuenta con un modelo de gestión EFQM (European Foundation for Quality
Management). En ese año inició el proyecto piloto de un Parque Verde para el
depósito de residuos previamente separados; como resultado, en el 2009 el
mercado logró reciclar más del 90% de sus residuos (Dueñas, 2010).
El otro es Mercabarna ubicado en el centro de Barcelona. Desde 2002
implementó un Plan Integral de Gestión de Residuos; es pionero entre todos los
mercados mayoristas y detallistas en Europa, al ubicar puntos verdes en los centros
comerciales. La fracción orgánica se envía a plantas de compostaje y la inorgánica
ya separada, a empresas de reciclaje. Exitosamente, en 2011 reciclaron el 80% de
sus residuos (Buera, 2011).
Para los mercados municipales (minoristas), la Cámara de la Industria y el
Comercio de Madrid publicó una guía de buenas prácticas medioambientales con la
finalidad de: i) mejorar la imagen de esos mercados, ii) hacer más eficientes los
servicios, y iii) reducir la generación de residuos y maximizar el reciclado. Entre otras
acciones, la planeación de las compras; reducir, reusar y devolver envases y
embalajes; separar los residuos, disponer de contenedores para almacenamiento
de diferentes residuos; evitar verter el aceite usado a las alcantarillas y recolectar
los residuos diariamente para evitar olores desagradables (Cámara de la Industria
y el Comercio de Madrid, 2002).
Un avance importante en el caso de la capital española radica en la
actualización del régimen jurídico que aplica a los mercados municipales a través
de la Ordenanza publicada en diciembre de 2010. Ésta contiene las figuras de
concesionarios y usuarios (prestadores de servicios); la relación entre la autoridad
y los primeros a través de la supervisión de la gestión de los mercados. En el rubro
de residuos, el artículo 12º subraya que los mercados deberán implementar y
documentar un plan de gestión de residuos urbanos, cuyas condiciones generales
deberán constar en un Reglamento de Régimen Interior. Mientras que para sufragar
diversos gastos, el Anexo II (Gastos Comunes) de la Ordenanza establece, entre
otros, los gastos de limpieza y gestión de residuos urbanos así como de los
elementos e instalaciones que deriven de ellos (Ayuntamiento de Madrid, 2010).
50
A través de Mercasa se apoyó un programa para rehabilitar los mercados
minoristas municipales a través de convenios entre el Ministerio de Fomento e
instituciones en España. La iniciativa está basada en mejorar la imagen como
producto de venta y en la innovación, con la meta de convertir a los mercados en
centros de servicio sostenibles, accesibles y eficaces (Alonso, 2003; 2010).
En este contexto, el modelo de gestión de la calidad para mercados
municipales de la Fundación Valencia de la Calidad permite evaluar el nivel de
desempeño de los mercados. Trabajan conjuntamente el sector empresarial y los
comerciantes para la satisfacción del cliente y de todos los actores involucrados en
la gestión. El modelo incluye: i) seguridad del entorno, ii) accesibilidad, iii)
sostenibilidad ambiental, iv) servicio al cliente, v) organización y gestión, y vi) mejora
continua. La gestión de residuos, basada en un plan, tiene por objetivos: fomentar
el reúso y reciclado, garantizar el tratamiento sin peligro a la salud humana y el
ambiente; recolección selectiva in situ; ubicación estratégica de instalaciones, y
campañas para usuarios (Fundación Valenciana para la Calidad, 2010).
2.3.2 Los mercados públicos en México
En México los estudios sobre mercados son escasos. Las investigaciones están
permeadas y delimitadas por la disciplina que los aborda y no se ha logrado una
integración que permita explicar el problema urbano-ambiental de los mercados
como servicio público. A nivel federal, en el año 2010, la Secretaría de Economía
realizó un proyecto para el rescate de los mercados públicos en el país. El estudio
se basó en la caracterización sociodemográfica de los consumidores (preferencia
del consumidor por productos frescos, el comercio de proximidad y el trato
personal); la modernización de la infraestructura (cámaras de refrigeración,
transporte adecuado) para minimizar la generación de residuos y la su
reorganización para facilitar los procesos de venta (Secretaría de Economía, 2010).
Mientras que en materia ambiental, los estudios se ha enfocado en el aspecto
técnico de la caracterización de los RSU para la planeación de los servicios de
recolección y disposición final (Buenrostro et al., 1999).
51
En su mayoría, los mercados públicos en la Ciudad de México se
construyeron en los años cuarenta y hasta mediados de los cincuenta, con el
objetivo de abastecer a la población de productos de primera necesidad. Hasta la
década de los sesenta, suministraron hasta en un 90% a la población; mientras que
a principios del nuevo siglo, lo hicieron en un 22%. El deterioro físico, comercial y
normativo de los mercados públicos se refleja en la falta de mantenimiento de la
infraestructura; la pérdida de competitividad ante los grandes supermercados,
tiendas de conveniencia y el comercio ambulante; así como en la obsolescencia del
reglamento que los rige (Castillo, 2003). Los mercados públicos constituyen canales
de abasto de productos frescos y son un factor de cohesión social local de las
relaciones entre comerciantes y consumidores (Torres et al., 2015). Además,
generan empleo directo para cerca de 70,000 locatarios, sus familias y proveedores.
Se clasifican en: tradicionales, ofertan productos de la canasta básica (84%), y
especializados, comercializan un producto en particular (13%), (SEDECO, 2013).
Derivado de la publicación de la LRSDF, se elaboró el Procedimiento para la
Separación y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos en Mercados Públicos y
Concentraciones. Este lineamiento tuvo un doble objetivo: iniciar la separación de
residuos en orgánicos e inorgánicos, y la formulación del plan de manejo para cada
uno de los mercados (SEDEMA, 2006). Más recientemente, en el mes de noviembre
de 2013, la SEDECO difundió la “Política de Protección y Fomento para los
Mercados Públicos de la Ciudad de México (2013-2018)”. Si bien el documento
incluye la reducción en la generación de los residuos, en el marco de un medio
ambiente amigable, no establece medidas específicas al respecto (SEDECO, 2013).
En el campo de la Sociología, Castillo (2003, p.192) abordó la problemática
en los mercados públicos y concluyó que se encontraban “en un proceso de
deterioro: físico, comercial y normativo”, donde destacan: i) el deterioro de los
inmuebles, ii) el cambio de giros que no son prioritarios pero que se benefician de
los subsidios del gobierno local (agua y energía eléctrica), y iii) la falta de
participación de las mesas directivas y locatarios para solucionar los problemas
existentes. Por su parte, los legisladores han enfatizado, entre otros, los problemas
52
de salud pública por la proliferación de fauna nociva asociada al manejo inadecuado
de residuos (ALDF, 2010).
Desde la perspectiva ambiental, el estudio realizado sobre la operación de
25 mercados públicos con venta de alimentos en la delegación Cuauhtémoc del
Distrito Federal (1972), constituye un antecedente por conocer los giros de mayor
generación de residuos.
De acuerdo a datos de la SEDECO, en 2012 los mercados públicos
generaron una cantidad estimada de 362.30 t/d, con un rango de variación entre
1.90 y 90 toneladas diarias y una composición física del 85% de orgánicos y 15%
de inorgánicos (Ramos, 2012). Cabe señalar, que en 2009 existían 318 mercados
públicos en la CDMX y un total de 69,154 locatarios (SEDECO, 2009). El referente
sobre la caracterización de RSU en mercados corresponde a seis mercados
municipales de la ciudad de Morelia: 83%) de residuos orgánicos y 17% de residuos
inorgánicos (Buenrostro et al, 1999).
2.3.3 Los arreglos político-administrativos en los mercados públicos
De acuerdo al Estatuto de Gobierno, la ALDF es competente para legislar sobre
mercados. Está facultada para aprobar la Ley de Ingresos, el Presupuesto de
Egresos y modificar al Código Fiscal del Distrito Federal (LOALDF, 2002).
La SEDECO dicta las políticas y programas económicos sectoriales y
delegacionales (LOAPDF, 1998). En 2013 publica las normas para el rescate de los
mercados públicos (SEDECO 2013). De acuerdo al artículo 51º, fracciones III y V,
por conducto de la Dirección General de Abasto, Comercio y Distribución formula,
supervisa y evalúa los programas de abasto, comercialización y distribución en las
delegaciones, así como los proyectos de construcción y ampliación de los
mercados. Además de normar y supervisar las operaciones y funcionamiento de
estos espacios públicos (RIAPDF, 2000).
La Secretaría de Finanzas es la encargada de recaudar, cobrar y administrar
los impuestos, derechos, contribuciones a que tiene derecho la CDMX (LOAPDF,
1998). El artículo 264º del Código Fiscal del Distrito Federal fija la tarifa mensual a
53
los locatarios por el uso y utilización de los locales, de otras instalaciones y de los
servicios inherentes. Esto, a razón de $16.32 pesos por metro cuadrado
mensualmente, monto que se pagará por periodos semestrales. La tarifa incluye el
suministro de agua hasta por 30 m3 a que tienen derecho los locatarios que cubran
la contribución citada, siempre y cuando el consumo de agua y energía, eléctrica se
destine para actividades acordes con el giro autorizado.
La Secretaría de Salud, a través de la Agencia de Protección Sanitaria, es la
responsable de llevar a cabo verificaciones sanitarias periódicas a los mercados
públicos (Ley de Salud del Distrito Federal, 2009).
Desde 1998 las delegaciones tienen atribuciones para administrar, construir,
rehabilitar y recolectar residuos (LOAPDF, 1998). Estas actividades se realizan por
conducto de la Dirección General Jurídica y de Gobierno, la Dirección General de
Obras y Desarrollo Urbano, y la Dirección General de Servicios Urbanos,
respectivamente (RIAPDF, 2000).
El Reglamento de Mercados Públicos para el Distrito Federal (Presidencia de
la República, 1951) continúa vigente, no ha sido actualizado desde su publicación.
Con la finalidad de subsanar las deficiencias del Reglamento, los lineamientos
publicados en 2015 (SEDECO, 2015a) establecen que la Dirección General Jurídica
y de Gobierno, en cada delegación, es la encargada de administrar y vigilar el
funcionamiento y operación de los mercados públicos ubicados en su demarcación.
Define como “auxiliar”, a la persona que es designada para tales funciones en el
interior de esos espacios públicos (segundo, I y II). Asimismo, esa Dirección General
deberá adoptar las recomendaciones de las dependencias del gobierno central
(octavo, fracción IV); enviar un informe en el mes de febrero a la Dirección General
de Abasto, Comercio y Distribución de cuáles son los mercados públicos
considerados para llevar a cabo obras de mantenimiento mayor y menor y los
conceptos (noveno, fracción IV). El personal auxiliar es responsable de reportar a la
Dirección General Jurídica y de Gobierno de la necesidad de obras de rehabilitación
y mantenimiento en esos espacios públicos. Asimismo, que una de las obligaciones
de los locatarios es la de no obstruir, entre otras, las áreas de carga y descarga, y
accesos a los mercados.
54
Las asociaciones de locatarios son agrupaciones constituidas legalmente,
están sujetas a la regulación de las instituciones, a su propia organización al interior
de los mercados (Mesas Directivas) y a las normas de otras organizaciones.
55
Capítulo 3
Diseño de la investigación
Este capítulo describe la secuencia lógica de investigación para el logro de los
objetivos planteados a partir de las preguntas de investigación y la hipótesis. El
diseño de los instrumentos para su recolección y los criterios para el análisis de
resultados.
3.1 Metodología
3.1.1 Método de investigación y recolección de datos
El ámbito físico geográfico del objeto de la investigación son los mercados públicos
establecidos en 13 de las 16 delegaciones en la CDMX.
Esta investigación es cualitativa ya que el problema central se enfoca en
identificar las causas que han limitado la gestión de residuos en los mercados
públicos. Corresponde al tipo descriptivo porque se refiere a fenómenos que se
observan en la realidad y tiene como característica fundamental, presentar una
interpretación correcta de los mismos. Los estudios descriptivos incluyen a los
estudios causales y a los de caso (Tamayo, 1991).
Por lo que corresponde a su dimensión temporal o número de momentos, en
los cuales se recolectan los datos, se clasifica en los estudios de tipo transeccional
o transversal causales ya que la información se ha recabado en un periodo
determinado (Hernández et al., 2003).
A la fecha no se han encontrado investigaciones que aborden la gestión de
residuos en los mercados públicos de la CDMX en el marco de las políticas públicas;
tampoco que lo hagan desde una perspectiva integral como servicio público. En este
contexto, el presente estudio tiene un alcance exploratorio.
Esta investigación se basa en la metodología de estudio de caso múltiple, por
considerarse la más adecuada para analizar un proceso en su contexto; permite
presentar y ordenar información en la investigación cualitativa o cuantitativa, cuando
56
el problema de investigación plantea preguntas de cómo y porqué. Particularmente,
cuando los límites entre el problema estudiado y el contexto no son claros (Yin,
1994); los estudios de caso pretenden hacer una generalización analítica de los
resultados empíricos y de su comparación con la teoría (Arzaluz, 2005).
Dicha metodología ofrece beneficios al abordar políticas concretas y
problemas locales. Permite hacer una investigación intensiva al centrarse a
profundidad en una sola unidad analítica, analizar una mayor cantidad de
propiedades del caso y evaluar sus interrelaciones. Además, los estudios de caso
pueden contribuir al desarrollo de investigaciones comparadas (Bartolini, 1988). El
modelo de análisis para la implementación de la política pública propuesto por
Knoepfel y otros (2007), resulta útil en estudios empíricos y está basado en las
instituciones, los actores y sus recursos.
Definición de unidades de análisis y variables
Las unidades de análisis corresponden a cada una de las 13 delegaciones en la
CDMX, que aportaron información, permitieron la observación directa en los
mercados públicos seleccionados y la aplicación de entrevistas a funcionarios. Esto
es, los espacios públicos en los cuales se recolectó información y a los cuales están
asociadas las variables.
De acuerdo a la hipótesis planteada, las variables identificadas en este
estudio son de tipo cualitativo. La variable dependiente corresponde a la
implementación de la política de residuos y las variables independientes a los
factores que la han afectado en los ámbitos legal, institucional y administrativo. De
acuerdo al marco teórico, éstas últimas están vinculadas a la propia política: las
proveedoras de servicios y número de actores involucrados, y al contexto en que se
implementan. Con este fundamento, se diseñaron los instrumentos de investigación
para recolectar datos primarios.
Población y muestra de estudio
Esta investigación incluye a 13 de las 16 delegaciones de la CDMX y a 242
mercados públicos (74%), del total de los 329. La elección se basa en la aceptación
57
de las autoridades para participar en el estudio; las delegaciones no participantes
fueron: Álvaro Obregón, Gustavo A. Madero e Iztapalapa.
Para definir la muestra de los mercados públicos sujetos a observación
directa del manejo de RSU, se elaboró un primer diagnóstico entre julio y agosto de
2013 basado en: i) el análisis documental de registros (censo de mercados públicos
e inventario de planes de manejo de la SEDEMA, ii) el número de mercados por
delegación y locatarios; organización administrativa y de recolección de residuos,
iii) la aplicación de once entrevistas informales a funcionarios de las delegaciones
del nivel Jefatura de Unidad Departamental (JUD): cinco de Mercados
(Azcapotzalco, Benito Juárez, Coyoacán, Cuauhtémoc y Tlalpan) y cuatro del área
de Limpia (Coyoacán, Milpa Alta, Tlalpan y Xochimilco), y iv) la aplicación de dos
entrevistas informales: al Presidente de la Comisión de Abasto y Distribución de
Alimentos de la ALDF y un Director de Área de la Agencia de Protección Sanitaria.
En cada delegación se eligieron entre tres y seis mercados públicos de
acuerdo a los siguientes criterios:
Número de locatarios y de mayor generación de residuos.
Representativo de las condiciones promedio de los mercados de acuerdo al
tipo de almacenamiento temporal y recolección: tolvas, tambos, y/o
contenedores.
Representativo de las condiciones de manejo de residuos atípica: separación
mantenimiento e higiene, vigilancia, colaboración de locatarios, depósitos
cerrados.
Representativo de los mayores problemas en el área de almacenamiento
temporal: vecinos que depositan residuos en los mercado; obstáculos para
la recolección; falta de vigilancia en la separación de residuos.
Con los resultados, se seleccionaron 55 mercados públicos equivalente al 23% del
total, cuyas características se presentan en la cuadro 2.
58
Cuadro 2. Mercados públicos seleccionados para realizar la observación directa del manejo de residuos sólidos urbanos
Delegación Total Mercados
seleccionados Nombre Número Oficial
1. Azcapotzalco 19 4 Pro-Hogar Reynosa Tamaulipas Jardín 23 de Abril Providencia
126 177 227 247
2. Benito Juárez 16 5 Portales Zona 24 de Agosto Mixcoac Lázaro Cárdenas (Del Valle) Santa María Nativitas
30 47 76 90
119 3. Coyoacán 22 6 Coyoacán
Churubusco Verde (nuevo) Avante Ajusco Montserrat (“La Bola”) Margarita Maza de Juárez
89 171 177 180 229 311
4. Cuajimalpa 5 4 Cuajimalpa San Mateo Tlaltenango Rosa Torres Contadero*
37 258 262 394
5. Cuauhtémoc 39 6 Lagunilla Zona Martínez de la Torre Zona Abelardo L. Rodríguez Tepito Zona Beethoven Tepito Fierros Viejos
2 7
16 14 17 23
6. Iztacalco 16 3 Iztacalco Apatlaco San Miguel Iztacalco
38 206 345
7. La Magdalena Contreras 5 3 La Loma Magdalena Turístico (Turístico de la Magdalena) La Cruz (Contreras La Cruz)
132 170
384
8. Miguel Hidalgo 19 3 Granada Plutarco Elías Calles (“El Chorrito”) 18 de Marzo
55 75 88
9. Milpa Alta 9 4 Benito Juárez San Pedro Atocpan Salvador Cuauhtenco San Pablo Oztotepec
40 182 244 323
10.
Tláhuac 19 5 Zapotitlán Abraham del llano (Nopalera) Los Olivos Miguel Hidalgo General Felipe Astorga Ochoa (Agrícola Metropolitana)
192 252 253 254 356
11.
Tlalpan 20 4 Comidas Huipulco Villa Coapa Lázaro Cárdenas Flores San Fernando
251 263 265 286
12.
Venustiano Carranza 42 6 Jamaica Zona Unidad Rastro La Merced Nave Mayor Sonora Morelos San Juanita
15 25
102 107 165 278
13.
Xochimilco 11 2 Xochimilco Zona (Xochitl) Xochimilco Anexo
44 377
242 55
Fuente: Elaboración propia con información de las delegaciones.
59
Inclusiones y exclusiones
Esta investigación incluye únicamente a los mercados públicos que reúnen los
siguientes requisitos: i) cuentan con instalaciones fijas: locales, áreas comunes, de
servicios y oficinas, ii) son administrados por las delegaciones, y iii) los locatarios
pagan el derecho de uso de suelo de acuerdo al Código Fiscal del Distrito Federal
(2009).
Se excluyen del estudio a las concentraciones, las cuales, al igual que los
mercados públicos, son fijas y se rigen por el mismo Reglamento de Mercados
Públicos del Distrito Federal.
Cabe aclarar que los residuos orgánicos generados en los mercados públicos
corresponden a los de frutas, hortalizas, verduras y resultado de la preparación y
consumo de alimentos.
Planeación de actividades
Las actividades, para el logro del objetivo general y los objetivos particulares, se
agruparon en las siguientes fases y se procedió a su planeación:
Fase I.- Integró la investigación documental para la obtención de datos secundarios:
i) fuentes primarias: antologías, libros especializados, artículos de revisión,
documentos oficiales: inventarios, programas, legislación ambiental y registros.
Monitoreo de medios electrónicos (radio y televisión); fuentes secundarias: Índices
especializados, índices de citas y tesis de posgrado; fuentes terciarias: Índice
Internacional de publicaciones. Toda la investigación documental se integró en una
base de datos. Los temas abordados fueron: gestión de residuos sólidos; políticas
públicas con énfasis en implementación; legislación sobre residuos sólidos;
administración pública, y mercados públicos en el contexto internacional, nacional y
de la CDMX.
Fase II.- Incluyó: i) planteamiento del proyecto de investigación y solicitud de
información vía telefónica directamente a las JUD de Mercados y de Limpia en las
16 delegaciones y, ii) solicitud de información oficial a los delegados, iii) elaboración
del diagnóstico para la selección de la muestra de mercados públicos sujetos a
60
observación directa, y iv) diseño de los instrumentos de recolección de datos,
revisión, ajuste y validación.
Fase III.- Aplicación de los instrumentos de recolección de información de fuentes
primarias. Las actividades de campo incluyeron la aplicación de entrevistas y la
observación directa en los mercados seleccionados.
Fase IV.- Se realizó el análisis de los datos primarios y la elaboración de los estudios
de caso para cada una de las 13 delegaciones. La obtención de resultados, su
evaluación y las conclusiones.
Fase V.- Incluyó el diseño y sistematización de las propuestas de estrategias de
políticas públicas (Cuadro 3).
Cuadro 3. Planeación de actividades
Objetivo específico
Actividad Periodo
1. Establecer el marco de la gestión
de residuos.
1.1 Analizar la evolución de la gestión de residuos en países desarrollados y en vías de desarrollo.
1.2 Analizar la problemática en la gestión de residuos en países en vías de desarrollo.
1.3 Investigar el modelo Integrated Sustainable Waste Management.
Enero-junio de 2013
2. Establecer el marco teórico de políticas públicas.
2.1 Revisar la teoría de políticas públicas. 2.2 Revisar y analizar los problemas de
implementación y los modelos de análisis.
Enero-diciembre de 2014
3. Definir el marco de referencia de la implementación de la política de residuos sólidos en la Ciudad de México y en los mercados públicos.
3.1 Revisar los antecedentes de la política de residuos basada en la gestión integral.
3.2 Analizar los arreglos político-administrativos de los residuos sólidos en la Ciudad de México. Particularmente, el plan de manejo.
3.3. Analizar la gestión de residuos en los mercados públicos en el contexto internacional, nacional y local.
3.4 Revisar y analizar los arreglos político-administrativos en los mercados públicos de la Ciudad de México.
Agosto-diciembre de 2013
4. Desarrollar los estudios de caso. 4.1 Solicitud de información a las16 delegaciones y entrevistas informales.
4.2 Aplicación de entrevistas a funcionarios en las delegaciones.
4.3 Observación directa en los mercados públicos seleccionados.
4.4 Aplicación de entrevistas a funcionarios de la Secretaría del Medio Ambiente.
Julio –agosto de 2013 Septiembre-diciembre de 2013 Marzo de 2014
5. Elaborar propuestas de estrategias para mejorar la gestión de residuos en los mercados públicos.
5.1 Definición de propuestas.
Enero-diciembre de 2015
Fuente: Elaboración propia.
61
3.2 Técnicas e instrumentos de investigación de campo
Con los resultados del primer diagnóstico, se identifican los elementos que deberían
contener los instrumentos de recolección de datos en las delegaciones (Cuadro 4).
Cuadro 4. Elementos de análisis en los estudios de caso
Elemento Descripción
Recursos legales, institucionales y administrativos
Aplicación de instrumentos regulatorios
Recursos financieros Canalizados por las delegaciones a los mercados públicos Adicionales al presupuesto de las delegaciones
Manejo de residuos sólidos urbanos y administración de los mercados públicos
Generación, separación, almacenamiento y recolección de residuos sólidos. Efectos en la salud pública y la estética.
Recursos humanos
Actividades de acuerdo a funciones Personal asignado a la recolección y el transporte primario de residuos sólidos. Eficiencia en la separación y frecuencia Personal asignado a la administración de los mercados públicos
Experiencia y conocimiento de funciones Permanencia en el puesto y capacitación. Diseño de planes de manejo. Prioridad para la delegación
Recursos materiales y equipo Vehículos para la recolección, el transporte de residuos sólidos. Programa de mantenimiento Problemas en la recolección
Recursos de organización Continuidad en los programas De separación de residuos sólidos y en el diseño de planes
de manejo
Coordinación institucional En las delegaciones Entre las autoridades gubernamentales
Colaboración de locatarios En la separación y almacenamiento de residuos. En el mantenimiento de las áreas de depósito temporal
Recursos de infraestructura Áreas de almacenamiento de residuos en los mercados públicos y su equipamiento.
Fuente: Elaboración propia con base en el análisis del marco teórico y el diagnóstico en las delegaciones.
Una vez diseñados los instrumentos se procedió a efectuar los ajustes
necesarios y a su aplicación. En las delegaciones, los datos primarios se obtienen
a partir de tres guías: dos para entrevistas estructuradas (Apéndice I y Apéndice II)
y una para observación de mercados públicos (Apéndice III). Las primeras se
aplicaron a funcionarios operativos adscritos a la Dirección de Limpia o de
Recolección (31 preguntas), y a la Dirección de Gobierno (24 preguntas). De julio a
octubre de 2013 se aplica un total de 23 entrevistas con una duración de 45 - 60
62
minutos. La observación directa del manejo de residuos en los 55 mercados
seleccionados se efectuó en un horario de 5:30 - 15:00 horas.
Se aplica una cuarta guía de entrevista semi-estructurada a cuatro
funcionarios de la SEDEMA involucrados en la planeación y regulación de residuos.
Los niveles corresponden a tres JUD y a un ex Director General. Se incluyen
preguntas acerca de: i) el proceso de planeación del PGIRS vigente, ii) la
disponibilidad de recursos, y iii) la prioridad del tema de residuos en la agenda
gubernamental. Las entrevistas se realizan en el mes de marzo de 2014, de manera
personal, con una duración de 60 - 90 minutos. En general, las entrevistas no son
grabadas (Anduiza et al., 2011), se toman notas y se transcriben para su análisis.
La información obtenida por observación directa se registra de manera escrita y con
apoyo fotográfico.
Previamente a la aplicación de los instrumentos de investigación, se informó
a los sujetos entrevistados que se respetaría su identidad y la información
proporcionada se utilizaría únicamente con fines de investigación.
La validación de la entrevista y la confiabilidad de datos se cumplen debido
a que las preguntas están relacionadas entre sí y siguen una secuencia lógica, así
como la validez interna de los datos, puesto que la información recopilada tiene
correspondencia con las variables planteadas y su operacionalización.
La validez científica de la observación se realiza de manera sistemática y
controlada, con la elaboración previa del instrumento. Para realizar la observación
directa en los mercados seleccionados, se siguieron las normas recomendadas por
Del Cid y colaboradores (2011):
Establecer los lineamientos claros de los objetivos de la investigación y de la
guía de observación.
Contar con un marco teórico de referencia para determinar los aspectos a
observar.
Definir la forma de registro de la información.
Prever la logística de recopilación de información.
Tener conocimiento claro de la guía de observación.
63
Asegurar el establecer los medios de control para que los datos sean válidos
y confiables.
Realizar la observación de manera responsable y sistemática.
Para la confiabilidad y control de los datos se utiliza el procedimiento de la
triangulación, al combinar o cruzar datos obtenidos de los tres instrumentos
utilizados (Yuni y Urbano, 2006). Dado que se reconocen algunos inconvenientes
para lograr la confiabilidad en la metodología cualitativa, desde el inicio de la
investigación, se trató en lo posible definir una actitud neutral por parte del
observador, a fin de que la subjetividad quedará matizada (Del Cid et al., 2011; Yuni
y Urbano, 2006).
3.3 Procesamiento de datos
Una vez aplicados los instrumentos de recolección de datos, se procedió a su
análisis y se integró una base de datos. Se siguió el esquema propuesto por Yin
(1994):
1. Desarrollar cada uno de los estudios de caso.
2. Obtener las conclusiones para cada caso.
3. Hacer la comparación de las conclusiones obtenidas para cada uno de los
casos (cross-case conclusions).
4. Obtener las conclusiones generales
5. Redactar el informe final.
Las conclusiones finales se compararon con la teoría de políticas públicas y el
marco conceptual de gestión integral de residuos, a manera de poner a prueba la
hipótesis que dio lugar a la investigación.
Siguiendo el modelo de análisis de políticas públicas propuesto por Knoepfel
y otros (2007) los estudios de caso incluyeron: los actores; los recursos financieros,
materiales y humanos en las delegaciones; el manejo de los RSU y su impacto
ambiental.
64
Capítulo 4
Estudios de caso
En este capítulo se introduce a las características de la CDMX en donde se ubican
los mercados públicos, así como a los principales actores públicos y privados
involucrados en su administración; los recursos financieros, materiales y humanos
con que cuentan las áreas operativas en las delegaciones, tanto para el manejo de
residuos sólidos como para la administración de los mercados. Además, el
desarrollo de cada uno de los estudios de caso y los consecuentes efectos en la
salud pública y en los aspectos estéticos o visuales.
Perfil del área de estudio
La CDMX es el centro financiero de América Latina y la capital política, económica
y cultural de México. Posee la mayor concentración poblacional urbana del país, 8.8
millones de habitantes (INEGI, 2014), y tiene un área de 1,485.9 kilómetros
cuadrados. Está dividida en 16 delegaciones: Álvaro Obregón; Azcapotzalco; Benito
Juárez; Coyoacán; Cuajimalpa de Morelos; Cuauhtémoc; Gustavo A. Madero;
Iztacalco; Iztapalapa; La Magdalena Contreras; Miguel Hidalgo; Milpa Alta; Tláhuac;
Tlalpan; Venustiano Carranza y Xochimilco (LOAPDF, 1998). Cada una de las 16
delegaciones políticas compone un órgano político administrativo para el
funcionamiento del gobierno de la ciudad.
Las áreas administrativas en que se divide la CDMX corresponden al suelo
de conservación y el suelo urbano. El primero se refiere a las zonas que prestan
servicios ambientales a los habitantes, ocupa un área de aproximadamente 87,297
hectáreas y se localiza principalmente al sur y sur-poniente de la CDMX. Su
distribución abarca las delegaciones de: Cuajimalpa de Morelos (7.5%), Álvaro
Obregón (3.1%), La Magdalena Contreras (5.9%), Tlalpan (29.4%), Xochimilco
(11.9%), Tláhuac (7.2%), Milpa Alta (32.2%), Gustavo A. Madero (1.4%) e
Iztapalapa (1.4%) (SEDEMA-PAOT, 2012), lo cual les confiere características
morfológicas y topográficas distintas al suelo urbano. En este contexto, requieren
65
de un equipamiento de servicios públicos adecuado al tipo de morfología que
presentan. Para el caso que me ocupa, como se verá en el desarrollo de los estudios
de caso, la frecuencia en la recolección de los RSU en los mercados públicos, entre
otros factores, resulta afectada por el difícil acceso de los vehículos a zonas
topográficamente altas (Figura 2).
Figura 2. Delegaciones en la Ciudad de México Fuente: Modificada de SEDEMA-PAOT, 2012.
El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal en su artículo 93º, se refiere a la
Administración Pública como la encargada de los servicios públicos, los cuales
podrán concesionarse, y a que el Jefe de Gobierno podrá delegar en los Jefes
66
delegacionales la facultad para otorgar concesiones sobre servicios públicos dentro
de las propias demarcaciones (Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 1994).
La construcción de los mercados públicos en la CDMX inició a mediados del
siglo pasado para abastecer a la población de productos básicos y a bajo costo. El
Reglamento que los rige, define el mercado en su artículo 2º, fracción XI como: ”el
lugar al que concurren con tal carácter los locatarios o comerciantes permanentes
debidamente empadronados y consumidores, en libre competencia, cuya oferta y
demanda se refieren principalmente a artículos de primera necesidad” (Gobierno
Federal, 1951). Este ordenamiento no ha sido actualizado desde su publicación en
1951, por lo cual ha quedado rebasado por los cambios institucionales en la
estructura administrativa en la CDMX; económicos, porque los productos y servicios
que requiere la sociedad actual difieren de los básicos, y de infraestructura porque
no se planeó el manejo de residuos.
Actores políticos
De acuerdo con el modelo de Knoepfel y otros (2007), los actores políticos (que
intervienen en la arena política) pueden clasificarse en términos de su naturaleza,
esto es: i) pública, actores político-administrativos que están investidos de
autoridad, y ii) privada, actores que pertenecen a las esferas conocidas como socio-
económicas o socio-culturales. Este último grupo de actores afectados por la política
pueden dividirse en: 1) grupos de depositarios (target groups): actores cuyo
comportamiento está definido políticamente como la causa directa de un problema,
2) los beneficiarios finales de una política. Los actores que experimentan los efectos
negativos de un problema en particular y cuya situación se verá mejorada por la
implementación de la política, y 3) terceras partes afectadas positiva o
negativamente (p. 45).
El mismo autor señala que para definir a los actores públicos es necesario
recurrir al término clásico de “sistema político-administrativo” (propuesto por
Easton), que comprende a la administración gubernamental y las instituciones
legales (p. 50).
67
En la gestión de los mercados públicos de la CDMX coexisten diversos
actores políticos, de naturaleza pública (Administración Pública del Distrito Federal
de acuerdo a la LOAPDF) y privada (Cuadro 5).
68
Cuadro 5. Principales actores políticos que intervienen en la gestión de los mercados públicos de la Ciudad de México
Actor Fundamento legal Atribución/participación
Político-administrativos:
Asamblea Legislativa del Distrito Federal
Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (1994). Artículo 42
XV.- Es competente y tiene facultades para legislar, regular la prestación y la concesión de los servicios públicos como mercados.
Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa del DF (LOALDF, 2002).
Artículo 10
Son atribuciones de la Asamblea Legislativa:
III.- Examinar, discutir y aprobar anualmente la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.
Secretaría de Desarrollo Económico
Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal (LOAPDF, 1998). Artículo 25
II. Formulación y ejecución de programas específicos de abasto.
XVIII. Establecer y coordinar los programas de abasto y comercialización de productos básicos; promover la modernización y optimización de estos programas.
Dirección General de Abasto, Comercio y Distribución
Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal (RIAPDF, 2000) Artículo 51
III. Formular, supervisar y evaluar los programas de abasto, comercialización y distribución que se instrumenten para los Órganos Políticos-Administrativos, así como los proyectos de construcción y ampliación de mercados públicos.
V. Normar y supervisar las operaciones y funcionamiento de los mercados públicos.
Lineamientos para la operación y funcionamiento de los mercados públicos del Distrito Federal (SEDECO, 2015a).
Tienen por objeto establecer los mecanismos para la operación y funcionamiento de los mercados públicos del Distrito Federal.
Secretaría del Medio Ambiente Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal (LOAPDF, 1998).
Artículo 26
VIII. Regular y fomentar, en coordinación con la Secretaría de Obras y Servicios, las actividades de minimización, recolección, tratamiento y disposición final de desechos sólidos, establecer los sitios destinados a la disposición final, y residuos sólidos.
Ley de Residuos Sólidos del Distrito Federal (LRSDF, 2003). Artículo 6
XIII. Integrar un registro actualizado de planes de manejo.
Secretaría de Salud Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal (LOAPDF, 1998).
Artículo 29
El despacho de las materias relativas a la formulación, ejecución, operación y evaluación de las políticas de salud del Distrito Federal.
69
Actor Fundamento legal Atribución/participación
Ley de Salud del Distrito Federal (LSDF, 2009) Artículo 147
Los mercados serán objeto de verificaciones sanitarias periódicas por la Agencia de Protección Sanitaria del Distrito Federal.
Secretaría de Finanzas Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal (LOAPDF, 1998)
Artículo 30
IV. Recaudar, cobrar y administrar los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras, productos, aprovechamientos y demás ingresos a que tenga derecho el Distrito Federal en los términos de las leyes aplicables.
Código Fiscal del Distrito Federal (2009) Artículo 234
Tarifa mensual asignada a locatarios en los mercados públicos por el uso y utilización de los locales, instalaciones y servicios inherentes.
Titulares de los Órganos Político-Administrativos de cada demarcación territorial (delegaciones)
Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal (LODPDF, 1998) Artículo 39
XXXIV. Construir, rehabilitar, mantener y, en su caso, administrar, los mercados públicos.
Dirección General Jurídica y de Gobierno
Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal (RIAPDF, 2000) Artículo 124
XVIII Administrar los mercados públicos, asentados en la demarcación territorial del órgano político-administrativo.
Dirección General de Obras y Desarrollo Urbano
Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal (RIAPDF, 2000) Artículo 126
IX. Construir y rehabilitar los mercados públicos que se encuentren a su cargo.
Dirección General de Servicios Urbanos
Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal (RIAPDF, 2000) Artículo 127
I. Prestar los servicios de limpia en sus etapas de barrido de áreas comunes, vialidad y demás vías públicas, así como de recolección de residuos sólidos.
Artículo 133 II. Dar mantenimiento a los parques y mercados públicos que se encuentran a su cargo.
Actores privados: Depositarios
Locatarios
Reglamento de Mercados Públicos del Distrito Federal (Gobierno Federal, 1951) Artículo 3 Artículo 77
II-VIII. Quienes obtuvieron el empadronamiento para ejercer el comercio en puestos fijos o temporales.
Los comerciantes podrán organizarse en asociaciones.
Lineamientos para la operación y funcionamiento de los mercados públicos del Distrito Federal (SEDECO, 2015a). Capítulo I. Segundo
III. Asociación: grupo de locatarios legalmente constituidos que deben coadyuvar con la delegación.
X. Locatario o comerciante permanente. Persona con autorización para ejercer el comercio en un local o puesto en un mercado público.
Fuente: Elaboración propia con base en ordenamientos legales.
70
Se puede observar que los actores político-administrativos atienden aspectos
económicos, ambientales y fiscales con una problemática distinta, que inciden en el
funcionamiento y operación de los mercados. Lo cual les requiere una organización
administrativa y colaboración entre actores tanto vertical como horizontal.
Entre las acciones realizadas por los citados actores, en noviembre de 2012,
la Comisión de Abasto y Distribución de Alimentos de la ALDF acordó realizar en
2013, un diagnóstico de los mercados públicos a fin de conocer su funcionamiento,
requerimientos de infraestructura y áreas de mejora. Estas actividades estuvieron
encabezadas por personal de la Secretaría de Protección Civil de la CDMX (ALDF,
2012). Como resultado, de la información recabada por dicha Comisión sobre la
aplicación de recursos financieros en el año fiscal 2012, de las 12 delegaciones que
aportaron información: i) nueve canalizaron recursos para desazolve, la reparación
de techos, el mantenimiento, el arreglo de instalaciones eléctricas y sanitarias y ii)
tres realizaron obras en las áreas de almacenamiento de residuos (“Coyoacán”, “La
Magdalena Contreras” y “Tláhuac”), (ALDF, 2013).
La SEDECO, además de publicar los lineamientos para la operación de los
mercados públicos también publicó el catálogo de giros para su operación
(SEDECO, 2015b). Esto representa un cambio en el tipo de residuos que generan
los mercados.
En tanto la Secretaría de Salud, en respuesta al exhorto que hizo la ALDF al
Secretario de Salud del Distrito Federal en 2013, la Agencia de Protección Sanitaria
inspeccionó a 327 mercados públicos de la CDMX. El programa respectivo incluyó
los rubros de: fauna nociva, drenaje, área de residuos sólidos, zonificación de
locales, calidad del agua, y otros. Como resultado, identificó un nivel de riesgo bajo
en el 30% (98), medio en el 35% (114) y alto en el 35% (114); además, que tanto la
infraestructura como los servicios básicos eran deficientes e insuficientes. Al
respecto, recomendó modernizar las áreas de almacenamiento y agilizar la
recolección de residuos (Agencia de Protección Sanitaria, 2012).
Entre los actores de naturaleza privada, están los locatarios que pertenecen
al grupo de los depositarios, como generadores de residuos sólidos, y que de
acuerdo al Reglamento de Mercados se definen como las personas que cuentan
71
con autorización para ejercer el comercio en un local o puesto. Los locatarios están
representados en el interior de los mercados, por las Mesas Directivas, las cuales
deben estar legalmente constituidas y, como mínimo, pueden estar vigentes por un
periodo de tres años. A solicitud de los locatarios, las delegaciones apoyan en el
proceso de elección de los integrantes de las Mesas Directivas. A través de las JUD
de Mercados, emiten las convocatorias para el registro de planillas, dan fe a través
de un acta y de la elaboración de la minuta respectiva.
Recursos
Siguiendo el modelo de Knoepfel y otros (2007), los recursos se definen como los
elementos específicos de los programas político-administrativos o los medios para
realizar acciones específicas con los que cuentan los actores para solucionar un
problema colectivo. Las investigaciones realizadas en materia de sociología
organizacional, recursos humanos y sistemas de información de las ciencias
administrativas, muestran que la información, la organización, la infraestructura, el
tiempo y el consenso pueden ser recursos empleados por los actores políticos. Esto
a diferencia de los considerados hasta hace pocos años por los analistas, como son:
las bases legales y normativas, los financieros y humanos (p. 63).
Es en este contexto, que a continuación se aborda de manera general los
recursos financieros y humanos que se identifican en los mercados públicos, debido
a que son comunes a todas las delegaciones en la CDMX.
Recursos financieros
La Secretaría de Finanzas de la CDMX elabora, integra y consolida el proyecto de
presupuesto anual, el cual contiene la estimación de los gastos a efectuar por parte
de las unidades responsables del gasto para el año inmediato siguiente. El Jefe de
Gobierno presenta a la ALDF el proyecto para su aprobación. Previamente, los
programas operativos anuales, sirven de base para la integración de los
anteproyectos de presupuesto anuales de las dependencias, órganos
desconcentrados, delegaciones y entidades en la CDMX.
72
Los programas operativos anuales de las delegaciones deben incluir los
recursos financieros destinados a obras y actividades en los mercados públicos.
Aunque las delegaciones también pueden contar con recursos para proyectos de
inversión, o bien, con aquellos que otras dependencias deban transferirles.
AI interior de las delegaciones, cada JUD de Mercados diseña su programa
operativo anual, el cual es aprobado por la Dirección de Gobierno. De igual manera,
la JUD de Limpia diseña su programa en el cual establece las necesidades para
realizar las actividades de limpia, recolección y transporte primario: llantas, escobas,
carritos, palas, tambos. Sin embrago, los programas no incluyen el mantenimiento
de vehículos ni los recursos financieros destinado al pago de personal eventual.
Con la finalidad de tener un panorama del presupuesto asignado a los
mercados públicos, se hizo una revisión documental a partir del año 2007. Durante
éste, el presupuesto fiscal se ejerció por debajo del 50%, a excepción de las
delegaciones Gustavo A. Madero (61.9%) y Miguel Hidalgo (92.3%). En 2008 se
ejerció el 100% del presupuesto asignado, pero hasta julio de 2009, se había
ejercido menos del 50% en todas las delegaciones (SEDECO, 2009).
Derivado de lo anterior, el 14 de octubre de 2009, la Comisión de
Transparencia a la Gestión de la V Legislatura retomó la petición de la Comisión de
Abasto y Distribución de Alimentos, a fin de que las delegaciones transparentaran
el ejercicio del presupuesto para el mantenimiento de los mercados públicos así
como los informes respectivos (en sus páginas en la Internet), a partir de abril de
2011. En el marco de la descentralización de los mercados públicos, desde finales
de 2010, las delegaciones manejaron integralmente su presupuesto y debieron
mejorar la competitividad, a través de la coordinación interinstitucional para el
diseño de políticas de abasto eficientes (Gaceta Parlamentaria de la ALDF, 2011).
Para el año fiscal 2009, la ALDF no asignó presupuesto específicamente para
mercados públicos. Con base en el artículo cuarto, del presupuesto de la SOBSE,
se destinaron 580 millones de pesos para el pago de tiro, transportación y
confinamiento de residuos sólidos (Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2008). En el
presupuesto del año fiscal 2010, no aparecen recursos destinados a mercados
públicos ni a actividades relativas a residuos sólidos (Gaceta Oficial de Distrito
73
Federal, 2009). En 2011 se destinaron ocho millones de pesos para el programa de
regularización y empadronamiento de locatarios; a Cuajimalpa se le asignaron tres
millones de pesos para rehabilitar los mercados (Gaceta Oficial del Distrito Federal,
2010).
Con el cambio de administración, el Programa General de Desarrollo del
Distrito Federal 2013-2018 (objetivo 2, meta 3) incluyó la activación de los mercados
públicos. En 2013, con recursos adicionales para proyectos, únicamente la
delegación Magdalena Contreras contó con un millón de pesos para el
mantenimiento de sus cinco mercados. En materia de residuos, en dicho programa,
a la delegación Cuauhtémoc se le asignaron cuatro millones de pesos para la
adquisición de vehículos recolectores. Otras acciones en las delegaciones
incluyeron la colocación de depósitos separados de recolección, la renovación de la
flotilla de vehículos recolectores y la capacitación al personal. Mientras que la
SOBSE revisaría y evaluaría estrategias de manejo de residuos (Gaceta Oficial del
Distrito Federal, 2012).
Para el año fiscal 2014, de acuerdo al artículo décimo segundo transitorio, la
SEDECO transferiría a las delegaciones 70 millones de pesos para mejorar los
mercados públicos (Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2013).
En 2015, en el capítulo II, artículo 8º, las delegaciones contaron con fondos
adicionales por 1,571.8 millones de pesos, de los cuales 890 millones de pesos
correspondieron al fondo de inversión identificado como gasto 48, de éstos: la
SOBSE les transferiría 550 millones de pesos para adquirir camiones recolectores
de basura y la SEDECO, 70 millones de pesos para el mantenimiento de los
mercados públicos (Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2014b).
Lo anterior está vinculado al anuncio de la SEDECO en 2013, sobre la
constitución del Fondo para el Fomento y Mejoramiento de Mercados Públicos de
la Ciudad de México 2015, el cual se concretó con el financiamiento para proyectos,
a través de la convocatoria pública para que las delegaciones solicitaran recursos
financieros entre el 5 de febrero y el 15 de abril de 2015. El aporte de la SEDECO
fue hasta del 60% del total del monto de los proyectos y del 40% a cargo de las
74
delegaciones, a través de la firma de acuerdos para asegurar la disponibilidad de
recursos de estas últimas (SEDECO, 2015c).
En 2015, pueden observarse avances en cuanto a concretar el
mantenimiento y mejora de los mercados públicos; sin embargo, se desconoce si
los proyectos de los nuevos mercados, consideraron el diseño de las áreas de
almacenamiento de residuos sólidos. Además, si se aplicó el presupuesto para la
compra de vehículos de recolección de basura.
Recursos humanos
De manera general, con cada cambio de administración trianual en las
delegaciones se integra a nuevo personal en los niveles de confianza,
permaneciendo en sus puestos los empleados sindicalizados, consideraciones
establecidas en la LSPCAPDF.
En el nivel operativo, las áreas administrativas involucradas directamente en
la gestión de residuos son: i) la JUD de Recolección o JUD de Limpia adscritas a
las Dirección General de Servicios Urbanos y ii) la JUD de Mercados, el personal
en los mercados: Administradores, auxiliares y los veladores, todos adscritos a la
Dirección de Gobierno de la Dirección General Jurídica y de Gobierno.
El personal asignado a la Dirección de Limpia y a la JUD de Limpia integra a
empleados de base y que pertenecen a la Sección 1 del Sindicato, tales como,
operadores, ayudantes o macheteros. También prestan servicio los voluntarios,
quienes no están contratados por el gobierno de la CDMX, pero subsisten de
propinas y de la venta de materiales factibles de reciclar.
Por lo que corresponde al personal con presencia en los mercados públicos,
los veladores adscritos a la JUD de Mercados tienen la responsabilidad de
resguardar la integridad del inmueble, en tanto los veladores contratados y pagados
por los locatarios son responsables de salvaguardar sus bienes.
El manejo de los residuos sólidos en la Ciudad de México
La CDMX no es ajena al problema global del incremento en la generación de RSU
en otras ciudades del mundo de América Latina y El Caribe (UN-HABITAT, 2012).
75
La tasa de crecimiento de la población para el periodo 1990-2010 disminuyó de
0.5% a 0.3%; sin embargo, la generación per cápita de RSU incrementó de 1.0
kilogramos per cápita en 1992 (INEGI, 2002) a 1.46 kilogramos per cápita en 2014
(SEDEMA, 2015). También se identifican cambios en la composición de los residuos
sólidos. En 1950, el 5% correspondía a la fracción inorgánica y en la década de los
1990 alcanzó el 39% (INEGI, 2002), lo cual requirió de cambios en la infraestructura
de manejo.
Durante 2006 la capital del país aportó 36.2 millones de toneladas de CO2eq,
de las cuales el 11% correspondió a emisiones por el manejo y disposición
inadecuada de residuos sólidos (SEDEMA, 2007). Desde un análisis
preponderantemente cuantitativo, estos datos no parecen ser significativos; sin
embargo, el inadecuado manejo de residuos también tiene efectos locales
negativos, debido a que la gestión se ha enfocado en el tratamiento y reciclaje
dejando de lado acciones de prevención. Esto se observa en el incremento en la
generación de RSU a partir de 1992.
De acuerdo al Inventario de Residuos Sólidos de la CDMX-2014 los
principales generadores de residuos sólidos son: viviendas (48%), comercios (15%),
servicios (15%), mercados (10%), Central de Abasto (5%), diversos (4%) y
controlados (3%). La recolección de las 12,816 t/d generadas en ese año se realizó
con 2,460 vehículos y se enviaron a 12 estaciones de transferencia, a dos plantas
de selección y a ocho plantas de composta. Del total, 8,099 t/d de RSU se
dispusieron en rellenos sanitarios fuera de la CDMX en los Estados de México y de
Morelos (SEDEMA, 2015).
En general, el flujo de los residuos sólidos en la CDMX integra las etapas
de generación, aprovechamiento, barrido, almacenamiento temporal, recolección y
transporte primario, segregación, transferencia, transporte secundario, tratamiento
y disposición final. Las etapas que se abordarán en los estudios de caso en los
mercados públicos corresponden a la generación, almacenamiento temporal y
recolección. El desarrollo de los estudios de caso se basó en el análisis de los
elementos presentados en el cuadro 4, esto a fin de facilitar la organización de las
76
conclusiones para cada estudio de caso y después hacer las comparaciones entre
ellos.
En particular, para clasificar los efectos derivados del manejo inadecuado
de residuos sólidos (Giusti, 2009), en los mercados públicos sujetos a observación,
se definieron los siguientes criterios: i) efectos del almacenamiento en el origen, ii)
tipo de contenedores, iii) ubicación de los contenedores y iv) salud pública y estética
(Tchobanoglous et al., 1994). Además de los siguientes: v) condiciones de tolvas,
contendores y tambos, vi) mantenimiento, vii) cercanía a vialidades y viviendas, y
viii) la separación que se hace de los RSU (Apéndice III). Con esta base se
definieron tres niveles de efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o
visuales en los espacios públicos (Cuadro 6).
Cuadro 6. Niveles de efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales derivados del manejo de residuos en los mercados públicos observados
Nivel Características
I bajo Áreas de almacenamiento cerradas Áreas de almacenamiento limpias, ordenadas Piso con protección Contenedores y tambos abiertos Residuos sólidos urbanos separados
II medio Áreas de almacenamiento abiertas, techadas o parcialmente techadas Áreas de almacenamiento limpias y ordenadas Piso sin protección Contenedores y tambos abiertos Los locatarios depositan los residuos separados en orgánicos e inorgánicos Áreas de almacenamiento cerca de cocinas o lavaderos
III alto Áreas de almacenamiento abiertas o cerradas, sucias Áreas de almacenamiento ubicadas junto a cocinas o locales dentro del mercado Áreas de almacenamiento ubicadas en calles transitadas (peatonal, vehicular, comercial) Pisos sin protección Contenedores sobre cisternas, junto a lavaderos/cocinas Depósito de residuos directamente al piso en tolvas Depósitos a cielo abierto o parcialmente techados Depósito de residuos mezclados Carga y descarga de productos en patios de maniobras donde se ubican tolvas, contenedores, tambos y residuos en el suelo Percepción de malos olores por la falta de limpieza y el retiro periódico de residuos Presencia de fauna nociva (ratas, cucarachas) Cercanía de viviendas Separación de residuos en la vía pública Depósito en la vía pública
Fuente: Con base en la información obtenida por observación directa de mercados públicos seleccionados.
77
4.1 Delegación Azcapotzalco
Manejo de los residuos sólidos urbanos
De acuerdo con el entrevistado, la recolección de residuos en la delegación se hace
a través de 120 rutas. Cuentan con 126 vehículos, de los cuales, únicamente 27
tienen doble compartimento; se carece de un sector exclusivo para mercados y por
lo tanto, no se cuenta con una estimación de la generación. El parque vehicular
incluye años 1980-2013 aunque predominan los del año 1999 (35 vehículos), se
verifica anualmente aunque no está sujeto a una revisión periódica. Los 120
operadores no cuentan con relevos; cada ruta tiene asignado un operador y dos
voluntarios.
En 2001, la Dirección General de Servicios Urbanos implementó un programa
de separación de residuos, el cual estuvo vigente durante cinco años. En 2008 inició
la recolección separada en los mercados ya que con anterioridad no había
suficientes vehículos. A partir de ese año se imparten pláticas a los locatarios, y
desde noviembre de 2012, existe un programa de actividades.
La eficiencia en la separación varía entre el 85% y 90% ya que en general,
la colaboración de los locatarios es buena. La recolección en la delegación inicia a
las 7:00 am y continúa durante todo el día, dependiendo de la demanda. En los
mercados esta actividad se realiza entre las 16 y 17 pm de forma terciada; residuos
inorgánicos: lunes, miércoles y viernes; orgánicos: martes, jueves y sábado; los
domingos se recolecta en los mercados con mayor generación. Básicamente las
actividades de recolección consisten en el vaciado de tolvas con la ayuda de palas
y el vaciado de contenedores y tambos.
Las áreas de almacenamiento se encuentran ubicadas en la parte posterior
de los mercados en los patios de maniobras y se tiene acceso a ellas, tanto desde
el interior como desde el exterior. En su mayoría, los mercados cuentan con tolvas
con separación para residuos orgánicos e inorgánicos y tambos con capacidad de
200 litros; pocos mercados tienen contenedores. En los mercados en donde estas
áreas se encuentran abiertas, tanto locatarios como vecinos depositan residuos,
pues se carece de vigilancia. Mientras que en los mercados donde dichas áreas
78
están cerradas, la vigilancia queda a cargo de los locatarios y del Administrador. En
tanto la limpieza la organizan los locatarios.
Con el cambio de administración en la delegación en 2012, se removió al
personal de confianza por lo cual, la JUD de Limpia tenía una semana en ese cargo.
El Jefe de Oficina, quien atendió la entrevista, tiene un año y medio en el puesto y
ha tomado cursos de capacitación sobre residuos. En relación con los planes de
manejo, desconocía que los mercados deben contar con ellos; a la fecha de la
entrevista, ninguna autoridad le había solicitado formularlo. Por otra parte, no existe
relación alguna con la JUD de Mercados y aunque para la delegación, el servicio
de recolección de residuos es muy importante, manifestó no contar con recursos
para mejorar el servicio.
Los principales problemas identificados en los mercados por el entrevistado son:
Los vehículos estacionados a la entrada de las áreas de depósito
obstaculizan la recolección de residuos.
La falta de vigilancia para evitar que los vecinos depositen residuos
mezclados en el mercado o los dejan afuera.
Retrasos en el depósito de residuos en la estación de transferencia desde el
cierre del relleno sanitario bordo Poniente.
Administración de los mercados públicos
Resultado de la entrevista informal para realizar el primer diagnóstico, el JUD de
Mercados externó contar con 329 personas entre Administradores, veladores,
auxiliares y otros. Los Administradores laboran de 9:00 am a 15:00 pm y son el
primer contacto con los locatarios. Durante la observación a cuatro mercados,
únicamente se encontró a un Administrador. La JUD de Mercados cuenta con una
calendarización para impartir pláticas semanales a los locatarios, sobre separación
de residuos. En este sentido, se reconoce la buena colaboración de los locatarios.
Según externó el JUD de Mercados, con nueve meses en el cargo, la
Dirección de Obras destinaba el 1% de los recursos para cubrir las necesidades en
los mercados. Con relación a los planes de manejo reconoció desconocer el tema;
79
además, la SEDEMA no le había requerido contar con ese instrumento en los
mercados.
Efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales. Mercados públicos
sujetos a observación
En esta delegación se llevó a cabo la observación de cuatro mercados, los cuales
se clasificaron en un nivel III. Los detalles de cada uno de ellos se presentan en el
cuadro 7. Principalmente se encontró que la separación de los residuos en el
depósito es del 80%, menor a la reportada por los entrevistados. Asimismo, la
recolección de residuos se hace entre lunes y viernes. El mercado 227 carece de
tolvas y tambos.
De acuerdo a la información recabada por la Comisión de Abasto de la ALDF,
en 2012, la Dirección de Obras llevó a cabo actividades de mantenimiento y
rehabilitación en cuatro mercados para mejorar la iluminación y desazolve, pero
ninguna en el área de almacenamiento de residuos. Por lo cual, los locatarios
colaboran para mejorar la infraestructura de techos y pisos.
Consideraciones
Recursos humanos. Actividades de acuerdo a funciones. En la Dirección de
Limpia, son insuficientes para contar con un sector exclusivo para mercados, por lo
cual desconocen la cantidad generada en los mercados públicos. La cobertura de
recolección en los mercados de mayor generación también se hace en domingo. El
personal de Limpia debe realizar la separación de residuos al 100%; se apoyan con
voluntarios, no hay relevo de operadores y se carece de personal para vigilar la
separación.
Recursos humanos. Experiencia y conocimiento de sus funciones. El personal
de base en el área de Limpia cuenta con la experiencia para realizar sus actividades
pero el personal de confianza, aunque ha recibido capacitación, desconoce lo
relativo al plan de manejo y las áreas involucradas en su diseño. El personal de la
JUD de Mercados no cuenta con experiencia y también desconoce lo relativo a
planes de manejo.
80
Recursos materiales y equipo. El parque vehicular es obsoleto, sólo el 21% está
adaptado para la recolección selectiva. Escasamente se provee al personal de
tambos e implementos de trabajo.
Recursos de organización. Continuidad en los programas. El personal de
confianza cambia con la administración cada tres años, tanto en Limpia como en
Mercados. Las actividades de separación han continuado con un programa de
pláticas a los locatarios establecido en la JUD de Mercados y con la colaboración
del personal de Limpia.
Recursos de organización. Coordinación institucional. El personal de Limpia y
de Mercados colabora en la difusión de actividades de separación de residuos.
Debido al ingreso reciente de la JUD de Limpia no se había establecido relación con
el JUD de Mercados. Los Administradores ayudan para vigilar la separación de
residuos. La SEDEMA no ha requerido el plan de manejo de residuos a la
delegación.
Recursos de organización. Colaboración de los locatarios. No separan los
residuos al 100%, pagan a personal que apoya en vigilancia y limpieza de las áreas
de almacenamiento, y aportan para el mantenimiento de techos y pisos.
Recursos de infraestructura. Las áreas de almacenamiento de residuos fueron
adecuadas para tal fin, están ubicadas en los patios de maniobras y
estacionamientos; deben de permanecer abiertas y se ven obstaculizadas por
vehículos fuera del mercado para la recolección de residuos. La eficiencia en la
recolección resulta afectada por el tiempo de espera de los vehículos para
descargar en la estación de transferencia.
Recursos financieros. No se destinaron recursos en 2012 para el mantenimiento
de los mercados públicos; los locatarios colaboran para el mantenimiento de techos
y pisos.
81
4.2 Delegación Benito Juárez
Manejo de los residuos sólidos urbanos
El entrevistado manifestó que la recolección en la delegación se hace por rutas
generales y el personal de recolección cuenta con la llave para hacer el retiro de las
áreas de almacenamiento que se encuentran cerradas. En los mercados de mayor
generación se destina un camión de ruta para la recolección de residuos inorgánicos
y una camioneta pick up para los orgánicos. La generación total de residuos por
mercado se calcula cada mes o cuando es posible usar la báscula de la estación de
transferencia, por lo cual no es posible tener datos precisos. Para 2013 la
composición física se estima en 40% de residuos orgánicos y 60% de inorgánicos.
Sólo cuenta con un operador y dos ayudantes por vehículo. El parque vehicular
incluye 12 vehículos sin doble compartimento para la recolección total, años 1970-
2006 aunque predominan los del periodo 1980-1990 (9 vehículos) cuyo
mantenimiento se hace en talleres de la delegación o que trabajan para ésta.
La separación de residuos inició en marzo de 2010 con programas de
rehabilitación de las áreas de almacenamiento, pláticas de la JUD de Limpia para
locatarios, Mesas de trabajo con los Presidentes de las Mesas Directivas, personal
de la JUD de Mercados, la SEDEMA y la SOBSE. En el 2011 inició un Programa
Piloto para la separación de RSU en tres mercados: Portales, Mixcoac y San Pedro.
Como resultado, en 2012 todos los mercados separaban los residuos en dos
fracciones. La JUD de Limpia continúa impartiendo pláticas conjuntamente con la
JUD de Programas Ambientales y se colocan posters alusivos a la separación en
los mercados públicos.
De acuerdo con el entrevistado, la eficiencia en la separación debe ser del
100% para que los vehículos recolectores puedan descargar en la estación de
transferencia. Aunque la colaboración de los locatarios es buena, no realizan la
separación completa, por lo cual, pagan a voluntarios para realizarla al 100%.
La recolección de residuos en los mercados públicos se realiza diariamente
entre 05:00 y 7:00 am. La fracción inorgánica: lunes, miércoles y viernes, y la
82
fracción orgánica: martes, jueves y sábado. Los domingos se recolecta en mercados
donde hay mayor generación de residuos y se cuenta con personal disponible.
El entrevistado informó que las áreas de almacenamiento se encuentran
ubicadas en la parte posterior o al frente de los mercados y en su mayoría se
encuentran cerradas. En los mercados, únicamente depositan residuos los
locatarios, quienes pagan a personal de vigilancia para evitar el depósito de
residuos mezclados, o bien, que los vecinos dejen residuos fuera de los mercados.
También organizan y pagan a voluntarios para realizar la limpieza de las áreas de
almacenamiento.
Del total de mercados, 14 cuentan con tolvas (con separación para residuos
orgánicos e inorgánicos), y tambos, aunque no se encuentran en condiciones
adecuadas; se carece del presupuesto para su mantenimiento y reposición,
respectivamente. Tampoco son suficientes, ya que los dos mercados anexos
depositan en las tolvas de los mercados de zona (Portales y Postal).
El JUD de Limpia, con tres años en el puesto ha tomado cursos de
capacitación sobre residuos, aunque la aplicación se dificulta debido a la falta de
recursos (sistemas de información). Tiene conocimiento del plan de manejo, las
áreas encargadas de diseñarlo y reconoce que los mercados públicos deben contar
con éste. El personal de la SEDEMA le ha solicitado los planes durante reuniones
de trabajo. A la fecha de la entrevista no había logrado establecer una relación de
cooperación y colaboración con la JUD de Mercados.
Agregó que en 2011, la Dirección de Obras llevó a cabo obras de
remodelación en portones, pisos y paredes de las áreas de almacenamiento en
ocho mercados: Portales, 24 de Agosto, Nativitas, Primero de Diciembre, Mixcoac,
Álamos, Lázaro Cárdenas e Independencia. En su opinión, los principales
problemas identificados son:
Los vehículos estacionados a la entrada de las áreas de depósito
obstaculizan el retiro de residuos.
El parque vehicular de recolección es obsoleto.
Los locatarios no separan los RSU al 100%, por lo cual el personal de Limpia
debe apoyar en esta actividad.
83
Administración de los mercados
No se contó con la entrevista de la JUD de Mercados y Tianguis.
Efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales. Mercados públicos
sujetos a observación
Las áreas de almacenamiento en los cinco mercados observados están ubicadas
en calles muy transitadas, se encontraban muy sucias y se percibían malos olores.
Tres de ellos cuentan con tambos y en el resto, la disposición de residuos se hace
directamente en el piso. Se encontró que la eficiencia en la separación es
aproximadamente del 80%, cifra menor a la reportada en la entrevista. Se verificó
que la recolección se lleva a cabo entre lunes y sábado, una fracción. Derivado de
las condiciones en que se encontraron las áreas de almacenamiento, se clasificó a
los cinco mercados en un nivel III (Cuadro 7).
Consideraciones
Recursos humanos. Actividades de acuerdo a funciones. Son insuficientes para
contar con un sector exclusivo para la recolección de residuos en los mercados pero
se da atención especial a los de mayor generación. El personal de Limpia debe
realizar la separación de residuos al 100%; no hay relevo de operadores aunque
cuentan con ayudantes. Cuando se dispone de personal suficiente, la recolección
incluye los domingos.
Recursos humanos. Experiencia y conocimiento de sus funciones. El JUD de
Limpia tiene experiencia y se ha capacitado en materia de residuos, sí tiene
conocimientos acerca del plan de manejo pero no aplica del todo sus conocimientos
por falta de recursos tecnológicos.
Recursos materiales y equipo. El parque vehicular es obsoleto y los vehículos no
cuentan con separación para la recolección.
Recursos de organización. Continuidad en los programas. Han continuado las
actividades de apoyo a la separación de residuos iniciadas en 2011.
84
Recursos de organización. Coordinación institucional. No existe comunicación
ni coordinación con la JUD de Mercados y Tianguis. La SEDEMA sí les ha requerido
el plan de manejo de los mercados.
Recursos de organización. Colaboración de locatarios. No separan los residuos
al 100%, pagan a personal que apoya en vigilancia y limpieza de las áreas de
almacenamiento.
Recursos de infraestructura. El personal de Limpia carece de básculas, por lo
cual, sólo estiman la generación de residuos en los mercados. Los vehículos
estacionados en la calle obstaculizan la recolección de residuos y desde 2011, no
se han rehabilitado.
4.3 Delegación Coyoacán
Manejo de los residuos sólidos urbanos
Con base en la entrevista realizada, la recolección de residuos en la delegación está
organizada en cuatro sectores y 71 rutas generales. A cada vehículo le corresponde
una ruta, cada una incluye 1 ó 2 colonias con sus correspondientes mercados. El
personal incluye a 118 operadores fijos y relevos; 124 vehículos recolectores, de los
cuales, únicamente 16 tienen doble compartimento; el parque vehicular incluye años
entre 1989 y 2012 aunque predominan los del periodo 1990-2012 (108); no cuentan
con un programa de mantenimiento; cada operador repara su vehículo y paga el
monto respectivo.
A decir de la entrevistada, en 2011 inició la recolección separada en los
mercados pero no hubo una sensibilización previa a la población ni a locatarios.
Aunque sí se llegó a un acuerdo, en marzo de ese año, entre: la SOBSE, la
SEDEMA y el Sindicato de Limpia para pagar a los trabajadores de Limpia por la
separación de los residuos orgánicos; lo cual mejoró la eficiencia en la separación
de RSU. Posteriormente, de manera conjunta con la JUD de Mercados, se
impartieron pláticas a los locatarios pero esta actividad no continuó.
El horario de recolección se realiza entre 06:30 am y 07:30 am; primero se
recolecta en los mercados públicos. Debido a que no hay personal suficiente ni
básculas, la generación en mercados es estimada.
85
La eficiencia en la separación es aproximadamente del 80% ya que en
general, los locatarios no hacen la separación completa de los residuos. La
recolección de residuos inorgánicos se efectúa: lunes, miércoles, viernes y sábado,
y la fracción orgánica: martes y jueves; únicamente cuando el vehículo recolector
tiene doble compartimento, las dos fracciones se recolectan diariamente.
Las áreas de almacenamiento se encuentran ubicadas en los patios de
maniobras; consisten de tolvas con separación para residuos orgánicos e
inorgánicos, contenedores y tambos; únicamente los locatarios depositan residuos,
a las cuales, tienen acceso desde el interior y exterior de los mercados. En los
mercados “La Bola” y “Churubusco” existen veladores, quienes se encargan de
vigilar que los vecinos no depositen residuos en estos mercados.
La encargada de datos tiene 21 años en el puesto y no ha tomado cursos de
capacitación sobre residuos, desconoce que los mercados deben contar con su plan
de manejo y ninguna autoridad le ha solicitado formularlos. No tiene relación con la
JUD de Mercados, ya que generalmente, el personal de limpia no localiza a los
Administradores. La delegación concede gran importancia a la recolección de
residuos para mantener las calles limpias. Asimismo manifestó que los principales
problemas en los mercados son:
El parque vehicular es obsoleto y carece de un sistema de recolección de
lixiviados.
El personal de recolección es insuficiente y de edad avanzada.
El personal de recolección recibe quejas de la ciudadanía debido a la
separación de residuos en la vía pública y la percepción de malos olores.
Los vehículos estacionados en los patios de maniobras obstaculizan el retiro
de residuos.
Los locatarios no separan los residuos.
Los locatarios no dejan la llave de las áreas de almacenamiento para que el
personal de limpia ingrese a retirar los residuos.
Los vecinos dejan cascajo fuera del área de almacenamiento.
86
Administración de los mercados
Como resultado de la entrevista informal para el diagnóstico, el JUD de Mercados
manifestó que en 2013, la delegación asignó un presupuesto de 7 millones 400 mil
pesos para la mejora de los mercados públicos. En este sentido, la SEDECO,
Protección Civil y la delegación iniciarían un programa piloto en los mercados
“Coyoacán de Artesanías” y “Coyoacán”. El primero, es uno de los mercados más
grandes con una afluencia de 30 mil personas en un fin de semana. Las Mesas
Directivas no están legalmente establecidas, lo cual ha dado lugar a que sean
ocupadas con integrantes de familias y carezcan de representatividad. Esto da
como resultado la falta de colaboración de los locatarios.
Efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales. Mercados públicos
sujetos a observación
En esta delegación se seleccionaron seis mercados. Cuatro de ellos se clasificaron
en un nivel I, ya que las áreas de almacenamiento se encuentran limpias y
ordenadas, entre éstos, un mercado nuevo (“El Verde”). Los dos mercados
restantes tienen un nivel II debido a que el depósito de residuos se hace
directamente al piso y se encuentran sucias (Cuadro 7). Se observó que la eficiencia
en la separación de residuos es de aproximadamente el 90%, cifra mayor que la
reportada en la entrevista realizada. Se verificó que la recolección se realiza entre
lunes y sábado.
De acuerdo a la información recabada por la Comisión de Abasto y
Distribución de Alimentos de la ALDF, en 2012 se realizaron actividades de
remodelación en el mercado “Coyoacán”: en tolvas y la nivelación y recubrimiento
de piso en el área de carga y descarga; mientras que en el de “Los Reyes
Coyoacán”, se cambiaron los portones del depósito de basura.
Consideraciones
Recursos humanos. Actividades de acuerdo a funciones. El personal resulta
insuficiente para contar con un sector exclusivo de mercados; los operadores sí
cuentan con relevos y ayudantes. Estos últimos y los voluntarios apoyan en la
87
separación de residuos. Se carece de personal para vigilar la separación y para
evitar que vecinos depositen residuos dentro y fuera de los mercados. El personal
de recolección, en la Dirección de Limpia, es de edad avanzada y no se ha
capacitado.
Recursos humanos. Experiencia y conocimiento de sus funciones. La
entrevistada cuenta con experiencia, no se ha capacitado y desconoce lo relativo al
plan de manejo.
Recursos materiales y equipo. El parque vehicular es obsoleto, sólo el 13%
cuenta con separación de RSU y carece de un sistema de recolección de lixiviados.
Los operadores pagan las composturas de los vehículos.
Recursos de organización. Continuidad en los programas. Las actividades en
apoyo a la separación están suspendidas.
Recursos de organización. Coordinación institucional. Se carece de
comunicación y coordinación entre la JUD de Limpia y la JUD de Mercados.
Generalmente no se localiza a los Administradores. La SEDEMA no les ha requerido
el plan de manejo de residuos.
Recursos de organización. Colaboración de locatarios. No separan los residuos
al 100%.
Recursos de infraestructura. El personal de recolección no tiene acceso a equipo
de pesaje de residuos, por lo cual la generación en los mercados es estimada. Las
áreas de mantenimiento están cerradas y ubicadas en los patios de maniobras; en
algunos mercados se les ha dado mantenimiento. Los vehículos estacionados en la
calle obstaculizan la recolección de residuos.
Recursos financieros. La JUD de Mercados cuenta con estos recursos para la
mejora de los mercados pero los ha canalizado a dos de los mercados más grandes.
En 2012, sólo se hicieron obras en las áreas de almacenamiento de residuos en dos
mercados.
88
4.4 Delegación Cuajimalpa
Manejo de los residuos sólidos urbanos
Con base en la entrevista realizada, la recolección en la delegación se hace por
rutas generales y a cada una le corresponde la recolección de un mercado. Los dos
que tienen la mayor generación son “Cuajimalpa” (3 t/d) y “Rosa Torres” (3.5 t/d).
Cuentan con cinco operadores, uno por vehículo y diez macheteros; de los cinco
vehículos, sólo uno cuenta con doble compartimento. El parque vehicular incluye
años 1994-2008 aunque predominan los de 2002 (3) y su mantenimiento se hace
en talleres de la delegación.
En 2005 inició la separación de residuos y la JUD de Limpia capacitó a los
locatarios y éstos, a los trabajadores. El programa incluyó la repartición de trípticos,
carteles y se dotó de tambos a los mercados; estas medidas se han mantenido. Se
ha logrado una eficiencia en la separación de aproximadamente el 97% ya que en
general, la colaboración de los locatarios es buena. El horario de recolección se
realiza entre las 8:00 am y las 10:00 am, aunque depende de cada ruta; lunes,
miércoles y viernes: residuos inorgánicos, y martes, jueves y sábado: fracción
orgánica.
Las áreas de almacenamiento se encuentran ubicadas en los patios de
maniobras (en la parte posterior de los mercados), cuentan con tolvas separadas
para cada fracción de RSU y tambos. En opinión del entrevistado, las instalaciones
deben de mejorarse, tal es el caso del mercado “Rosa Torres” donde sería más
adecuado el uso de contenedores con puerta para el retiro de residuos. Las áreas
de almacenamiento se mantienen cerradas y sólo son para uso de los locatarios,
quienes tienen acceso por el interior. No obstante, los vecinos depositan residuos
en la calle o por encima de las rejas.
Los locatarios no hacen la separación de residuos completamente y personal
de intendencia o de Limpia hace el resto. La vigilancia para la separación de
residuos y la limpieza de las áreas de almacenamiento está a cargo del personal de
intendencia.
89
El entrevistado tiene tres meses en el puesto, aunque ha acumulado una
antigüedad de 13 años en otros cargos en el Área de Limpia. Ha participado en
cursos de capacitación sobre la LRSDF impartidos por personal de la SEDEMA.
Reconoce que los mercados no cuentan con el plan de manejo y sabe que la
responsabilidad de formularlos es de la Dirección General Jurídica y de Gobierno.
En 2013 la Dirección General de Regulación Ambiental le requirió los planes de
manejo. Manifestó que el manejo de residuos tiene mucha importancia, no sólo en
los mercados, sino en toda la delegación.
Administración de los mercados
Con base en la información proporcionada por el entrevistado, el personal con
presencia en los mercados públicos incluye a cinco Administradores y cinco
veladores. Los primeros laboran en un horario de 8:00 a 15:00 horas y los veladores
tienen turnos de 24 horas. Este personal no reporta a la JUD de Mercados sobre la
separación o recolección de residuos. También hay personal de intendencia de base
en todos los mercados, quienes laboran un turno, de 8:00 am a 15:00 pm o de 15:00
a 19: 00 pm.
El mercado “Rosa Torres” está considerado “piloto” por su buen
funcionamiento; debido a que no contaba con un Administrador, el presidente de la
Mesa Directiva funge como tal. El mercado “Huizachito” es pequeño, sólo tiene ocho
locales, está fuera de operación y se planea su rehabilitación. La limpieza en los
mercados está a cargo de personal de la delegación o de los locatarios.
En opinión del entrevistado, las instalaciones de almacenamiento de residuos
son adecuadas y reciben mantenimiento. Las obras de mantenimiento o
remodelación se incluyen en el programa operativo anual, en este sentido, el
mercado de Cuajimalpa estuvo en obras de remodelación en octubre de 2007.
En apoyo al adecuado manejo de residuos, personal de la Dirección General
de Servicios Urbanos y los Administradores imparten pláticas a los locatarios sobre
la separación de residuos y les reparten trípticos. La colaboración de los locatarios
es muy buena, aunque existen conflictos entre ellos. Únicamente un mercado
cuenta con Mesa Directiva conformada y constituida.
90
El entrevistado tiene un mes y medio en el cargo; anteriormente laboró en los
Centros Infantiles en la misma delegación. En relación con los planes de manejo,
manifestó que cada mercado cuenta con uno (no se mostró evidencia de ello). Sin
embargo, desconoce a qué área administrativa corresponde su formulación. No
obstante, manifestó que existe una estrecha colaboración con otras áreas al interior
de la delegación.
En particular, lo externado por el entrevistado acerca de los planes de
manejo, concuerda con el registro que tiene la Dirección General de Regulación
Ambiental; esto es, que cada uno de los cinco mercados en la delegación cuenta
su plan de manejo (SEDEMA, 2013).
Una de las medidas que la delegación ha implementado, es la prohibición del
ambulantaje en los alrededores de los mercados públicos.
Efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales. Mercados públicos
sujetos a observación
Las áreas de almacenamiento de los cuatro mercados se encontraban limpias,
ordenadas, cerradas y con ventilación adecuada, aunque los tambos carecen de
tapa. La eficiencia en la separación se estima en promedio en un 95%. Se comprobó
que la recolección se realiza entre lunes y sábado, una sola fracción. Con esta base,
se clasificó a los cuatro mercados en el nivel I (Cuadro 7).
Consideraciones
Recursos humanos. Actividades de acuerdo a funciones. No cuentan con un
sector exclusivo de mercados aunque sí con el personal suficiente para la
recolección por rutas (cada operador cuenta con ayudantes), la vigilancia en la
separación de residuos y limpieza de áreas de almacenamiento. Aunque se carece
de vigilancia para evitar que los vecinos depositen residuos fuera de los mercados.
Recursos humanos. Experiencia y conocimiento de sus funciones. Aunque los
responsables de la Dirección de Limpia y de la JUD de Mercados llevan menos de
un año en el puesto saben que deben contar con el plan de manejo para sus
mercados. En el primer caso, tiene experiencia en el área de Limpia, se ha
91
capacitado pero desconocía los antecedentes de los planes registrados en la
SEDEMA. El Coordinador de Proyecto no tiene experiencia en el cargo, no se ha
capacitado y desconoce el seguimiento de los planes registrados en la SEDEMA.
Recursos materiales y equipo. Aunque el parque vehicular es obsoleto y carece
de doble compartimento, el parque vehicular recibe mantenimiento. Existen
recursos para realizar pláticas con los locatarios sobre separación de residuos.
Recursos de organización. Continuidad en los programas. Se han mantenido
las actividades en apoyo a la separación de residuos por parte de la JUD de
Mercados.
Recursos de organización. Coordinación institucional. En principio, existe una
buena colaboración entre la Dirección de Limpia y la JUD de Mercados en la
recolección de residuos, pero no así en cuanto al intercambio de información sobre
los planes de manejo. La delegación ha prohibido el ambulantaje, lo cual ayuda
indirectamente, a evitar obstáculos en la recolección de residuos. La Dirección
General de Regulación Ambiental de la SEDEMA no cuenta en su inventario con
datos actualizados de los mercados en operación, su generación y los planes para
cada uno de ellos.
Recursos de organización. Colaboración de locatarios. Están bien organizados
y hacen una separación de los residuos cercana al 100%.
Recursos de infraestructura. En 2007 se remodeló el mercado “Rosa Torres”,
pero en 2012, no se realizaron obras en materia de residuos. Se requiere hacer
adecuaciones en las rampas de acceso a las áreas de almacenamiento en dicho
mercado para facilitar el acceso de vehículos recolectores.
4.5 Delegación Cuauhtémoc
Manejo de los residuos sólidos urbanos
Según el entrevistado, la recolección de residuos en la delegación está dividida en
16 sectores y 159 rutas generales. De éstas, 135 son matutinas, 15 vespertinas y 9
nocturnas. No existe un sector para mercados. Los dos mercados que tienen la
mayor generación de residuos son: el “Martínez de La Torre. Zona” y el “Beethoven”
92
con 10 t/d cada uno: 4 t/d de residuos orgánicos y 6 t/d de inorgánicos; en particular,
se destinan vehículos para su recolección. Cuentan con 135 operadores, dos
peones por operador y 135 camiones: carga trasera, bilateral y bi-compartimiento
(8 nuevos). El parque vehicular incluye el periodo 1975-2012 aunque predominan
los de 1977; no cuentan con un programa de mantenimiento, sólo se verifican dos
veces al año y se envían a reparación a talleres que trabajan para la delegación. El
costo de las reparaciones lo cubren los operadores.
El entrevistado manifestó que en 1998 inició el primer programa de
separación de residuos. Las pláticas sobre separación es una actividad constante
en las viviendas, escuelas y mercados. Se ha capacitado a 16 personas de la
Dirección de Limpia, con su respectiva certificaron en la Dirección General de
Servicios Urbanos y el gobierno central.
La eficiencia en la separación es de aproximadamente del 40%. La
colaboración de los locatarios es buena, pero la mezcla de residuos tiene lugar en
el depósito temporal por los “diableros” (recolectores de residuos en los locales). En
consecuencia, el personal de Limpia debe realizar la separación al 100%.
El entrevistado comentó que en los mercados se carece de vigilancia para la
separación de residuos. De los 39 mercados, únicamente el “Martínez de La Torre.
Zona” cuenta con contenedores metálicos para residuos separados, desde 2012;
personal de la delegación realiza la vigilancia en la separación así como la limpieza
(semanal). En dos mercados se recolecta por campaneo y 36 tienen un espacio
para el depósito en tolvas. Añadió que las áreas de almacenamiento son
inadecuadas porque en la construcción de los mercados no se consideró el
almacenamiento temporal de residuos; se encuentran ubicadas en la parte posterior
de los mercados; los locatarios tienen acceso a éstas, tanto por el interior como por
el exterior.
La recolección se realiza entre las 5:00 am y las 08:00 am, ya que
posteriormente la circulación vehicular se dificulta, principalmente en el centro
histórico; de lunes a sábado: residuos orgánicos e inorgánicos, y el domingo se
trabaja al 60%; se utilizan palas para la recolección en tolvas, o bien se vacían los
contenedores.
93
En la mayoría de los casos, las áreas de almacenamiento temporal están
cerradas; los veladores permiten el acceso al personal de Limpia para el retiro de
los residuos. Aunque únicamente los locatarios deberían depositar sus residuos,
también los vecinos hacen uso de dichas áreas, más aún, cuando están abiertas
(cierran con el horario de los mercados). Esta situación se ha eliminado con la ayuda
de los Comités Vecinales.
El Director de Recolección tiene un año en el puesto aunque ya había
laborado en el Área de Limpia, ha tomado cursos de capacitación sobre residuos en
México y el extranjero, los cuales le han resultado de utilidad. Sin embargo,
desconoce en qué consiste el plan de manejo; afirma que no hay recursos para
formularlos y ninguna autoridad se los ha requerido. No obstante, manifestó que el
manejo de residuos tiene mucha importancia en la delegación para mantenerla
limpia. En su opinión, los principales problemas en el manejo de residuos, incluyen
los siguientes:
Se carece de un sector de mercados porque la fracción orgánica no reporta
ganancias económicas extra al personal de recolección.
El personal de Limpia de base y sindicalizado no quiere dejar las “fincas”
(recolección a sectores a los cuales les cobra por retirar los residuos);
descuida el barrido y actividades para las cuales se les contrata; los
operadores arreglan sus vehículos para no sacarlos de circulación, en lugar
de enviarlos a reparar a los talleres de la delegación y así evitan perder
ingresos.
Cuentan con personal mayor de 60 años.
El personal de Limpia es agredido si daña los puestos ambulantes (centro
histórico).
Se requieren nuevos vehículos y recursos para las actividades de difusión y
concientización en la separación de residuos.
La delegación no proporciona recursos financieros a la Dirección de Limpia,
únicamente les proporcionan implementos de trabajo.
94
En las reuniones de trabajo sobre mercados no se convoca a todos los
actores involucrados.
Los mercados públicos como GAV no son sancionados de acuerdo a la
legislación.
Los locatarios no asumen su responsabilidad como generadores.
Los puestos ambulantes y vehículos privados obstaculizan el retiro de
residuos.
Los vecinos dejan residuos en la calle, muebles y cascajo.
Administración de los mercados
El entrevistado manifestó que la delegación está dividida en seis Direcciones
Territoriales para atender a los 39 mercados públicos. Tres siguen el modelo de
autoadministración de acuerdo al Reglamento de 1951: “La Dalia” (19), en Santa
María La Rivera, desde finales de 1980’s; “La Lagunilla y Pequeño Comercio” (66).
Para la SEDECO son pequeños comerciantes, tienen la ventaja de manejar sus
propias finanzas y sólo algunas Mesas Directivas están protocolizadas. La
desventaja radica en que no aportan recursos financieros a la Secretaría de
Finanzas por el uso de suelo. El personal adscrito a mercados incluye
Administradores, auxiliares de intendencia (no en todos los mercados) y veladores.
Los primeros están sujetos a rotación, tienen base y están sindicalizados. Algunos
de ellos tienen una antigüedad de 10 años y han hecho alianzas con los locatarios.
Laboran en un horario de 8:00am a 15:00 pm, los veladores laboran de las 17:00
pm a las 08:00 am, aunque permanecen por más tiempo en los mercados.
En opinión del entrevistado, las instalaciones de almacenamiento de residuos
son inadecuadas porque en la construcción de los mercados públicos no fueron
consideradas. La JUD de mercados no cuenta con recursos para obras de
mantenimiento; cuando éstas se requieren, el 50% de mano de obra la aportan los
locatarios y el otro 50%, la delegación.
95
En apoyo al adecuado manejo de residuos, se imparten pláticas a los
locatarios sobre la separación de residuos. En este sentido la colaboración de los
locatarios es buena y contratan personal para separar los RSU.
El JUD de Mercados, con una antigüedad de seis meses en el puesto,
desconoce el tema de planes de manejo y ninguna autoridad le ha solicitado la
formulación del mismo. En su opinión, la delegación ha dado mucha importancia a
los mercados públicos porque en la demarcación territorial se ubican algunos muy
grandes y de gran afluencia de clientes.
Efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales. Mercados públicos
sujetos a observación
Las áreas de almacenamiento en cinco de los seis mercados visitados, se
encontraban sucias y con residuos mezclados; las que se encontraban cerradas no
contaban con ventilación y se percibían malos olores. Otras son tiraderos a cielo
abierto; las tolvas se encuentran total o parcialmente descubiertas. En un mercado
se observó la presencia de fauna nociva. Estos cinco mercados se clasificaron en
el nivel III. Únicamente el mercado “Martínez de La Torre” (Zona) recibe especial
atención, cuenta con contenedores para el depósito separado de RSU; tiene
personal asignado para limpieza y vigilancia por parte de la delegación. Se clasificó
en el nivel I (Cuadro 7).
Se observó que la eficiencia en la separación de residuos es en promedio de
del 40%, cifra que coincidió con la reportada durante las entrevistas. Mientras que
la recolección no se realiza diariamente, particularmente, en los mercados
pequeños y medianos.
Consideraciones
Recursos humanos. Actividades de acuerdo a funciones. No cuentan con un
sector exclusivo de mercados. Los operadores no tienen relevo y carecen de
personal suficiente; los ayudantes apoyan en la separación de residuos al 100%.
Hay personal de edad avanzada que requiere ser reemplazado. Se da atención
96
especial a un mercado. Se carece de personal de vigilancia para asegurar la
separación de residuos y para evitar que vecinos dejen residuos fuera del mercado.
Recursos humanos. Experiencia y conocimiento de sus funciones. Los
entrevistados cuentan con experiencia para el desempeño de sus cargos, se han
capacitado pero ambos desconocen lo relativo a los planes de manejo y las áreas
que deben de formularlos.
Recursos humanos. Recursos materiales y equipo. El parque vehicular es
obsoleto y sólo el 6% es adecuado para recolección separada; no cuenta con
mantenimiento y el costo de las reparaciones las cubren los operadores.
Recursos de organización. Continuidad en los programas. Han continuado las
actividades en apoyo a la separación de residuos aunque no se observa el impacto
en la separación.
Recursos de organización. Coordinación institucional. En las reuniones de
trabajo no se convoca a todos los actores para solucionar los problemas de manejo
de residuos. La delegación permite el ambulantaje, lo cual obstaculiza la recolección
de residuos principalmente en el centro histórico. La SEDEMA no ha requerido los
planes de manejo de los mercados públicos en la delegación.
Recursos de organización. Colaboración de locatarios. No separan los residuos
al 100%, pagan a personal que apoya en dicha actividad, en vigilancia y colaboran
económicamente para el mantenimiento de los mercados.
Recursos de infraestructura. Las áreas de almacenamiento no son adecuadas y
algunas son tiraderos a cielo abierto. Sólo un mercado cuenta con contenedores
para la recolección separada.
Recursos financieros. La JUD de Mercados destina estos recursos para
reparaciones de instalaciones eléctricas y de infraestructura.
Recursos legales. Se reconoce que la LRSDF no se aplica a los mercados públicos
que son GAV.
97
4.6 Delegación Iztacalco
Manejo de los residuos sólidos urbanos
De acuerdo con la información proporcionada por el entrevistado, la recolección en
la delegación está organizada en dos Jefaturas de Unidad: una para la recolección
de Desechos Sólidos, a la cual pertenece el sector de mercados y escombro; otra,
de Barrido Manual y Mecánico. Para realizar sus actividades cuentan con 16
personas y con siete camiones roll off (para el arrastre de contenedores), de los
cuales, dos están inactivos. El parque vehicular es del año 2006. La Subdirección
de Limpia cuenta únicamente con el registro de la generación de residuos orgánicos.
El entrevistado manifestó que, en marzo de 2011, inició la separación de
residuos en los mercados. En 2013 las actividades de apoyo consisten en la
colocación de carteles.
La eficiencia en la separación de residuos es de aproximadamente el 70%,
ya que en general, la colaboración de los locatarios es buena. De acuerdo al
programa establecido, la recolección de RSU se realiza en un horario entre las 6:00
am y las 14:00 pm; los residuos inorgánicos: lunes, miércoles y viernes, y los
orgánicos: martes, jueves y sábado. Los locatarios no hacen la separación de
residuos completamente, pagan a veladores y al personal que hace la limpieza en
el área de almacenamiento.
Las áreas de almacenamiento se encuentran ubicadas en la parte posterior
de los mercados, en los patios de maniobras. Los locatarios tienen acceso a éstas
tanto por el interior como por la calle. En algunos mercados dichas áreas se
encuentran abiertas. Todos los mercados cuentan con tolvas, contenedores y
tambos. Existe personal de la delegación destinado a vigilar la separación de
residuos, pero no es fijo; por lo cual, esta actividad queda a cargo de los
Administradores. En general, las áreas de almacenamiento se encuentran muy
sucias y tanto locatarios como vecinos depositan sus residuos en los mercados. En
el caso del mercado “Apatlaco”, los locatarios se organizaron y adaptaron un
sistema de dos tolvas.
98
El Subdirector de Limpia tiene un año en el puesto; ha participado en cursos
de capacitación sobre la LRSDF, impartidos por personal de la SEDEMA. En 2013
la SEDEMA no le ha requerido los planes de manejo de los mercados. Considera
que los locatarios como generadores, son los responsables de formularlos, aunque
la Dirección de Limpia y la JUD de Mercados y Concentraciones son los
responsables del manejo de residuos. En particular, añadió que existe muy buena
colaboración y coordinación entre ambas áreas (fue la única delegación en la cual
se realizó de manera conjunta la observación en los mercados seleccionados). Esto
resulta importante, ya que el manejo de residuos tiene mucha importancia en toda
la delegación y no sólo en los mercados. El servicio de recolección podría
mejorarse, pero considera que no hay recursos disponibles en la delegación.
Personal de base, que apoyó la entrevista, manifestó que entre 2009 y 2011
se diseñaron los planes de manejo para los mercados públicos, a solicitud de la
Dirección General de Regulación Ambiental (DGSU, 2011), pero no fueron sujetos
de seguimiento con el cambio de administración.
De acuerdo con el responsable de Limpia, los principales problemas en el
manejo de RSU son los siguientes:
No se ha logrado la separación de residuos al 100%.
Las áreas de almacenamiento temporal están sucias.
Los vehículos estacionados en los patios de maniobras obstaculizan la
recolección de residuos.
Los vecinos depositan residuos mezclados en los mercados fuera de los
contenedores y tambos.
Administración de los mercados
La JUD de Mercados y Concentraciones proporcionó la información relacionada con
su área. El personal incluye un Administrador y un velador por mercado. Los
primeros laboran diariamente en un horario de 8:00 am a 15:00 pm de lunes a
viernes, y los veladores cubren turnos de 17:00 pm a 05:00 am en forma terciada.
Los Administradores firman una bitácora al operador del vehículo recolector de
99
residuos; en caso de que no se realice la recolección, se reporta a la Dirección de
Limpia.
En apoyo al adecuado manejo de residuos, personal de la JUD de Mercados
y Concentraciones coloca posters alusivos a la separación, los cuales son
proporcionados por el Área de Comunicación Social. Al respecto, no todos los
locatarios separan los residuos en dos fracciones.
De acuerdo a la información recabada por la Comisión de Abasto de la ALDF,
en 2012, no se realizaron obras nuevas ni mantenimiento en los mercados;
únicamente se hizo un levantamiento físico de las necesidades porque el
presupuesto quedó en revisión por parte de la Subsecretaría de Egresos del
gobierno el Distrito Federal.
La responsable de la JUD de Mercados y Concentraciones, con un mes en
el cargo (anteriormente laboraba en Atención Ciudadana), no ha participado en
cursos de capacitación en medio ambiente. En relación con los planes de manejo,
admitió desconocer del tema, tiene conocimiento que los mercados no cuentan con
ellos y no se los ha requerido autoridad alguna. En particular, considera que su área
requiere mantener buena comunicación con otras en la delegación; externó la buena
colaboración con el personal de la Dirección de Limpia.
En relación con los problemas de residuos, ha observado que las áreas de
almacenamiento están muy sucias, por lo cual, propuso realizar Jornadas de
Limpieza, especialmente, en el mercado Leandro Valle; derivado de la falta de
estacionamientos públicos en todos los mercados, los vehículos particulares en los
patios de maniobras obstruyen la recolección de residuos. En su opinión, la
delegación concede mucha importancia a los mercados públicos, pero no cuentan
con recursos financieros para mejorarlos.
Efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales. Mercados públicos
sujetos a observación
Las áreas de almacenamiento en los tres mercados observados se encontraban
limpias, con residuos separados. Por lo cual, dos de ellos se clasificaron en el nivel
I. En el tercero se apreciaron malos olores: el contenedor de residuos orgánicos
100
está ubicado a un lado de las cocinas, mientras que los tambos, deteriorados y sin
tapa, en la parte de enfrente (nivel II).
Se comprobó que la eficiencia en la separación de residuos es
aproximadamente del 90%, un porcentaje mayor al reportado durante la entrevista
en la Subdirección de Limpia; asimismo, que la recolección se efectúa entre lunes
y sábado (Cuadro 7). Cabe señalar, que únicamente se encontró a dos de los tres
Administradores. Por otra parte, se comprobó la colaboración de los locatarios para
mantener las áreas depósito limpias.
Consideraciones
Recursos humanos. Actividades de acuerdo a funciones. No hay un sector
exclusivo para la recolección de residuos en mercados. Se carece de personal de
vigilancia para asegurar la separación en las áreas de depósito y realizar su
limpieza.
Recursos humanos. Experiencia y conocimiento de sus funciones. Los
entrevistados desconocen lo relativo a los planes de manejo y las áreas que deben
de formularlo.
Recursos materiales y equipo. El parque vehicular es adecuado para el arrastre
de contenedores y vaciado de tolvas, aunque el 10% está inactivo.
Recursos de organización. Continuidad en los programas. Existe el
antecedente del diseño de planes de manejo para los mercados, pero carecieron de
seguimiento, tanto en la delegación como en la SEDEMA.
Recursos de organización. Coordinación institucional. Las actividades en
apoyo a la separación de residuos se reducen al mínimo, pero han continuado.
Existe buena colaboración entre la Subdirección de Limpia y la JUD de Mercados,
de tal manera que el recorrido de campo se hizo de manera conjunta. Los
Administradores llevan una bitácora para el registro de la recolección de residuos.
La SEDEMA no ha requerido los planes de manejo a la delegación.
Recursos de organización. Colaboración de locatarios. No hacen la separación
al 100%; las mesas directivas colaboran en la vigilancia para separar los RSU en el
101
depósito. Los locatarios, en algunos casos, aportan para la limpieza de las áreas de
almacenamiento.
Recursos de infraestructura. Las áreas de almacenamiento están ubicadas en los
patios de maniobras, no reciben mantenimiento. Entre los principales problemas
está la falta de estacionamientos en todos los mercados, por lo cual, los vehículos
obstruyen la recolección de residuos.
4.7 Delegación La Magdalena Contreras
Manejo de los residuos sólidos urbanos
De acuerdo con la entrevistada, la recolección de residuos está a cargo de la JUD
de Limpia, adscrita a la Dirección de Ecología. La delegación está dividida en barrido
manual y recolección domiciliaria. Ésta integra 83 rutas, igual número de operadores
y 15 relevos; no hay un sector exclusivo para mercados públicos. El parque
vehicular incluye 83 unidades, de las cuales sólo ocho tienen doble compartimento;
los modelos varían entre 1960 y 2011, aunque predominan los de 1980 (15
vehículos). El cálculo de la generación es aproximado ya que no se lleva un registro
separado para mercados.
En marzo de 2011 inició la separación de residuos en toda la delegación. En
apoyo, la JUD de Limpia, la JUD de Mercados y los Comités Vecinales, hicieron un
programa para impartir pláticas, colocar carteles y repartir trípticos. La Dirección de
Medio Ambiente y Ecología implementó un programa para retirar cestos de papeles
en las oficinas y edificios públicos para dejar únicamente contenedores. En las
tolvas de los mercados públicos se colocó una división para residuos orgánicos e
inorgánicos y se estableció la recolección diaria. A la fecha, no se realizan
actividades en apoyo a la separación de residuos.
La eficiencia en la separación es aproximadamente del 80% ya que en
general, la colaboración de los locatarios es buena. El horario de recolección se
realiza entre las 7:00 am y las 15:00 pm de lunes a domingo; debido a las largas
filas para descargar en la estación de transferencia, en ocasiones los operadores
terminan de recolectar hasta las 20:00 horas. Los residuos orgánicos se recolectan:
102
martes, jueves y domingo; los inorgánicos: lunes, miércoles y viernes. Los locatarios
hacen la separación de RSU en la fuente. Sin embargo, cuando no hay servicio de
recolección, mezclan los residuos.
Las áreas de almacenamiento se encuentran ubicadas en los patios de
maniobras, en la parte posterior de los mercados; cuentan con tolvas y tambos. Los
locatarios tienen acceso tanto por el interior de los mercados como por la calle a las
áreas de almacenamiento y aunque se mantienen cerradas, los vecinos dejan
bolsas fuera del mercado. Los locatarios pagan a personal para realizar la vigilancia
en la separación de residuos, para lograrla al 100% y realizar la limpieza.
La entrevistada tiene ocho años en el puesto, ha participado en cursos de
capacitación sobre la LRSDF, impartidos por personal de la SEDEMA. Reconoce
que los mercados son GAV, carecen de su plan de manejo; no pagan por el manejo
de residuos como lo establece el Código Fiscal del Distrito Federal. La SEDEMA
recientemente le requirió el plan de los mercados en su demarcación. En general,
la comunicación con la JUD de Mercados es buena. En su opinión, los principales
problemas relacionados con el manejo de residuos en los mercados son los
siguientes:
Falta de vehículos recolectores suficientes y modernos.
Carencia de mantenimiento del parque vehicular.
Personal insuficiente para respetar el horario del personal de Limpia
Vehículos privados que obstaculizan la recolección de residuos.
Vecinos que depositan residuos mezclados en el mercado.
La ciudadanía no percibe beneficios del resultado de separar la basura.
Retrasos en la descarga de residuos en la estación de transferencia desde
el cierre del relleno sanitario Bordo Poniente.
Administración de los mercados
De acuerdo con la información proporcionada por el JUD de Mercados, el personal
con presencia en estos espacios incluye a cinco Administradores, uno por mercado.
Laboran diariamente de 9:00 am a 15:00 pm de lunes a viernes, y de uno a tres
veladores por mercado, con horario variable.
103
En materia de residuos, diariamente el Administrador recaba la firma del
operador y de la Mesa Directiva, una vez realizada la recolección; semanalmente
hace un reporte y lo envía a la JUD de Mercados. La recolección se realiza de lunes
a domingo, la fracción que corresponde; hay mercados en donde se recolecta cada
tercer día o más espaciado, tal es el caso del mercado “El Judío”, donde la
recolección se hace cada 3 ó 4 días por el difícil acceso.
En opinión del entrevistado, las áreas de almacenamiento son inadecuadas
y las reparaciones insuficientes debido al escaso presupuesto para cubrir diversas
necesidades. En 2012 se invirtieron 3 millones 950 mil pesos para atender las
necesidades en los mercados, presupuesto que resultó insuficiente.
El responsable de la JUD de Mercados no se ha capacitado para desempeñar
sus funciones, no cuenta con experiencia y lleva nueve meses en el cargo; tiene
conocimiento de que los mercados no han formulado sus planes de manejo y
desconoce las áreas que deben hacerlo; durante su gestión ninguna autoridad le ha
requerido dichos documentos. Aunque la delegación da mucha importancia a la
recolección de residuos no proporciona los recursos financieros para mejorar el
servicio. En su opinión, los principales problemas relacionados con el manejo de
residuos sólidos son los siguientes:
La recolección es menos frecuente en mercados de difícil acceso.
Los mercados públicos son pocos y se le da más atención a los tianguis.
Falta de recursos financieros.
La zonificación ya no es adecuada por los cambios de giro. Las áreas de
comidas están ubicadas entre los baños y los contenedores.
El Reglamento de Mercados resulta obsoleto.
Efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales. Mercados públicos
sujetos a observación
Las áreas de almacenamiento en los tres mercados visitados se encontraban
limpias, cerradas, ventiladas y con residuos separados en las tolvas y tambos. Por
lo cual, los tres se clasificaron en un nivel I.
104
En los recorridos de campo se observó que la eficiencia en la separación de
residuos en el depósito es aproximadamente del 90%, cifra mayor a la reportada en
la entrevistada en la JUD de Limpia (80%). Además, se corroboró que en dos
mercados, se recolecta una fracción por día entre lunes y sábado, mientras que en
un tercero: dos fracciones (martes, jueves y sábado). Ver cuadro 7.
De acuerdo a información recabada por la Comisión de Abasto de la ALDF,
en 2012, en los mercados públicos se realizaron reparaciones generales, pero sólo
en los mercados “Tihuatlán” y “La Loma”, se reacondicionó el contenedor de basura.
Consideraciones
Recursos humanos. Actividades de acuerdo a funciones. No cuentan con un
sector de mercados, por lo cual, la generación es estimada. Los operadores cuentan
con relevos pero el personal de recolección es insuficiente para realizar la
recolección; vigilar la separación por parte de los locatarios; evitar que los vecinos
dejen residuos mezclados dentro y fuera de los mercados.
Recursos humanos. Experiencia y conocimiento de sus funciones. La
entrevistada en la JUD de Limpia tiene experiencia, se ha capacitado y sabe que
los mercados deben contar con su plan de manejo; el JUD de Mercados no cuenta
con experiencia y no ha recibido capacitación. Ambos desconocen del tema.
Recursos materiales y equipo. El parque vehicular resulta insuficiente y obsoleto,
sólo el 10% cuenta con doble compartimento; se requiere de vehículos especiales
para la recolección en mercados de difícil acceso por la abrupta topografía. El
mantenimiento del parque vehicular se hace una vez al año, lo cual resulta
insuficiente.
Recursos de organización. Continuidad en los programas. El programa de
separación de residuos está suspendido.
Recursos de organización. Coordinación institucional. Existe buena
colaboración entre la JUD de Limpia y la JUD de Mercados; los Administradores
llevan un control de la recolección de residuos. Se da más atención a tianguis que
a mercados fijos. La SEDEMA le requirió a la Dirección de Ecología en 2013, los
planes de manejo de los mercados públicos.
105
Recursos de organización. Colaboración de locatarios. No hacen la separación
al 100%; se hacen cargo de pagar a personal para vigilar la separación en las áreas
de almacenamiento y para su limpieza.
Recursos de infraestructura. Se han realizado obras de mantenimiento en los
mercados públicos, pero con el cambio de giros, la zona de comidas ha quedado
ubicada entre los baños y los contenedores. Ante la carencia de estacionamientos
para clientes, los vehículos fuera de los mercados obstaculizan las actividades de
recolección. Hay retrasos en la descarga de residuos en la estación de
transferencia.
Recursos financieros. Los recursos de la JUD de Mercados resultan insuficientes
para cubrir las necesidades de éstos. En 2012 sólo en dos mercados se
reacondicionaron las tolvas.
Recursos legales. La LRSDF no se aplica porque los mercados como GAV no
pagan por la recolección de residuos.
4.8 Delegación Miguel Hidalgo
Manejo de los residuos sólidos urbanos
Con base en la información del entrevistado, la delegación está integrada por diez
sectores de recolección de residuos: siete corresponden a la recolección
domiciliaria, uno a Vías Rápidas, uno a Emergencias y uno más a mercados
públicos. A cada vehículo recolector le corresponde un mercado, excepto en
algunos casos, en que se destinan dos camionetas. El parque vehicular incluye 14
unidades (para acarrear contenedores), años 2009 (12) y 2006 (2); existe un
programa de mantenimiento preventivo y correctivo. Cuentan con 44 trabajadores
de base y siete eventuales. Por lo que se refiere a la generación en los mercados
públicos, el sector tiene una base de datos.
El sector de mercados sólo recolecta residuos en 17 de ellos, pues dos (el
232 y el 233) depositan directamente en la estación de transferencia. Los sectores
I, II y III recolectan en cinco mercados: “Anáhuac Zona”, “Anáhuac Anexo”,
106
“Escandón”, “Tacuba” y “Manterola”, pero todos los datos se integran en el sector
de mercados.
La separación de residuos inició en 2009 y se apoyó con la colocación de
carteles. A la fecha, las actividades para apoyar el programa están suspendidas.
La eficiencia en la separación es aproximadamente del 75%, ya que en
general, la colaboración de los locatarios es buena. Éstos pagan a voluntarios para
completar la separación al 100% y encargarse de la limpieza en las áreas de
almacenamiento. Ante la falta de vigilancia, los vecinos dejan residuos mezclados
en los contenedores y fuera de los mercados.
La recolección se hace los 365 días del año a partir de las 6:00 am y continúa
todo el día; se retiran los contenedores y se trasladan a la estación de transferencia
de la delegación. Se recolecta una fracción por día; residuos inorgánicos: lunes,
miércoles, viernes y domingo; residuos orgánicos: martes, jueves y sábado.
Las áreas de almacenamiento se encuentran ubicadas en la parte posterior
de los mercados en los patios de maniobras; tienen acceso tanto por el interior como
por la calle y requieren mejorarse. Todas mantienen las rejas abiertas y cierran con
el horario de los mercados; cuentan con contenedores: color verde para residuos
orgánicos y naranja para inorgánicos. En las áreas de almacenamiento se carece
de vigilancia por parte de la delegación para apoyar en la separación de residuos;
únicamente se cuenta con una persona en el mercado “Granada”.
El entrevistado ha tomado cursos de capacitación sobre la LRSDF; tiene tres
años en el puesto (33 años en el Área de Limpia), cuenta con experiencia pero
desconoce acerca de los planes de manejo y las áreas involucradas en su diseño.
En el periodo de su gestión ninguna autoridad le ha solicitado los planes de los
mercados públicos.
En su experiencia, debido al cambio de administración en las delegaciones,
no hay mucha relación con la JUD de Mercados; además, el personal de recolección
no localiza a los Administradores en su horario de trabajo. En su opinión, la
delegación concede mucha importancia al servicio de recolección en los mercados
públicos. Admitió que entre los principales problemas vinculados al manejo de
residuos, los principales son los siguientes:
107
El personal y los vehículos son insuficientes para mantener un adecuado
registro de la generación en los mercados y vigilar la separación en el
depósito.
El tiempo de espera de los vehículos recolectores para descargar en las
estaciones de transferencia ha incrementado desde el cierre del relleno
sanitario Bordo Poniente.
La reparación de vehículos es tardada en los talleres de la delegación.
Los Administradores no apoyan en la separación de residuos.
Los veladores permiten que los vecinos depositen basura en los mercados
a cambio de propinas.
Falta colaboración de locatarios y vecinos en la separación de residuos.
Los locatarios son agresivos y han amenazado al personal de la JUD de
Limpia.
Las áreas de almacenamiento en su mayoría están sucias.
Hay fauna en todos los mercados.
Los autos vehículos estacionados dentro y fuera de los mercados
obstaculizan el retiro de residuos.
Administración de los mercados
De acuerdo con la entrevistada, el personal adscrito a la JUD de Mercados incluye
a los Administradores habilitados, los auxiliares y los veladores; todos son personal
de base. Los primeros laboran de 8:00 am a 15:00 pm y los veladores en horario
variado. Los Administradores entregan un reporte mensual a la JUD de Mercados
con los incidentes sobre residuos, principalmente, la falta de recolección.
En su opinión, el inconveniente para dar continuidad a los programas radica
en la movilidad de los responsables de la JUD de Mercados, que no llegan a cumplir
tres años en su puesto.
Con el cierre del relleno sanitario Bordo Poniente en 2011, fue necesario
acondicionar las áreas de almacenamiento temporal en los mercados públicos para
la separación de los RSU en orgánicos e inorgánicos. Conjuntamente con la JUD
de Recolección se impartieron pláticas a los locatarios; se implementó el “Programa
108
Canitas” (gente de la tercera edad), coordinado por la Dirección de Limpia, para
vigilar la separación de residuos en las áreas de contenedores o para realizar la
limpieza. En el mercado “Granada”, las pláticas para separación de residuos se
suspendieron a principios de 2012. La colaboración de los locatarios es muy buena
y la eficiencia en la separación de residuos es de aproximadamente el 80%.
La entrevistada tiene tres años en el cargo, cuenta con experiencia y ha
tomado cursos sobre la LRSDF. Reconoció que los mercados no cuentan con
planes de manejo y desconoce del tema. Sin embargo, admitió tener una buena
comunicación en la JUD de Limpia. En su opinión, la delegación ha dado mucha
importancia a los mercados públicos porque implica la prestación de un mejor
servicio.
Efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales. Mercados públicos
sujetos a observación
En esta delegación se observaron tres mercados. En uno de ellos, los contenedores
de residuos se ubican sobre la cisterna en los patios de maniobras, en donde se
descargan alimentos; hay falta de higiene y se perciben malos olores. En el segundo
mercado el contenedor está ubicado en la vía pública. Ambos casos se clasificaron
en el nivel III. El tercer mercado se clasificó en el nivel de impacto I.
Durante los recorridos de campo se observó que la separación era de
aproximadamente el 85%, mayor al porcentaje reportado en la entrevista (75%).
También se tuvo la oportunidad de observar el retiro de residuos, la separación que
hace el personal de recolección y el depósito de residuos de los vecinos. Así como
el obstáculo que representan los vehículos estacionados a la entrada del mercado
“18 de Marzo”. La recolección en los mercados observados se realiza entre lunes y
sábado (Cuadro 7).
Consideraciones
Recursos humanos. Actividades de acuerdo a funciones. Se cuenta con los
recursos suficientes para mantener un sector de mercados; cada operador tiene
109
asignado un vehículo de recolección de residuos y ayudantes. Sin embargo, se
carece del personal para vigilar la separación de residuos en las áreas de depósito.
Se lleva un registro de la generación de residuos en los mercados públicos.
Recursos humanos. Experiencia y conocimiento de sus funciones. Los
responsables de la Unidad de Recolección y de la JUD de Mercados cuentan con
experiencia, se han capacitado, pero desconocen lo relativo a los planes de manejo.
Recursos materiales y equipo. El parque vehicular es suficiente, moderno y
adecuado para el retiro de contenedores. Existe un programa de mantenimiento
preventivo y correctivo, aunque las reparaciones son tardadas e impactan en el
programa de recolección.
Recursos de organización. Continuidad en los programas. Las pláticas para
apoyar la separación de residuos se suspendieron desde 2012. Frecuentemente
cambian a los JUD de Mercados.
Recursos de organización. Coordinación institucional. El personal de Limpia no
ubica a los Administradores en los mercados. Los Administradores no apoyan en la
separación de residuos; entregan un reporte a la JUD de Mercados sobre la falta de
la recolección. Los veladores permiten que los vecinos depositen en los mercados
a cambio de propinas. La SEDEMA no ha solicitado los planes de manejo de los
mercados. No se hacen las fumigaciones recomendadas por la Agencia de
Protección Sanitaria.
Recursos de organización. Colaboración de locatarios. No hacen la separación
al 100%; en algunos mercados se hacen cargo de pagar a personal para hacer la
vigilancia en la separación y la limpieza en las áreas de almacenamiento.
Recursos de infraestructura. Las áreas de almacenamiento no se consideraron
en la construcción de los mercados y no reciben mantenimiento. Tanto las
maniobras de carga y descarga de productos, como los autos estacionados dentro
y fuera el mercado, constituyen obstáculos para el retiro de residuos. Desde el cierre
del relleno sanitario Bordo Poniente ha incrementado el tiempo de espera de los
vehículos recolectores para descargar en la estación de transferencia.
110
4.9 Delegación Milpa Alta
Manejo de los residuos sólidos urbanos
La entrevistada manifestó que la recolección en la delegación se realiza por rutas
generales y no hay un sector para mercados públicos. El personal de recolección
incluye a 229 trabajadores de Base, 101 eventuales y 50 voluntarios. El parque
vehicular para la recolección incluye algunos camiones del año 1990; el
mantenimiento se realiza en talleres de la delegación. Los mercados más grandes
están ubicados en el centro de Xochimilco: “Benito Juárez” (40), “Benito Juárez
Anexo Tianguis” (395) y “Mercado de Antojitos” (394). Debido a que son los
mayores generadores, se asignan: 14 personas, dos camionetas de carga trasera
(una nueva) de 3 ½ toneladas cada una y un cargador frontal New Holland (con
pala), de una tonelada de capacidad, para la recolección de residuos. En el resto de
los mercados, ésta se hace por rutas generales.
En 2007 inició la separación de residuos en los mercados públicos. Las
actividades de apoyo han continuado de manera conjunta entre la JUD de Limpia y
la JUD de Mercados a través de pláticas a los locatarios y la repartición de trípticos.
La eficiencia en la separación es de aproximadamente el 85% en los
mercados chicos, ya que la colaboración de los locatarios es buena. En los
mercados grandes la separación es menor. En ambos casos, el personal de Limpia
y los voluntarios se encargan de completarla al 100%.
La recolección de residuos se lleva a cabo en un horario entre 6:00 am y
13:00 pm; en los mercados grandes, de lunes a domingo, una fracción. Residuos
inorgánicos: lunes miércoles y viernes; residuos orgánicos: martes, jueves y sábado.
En los mercados pequeños la recolección se hace cada tercer día. Para apoyar la
separación de residuos, en el mercado “Benito Juárez” hay dos turnos de
supervisores.
Las áreas de almacenamiento se encuentran ubicadas en la parte posterior
de los mercados pero se tiene acceso tanto por el interior como por la calle. El área
de almacenamiento de residuos, donde depositan los mercados grandes, está en la
parte posterior del mercado “Benito Juárez” y en una calle muy transitada. La
111
ciudanía se queja por los malos olores y por la falta de higiene. Debido a que se
encuentra abierto, tanto los locatarios como los vecinos depositan la basura en ese
sitio. La responsable de la JUD de Limpia ya hizo la propuesta a la Dirección General
de Obras para cerrar el depósito. En los mercados pequeños las áreas de
almacenamiento en donde se ubican los tambos están cerradas y sólo depositan
residuos los locatarios.
La entrevistada tiene un año en el cargo pero 20 de laborar como personal
de base, por lo cual cuenta con experiencia; ha tomado cursos de capacitación para
el diseño de rutas y sobre la LRSDF, aunque no todos los conocimientos adquiridos
le es posible aplicarlos por falta de recursos. Tiene conocimiento del procedimiento
para la separación de mercados de 2006, el cual no se instrumentó. Además, del
plan de manejo y las áreas involucradas en su diseño. Hasta 2013 ninguna
autoridad le solicitó formularlos. Admitió que no existe relación alguna con la JUD
de Mercados, aunque ha solicitado su colaboración de manera oficial. Considera
que la recolección es un servicio básico en la delegación, pero no le asignan
presupuesto suficiente; más aún, cada año hay recortes financieros. En su opinión,
los problemas relacionados con el manejo de los residuos sólidos son los siguientes:
Carecen de estacionamiento para los vehículos recolectores, se estacionan
en la calle y están expuestos a robos. Tales denuncias implican detener las
actividades de recolección.
Los locatarios no separan los residuos.
El procedimiento de separación de residuos y elaboración de planes de
manejo (2006), no se aplica.
No se reportan cambios en el manejo de residuos en los últimos 20 años, aún
con la publicación de la LRSDF.
El cierre de relleno sanitario Bordo Poniente ocasiona que los vehículos
recolectores esperen horas para depositar en la estación de transferencia.
Administración de los mercados
De acuerdo con la entrevistada, el personal asignado a los mercados incluye diez
Administradores; cinco auxiliares; dos veladores y cinco integrantes de las Brigadas
de Protección Civil. Los Administradores laboran en un turno, de 8:00 am a 15:00
112
pm ó de 15:00 a 21:00 pm de lunes a viernes. Los dos veladores inician a las 15:00
horas. En relación al manejo de residuos, los Administradores envían un informe
de incidentes semanal (falta de recolección), a la JUD de Mercados.
Con base en la información proporcionada, la separación de residuos inició
formalmente en 2011; dicha actividad se ha apoyado de manera continua a través
de la impartición de pláticas, para las Mesas Directivas y los locatarios, a cargo de
la JUD de Mercados. En general, los locatarios cooperan en la separación de
residuos en la fuente y se ha logrado una eficiencia del 85%; sin embargo, durante
la limpieza de locales y pasillos, debido a que no retiran los residuos, el drenaje se
tapa y produce malos olores.
La entrevistada, adscrita a la JUD de Mercados, tiene tres años en el puesto,
cuenta con experiencia pero no ha tomado cursos de capacitación en ambiente o
sobre la LRSDF. Desconoce acerca de los planes de manejo y de las áreas
involucradas en su formulación; considera que no se requieren y no cuentan con
ellos. En 2013 la SEDECO solicitó informalmente a la JUD de Mercados los planes
de los mercados públicos. En relación con las áreas de almacenamiento, externó
que son adecuadas pero las reparaciones en los mercados, son insuficientes. En
su opinión, la delegación da gran importancia al manejo de residuos sólidos por la
repercusión en las ventas de los locatarios.
Efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales. Mercados públicos
sujetos a observación
Se observaron cuatro mercados. El depósito ubicado en el centro de Milpa Alta, en
la parte posterior del mercado “Benito Juárez”, se encuentra abierto y en una calle
transitada; carece de mantenimiento y se perciben malos olores. Debido a estas
condiciones se clasificó en el nivel III. Los otros tres mercados son pequeños, las
áreas de almacenamiento están limpias, ordenadas y los residuos separados. Los
locatarios se hacen cargo de la limpieza de estas áreas de depósito. Se clasificaron
en el nivel I.
La eficiencia en la separación es aproximadamente del 85%, cifra que
coincide con lo reportado por la JUD de Limpia. En el depósito del centro se tuvo
113
oportunidad de observar la recolección de residuos que se realizó durante la
mañana, con lo cual los malos olores se intensificaron (Cuadro 7).
Consideraciones
Recursos humanos. Actividades de acuerdo a funciones. No hay un sector
exclusivo para mercados pero se da especial atención a los mercados con mayor
generación de residuos, donde la recolección es diaria. Aunque hay vigilancia en el
área de depósito del centro, no es suficiente para asegurar la separación ni la
higiene. El personal de Limpia de la delegación y los voluntarios apoyan en la
separación completa de residuos.
Recursos humanos. Experiencia y conocimiento de sus funciones. La JUD de
Limpia tiene la experiencia, se ha capacitado, pero no aplica todos los
conocimientos adquiridos por la falta de recursos; conoce sobre los planes de
manejo. La entrevistada en la JUD de Mercados tiene experiencia pero no se ha
capacitado, hay desconocimiento de sus responsabilidades en la administración de
los mercados públicos.
Recursos materiales y equipo. Los vehículos son obsoletos y requieren
reparaciones frecuentemente aunque cuentan con un programa de mantenimiento.
Recursos de organización. Continuidad en los programas. Tanto en la JUD de
Limpia como en la JUD de Mercados continúan con el programa de separación de
residuos.
Recursos de organización. Coordinación institucional. No hay colaboración
entre la JUD de Limpia y la JUD de Mercados. El reporte que elaboran los
Administradores incluye únicamente incidentes por la falta de recolección de
residuos. La SEDECO solicitó los planes de manejo a la JUD de Mercados.
Recursos de organización. Colaboración de locatarios. En los mercados
grandes no hacen la separación de residuos en el depósito; en los pequeños, hacen
la separación en la fuente, en el depósito y mantienen las áreas de depósito
temporal limpias.
114
Recursos de infraestructura. Se carece de un estacionamiento para los vehículos
recolectores. Se carece de un área de almacenamiento de residuos adecuada para
los mercados grandes ubicados en el centro de la delegación.
4.10 Delegación Tláhuac
Manejo de los residuos sólidos urbanos
De acuerdo a la información proporcionada por el entrevistado, la recolección de
residuos en la delegación está dividida en sectores; éstos integran rutas generales
y cada una incluye a los mercados públicos. El personal de base comprende a los
operadores y ayudantes, éstos últimos pueden ser voluntarios. El parque vehicular
incluye 55 unidades; la mayoría de los vehículos corresponden al periodo 1980-
2011, y sólo cuentan con tres camiones del año 2011 con tolva para residuos
orgánicos. Están asignados dos operadores por vehículo: un titular y un relevo para
cubrir días de descanso, vacaciones y emergencias. El cálculo de la generación de
residuos es aproximado con base en la experiencia del personal de recolección; no
hay un histórico de los datos de RSU y tampoco se transportan de manera separada
a la estación de transferencia.
En marzo de 2011 inició la separación de residuos, después del cierre del
relleno sanitario Bordo Poniente. En apoyo, la JUD de Limpia estableció la
recolección diaria; pláticas para sensibilizar a los locatarios y la colocación de
posters en toda la delegación, a cargo de un grupo de la Dirección General de
Servicios Urbanos; dichas actividades continúan en 2013.
El entrevistado manifestó que la eficiencia en la separación de residuos es
aproximadamente del 90%, ya que en general, la colaboración de los locatarios es
muy buena. La recolección se realiza en un horario entre las 6:00 am y las 21:00
pm los 365 días del año; residuos inorgánicos: lunes, miércoles y viernes; residuos
orgánicos: martes, jueves y sábado. Particularmente, en el mercado “Zapotitlán” se
recolecta temprano por la mañana, debido al ambulantaje presente en la calle donde
está ubicada la entrada al mercado. La recolección por campaneo se hace cada
115
tercer día, se recolectan las dos fracciones (no hay propinas), lo cual ha ocasionado
las quejas de locatarios por la acumulación de residuos.
En la mayoría de los mercados las áreas de almacenamiento se cerraron en
2007, para evitar que los vecinos tiraran residuos en el mercado. No obstante, los
vecinos dejan bolsas de basura fuera de los mercados. El de “San Juan” tiene
contenedores; el resto cuentan con tambos. La vigilancia en la separación de
residuos está a cargo de las Mesas Directivas, la limpieza es pagada por los
locatarios. Éstos tomaron acciones para evitar que el ambulantaje ocupara los
espacios en la vía pública y obstaculizara la recolección de residuos por campaneo.
El entrevistado tiene 20 años en el puesto y ha tomado cursos de
capacitación sobre la LRSDF (a cargo de la SEDEMA), los cuales le han resultado
de utilidad. En 2013 ninguna autoridad le ha requerido los planes de manejo para
los mercados; no cuentan con ellos y desconoce lo relativo al tema. Manifestó no
tener comunicación con personal de la JUD de Mercados. Añadió que el manejo de
residuos tiene mucha importancia en la delegación para evitar la aparición de
tiraderos. Entre los problemas que ha detectado, considera que el más importante
es el cierre del relleno sanitario Bordo Poniente, lo que ocasionó que los camiones
recolectores tarden más tiempo para descargar en la estación de transferencia.
Administración de los mercados
De acuerdo con la entrevistada, el personal adscrito a la JUD de Mercados incluye:
18 Administradores, dos veladores y un auxiliar de Administrador (en el mercado
Central Tláhuac). Los Administradores laboran de las 8:00 am a las 15.00 pm, y
algunos cubren tiempo extra hasta las 17:00 pm. Los veladores se turnan en todos
los mercados; en día domingo se cuenta con personal administrativo en las oficinas
de la JUD de Mercados. En relación al manejo de residuos, los Administradores
únicamente hacen reportes cuando encuentran escombro o no hay recolección.
También manifestó que la colaboración de los locatarios en la separación de
residuos es buena, aunque los botes que hay en los locales carecen de tapa.
La entrevistada tiene cuatro meses en el cargo (anteriormente estaba en
Control Vehicular) y no ha tenido oportunidad de tomar cursos en ambiente.
116
Considera que los recursos destinados al mantenimiento de los mercados públicos
son insuficientes, por lo cual, se da prioridad a la reparación de instalaciones
eléctricas, drenaje y sanitarios. En relación con los planes de manejo, desconoce el
tema, aunque añadió que mantiene una estrecha colaboración con la JUD de
Limpia. Asimismo, que la delegación concede gran importancia a los mercados
públicos.
Añadió que la SEDECO ha implementado programas para atender las
necesidades de los mercados que mayores problemas presentan. Así, el programa
“Motivación” integra a 12 mercados que están en inminente riesgo, entre éstos, el
mercado “Selene” en Tláhuac.
A partir del 9 de agosto de 2013, conjuntamente personal de la ALDF,
Protección Civil, la SEDECO, la SOBSE y la Contraloría llevaron a cabo recorridos
en los mercados de la delegación, con el objetivo de hacer un diagnóstico e
identificar el nivel de riesgo en instalaciones de gas y eléctricas; cisternas a nivel de
áreas comunes y áreas de almacenamiento de RSU. Como resultado se identificó
que 12 mercados están en inminente riesgo.
Los principales problemas que identifica, y que están relacionados con el
manejo de residuos, son los siguientes:
No hay recolección diaria de residuos.
Debido al cierre de áreas de almacenamiento, se utilizan locales en el interior
de los mercados para almacenar basura (“Central Tláhuac” y “Felipe
Astorga”).
En la zona de lavaderos del mercado “San Juan Ixcateopan” se hace la
separación de basura que recolectan los carritos en el pueblo. Esto ocurre
cerca de las carnicerías.
En los pueblos hay siete mercados descuidados por el difícil acceso.
Las alcantarillas están tapadas por la basura que tiran los propios locatarios
y vecinos.
Hay presencia de fauna nociva (ratas y cucarachas).
117
Efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales. Mercados públicos
sujetos a observación
En esta delegación se seleccionaron cinco mercados. En cuatro de éstos, las áreas
de almacenamiento temporal se clausuraron y la recolección se hace por
campaneo. Los locatarios en el mercado “Abraham del Llano” se quejaron por la
falta de recolección diaria. Cuando esto ocurre, se recolectan tanto residuos
orgánicos como inorgánicos. Estos mercados se clasificaron en el nivel I. El quinto
mercado aún conserva un área para almacenar tambos, se encuentra limpia y
ordenada pero está ubicada cerca de cocinas. Debido a estas condiciones se
clasificó en el nivel II.
La eficiencia en la separación es aproximadamente del 90%, cifra que
coincide con lo reportado en la entrevista con el auxiliar de la JUD de Limpia. Se
observaron las condiciones en que se encuentran los vehículos de recolección y las
adaptaciones que hace el personal para realizar la recolección separada (Cuadro
7).
De acuerdo a la información recabada por la Comisión de Abasto y
Distribución de Alimentos en 2012, en el mercado “San Juan Ixtcateopan” se
construyó el contenedor de basura.
Consideraciones
Recursos humanos. Actividades de acuerdo a funciones. No se cuenta con un
sector exclusivo para la recolección de residuos en los mercados pero se da
atención especial a los más grandes. Los operadores cuentan con relevos y
ayudantes, pero la cobertura de recolección de residuos es insuficiente en los
mercados pequeños (recolección por campaneo). No se cuenta con un histórico de
la generación de residuos y ésta sólo es estimada. La recolección en los pueblos no
se lleva a cabo pues el mismo personal de recolección desconoce su ubicación.
Recursos humanos. Experiencia y conocimiento de sus funciones. El asistente
del JUD de Limpia tiene experiencia en el puesto y está capacitado en el manejo de
residuos. La responsable de la JUD de Mercados no tiene experiencia en el cargo
118
y no se ha capacitado. Ambos desconocen lo relativo a los planes de manejo y las
áreas involucradas en su diseño.
Recursos materiales y equipo. El parque vehicular es obsoleto y sólo el 5% cuenta
con separación para la recolección de residuos orgánicos.
Recursos de organización. Continuidad en los programas. Las actividades
vinculadas a la separación han continuado al mínimo.
Recursos de organización. Coordinación institucional. Los Administradores
reportan a la JUD de Mercados la falta de recolección de residuos. No se ha logrado
erradicar el ambulantaje, que obstruye la recolección de residuos. En el nivel
operativo no hay comunicación entre la JUD de Limpia y la JUD de Mercados. La
SEDEMA no ha requerido los planes de manejo. Diversas autoridades del gobierno
central hacen recorridos para identificar riesgos en la infraestructura. No se atiende
la fumigación que recomienda la Agencia de Protección Sanitaria.
Recursos de organización. Colaboración de locatarios. La vigilancia para la
separación de residuos y la limpieza de áreas de almacenamiento está a cargo de
los locatarios y Mesas Directivas.
Recursos de infraestructura. El cierre de las áreas de almacenamiento de
residuos ha tenido efectos negativos en la salud, de cualquier manera se almacenan
residuos en el interior de los mercados. A partir del cierre del relleno sanitario Bordo
Poniente, los camiones tardan más tiempo en descargar residuos en la estación de
transferencia.
Recursos financieros. Los recursos para obras en los mercados no son suficientes
y se da prioridad a la reparación de instalaciones eléctricas, drenaje y sanitarios. En
2012 se construyó el contenedor en el mercado “San Juan Ixtcateopan”.
4.11 Delegación Tlalpan
Manejo de los residuos sólidos urbanos
Con base en la información proporcionada por el entrevistado, la recolección de
residuos en la delegación está organizada en 92 rutas generales con 130 vehículos.
De los cuales, ocho tienen doble compartimento. El parque vehicular incluye años
119
entre 1990 y 2010, aunque predominan los de 1990. Debido a que la vida útil de los
vehículos es de aproximadamente 10 años, la mayor parte del presupuesto de la
Dirección de Servicios Urbanos se destina a la reparación del parque vehicular.
Cada operador tiene asignado un vehículo y dos ayudantes, además de voluntarios.
No hay un sector para la atención de mercados públicos, por lo tanto, el registro de
la generación de residuos en la delegación es general. La estimación de la cantidad
generada en mercados públicos se realiza con base en el número de camiones y
su capacidad ya que se carece de equipo de pesaje.
De acuerdo con el entrevistado, en 2008 inició la separación de residuos, lo
cual se apoyó en 2009 con la repartición de trípticos. El área de Servicios Urbanos
contaba con un área de residuos sólidos, a cargo de realizar campañas y talleres
de reciclaje para concientizar a la ciudadanía. Tales actividades funcionaron hasta
el mes de diciembre de 2012.
La eficiencia en la separación de residuos en los mercados es variable pero
se estima en un 70%; la separación al 100% la hace el personal de Limpia in situ.
En general, la colaboración de los locatarios es buena. El entrevistado indicó que la
recolección en los mercados se realiza los 365 días del año en un horario entre las
5:30 am y las 16:00 pm; residuos inorgánicos: lunes, miércoles, viernes y domingo;
residuos orgánicos: martes, jueves y sábado. En 2013, cuando los locatarios y la
ciudadanía piden que se recolecte a diario las dos fracciones, el operador entrega
volantes a los Administradores, para que los reparta a los locatarios y al público en
general.
Las áreas de almacenamiento están ubicadas en los patios de maniobras, en
la parte posterior de los mercados; los locatarios tienen acceso tanto por el interior
como por la calle. En algunos casos, albergan contendores de plástico rígido: verdes
para residuos orgánicos y grises para inorgánicos; también hay tambos, éstos
resultan útiles porque no todos los camiones tienen el sistema de arrastre de
contenedores. Cuando las áreas de almacenamiento están cerradas con rejas, los
locatarios, los Administradores o los veladores tienen llave para controlar el acceso,
para depositar residuos y para el retiro de éstos. En los mercados en donde están
120
abiertas, no hay vigilancia y tanto los locatarios como vecinos depositan sus
residuos.
En opinión del entrevistado, en la mayoría de los mercados las áreas de
almacenamiento requieren rampas vehiculares debido al desnivel que presenta el
terreno. Esto ocasiona que los camiones se estacionen en el arroyo vehicular y
entorpezcan el tránsito.
El JUD de Sistemas de Recolección tiene 11 meses en el puesto pero 39 de
servicio, por lo cual cuenta con experiencia y ha tomado cursos de capacitación
sobre la LRSDF. Con relación a los planes de manejo, en 2013 ninguna autoridad
se los ha solicitado, reconoce que no cuentan ellos y no los requieren. Manifestó
mantener buena comunicación con la JUD de Mercados. Asimismo, agregó que la
recolección de residuos es una actividad prioritaria para la delegación. En su
opinión, los problemas de manejo de RSU en los mercados son:
La falta de colaboración de los vecinos porque depositan residuos sin
separar dentro y fuera de los mercados, principalmente en el centro de
Tlalpan.
La cobertura de recolección es insuficiente en los mercados ubicados en
pueblos fuera de la zona urbana, con calles empedradas y en zonas
topográficamente altas. Esto propicia la proliferación de tiraderos
clandestinos.
Administración de los mercados
De acuerdo con el entrevistado, el personal asignado a la JUD de Mercados incluye:
Administradores (uno por mercado), que laboran de lunes a viernes en un horario
de 9 a 15 horas; hay un suplente para cubrir sábado o domingo para todos los
mercados. Los veladores, en total son tres: dos cumplen con esa función y uno
funge como supervisor por la noche, de todos los mercados. Los veladores cubren
un horario de 18:00 pm a 07:00 am. Por su cuenta, los locatarios contratan a
veladores para el cuidado de sus bienes y pertenencias.
En relación al manejo de residuos, los Administradores únicamente reportan
la falta de recolección. El entrevistado considera que la colaboración de los
121
locatarios es buena y la separación llega al 70%. Sin embargo, las áreas de
almacenamiento no son adecuadas y se perciben malos olores, debido a que no en
todos los mercados se realiza la limpieza. Por otra parte, 13 mercados del total en
la delegación cuentan con estacionamiento, lo cual ayuda a que vehículos privados
de los locatarios y clientes, no obstruyan las áreas de almacenamiento.
El JUD de Mercados y Concentraciones tiene cuatro meses en el cargo,
razón por la cual no cuenta con experiencia ni se ha capacitado en materia de
residuos. Señala que el puesto se caracteriza por cambios frecuentes de
funcionarios, en consecuencia, los problemas no se resuelvan y se agudizan con el
tiempo. En relación con los planes de manejo, desconoce sobre la materia y que los
mercados deban contar con éstos; durante su gestión ninguna autoridad se los ha
solicitado. Asimismo, reconoce tener comunicación con la JUD de Limpia cuando
hay problemas por la falta de recolección de residuos. Manifestó que existen
muchas necesidades en los mercados públicos y los recursos son insuficientes,
principalmente para dar mantenimiento a las instalaciones eléctricas debido al
riesgo que representan. Sin embargo, para la delegación los mercados públicos son
muy importantes por la competencia que representan las cadenas de
supermercados.
Efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales. Mercados públicos
sujetos a observación
Los mercados observados en la delegación se clasificaron en los niveles I, II y III.
Sólo uno de ellos cuenta con una pequeña área de almacenamiento temporal limpia
y ordenada, con contenedores para residuos separados. Éste se clasificó en el nivel
(Cuadro 7).
En los recorridos de campo se observó que la eficiencia en la separación de
residuos es de aproximadamente el 90%, cifra mayor al reportado por el JUD de
Limpia entrevistado (70%). Se comprobó que la recolección separada de residuos
se lleva a cabo hasta las 17:00 horas.
122
Consideraciones
Recursos humanos. Actividades de acuerdo a funciones. No existe un sector
para la recolección de residuos en los mercados. Los operadores no cuentan con
relevos; los ayudantes y voluntarios deben hacer la separación al 100%. La
generación es estimada. La cobertura de recolección es insuficiente sobre todo en
los mercados ubicados fuera del área urbana. Se carece de personal de vigilancia
para evitar que locatarios y vecinos depositen residuos mezclados en los mercados.
Recursos humanos. Experiencia y conocimiento de sus funciones. El JUD de
Limpia cuenta con experiencia y se ha capacitado. El JUD de Mercados y
Concentraciones no cuenta con experiencia ni capacitación. En ambos casos
desconocen lo relativo a los planes de manejo y las áreas involucradas en su
formulación.
Recursos materiales y equipo. El parque vehicular es obsoleto y sólo el 6% cuenta
con separación para la recolección de residuos.
Recursos de organización. Continuidad en los programas. Las actividades de
separación de residuos están suspendidas. Los funcionarios en la JUD de Mercados
y Concentraciones permanecen poco tiempo en el cargo.
Recursos de organización. Coordinación institucional. Los Administradores no
supervisan la recolección de residuos. La comunicación entre la JUD de Limpia y
la JUD de Mercados y Concentraciones se limita a reportar la falta de recolección
de residuos. La SEDEMA no ha solicitado los planes de manejo.
Recursos de organización. Colaboración de locatarios. No hacen la separación
al 100%. Contratan a veladores que permiten el acceso al personal de Limpia para
la recolección de residuos.
Recursos de infraestructura. Las áreas de almacenamiento de residuos requieren
mantenimiento, se encuentran sucias. La recolección en pueblos requiere de
vehículos que puedan tener acceso a zonas topográficamente altas.
Recursos financieros. Estos recursos son insuficientes y se da prioridad al
mantenimiento de las instalaciones eléctricas por el riesgo que representan.
123
Recursos legales. En opinión del JUD de Mercados, el principal problema en los
MP vinculado al manejo de residuos, consiste en que los locatarios no pagan por el
servicio de recolección ni por otros servicios que reciben del gobierno de la CDMX.
4.12 Delegación Venustiano Carranza
Manejo de los residuos sólidos urbanos
El entrevistado informó que la JUD de Limpia está dividida en; i) Área de
Emergencias, responsable de los mercados de mayoreo, y ii) Sectores. Ambas
están organizadas por rutas e incluyen la recolección en mercados públicos; se
asigna un camión a cada mercado. El Área de Emergencias tiene a un Jefe de
Sector, sobrestante y operadores. Para la recolección en los mercados se asigna a
un operador y un sustituto por vehículo; no se requieren macheteros. El parque
vehicular incluye a: 15 camiones de volteos de 6m3 (1990), siete tracto-camiones
(góndolas o cajas), años entre 1971 y 1985; 11 camiones con separación (2011),
dos retroexcavadoras (1998) y un recolector frontal (Kumatsu 1998). En general, el
parque vehicular está deteriorado, carece de un sistema de colección de lixiviados
y los operadores adaptan los camiones de ruta para la recolección separada. La
JUD de Limpia cuenta con un registro de la generación de residuos en mercados
públicos.
En 2003 inició la separación de residuos en la delegación y entre 2007-2012,
ésta ocupó el primer lugar en la CDMX. Se hizo difusión por parte de los
supervisores con ayuda de participación ciudadana, y la JUD de Mercados repartió
trípticos e impartieron pláticas a los locatarios. A la fecha, las actividades no han
continuado. El entrevistado indicó que la eficiencia en la separación de residuos es
de aproximadamente el 90%. En los mercados mayoristas, los locatarios entregan
sus residuos separados a los “diableros” (voluntarios) y éstos los mezclan en las
áreas de depósito. En estos mercados, los tolveros (voluntarios) y personal de la
delegación apoyan en la separación de residuos al 100% y en la vigilancia para
evitar el depósito de residuos mezclados.
124
De acuerdo con el entrevistado, la recolección se realiza los 365 días del
año, las dos fracciones; en un horario entre las 06:00 am y las 21:00 pm, aunque
depende de la zona y la ruta. En el mercado de “La Merced” entre 06:00 am y 07:00
am, y después de las 18:00 pm debido a la actividad comercial; en el mercado
“Sonora” se recolecta entre las 04:00 y 05:00 am.
En su mayoría, las áreas de almacenamiento se encuentran ubicadas en la
parte posterior de los mercados, tienen acceso tanto por el interior como por el
exterior de éstos, se encuentran abiertas y cierran con el horario de los mercados.
Básicamente incluyen tolvas (depósitos parcialmente techados) y tambos, lo cual
resulta adecuado para el tipo de vehículos recolectores. En los mercados
mayoristas tanto locatarios como vecinos depositan residuos, a excepción de “La
Merced”. En algunos mercados pequeños las áreas de almacenamiento están
cerradas, tal es el caso del mercado de la Colonia 20 de Noviembre (78). En estos
mercados únicamente depositan los locatarios y la recolección se hace por
campaneo.
La estación de transferencia ubicada en la Colonia Jardín Balbuena, cuenta
con dos tolvas, una para cada fracción de RSU y no hay filas de vehículos para
depositar los residuos.
El entrevistado tiene nueve meses en el puesto, en otra administración de la
delegación, ya había laborado en el Área de Limpia y ha tomado cursos de
capacitación sobre la LRSDF. Además, conoce en qué consiste el plan de manejo
y a que áreas compete su diseño. Sin embargo, argumentó no contar con la
infraestructura para la ejecución de dicho instrumento. En 2013 ninguna autoridad
le requirió los planes de manejo de los mercados. Manifestó que existe muy poca
comunicación con los Administradores ya que éstos sólo atienden las instrucciones
de la JUD de Mercados.
En su opinión, el manejo de residuos tiene mucha importancia en la
delegación para erradicar los tiraderos clandestinos y evitar quejas de la ciudadanía.
Los principales problemas relacionados con el manejo de residuos en los mercados
son los siguientes:
125
En el mercado “Sonora” los locatarios no separan los animales muertos y/o
enfermos, lo cual es un riesgo sanitario.
En el mercado “La Merced”, los diableros mezclan los residuos previamente
separados por los locatarios.
En los mercados donde las tolvas están abiertas los vecinos depositan
residuos y cascajo fuera del mercado.
Administración de los mercados
De acuerdo con la entrevistada, para la administración de los mercados, la
delegación cuenta con Administradores, secretarias y veladores; en cada mercado
está asignado un Administrador y una secretaria, y dos o más veladores. Los
primeros laboran de 8:00 am a 15:00 pm y los veladores en horario variable a partir
de las 17:00 pm. Todos son personal de base.
En 2008 inició la separación de residuos. En su opinión, la colaboración de
los locatarios es buena y en 2010 emitieron circulares a las Mesas Directivas, por lo
cual la eficiencia en la separación es de aproximadamente del 90% porque los
residuos se mezclan en las tolvas. A la fecha, no se tiene establecido un programa
para que los Administradores y veladores reporten sobre el manejo de residuos a la
JUD de Mercados; únicamente se levantan reportes cuando no hay recolección de
basura. En los mercados mayoristas la recolección es diaria y en el resto es terciada
(lo cual contradice a la JUD de Limpia).
Con relación a las áreas de almacenamiento, la entrevistada considera que
éstas presentan deficiencias. En inspecciones realizadas por personal de la Agencia
de Protección Sanitaria, éste recomendó pisos completamente lisos para evitar la
proliferación de virus y gérmenes. Pero debido a que en un mercado, algunos
clientes tuvieron accidentes, las recomendaciones ya no se implementaron en el
resto de los mercados. En 2013 la Dirección General de Edificios Públicos y Obras
de la delegación asignó 8 millones de pesos para la remodelación y mantenimiento
de los mercados.
La JUD de Mercados tiene una antigüedad de cuatro años en el puesto, ha
tomado cursos, pero no aplica completamente los conocimientos adquiridos por
126
falta de recursos. Sin embargo, desconoce lo relativo a los planes de manejo y las
áreas encargadas de formularlos; en 2013, ninguna autoridad le ha solicitado los
planes de manejo. Debido a que la JUD de Mercados es un enlace con otras áreas
de mercados como Seguridad Pública, Dirección General de Obras y la Dirección
General de Servicios Urbanos existe una buena relación con todas ellas. Considera
que la delegación ha dado gran importancia a los mercados públicos, ya que
cuentan con mayoristas, lo cual representa una fuente de empleo para los
locatarios. El principal problema en estos mercados es la gran cantidad de residuos
que generan, tal es el caso de Jamaica.
Efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales. Mercados públicos
sujetos a observación
En total se eligieron seis mercados en esta delegación, de los cuales, cinco
corresponden a mercados, entre los que se incluyen a los mayoristas, con un
número de locales entre 400 y 900. Éstos de caracterizan por la gran actividad
comercial y la afluencia de compradores. Las áreas de almacenamiento (tolvas) se
encontraban muy sucias. Estos mercados se clasificaron en el nivel III. El sexto
mercado es pequeño (107 locales), cuenta con un almacén sin ventilación para
tambos (sin tapa), ubicado en el exterior del mercado; se encuentra cerrado, pero
carece de limpieza; los tambos están deteriorados. Debido a lo anterior se clasificó
en el nivel II (Cuadro 7).
La eficiencia en la separación de residuos es de aproximadamente del 75%,
cifra que difiere de la reportada por el JUD de Recolección, del 90%. Se observó el
obstáculo que representa el tránsito vehicular para la recolección de residuos y la
gran cantidad que generan los mercados mayoristas. Asimismo, se comprobó el
estado de los camiones inadecuados para la recolección de residuos orgánicos.
Consideraciones
Recursos humanos. Actividades de acuerdo a funciones. Hay un sector para la
recolección diaria de las dos fracciones de residuos en los mercados mayoristas; la
cobertura de recolección se hace cada tercer día en el resto de los mercados por
127
rutas generales. El operador cuenta con relevo. La responsabilidad de vigilar la
separación de los residuos y hacerla al 100% recae en los voluntarios y en personal
de la delegación.
Recursos humanos. Experiencia y conocimiento de sus funciones. Tanto el
JUD de Recolección como la JUD de Mercados tienen experiencia y se han
capacitados; el primero tiene conocimientos acerca de los planes de manejo y las
áreas responsables de diseñarlos.
Recursos materiales y equipo. El parque vehicular en su mayoría es obsoleto y
no es adecuado para la recolección separada.
Recursos de organización. Continuidad en los programas. Las actividades para
la separación de residuos están suspendidas.
Recursos de organización. Coordinación institucional. Los Administradores no
supervisan la recolección de residuos. La relación entre la JUD de Recolección y la
JUD de Mercados y Concentraciones se limita a reportar la falta de recolección de
residuos. La SEDEMA no ha requerido los planes de manejo. La Agencia de
Protección Sanitaria ha hecho recomendaciones poco adecuadas para mejorar las
áreas de almacenamiento.
Recursos de organización. Colaboración de locatarios. No hacen la separación
en la fuente al 100%; la separación no se mantiene en el depósito. En el mercado
“Sonora” no hacen el depósito separado de animales muertos.
Recursos de infraestructura. Las tolvas permanecen abiertas en la mayoría de los
mercados, principalmente en los mayoristas; no cuentan con mantenimiento.
4.13 Delegación Xochimilco
Manejo de los residuos sólidos urbanos
Con base en la información proporcionada por el entrevistado, la recolección en la
delegación está organizada en 42 rutas generales y no hay un sector exclusivo para
mercados públicos. Se cuenta con 520 personas. Un total de 83 vehículos, de los
cuales 42 de carga trasera. De éstos últimos: 39 son año 1999, uno es 1994 y dos
son año 2001. Únicamente 24 rutas de las 42 cuentan con camiones con
128
compartimentos separados. Cada ruta tiene asignado un operador y no hay
suplentes.
El cálculo de la generación en los mercados públicos es aproximado y el
mayor aporte corresponde a los dos mercados principales: “Xochimilco Zona”
(Xochitl) y “Xochimilco Anexo” (38.5 t/d).
De acuerdo con el entrevistado, el programa de separación de residuos inició
en el mes de marzo de 2011. Hace tiempo existió un Área de Residuos Sólidos a
cargo de la impartición de pláticas pero ante la falta de presupuesto, desapareció.
A la fecha no hay actividades de apoyo al citado programa. La eficiencia en la
separación es variable de acuerdo al mercado y se estima en un 70%. En
consecuencia, la separación al 100% la hace el personal de Limpia.
La recolección en los mercados grandes se realiza de lunes a domingo;
lunes, miércoles, viernes y domingo: residuos inorgánicos; martes, jueves y sábado:
residuos orgánicos; en tres turnos: de las 6:00 am a las 14:00 pm, de 13:00 a 20:30
pm y de 18:00 pm a 01:00 am; se destina una cuadrilla de ocho a diez personas y
un mini-cargador frontal. En los mercados pequeños, se recolecta por campaneo y
se hace el correspondiente vaciado de tambos.
El área de almacenamiento de los dos principales mercados ubicados en el
centro de la delegación, consiste de un área abierta (“el cuarto”), sin techar en donde
el depósito de residuos se hace en contenedores y directamente al piso. Carece de
vigilancia y tanto los locatarios como los vecinos y ambulantes depositan los
residuos en ese sitio. En el caso del resto de los mercados las áreas de depósito no
son adecuadas, están abiertas y tienen tambos.
El entrevistado tiene 35 años de servicio en el mismo puesto y ha tomado
cursos de capacitación sobre la LRSDF. Desconoce lo relativo a los planes de
manejo y en 2013 ninguna autoridad se los ha requerido. En su opinión existe buena
comunicación con la JUD de Mercados y se limita a reportar la falta de recolección
de residuos. Considera que el manejo de residuos es prioritario para la delegación
pero a la Dirección de Limpia no le asignan recursos financieros. La Dirección de
Residuos Sólidos pidió presupuesto para volantes, altavoces, uniformes, gorras,
129
chalecos para identificar a su personal pero no se los otorgaron. Los principales
problemas en el manejo de RSU son:
El parque vehicular es obsoleto y requiere reparaciones, lo cual retrasa el
programa de recolección de residuos.
La JUD de Limpia no cuenta con equipo de pesaje para el cálculo de la
generación de residuos.
Se carece de supervisión en la separación de residuos.
Tanto locatarios como ciudadanía se han negado a colaborar en la
separación de residuos
Administración de los mercados
La entrevistada indicó que la JUD de Mercados cuenta con nueve Administradores,
uno en cada mercado. La excepción es el mercado “Xochimilco Anexo” (377), donde
existen dos, debido a que cubren los turnos matutino y vespertino. Hay Auxiliares
de Administrador, también uno en cada mercado; los veladores, de cuatro a cinco
en los dos mercados grandes, en los demás sólo están asignados dos veladores
por cada mercado. Además existen los veladores pagados por los locatarios.
Los Administradores laboran de lunes a viernes de 8:00 am a 15:00 pm. Los
veladores laboran en turnos de 20:00 pm a 08:00 am. En relación al manejo de
residuos, los Administradores envían un reporte semanal a la JUD de Mercados,
donde se registra la falta de recolección. Asimismo, en apoyo a la separación, la
JUD de Mercados pide a los locatarios que tengan cestos para depósito de residuos
por separado. A la fecha estima que la eficiencia en la separación es del 70%.
Agregó que las instalaciones de almacenamiento de los mercados grandes
son inadecuadas; los pequeños cuentan con un área para tambos y los locatarios
se encargan de la limpieza. Trimestralmente, se organizan las jornadas de Limpieza
generales para todos los centros de abasto.
La entrevistada tiene 10 años de antigüedad en su cargo y ha recibido
capacitación. Con relación a los planes de manejo, ni la SEDEMA ni ninguna otra
autoridad han enviado comunicaciones a la JUD para solicitarle dichos documentos.
Considera que para la delegación es importante la recolección de basura para
130
mantener limpias las calles, edificios y espacios públicos. Entre los principales
problemas vinculados al manejo de residuos está la falta de estacionamientos en
los mercados pequeños, ya que los vehículos particulares obstaculizan el retiro de
tambos. En los mercados grandes el tráfico es muy intenso y los ambulantes
contribuyen a obstaculizan el retiro de contenedores.
Efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales. Mercados públicos
sujetos a observación
En esta delegación fue posible observar dos mercados en el centro de Xochimilco:
los más grandes y mayores generadores de residuos. El depósito de residuos,
ubicado junto a los mercados públicos (“el cuarto”), se encuentra sin techar, se
mantiene abierto y cuenta con contenedores (sin tapa), se observaron gran cantidad
de residuos en el piso, debido a la segregación de materiales factibles de reciclar.
Junto al depósito se ubican puestos ambulantes. Derivado de estas condiciones se
clasificó en el nivel III.
Se observó que la eficiencia en la separación es de aproximadamente del
65%, cifra menor a la reportada del 70%. Debido a que se hicieron dos visitas al
depósito, se comprobó que la recolección se realiza diariamente (Cuadro 7).
Consideraciones
Recursos humanos. Actividades de acuerdo a funciones. No hay un sector
exclusivo para mercados, aunque se da atención especial a la recolección de
residuos en los mayores generadores. Cada ruta tiene asignado un operador y no
hay suplentes. Se carece de personal de vigilancia para evitar que los locatarios y
vecinos depositen residuos mezclados en los mercados públicos. La
responsabilidad de la separación al 100% recae en el personal de Limpia.
Recursos humanos. Experiencia y conocimiento de sus funciones. Los
entrevistados tienen experiencia en sus cargos y han recibido capacitación; ambos
desconocen lo relativo a los planes de manejo. La comunicación entre ambas áreas
se limita a reportar a la JUD de Limpia la falta de recolección de residuos.
131
Recursos materiales y equipo. El parque vehicular es obsoleto, requiere
reparaciones y ocasiona retrasos en la recolección de residuos. Poco más del 50%
de las rutas cuenta con vehículos con compartimentos separados.
Recursos de organización. Continuidad en los programas. Hace años se
suspendieron las pláticas sobre separación de residuos ante la falta de presupuesto.
Recursos de organización. Coordinación institucional. El ambulantaje
obstaculiza la recolección de residuos. La SEDEMA no ha requerido los planes de
manejo. La comunicación entre la JUD de Limpia y la JUD de Mercados se limita a
reportar la falta de recolección de residuos y a pedir a los locatarios contar con
recipientes para depósito de residuos.
Recursos de organización. Colaboración de locatarios. Se resisten a realizar la
separación de residuos, principalmente, en los mercados grandes. En los mercados
pequeños se encargan de la limpieza de las áreas que albergan tambos.
Recursos de infraestructura. Se carece de un área de almacenamiento adecuada
para el depósito de residuos de los dos mercados con mayor generación.
132
Cuadro 7. Manejo de residuos sólidos urbanos en los mercados públicos sujetos a observación
Delegación Núm. oficial
Almacenamiento Vigilancia sí/no
Separación (%)
Recolección Observaciones Nivel de efectos en la salud pública y
en aspectos estéticos o
visuales
Ubicación
Abierta/ cerrada
Depositan Locatarios/
vecinos
Tipo Ruta/sector frecuencia
Tipo
Azcapotzalco (4)
126 En patio de maniobras. Calle 21. Con reja
Parcialmente cubierta/ residuos en el piso
ambos Tambos (4) No 85 Ruta/ L-S una fracción
Vaciado de tambos
Malos olores. Nivel III
177 Calle Corona con cortina y reja
Techada, cerrada/ ordenada
locatarios
tolvas No 90 Ruta/ L-S una fracción
Vaciado de tolvas
Malos olores Depósito de residuos directo al piso sin protección Nivel III
227 Calle Joaquín Amaro con portón. Sólo acceso a locatarios
A cielo abierto/ sucia/cerrada
locatarios/ vecinos (por encima de la reja)
No hay tolva ni tambos
No 70 Ruta/ L-S una fracción No se hace
Retiro con palas
Malos olores. Nivel III
247 Interior del mercado y junto a locales
Cerrada/ ordenada
locatarios tambos (8) Si de locatarios
90 Ruta/ L-S una fracción
Campaneo y vaciado de tambos
Malos olores. Área sin ventilación. Nivel III
Benito Juárez (5)
30 Calle Juan Escutia junto a patio de maniobras
Cerrada con portón metálico/sucia. Depósito en el piso
locatarios tolvas No 70 Ruta/ L-S una fracción
Retiro con palas
Malos olores. Calle muy transitada y sucia. Nivel III
47 Junto a patio de maniobras
Cerrada con portón/sucia Parcialmente techada. Depósito en el piso
locatarios Tolva para cartón techada
Si. voluntarios (2)
100 Ruta/ L-S una fracción
Retiro con palas
El drenaje está tapado. Junto a viviendas. Nivel III
76 Calle de puestos de flores
Cerrada con portón/sucia. Depósito en el piso
locatarios Tolvas con separación de medio muro
Si 70 Ruta/ L-S una fracción
Retiro con palas
Malos olores. Calle muy transitada y sucia. Drenaje tapado Nivel III
133
Delegación Núm. oficial
Almacenamiento Vigilancia sí/no
Separación (%)
Recolección Observaciones Nivel de efectos en la salud pública y
en aspectos estéticos o
visuales
Ubicación
Abierta/ cerrada
Depositan Locatarios/
vecinos
Tipo Ruta/sector frecuencia
Tipo
90 - Cerrada/muy sucia, techada
locatarios Tolvas con separación de medio muro
Sí. Dos voluntarios
70 Ruta/ L-S una fracción
Retiro con palas
Malos olores. Al lado hay viviendas Nivel III
119 Calle Torres Adalid.
Cerrada/ ordenada y ventilada. Sucia
locatarios Tolva para RI y tambos (6) para RO
Sí. Un velador pagado por locatarios
100 Ruta/ L-S una fracción
Retiro con palas y vaciado de tambos
Tambos sucios sin tapa junto a cazos de preparación de alimentos Nivel III
Coyoacán (6) 89 Calle de Malitzin. A un lado de patios de maniobras
Cerrada/sin techar. Depósito en el suelo. Piso sin recubrimiento
locatarios Tolvas separadas por medio muro
No 90 Ruta/ L-S una fracción
Retiro con palas
Nivel II
171 Junto a estacionamiento
Cerrada con portón/muy limpia
locatarios Tolvas separadas por pared
No - Ruta/ L-S una fracción
- Nivel I
412 - - locatarios - No 90 Ruta/ L-S una fracción
Campaneo Mercado nuevo Nivel I
180 Patio de maniobras
Cerrada/limpia locatarios Tambos (2) No 95 Ruta/ L-S una fracción
Campaneo y vaciado de tambos
Contenedor sin tapa Nivel I
229 Calle Totonacas junto a patio de maniobras
Cerrada/sucia/ Recubrimiento en paredes. Depósito directo al piso
ambos Tolvas separadas por pared recubierta
Sí 80 Ruta/ L-S una fracción
Retiro con palas
Tolvas sucias Nivel II
311 Calle Oriental, junto a entrada de mercado
Cuarto cerrado con reja/muy limpio
locatarios Tambos(10) Sí 95 Ruta/ L-S una fracción
Vaciado de tambos
Tambos sin tapa Nivel I
134
Delegación Núm. oficial
Almacenamiento Vigilancia sí/no
Separación (%)
Recolección Observaciones Nivel de efectos en la salud pública y
en aspectos estéticos o
visuales
Ubicación
Abierta/ cerrada
Depositan Locatarios/
vecinos
Tipo Ruta/sector frecuencia
Tipo
Cuajimalpa (4) 37 Andén de carga y descarga
Cerrada con reja a la calle/limpia/ techada
locatarios Tolvas separadas y tambos para residuos de comida(5)
Sí 85 Ruta/ L-S una fracción
Retiro con palas y vaciado de tambos
Tambos sin tapa Nivel I
258 Frente a los baños
Cuarto cerrado/muy limpio
Locatarios Tambos (3) No se requiere
100 Ruta/ L-S una fracción
Vaciado de tambos
Tambos sin tapa Nivel I
262 Andén de carga y descarga. Tolvas techadas
Cerrada/limpia locatarios Tolvas techadas y dentro tambos (22)
Mesa Directiva
100 Ruta/ L-S una fracción
Vaciado de tambos
Tambos sin tapa Nivel I
394 En entrada junto a estacionamiento
Cuarto cerrado/muy limpio
locatarios Tambos (4) 100 Ruta/ L-S una fracción
Vaciado de tambos
Tambos sin tapa Nivel I
Cuauhtémoc (6) 2 Atrás del mercado
A cielo abierto/ cerrada con zaguán/ Sucia. Depósito en el piso
locatarios - Si para separar
40 Ruta/ L-S dos fracciones
Recolección con palas
Malos olores Nivel III
7 Atrás del mercado
Cuarto con acceso desde la calle/ limpio
locatarios Contenedores metálicos
No 70 Ruta/ L-S dos fracciones
Recolección con palas y arrastre
Nivel I
14 Atrás del mercado
Parcialmente techada / a cielo abierto/ cerrada. Depósito directo al piso
locatarios Tolva para residuos orgánicos
Sí para separar
40 Ruta/ L-S cada tercer día
Recolección con palas
Malos olores Junto a viviendas Nivel III
16 Atrás del mercado
Cuarto/sin puerta/ Sucia. Depósito directo al piso
Locatarios, vecinos y ambulantes
- Si de locatarios y de delegación
40 Ruta/ L-S dos fracciones
Recolección con palas
Malos olores Zona de ambulantes Nivel III
135
Delegación Núm. oficial
Almacenamiento Vigilancia sí/no
Separación (%)
Recolección Observaciones Nivel de efectos en la salud pública y
en aspectos estéticos o
visuales
Ubicación
Abierta/ cerrada
Depositan Locatarios/
vecinos
Tipo Ruta/sector frecuencia
Tipo
17 A un lado del estacionamiento y del patio de maniobras
A cielo abierto cerrada/muy sucia. Depósito en el suelo
Locatarios - No 40 Ruta/ L-S dos fracciones
Recolección con palas
Malos olores Nivel III
23 Atrás del mercado
A cielo abierto cerrada/muy sucia. Sólo inorgánicos
Locatarios - No - Ruta/ L-S una fracción
Recolección con palas
Malos olores Fauna nociva Nivel III
Iztacalco (3) 38 Calle de Tezontle/ en patio de maniobras
Cuarto cerrado por reja/limpio. Contenedor en tolva abierta. Tambos a cielo abierto
Contenedor (1) para residuos inorgánicos y tambos para orgánicos (4)
No 80 Ruta/ terciada Vaciado de contenedor y tambos
Malos olores Tambos sin tapa junto a lavaderos Nivel II
206 Atrás del mercado
Cuarto cerrado/muy limpio
Locatarios Tolvas separadas
No 100 Lunes, jueves y sábado dos fracciones
Vaciado directo a camión
Tolvas abiertas Nivel I
345 Calle Julio García/en patio de maniobras y estacionamiento
Cerrada/limpia Tolva separadas dos fracciones. Tambos para residuos inorgánicos
Locatarios Tolva y tambos (6)
Mesa Directiva
99 Ruta/L-S una fracción
Vaciado de tambos y tolva
Tambos sin tapa Nivel I
La Magdalena Contreras (3)
132 Atrás del mercado
Área cerrada/limpia
Locatarios Tolva con división
No se observó
90 L-S Vaciado con palas
Nivel I
170 A un lado del mercado
Área cerrada/limpia
locatarios tambos No se observó
90 Ruta/Cada tercer día
Vaciado de tambos
Nivel I
384 Atrás del mercado. Andador Pollito
Área cerrada y techada/limpia
locatarios Tolva con división de medio muro
Si (2 personas)
90 Ruta/Cada tercer día
Palas Nivel I
Miguel Hidalgo (3)
55 Calle Lago Yuridia. Área cerrada con reja/muy limpia
Depósito abierto/ Contenedores (2)
Locatarios, vecinos
- Si delegación
95 Sector/L-S Retiro de contenedor y paleo
Contenedores sin tapa Nivel I
136
Delegación Núm. oficial
Almacenamiento Vigilancia sí/no
Separación (%)
Recolección Observaciones Nivel de efectos en la salud pública y
en aspectos estéticos o
visuales
Ubicación
Abierta/ cerrada
Depositan Locatarios/
vecinos
Tipo Ruta/sector frecuencia
Tipo
75 En la vía pública/abierto
- locatarios Contenedor (1) con división
No 95 Sector/ L-V Retiro de contenedor
Contenedor sin tapa Nivel III
88 Calle Lago Ammer
En patio de maniobras/ cerrada con portón, muy sucia
Locatarios, vecinos
Contenedo-res (3) para cada fracción
No 70 Sector /L-S Retiro de contenedor y paleo
La cisterna está ubicada debajo del área de contenedores. Nivel III
Milpa Alta (4) 40 Calle Michoacán Oriente
Área abierta/muy sucio Depósito en el piso
Locatarios, vecinos
Sin división Si de la delegación
85 Sector/ L-S Dos fracciones
Cargador frontal
Malos olores. En calle transitada y al lado de comercios. Nivel III
182 En el mercado Área cerrada/limpia
locatarios Tambos (4) Si de locatarios
85 Ruta/Cada tercer día
Vaciado de tambos
Nivel I
244 En el mercado Área cerrada/limpia
locatarios Tambos (2) uno para cada fracción
Si de locatarios
85 Ruta/Cada tercer día
Vaciado de tambo
Nivel I
323 En el mercado Área cerrada/limpia
locatarios Tambos (2) uno para cada fracción
Si de locatarios
85 Ruta/Cada tercer día
Vaciado de tambo
Nivel I
Tláhuac (5) 192 No hay N/A N/A - No 90 Ruta/Lunes a sábado una fracción
Campaneo Nivel I
252 No hay N/A N/A - No 90 Ruta/Lunes a sábado una fracción
Campaneo Nivel I
253 No hay N/A N/A - No 90 Ruta/Lunes a sábado una fracción
Campaneo Nivel I
254 Interior del mercado
Cuarto cerrado/limpio. Piso con recubrimiento
locatarios Tambos (4) sin tapa
No 90 Ruta/Lunes a sábado dos fracciones
Vaciado de tambos
El área donde se ubican los tambos está cerca de cocinas. Nivel II
137
Delegación Núm. oficial
Almacenamiento Vigilancia sí/no
Separación (%)
Recolección Observaciones Nivel de efectos en la salud pública y
en aspectos estéticos o
visuales
Ubicación
Abierta/ cerrada
Depositan Locatarios/
vecinos
Tipo Ruta/sector frecuencia
Tipo
356 No hay N/A N/A N/A N/A - Ruta/L-S Una fracción
Campaneo Nivel i
Tlalpan (4) 251 Ave. Acoxpa Depósito cerrado con reja/ordenado
locatarios Contenedo-res (3) sin tapa
No se observó
90 Ruta/L-S Una fracción
Vaciado de contenedores
Nivel I
263 Ave. Miramontes Depósito cerrado con reja/limpio Piso con protección
locatarios Contenedores con tapa (10)
Si de locatarios
90 Ruta/L-S Una fracción
Vaciado de contenedores
El área de contenedores quedó cerca de los lavaderos Nivel II
265 Ave. De Las Torres
Depósito pequeño, cerrado/sucio
locatarios Contenedo-res sin tapa (2)
Si de locatarios
90 Ruta/L-S Dos fracciones
Vaciado de contenedores
Malos olores Cerca de cocinas Nivel III
286 Calle de Allende Depósito a cielo abierto/con reja/cerrado
locatarios Tolva sin división pero ordenado
No 90 Ruta/L-S Una fracción
Retiro con palas
Nivel III
Venustiano Carranza (6)
15 Calle de Congreso de la Unión
A cielo abierto/sucia Depósito en el piso
Locatarios y vecinos
Sin división para cada fracción de residuos
Si Voluntaria
70 Sector/365 días del año/ 2 fracciones
Vaciado de depósito con maquinaria
Calle muy transitada. Vía primaria. Nivel III
25 Patio de maniobras
Cerrada/sucia/ a cielo abierto Depósito en el piso
locatarios División con muro
Sí (2) delegación
70 Sector/365 días del año/2 fracciones
Vaciado de tolvas con maquinaria
Malos olores Atrás hay viviendas Nivel III
102 Calle principal Abierta/sucia Depósito en el piso
locatarios Tolvas (3) con división
Sí tolveros de la delegación
70 Sector/365 días del año/2 fracciones
Vaciado de tolvas con maquinaria
Calle muy transitada, con circulación vehicular y ambulantaje Nivel III
107 Calle Nivel Cerrada con reja/techada/ sucia Depósito en el piso
Locatarios, vecinos y ambulantes
Tolva de dos niveles para cada fracción de residuos
No 70 Sector/365 días del año/2 fracciones
Vaciado de tolvas con maquinaria y camión
Calle con tránsito vehicular y ambulantaje. Venta de animales. Alcantarillas tapadas con basura en pasillos Nivel III
138
Delegación Núm. oficial
Almacenamiento Vigilancia sí/no
Separación (%)
Recolección Observaciones Nivel de efectos en la salud pública y
en aspectos estéticos o
visuales
Ubicación
Abierta/ cerrada
Depositan Locatarios/
vecinos
Tipo Ruta/sector frecuencia
Tipo
165 Al lado del mercado en Calle Ferrocarril Interoceánico
Depósito parcialmente cubierto por lonas/abierto/ sucio
Locatarios y vecinos
- No 70 Sector/365 días del año/ Dos fracciones
Retiro con palas
Separación de residuos en la banqueta. Nivel III
278 Afuera del mercado
Cuarto techado de lámina/ cerrado/sucio/ sin ventilación
locatarios Tambos (4) Si (1) de locatarios
95 Ruta/365 días del año/Dos fracciones
Vaciado de tambos
Malos olores Nivel II
Xochimilco (2) 44 y 377
A un lado de los mercados
Depósito a cielo abierto/portón/ Muy sucio
Locatarios y vecinos, ambulantes
Contenedores (3) sin tapa
No 65 Los 365 días del año/ una fracción
Retiro de contenedores
Calle con tránsito vehicular y peatonal. Presencia de ambulantaje Nivel III
Total= 55
Fuente: Observación directa.
Nivel de efectos de acuerdo al cuadro 6.
139
4.14 Comparación de los estudios de caso
Manejo de los residuos sólidos urbanos
Generación. Con base en los datos aportados por el personal entrevistado adscrito
a la Dirección General de Servicios Urbanos, la generación estimada de RSU en los
mercados públicos durante 2013 fue de 732.11 t/d. Las delegaciones Cuauhtémoc
y Venustiano Carranza generaron el 74.4% del total. La composición física presentó
una variación 13% - 60% de residuos orgánicos; mientras que los inorgánicos
reportaron un rango de variación 40% - 87%. La estimación de la generación y de
la composición se basó en la experiencia del personal recolector ya que carece de
equipo de pesaje.
En las delegaciones Cuajimalpa y La Magdalena Contreras la generación
reportada correspondió únicamente a los mercados públicos. En las restantes once,
incluyó la cantidad de residuos de la población circunvecina. El personal
entrevistado en cinco delegaciones, mostró evidencia de los registros de generación
por cada mercado: Coyoacán, Iztacalco, Miguel Hidalgo, Milpa Alta y Venustiano
Carranza. En tales circunstancias, no es posible asegurar que todos los mercados
públicos en las delegaciones estudiadas sean GAV y deban formular planes de
manejo.
Eficiencia en la separación. El porcentaje en la separación de RSU en dos
fracciones, reportado por el personal de la Dirección General de Servicios Urbanos,
tuvo un rango de variación 40% - 100%.
Almacenamiento. A decir de los entrevistados, en 2011 las áreas de
almacenamiento se acondicionaron de forma artesanal para el depósito separado
de RSU. En general habían recibido escaso mantenimiento. Están ubicadas en los
patios de maniobras cerca de lavaderos y cocinas, o en depósitos contiguos a los
mercados públicos. Cuentan con acceso desde el interior de los éstos y desde los
patios de carga y descarga. En delegaciones como Coyoacán, Cuajimalpa, La
Magdalena Contreras y Tlalpan se mantenían cerradas. Consisten principalmente
140
en tolvas con división de un muro o medio muro para el depósito separado de
residuos y pueden albergar contenedores o tambos. En algunos mercados, la
vigilancia en el depósito separado de RSU está a cargo de los locatarios y Mesas
Directivas; pagan a voluntarios para realizar esta actividad así como la limpieza de
las áreas de almacenamiento. En Venustiano Carranza, los “tolveros” y personal de
la delegación se encargan de vigilar la separación de residuos. Particularmente en
la delegación Cuauhtémoc, la delegación destina a personal para la limpieza del
mercado “Martínez de la Torre. Zona”.
En Tláhuac fueron cerradas en la mayoría de los mercados para evitar que los
vecinos depositaran sus residuos. En la mayoría de los mercados públicos, los
vecinos depositan residuos mezclados dentro o los dejan en la vía pública.
Recolección. De acuerdo a las entrevistas realizadas con funcionarios de la
Dirección General de Servicios Urbanos, la recolección en las delegaciones es
diferenciada. En Benito Juárez, Coyoacán, Cuajimalpa, Iztacalco y Tláhuac, se
realiza entre lunes y sábado, mientras que en el resto de las delegaciones se
recolecta también en domingo. Cuauhtémoc y Venustiano Carranza recolectan
residuos orgánicos e inorgánicos diariamente, principalmente en los mercados
grandes y mayoristas. Mientras que el resto de las delegaciones, recolectan
únicamente una fracción por día. En particular, Magdalena Contreras, Milpa Alta,
Tláhuac y Tlalpan hacen la recolección de residuos cada tercer día en los mercados
pequeños, y en los ubicados en zonas de difícil acceso, la recolección se realiza
dos veces por semana, o no se lleva a cabo.
El horario de recolección se realiza a lo largo del día e inicia desde las 5:00
am; principalmente en los mercados grandes y los mayoristas, ubicados en zonas
céntricas.
Recursos
Recursos humanos. Actividades de acuerdo a funciones. Conforme al personal
entrevistado, sólo Miguel Hidalgo contaba con un sector para la recolección de
residuos en mercados públicos. Venustiano Carranza destinaba un Área para los
141
mayoristas, Benito Juárez, Cuauhtémoc y Milpa Alta atendían preferentemente a los
mayores generadores de residuos. En el resto de los mercados se recolectaba por
rutas generales. Coyoacán, La Magdalena Contreras, Tláhuac y Venustiano
Carranza cuentan con operadores y relevos. Delegaciones como Benito Juárez,
Cuajimalpa, Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo, Tláhuac y Tlalpan los operadores tienen
asignados ayudantes. Sin embargo, éstos no son suficientes y se requiere de la
participación de voluntarios. Delegaciones como Coyoacán y Cuauhtémoc
enfrentan el problema de contar con personal de edad avanzada.
En 2001, cuando inició el programa de separación de RSU en los mercados
públicos, las delegaciones destinaron personal de vigilancia a las áreas de
almacenamiento. Al paso del tiempo, dicho personal es casi inexistente. En el
exterior, todas las delegaciones carecen de vigilancia para evitar que los vecinos
depositen residuos.
A excepción de Cuajimalpa, el personal de recolección y los voluntarios
completaban la separación al 100%.
De acuerdo con los JUD de Mercados, los Administradores, auxiliares y
secretarias, laboran de lunes a viernes a partir de las 8:00 ó 9:00 am; mientras que
los veladores cubrían turnos en horario variado. En el 90% de las delegaciones
existe un Administrador por mercado; 40% además, tienen auxiliares. Únicamente
Venustiano Carranza cuenta con Administradores, auxiliares y secretarias en cada
mercado. A excepción de Tlalpan, las delegaciones tenían al menos un velador por
mercado.
Recursos humanos. Experiencia y conocimiento de sus funciones. De acuerdo
a la información proporcionada por los entrevistados en las delegaciones, el
personal de recolección que ocupaba plazas de confianza, anteriormente había
laborado en esa área como personal de base. A excepción de Coyoacán, el resto
de las delegaciones el personal entrevistado se había capacitado en la LRSDF,
diseño de rutas o separación de residuos. Aunque con relación a los planes de
manejo, sólo tres conocían el tema (Benito Juárez, Milpa Alta y Venustiano
Carranza).
142
Los JUD de Mercados reportaron una antigüedad menor que el personal de
base. No habían recibido capacitación en su mayoría. Todos los entrevistados
desconocían el tema de los planes de manejo.
Lo anterior muestra que el personal entrevistado en el área de recolección
lleva a cabo sus funciones, está capacitado en la LRSDF, pero no ha profundizado
en los instrumentos de política. Mientras que en el personal entrevistado en la JUD
de Mercados, desconocen acerca de los planes de manejo.
Resulta relevante que todos los encuestados consideran muy importante el
papel de los mercados públicos como canales de abasto y la recolección de
residuos, no sólo en los mercados, sino en todas las delegaciones.
Recursos materiales y equipo
La delegación Miguel Hidalgo cuenta con vehículos recolectores (para
arrastre de contenedores) 2006-2009, mientras que Iztacalco tiene un parque
vehicular del año 2006. En el caso de Azcapotzalco 35 del total de sus vehículos
son año 1999; en Benito Juárez predominan los del periodo 1980-1990 (9). El resto
de las de las delegaciones tienen vehículos que datan de la década de los años 90
del siglo pasado y en su mayoría no reciben mantenimiento preventivo; lo cual
reduce la vida útil del parque vehicular (en promedio diez años).
Los entrevistados externaron la necesidad de contar con vehículos
adecuados al tipo de recolección en áreas de almacenamiento (camionetas para
arrastre de contenedores, camiones de volteo, retroexcavadoras o mini-
cargadores), y que cuenten con un sistema de recolección de lixiviados. En este
sentido, seis delegaciones cuentan con menos del 50% del parque vehicular
adaptado para la recolección separada: Coyoacán, Cuajimalpa, Cuauhtémoc, La
Magdalena Contreras, Tláhuac y Tlalpan.
Los principales obstáculos reportados para la recolección incluyeron la
obstrucción de accesos por vehículos, tráfico vehicular y el ambulantaje. En los
mercados públicos ubicados en pueblos, las limitantes eran la lejanía de la zona
urbana y el acceso, por la topografía abrupta (“El Cerro del Judío” en La Magdalena
Contreras, y pueblos de Tlalpan).
143
Recursos de organización. Continuidad en los programas. La mayoría de los
entrevistados coincidieron en que el programa de separación de residuos inició
formalmente en 2011. Las actividades comprendían pláticas a locatarios y Mesas
Directivas, repartición de trípticos y colocación de posters. En 2013 las acciones
continuaban en siete delegaciones, con actividades programadas (Azcapotzalco) o
la repartición de trípticos. En seis delegaciones el programa está suspendido:
Coyoacán, La Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Tlalpan, Venustiano Carranza
y Xochimilco.
Por lo que corresponde a los planes de manejo, la Coordinación de Proyectos
en Cuajimalpa indicó que sí contaban con éstos, pero no mostró la documentación
respectiva; además que “El Huizachito”, estaba temporalmente fuera de operación.
De acuerdo con el Director de Recolección, la generación registrada en la SEDEMA,
era menor a la real.
En la Subdirección de Servicios Urbanos en Iztacalco se encontró evidencia
de los formatos de planes de manejo de los mercados, enviados en 2011, a la
Dirección General de Regulación Ambiental, los cuales, carecieron de seguimiento
al cambiar la administración (Dirección General de Servicios Urbanos, 2011). De
acuerdo a los entrevistados el resto de las delegaciones, no contaban con los planes
de manejo para los mercados públicos.
Recursos de organización. Colaboración institucional. De acuerdo a la
información proporcionada en la JUD de Mercados de Miguel Hidalgo, en
septiembre de 2011, la Dirección de Gobierno solicitó a todos los Administradores
de los mercados públicos informar mensualmente las necesidades de
mantenimiento y obras así como el avance en la separación de residuos. En
general, se identificó que no existe una atención al manejo de residuos sólidos por
parte de las áreas administrativas en las JUD de Mercados. En cuatro delegaciones:
Iztacalco, La Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo y Milpa Alta, los Administradores
hacen un reporte a la JUD de mercados de su respectiva demarcación, en donde
integran los incidentes sobre la falta de recolección de residuos. En Tláhuac, Tlalpan
144
y Venustiano Carranza, se reporta la JUD de Mercados la falta de recolección de
residuos.
En la delegación Magdalena Contreras se reconoció dar mayor importancia
a los tianguis debido a que cuentan con un mayor número de éstos.
A excepción de la delegación Cuajimalpa, en el resto se permite el
ambulantaje, lo cual ocasiona problemas para la recolección de residuos ya que los
vehículos no pueden realizar el retiro de contenedores, vaciado de tolvas y tambos.
Cabe señalar que las autoridades de la SEDECO, Protección Civil y la
Agencia de Protección Sanitaria llevan a cabo recorridos periódicos en los mercados
para identificar las áreas de oportunidad.
Los entrevistados indicaron que en 2013, personal de la SEDEMA solicitó
formalmente los planes de manejo a las áreas de Limpia de las delegaciones
Cuajimalpa y La Magdalena Contreras; de manera informal en reuniones de trabajo,
a la JUD de Limpia en Benito Juárez. En tanto personal de la SEDECO hizo la
solicitud informal a la JUD de Mercados de Milpa Alta. Cabe señalar, que la
Dirección de Gobierno es la encargada de administrar los mercados públicos, y por
lo tanto, de diseñar los planes de manejo.
En 2013, como resultado de la entrevista con personal de la Dirección
General de Regulación Ambiental, se constató que sólo una persona estaba
encargada del registro, autorización y seguimiento de planes de manejo.
Recursos de organización. Colaboración de locatarios. El personal entrevistado
del área de Limpia externó la falta de separación de RSU en el depósito por parte
de los locatarios. Aunque sí separaban los residuos en sus locales (confirmado por
el personal de la JUD de Mercados), pagaban a personal voluntario para recolectar
en los locales, hacer el depósito en las áreas de almacenamiento y completar la
separación al 100%. En algunos mercados públicos, los voluntarios también
vigilaban la separación en el depósito y realizaban la limpieza de estas áreas.
En las delegaciones de Azcapotzalco y Cuauhtémoc los locatarios colaboran
con los gastos para hacer mejoras como techado de áreas que se han ampliado,
entre otras.
145
Recursos de infraestructura. De acuerdo con los entrevistados en el área de
Limpia, el personal de recolección hace el cálculo de la cantidad de residuos
recolectados con base en su experiencia y la capacidad de los vehículos. Cabe
subrayar, que las delegaciones son las responsables de aportar los datos de
generación de residuos a la SEDEMA, para la integración del inventario anual de la
Ciudad de México.
Debido a que en el diseño de los mercados públicos no se consideraron las
áreas de almacenamiento temporal de residuos, su ubicación en los patios de
maniobras dificulta el ingreso de los vehículos recolectores; los patios están
constantemente ocupados por vehículos de los locatarios o particulares. Se reportó
que la mayoría de los mercados carecen de estacionamientos públicos. Los
entrevistados reconocieron que las áreas de almacenamiento de residuos en su
gran mayoría no son adecuadas, no reciben mantenimiento, carecen de equipo y
limpieza. En Benito Juárez se rehabilitaron por última vez en 2011, en otros casos
no se tiene registro de la última vez en que fueron sujetas de mantenimiento, como
en Iztacalco, Milpa Alta y Xochimilco.
A decir de los entrevistados, a partir del cierre del relleno sanitario Bordo
Poniente en 2011, la descarga de vehículos recolectores en las estaciones requiere
más tiempo, ya que las cajas depositan en rellenos sanitarios en los estados de
México y Morelos. Esto ocasiona retrasos en la recolección, principalmente en
delegaciones como Azcapotzalco, la Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Milpa
Alta y Tláhuac.
Recursos financieros. De acuerdo con los entrevistados, las delegaciones no
destinan obras al mantenimiento en materia de residuos ni para apoyar el programa
de separación de residuos entre los locatarios. Las obras más recientes
corresponden a lo reportado a la Comisión de Abasto y Distribución de Alimentos
en 2012. Éstas se realizaron en cuatro mercados ubicados en tres delegaciones, se
construyó un contenedor, se reacondicionaron dos más y se hizo el cambio de
portones.
146
Recursos legales. Este fue un tema que pocos funcionarios accedieron abordar,
en el caso de las delegaciones Cuauhtémoc, La Magdalena Contreras, Milpa Alta y
Tlalpan se hizo notar que los mercados públicos son GAV pero no pagan por la
recolección de los residuos que generan y ni la LRSDF ni el procedimiento para la
separación de RSU en publicado en 2006 por la SEDEMA, se aplican. Asimismo,
que el Reglamento de Mercados Públicos resulta obsoleto así como las multas que
impone, por lo cual se carece de certeza jurídica.
Efectos en la salud pública y en aspectos estéticos o visuales.
Resultado de las carencias en los recursos analizados, el manejo inadecuado de
los RSU en los mercados públicos tiene efectos negativos observados en la salud
pública y en aspectos estéticos o visuales.
Durante la observación in situ fue posible observar que los locatarios sí
realizan la separación de los RSU en la fuente, en los locales en el interior de los
mercados y cuentan con recipientes separados para orgánicos e inorgánicos. Sin
embargo, la eficiencia en la separación de residuos observada en el depósito varía
en un rango entre el 40% y el 95%, que comparada con los datos reportados en las
entrevistas: 40% y 100%, no presenta gran variación. En consecuencia, el personal
de recolección y los voluntarios realizan la separación completa de residuos en los
patios de maniobras, cerca de lavaderos, cocinas o en la vía pública.
Las áreas de depósito están ubicadas en los patios de maniobras cerca de
lavaderos y cocinas, o en depósitos contiguos a los mercados. Cuentan con acceso
desde el interior de éstos y desde los patios de carga y descarga. En delegaciones
como Coyoacán, Cuajimalpa, La Magdalena Contreras y Tlalpan se mantienen
cerradas. En la mayoría de los mercados públicos están abiertas y con acceso
directo desde la calle. Existen mercados donde se almacenan los residuos en
depósitos sin división, sin techo y directo en el piso. Se observó que aunque las
áreas de almacenamiento se encuentren cerradas, los vecinos dejan residuos fuera
de los mercados o en la vía pública: Benito Juárez, Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo,
Milpa Alta, Tláhuac, Venustiano Carranza y Xochimilco. O bien, depositan los
residuos en los contenedores de los mercados, fueron los casos de: Azcapotzalco,
147
Miguel Hidalgo, Milpa Alta, Venustiano Carranza y Xochimilco. El contenedor de
residuos del mercado “El Chorrito” en Miguel Hidalgo está en la vía pública; en los
mercados mayoristas de la delegación Venustiano Carranza, las áreas de
almacenamiento están sobre calles transitadas. En delegaciones como Benito
Juárez y Cuauhtémoc las áreas de almacenamiento están cercanas a viviendas. En
Milpa Alta (mercados del centro), Venustiano Carranza (“Jamaica”, “Sonora”, “La
Merced” nave Mayor) y Xochimilco (Zona y Anexo), se ubican sobre calles
transitadas y con presencia de ambulantaje.
La vigilancia en el depósito la realizan voluntarios pagados por los locatarios.
La problemática más importante se identificó en los mercados grandes y los
mayoristas, debido a la cantidad de residuos que generan, la ubicación de áreas de
almacenamiento cerca de vialidades con intenso tráfico comercial, vehicular y
peatonal. En los mercados mayoristas de la delegación Venustiano Carranza, se
observó la separación de residuos cercana al 100%, que realizan los “tolveros” y
personal de la delegación.
En general, las áreas de depósito, llamadas “tolvas” no cuentan con
equipamiento y consisten de un espacio con un muro para separar los residuos
orgánicos e inorgánicos; cuando albergan contenedores y tambos, éstos están
deteriorados y carecen de tapa. La falta de mantenimiento, particularmente de
limpieza, en tolvas abiertas genera la proliferación de insectos y fauna nociva. El
depósito de residuos directamente al piso y sin protección, principalmente en el caso
de los orgánicos, puede ocasionar la contaminación del agua en cisternas por la
filtración de lixiviados (mercado “18 de Marzo” en Miguel Hidalgo”). Asimismo, la
falta de recolección diaria de estos residuos favorece la producción de malos olores.
Estas condiciones representan un foco de enfermedades infecciosas y un riesgo
para la salud pública, sin dejar de lado el efecto visual negativo.
Derivado de lo observado, es posible decir que una de las principales
limitantes para la ubicación adecuada de las áreas de almacenamiento de temporal
es el espacio, que aunado a las condiciones de falta de equipamiento y
mantenimiento, constituyen un riesgo sanitario para los locatarios y las maniobras
de carga y descarga de alimentos en los patios respectivos.
148
Durante los recorridos a mercados se observaron las condiciones obsoletas
de los vehículos recolectores, las adaptaciones que realiza el personal para
conservar los residuos separados, la necesidad de que los vehículos cuenten con
sistemas de recolección de lixiviados en la recolección de residuos orgánicos,
especialmente en los mercados mayoristas. Aún en Miguel Hidalgo, donde se
cuenta con un sector exclusivo para la recolección en mercados, un vehículo se
descompuso mientras retiraba el contenedor en el mercado “18 de Marzo”.
Se comprobó que la frecuencia en la recolección, en los mercados pequeños,
no se realiza diariamente sino cada tercer día. Los locatarios del mercado “Felipe
Astorga” en Tláhuac se quejaron por la falta de recolección diaria. En materia de
residuos, los veladores permitían el acceso al personal de recolección (mercado
“Tepito” Zona en Cuauhtémoc). Lo cual muestra la importancia de una adecuada
coordinación entre el personal de recolección y los Administradores y veladores.
En el mercado Rosa Torres en Cuajimalpa, se constató que el personal debía
cargar los tambos para su posterior vaciado en los vehículos, debido a que las
rampas no cuentan con el espacio suficiente para el paso de los vehículos. En el
centro histórico, el acceso se dificulta por el ambulantaje. Los mercados mayoristas
en Venustiano Carranza, máximos generadores de residuos, requieren maquinaria
pesada para su recolección, lo cual obstruye la circulación peatonal y las vialidades
(“Jamaica”, “Sonora” y “La Merced”).
Los obstáculos en el retiro de residuos debido a vehículos estacionados se
observó en los mercados de las delegaciones: Miguel Hidalgo (“18 de Marzo”),
Iztacalco (“San Miguel Iztacalco”) y Coyoacán (“La Bola”). En Cuajimalpa, se
corroboró el control sobre el ambulantaje en los alrededores de los mercados
públicos.
La colaboración de los locatarios en la separación de residuos en sus locales,
almacenamiento temporal, vigilancia en la separación y limpieza de esas áreas está
en función del tamaño de los mercados, el nivel de organización de las Mesas
Directivas y el papel activo de los Administradores como primer contacto con los
locatarios. Por lo general, los mercados pequeños tienen una mejor organización
que los mercados grandes o los mayoristas. En éstos últimos, el número de
149
locatarios y la actividad comercial que en ellos se presenta, dificulta la labor que
hacen los Administradores y el personal de Limpia para la separación de residuos,
principalmente en las áreas de depósito temporal. Cabe subrayar la organización y
colaboración de los locatarios y las mesas Directivas, en los mercados observados
en las delegaciones de Cuajimalpa e Iztacalco.
Por otra parte, en ninguna delegación se observó que personal de
recolección o los Administradores impartieran pláticas o repartieran trípticos.
En Azcapotzalco durante una visita a las oficinas de la JUD de Limpia en la
Colonia El Gas, se observaron las filas de camiones recolectores para descargar en
la estación de transferencia.
Como resultado, de los 55 mercados públicos observados: 21 presentaron
características del Nivel I (bajo); 6 del nivel II (medio) y 28 del Nivel III (alto). Los
efectos negativos por la falta de recolección de residuos en los mercados públicos
ubicados en pueblos de difícil acceso debido a la topografía abrupta, y la
proliferación de tiraderos clandestinos, fueron reportados por los entrevistados de
la JUD de Mercados en la delegación Tláhuac y por el JUD de Recolección en
Tlalpan.
El cuadro 8 resume las características de los funcionarios entrevistados en
las delegaciones y el cuadro 9, el manejo de los RSU en los estudios de caso.
150
Cuadro 8. Funcionarios entrevistados en las delegaciones
Delegación Núm. entrevistas
DGSU*
Puesto Antigüedad en el
puesto
Capacitación Núm. entrevistas
DG**
Puesto Antigüedad en el puesto
Capacitación
Azcapotzalco 1 Jefe de Oficina. JUD de Limpia
1.5 años Sí - - - -
Benito Juárez 1 JUD de Limpia. 3 años Sí - - - - Coyoacán 1
Asistente. JUD de Limpia
21 años No - - - -
Cuajimalpa de Morelos
1 Director de Área Limpia
3 meses*** Sí 1 Líder Coordinador de Proyecto
1.5 meses No
Cuauhtémoc 1 Director de Área Recolección
1 año*** Sí 1 JUD Mercados y Plazas Comerciales
6 meses No
Iztacalco 1
Subdirector de Limpia
1 año Sí 1 JUD de Mercados
1 mes No
La Magdalena Contreras
1 Asistente. JUD Limpia
8 años Sí 1 JUD de Mercados
9 meses No
Miguel Hidalgo 1 JUD de Recolección
3.5 años*** Sí 1 Auxiliar. JUD de Mercados
3 años Sí
Milpa Alta 1 JUD de Limpia 1 año*** Sí 1 Auxiliar. JUD de Mercados
3 años No
Tláhuac 1 Asistente. JUD de Limpia
20 años Sí 1 JUD de Mercados
4 meses No
Tlalpan 1 JUD de Recolección
11 meses***
Sí 1 JUD de Mercados
4 meses No
Venustiano Carranza
1 JUD de Recolección
9 meses*** Sí 1 JUD de Mercados
4 años Sí
Xochimilco 1 Jefe de Oficina. Limpia
35 años Sí 1 Auxiliar. JUD de Mercados
12 años Sí
Total 13 10
Fuente: Elaboración propia con base en la información recopilada en las entrevistas.
*DGSU: Dirección General de Servicios Urbanos
**DG: Dirección de Gobierno
*** Personal que había laborado en las Direcciones de Limpia o de Recolección de Residuos
151
Cuadro 9. Manejo de los residuos sólidos urbanos en los mercados públicos. Estudios de caso
Delegación Mercados
Públicos(1)
Locales(1) Generación
Entrevistas
Separación
Eficiencia
(%)
Almacenamiento
Reportada y observada
Recolección
Reportada y
observada
Mercados
Públicos
Observados
Núm. (%) Núm. (%) Total (t/d)
RO (%)
RI (%)
Repor. Obs. Tipo Tipo Frecuencia Núm.
(%) Nivel2
Azcapotzalco 19 7.8 3 537 6.2 - - - 85-90 80 Contenedores, tolvas y tambos
Rutas L-D una fracción
4 7.3 III (4)
Benito Juárez 16 6.6 3 723 6.5 9.65 40 60 100 80 Tolvas y tambos Sector y rutas
L-S una fracción
5 9.1 III (5)
Coyoacán 22 9.1 3 542 6.2 14.56
47 53 80 90 Contenedores, tolvas y tambos
Rutas L-S una fracción
6 10.9 I (4) II (2)
Cuajimalpa de Morelos
5 2.1 405 0.7 7.20 60 40 97 95 Tolvas y tambos Rutas L-S una fracción
4 7.3 I (4)
Cuauhtémoc 39 16.1 14 248 24.9 320.00 40 60 40 40 Tolvas y contenedores
Sector y rutas
L-D dos fracciones
6 10.9 I (1) III (5)
Iztacalco 16 6.6 3 145 5.5 19.30
100 - 70 90 Tolvas, contenedores y tambos
Rutas L-S una fracción
3 5.5 I (2) II (1)
La Magdalena Contreras
5
2.1 354 0.6 12.50 40 60 80 90 Tolvas, tambos Rutas L-D una fracción/ terciada
3 5.5 I (3)
Miguel Hidalgo 19 7.8 6 671 11.7 40.00 50 50 75 85 Contenedores Sector L-D una fracción
3 5.5 I (1) III (2)
Milpa Alta 9 3.7 743 1.3 12.67 - - 85 85 Tolva y tambos Sector y rutas
L-D una Fracción/ terciada
4 7.3 I (3) III (1)
Tláhuac 19 7.8 1 464 2.6 0.23 - - 90 90 Contenedores y tambos
Rutas L-S una fracción
5 9.1 I (4) II (1)
Tlalpan 20 8.3 1 483 2.6 28.60 - - 70 90 Contenedores y tambos
Rutas L-D una fracción
4 7.3 I (1) II (1) III (2)
Venustiano Carranza
42 17.4 15 501
27.2 224.80 13 87 90-95 75 Tolvas y tambos Sector y rutas
L-D dos fracciones
6 10.9 II (1) III (5)
Xochimilco 11 4.6 2 298 4.0 42.60 40 60 70 65 Contenedores y tambos
Sector y rutas
L-D una fracción
2 3.6 III (2)
Total 242 100.0 57 114 100.0 732.11 55 100.0
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados en entrevistas y observación directa en mercados seleccionados. (1) SEDECO (2013). (2) De acuerdo al cuadro 6: I= bajo, II= medio, III= alto. L= Lunes, D= Domingo, S= Sábado,
152
Capítulo 5
Discusión de resultados
Las causas que han limitado una adecuada gestión de residuos en los mercados
públicos de la CDMX son inherentes a los aspectos legales, institucionales y
administrativos, en los ámbitos ambiental y económico.
El marco conceptual de la gestión de residuos muestra su diferente evolución
en los países desarrollados y en los países en vías de desarrollo. Principalmente
que estos últimos no han superado los enfoque de protección a la salud humana y
el diseño de legislación así como la carencia de herramientas para contar con
sistemas de manejo de residuos eficientes. Esto puede explicarse en parte, porque
en los países de América Latina la gestión ambiental inicia con más de una década
de retraso en relación a los países desarrollados.
En el contexto nacional se realizaron ajustes a principios de 1980 para
establecer la gestión ambiental como una actividad, principalmente a cargo del
Estado. A partir de la descentralización de la gestión ambiental y de la distribución
de competencias en los tres órdenes de gobierno, con la publicación de la LGEEPA,
en 1988, quedaron establecidas las bases de corresponsabilidad; se definieron los
principios, la orientación de la política ambiental y la coordinación gubernamental.
La distribución de competencias en materia de residuos quedó establecida
en la Ley marco, pero se requería de la publicación de una legislación específica
para fundamentar la distribución de atribuciones, facultades y funciones de los tres
órdenes de gobierno. Dicho objetivo se logró con la publicación de la LGPGIR y la
LRSDF, quince años después, con un claro desfasamiento en relación con la
LGEEPA.
En el contexto histórico cabe señalar, que el problema de generación de
residuos en la CDMX está vinculada a su desarrollo económico, al aumento en la
población a partir de 1930 y la ausencia de una planeación urbana. Si bien existieron
intentos infructuosos de solucionar el problema de manejo de residuos con medidas
técnicas, no fue hasta 1970, cuando los servicios públicos quedaron a cargo de las
delegaciones. Lo cual marcó el inicio de la planeación de la recolección de residuos.
153
Posteriormente, a principios de los años 80 con la instrumentación del Plan Maestro
de Residuos Sólidos iniciaron acciones para la clausura de tiraderos a cielo abierto
y el aumento de infraestructura, con la construcción de más estaciones de
transferencia.
La LRSDF y su reglamento establecen las responsabilidades de las
autoridades de la SEDEMA, la SOBSE y las delegaciones, como los principales
actores de la administración pública encargada de llevar a cabo la política de
residuos en la CDMX, con base en la prevención, minimización y la gestión integral.
Asimismo, un alto grado de coordinación horizontal entre dichos actores, lo cual
requiere de mecanismos de negociación y concertación para evitar la fragmentación
en la gestión. Si bien, la SEDEMA, aunque tiene la mayor responsabilidad en la
formulación, evaluación y seguimiento de la política de residuos y menor a nivel
operativo en la implementación, no posee aún el peso específico ni la jerarquía
institucional para actuar como coordinadora del resto de los actores. Por el contrario,
la SOBSE y las delegaciones tienen una mayor responsabilidad en el nivel operativo
y mayor jerarquía en el funcionamiento del gobierno pero colaboran escasamente
con la SEDEMA en la articulación de una política integral y transversal. Esto muestra
que los problemas de implementación están relacionados con la propia política y
con el contexto en que se implementa.
Por lo anterior, la colaboración interinstitucional entre la SEDEMA y la
SOBSE para el diseño y revisión del PGIRS, como el principal instrumento para la
implementación de la política de residuos sólidos, no se ha consolidado. Aunque el
primer Programa planteó el objetivo de migrar de la recolección y disposición final a
la gestión integral, particularmente, centrando su atención en los GAV, no fue sujeto
de un seguimiento durante su ejecución y de una evaluación a su término.
Respecto al diseño del PGIRS se identifican dos debilidades. La primera
radica en que no establece metas ni objetivos para la reducción en la generación de
residuos sólidos; tampoco acciones de prevención a fin de lograr una gestión
integral basada en una visión sistémica congruente con los principios de reducción,
reutilización y reciclado.
154
En este sentido, no obstante existir la legislación, el PGIRS 2004-2010 y los
lineamientos para la separación de residuos en los mercados públicos, ésta se inició
como resultado del cierre del relleno sanitario Bordo Poniente, en 2011. En
consecuencia, el segundo Programa implementado a finales de 2010, no alcanzó la
meta de lograr que todos los mercados públicos que fueran generadores de alto
volumen contaran en 2011 con sus respectivos planes de manejo.
La SEDEMA inició la integración de datos sobre planes de manejo en los
inventarios, a partir de 2004. La ejecución de este instrumento de política ha
registrado un avance considerable y sostenido en diversos rubros desde 2011; sin
embargo, carecen de datos actualizados del sector mercados en general.
El segundo PGIRS implementado a finales de 2010, mantuvo las estrategias
del programa anterior y agregó otras seis, pero no estableció el presupuesto para
su ejecución. Por otra parte cabe señalar que hasta 2013, la SEDEMA no había
ingresado proyectos de residuos sólidos, en el marco de acuerdos de colaboración
y de los mecanismos de coordinación, que presta el gobierno federal a los gobiernos
estatales y municipales para financiar proyectos para programas de gestión.
Estas carencias se atribuyen a la falta de recursos financieros destinados a
la ejecución, seguimiento y evaluación del PGIRS vigente. De acuerdo a lo
discutido, la SEDEMA tiene limitantes para: i) instrumentar mecanismos de
coordinación y colaboración con las delegaciones y la SOBSE para diseñar, mejorar
la ejecución, seguimiento y evaluación del PGIRS, ii) integrar un inventario de
planes de manejo, iii) contar con el personal encargado del seguimiento, su
evaluación y de un sistema de información, y iv) gestionar proyectos de residuos
con el apoyo del gobierno federal. Asimismo, para instrumentar mecanismos de
coordinación y colaboración con la SEDECO, para lograr la transversalidad de la
variable ambiental en los mercados públicos.
Lo anterior, aunado a lo establecido en la LRSDF en relación a la aplicación
de sanciones a los infractores a cargo de las delegaciones, que al mismo tiempo
son administradoras de los mercados públicos.
155
La organización es un recurso que se basa en el desempeño de los actores
individuales, en la formación de redes de comunicación y en la calidad de la
estructura administrativa. En este sentido, internamente la SEDEMA se ve afectada
por el desfasamiento entre los periodos de administración trianuales en las
delegaciones y la ALDF, y sexenales en las Secretarías. Mientras que el personal
sindicalizado permanece en sus puestos, lo cual es una fortaleza que asegura la
prestación del servicio de recolección de residuos.
En el sector económico las autoridades han restado importancia a la gestión
de residuos en los mercados públicos, no obstante el riesgo sanitario que implica el
deficiente almacenamiento y la recolección de residuos aunado al mantenimiento
de la infraestructura. El marco legal, institucional y administrativo no considera en
sus instrumentos la gestión de residuos en los mercados públicos: los actores, los
recursos y responsabilidades. El Reglamento de Mercados Públicos resulta
obsoleto e inoperante porque no responde a los cambios administrativos: aunque
esta situación representa una falta de certeza jurídica, no se ha logrado una
actualización del mismo.
Dicha situación se trató de subsanar en dos momentos. Primero, con la
publicación en 2013 de las políticas económicas de protección y fomento de los
mercados públicos, con un alcance sexenal. Sin embargo, cabe señalar que durante
el proceso que dio lugar a tales políticas e incluyó la realización de mesas de trabajo
con la participación de representantes de las Secretarías de Gobierno, Finanzas,
Protección Civil, Obras y Servicios y Desarrollo Urbano y Vivienda, no se incluyó a
la SEDEMA ni a la Agencia de Protección Sanitaria. El diagnóstico de necesidades
en los mercados consideró, entre otros aspectos, problemas en instalaciones
eléctricas, drenaje, techumbre, giros y financiamiento, así como la actualización del
marco legal. Sin embargo, no incluyó las instalaciones de almacenamiento temporal
de residuos sólidos, sí establece reducir la generación de los residuos en el marco
de un medio ambiente amigable.
Lo anterior pone en evidencia que las políticas económicas para el rescate
de los mercados públicos se encaminan a soluciones fragmentadas y no integrales;
consideran a actores estrictamente del ámbito económico. Se pierde de vista, que
156
los mercados públicos como canales de abasto necesitan asegurar el control del
riesgo sanitario; que las instalaciones deben incluir a las destinadas al
almacenamiento de residuos; que deben ser adecuadas y sujetas de mantenimiento
para evitar la acumulación de residuos y la proliferación de fauna nociva. Asimismo,
que la separación de RSU no es suficiente para lograr la reducción en la generación
de residuos.
El segundo momento se refiere a la publicación en 2015, de los lineamientos
para la operación de los mercados; sin embargo, tal ordenamiento no incluye la
gestión integral de residuos. Esto pone en evidencia que la variable ambiental no
ha alcanzado el objetivo de transversalidad institucional, no ha permeado en el
ámbito económico para recibir la atención adecuada para incluirse en la agenda
pública con objetivos a corto, mediano y largo plazos. Para el caso que me ocupa,
entre la SEDEMA, la SEDECO y las delegaciones.
Las delegaciones son responsables de la administración de los mercados
públicos, pero no han concretado la formulación de los planes de manejo. Más aún,
la LRSDF las responsabiliza de sancionar a los infractores de la Ley, previa
denuncia para que la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial inicie
un proceso legal. Esto tiene un doble impacto: primero, porque no se aplica la
legislación ambiental, y segundo, porque la falta de pago de los GAV por los
servicios de recolección y recepción de residuos incide en la recaudación de
recursos de las autoridades centrales, en detrimento del servicio de recolección.
Por otra parte, queda claro que los actores políticos de naturaleza pública,
esto es, en la esfera de la administración gubernamental, presentan debilidades que
les impiden desempeñar sus funciones y responsabilidades adecuadamente.
En el marco de la descentralización de estos espacios públicos, desde finales
de 2010, las delegaciones manejaron integralmente el presupuesto destinado al
mantenimiento de los mercados públicos. De manera paulatina, en el presupuesto
de egresos, se asignaron recursos fiscales adicionales. En 2012, la aplicación de
recursos financieros para realizar obras de mantenimiento relacionadas con el
manejo de residuos, como el mantenimiento a las áreas, fueron mínimas. No fue
sino hasta 2015 que se concretaron los recursos del fondo para la mejora de los
157
mercados públicos, con un presupuesto de 70 millones de pesos, que la SEDECO
canalizaría a las delegaciones. Sin embargo se requería de la colaboración de las
autoridades delegacionales para aportar hasta un 40% de los recursos necesarios
en el desarrollo de los proyectos. En el entendido de que la SEDECO aportaría el
restante 60%, lo cual requirió de acuerdos de colaboración entre ambas entidades.
En 2013 los estudios de caso aportan evidencia de las debilidades para la
una gestión integral y el impacto ambiental derivado de un manejo inadecuado de
los residuos sólidos generados en los mercados públicos de la CDMX.
Específicamente, las áreas administrativas delegacionales involucradas
operativamente en la gestión de residuos son: i) la JUD de Recolección o JUD de
Limpia adscritas a la Dirección General de Servicios Urbanos y ii) la JUD de
Mercados y el personal con presencia en los MP: Administradores, auxiliares y los
veladores, todos adscritos a la Dirección de Gobierno de la Dirección General
Jurídica y de Gobierno.
Únicamente, la delegación Miguel Hidalgo cuenta con un sector para la
recolección de residuos en mercados públicos, mientras que en el resto de las
delegaciones, se atiende preferentemente a los mayores generadores de residuos.
En el resto de los mercados públicos se recolecta por rutas generales. Los recursos
humanos limitados así como el parque vehicular obsoleto e inadecuado para la
recolección separada, constituyen un obstáculo para la prestación de un servicio
eficiente. Los efectos se identifican en la frecuencia y cobertura, así como en la falta
de inventarios confiables de generación de residuos. Dado que esta constituye el
criterio para definir si un generador es GAV, se carece de elementos para concluir
que todos los mercados públicos se encuentran en dicha clasificación.
Por otra parte, aunque el personal de recolección ha recibido capacitación,
en su mayoría desconoce lo relativo a los planes de manejo. En este sentido, la
capacitación no es acorde con las funciones que desempeñan los servidores
públicos. En el caso de los planes de manejo, la responsabilidad del personal se
limita a la recolección segregada y coordinada con el personal de Mercados, para
contar con las facilidades de acceso a las áreas de almacenamiento temporal y
realizar el retiro de residuos.
158
Por su parte, las JUD de Mercados desconocen su responsabilidad en la
gestión de residuos, carecen de capacitación en la materia y el personal presenta
una gran movilidad. Cabe señalar que debido a las particularidades que presentan
las delegaciones en cuanto a número de mercados y locatarios, y su carácter de
minoristas o mayoristas, las necesidades de personal tanto de recolección como
para administrarlos son diferentes. La colaboración con el personal de recolección
se limita a reportar la falta de esta actividad, con escasa atención a las actividades
para apoyar los programas de separación de residuos. Los efectos negativos se
observan en la eficiencia en la separación de RSU, principalmente en el depósito
temporal en áreas de almacenamiento.
A nivel interinstitucional no se percibe que las delegaciones atiendan las
recomendaciones de las autoridades responsables de llevar a cabo inspecciones
en los mercados públicos, tales como, la SEDECO, Protección Civil, la ALDF y la
Agencia de Protección Sanitaria.
Si bien los locatarios, como actores de naturaleza privada y depositarios de
la política de residuos, han avanzado en la separación de RSU en dos fracciones
en la fuente, en la mayoría de los mercados no han asumido completamente su
responsabilidad como generadores. Principalmente, en el depósito separado de
residuos y en el mantenimiento de las áreas de almacenamiento. Esto tiene como
consecuencia que el personal de recolección haga la separación al 100% con la
ayuda de voluntarios. Lo anterior refleja la carencia de atención al rubro de residuos
y el desconocimiento de los locatarios en cuanto a sus obligaciones y
responsabilidades en esa materia.
Por lo que corresponde a los recursos de infraestructura, la principal
problemática está vinculada al deterioro, y falta de mantenimiento y equipo en las
áreas de almacenamiento temporal en los mercados. Éstas se han visto afectadas
por el deterioro de éstos, los cambios en la zonificación original de giros y la falta de
espacio. Al paso del tiempo, la falta de mantenimiento se manifiesta en su deterioro,
con el consecuente impacto ambiental, debido a que, las delegaciones, aplican
recursos financieros disponibles para solventar necesidades que representan un
riesgo para los inmuebles.
159
La carencia de un sitio de disposición final para los residuos generados en
la CDMX, constituye un efecto indirecto negativo en la recolección de residuos. Esto
debido al incremento en el tiempo de espera de los vehículos recolectores para
descargar en las estaciones de transferencia. Así se pone en evidencia la carencia
de un sistema de gestión integral sustentable de residuos.
Los resultados de esta investigación muestran que, las causas de una
implementación completa de la política de residuos sólidos en los mercados
públicos de la CDMX, se identifican en los recursos humanos, materiales, equipo,
de organización e infraestructura, tanto al interior de las delegaciones como
interinstitucionales. Asimismo, el manejo inadecuado de los RSU en los mercados
tiene efectos directos observados locales en la salud humana y en aspectos
estéticos o visuales. Los efectos indirectos, resultado de la falta de separación en la
fuente, se identifican en los sitios de disposición final por el depósito de residuos
mezclados, la generación de biogás y en consecuencia, de emisiones de gases
efecto invernadero, en el nivel global.
Con esta discusión se da respuesta a las preguntas de investigación. Los
mercados públicos no se encuentran en condiciones de formular planes de manejo
de residuos, conforme a los requisitos para su formulación de acuerdo a la
SEDEMA. Asimismo, lo anterior prueba la hipótesis de la cual parte esta
investigación: las principales limitantes que han impedido la implementación de la
política de residuos en los mercados públicos de la CDMX, a través de un
instrumento como el plan de manejo, se identifican en los aspectos legales,
institucionales y administrativos. Principalmente, por la inexistencia de un sistema
de manejo integral de residuos que apoye las acciones de los GAV; en el ámbito
económico, por la carencia de un instrumento legal que establezca la gestión
integral de residuos en el nivel institucional y el manejo integral en los mercados.
Además, por la inexistencia de mecanismos de colaboración interinstitucional
orientados a lograr la transversalidad de la variable ambiental.
160
Capítulo 6
Conclusiones y propuestas de estrategias de política pública
6.1 Conclusiones
Este estudio muestra el vínculo existente entre el desarrollo y la gestión integral de
RSU, así como las limitantes y retos que enfrenta el gobierno de la CDMX para
contar con un sistema de manejo eficiente, superar los enfoques de protección a la
salud y el diseño de legislación, a fin de migrar del servicio de recolección a la
gestión integral. En este sentido, la legislación ambiental en la materia ha resultado
insuficiente para que los mercados públicos realicen un manejo integral de sus
residuos.
El marco teórico las políticas públicas y el modelo de implementación
utilizado establecen la importancia de los actores, sus recursos y las instituciones.
De esta manera, el confrontar el marco teórico con los estudios de caso empíricos,
para la implementación de una política concreta, ofrece mayores elementos para el
análisis y mejora de sus instrumentos.
En esta investigación se ha identificado la importancia, por una parte, de los
actores político-administrativos: la SEDEMA, la SOBSE y las delegaciones, como
los principales responsables de la ejecución del PGIRS. Mientras que en el ámbito
económico, la SEDECO y las delegaciones tienen un papel preponderante; la
primera en el diseño de políticas para los canales de abasto, y las delegaciones
como administradoras de los mercados públicos. Por la otra, de los actores de
naturaleza privada, los depositarios de la política de residuos sólidos: los locatarios,
que no han asumido por completo su responsabilidad para lograr un manejo integral.
Sin embargo, como GAV requieren de la administración pública para cumplir con la
formulación de sus planes de manejo.
Los citados actores no han logrado la completa implementación de la política
de residuos, ya que ésta se reduce a la separación de RSU en los mercados. Las
principales causas de esto se identifican en debilidades en los aspectos legales,
institucionales y administrativos. En la esfera ambiental porque la SEDEMA, la
SOBSE y las delegaciones no han concretado una adecuada colaboración y
161
coordinación interinstitucional para contar con un sistema de manejo de residuos
que permita un adecuado control de los GAV pero que también facilite el
cumplimiento de sus obligaciones y las acciones derivadas de los mismos. En el
ámbito económico, las autoridades de la SEDECO, por la falta de integración de la
gestión de residuos en la política económica. Las autoridades delegaciones por
incumplir con la formulación de los planes de manejo y por carecer de lineamientos
para el manejo integral de residuos en los mercados. Esto muestra que no se ha
alcanzado el objetivo de posicionar a la variable ambiental con un carácter de
transversalidad en las políticas públicas.
Estas condiciones han ocasionado que el manejo inadecuado de los RSU en
los mercados públicos de la CDMX tenga efectos negativos observados en la salud
pública y en aspectos estéticos o visuales del espacio público.
En este contexto, y debido a la carencia de recursos financieros, humanos,
de organización y de infraestructura, hasta 2013 los mercados, que cumplieran con
la condición de ser GAV, no estaban en condiciones de formular sus planes de
manejo, acorde con los requerimientos de la SEDEMA.
Derivado de los resultados obtenidos en esta investigación, los actores
políticos deberán realizar acciones en el ámbito de su competencia para minimizar
los efectos actuales del manejo de residuos en los mercados públicos y avanzar en
la implementación de la política de residuos la CDMX.
Debido al carácter exploratorio de este estudio, futuras investigaciones
podrán profundizar tanto en aspectos de la gestión como del manejo de residuos en
los mercados. Asimismo, existen áreas de oportunidad para vincular la variable
ambiental con aspectos sociales y económicos, dada la importancia de estos
espacios públicos, para preservarlos como espacios de convivencia, tradición,
cultura y fuente de empleo.
6.2 Propuestas de estrategias
De acuerdo a los hallazgos identificados en esta investigación, se propone
principalmente, contar con un sistema de manejo integral sustentable de residuos y
que la variable ambiental se integre como una política transversal en el ámbito
162
económico. En tanto se resuelven los vacíos de la LRSDF, resulta recomendable
un instrumento en el sector económico que establezca la responsabilidad de los
principales actores políticos en la gestión de residuos. En este sentido, vale la pena
considerar la experiencia internacional en la gestión de residuos con base en un
marco regulatorio tanto para los mercados mayoristas como minoristas, con un
enfoque de administración integral donde la variable ambiental aporta valor a los
mercados; sin embargo, cabe señalar que a la fecha, el esquema de la
administración de los éstos en la CDMX, no considera la figura de los
concesionarios.
Las autoridades delegacionales diagnosticarán la conveniencia de establecer
un reglamento para el manejo de residuos acorde al número de mercados y
locatarios, así como su carácter de mayoristas y/o minoristas en su demarcación.
Aspectos legales
1. Revisar la LRSDF para: i) establecer la prioridad de la estrategia de
prevención, ii) incluir instrumentos económicos para incentivar el
cumplimiento de la legislación, iii) eliminar las obligaciones diferenciadas que
hay entre la población en general como generadora de una baja cantidad de
residuos y los GAV, iv) desvincular a las delegaciones de la aplicación de
sanciones por el incumplimiento de la Ley.
2. Evaluar la conveniencia de modificar el Sistema Profesional de Carrera en el
gobierno de la CDMX, de tal manera, de garantizar la profesionalización del
personal y la continuidad de los programas.
Aspectos institucionales
3. La SEDEMA deberá negociar ante la Comisión de Preservación del Medio
Ambiente y Protección Ecológica y Cambio Climático de la ALDF, la
asignación de recursos para la evaluación del PGIRS vigente; la
actualización del nuevo programa, su ejecución y seguimiento.
4. En el nivel local es necesario que la SEDEMA, la SOBSE y las delegaciones
establezcan convenios de colaboración para contar con un sistema integral
163
sustentable de residuos. Se propone el modelo ISWM. Esto llevará
necesariamente a conseguir los recursos financieros para fortalecer sus
capacidades institucionales y clarificar los objetivos de la política.
5. Para lograr dicho objetivo se propone la reactivación de la Comisión para la
Gestión Integral de los Residuos, que existió formalmente entre 2008 y 2012,
haciendo una revisión de sus atribuciones y asignándole los recursos
necesarios para su operación.
6. La Dirección General de Regulación Ambiental y la Dirección General de
Planeación y Coordinación de Políticas de la SEDEMA deben realizar una
evaluación de los instrumentos de política: el PGIRS y el plan de manejo.
7. La SEDECO deberá incluir en las políticas de rescate de los MP de la CDMX
la gestión integral de residuos sólidos.
8. A través de un convenio de colaboración, la SEDEMA, la SOBSE, la
SEDECO y las delegaciones, pueden concretar un programa de formulación
de planes de manejo en los mercados públicos, su seguimiento y evaluación.
9. La SEDECO debe negociar ante la ALDF la asignación de los recursos
necesarios para la implementación del programa citado. Estos recursos
deberán de programarse en el presupuesto fiscal para la CDMX en el año
fiscal 2017. Se recomienda iniciar con un proyecto piloto.
10. A través de la Dirección General de Abasto, la SEDECO deberá establecer
como obligatorio el diseño de las áreas de almacenamiento temporal en los
proyectos de nuevos mercados públicos.
11. La SEDECO deberá negociar ante la ALDF los recursos financieros para la
reubicación y mejora de los mercados.
12. Las delegaciones, a través de las Direcciones Generales de Servicios
Urbanos evaluarán los recursos necesarios para contar con un sector para la
recolección diaria de las dos fracciones de RSU en todos los mercados.
13. Con base en el Código Fiscal del Distrito Federal, existe la posibilidad de
realizar acuerdos para que las delegaciones, si fuera el caso, transportaran
los residuos a plantas de tratamiento con vehículos propios. Esto disminuiría
el pago en los servicios de recolección y transporte.
164
14. Las delegaciones, a través de las Direcciones Generales de Obras de
Desarrollo Urbano solicitarán la evaluación de la ubicación de las áreas de
almacenamiento y su equipamiento.
Aspectos administrativos
15. A través de las Direcciones de Gobierno, las delegaciones, deberán evaluar
la conveniencia de diseñar un reglamento interno para los mercados
públicos, el cual incluya el manejo de residuos. Este instrumento deberá
desglosar las obligaciones de la administración, de los locatarios,
proveedores y usuarios en el manejo de residuos. Los responsables de la
formulación de los planes de manejo. La separación en la fuente y en el
depósito temporal; tipo de almacenamiento y equipamiento; condiciones de
mantenimiento y vigilancia; mantenimiento de todas las instalaciones. La
coordinación para la recolección de residuos sólidos. Un programa para
fomentar, el reúso y reciclado, y las campañas a locatarios, proveedores y
clientes.
16. El procedimiento de separación de residuos publicado en 2006 estableció
adecuadamente el diagrama de colaboración entre los principales actores
públicos: las delegaciones, la SEDEMA y la SOBSE. Entre los privados: los
locatarios y las Mesas Directivas; en ambos casos, también sus
responsabilidades. Sin embargo, habrá que definir si la recolección de
residuos la lleva a cabo la SOBSE, o como a la fecha, las delegaciones.
17. Las Direcciones de Limpia y de la Dirección General Jurídica y de Gobierno
deberán proporcionar, a los funcionarios públicos, la capacitación adecuada
para desempeñar sus funciones en materia de gestión de residuos sólidos y
para llevar a cabo el procedimiento administrativo de todos los programas
gubernamentales. Asimismo, capacitar al personal de base de acuerdo a sus
actividades.
18. Fomentar la cooperación y colaboración entre el personal de las Direcciones
Generales de Limpia y General Jurídica y de Gobierno.
165
19. Una vez definido el personal que se encargará del diseño del plan de manejo
de residuos, iniciar la caracterización de residuos sólidos y la integración de
bases de datos para establecer una línea base a partir de la cual, se definan
objetivos y metas para disminuir la generación de residuos.
20. Entre las acciones para disminuir la generación de RSU deberán incluirse las
medidas preventivas en la generación de residuos orgánicos e inorgánicos.
En el primer caso, dado que no está considerado en el diseño de planes de
manejo, fomentar la donación de alimentos (que no representen un riesgo
sanitario), a comedores comunitarios y a bancos de alimentos. En el segundo
caso, fomentar las prácticas de reúso y reciclaje.
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185
APÉNDICES
186
Apéndice I. Guía para entrevista estructurada a funcionarios operativos de la
Dirección de Limpia en las delegaciones de la Ciudad de México.
Nombre (sólo como referencia): Puesto: Estructura ( ) Base ( ) Otro ( )
Delegación: Fecha:
Lugar de entrevista:
Hora:
1. ¿Cuáles son sus funciones?
2. ¿Cuál es su antigüedad en el puesto?
3. ¿Ha tomado cursos que le ayuden al mejor desempeño de sus funciones?
4. ¿Le han resultado de utilidad dichos cursos?
5. ¿Cómo está organizada la recolección de residuos en los mercados públicos?
6. ¿Con qué personal cuenta para la recolección de residuos en los mercados públicos?
7. ¿Con cuántos vehículos cuenta para la recolección de residuos en los mercados públicos?
8. ¿Qué condiciones reúnen los vehículos de recolección de residuos (modelo, con división para orgánicos e inorgánicos, programa de mantenimiento)?
9. ¿Cuántos mercados públicos hay en la delegación?
10. ¿Cuál es la generación de residuos por mercado público?
11. ¿En qué horario se recolectan los residuos en los mercados públicos?
12. ¿Con qué frecuencia recolectan los residuos en los mercados públicos?
13. ¿Existen contenedores separados en el área de almacenamiento de residuos en cada mercado público?
187
14. ¿Considera que las instalaciones para el almacenamiento de residuos son adecuadas?
15. ¿Las áreas donde están los contenedores se encuentran cerradas?
16. ¿Quiénes depositan residuos en los contenedores de los mercados públicos?
17. ¿Existe vigilancia para asegurar que los locatarios o vecinos depositen los residuos separados?
18. ¿Por qué los vecinos depositan residuos en los contenedores de los mercados públicos?
19. ¿Cuándo inició la separación de residuos en los mercados públicos?
20. ¿Qué medidas se han implementado para apoyar la separación de residuos?
21. ¿En qué porcentaje se realiza la separación de residuos en los mercados públicos?
22. ¿Cómo calificaría la participación de los locatarios en la separación de residuos?
23. ¿Qué es un plan de manejo de residuos?
24. ¿Los mercados públicos de la delegación cuentan con planes de manejo de residuos para cada uno de ellos?
25. ¿Por qué no cuentan con planes de manejo de residuos?
26. ¿Alguna autoridad le ha solicitado el plan de manejo de residuos para los mercados públicos?
27. ¿A qué Área de la delegación le corresponde hacer los planes de manejo de residuos para los mercados públicos?
28. ¿Cuáles son las Áreas de la delegación con responsabilidad en residuos en los mercados públicos?
29. ¿Tiene usted comunicación con ellas?
30. ¿Cuáles son los principales problemas que identifica en los mercados relacionados con residuos?
31. ¿Qué importancia tiene la recolección de residuos en la delegación?
188
Apéndice II. Guía para entrevista estructurada a funcionarios operativos de la
Dirección de Gobierno en las delegaciones de la Ciudad de México.
Nombre: Puesto: Estructura ( ) Base ( )
Delegación: Fecha:
Lugar de entrevista:
Horario:
1. ¿Cuáles son sus funciones?
2. ¿Cuál es su antigüedad en el puesto?
3. ¿Ha tomado cursos para el mejor desempeño de sus funciones?
4. ¿Le han resultado de utilidad dichos cursos?
5. ¿Cuántos mercados públicos hay en la delegación?
6. ¿Qué personal tiene asignado a los mercados públicos?
7. ¿En qué horario laboran los Administradores?
8. ¿En qué horario laboran los veladores?
9. ¿Los Administradores y veladores le reportan sobre la separación de residuos?
10. ¿Considera que las instalaciones para el almacenamiento de residuos son adecuadas?
11. ¿Considera que las reparaciones que se hacen en los mercados son suficientes?
12. ¿Cuándo inició la separación de residuos en los mercados públicos?
13. ¿Qué medidas se han implementado para apoyar la separación de residuos?
14. ¿En qué porcentaje se realiza la separación de residuos en los mercados públicos?
15. ¿Cómo calificaría la participación de los locatarios en la separación de residuos?
16. ¿Qué es un plan de manejo de residuos?
189
17. ¿Los mercados públicos de la delegación cuentan con planes de manejo de residuos para cada uno de ellos?
18. ¿Por qué no han formulado planes de manejo para los mercados públicos?
19. ¿A qué Área de la delegación le corresponde hacer los planes de manejo de residuos en los mercados públicos?
20. ¿Alguna autoridad le ha solicitado los planes de manejo de residuos de los mercados públicos?
21. ¿Cuáles son las áreas de la delegación con responsabilidad en residuos en los mercados públicos?
22. ¿Tiene usted comunicación con ellas?
23. ¿Cuáles son los principales problemas que identifica en los mercados públicos en materia de residuos?
24. ¿Qué importancia tiene el Área de Mercados en la delegación?
190
Apéndice III. Guía de observación para mercados públicos en la Ciudad de México.
Institución: Centro Interdisciplinario de Investigaciones y Estudios
sobre Medio Ambiente y Desarrollo. IPN
Proyecto de investigación: Retos para la implementación de la política de residuos
sólidos en los mercados públicos de la Ciudad de México
Observador: Rosalba Esther Morales Pérez
Objetivo: Observar el manejo de los residuos sólidos urbanos en mercados públicos seleccionados
Mercado público a
observar:
Nombre del
Administrador:
(Nombre, número, ubicación, número de locatarios)
Registro de información: Notas en libreta y fotografías. Posterior vaciado a archivo
electrónico
Fecha:
Hora:
Observaciones/dudas:
Almacenamiento temporal
Ubicación del almacenamiento:
Forma de almacenamiento:
Tipo de contenedores:
Número de contendores:
Capacidad:
Condiciones:
Funcionalidad de los contenedores y del área de depósito:
Los locatarios/vecinos depositan por separado los residuos en orgánicos e inorgánicos:
Revisión de los contenedores y de su contenido:
Condiciones de las áreas en donde se encuentran los contenedores:
Acceso al área de contenedores: (cerrado, abierto)
Vigilancia:
Horario de almacenamiento:
191
Condiciones de higiene en que se encuentran las áreas donde se ubican los
contenedores:
Efectos (s) a la salud pública y la estética:
Segregación o pepena
Recolección y transporte primario
Horario:
Frecuencia de recolección:
Personal requerido:
Equipo de recolección:
Sistema utilizado para la recolección de residuos:
Estado de los vehículos:
Cobertura de la recolección:
Porcentaje en que se ha logrado la separación de residuos:
Programa de mantenimiento preventivo y correctivo de los vehículos de recolección:
Estación de Transferencia
Interior del mercado
Se encontró al Administrador del mercado o asistente en el horario asignado:
SI ( ) NO ( )
Se encontró a algún miembro de la Mesa Directiva:
SI ( ) NO ( )
Se ha logrado la colaboración de los locatarios para separar los residuos:
SI ( ) NO ( )
Porcentaje en el que se ha logrado la separación de residuos por los locatarios:
Los locatarios cuentan con recipientes para depósito de sus residuos por separado:
SI ( ) NO ( )
192
Revisión del contenido de los recipientes:
SI ( ) NO ( )
Condiciones del interior del mercado:
Utilizan locales para almacenar residuos factibles de reciclar:
SI ( ) NO ( )
193
Apéndice IV. Fotográfico
194
Figura 3. Delegación Azcapotzalco. Filas de camiones para descargar
en la estación de transferencia.
Figura 4. Delegación Azcapotzalco. Mercado Reynosa Tamaulipas
(177). Tolvas separadas: para residuos orgánicos e inorgánicos,
ubicadas en patios de maniobras.
195
Figura 5. Delegación Benito Juárez. Mercado Portales Zona (30). Retiro
de residuos en tolva.
Figura 6. Delegación Benito Juárez. Mercado Mixcoac (76). Tolvas con
separación de medio muro.
196
Figura 7. Delegación Coyoacán. Mercado “La Bola” (229). Tolva con
separación: residuos inorgánicos y orgánicos.
Figura 8. Delegación Coyoacán. Mercado Margarita Maza (311). Área
de almacenamiento de residuos ubicada a un lado del patio de
maniobras.
197
Figura 9. Delegación Cuajimalpa. Mercado Cuajimalpa (37). Área de
almacenamiento de residuos en patio de maniobras.
Figura 10. Delegación Cuajimalpa. Mercado Rosa Torres (262). Área
de almacenamiento de residuos.
198
Figura 11. Delegación Cuauhtémoc. Mercado Lagunilla Zona (2). Área
de almacenamiento de residuos.
Figura 12. Delegación Cuauhtémoc. Contenedor en el Mercado
Martínez de La Torre (7).
199
Figura 13. Delegación Iztacalco. Mercado Apatlaco (206). Contendor
para residuos orgánicos y tambos para residuos inorgánicos. El área de
almacenamiento está a un lado de las cocinas.
Figura 14. Delegación Iztacalco. Mercado San Miguel Iztacalco (345).
Tolva para residuos inorgánicos ubicada en estacionamiento.
200
Figura15. Delegación La Magdalena Contreras. Mercado La Loma.
Zona (132). Área de almacenamiento.
Figura 16. Delegación La Magdalena Contreras. Mercado Contreras La
Cruz (384). Tolva con separación de medio muro. Vigilancia para
asegurar la separación de residuos.
201
Figura 17. Delegación Miguel Hidalgo. Mercado 18 de Marzo (88). Área
de almacenamiento de residuos ubicada en el patio de maniobras.
Figura 18. Delegación Miguel Hidalgo. Mercado Plutarco Elías Calles
(“El Chorrito”) [75]. Retiro del contenedor de residuos orgánicos e
inorgánicos ubicado en la vía pública.
202
Figura 19. Delegación Milpa Alta. Depósito para residuos ubicado atrás
del Mercado Benito Juárez (40). Depositan residuos los mercados:
Benito Juárez, Anexo y Antojitos.
Figura 20. Delegación Milpa Alta. Estación de transferencia.
203
Figura 21. Delegación Tláhuac. Mercado Miguel Hidalgo (254). Área de
almacenamiento de residuos ubicada en el interior del mercado.
Figura 22. Delegación Tláhuac. Mercado Felipe Astorga (356).
Recolección de residuos por campaneo
204
Figura 23. Delegación Tlalpan. Mercado Lázaro Cárdenas (265). Área
de almacenamiento de residuos ubicada a un lado del mercado.
Figura 24. Delegación Tlalpan. Mercado Flores San Fernando (286).
Área de almacenamiento de residuos ubicada atrás del mercado.
205
Figura 25. Delegación Venustiano Carranza. Mercado Morelos (165).
Depósito para residuos sobre la Calle Ferrocarril Interoceánico.
Figura 26. Delegación Venustiano Carranza. La Merced Nave Mayor
(102). Tolva 3 con separación para residuos inorgánicos y orgánicos.
206
Figura 27. Delegación Xochimilco. “El Cubo” depósito para residuos de
los mercados: Xochimilco Zona (44) y Xochimilco Anexo (377). A la
derecha se aprecian toldos de comerciantes ambulantes.
yp@[fficade vovnemda en Rfléxt
Habitabilídad y politica de vívíendaCoordinadores: Alicia Ziccardi y Arsenio Gonzále¿Primera edición: 30 de abril de 201 S
ISBN: 978 607 02 6s7t 5
D.R. @ Z0'15 lJniversidad N¿cional Autónome de MÉr¡coCiudad Universit¿ria, delegación Coyoacán C.p. 04510. MÉrÍco. 0.F.
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lmpreso y hecho en México I Made and printed in l4exico
lN0tcE
Prólogo
Marcos Mazari y
lntroduccónAlicia Ziccardi y
I. LAS POL¡TI
Producción habRicardo Tapia Z
Experiencias inJoáo Sette Whi:
Politica de vivirAlicia Ziccardi¡
La politica de vdel Partido AccRoberto Mellad
llegalidad de l:Víctsr Ramírez
El Plan Estraté¡María del Rosal
El posicionami,
en la política n
Cristina Almaz;
El proceso de e
a una Y¡v¡enda
Rocío del Carm
Aspectos socio
de vivienda de
Julieta Leo y Lr
La política de,María de Lourd
0esanollo hab
Claudia C. CatS
Estatus de la Ien reconstruc(
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