REVISTA DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA...tributaria. Partiendo de esta situación, la investigación...

N°. 27 / Octubre 2008

Editorial .............................................................................................................................. v

1ª Beca de InvestigaciónGestión del Impuesto a la Renta de las Personas Naturales...................................... 1

Por: Patricio Barra AeloizaAsesor Económico TributarioServicio de Impuestos Internos (SII - Chile)

XX Concurso de Monografías CIAT / AEAT / IEF:

Integración de las Informaciones delComercio Internacional para el Control de losPrecios de Transferencias y la Valoración Aduanera................................................ 71

Por: Victor Fabián ChebelJefe de Sección - ComercializaciónDirección Regional Aduanera Córdoba (AFIP - Argentina)

Politica, Estructura e Instrumentos para la Asistencia al Contribuyente: El caso de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria en Perú ........................................................................ 99

Por: Mónica Ángela Romero FloresProfesional Especializada Gerencia de Fiscalización y Control (SUNAT - Perú)

Bibliografía .................................................................................................................... 131

Iª Beca de InvestigaciónGestión del Impuesto a la Renta de las Personas Naturales

REVISTA DEADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

POLÍTICA EDITORIAL

REVISTA DEADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA - CIAT/IEF/AEAT

CONSEJO DE ASESORES

Comité Asesor CIAT:Claudino PitaMaría Raquel Ayala DovalJosé María Guillén Mariscal

AEAT/IEF:Luis Pedroche y RojoJosé María Labeaga Azcona

EDITORES

En el marco del Acuerdo suscri to entre el CIAT y laSecretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, laAgencia Estatal de Administración Tr ibutar ia (AEAT)y el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) del Ministeriode Economía y Hacienda de España, se estableció laredacción, edición y publ icación de una revista deadministración tributaria, para que sirviera de medio deexpresión de los distintos enfoques tributarios vigentes enAmérica y Europa.

La Revista de Administración Tributaria CIAT/AEAT/IEFtendrá números monográf icos, dedicados a estudiardiferentes facetas de la problemática impositiva.

El CIAT, la AEAT y el IEF dan especial consideración a laselección de los temas a tratar en cada número, a ladefinición de pautas para el desarrollo de los mismos, asícomo a la escogencia de los colaboradores y de losmiembros del Comité Asesor.

Los trabajos se publican en el idioma original en que fueronescritos por su autor, de entre los cuatro oficiales del CIAT(español, inglés, francés o portugués).

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Centro Interamericanode Administraciones Tributarias- CIAT

Instituto de Estudios Fiscales - IEFMinisterio de Economía y Hacienda de España

Agencia Estatal deAdministración Tributaria - AEAT

71

SUMARIO

NO. 27 / OCTUBRE 2008

Revista de

1

Gestión del Impuesto a laRenta de las Personas Físicas

Patricio Barra Aeloiza

El Impuesto a la Renta de lasPersonas Naturales o Físicas(IRPF, en adelante) es objeto de

intenso debate en la mayoría de lossistemas tributarios. Históricamente, lapolítica tributaria depositó en el IRPF no sólola responsabilidad de aportar con recursosal Estado, sino también el anhelo de muchospaíses por lograr una distribución más justade los ingresos entre los individuos. En lamayoría de los países latinoamericanos,sin embargo, el IRPF no ha cobrado unpeso recaudatorio significativo ni tampocoha ejercido un protagonismo central enlos aspectos redistributivos. Las razonesque recogen los estudios son variadas,involucrando tanto debilidades de diseño en

la política tributaria del IRPF, como tambiénlimitaciones en la capacidad de adminis-tración y control de su cumplimiento.

Este trabajo ganador del Primer Premio dela Beca de Investigación CIAT-AEAT-IEFtiene por objetivo analizar la gestión delIRPF en diferentes países de la región, yofrecer un planteamiento en relacióncon las tendencias observadas, lasmejores prácticas a tener en vista, ylos desafíos más relevantes que laadministración tributaria debe enfrentaren los distintos aspectos que involucradicha gestión.

Integración de las Informaciones delComercio Internacional para el Controlde los Precios de Transferencia y laValoración Aduanera

Victor Fabián Chebel

El actual escenario en el quedesarrollan sus funciones lasAdministraciones Tributarias

les obliga a contar con nuevas capacidadesestratégicas. Una de ellas es la de admi-nistrar el insumo información de forma deasignar lo mejor posible los recursos,transformándolo de un simple insumo a unactivo de mayor valor.

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Administración TributariaCIAT/AEAT/IEF

ISSN 1684-9434

Política, Estructura e Instrumentospara la Asistencia al Contribuyente elcaso de la SuperintendenciaNacional de AdministraciónTributaria-SUNAT en Perú

Mónica Angélica Romero Flores

Una tendencia que carac-teriza a las AdministracionesTributarias modernas es el

equilibrio que deben buscar entre sulabor de control y su labor de servicioy asistencia al contribuyente. El con-tribuyente ha dejado de ser visto comoun simple sujeto con obligaciones ypotencial incumplidor, para convertirseen el "cl iente" de la AdministraciónTributaria.

A la luz de las consideraciones señaladas,el presente trabajo destaca la importanciaque representa para la AdministraciónTributaria, el servicio de información yasistencia que ofrece a los contribuyentes,destacando el impacto posit ivo quetiene el uso de las TIC. Se parte de unmarco teórico, para luego analizar elestado actual y tendencias del tema;pasando por explorar la situación endistintos países y luego centrarse en laexperiencia peruana.

El trabajo se estructura en tres partes; en elprimer capítulo se presenta un análisis de lasprincipales características del escenario deactuación de las Administraciones Tributarias(comercio mundial -flujo de bienes- comercioelectrónico, de servicios, globalización yoperaciones entre vinculadas.); con especialénfasis en las operaciones de comercioelectrónico entre vinculadas y su impacto en lagestión de tributos y aduanera, en razón de laevolución -así como las expectativas decrecimiento de este canal de negocios-, y; suimpacto en la gestión tributaria y aduanera delas operaciones entre vinculadas.

En el segundo capítulo, se desarrolla elanálisis normativo y de procedimientos de lavaloración aduanera y determinación de preciosde transferencia, con el objeto de demostrar lautilidad que se dará al SIT integrado, e identificarlas mencionadas técnicas para su explotación,las que a través de su implementación acon-sejan por ejemplo que este SIT, podríaalimentarse de una declaración unificada delcontribuyente.

El tercer capítulo, trata sobre las experienciasinternacionales en materia de integración de lainformación de las operaciones entre vinculadas,así como las conclusiones finales. Este trabajoprocura ser una guía para generar las capa-cidades a las AT para la explotación de sistemasintegrados de las informaciones del comerciointernacional para la gestión tributaria y aduanerade los precios de transferencia.

Editorial

La presente edición de la "Revista de AdministraciónTributaria" nos permite conocer en profundidadexperiencias sobre tres temas que han sido y sonprimordiales en las agendas de varias administracionestributarias de los países iberoamericanos: Gestión delImpuesto a la Renta de las Personas Naturales;Integración de las Informaciones del ComercioInternacional para el Control de los Precios deTransferencia y la Valoración Aduanera; y Política,Estructural e Instrumentos para la Asistencia alContribuyente: El caso de la SUNAT en Perú.

El primero de ellos es el trabajo presentado por PatricioBarra Aeloiza, funcionario del Servicio de ImpuestosInternos de Chile y ganador del primer premio de la Becade Investigación en su primera edición, auspiciada porCIAT-AEAT-IEF.

A efectos de comprender la relevancia del tema tratadoen la referida investigación, debemos tener presente quepara las administraciones tributarias puede resultarextremadamente complejo y costoso administrar personasnaturales, sobre todo cuando éstas desempeñan susactividades en forma independiente.

En alusión a esta problemática, cabe recordar laspalabras del Cdor. Alberto Abad, ex AdministradorFederal de la Administración Tributaria de la RepúblicaArgentina, quién en varias oportunidades ha planteadola necesidad de "salir a cazar fuera del zológico", locuál implica destinar esfuerzos para diseñar eimplementar estrategias que permitan controlar aquellapoblación de contribuyentes individuales que porencontrarse atomizados entre una gran cantidad depequeños contribuyentes, les resulta mas sencillo pasarinadvertidos frente al control de la administracióntributaria.

Partiendo de esta situación, la investigación nos presentaprincipalmente experiencias y buenas prácticas sobreeducación tributaria, asistencia al contribuyente,simplificación de trámites, gestión de la información,identificación de contribuyentes, tareas de investigacióny fiscalización, entre otras, llevadas a cabo por un grupode nueve países iberoamericanos, que han contribuídoen forma eficaz a elevar los índices de cumplimientodentro de este segmento de contribuyentes.

El segundo de los referidos trabajos, que ha obtenido elprimer premio del "XX Concurso de Monografías CIAT/AEAT/IEF", fue elaborado por Victor Fabián Chabel,funcionario de la Administración Federal de IngresosPúblicos de Argentina.

El mismo, constituye una herramienta útil parafuncionarios de administraciones tributarias que deseeninstruirse en la materia, ya que desarrolla una de lasprincipales razones que soportan la necesidad de adoptarun modelo de administración tributaria integrada, la cuálconsiste en lograr un óptimo aprovechamiento de lainformación del comercio internacional para optimizarel control de los precios de transferencia y la valoraciónaduanera.

En este sentido, el autor parte del análisis del escenarioactual que deben enfrentar las administracionestributarias, regido por la globalización, la crecientecantidad de operaciones entre empresas vinculadas, elcomercio electrónico, etc., identifica las funciones decontrol extratributario o parancelario de la aduana envistas de considerar la integración de las informacionesy plantea los motivos por los cuales resultaría convenientedesarrollar un "Sistema de Información TributariaIntegrado (SIT)", para luego abordar aspectos normativoy procedimental sobre la valoración aduanera y la

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Revista de Administración Tributaria CIAT/AEAT/IEF

determinación de precios de transferencia, demostrandola utilidad del SIT e identificando las técnicas masadecuadas para su implementación.

Finalmente, el trabajo presenta diversas experienciasllevada a cabo en los Estados Unidos, Canadá, Perú yArgentina, sobre el aprovechamiento por parte de lasadministraciones aduaneras e impositivas de lainformación de las operaciones del comercio internacionaly la experiencia recabada por la Organización Mundialde Aduanas.

El último de los trabajos citados, que ha obtenido elsegundo premio del "XX Concurso de Monografías CIAT/AEAT/IEF", fue elaborado por Mónica Ángela RomeroFlores, quién se desempeña como ProfesionalEspecializado de la Superintendencia Nacional deTributos de Perú.

Dicho trabajo trata un tema clave para lasadministraciones tributarias modernas, que cada vez masutilizan sus recursos humanos, tecnológicos o materiales,para brindar servicios de calidad a los contribuyentes,con el objetivo de atenuar los riesgos de incumplimientoque puede generar el desconocimiento de normas yprocedimientos, la existencia de trámites complejos o lafalta de recursos materiales para afrontar las obligacionestributarias formales.

El autor comienza realizando una analogía entre laconcepción de "Servicio" en el ámbito privado y en elámbito público y continúa observando las nuevastendencias suscitadas en materia de gestión derelaciones, donde el contribuyente pasa a adquirir lacalidad de "cliente" y las organizaciones se estructuranpor tipo de contribuyente.

Asimismo, el trabajo plantea la importancia de manteneruna comunicación fluida con los ciudadanos, quepermita conocer sus necesidades e inconvenientes,a fines de diseñar servicios efectivos; presenta losbeneficios de fortalecer los servicios de información yasistencia a través de centros de información, serviciostelefónicos, internet, etc. y nos muestra como aprovecharla tecnología de la información para brindar mejoresservicios y fortalecer la relación contribuyente-administración.

Por último, el trabajo presenta brevemente lasexperiencias sobre las herramientas de informaciónutilizadas y las técnicas de asistencia al contribuyenteimplementadas por las administraciones tributarias deArgentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,Ecuador, Venezuela, España, Indonesia y China, paraluego dar lugar a un análisis mas profundo de laexperiencia de la Superintendencia Nacional deAdministración Tributaria de Perú.

2 Revista CIAT/AEAT/IEF No. 27

Beca de Investigación CIAT- AEAT

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Gestión del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas

Gestión del Impuesto a laRenta de las Personas Físicas

Ganador Beca InvestigaciónCIAT- AEAT- IEFIa Edición

Por: Patricio BarraAeloiza

AsesorEconómico TributarioServicios deImpuestos Internos

(SII) Chile

Sumario: I. Introducción.- II. Enfoque del estudio.- III. Gestión de la difusión, educacióny asistencia en el IRPF.- III.3.1 Difusión del IRPF.- III.3.1.1 Elementos básicosa difundir.- III.3.1.2 Gestión de medios de difusión del IRPF.- III.3.1.3 Estrategiade mensajes en el IRPF.- III.3.2 Educación.- III.3.2.1 Educación de niños yjóvenes en el IRPF.- III.3.2.2 Educación de contribuyentes en el IRPF.- III.3.2.3Educación hacia los empleadores, contadores y asesores tributarios.- III.3.3Asistencia.- III.3.3.1 Programas informáticos de asistencia.- III.3.3.2 Ofertade asistencia a través del sitio Web.- III.3.3.3 Asistencia vía "call centers".-III.3.3.4 Oferta de asistencia a grupos vulnerables.- IV. Gestión del ciclo devida del contribuyente IRPF.- VI.4.1 Gestión del registro.- VI.4.2 El número deidentificación tributaria (NIF).- VI.4.2.1 Características del NIF.- VI.4.2.2 Usodel NIF para fines de identificación de operaciones.- VI.4.3 Obligaciones paraterceros (agentes de retención y entes informantes).- VI.4.3 Obligacionespara terceros (agentes de retención y entes informantes).- VI.4.4 Obligacionesy operaciones complementarias.- V. Gestión de declaraciones y crucesinformáticos masivos ("Operación Renta").- V.5.1 Auto-determinación versusdeterminación administrativa.- V.5.2 Lineamientos en la obligación depresentar declaraciones.- V.5.3 Volumen de declaraciones gestionadas.-V.5.4 Características básicas del formulario (modelo) de declaración.-V.5.5 Declaraciones electrónicas.- V.5.5.1Declaraciones electrónicas delcontr ibuyente por Internet.- V.5.5.2 Declaraciones electrónicas delcontribuyente por otros medios.- V.5.5.3 Presentación intermediada: asesorestributarios y terceros.- V.5.6 Estrategias de estímulo de las declaracioneselectrónicas.- V.5.7 Oferta de declaraciones prehechas.- V.5.8 Medioselectrónicos de pago y devolución.-V.5.9 Plazos en la gestión de ladeclaración.- V.5.10. Verificación y cruce masivo de información.- V.5.11Addendum: Satisfacción de los contribuyentes en la Campaña de Renta.- VI.Controles selectivos y auditorías tributarias.- VI.6.1 Control de partidasespecíficas de la declaración IRPF.- VI.6.2 Consistencia con gastos einversiones.- VI.6.3. Algunas facultades legales para auditar exhaustivamenteel IRPF.- VI.6.4 Fuentes de casos para auditorías exhaustivas al IRPF.- VI.6.5Addendum: Estimaciones de evasión en el IRPF.- VII. Síntesis y conclusiones

I. INTRODUCCIÓN

El Impuesto a la Renta de lasPersonas Naturales o Físicas (IRPF,en adelante) es objeto de intensodebate en la mayoría de los sistemastributarios. Históricamente, la políticatributaria depositó en el IRPF no sólola responsabilidad de aportar conrecursos al Estado, sino también el

anhelo de muchos países por lograruna distribución más justa de losingresos entre los individuos (VéasePita(1993). En la mayoría delos países latinoamericanos, sinembargo, el IRPF no ha cobrado unpeso recaudatorio significativo nitampoco ha ejercido un protagonismo



central en los aspectos redistributivos(Véase Barra y Chandía (2003)).Las razones que recogen los estudiosson variadas, involucrando tantodebilidades de diseño en la políticatributaria del IRPF, como también limi-taciones en la capacidad de adminis-tración y control de su cumplimiento.

Frente a ese panorama poco alen-tador que parece mostrar la tribu-tación personal en América Latina, lairrupción de nuevas tecnologías yla disponibi l idad de estrategiasmodernas de administración para susorganismos tributarios, parecen abriruna luz de esperanza. Para tomareficientemente estas oportunidades,sin embargo, será clave que lasadministraciones adapten apro-piadamente las soluciones tecno-lógicas, y pongan especial atenciónen evaluar su desempeño en cuántoa resultados concretos en la gestióndel IRPF.

Este trabajo tiene por objetivo preci-samente analizar la gestión del IRPFen diferentes países de la región, yofrecer un planteamiento en relacióncon las tendencias observadas, lasmejores prácticas a tener en vista,y los desafíos más relevantes quela administración tributaria debeenfrentar en los distintos aspectosque involucra dicha gestión.

El análisis abarca la gestión del IRPFen países iberoamericanos, pero seincluyen comparaciones con otrasregiones, cuyas prácticas de adminis-tración tributaria son de particularrelevancia para los objetivos de lainvestigación. El estudio se enfocanetamente en la gestión del impuesto,no obstante, da alcance también aalgunos elementos de su políticatributaria, en tanto son condicionantesde dicha gestión. Por su parte, elanálisis evolutivo está concentradoprincipalmente en los últimos años.

II. ENFOQUE DEL ESTUDIO

El enfoque metodológico seguido esel de un estudio comparado de lasprácticas y estrategias en materia degestión del IRPF para un conjunto depaíses. El examen y la valoración delas experiencias se realiza desde laperspectiva de su aportación relativaa los principios clásicos de eficienciay efectividad en la administración dela tributación personal, incluyendotanto los aspectos de control delcumplimiento como los de buenaatención a los contribuyentes.

Por motivos de mejor desarrollo,esta investigación acotó el examena un conjunto de nueve países ibero-americanos: (1) Argentina; (2) Brasil;(3) Chile; (4) Colombia; (5) Domi-nicana, República; (6) España; (7)

México; (8) Paraguay; y (9) Perú. Laselección de los nueve paíseses arbitraria y no responde a unaselección de estadíst ica repre-sentativa. Sin embargo, al escogerestos países se trató de reflejar enellos características que pudieran sercomunes a los otros países de laregión que aplican un IRPF.

La Administración Tributaria debeenfrentar los distintos aspectos que

involucra dicha gestión.

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Sobre la muestra mencionada depaíses se aplicó un análisis com-parado exhaustivo, mientras quesobre otros, de América Latina y deotras regiones, se hicieron refe-rencias en algunos aspectos parti-culares. La observación se respaldóen indicadores cualitativos y cuan-titativos que dieran cuenta de losprincipales insumos, procesos yproductos asociados con la adminis-tración del IRPF. Cabe hacer presenteque las comparaciones empleadassólo son un método para sistematizarel análisis, y por ende, las interpre-taciones que deriven de talescomparaciones no son absolutas.Estas sólo tienen sentido en la medidaque se hace abstracción de otrasvariables no incluidas (entornopolítico, cultural, económico, etc.) yque pueden condicionar también laelección de estrategias por parte delas administraciones en cada país.

Para desarrollar la investigaciónse emplearon dos fuentes deinformación:

(i) Revisión de bases de datosfiscales. Información recopiladapor organismos internacionales(CIAT, OCDE, y FMI) como tambiéninformación proveída por los propiospaíses en publicaciones, y sitiosWeb de sus ministerios de finanzaso hacienda y de sus adminis-traciones tributarias. Como asi-mismo en una revisión bibliográficade estudios disponibles en el tema.

(ii) Una encuesta. Se diseñó unaencuesta específica para recuperarla información de cada uno de losnueve países seleccionados. Esteinstrumento fue canalizado a travésdel CIAT y su red de corresponsalesen esos países.

Los contenidos de la investigaciónfueron organizados bajo unaperspectiva "piramidal". Esto es,abordando desde los aspectos de lagestión que son más amplios encuánto a cobertura de contribuyentesy que, por lo mismo, representan unarevisión de menor especificidad;hasta aquéllos más particulares, cuyaprofundidad de control llega a sermáxima y que suponen una coberturade contr ibuyentes mucho másreducida. Por las limitaciones propiasde una investigación de este tipo, hayuna serie de aspectos que no han sidoabordados y que pueden ser de grantrascendencia para la buena gestióndel IRPF. Hay dos que convieneseñalar en este sentido. El primeroes el que dice relación con la gestiónde la recaudación y cobranza delIRPF. El segundo, con la persecuciónjudicial de los delitos de defraudaciónen el IRPF. Ambos aspectos reque-rirían, por sí solos, de investigacionesespecíficas. En esta oportunidad, sólose los abordó de manera tangencialen los tópicos incluidos.

El análisis de la información cap-turada a través de la encuesta sepresenta íntegramente en el Anexo 1.A lo largo del documento, sinembargo, se hace mención a losresultados específicos en análisisindicando la respectiva tabla deresultados. Asimismo, la informaciónasociada a una práctica, estrategia oresultado particular de un país en lagestión del IRPF se ha organizado através de una serie de recuadros.

Cada uno de los siguientescapítulos recoge la investigaciónbajo la forma de trabajo descrita.



1 En lo que se sigue se hablará de "administraciones" o "administraciones tributarias", indistintamente, parareferirse a las entidades responsables de la tributación en los diferentes países.

2 Incluso si el IRPF contempla amplios tramos de exención o umbrales de exclusión, los agentes eximidos oliberados deben estar atentos a si califican en esa condición o si, eventualmente, la pierden.

3 Más aún, si los contribuyentes conocen la aplicación del IRPF pueden ser aliados de la administracióntributaria observando el correcto cumplimiento de los demás agentes con los que interactúan. Un ejemploclaro de esto se halla en el trabajador sujeto a retención por parte de su empleador, pero que ignora queéste debe enterar el impuesto retenido a la administración tributaria cuando lo dispone así la ley.

El capítulo III aborda la difusión,educación, y asistencia. El capítuloIV se refiere al ciclo de vida del contri-buyente. La gestión de declaracionesy los cruces informáticos masivos

están contenidos en el capítulo V. Elcapítulo VI atañe a los controlesselectivos y las auditorías tributarias.Finalmente, el capítulo VII presentauna síntesis y las conclusiones.

III. GESTIÓN DE LA DIFUSIÓN, EDUCACIÓN Y ASISTENCIA EN EL IRPF

Hay varias razones para que laadministración tributaria1 asuma lasfunciones de difusión, educación yasistencia en el IRPF. En primertérmino, la ley del IRPF, a diferenciade otras leyes, incumbe a un altísimonúmero de personas. Potencial-mente, todos los habitantes de unpaís pueden llegar a ser perceptoresde algún tipo de renta. Ante un númerotan amplio de agentes involucrados,sería poco realista pensar que consolo publicar la ley se hará efectivosu conocimiento2. Esto puede serparticularmente relevante en paíseslatinoamericanos donde un númeroimportante de personas opera en lainformalidad o en el trabajo precario.

En segundo lugar, las leyes de IRPFrara vez son leyes simples. El cambioconstante y acumulado es unelemento que a menudo contribuye ahacerlas más complejas. Tanzi (2004)señala que "sin consultar las leyespasadas y, gastar un montón detiempo haciéndolo, sería imposiblepara una persona 'normal' entender elcontenido de las leyes de impuesto ala renta". Bajo esta consideración, lastareas de difundir, educar y asistir alos agentes forman la primera líneapara acometer contra la complejidadtributaria.

Una tercera razón está en losbeneficios de contar con un contri-buyente bien informado. El costo decumplimiento puede ser aminorado,lo que agrega justicia en la aplicacióndel IRPF, especialmente sobre laspersonas físicas de menoresrecursos, de menor nivel educacional,o marginados de los sistemasfiscales. Además, el cumplimientovoluntario del IRPF sólo puede serefectivo si se está al tanto de cómollevarlo a cabo3.

III. 3.1 Difusión del IRPF

En esta investigación, se entenderáque difundir los impuestos significapropagar o divulgar su conocimientoentre los agentes económicos, en elinterés de que estén al corriente decuáles son sus obligaciones y, a suvez, sepan cuáles son los derechosestablecidos por las disposicionestributarias.

Las estrategias generales de difusióndel IRPF dependerán del estadio dedesarrollo del gravamen personal enel sistema tributario. En los paísesque han adoptado recientemente elIRPF en sus sistemas f iscales,seguramente los esfuerzos se

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concentrarán en que los contr i-buyentes reconozcan, primero quetodo, la existencia del impuesto y sehabitúen a sus obligaciones básicas.Los países que acumulan máshistoria aplicando el IRPF, debencombinar esfuerzos por difundiracciones en pro del cumplimiento ypor entregar más y mejores servicios,frente a una demanda cada vezexigente de la ciudadanía. La mayoríade países latinoamericanos está eneste segundo panorama respecto asus estrategias globales de difusión.

III.3.1.1 Elementos básicos adifundir

La ley, los reglamentos y lasnormas del impuesto

Una etapa tan tradicional comonecesaria es la "publicación" de la leydel IRPF. En muchos sistemasjurídicos, una vez que la etapa de"publ icación" de la ley ha sidosatisfecha, ésta pasa a ser consi-derada conocida por todos. De estamanera, si la ley del IRPF (o unareforma a ella) ha sido notificada enuna gaceta oficial, entonces se da pordescontado que los contribuyentestomarán conocimiento de ella. Eladagio jurídico "la ignorancia de la leyno es excusa para su incum-plimiento" parecería manifestarseplenamente.

Pero la publicación ha experimentadouna transformación total de la manode la tecnología. Hace dos o másdécadas, el medio principal con quecontaba la administración tributaria

para divulgar la ley y demás normasdel IRPF era una publicación en papel.Un número de ediciones de la ley delIRPF iba a parar a las bibliotecasgubernamentales y a las facultadesuniversitarias, y otro tanto quedaba enlos escritorios de los contadores oespecialistas tributarios. Sólo unafracción muy reducida de laspersonas físicas compraba oconseguía una edición para intentarentender, de primera mano, susdisposiciones.

Hoy, en cambio, cualquier personapuede obtener el texto de la ley, lasnormas y los reglamentos, simple-mente "descargándolo" desde el sitioWeb de la administración tributaria4.En la experiencia de los 9 paísesiberoamericanos seleccionados enla muestra de esta investigación(los países muestreados, en ade-lante), 8 reportan que ofrecen eseservicio a los contribuyentes. Contoda seguridad, las "descargas" de laley del IRPF que hoy se realizan,superan largamente el acumulado depublicaciones en papel de variosaños.

4 Para ser más preciso, cualquier persona con acceso, directo o indirecto, a Internet. Esto traslada en parteel debate hacia otro más general relacionado con la propagación de medios digitales en los paíseslatinoamericanos, cuestión que está más allá de los objetivos de esta investigación.

Oficina Virtual SII: http://www.sii.cl/



Formularios o Modelos de declaración

derivado en una nueva estrategia:disuadir a las personas de declararen papel a fin de que se trasladena declarar por vías electrónicas.Este objetivo causa hoy una acalo-rada discusión en algunos paísesde América Latina (Ver Recuadro 1).En capítulos posteriores se volverásobre éste y otros mecanismospara aumentar las declaracioneselectrónicas. Al revisar la expe-riencia de los países muestreados,ocho ellos están ofreciendo la posi-bilidad de acceder a los formulariosa través del sitio Web a los con-tribuyentes.

Pero a las administraciones mo-dernas no les basta con difundirsólo las normas. Siendo el formularioo modelo de declaración del IRPFla expresión más concreta de sucumplimiento, también es esencialhacerlo llegar a las personas. Añosatrás, este esfuerzo podía medirsepor el número de ejemplares im-presos que la administración ponía adisposición. Un punto era si secobraba por los formularios, paraevitar excesos de tirajes; o bien, sise los entregaba gratuitamente, paragarantizar un reparto masivo. Enla actualidad, el tema del cobro ha

Recuadro 1

Chile: Estrategias para la entrega de los formularios(modelos) de declaración del IRPF

Fuente: www.sii.cl y artículos de prensa local

La administración tributaria chilena ofrece una evolución interesanteen las políticas de difusión de los formularios de declaración delIRPF. Hasta mediados de los años 90, los formular ios erancomprables en locales del comercio, o bien, gratuitos si eran retiradosen las oficinas de la administración tributaria. La distribución gratuitainducía ineficiencias y sobrecostos, ya que muchas personasretiraban más ejemplares de los que necesitaban. Desde el año2000, se limitó el retiro del formulario gratuito a sólo una unidad porpersona. En los siguientes años, también se restringió de maneradrástica el número de formularios para la venta, al punto de no venderninguno en el año 2005. En el año 2006, la administración tributariarevisó su estrategia y determinó colocar nuevamente los formulariosen papel a la venta. Para algunos, las restricciones de acceso a losformularios en papel explican la exitosa masificación de los medioselectrónicos de declaración (con un porcentaje superior al 97% delas declaraciones de renta entregadas por esa vía). Para otros, talesrestricciones han representado una presión indebida sobre la libertadde elección de los contribuyentes.

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Información de apoyo: Guías, valores útiles, etc.

mismo tema. Por ejemplo, la adminis-tración tributaria de Chile señala quede todas las consultas de IRPF querecibe vía email, un 94% pueden serrespondidas refiriendo la respuesta auna "Pregunta Frecuente" que ya fuepublicada en su sitio Web y, por ende,sólo un 6% de las consultas ameritanelaborar una respuesta nueva.

De los 8 países que reportan estedato, todos salvo R. Dominicana queno dispone del servicio de "preguntasfrecuentes", cuentan con serviciospara proveer con información deapoyo a los declarantes del IRPF.Dadas las ventajas de estas herra-mientas parece recomendable quelas administraciones persistan enellas y avancen en su perfeccio-namiento.

Además de poner a disposición losformularios o modelos de IRPF,las administraciones están suminis-trando gratuitamente guías, manua-les, e instruct ivos, y valoresútiles para calcular la obligación delIRPF.

En ese contexto, se ha consolidadocomo un instrumento de gran utilidadla oferta de un servicio de "PreguntasFrecuentes" ("Frequently AskedQuestions"). Esta parece ser unamuy buena práctica, que muchasorganizaciones y empresas privadashan venido desarrollando con granéxito a través de sus sitios en Internet.La principal ventaja de esta herra-mienta es que permite aliviar enor-memente la presión de muchasconsultas simultáneas sobre un

3.1.2 Gestión de medios de difusión del IRPF

En la difusión del IRPF también esmuy relevante la estrategia de medios.Para focalizar el análisis en estadimensión, se aprovechó el que lamayoría de los sistemas operasesobre la base de un proceso dedeclaración anual asociado a uno odos meses del año, denominadocomúnmente "Campaña de Renta" u"Operación Renta". Antes y duranteeste proceso, se gestiona una granparte de los esfuerzos de difusión enel IRPF por parte de las autoridadestributarias. Los medios de difusiónusados en la Campaña del IRPFcomprenden avisos por televisión,

radio o periódicos; entrevistas afuncionarios; cartas, emails, ollamadas telefónicas a los contri-buyentes; volantes o folletos a repartir,etc.

"Campaña de Renta" u "Operación Renta"



A nivel de las estrategias por países,se observa que algunos se concen-tran en un número más bien reducidode medios, mientras que otros sedespliegan en un abanico mucho másamplio. Argentina , Brasil y R.Dominicana perfilan estrategias delprimer tipo, usando no más de tres ocuatro medios. Los restantes países,en cambio, exhiben un uso másamplio de medios de difusión. Entreestos últ imos, los casos másllamativos son los de Colombia yEspaña que emplean toda la gama deinstrumentos consultados en estainvestigación, desde los avisos portelevisión, hasta los seminarios ycharlas a grupos específicos depersonas.

Por otra parte, es interesante observarel caso de Brasil porque tiene elnúmero más elevado de habitantesque serían potenciales receptoresdel mensaje y una gran extensióngeográfica a la cual dar cobertura.Brasil opta por difundir su Campañade Renta a través de entrevistas a losfuncionarios de la administración

tributaria en medios masivos; avisosen medios Internet; afiches, volantes,folletos, letreros; y entrega de semi-narios y charlas a grupos específicos.Llama la atención que, atendidas lascondiciones de población y dispersióngeográfica, la administración tributariabrasileña no emplee avisos directosen televisión o radio. En esto coincidecon otras administraciones, probable-mente porque resulta mucho máseficiente desde la perspectiva de loscostos, atraer a estos mediosmasivos hacia entrevistas a losfuncionarios, antes que desembolsarella misma en avisaje pagado.

En efecto, como muestra la Tabla A,entre los medios menos comunes enla muestra para difundir el IRPF en elmarco de la Campaña de Rentaestán precisamente los avisos portelevisión y por radio. Por el contrario,los medios más comúnmenteaplicados por los países son lasentrevistas a los funcionarios y losavisos por medios Internet. Ambosson, con toda seguridad, los menosonerosos.

Tabla AMedios de difusión usados antes y durante la Campaña de Renta del IRPF

Año 2006

Los más comunes Los menos comunesFuncionarios Avisos en Avisos por Avisos porentrevistados medios televisión radio

por medios Internetmasivos

Argentina x xBrasil x xChile x(a)ColombiaDominicana, R. x x xEspañaMéxicoParaguayPerú x

Fuente: Anexo 1, Tabla 1.Notas:(a) Chile: Hubo avisos por radio pero correspondieron a spots publicitarios de privados

(Ej.: Bancos promocionando sus facilidades de pago electrónico del IRPF)

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Si bien se reconoce como una buenapráctica el atraer a los mediosmasivos por la vía de entrevistas afuncionarios, el r iesgo de estaestrategia podría estar en que losmensajes a ofrecer no alcancen a serlo suficientemente llamativos para quea los medios masivos les interesecubrirlos. Un nuevo mecanismo dedeclaración o una nueva franquicia enel IRPF pueden ser buenos ganchos.Pero si el mensaje que se quieredifundir es menos "noticioso" como,por ejemplo, cuando se trata de lasestrategias habituales que año a añose dirigen hacia el sector informal,entonces a muchos medios les puedeparecer demasiado trillado el men-

saje. En este contexto, la inversión enun aviso pagado de medios masivospodría resultar ineludible.

Un caso especial al que le puederesultar forzoso incurrir en avisosmasivos en televisión y radio, es el deParaguay. Acá hay una razón aúnmás fuerte: la administración tributariaestá en plena implantación del IRPFen su sistema fiscal. Por ende, debelograr que las personas reconozcanla existencia del impuesto y sehabitúen a sus obligaciones básicas.De esa forma, puede entenderse queel avisaje en medios masivos formeparte de una estrategia de adopciónde un IRPF.

III.3.1.3 Estrategia de mensajes en el IRPF

En relación con los mensajes conte-nidos en la difusión de la Campañade Renta, las administracionestributarias toman distintas opciones.Aunque esas opciones dependen delas estrategias más globales de lasautoridades tributarias, todas ellassiempre tienen como orientación elpoder transmitirle a los contribuyentesel compromiso con el cumplimientodel gravamen.

En esta investigación, se identificaronpreviamente siete mensajes gene-rales de difusión en la Campaña deRenta. Un primer mensaje que podríadenominarse de apelación a laconciencia tributaria al resaltar elbeneficio social de la recaudación delIRPF. Luego, un grupo de cuatromensajes expresados "en positivo"que llaman a las personas a cumplircon los plazos de declaración, a usarInternet para declarar, a emplear algún

nuevo servicio o franquicia ofrecida,y a formalizarse como contribuyentes.Y otro grupo de dos mensajes"en negativo", que advierten a loscontribuyentes de no ocultar ingresosen la declaración y de no verseexpuestos a sanciones o multas.

Campaña de Renta



En los países muestreados seobserva una clara preferencia haciael grupo de mensajes "en positivo" yadescritos. En concreto, hay dosmensajes que son mencionados portodos los países y que se repiten enlas prioridades más altas de difusión.El primero es el l lamado a usarInternet para declarar. Este mensajetoma la primera o segunda prioridaden la estrategia de difusión de laCampaña de Renta de Argentina,Brasil, Chile, Colombia, España yMéxico, República Dominicana. Elsegundo mensaje recurrente es elllamado a cumplir con los plazos dedeclaración. Este mensaje toma laprimera o segunda prioridad en laCampaña de Renta de Argentina,Brasil, Colombia, Perú, y México,República Dominicana,.

Vale la pena explorar porqué estosdos mensajes están siendo identi-ficados como prioritarios. La supre-macía del mensaje de declararpor Internet resulta enteramenteesperable en los países muestreados.Las 9 administraciones tributariasestán ofreciendo servicios de presen-tación de declaraciones de IRPF porla vía de su sitio Web. Pero no sóloeso. En los 9 países hay encum-bradas expectativas (ya consolidadas,en algunos casos) para canalizar susdeclaraciones mayoritariamente através de Internet. Por ello, no resultaextraño que sea el llamado principalen la difusión de la Campaña deRenta.

El otro mensaje prioritario empla-zando a presentar las declaracionesdentro de los plazos preestablecidos,es menos evidente en cuanto a lagran relevancia que le han asignadolas administraciones. Ello puede estarreflejando una nueva perspectiva detrabajo. El cumplir con fechas y plazos

prefijados en la declaración del IRPFpuede estar siendo visto como unaseñal general de la robustez de laCampaña de Renta. Es obvio tambiénque, si la administración pretendecomprometerse con reembolsos odevoluciones rápidas a los contribu-yentes, debe procurar que lasdeclaraciones sean ingresadas dentrode las fechas-límite.

De todas formas, llama la atenciónque el mensaje alusivo a cumplir conlos plazos de declaración sea inclusomás recurrente que el del beneficiosocial de la recaudación. En casitodos los países, el mensaje delbeneficio social no tuvo alta prioridad.Más aún, en 4 de los 9 países nisiquiera formó parte de la estra-tegia de difusión de sus Campañasde Renta. A contramano de esamayoría, en España este mensajeocupó el primer lugar en las prio-ridades de difusión de su Campañade Renta.

Los mensajes recordando sancioneso multas tampoco aparecen con altaprioridad. En 4 de los 9 países, elmensaje de las sanciones fue omitidoen la difusión en sus Campañas deRenta. Esto puede ilustrar que lasorganizaciones están asignandomás énfasis al cumplimiento volun-tario que a las señales coercitivas, adiferencia de lo que podía ocurrir enel pasado.

Cabe hacer la excepción con el casode Paraguay, cuya estrategia demensajes comprensiblemente difierede la estrategia de los otros países.En este caso, la primera prioridad delmensaje de la Campaña de Rentaestá en el llamado a formalizarsecomo contribuyente y la segunda, enresaltar el beneficio social de surecaudación.

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III.3.2 Educación

El concepto de educación tributaria escomplementario con el de difusión,pero tiene una dimensión un pocomás ambiciosa. Las estrategias deeducación en el IRPF suponen larealización de acciones concretas deinstrucción o de docencia en elgravamen. La educación tributaria nosólo trata de hacer llegar informacióno mensajes tributarios, sino queademás busca crear conciencia,valores, actitudes, y conductas en prodel cumplimiento.

En el caso de los países latino-americanos, el compromiso de lasadministraciones tributarias con laeducación tributaria se ha mani-festado en referencias explícitas en

sus declaraciones de planes olineamientos estratégicos, o en susdeclaraciones de derechos delcontr ibuyente. Reconociendo lopositivo de este paso, la experienciadocumentada parece indicar quetodavía existe un amplio camino porrecorrer para lograr una educacióntributaria efectiva, en el IRPF como enlos otros impuestos. Díaz Yubero(2005), por ejemplo, enlaza el "fuerterechazo a la f iscal idad" que seconstata hoy en día en varios paísesde la región, con "la necesidad depreparar a los jóvenes para elejercicio de una ciudadanía activa,crítica y responsable". Esta necesidaddebería ser cubierta con estrategiasadecuadas de educación tributaria.

III. 3.2.1. Educación de niños y jóvenes en el IRPF

En cuanto a los esfuerzos deeducación dirigidos a niños o jóvenes,nuestra investigación indica que en 7de los 9 países muestreados, se harealizado o se planea realizar unprograma específico de difusión oeducación en el IRPF hacia esesegmento. El análisis anterior, sinembargo, se realiza desde la pers-pectiva de que los niños o jóvenesdestinatarios de la educación tributariason estudiantes y no trabajadores.En América Latina, el panoramaes complejo en este campo. Lasestadísticas de niños que trabajan yque lo hacen en trabajos peligrososo ilegales no son para nada hala-güeñas5.

Por otra parte, las administracionestributarias parecen estar recono-

ciendo que no pueden cargar solascon la tarea de la educación cívica ytributaria, especialmente las dirigidashacia los niños o jóvenes estudiantes.Para algunas administraciones, eldéficit de recursos es una limitanteobvia. El camino más ef icientepareciera estar en aprovechar lascapacidades instaladas y el "saberhacer" de otras entidades, públicas oprivadas, en el campo de la edu-cación. Los países latinoamericanosen esto parecen estar operando conpragmatismo. Varios han optado pordesarrollar proyectos conjuntos deeducación en el IRPF y demásgravámenes, con los Ministerios yAgencias de Educación. Eso, sinembargo, no resuelve el problema yaque en la región, las entidadeseducativas cargan con sus propias

5 Según estimaciones de la UNICEF, en la región de América Latina y el Caribe un 17% de los niños (es decir,el equivalente a unos 17 millones de niños) debe trabajar para sobrevivir (www.unicef.org).

6 Fuente: www.sunat.gov.pe



dificultades y limitaciones presu-puestarias. Así todo, estas iniciativasdeben reconocerse como un pasomuy auspicioso. En el caso de Perú,por ejemplo, el programa denominado"Tributación en la Escuela" representaprobablemente uno de los esfuerzosde mayor envergadura en los paísesde la región. En efecto, dichoprograma involucró a más de 800.000alumnos y casi 3.000 docentes enel ámbito nacional peruano con elobjet ivo de que "la creación deconciencia tr ibutaria t iene queenmarcarse en el horizonte de laformación de actitudes ciudadanasorientadas hacia la tributación"6.

Otra tendencia relevante de observarestá en el cambio de enfoque quevarias administraciones están dandoal tratamiento de la educacióntributaria. En el caso de Brasil, elenfoque inicial apuntaba a incluir en

los programas educacionales de losestudiantes una materia específica eindependiente de civismo y tribu-tación. El enfoque actual de laadministración brasileña apunta areconocer más efectividad en laintegración del tema tributario en lasmaterias tradicionales del currículo,en matemáticas, idiomas, ciencias,etc7.

También debe anotarse como unapráctica destacable el reemplazar elmaterial de apoyo a la educación enpapel por medios electrónicos. Enalgunos países, por ejemplo, se handesarrol lado portales tr ibutarioseducativos disponibles para losprofesores y también para los propiosestudiantes. Varios países hanempleado como enganche en estatarea la presentación de una"mascota" para atraer la atencióninfantil8.

6 Fuente: www.sunat.gov.pe7 Exposición sobre las estrategias de educación a niños seguidas por la Receita Federal de Brasil, en el

marco del Seminario "Gestión Estratégica de la Administración Tributaria", auspiciado por el FMI (ESAF,Brasilia, 2005).

8 Un pequeño león en el caso de Brasil, unas hormigas en el caso de Perú, y una chinchilla en el caso deChile, son algunos ejemplos.

9 Aunque no se investigó en esta oportunidad, habría que agregar como obstáculos el analfabetismo "digital"y la baja habilidad "digital".

10 Aunque no es posible atribuir una merma en recaudación (es probable que muchos estén bajo los tramosde exención del IRPF), sí las cotizaciones sociales y seguros laborales. A lo que se agrega que los gruposmarginados (o automarginados) del IRPF suelen también hacerse "invisibles" a los programas y subsidiosgubernamentales.

III.3.2.2 Educación de contribuyentes en el IRPF

La educación tributaria de adultosdebería identificar segmentos espe-cíf icos de contr ibuyentes haciaquienes dirigir los esfuerzos educa-tivos. En los países de América Latinapodría suponerse que la informalidad,el trabajo precario, el analfabetismo yla baja habilidad en el idioma oficialde ciertos grupos9, los haría másvulnerables al incumplimiento por

inexperiencia o ignorancia de susobligaciones10. Por esta razón, seríaesperable que las administracionesexhibieran algunos esfuerzos deinstrucción en el IRPF hacia esosgrupos. Sin embargo, como muestrala Tabla B, las iniciat ivas haciasegmentos de trabajadores vulne-rables en esta dimensión, no son muyabundantes.

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Tabla B

Esfuerzos de educación en el IRPF hacia segmentos vulnerables de trabajadores(a)

Año 2006

Trabajadores

Disca- Analfabetos Informales Temporeros Servicio Etniaspacitados en idioma sectores doméstico originarias

oficial primarios

Argentina x x x x xBrasil x x x x x xChile x x x x x xColombia x x x x xDominicana, R. x x x x x xEspaña x x x x xMéxico x x x xParaguay x x x x x xPerú x x x x x x

Fuente: Anexo 1, Tabla 4.Nota: (a) Contabiliza programas de difusión/educación hacia segmentos específicos

que la administración realice (o planee realizar) en el IRPF.

La educación tributaria no sólotrata de hacer llegar información omensajes tributarios, sino queademás busca crear conciencia,valores, actitudes, y conductas enpro del cumplimiento.

A nivel de segmentos, hay dos sobrelos que no se realiza ningún tipo deesfuerzo de educación tributaria. Setrata de los trabajadores analfabetosen el idioma oficial y los trabajadorespertenecientes a etnias originarias. Anivel de países, sólo 4 de los 9 paísesmuestreados realizan o esperanrealizar iniciativas hacia alguno de losgrupos identificados. Argentina ,hacia los trabajadores del serviciodoméstico; Colombia hacia lostrabajadores informales; Méxicohacia los trabajadores informales y lostrabajadores temporeros de sectoresprimarios. España, cuyas prioridadesde educación son diferentes a las deAmérica Latina, registra un esfuerzode educación hacia los trabajadoresdiscapacitados.

La escasez de esfuerzos de edu-cación en el IRPF para segmentos detrabajadores más vulnerables puedeexplicarse por dos causas, al menos.Por una parte, está el hecho de quealgunas administraciones se veninhibidas de aplicar a plenitud lasnormas tributarias sobre alguno de

los segmentos vulnerables antesdescritos. La conflictividad políticaen sectores sociales como las etnias,ha llevado a que los gobiernos inhibano atenúen su accionar en el plano delas disposiciones tributarias y enotros aspectos también. En conse-cuencia, no es tan extraña la ausenciade iniciativas en estos casos. Se-gundo, las administraciones parecenestar prefiriendo abordar a estossegmentos por la vía de los agentesque intermedian en su IRPF. Laeducación del IRPF se realiza deesta forma sobre los empleadores,contadores y asesores tributarios.La sección siguiente analiza este tipode estrategia.



III. 3.2.3 Educación hacia los empleadores, contadores yasesores tributarios

El correcto cumplimiento del IRPFdepende en buena medida de que losagentes intermediarios cumplan conlos procedimientos fijados. A losempleadores, por ejemplo, interesaráinstruirlos en la contratación formal detrabajadores y en la debida aplicaciónde las retenciones. A los contadoresy asesores tributarios, interesaráconvocarlos para que sus asesoríasse apeguen a la normativa del IRPF y

para que empleen los nuevos meca-nismos que la administración dis-ponga para cumplir. En la experienciade los países muestreados, sereconoce una clara estrategia de estetipo. En 7 de los 9 países se reportaun esfuerzo de educación en el IRPFhacia el segmento de empresarios(en su calidad de empleadores) yen 6 de los 9, un esfuerzo haciacontadores y asesores tributarios.

Tabla CEsfuerzos de educación en el IRPF hacia empleadores y terceros agentes(a)

Año 2006

Empleadores Micro y Medianos Familias con Contadoresde sectores pequeños y grandes servicio y asesoresprimarios empresarios empresarios doméstico tributarios

Argentina x x x xBrasil x x x xChile x x xColombia x x xDominicana, R. xEspaña x x xMéxico xParaguay x -Perú x x

Fuente: Anexo 1, Tabla 4.Nota: (a) Contabiliza programas de difusión/educación hacia segmentos específicos

que la administración realice o planee realizar en el IRPF.

Es importante hacer notar que laestrategia de educación tributariaintermediada tiene ventajas y tambiénriesgos. La ventaja principal está enel número de destinatarios. Elconjunto de intermediarios del IRPFes significativamente más reducidoque el de los contribuyentes. Así,abordando a un sector más acotadose pueden propagar actitudes yvalores en pro del cumplimiento haciatodos los contribuyentes, a un menorcosto.

El riesgo está en que la propagaciónanterior puede fallar cuando loscontribuyentes del IRPF no están encondiciones o en conocimiento dehacer una validación mínima respectoa sus obligaciones y las de susintermediarios. Un trabajador sujeto aretención por parte de su empleadorpuede desconocer que éste debeenterar el impuesto retenido, cuandolo dispone así la ley. Por esta razón,se debería consignar como unabuena práctica de educación en el

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IRPF, el combinar un esfuerzo en elsegmento de trabajadores con unoen el de sus correspondientes em-pleadores. Hay dos buenos ejemplosen esta línea. En México, se estácombinando instrucción en lostemporeros de sectores primarioscon instrucción equivalente en losempleadores de esos sectores. Algosimilar se constata en Argentina,con los trabajadores del serviciodoméstico y las familias que sonempleadoras de dicho servicio (VerRecuadro 4, más adelante).

III. 3.3 Asistencia

Otra tarea de la administracióntributaria encadenada con el cumpli-miento voluntario es la asistenciatributaria. Como asevera Cosulich(2000) "la asistencia, como concepto,generalmente se relaciona con laayuda ofrecida a los contribuyentesque les permite cumplir con susobligaciones tributarias, particular-mente en lo que respecta llenar lasdeclaraciones de impuestos"11. Lanecesidad de ayudar o socorrer alcontribuyente surge básicamente dela complejidad tributaria, la cual puedederivarse del diseño de la políticatributaria en general, de la propiaLey del IRPF, y de las exigenciasadministrativas que la autoridadtributaria cargue sobre los contri-buyentes.

Las administraciones han experi-mentado cambios radicales en susestrategias de asistencia al contri-

buyente del IRPF, evidenciando unatransición desde oficinas "físicas"hacia oficinas "virtuales". Los mediosmás tradicionales de ayuda como laconsulta presencial ante la adminis-tración y la provisión de material enpapel (manuales, dictámenes, etc.)están siendo reemplazados pormedios de ayuda no presénciales,tales como programas informáticosespecializados, servicios de asis-tencia telefónica, y servicios víaInternet ofertados en el sitio Web delas administraciones. Un contri-buyente que antes podía sumar variasvisitas (y días) a la administraciónhasta obtener asistencia sat is-factoria12, hoy teóricamente podríahacerlo muy rápidamente en Internet,en cualquier parte en que se encuen-tre y con disponibilidades 24 horas y7 días a la semana.

En esta parte, la investigación seconcentró en los canales de asis-tencia no presencial ofrecida a laspersonas físicas en los paísesmuestreados.

III. 3.3.1 Programas informáticosde asistencia

Respecto a la asistencia con baseinformática, prácticamente todos lospaíses muestreados están ofreciendoprogramas de apoyo y servicios deasistencia en línea, al menos para loscontribuyentes que realizan susdeclaraciones en medios elec-trónicos. En este sentido, no puededejar de mencionarse el programa

11 En algunas administraciones tributarias el concepto también se emplea para referirse a la prestación deservicios jurídicos de defensa de los derechos de los contribuyentes. Para los efectos de este trabajo, sinembargo, sólo será abordada la primera dimensión descrita.

12 Por ejemplo, la administración tributaria de Chile a comienzos de los años noventa, se había puesto comometa de gestión lograr que todos los trámites de asistencia fueran satisfechos con "una sola venida" delcontribuyente a las oficinas.



"PADRE" que hace varios añosimpulsó la administración española,para asistir el proceso de declaracióndel impuesto a la renta. Esteprograma constituyó un referentepara varias adminis-traciones encuánto a la oferta de apoyo al llenadode los formularios de declaración.

III. 3.3.2 Oferta de asistencia através del sitio Web

En relación con la asistencia en laoficina Web de la administración, yase mencionó en secciones ante-riores, un primer nivel de entrega deinformación tributaria básica conelementos como las leyes, guías,formularios, preguntas frecuentes,etc. Un segundo nivel de asistenciaelectrónica incluye la oferta deservicios de carácter transaccional.De los 9 países muestreados, todosellos ofrecen hoy la posibilidad depresentar sus declaraciones a travésdel sitio Web. Este servicio permitehacer validaciones de distinto nivelsobre las declaraciones y, por ende,origina un gran potencial para laayuda directa y masiva en su correctocumplimiento. Además de eseservicio, en 6 países se ofrece laposibilidad de registrarse electróni-camente a las personas físicas; en 6,el pago electrónico del IRPF; y en 6,la posibi l idad de presentar lasdeclaraciones recti f icatorias delgravamen.

En otro aspecto relevante, debemencionarse que 6 de los 9 paísesinvestigados hoy están ofreciendorespuestas a consultas realizadaspor los contribuyentes a través decorreo electrónico. En esto, sinembargo, las características de laasistencia pueden variar en cadacaso. En el caso de Chile , porejemplo, el sistema de respuestas poremail descansa mayoritariamenteen las respuestas preelaboradascontenidas en la base del servicio de"preguntas frecuentes". Ello requiriópreviamente de una fuerte inversiónen la preparación y validación deuna base amplia de respuestas a"preguntas frecuentes" y un esfuerzoconstante de actual ización decontenidos.

III. 3.3.3 Asistencia vía"call centers"

En esta investigación se identificócomo "call centers" a unidades orga-nizacionales basadas en serviciostelefónicos especializados, y dedi-cados a responder consultas de loscontribuyentes. Este tipo de asis-tencia en el caso de personas físicasestá presente hoy en todos los paísesmuestreados. Aunque es unatendencia relativamente recientepuesto que sólo 3 de los 9 paísestenían disponible el servicio antes delaño 2000, siendo España el quedisponía de este servicio desde hacemás tiempo (desde el año 1993). Unacarac-terística evaluada en este casofue la gratuidad del servicio brindado,considerando como tal el que elcontribuyente llamante pagara comomáximo el precio de una llamadaregular. De los 9 países, sólo 2 estánoptando por un sistema no-gratuito,Brasil y Colombia.

Las administraciones han experi-mentado cambios radicales en susestrategias de asistencia al contri-buyente del IRPF, evidenciando unatransición desde oficinas "físicas"hacia oficinas "virtuales".

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13 Tal vez una práctica en la que se pueda avanzar en esta dirección sea la utilización de oficinas o puestosmóviles para llegar a los sectores más alejados o aislados. Aunque no fue considerada en esta investigación,existe evidencia que esta herramienta está siendo usada por algunos países de la región, pero no demanera sistemática.

III. 3.3.4 Oferta de asistencia a grupos vulnerables

Como se señaló en seccionesprecedentes, existen varios seg-mentos de trabajadores consideradosmás "vulnerables" al incumplimientopor cuestiones de ignorancia yexclusión social. La evidencia sugiereque en los países de América Latinaestos segmentos no están siendoasist idos directamente13. Hastaahora, como hemos visto, susadministraciones se han inclinado porencauzar los esfuerzos de asistencia

en quienes operan como inter-mediarios de su IRPF. Sin embargo,otros países ya han comenzado aocuparse desde algún tiempo de esossegmentos de manera directa. Laexperiencia de Estados Unidos esmuy ilustrativa (Ver Recuadro 2), alimpulsar varias iniciat ivas paragrupos de contr ibuyentes queenfrentan barreras importantes alcumplimiento de carácter cultural,médico, social, etc.

Recuadro 2

EE.UU.: IRS ofrece asistencia en el IRPF para grupos vulnerables(Fuente: Cosulich (2000) e IRS(2004) "IRS Strategic Plan 2005-2009")

Programa VITA (Volunteer Income Tax Assistance Program):

diseñado para asistir a los contribuyentes en la preparación de las declaraciones delimpuesto sobre la renta. Dirigido a declarantes de bajos ingresos, que no puedenpagar los honorarios de asesoría tributaria; personas que no hablan inglés; personascon impedimentos físicos; y ciudadanos de avanzada edad. Conjuntamente con elprograma VITA, el IRS ofrece asistencia especial a personas con dificultades de audicióny visión (publicaciones en Braille).

Asesoría Tributaria para Ancianos TCE (Tax Counseling for the Elderly):

diseñado para personas de 60 años o más, específicamente los que están confinadosen sus hogares o comunidades de retiro. Para los que no pueden visitar personalmentelos centros TCE, estos son visitados en sus hogares por voluntarios.

Página de contenidos en español (Spanish Free-File page):

Con el objetivo de remover impedimentos a la participación de grupos con barreras deidioma, culturales u otras, el IRS ha desarrollado y expandido servicios en idiomaespañol en su sitio Web. El IRS ha determinado como grupo vulnerable a las personasfísicas de baja habilidad en el idioma inglés.



14 Según datos de Naciones Unidas, en Latinoamérica existen entre 400 y 500 idiomas amerindios y un númeroaún mayor de dialectos. En México, por ejemplo, sobreviven unas 64 lenguas amerindias habladas por 12millones de personas. En Perú se hablan 42 idiomas originarios y hay entre 8 y 9 millones de personas quelas hablan (http://www.unicef.org/spanish/media/files).

15 En Chile, varias otras instituciones y servicios públicos han avanzado en la atención bilingüe español/mapudungún (idioma de la etnia mapuche) como los Servicios de Salud y el Servicio de Registro Civil, en lasregiones del país con mayor presencia de dichas etnias.

En el caso de los países mues-treados, la oferta multi l ingüe dematerial de educación o difusión delIRPF está prácticamente ausente. Laexcepción es España que ofreceademás del español, material enotros tres idiomas: Catalán, Gallegoy Vasco. Chile es el único paíslatinoamericano que registra materialde IRPF en un idioma adicional, elinglés. Sin embargo, su objetivoestá en potenciales contribuyentesangloparlantes del IRPF y no enpersonas físicas de los segmentosvulnerables en cuestión. De hecho, enninguno de los países latinoame-

ricanos se ofrece material tributarioen idiomas o lenguas de etniasoriginarias14, aunque un porcentajeimportante de la población podríaacceder de manera más expeditaa información en esos idiomas15.Respecto a contr ibuyentes condesventajas f ísicas, como porejemplo las personas con impe-dimentos visuales, tampoco parecehaber iniciat ivas específ icas encuanto a su asistencia. En efecto, enninguno de los países muestreadosexiste actualmente material dedifusión o educación del IRPF ensistema Braille.

IV GESTIÓN DEL CICLO DE VIDA DEL CONTRIBUYENTE IRPF

El concepto "ciclo de vida del contri-buyente" hace referencia a todas lasinteracciones regulares que uncontribuyente debe efectuar con laadministración, a lo largo de su "vidatributaria". El ciclo se inicia con lainscripción en el registro y el altacomo contribuyente. A ese hito sesuceden otros como las autori-zaciones de determinadas opera-ciones o documentos; la presentaciónde la declaración del gravamen; elreporte de modificaciones a los datosde inscripción, el cruse de solicitudesadministrativas, entre varios otros. Elfinal del ciclo queda determinadopor el cese o la baja del contribuyente.

La gestión del ciclo de vida delcontribuyente del IRPF debería tratarde aprovechar al máximo las oportu-

nidades que ofrece cada interacciónadministración-contribuyente. Aunquelas estrategias en este terreno no sonfáci les de abordar. El carácterrutinario de algunas tareas del ciclode vida sumado al elevado volumende atenciones que día a día apremiana las administraciones, puedel imitarlas de ser especialmenteinnovadoras en estas instancias. Noobstante, la clave está en el hechode que cada interacción sea vistacomo una oportunidad para asistir alcontribuyente en sus obligaciones, ya la vez, para controlar su correctocumplimiento.

En la presente investigación, elanálisis se ha limitado solamente aalgunos de los procesos involucradosen la gestión del ciclo de vida. Ellos

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son la gestión del registro de contri-buyentes del IRPF, la administracióndel número de identificación tributaria,las obligaciones de terceros, y otrasobligaciones complementarias.

IV .4.1 Gestión del registro

En este trabajo se entenderá por"registro de contribuyentes del IRPF"a aquél que reúne al conjunto depersonas físicas que son identificadascomo sujetos tributarios directos oindirectos por parte de la adminis-tración tributaria.

La enorme relevancia del registro decontribuyentes parece haber sidocomprendida por las administra-ciones con el devenir de los adelantosen las comunicaciones, en especial,de la Internet. Como había previstoOwens (1998) para las adminis-traciones "el desafío del siglo XXI serámaximizar los incrementos poten-ciales de eficiencia que proporcionaInternet y, al mismo tiempo, protegersu base recaudatoria". Hoy, lasadministraciones cuentan con un granvolumen de datos y con herramientastecnológicas capaces de manejarla.Sin embargo, tener mucha infor-mación sin poder organizarla en unregistro no ofrece ningún beneficio ala gestión tributaria. Gutiérrez (2005)enfatiza aún más esta idea al señalarque "un sistema de control [fiscal]vale tanto como el registro en el quese basa".

El registro de contribuyentes es unfactor crítico de funcionamiento entoda la "pirámide" de procesos de lagestión tributaria del IRPF. En losprocesos masivos permite manipulargrandes volúmenes de información

para un conjunto extenso de indi-viduos. En los procesos másselectivos, permite dar seguimiento aoperaciones específ icas de uncontribuyente y de otros agentes conlos cuales ha establecido algunarelación con implicancias tributarias.En cuanto a los países investigadosen este trabajo, se observa que todosellos disponen de un sistema oficialde registro de contribuyentes delIRPF, lo que da cuenta del recono-cimiento de la relevancia de estefactor.

Documentación a exigir en lainscripción

Los trabajadores dependientes, envarios de los países muestreados, seven l iberados del proceso deinscripción. Sin embargo, cuando setrata de individuos que pretendenrealizar actividades empresariales,todos los países investigados lesexigen algún tipo de documentación.En este caso, los t í tulos máscomúnmente requeridos son eldocumento de identidad y algúncertificado que acredite el domiciliodel individuo o de su actividad empre-sarial. En la mayoría de los casos, eltrámite se debe acompañar de unformulario, modelo o declaraciónjurada aportando un conjunto dedatos básicos del contribuyente eninscripción.

No obstante, la clave está en elhecho de que cada interacciónsea vista como una oportunidadpara asistir al contribuyente ensus obligaciones, y a la vez, paracontrolar su correcto cumplimiento.



Amplitud del registro

Las estrategias varían en cuanto aqué tan amplio es el registroconformado. En 4 de los 9 países, seevidencia una práctica de registrosmás bien reducidos: R. Dominicana,México, Perú y Paraguay. En efecto,la razón entre el número de individuosque conforman el registro IRPF y elnúmero de habitantes está por

debajo del 25% en esos cuatrocasos, tal como se muestra en laúltima columna de la Tabla D. Encontraste, en Argentina, Brasil,Chile y España, el mismo indicadorse sitúa por encima del 80%, lo queda cuenta de una práctica orientada,en estos países, hacia los registrosextensivos.

Tabla DIndicadores de Amplitud del Registro IRPF(a)

Año 2005

Población Fuerza Registros Registros P.F. Registros P.F.(millones) Laboral Pers. Físicas F. Laboral Población

(millones) (millones) (%) (%)

Argentina 39 18 37,6 208,9 96,4Brasil 186 91 156 171,4 83,9Chile 16 7 19 271,4 118,8Colombia 46 22 n.d. n.d. n.d.Dominicana, R. 9 4 0,156 3,9 1,7España 43 21 44,2 210,3 102,7México 103 43 22,6 52,6 21,9Paraguay 6 3 0 (b) 0,0 0,0Perú 28 13 2,9 22,3 10,4

Fuente: Anexo 1, Tabla 8 y reporte del Banco Mundial para datos de población y fuerzalaboral del año 2005.

Notas: (a) Considera el total aproximado de individuos registrados, es decir, se haincluido a personas físicas extranjeras, fallecidas, desempleadas, menores deedad, etc., siempre y cuando ellas hagan parte del registro IRPF.(b) Paraguay: Dispone de un registro general por tipo de impuesto a ser afectado,no es un registro distinto al resto. En la medida que aplique el IRPF irá llenando suregistro.

Los factores que determinan unregistro amplio son variados. Desdeluego, está la política de obligaciónversus liberación de registro. Esesperable un gran volumen deregistros si se obliga a todos lostrabajadores dependientes a dichotrámite como en el caso de Brasil. Lomismo que si se exige a losempleadores detallar uno a uno acada empleado como ocurre en elcaso de Chile.

Si la administración cuenta coninformación de registro proporcionadapor otros organismos de gobiernocomo los servicios de estadísticacensal, registro civil, de seguridadsocial, etc. también se puede tendera un registro muy extenso. En el casode Argentina , su alto volumenregistral se puede explicar princi-palmente por un dinámico sistema deinscripción de los trabajadores en laseguridad social. Efectivamente, de

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los 37,6 millones de registros que sereportan en Argentina , unos 31millones corresponden a inscrip-ciones en el Código Unico de Iden-tif icación Laboral (CUIL) bajo elsistema previsional y en la Clave deIdentificación (CDI) que entrega laadministración tributaria.

En algunos casos, también incide lainclusión de contribuyentes que nonecesariamente están activos en elIRPF tales como personas que seregistraron sólo por una actividadocasional, personas extranjeras ypersonas fallecidas. España y Chile,siguiendo esta práctica, llegan acontar con más registros quehabitantes, como se puede constataren la Tabla D.

Para los países que ofrecen decla-raciones prehechas, tener un registrode alta cobertura es una necesidad.Resultaría imposible ofrecer unadeclaración prehecha a un contribu-yente si ni siquiera se lo t ieneregistrado. Países como Suecia,Noruega, Finlandia y Dinamarcamuestran una gran amplitud relativaen sus registros de contribuyentesactivos del IRPF (OCDE(2004)16.Esos países son precisamentelos precursores del servicio dedeclaraciones prehechas a las per-sonas físicas. Teniendo en cuenta quede los 9 países muestreados en estainvestigación, 8 proveen o esperanproveer tal servicio, pareceríaaltamente recomendable avanzarhacia la máxima completitud posibledel registro.

Calidad del registro

Tan importante como la completituddel registro es la cal idad de lainformación contenida en él. Unarazón menos benigna por la cual unregistro puede ser muy amplio es porla calidad de su información. Porejemplo, si el registro ha multiplicadola contabi l ización de un mismocontribuyente o ha incorporado comocontribuyentes válidos a entidadesque no se corresponden con ningunapersona real. En ambos casos, elregistro agrega extensión pero coninformación incorrecta17.

Por otro lado, un registro puedeestar correctamente conformado encuanto a los contribuyentes incluidos,pero su información de baja calidad.Por ejemplo, pueden presentarseerrores en los datos básicos de losregistrados como sus nombres,códigos o números de identificaciónfiscal, domicilios fiscales, códigos dela administración territorial correspon-diente, etc. Además la información delos registrados es susceptible decambios, de manera que si no sehacen esfuerzos de corrección, losdatos se irán deteriorando progre-sivamente. En España, por ejemplo,anualmente se producen entre un25% y un 30% de variaciones poraltas, bajas o modificación en lasituación censal de los contribuyentes(AEAT(2000)), lo cual revela laenorme relevancia de hacersecargo de la buena mantención de losdatos.

16 En OCDE (2004) se calculó un indicador de "amplitud" de registro para 30 países miembros. Aunque eseindicador sirvió de referencia para esta investigación, no es estrictamente comparable con el realizado eneste trabajo. La razón es que acá contabilizamos todos los registros de personas físicas y no sólo losregistros activos o con operaciones.

17 A estos problemas se pueden sumar otros asociados con la gestión informática, por ejemplo, cuando semantienen bases de información paralelas, por tipo impuestos, por tipo de rentas, etc. Si no es posible lafusión de las bases de información, las administraciones pueden preferir mantener un registro con datosmúltiples para no arriesgarse a perder información.



Para subsanar los problemas regis-trales, las administraciones exhibendistintas prácticas asociadas a lacompletación, validación y actuali-zación del registro de personasfísicas. En el caso de los paísesinvestigados, la práctica más comúnes la de obligar a las personas adeclarar altas, bajas, o modifica-ciones en su situación de inscrip-ción. Dicha práctica está presenteen todos los países muestreados.Otra práctica común es la aplica-ción de cruces de información condiferentes bases de datos quesirvan de contraste. Esta herra-mienta de mejoramiento del registro

se observa en 6 de los 9 paísesmuestreados.

Dos prácticas que a nuestro juicio sonde altísima eficacia para mejorar elregistro, son el contacto o visita decontribuyentes mal registrados y laaplicación de empadronamientos dezonas geográficas. La primera estásiendo empleada por 4 de los 9 paísesy la segunda sólo por 3 de ellos:España, R. Dominicana, y Paraguay.En el caso de España, la medidaimplica un esfuerzo importante ysistemático por incorporar a loscontribuyentes no registrados (VerRecuadro 3).

Recuadro 3

España: Actuaciones de investigación censal para completar el censo deobligados

Fuente: AEAT (2000)

Entre las diversas tareas de depuración censal que aplica la AEAT están lasactuaciones de investigación censal para completar el censo de obligados. Laafloración de contribuyentes desconocidos para la Agencia Tributaria es una tareaprioritaria para los órganos de gestión, que deben completar el Censo de Obligadosa partir de la información obtenida de terceros, en particular de los tributos locales,y mediante el desarrollo de actuaciones de investigación censal. Todas estasactuaciones se completan, además, con planes de ejecución plurianual, otro tipode actuaciones encaminadas a un correcto mantenimiento del censo. Por unaparte se han efectuado visitas sistemáticas por zonas para verificar la situacióncensal de los obligados ubicados en las mismas, comprobando datos, verificandoerrores y, en su caso, incorporando a los contribuyentes no censados.

En un contexto de alta informalidad yprecariedad del trabajo sistema debarrido por zonas geográficas podríaser un mecanismo muy efectivo parahacer "visibles" a unidades produc-tivas y trabajadores no registrados.Esta herramienta ciertamente pre-senta más dificultades en AméricaLatina. Primero, es muy intensiva enpersonal y en recursos de logísticapara la cobertura, lo que lo hace unapolítica de muy alto costo. Segundo,la existencia de zonas o localidadescon confl ictos sociales, étnicos,delictivos, etc. puede tornarla inviableen esas zonas.

No obstante lo anterior, es posiblepensar que una gama amplia desectores actualmente "invisibles" alregistro, podrían ser empadronadossin arriesgar a los funcionarios de laadministración. Podrían ser cubiertos,por ejemplo, los empleados de peque-ñas unidades productivas, los traba-jadores temporeros, los trabajadoresdomésticos, los trabajadores por cuentapropia, etc. En nuestra opinión, éste esun tema pendiente de esclarecer en lapolítica tributaria de la región, ya quealgunas administraciones pareceninhibirse de aplicar a plenitud lasobligaciones de registro en segmentos

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como los mencionados. Es más, comoasevera Gutiérrez (2005) "es muycomún la falta de interés en el mante-nimiento y actualización del Registro,debido a que es una función sinproyección o resultados directosaparentes". Una forma de evaluar larelevancia que le asignan las adminis-traciones al mantenimiento del registroes si disponen de una unidad especia-lizada en su orgánica administrativa.Entre los países muestreados, todosdisponen de un área o división respon-sable del registro IRPF. En España yR. Dominicana la orgánica de estaresponsabilidad está instituida a nivelterritorial en la administración. Coinci-dentemente en estos dos países seaplica como política el empadro-namiento de zonas geográficascon fines registrales. En los demáspaíses, el área o división de registroadopta una orgánica a nivel central.

Otra medida alternativa a mirar conatención es la oferta de estímulos ala formalización tributaria. En paísescomo EE.UU., éste surge comoun subproducto de un objetivo mayorque tiene que ver con la propiapolítica tributaria hacia las personasfísicas. Por ejemplo, en el IRPFestadounidense se permite un créditoasociado al gasto en el cuidadode niños y dependientes. La adminis-tración ha dispuesto la obligaciónpara el contribuyente de declararel número de seguro social delprestador del servicio de cuidado(la "babysitter") y del número de segurosocial de los niños o dependientespor los que se invoca el crédito18.

A nivel de los países investigados, uncaso llamativo lo está mostrandoArgentina, que ha realizado una

campaña para "blanquear" a los em-pleados domésticos con un incentivoeconómico para las familias emplea-doras, consistente en una deducción ensu IRPF (Ver Recuadro 4). Esteprograma considera a trabajadorescomo amas de llave, niñeras, mayor-domos, etc. y está motivado, princi-palmente, para asegurar las cotiza-ciones médicas y provisionales en unsegmento que muestra alta informa-lidad. Brasil ha impulsado una iniciativasimilar a partir del año 2006, con elobjetivo de formalizar a los empleadosdomésticos, mediante la oferta de unadeducción de gasto en el IRPF delempleador.

"El desafío del siglo XXI será maximizarlos incrementos potenciales deeficiencia que proporciona Internet y,al mismo tiempo, proteger su baserecaudatoria".

Un cuestionamiento a este tipo demecanismos (cuando no son parte dela política tributaria) es si es equitativopremiar a algunos sectores por cumplircon una obligación y a otros no. Perotambién si son eficaces para el costorecaudatorio que tienen. Es decir, si elnúmero de individuos que se logrará"capturar" con la medida es significativoen relación con el gasto tributario de ladeducción IRPF durante los años devigencia de la medida. Según cifras dela administración tributaria argentina, delas 150 mil empleadas domésticastrabajando formalmente a junio de 2006,un 50% de ellas había regularizado susituación en el primer semestre de2006, lo que puede considerarse un re-sultado alentador de esta herramienta.

18 Antecedente obtenido de http://www.irs.gov/faqs/faq-kw175.html



Recuadro 4

Argentina: Deducción del IRPF, de las remuneraciones y contribuciones delpersonal doméstico

Fuente: AFIP y diversos artículos de la prensa local

Justificación. Establecida en el Art. 16 de la Ley 26.063 - publicada el 9 de Diciembre de2005 - esta franquicia busca regularizar la situación del personal doméstico (amas dellave, niñeras, mayordomos, etc.) que trabajan en casas de familia, para que así tenganderecho a cobertura médica y jubilación, pues según las estadísticas oficiales, el 95%de las 900 mil personas en actividad en el servicio doméstico, trabajaba de manerainformal.

Descripción. Los contribuyentes del IRPF pueden descontar de su base imponible lascontribuciones sociales obligatorias y sueldos que pagan al servicio doméstico, hastaun máximo de AR$ 4.020 por año (6.000 AR$ a partir del año fiscal 2006) del cálculo delImpuesto a las Ganancias. Esto representa un beneficio fiscal para el empleador quepuede alcanzar hasta los AR$ 1.407 por año.

Requisitos para optar al beneficio. Para poder deducir de su IRPF los conceptosmencionados, el contribuyente debe ser una persona física, sucesión indivisa, empleadou otro sujeto que obtenga rentas del trabajo personal, a los cuales se les practiquenretenciones por el Impuesto a las Ganancias. Además debe conservar y tener adisposición de la AFIP los tickets que respaldan el pago mensual, por cada trabajadordel servicio doméstico, de los aportes y contribuciones obligatorios que correspondeningresar según la ley. Asimismo, se debe mantener el comprobante que acredita elpago abonado al trabajador del servicio doméstico como contraprestación por el servicioprestado, es decir, la remuneración. Para lo anterior, el contribuyente debe llenarmensualmente el Formulario 102 - "Volante de Pago Trabajador Servicio Doméstico" -disponible en las agencias de la AFIP y por Internet, en el cual se indican las horastrabajadas semanalmente por el trabajador doméstico, y el aporte patronal a la seguridadsocial del empleado; además, en este documento se coloca la remuneración entregadaa éste, así como el número del comprobante de pago de las contribuciones sociales(estas se pueden pagar en bancos, cajeros automáticos y a través de Internet), quedandouna copia para el trabajador. Por otro lado, el trabajador debe laborar para un mismodador de trabajo, como mínimo 6 horas semanales, y además estar en posesión de suCUIL (código único de identificación laboral).

Acciones tendientes a promover su utilización. A principios del 2006, la AFIP enviócartas a 150.000 contribuyentes -dadores o no de trabajo a personal doméstico- coningresos superiores a AR$ 80.000, instándolos a regularizar la situación de su personaldoméstico. En una etapa posterior, la AFIP envió estas misivas a contribuyentes coningresos superiores a AR$ 40.000 (la administración tributaria argentina presumió quelos contribuyentes con ganancias por sobre este monto tendrían servicio doméstico ensus hogares). A mediados de año se enviaron otras 650.000 cartas para continuar conla campaña. También se ha efectuado promoción directa en las principales ciudadesde Argentina, contabilizándose 350.000 contactos en el segundo trimestre del 2006.

Resultados. Según la AFIP, a Junio de 2006 existían 150 mil empleadas domésticastrabajando formalmente, la mitad de las cuales consiguieron regularizar su situaciónen el primer semestre de 2006.

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IV. 4.2 El número de identificación tributaria (NIF)

Hay dos requisitos básicos quedebería satisfacer un buen registro.Primero, debería disponer de unmecanismo inequívoco de identifi-cación de los contribuyentes. Usual-mente ese mecanismo toma la formade un número identificador fiscal(NIF, en adelante). Y, segundo, elregistro y el NIF deberían ser deaplicación generalizada, en el sentidode que debería poder emplearse conindependencia del tipo de contribu-yente, del tipo de impuestos, o del tipode rentas obtenidas. El contar con unsistema único y generalizado de NIFfacilita los cruces de información,permite detectar diferencias e incon-sistencias, y permite intercambiarinformación con otras bases dedatos. Es muy difícil pensar que lasfunciones anteriores se pudieranrealizar sin contar con un NIF debuenas prestaciones.

A continuación revisamos las prác-ticas que muestran las adminis-traciones en este ámbito de la gestióndel IRPF.

VI. 4.2.1 Características del NIF

Utilización

Tal como se muestra en la tabla D, elNIF es aplicado en forma generalizadapor los países muestreados paralas personas físicas. En efecto,todos ellos emplean este mecanismo,bajo distintas denominaciones yacrónimos. A nivel internacional, estatendencia también es mayoritaria. Enel estudio OCDE (2004), se constató

que de 30 países de la OCDE,solamente 5 no aplicaban un NIF parapersonas físicas hasta el año 2004:Francia, Alemania, Japón, Suiza, yReino Unido19. Los restantes 25países consignados sí aplican estemecanismo, incluyendo a EE.UU. quese vale del número de la seguridadsocial como identi f icador parapropósitos tributarios.

La utilización del NIF, o de un númerode registro nacional, va incluso másallá de los aspectos tributarios. Envarios países, por ejemplo, el NIF esnecesario para acceder a beneficiosy subsidios estatales. Esto tiene unfuerte componente de equidad en laspolíticas públicas, ya que los indivi-duos que por lo general carecen deNIF son precisamente los que estánmás excluidos de las redes deprestaciones sociales. En países endesarrollo, los individuos marginados,en extrema pobreza, en indigencia,etc. ni siquiera pueden ser "visua-lizados" por las entidades guber-namentales. Por lo mismo, estra-tegias efectivas para generalizar elNIF serán ampliamente beneficiosasen estos otros ámbitos. En el caso deChile, por ejemplo, una barrera parala obtención del número nacional deidentidad (Rol Único Tributario, RUT)es el cobro que hace la entidadgubernamental por la cédula deidentificación. Por esta razón, seviene impulsando desde hace variosaños un programa de subsidio parasolventar ese costo hacia los indi-viduos más pobres (Ver Recuadro 5).

19 Alemania: El mismo estudio OCDE (2004) consigna que en una legislación más reciente se estaría adhiriendoal mecanismo de número identificador fiscal. Reino Unido: se indica que sólo aplica NIF para las compañías.



Recuadro 5

Chile: Subsidio para la entrega de NIF a individuos más pobresFuente: www.mideplan.cl

Desde el año 2004, la identificación de las personas se fijó como una de lascondiciones mínimas del programa gubernamental para salir de la indigenciadenominado "Chile Solidario". El subsidio estatal establecido equivale a un 80%del costo de las cédulas de identidad. Dicho convenio fue firmado por el Ministeriode Planificación (MIDEPLAN) y el Registro Civil, y favorece al menos a 60 milpersonas del sistema de protección "Chile Solidario". Estas personas estánobteniendo por primera vez su Cédula de Identidad (y su correspondiente NIFdenominado "Rol Unico Tributario"), documento indispensable para acceder auna serie de beneficios sociales y oportunidades laborales. El convenio entérminos prácticos implica que del costo total de aproximadamente US$6 quetiene cada Cédula de Identidad, el Estado subsidia US$5 a cada persona, mientrasésta solo tiene que aportar US$1 para completar los gastos del trámite. A partir de2006, este programa se ha hecho extensivo también a las personas "en situaciónde calle", esto es, personas que viven, residen o pernoctan en la calle y que por lomismo ni siquiera estaban incorporadas a los sistemas oficiales del programade ayuda "Chile Solidario". Se estima que las personas "en situación de calle"podrían llegar a unas 10 mil a 15 mil personas.

Dígito de verificación

En la investigación se obtuvoinformación en 8 de los 9 paísesinvestigados, tal como se muestra acontinuación en la Tabla E. El NIF esnúmerico o alfa-numérico en todos loscasos informados. Además, en todosellos se conforma con un número ocódigo de control, lo cual es una muybuena disposición para asegurar unuso certero del NIF, puesto quepermite ahorrarse errores de ingresoy egreso de la información.

Unicidad del NIF

Otra característica de gran utilidadradica en contar con un NIF conciliadocon el número de identi f icaciónnacional. Esto puede facilitar enorme-mente el enlace con la información delos registros gubernamentales queusan el registro de identidad yademás simplificar el accionar delcontribuyente. En el caso de lospaíses informados, esto no es unapráctica generalizada. En sólo 4 de

los 8 países que reportaron, el NIF esexactamente igual al número deidentificación nacional. Ellos sonArgentina, Chile, R. Dominicana, yEspaña. En el caso de Perú, el NIFes una composición del número deidentidad, sobre el que se agrega unprefijo y un dígito verificador. En losdemás países, el NIF y el número deidentidad nacional son númerosdiferentes.

Desde la perspectiva del contribu-yente, tener que operar con dosnúmeros distintos, uno para la iden-tidad tributaria y otro para la identidadnacional es probablemente un nivelmayor de complejidad. Si a eso seagrega que el contribuyente debaemplear distintos números de identi-ficación para diferentes gravámenes,niveles de gobierno, o reparticionesde la administración tributaria; lasituación puede ser menos favorableen cuanto a facilitación del cumpli-miento. Por otra parte, la existencia

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de numeración múlt iple puededificultar las acciones de control, porejemplo, prevenir que un contri-buyente incumplido en un sistemaobtenga devoluciones en otro. En elcaso de los países investigados, lamayoría de ellos sigue una estrategia

de NIF único. La excepción se hallaen el caso de Argentina, en el quealgunas administraciones tributariasprovinciales emplean un registropropio y distinto al que emplea laadministración tributaria del gobiernocentral.

Tabla ECaracterísticas del Número de Identificación Fiscal para efectos del IRPF

Año 2006

País Se aplica Contiene Igual a Único, para Obligatorio Obligatorio NIF para dígito de número todos los menores extranjeros

IRPF control o nacional de impuestos de edad converificación identidad o niveles intereses

fiscales en el país

Argentina x(a) x(b)Brasil x n.d.ChileColombia n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.Dominicana, R. xEspaña xMéxico x xParaguay x xPerú x(c) x x(d)

Fuente: Anexo 1, Tabla 7.Notas: (a)Argentina: En el ámbito nacional el número es único (se denomina CUIT, CUIL

o CDI, según el caso), pero existen determinadas administraciones tributariasprovinciales que utilizan un registro propio distinto a la CUIT/CUIL/CDI.

(b)Argentina: La obligación se da cuando los menores participan en actosregistrales de transmisión patrimonial o son destinatarios de ingresos. En elresto de los casos no están obligados.

(c)Perú: El documento nacional de identidad (DNI) sirve de base para la generacióndel número de identificación: Prefijo+DNI+dígito verificador

(d)Perú: Generalmente la norma dispone que tributen a través de retención en lafuente

NIF para menores de edad

Otro elemento relevante de gestiónregistral corresponde a la aplicacióndel NIF en los menores de edad. Lapráctica de l iberar de NIF a losmenores de edad puede entenderseen la perspectiva de que estosindividuos no son receptores usualesde rentas u obligaciones en el IRPF.La ventaja de la liberación está en quese exime de un trámite a un númeroimportante de individuos y se evitaabultar con información las bases detrabajo.

Sin embargo, bajo ciertos diseños dela política tributaria, el IRPF puede bene-ficiarse de un NIF a menores de edad.Por ejemplo, si el IRPF establece des-cuentos por número de hijos, por susgastos médicos, educacionales, etc.,entonces la efectividad de un crucemasivo será menor si no se dispone deNIF para los menores de edad. Aún sinesta obligación, las administracionespodrían valerse de algún otro meca-nismo de identiicación numérica paralos menores de edad que son invocados



para una franquicia. Esta es unapráctica usada en algunos países quese valen del número de seguridadsocial como EE.UU., mencionado ensecciones anteriores. Otro ejemplo seda en los países que cuentan con unsistema de inscripción temprana yextensiva de los menores de edad. Esenúmero puede ser usado para cruzarlas franquicias invocadas, y con mayorrazón si el número de identidad es almismo tiempo el NIF. Pero el panoramade varios países de América Latina semuestra deficitario en el tema deinscripción temprana de los menores.Ese aspecto, si bien no es propiamenteresorte de la gestión tributaria, es unaspecto a ser tenido en cuenta20 .

Como se aprecia en la Tabla E, no esfrecuente la obligación de NIF paramenores de edad. Sólo Chile yMéxico aplican esta obligación. En losrestantes países no es obligatorio ycomo en el caso de Argentina, sólose hace exigible cuando el menor deedad es sujeto de alguna situacióncon trascendencia fiscal.

NIF para extranjeros

En cuánto a los extranjeros, lasprácticas para la obligación de contarcon un NIF aparecen más genera-lizadas en la muestra de paísesinformados. En efecto, 6 de los 8países que reportan este antecedente

indican para los extranjeros conintereses económicos en calidad deindividuos en el país, deben tener unNIF (Tabla E). Sólo México y Perú noaplican obligatoriedad a la obtenciónde NIF en este caso.

Evasión y fraude usando el NIF

Un buen sistema de NIF puede seruna herramienta poderosa paraprevenir incumplimientos en el IRPF,al esclarecer de manera cierta laidentidad de los contribuyentes. Perotambién la administración debe estaratenta a que un NIF de buen desem-peño, y en el que se ha depositadomucha confianza, pueda prestarsepara defraudaciones fiscales. Unejemplo que en algunos países se haconstatado, es la ut i l ización deindividuos de extrema pobreza pararegistrarlos como contribuyentes yluego realizar operaciones de fraudecon su identidad21 . La entrega gratuitao subsidiada de cédulas de identidad(y el NIF correspondiente) a estossegmentos debería ir acompañada dedifusión y educación tributaria, con elobjetivo de advertirlos del riesgo defaltas y delitos en que pueden verseinvolucrados si no salvaguardan sudocumento de identificación fiscal.Otra práctica muy recomendable enesta línea, es la oferta por parte de laadministración tributaria de un servicioexpedito de bloqueo del NIF para

20Según datos de UNICEF (www.unicef.org), de los 11 millones de nacimientos que tienen lugar anualmenteen América Latina y el Caribe, por lo menos 2 millones nunca son inscritos en el registro civil. Diversasinvestigaciones demuestran que las tasas más bajas de inscripción de los nacimientos se registran entrelos pobladores pobres, y en las comunidades rurales e indígenas. Por esta razón, en agosto de 2006, elBanco Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y laOrganización de Estados Americanos (OEA) anunciaron una nueva alianza que trabajará para garantizarel registro civil de nacimiento gratuito, oportuno y universal en América Latina y el Caribe para el año 2015,con un avance del 50 por ciento hacia esa meta para el año 2010.

21En Chile, han sido detectados defraudadores que contactan a indigentes para registrarlos comocontribuyentes, obtener su Rol Unico Tributario (RUT) y proceder a timbrar facturas de IVA a su nombre.Estas luego son utilizadas en cadenas de defraudación del IVA, de muy difícil y costosa persecución. Losindigentes "vendían" su NIF a los defraudadores en unos US$10 a US$20.

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efectos fiscales, ya sea por su robo oextravío. En el caso de Chile, porejemplo, este trámite puede realizarsepor el sitio Web de la administración

y se realiza de manera independientea otros trámites de anulación obloqueo ante autoridades policiales oeconómicas.

IV . 4.2.2 Uso del NIF para fines de identificación de operaciones

Un indicador de buena salud en lagestión del NIF es su grado deutilización por parte de otras enti-dades gubernamentales o inclusoprivadas. Es esperable que lossistemas de NIF que generan másconfianza sean ut i l izados másgeneralizadamente por otras enti-dades, incluso en operaciones que notengan trascendencia tributaria. Enlos países investigados, se testearon6 operaciones en cuanto a si unapersona física necesitaba o requeríacontar con un NIF para su cumpli-miento cabal. Ellas fueron compraruna vivienda; abrir una cuentabancaria; contraer matrimonio; viajarfuera del país; recibir un subsidioestatal; y comprar y vender acciones.

Desde la perspectiva de los 9 paísesmuestreados, se constata que en dosde ellos, España y Chile, existe unautilización muy arraigada del NIF. Enestos dos países, se observó que las6 operaciones requirieron del NIF delindividuo para ser consumadaslegalmente. Es interesante tener encuenta que estos dos países sontambién los que muestran el registromás extenso de personas físicas.En efecto, como se mostró en laTabla D, en esos dos países elindicador de personas físicas delregistro como porcentaje de lapoblación del país, está superandoel 100%.

A continuación aparecen Brasil,Argentina , y México . En estospaíses, para 4 de las 6 operacionesse requirió contar con el NIF. En el

caso de los dos primeros, las opera-ciones para las que no se necesitaNIF son contraer matrimonio y viajarfuera del país. En el caso de México,las operaciones para las que no senecesita NIF son abrir una cuentacorriente y comprar o vender accio-nes. En los demás países mues-treados con información, el NIF no senecesita para ninguna de las opera-ciones consideradas. Probablemente,esto revele una falta de confianza delos agentes y organizaciones en estesistema de identificación.

Es posible pensar que una estrategiapara gestionar de mejor forma cruceso intercambios de información en elIRPF sea promover el uso del NIFcomo identificador en las operacioneseconómicas, comerciales, y legalesdel país. A las entidades públicas yprivadas que manejan informaciónmasiva de personas físicas se lasdebería tratar de convencer de lasventajas que tiene también para ellasorganizar sus datos en torno a unidentificador común, el NIF.

Deducción del IRPF, de las remuneraciones ycontribuciones del personal doméstico



IV 4.3 Obligaciones para terceros(agentes de retención y entes informantes)

trabajadores dependientes. De los8 países de los que se obtuvo esteantecedente la única excepción esParaguay23 que no contempla elmecanismo de retenciones. Encuanto a la naturaleza de la retención,se observa que en algunos paísesésta constituye el IRPF final (Argen-tina, Chile). Mientras que en otrospaíses, en cambio, es consideradocomo un pago provisional a cuenta deuna obligación por determinar (Brasil,España, y Perú), o bien, se da a loscontribuyentes la oportunidad deoptar por uno u otro tratamiento(México, R. Dominicana).

Retenedores sobre otras rentas

Además de los sueldos o salarios,existen otras rentas que puedenformar parte de una estrategia deretención en fuente para el IRPF. Enesta categoría se pueden mencionarlos dividendos, los intereses, y lasrentas de profesionales indepen-dientes. En el caso de los dividendosy los intereses, el estudio de la OCDE(2004) acredita un predominio de losesquemas de retención. De los

En muchos países, la gestión delciclo de vida del IRPF ha involucradoa otros agentes además de loscontribuyentes del impuesto. Laprincipal razón para esto es que susmodelos de IRPF han situado laresponsabilidad de retención delgravamen en los agentes que operancomo pagadores de la renta. Bajo elrégimen de retención, las adminis-traciones pueden preferir que lostrabajadores dependientes quedenliberados de registrarse directamente,cómo se observó en la primerasección de ese capítulo. E incluso,sean liberados de la presentación dela declaración anual de renta, aspectoque se trata en el capítulo siguiente.

Retenedores sobre salarios y sueldos

En el contexto de países de la OCDE,se evidencia una preferenciamayoritaria a emplear esquemas deretención en el IRPF para lostrabajadores dependientes. En elestudio OCDE (2004), se constatóque de 30 países de la OCDE, sólo 2países no aplicaban un esquema deretenciones hasta el año 2004:Francia y Suiza22. En los 28 paísesrestantes se observaba el esquemacaracterístico de retención en fuentepara trabajadores dependientes.

En el caso de los países ibero-americanos de la presente investi-gación se constata una tendenciaigualmente mayoritaria hacia losesquemas de retención a los

22Según el estudio OCDE(2004), en Francia sólo está sujeta a retención la contribución a la seguridad social,pero no el IRPF. En Suiza, sólo los extranjeros en posesión de un trabajo pueden ser sujetos de retención.

23En el caso de Paraguay, procedería un esquema de retención sólo en el caso de personas extranjerasdomiciliadas en el exterior del país, teniendo carácter de único y definitivo.

Es posible pensar que una estrategiapara gestionar de mejor forma cruceso intercambios de información en elIRPF sea promover el uso del NIFcomo identificador en las operacioneseconómicas, comerciales, y legales delpaís.

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30 países consignados en dichoestudio, en 24 se aplica retención adividendos y en 21 se aplica retencióna los intereses. En el caso de lasrentas de profesionales indepen-dientes la tendencia se revierte, yaque sólo 12 de los 30 países aplicaretención en fuente en esta clase deingresos.

Los países iberoamericanos mues-tran estrategias similares en cuantoa la predominancia de los esquemasde retención. De los 8 paísesinformados, 6 aplican retención adividendos; 4 aplican retención a losintereses; y 7 aplican retención a lasrentas de los trabajadores indepen-dientes. En este último aspecto semarca alguna diferencia respecto delos países OCDE, entre los cualesresulta un poco más común liberaresas rentas. En los países iber-americanos además se observó eltratamiento de las ganancias de

capital (o plusvalías) por la venta deacciones. En este tipo de rentas, 4 delos 8 países infor-mantes aplicanretención en fuente.

Terceros en calidad de informantes

En paralelo a las obligaciones deretención, las administracionespueden establecer deberes deinformación sobre terceros agentescon los que un contribuyente del IRPFhaya podido interactuar con alcancestributarios. Estas obligaciones deinformación apuntan principalmente ala alimentación de los procesos decruce. Pero en el caso de lasadministraciones que han optado porofrecer declaraciones prehechas, lainformación aportada por terceroscobra una importancia crítica. En elcapítulo siguiente se abordará el temade las declaraciones informativas encuanto a su conformación y el uso quedan a ellas las administraciones.

IV 4.4 Obligaciones y operaciones complementarias

Existe una serie de rutinas comple-mentarias o accesorias que loscontr ibuyentes del IRPF debenrealizar a lo largo de su ciclo de vida.Estas comprenden, por ejemplo, lasobl igaciones de actual izar losantecedentes de registro (actividaddeclarada, empleo, domicilio, etc.); lasolicitud de visado de los documentostributarios (p.ej., boletas de hono-rarios); el anticipo de pagos a cuentadel impuesto; o la obtención decertificados de "paz y salvo", entremuchas otras. A continuación abor-damos estas dos últimas.

Anticipos/pagos a cuenta delimpuesto

Alguna de las rentas listadas en lasección anterior puede no ser sujetode retención en fuente, pero laadministración puede establecer paraese tipo de rentas una especie de"autoretención", es decir, se obliga ala persona física a efectuar un pagofraccionado, provisional o anticipadodel IRPF. Esta es una tendenciaampliamente consolidada entre lospaíses de la OCDE, puesto queprácticamente todos han establecidoeste mecanismo (OCDE(2004)). Encuanto a la frecuencia de losanticipos, se observa que una mayorparte estos países optan por pagostrimestrales y mensuales. De los 30

"Boletas de honorarios"



países considerados en la OCDE, 10han convenido anticipos trimestralesy 7 mensuales. El resto opera conotras frecuencias o hace algunadistinción por tipo de contribuyente.En los países iberoamericanos inves-tigados el panorama de anticiposno está totalmente generalizado.En efecto, se aplica en 5 de los 8países que informan este antece-dente. En los que lo aplican, pre-domina la frecuencia mensual ytrimestral para estos anticipos.

Obtención de certificados depaz y salvo

El concepto de "certificado de paz ysalvo" o de "regularidad f iscal"considerado en esta investigación esel de un documento emitido por laadministración tributaria para acre-

ditar que el contribuyente se encuen-tra en regla en sus obligacionestributarias a una determinada fecha.La emisión de este comprobantepuede ser una forma de transmitir unaseñal de "buena conducta" tributariade los contribuyentes hacia distintosórganos de la propia administración;hacia otras administraciones tribu-tarias (locales, estaduales, de otrospaíses, etc.); hacia otras entidadesdel Estado (ministerios, agencias,etc.); o hacia entidades privadas(bancos, empresas, etc.).

Como se puede apreciar a conti-nuación en la Tabla F, la práctica deemitir estos certificados está contem-plada en 5 de los 8 países reportados.En 2 de estos países, Brasil yEspaña, el certificado puede serobtenido en forma electrónica a travésdel sitio Web de sus administraciones.

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Tabla FCertificado de Paz y Salvo en el IRPF

Año 2006

País Emite Obtenible Destinatarios o demandantes del certificadocertificado en sitio Web La propia Otras AT Otras Entidadesde paz y de la AT Adm. (locales, entidades privadas

salvo Tributaria estaduales, del Estado (bancos,IRPF etc.) (ministerios, empresas,

agencias, etc.)etc.)

Argentina " x xBrasil "Chile x(a) - - - - -Colombia n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.Dominicana, R. x - -España xMéxico x(b) - - - - -Paraguay xPerú x - - - - -

Fuente: Anexo 1, Tablas 5 y 17Notas: (a) Chile: El SII, hasta ahora, ha decidido no "certificar" la regularidad fiscal o paz y salvo. No

obstante, ofrece un servicio denominado "Consulta de Terceros". Mediante este servicio,la persona hace saber al SII el dato tributario personal que desea comunicar a un terceroy la dirección email de éste, para que se envíe la información. Este sistema se ha empleadoprincipalmente para la documentación a presentar ante las entidades financieras (bancos).Adicionalmente, un contribuyente puede obtener una "Cartola Tributaria", la que reportaprácticamente todos sus antecedentes impositivos. Esta "Cartola Tributaria", a diferenciade la opción anterior, debe ser presentada por la propia persona ante la institucióninteresada.

(b) México: En el caso de contribuyentes que sean proveedores del gobierno federal, esrequisito indispensable que estén al corriente con sus obligaciones, por lo que estoscasos el SAT, si emite una constancia del cumplimiento de obligaciones a la unidad degobierno que lo solicite.

Los países que no exhiben estapráctica son Chile, México, y Perú.En el caso chileno, hasta ahora,se ha decidido no "certif icar" laregularidad fiscal o paz y salvo. Noobstante, se ofrece como alternativaun servicio denominado "Consulta deTerceros" en el cual la persona hacesaber a la administración el datotr ibutario personal que deseacomunicar a un tercero y la direcciónemail de éste, para que se envíe lainformación. Junto con ello, se ofreceun servicio de "Cartola Tributaria", enel cual la propia persona entrega elantecedente a la entidad interesada.En el caso mexicano, sólo hay unmecanismo de certificación en elcaso de los proveedores del gobierno

federal, a quienes se puede exigir unaconstancia acreditando estar alcorriente con sus obligaciones.

Un camino alternativo mediante elcual las administraciones podríansustituir la emisión de certificados depaz y salvo es la consolidación deplataformas o servicios públicosintegrados. Este tipo de iniciativassuele llamarse de "ventanilla únicafiscal". Las potencialidades tecno-lógicas actuales podrían permitir queuna persona física que necesita uncertificado de una institución públicapara ser presentada en otra, no debanpedirlo ella y llevarlo de una entidad aotra, sino que se haga internamente,por ejemplo, por medios electrónicos.



En la presente investigación se hadetectado que en 5 países de 8 paísesque reportan datos, la administraciónrealiza algún tipo de servicio deconsulta, pareo o val idación deinformación de los contribuyentes delIRPF a otras entidades del Estado(p.ej., para aprobar subsidios a contri-buyentes al día en sus impuestos, decierto nivel de ingresos declarados,etc.). A su vez, en 7 de 8 países infor-

mantes la administración está (o loestará en el futuro) participando enuna iniciativa de "ventanilla únicafiscal" o de servicio gubernamentalintegrado. Esta es una tendencia queestá presente en los países de lainvestigación, pero que evidentementees un tema muy complejo de im-plantar y que difícilmente se realizaráde manera rápida, pero que revisteenorme importancia.

V GESTIÓN DE DECLARACIONES Y CRUCES INFORMÁTICOSMASIVOS ("OPERACIÓN RENTA")

El tema de las declaraciones esconsiderado como el aspecto mástrascendente de la gestión delgravamen por parte de las adminis-traciones. Hay muchas (y buenas)razones para que esto sea así. Enprimer lugar, las declaraciones son elinstrumento básico para documentarla determinación del impuesto y laobligación correspondiente de pago.De hecho, en varios países incluso selas denomina declaraciones "jura-das", haciendo referencia al juramentode veracidad comprometido por elcontribuyente con los antecedentesaportados.

En segundo lugar, las declaracionesconstituyen una fuente vital de datos,tanto para fines estadísticos como decontrol. En el aspecto estadístico, esosí, el panorama de América Latina esmuy distinto al que muestran lospaíses más desarrollados, donde losantecedentes que aportan las decla-raciones son altamente apreciados

por las entidades de estadísticas y decuentas nacionales24 .

En tercer lugar, las declaracionesconfieren los antecedentes más inme-diatos para el control del cumplimiento,sobre todo para el control masivo. Cadadato exigido en una declaración ofrecela oportunidad de verificar que elimpuesto esté bien determinado. Porejemplo, una cuestión central a verificares quién está declarando. De allí queun buen sistema de registro y de NIFconstituyan la plataforma impres-cindible para un buen sistema dedeclaraciones.

24Melis Maynar (2006), por ejemplo, consigna que "en España y en la mayor parte de los países europeos, losingresos declarados a Hacienda se consideran de buena calidad y las Oficinas de Estadística solicitan yreciben los microdatos de renta declarados de los hogares". En los países de América Latina la relaciónparece ir a la inversa, es decir, son las administraciones las que solicitan los datos de las Encuestas deIngresos de las entidades estadísticas nacionales, debido a que la cobertura y calidad de sus datostributarios es mucho más limitada.

Cruces Informáticos Masivos("Operación Renta")

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Por último, y lo más importante, elproceso de las declaraciones deIRPF es el que ha experimentado,sin lugar a dudas, la mayor revoluciónen el campo de la gestión tributaria.La posibi l idad de aplicar decla-raciones electrónicas y usar Internetpara canalizarlas, transformó comple-tamente la forma en que las admi-nistraciones concebían la gestióndel IRPF. En varios casos, la evi-dencia sugiere que sus conse-cuencias se han extendido inclusomás allá del campo específico de lafiscalidad25.

En vista de todo esto, las adminis-traciones tienden a concentrar muchosesfuerzos en las tareas vinculadas a lapresentación y recepción de las decla-raciones. Una de las manifestaciones deesos esfuerzos es la concentración delproceso de entrega y revisión masiva delas declaraciones en uno o dos mesesdel año. Es el denominado proceso de"Operación Renta" o "Campaña deRenta". A lo largo de este capítulo,abordaremos las tendencias y estrategiasque están siendo seguidas en esteproceso y las que, probablemente, seseguirán en los próximos años.

25En Chile, por ejemplo, se sostiene que el grado de compromiso de la administración tributaria con lastecnologías Internet ha conducido a muchos agentes del sector privado a avanzar de manera más rápida enla carrera de la "digitalización". Al mismo tiempo, ha servido como modelo para que otras entidades delEstado avancen en la misma dirección, en la búsqueda de ofrecer más y mejores servicios hacia laciudadanía y a un menor costo.

V .5.1 Auto-determinación versus determinación administrativa

En la gestión de las declaracionesdebe hacerse una elección básicaentre dos enfoques para el cálculo delIRPF. De un lado, está el enfoque dedeterminación administrativa. En esteenfoque, el impuesto que correspondea un contribuyente es fijado por losfuncionarios de la administración. Sonellos quienes interpretan la legislacióntributaria y emiten a cada contri-buyente una liquidación con el IRPFque le corresponderá pagar.

De otro lado, está el enfoque de auto-determinación. En este caso, es elpropio contribuyente el responsablede determinar la obligación del IRPFy de presentar la declaración ante laadministración tributaria, si corres-ponde. Estas declaraciones sonaceptadas en una primera instanciapor las administraciones; y luego,sometidas a los procesos de cruce,verif icación o auditorías que seestimen necesarios.

La elección de uno u otro enfoquehace fuerte relación con las demásestrategias seguidas en la gestión delas declaraciones. Es probable que lospaíses que han optado por sistemasde determinación administrativa,valoren más las economías de escalaque se pueden aprovechar al cen-tralizar y automatizar la liquidación delimpuesto de un conjunto extenso depersonas.

Además, el sistema permite garantizar,por razones obvias, que la normativapara calcular el impuesto será aplicadaconforme a los cánones aceptadospor la administración. En el mismosentido, se puede afirmar que si laadministración es la que liquida elimpuesto entonces aparece menosnecesario disponer de una fuerzafiscalizadora del cumplimiento. Losesfuerzos de recaudación y cobranza,eso sí, no pueden ser ahorrados enninguna de las modalidades.



Entre los aspectos desfavorables delenfoque de determinación adminis-trativa, se suele señalar que éstetiende a generar recaudaciones mástardías y mayor incidencia de disputasde interpretación con los contribu-yentes. Esto explicaría una tendenciaobservada en algunos países a irdejando atrás estos sistemas. Porejemplo, se observa que el "50%de los países de la OCDE estáevolucionando en su sistema degestión de impuestos a la renta, haciauno basado en el principio de la auto-determinación" (OCDE (2004)).

Los enfoques de auto-determinaciónestablecen una lógica de adminis-tración diferente sobre las decla-raciones. Por una parte, l iberanpersonal de la administración ya queahora pasa a ser el contribuyente elresponsable de elaborar la decla-ración. Pero, por otra parte, abren unnuevo frente demandante de esfuer-zos de gestión: la administración debefiscalizar el IRPF determinado por laspersonas, a fin de que se haga conapego a la normativa vigente. Laventaja relativa de este enfoqueradica en que no se aplica un análisisdetallado a cada contribuyente. Sólouna fracción de las declaraciones esauditada a fondo. Asimismo, elenfoque de auto-determinaciónproduce un cambio en la dirección delas disputas entre administración ycontr ibuyentes. Ahora, son loscontribuyentes los que calculan su

IRPF y es la administración la quepuede recusar esa determinación.

De acuerdo con la experiencia de lospaíses que han transitado haciasistemas de auto-determinación, unade sus mayores ventajas es lograrrecaudaciones más tempranas, sobretodo cuando se complementan conpagos fraccionados anticipados(OCDE(2004)).

En los países del G-7, sólo dos semantenían hasta ahora en sistemasde determinación administrativa:Francia y Alemania. En Suecia,Finlandia, Noruega y Dinamarcatambién ha sido tradicional su apegoal enfoque de determinación adminis-trativa (OCDE(2004)). Si bien enestos países tal enfoque ha ido de lamano de la oferta de declaracionesprehechas, nuestra opinión es que nohay necesariamente una adhesiónirrestricta entre ambos mecanismos.En realidad, creemos que la oferta dedeclaraciones prehechas puede serperfectamente compatibilizada tam-bién con el principio de auto-deter-minación. Sobre este punto se volverámás adelante.

Ahora bien, en cuanto a los 9 paísesiberoamericanos muestreados enesta investigación, 8 aportaron esteantecedente. Todos los paísesinformantes reconocen estar ope-rando bajo el enfoque de auto-deter-minación.

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V. 5.2 Lineamientos en la obligación de presentar declaraciones

de liberación. Estos umbrales puedenser globales, o bien, condicionarse altipo u origen de las rentas obtenidas.El segundo criterio es la existencia deun sistema de retención en fuente,especialmente en el caso de lostrabajadores en régimen de depen-dencia.

Aplicar umbrales de liberación

En el marco de los 9 países ibero-americanos muestreados en estainvestigación, en 8 se obtuvo esteantecedente. Todos ellos contemplanen sus diseños de gestión, un umbralgeneral para liberar a los contri-buyentes de presentar una decla-ración anual de IRPF.

A continuación en la Tabla G, semuestra la información recabada decada país. Un primer aspecto quedestaca es que sólo en 2 países(Brasil y Chile) los umbrales deliberación se identif ican con lostramos de exención del IRPF, lo cualparece tener sentido bajo el criterio dehacer declarar sólo a quienes estánefectivamente alcanzados por ungravamen no nulo. En el resto depaíses informantes, el umbral no escoincidente con el tramo de exenciónde la tabla de tasas impositivas delIRPF.

En capítulos precedentes señalamosque, potencialmente, todos los habi-tantes de un país pueden llegar a serperceptores de algún tipo de renta. Peroevidentemente no es posible ni desea-ble obligar a cada individuo a pre-sentar una declaración de renta. Dehecho, una cuestión básica a convenires a qué personas físicas debeaplicárseles tal obligación. Esto esespecialmente relevante si el enfoqueseguido es el de auto-determinación.Pero, incluso si hay determinaciónadministrativa, también se deben fijarcriterios para requerir la aceptación delas mismas de parte de todos loscontribuyentes, o bien, sólo de aquéllosa quienes se les ha liquidado un montode impuesto. De los 4 países nórdicos,por ejemplo, sólo Dinamarca liberade la obligación de responder a laliquidación practicada por la adminis-tración (OCDE(2006)).

En la perspectiva de definir a losobligados a declarar, los paísesexhiben prácticas disímiles. Algunosoptan por obligar generalizadamentela presentación de las declaraciones(o la aceptación de las liquidaciones).Otros en cambio, aplican criteriospara liberar a ciertos segmentos. Haydos criterios recurrentes para liberarla presentación de declaraciones. Elprimero es la aplicación de umbrales



Tabla GUmbral para liberar la presentación de una declaración del IRPF

Año 2006(a)

Umbral Umbral en Umbral en Umbral enmonto aprox. Nro. de Nro. de Nro. de

(US$/año) PIBs per cap. PIBs per cap. ngs. Mín.Umbral en PPC(d) Anuales

Argentina Variable(a) Variable(a) Variable(a) Variable(a)Brasil 6.440 1,2 0,7 3,3Chile 9.854(b) 1,1 0,8 3,2Colombia nd nd nd ndDominicana, R. 8.190 2,5 1,0 6,5España 28.818 1,0 1,0 3,4México 27.221(c) 3,6 2,6 17,1Paraguay 26.805 18,4 5,3 11,2Perú 10.854 3,4 1,7 5,8

Fuente: Anexo 1, tabla 11. Cifras de PIB per cápita y de Ingresos Mínimos se obtuvieron,respectivamente, de "World Economic Outlook Database" (septiembre de2006), Fondo Monetario Internacional; y de "Country Reports on Human RightsPractices" (2005), United States Department of State.

Notas: (a) Argentina: el monto es variable y depende de las cargas de familia que elcontribuyente declare.

(b) Chile: El umbral corresponde a 13,5 Unidades Tributarias Anuales (UTA). LasUTA son referentes para ajustar los límites automáticamente en función de laevolución de los precios.

(c) México: No están obligadas las personas físicas que obtengan ingresosacumulables por salarios e intereses, cuya suma no excede de dicha cantidad;siempre que los ingresos por intereses no excedan de 100.000 pesos y sehaya efectuado retención.

(d) PIB per cápita a Paridad de Poder de Compra (PPC).

Para hacer comparable la métrica, enla Tabla G los umbrales se expresaronen relación con el PIB per cápita, elPIB per cápita a paridad de poder decompra, y el ingreso mínimo oficialanualizado. A la luz de la comparación,es posible distinguir dos grupos entrelos países muestreados. En un primergrupo están Brasil, Chile y España.En estos tres países se evidencianumbrales de liberación oscilandoen torno a 1 vez el PIB per cápita(tanto nominal como corregido porPPC), y a 3 veces el ingreso mínimooficial. Un panorama distinto seobserva en el segundo grupo depaíses. En R. Dominicana, México,Paraguay y Perú, sus niveles deliberación llegan a 2 o más vecesel PIB per cápita (aunque R.Dominicana lo reduce a 1 vez,

considerando PPC), y a 6 o másveces el ingreso mínimo. Hay doscasos extremos en cuanto aliberación: México y Paraguay. Enesos dos países el umbral deliberación se empina por más de unadecena de ingresos mínimos.

Retención en fuente a salariosy obl igación de presentardeclaraciones

El segundo elemento que determinalas políticas de liberación es el empleode esquemas de retenciones enfuente. En especial, para los trabaja-dores asalariados. Como se observóantes, una amplísima mayoría depaíses ha optado por aplicar esque-mas de retención a los asalariados.De hecho, casi todos los países de la

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OCDE y casi todos los paísesmuestreados en esta investigaciónrecurren a este mecanismo. Al aplicarretenciones, los sistemas se puedenabrir a la posibilidad de eximir de lapresentación de declaraciones a losretenidos. A continuación, en la TablaH se sintet izan las estrategiascombinadas de retención y deliberación. Sólo para fines expositivos,en la tabla se incorporaron conjun-tamente a los países OCDE y a lospaíses ibero-americanos investigadosen este trabajo.

Como se aprecia en la tabla, la ma-yoría de los sistemas que aplicanretenciones a los asalariados esta-blece también su liberación parapresentar declaración. Esta liberaciónse aplica incluso con independenciadel umbral descrito arriba. En 4 de los8 países iberoamericanos mues-treados que aportaron este ante-cedente, se constata la citada combi-nación: Argentina, R. Dominicana,Perú y Chile . Esta práct ica esconsistente con la naturaleza quetiene la retención en el caso de

Argentina y en Chile, dónde típica-mente constituye el IRPF final.

En contraposición, Brasil y Españaobligan a declarar a los asalariados sisobrepasan el respectivo umbral, apesar de que sean sujetos de retención.

Mientras que en México, la políticareviste un carácter opcional, ya que siel asalariado es retenido en fuente hayliberación de declarar, pero si elasalariado no es retenido en fuente, estáobligado a presentar una declaración.

El caso del IRPF de Paraguay esexcepcional para la región, pues no seaplica retención en fuente a losasalariados. Por esta razón, es lógicoque aparezca obligando a presentardeclaraciones anuales a los asala-riados. Igual cosa ocurre con los dosúnicos países que no contemplanretención salarial entre los paíseseuropeos, Francia y Suiza. En esospaíses la aplicación del IRPF a lossalarios descansa precisamente en laobligación generalizada de entregar unadeclaración.



Tabla HRetención salarial y obligación de presentar declaración en el IRPF

Asalariados por encima de umbrales de liberación y sólo con rentas salarialesAño 2004 (a)

IRPF sin declaraciones prehechas IRPF con declaraciones prehechas

Obliga apresentardeclaraciónanual a losasalariados

Libera depresentardeclaraciónanual a losasalariados

Aplicaretención asalarios

AustraliaBélgicaBrasil(2006)CanadáEE.UU.GreciaHungríaPortugal

AlemaniaArgentina(2006)(d)

AustriaCoreaCheca, R.Dominicana,R.(2006)EslovaquiaHolandaIrlandaItaliaJapónLuxemburgoMéxico (2006)(c)

Nueva ZelandaPerú(2006)PoloniaReino UnidoTurquía

No aplicaretención asalarios

FranciaSuizaMéxico(2006)(c)Paraguay(2006)(f)

Aplicaretención asalarios

España(2006)(b)

Chile(2006)(e)

DinamarcaFinlandiaIslandia(2006)NoruegaSuecia

No aplicaretención asalarios

Fuente: OCDE(2004); OCDE(2006); y Anexo 1, Tablas 10 y 11.Notas:

(a) Cifras corresponden al año 2004, salvo para los países en que se indicaexpresamente el año 2006. Los países indicados en formato negrilla han sidoclasificados con los resultados de la presente investigación.

(b) España: En el estudio OCDE del año 2004, España no aparecía dentro de losque ofertaban declaraciones prehechas para ese año.

(c) México: Aparece en dos modalidades. Ello porque si un individuo se empleó enel régimen de dependencia y le solicita al patrón le realice el cálculo anual, noestaría obligado a presentar declaración anual. En caso contrario, si lo estaría.

(d) Argentina: En régimen de dependencia, estará obligado a presentar declaraciónsi su empleador no le ha efectuado la retención completa.

(e) Chile: Sólo deberá reliquidar su impuesto de retención si ha tenido más de unempleador y no ha concentrado en uno de ellos dicha reliquidación con caráctermensual. Algo similar ocurre si el contribuyente desea invocar una franquiciacon derecho a reembolso (Ej.: por intereses hipotecarios).

(f) En el caso de Paraguay, procedería un esquema de retención sólo en el casode personas extranjeras domiciliadas en el exterior del país, teniendo carácterde único y definitivo.

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Otro aspecto interesante de notar, apartir de la Tabla H, es que para lospaíses que han entrado en la oferta dedeclaraciones prehechas es inevitablela aplicación de retenciones a lossalarios, o al menos la obligación de unreporte informativo del empleador,puesto que de otra manera resultaríamuy difícil, sino imposible precons-truir las declaraciones. En esteaspecto, también es muy ilustrativo elcaso de España que realiza unaespecie de gestión "triple" en losasalariados: obliga a la retención enfuente, construye una declaraciónprehecha, y además obliga a validar elIRPF propuesto con una declaración deratificación final.

Rentas no salariales y obligación depresentar declaraciones

En la investigación también se abordóla obligatoriedad de presentar declara-ciones a las personas físicas queobtienen rentas de origen no salarial, porencima de los umbrales de liberación.En este caso, la práctica de obligar ladeclaración es generalizada entre lospaíses muestreados. Se consultarontres tipos de personas físicas no-asalariadas: los que obtienen rentasexclusivamente en calidad de profe-

sionales independientes; los que lasobtienen exclusivamente ejerciendoactividades empresariales; y los que lasobtienen rentas explotando un pequeñoterreno agrícola. Sólo en 2 países hayliberación expresa para alguno de estoscontribuyentes. En Brasil, para laspersonas físicas explotando un pequeñoterreno agrícola y en Paraguay, ademásde la anterior, para las personas enactividades empresariales. En el restode los países muestreados quereportaron este dato, la obligación adeclarar es universal para estastipologías de contribuyentes.

Cabe mencionar que en algunospaíses, la sola obtención de una rentaadicional de carácter no-salarial puedeobligar a un asalariado a una decla-ración anual. En el caso de Chile,por ejemplo, hay umbrales específicosde liberación por tipo de renta adicionalpara los asalariados (intereses, fondosmutuos, etc.). Pero si el asalariadoobtiene $1 en calidad de honorariospor un trabajo independiente, debellevar toda su renta a tributaciónanual de IRPF, perdiendo su prerro-gativa de liberación. En Chile, aproxi-madamente un tercio de los asalariadosobtiene rentas adicionales tales que seobligan a ir a una declaración anual.

V. 5.3 Volumen de declaraciones gestionadas

Si bien las opciones de obligar yliberar la presentación de declara-ciones están directamente ligadascon la política tributaria del IRPF, esaconsejable tenerlas en vista a la horade evaluar porqué el volumen dedeclaraciones que gestionan algunasadministraciones llega a ser mayor omenor que el de otras. A continuación,en la Tabla I se presenta una esta-dística con el número de declara-ciones anuales del IRPF de los paísesmuestreados.

Retención salarial y obligación depresentar declaración en el IRPF



Tabla IDeclaraciones IRPF durante la campaña de renta del año 2006(a)

Nro. de Nro. decls. Nro. decls.declaraciones Población F. Laboral

(%) (%)

Argentina 656.405 1,7% 3,6%Brasil 22.000.000 11,8% 24,2%Chile 1.933.628 12,1% 27,6%Colombia nd nd ndDominicana, R. 35.471 (b) 0,4% 0,9%España 16.700.000 38,8% 79,5%México 2.072.014 (c) 2,0% 4,8%Paraguay 2.013 0,0% 0,1%Perú 131.136 0,5% 1,0%

Fuente: Anexo 1, Tablas 8 y 11 y reporte del Banco Mundial para datos de población yfuerza laboral del año 2005.

Notas: (a) Total aproximado de declaraciones de IRPF que se recibieron durante lacampaña de renta del año 2006. Sólo incluye declaraciones directas y no incluyeen la cuenta las declaraciones por vía de terceros o retenedores

(b) Dominicana, R.: Dato corresponde al año 2005(c) México: Incluye las declaraciones anuales presentadas en 2006 al último día

de vencimiento.

Como se puede observar en la TablaI, las administraciones de Brasil yEspaña son las que soportan unmayor número de declaraciones entérminos absolutos, con 22 y 16,7millones de declaraciones, respec-tivamente. Sin embargo, la compa-ración debe tomar en cuenta eltamaño potencial de declarantes encada caso. Por esta razón, se hanexpresado las declaraciones comofracción porcentual de la población yde la fuerza laboral.

Bajo tales métricas es evidenteque la administración de España es,por lejos, la que soporta el mayorvolumen relativo de declaraciones. Elnúmero de declaraciones de IRPFespañolas representa el equivalentea casi el 80% de individuos de sufuerza laboral. Le siguen en este

indicador de volumen relativo, Chile(28%) y Brasil (24%). En estesentido, existe cierta coherenciacon las polít icas relat ivas a losumbrales y al tratamiento de losasalariados en retención. España,Chile, y Brasil son justamente lospaíses que muestran los umbralesmás reducidos de liberación (entorno a 3 salarios mínimos) y Españay Brasil tienen la política de obligar alos asalariados por encima del umbrala declarar, aunque les hayan sidopracticadas retenciones en fuente.Por el contrario, en países comoMéxico y Paraguay, donde el umbralde liberación se empina por más deuna decena de ingresos mínimos y nohay retención generalizada a losasalariados, los volúmenes dedeclaraciones son mucho másreducidos.

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V. 5.4 Características básicas del formulario (modelo) de declaración

es que las declaraciones más simplesdel IRPF puedan ser cumplimentadascon formularios de esa misma natu-raleza. Al mismo tiempo, se trata dereconocer la menor capacidad dereportaje que pueden exhibir algunoscontribuyentes.

Entre los 30 países de la OCDE, 17ofrecen declaraciones simplificadaspara contribuyentes con "asuntostributarios simples" (OCDE(2004)). Delos 9 países iberoamericanos mues-treados en la presente investigación, 8reportaron este dato. Los resultadosrevelan que 6 de esos 8 países brindanalgún tipo de declaración abreviada osimplificada, o lo harán dentro de lospróximos 3 años. Las excepciones aesta política son México y Paraguayque reportan no disponer de estafacilidad hasta ahora y tampoco pla-nean adoptarla dentro de los próximos3 años.

Identi f icación, minimización deerrores y estandarización

Otros aspectos del diseño que merecenuna mención son los siguientes. Elformulario siempre debe requerir el NIF.Las estrategias mínimas de controlmasivo no pueden realizarse si no seidentifica consistentemente al decla-rante. Después, el diseño de losformularios debiera tomar como criteriola minimización de los errores dedeclaración, por ejemplo, siguiendouna lógica lineal en la determinaciónde la renta afecta, indicando con signos

Simplicidad del formulario

Una de las características esencialesexigibles en el diseño de los formularioso modelos de declaración del IRPF esla simplicidad. Baer (2005), por ejemplo,sostiene que para un buen desempeñoen el gravamen, los formulariosdebieran "ser cortos y sencillos;acompañados de instrucciones brevesy fáciles de entender; ser gratuitos; yestar disponibles en la administración,los bancos y las oficinas de correo".

Pero la simplicidad descrita tiene unalimitante natural: la legislación delimpuesto. Si la ley del IRPF contemplaun alto número de exenciones ytratamientos especiales o si losmecanismos de determinaciónrequieren de cálculos sofisticados,resultará imposible operar con unformulario simple. Además, las medidasde control también pueden agregarmás complejidad al formulario.Cada recuadro a llenar o cadaformulario extra que sea requeridopara detallar algún antecedente,demandará de los contribuyentes unesfuerzo más alto para cumplimentarlos datos exigidos.

Unicidad del formulario

Por otra parte, la unicidad del formularioes un tema que podría estar en el idealde algunas administraciones. Sinembargo, la evidencia indica quemuchos países han recurrido a la ofertade formularios abreviados o simpli-ficados26 para ciertos contribuyentes.El objetivo fundamental de esta práctica

26 Declaraciones especiales bajo un modelo con menor número de datos o menor grado de detalle en lainformación exigida, respecto de modelos de declaración más generales.



'+' o '-' las componentes que seadicionan o se deducen, respec-tivamente, y entregando el espaciosuficiente para expresar las cifras conclaridad27. También, de acuerdo a larecomendación de los expertosinternacionales, los formularios debenestar estandarizados, así que "sedebería evitar la práctica de formularios

'auto-diseñados' o en blanco" (Baer(2005)). Si bien estas particularidadesno fueron consultadas en esta oport-unidad, a la luz de lo investigado sepuede inferir que, para el contexto delos países iberoamericanos mues-treados, no habría grandes debilidadesen estos ámbitos de diseño de ladeclaración.

27 Hace décadas atrás, la administración chilena sugería a los contribuyentes completar las declaraciones (enpapel) usando máquinas de escribir. Sin embargo, la extremada estrechez de algunos códigos del formulariode declaración producía un evidente desajuste entre los valores y los conceptos correspondientes. Una delas consecuencias inmediatas de esto era una mayor incidencia de errores en la digitación de lasdeclaraciones.

28 Declaraciones que son cumplimentadas en un formato electrónico, ya sea por el contribuyente o por unasesor, contador o tercero. Para los fines de esta investigación, no incluye declaraciones en papeltraspasadas a formato electrónico por algún mecanismo (scanner, digitación, etc.)

V. 5.5 Declaraciones electrónicas28

Como ya está dicho, las declara-ciones electrónicas han transformadocompletamente la gestión de lasdeclaraciones del IRPF. Las adminis-traciones tr ibutarias han debidoreadecuar sus procedimientos einvertir más en tecnología para poderutilizar este tipo de medios. Pero lasque lo han podido hacer eficazmente,han constatado de manera muypalpable los beneficios, especial-mente al comparar con los procedi-mientos tradicionales basados endeclaraciones en papel. Todos lospaíses investigados en esta oportu-nidad, sin excepción, han optado porofrecer declaraciones electrónicas.

A fines de los años 90, Dos Santos(1999) ya vislumbraba las ventajasque las declaraciones electrónicasgeneralizadas inducirían en el IRPF:asistencia a los contribuyentes en elllenado de la declaración; reducciónde costos de cumplimiento y degestión; inmediatez de carga y de usode la información declarada; y

minimización de los errores deingreso de los datos. Con el devenirde su utilización, han emergido otrosprogresos iguales o más poderosos.Uno de los más emblemáticos es laoferta de declaraciones prehechaselectrónicamente. Este servicio, quealgunos países europeos ya aplicabanpor medios tradicionales tales comocartas, en los países en desarrollo nohabría sido siquiera imaginable si lasnuevas tecnologías electrónicas noestuviesen disponibles.

De esta forma, hoy nadie discuteque las administraciones tributariasmodernas tiene que ir hacia un usointensivo de las declaraciones elec-trónicas. Dos Santos (1999) describióde manera muy preclara las etapas quelas administraciones aplicarían en suestrategia de declaraciones electró-nicas. Un primer paso corresponderíaa la oferta de un programa de prepa-ración de declaraciones. Un segundopaso, a la oferta de diferentes medioselectrónicos para la entrega de las

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declaraciones, tales como diskettes,transmisión telefónica, Internet, etc. Eltercer paso, y el más complejo de poneren marcha, sería la adopción de unmedio electrónico de pago o devoluciónenlazado con la declaración.

A continuación, en la Tabla J se mues-tran algunos indicadores ilustrativosde la evolución de las "e-declaraciones"en las campañas de renta. En cuantoa su adopción, España y Brasil des-

tacan como precursores, no sólo entrelos países iberoamericanos inves-tigados, sino que también a nivelmundial. España introdujo esteservicio en 1989 y Brasil lo hizo en1991. Sólo 5 países, además deellos, se habían embarcado ene-declaraciones antes de 1995: EE.UU.(1986), Australia (1990), Canadá(1992), Dinamarca (1994), y NuevaZelanda (1991) (según datos de OCDE(2005).

Tabla JDeclaraciones electrónicas de IRPF(a)

Año de e-declaraciones (%) Principal medio de envíointroducción declaraciones totales de la e-declaracióndel servicio Año 2006 Año 2007 proy. Año 2006 En 3

años más

Argentina 1996 100% 100% Internet InternetBrasil 1991 98,1% 98,4% Internet(c) Internet(c)

Chile 1999 97% 98% Internet InternetColombia nd nd nd nd ndDominicana, R. 2006 4,19% 30% Internet Internet(c)

España 1989 98,29% Similaraño anterior Programa(d) Internet

México 2003 68%(b) 100% InternetInternetParaguay 2006 nd nd Internet InternetPerú 2001(a) 99,77% 99,9% Internet Internet

Fuente: Anexo 1, Tabla 12.Notas:

(a) Perú: Para personas físicas (Declaración Jurada Anual correspondiente alejercicio 2000) mediante el Programa de Declaración Telemática

(b) México: El porcentaje incluye las declaraciones anuales presentadas en 2006hasta el 18 de agosto de 2006.

(c) Medio principal y único para presentar declaraciones electrónicas(d) España: Declaración cumplimentada con un programa informático suministrado

por la Agencia Tributaria y que genera un PDF para la grabación mediantelector óptico.



Tal como se indica en la tabla anterior,las tasas de utilización de las e-declaraciones en la muestra de paísesiberoamericanos investigados sonbastante elevadas. En el año 2006, delos 8 países que reportan esteantecedente, 5 exponen tasas de e-declaración por encima del 90%. En elcaso de Argentina, incluso, la tasa llegaa ser del 100%. México, que está enuna tasa cercana al 70% en el 2006, seha propuesto obtener en el año 2007 latotalidad de las declaraciones concarácter electrónico. En el caso de

R. Dominicana también la meta esambiciosa ya que supone elevar laactual tasa de e-declaración de 4%hasta un nivel de 30%, en el año 2007.Con excepción de los cuatro paísesnórdicos europeos y de Australia, elgrado de e-declaración en el IRPF haido más lento en los países desa-rrollados. Por ejemplo, en el año 200529,en EE.UU. sólo un 45% de lasdeclaraciones de personas físicastuvieron el carácter de electrónicas; enel Reino Unido, un 20%; y en Canadá,un 50% (OCDE (2005).

V. 5.5.1 Declaraciones electrónicas del contribuyente por Internet

Las declaraciones electrónicas deIRPF presentadas por el contribuyentevía Internet son preponderantes en casitodos los países iberoamericanosmuestreados. Con excepción deEspaña, todos los países reportan queInternet canaliza el mayor númerorelativo de las declaraciones electró-nicas, tal como se aprecia en la TablaJ. Pero incluso España, que hoyemplea como medio principal unprograma computacional que generaun "archivo PDF", espera para lospróximos años que sea Internet elmedio de más alto uso para presentarlas declaraciones electrónicas. Por otraparte, la estrategia de algunos paísescomo Brasil es considerar a Internetcomo medio único para el envío de lasdeclaraciones. Esa misma estrategiaespera seguir R. Dominicana en lospróximos años.

29 Datos corresponden a las proyecciones para el año 2005 entregadas en 2004 por cada uno de los países.

En los países desarrollados, lasprácticas presentan una diferencia encuanto a la supremacía de Internet. De24 países de la OCDE que se valen delas e-declaraciones para el IRPF, sóloen 12 la forma principal de envío es elcontribuyente declarando a través deInternet. En 10 de esos países, la formaprincipal es a través de un asesortributario o un tercero responsable,quien hace llegar la declaraciónelectrónica a la administración, pordiferentes vías (OCDE (2005)).

"Declaraciones Electrónicas"

Octubre 2008 49


V. 5.5.2 Declaraciones electrónicas del contribuyente por otros medios

el mejor de los casos la segundaforma más recurrente, como ocurreen Dinamarca, Noruega, y Suecia(OCDE(2005)). En el caso de lospaíses iberoamericanos sondeadosen esta investigación, aparecen 2empleando el teléfono para lase-declaraciones: España y Chile.En particular, en esos dos países loque se ha utilizado es el teléfonomóvil celular y las opciones demensajería de texto (Ver recuadro 6).

Contribuyente vía teléfono fijo o móvil

En la actualidad, las declaracioneselectrónicas vía sistema telefó-nic no parecen haberse extendidomasivamente en ninguno de lospaíses. Por lo visto, tampoco seespera que lo hagan en el futuro. Enesto hay coincidencia entre paísesdesarrollados y países en víasde desarrollo. Efectivamente, sólo en 8de 30 países OCDE se empleael sistema telefónico como mediopara las e-declaraciones, siendo en

Recuadro 6

La telefonía móvil y su uso en la gestión de declaraciones del IRPFFuente: www.aeat.es y www.sii.cl

España:Desde el año 2004, la administración tributaria española está utilizando latelefonía móvil como un medio para relacionarse con los contribuyentes,específicamente en lo que respecta al IRPF. A partir de ese año, las personasnaturales han tenido la posibilidad de aceptar su propuesta de declaración deIRPF, con un SMS enviado a través de su teléfono celular.En el 2006 la AEAT implementó el envío de mensajería de texto para informarde la emisión de devoluciones de IRPF.Para el 2007 se ha anunciado la disponibilidad del servicio de envío de SMSpara avisar a los contribuyentes del despacho del borrador de Renta.

Chile:En el año 2001, el Servicio de Impuestos Internos (SII) inició el uso de latelefonía móvil celular como un medio para facilitar el cumplimiento tributario,al permitir a los contribuyentes del IRPF el acceso vía wap al sitio web del SII,para poder ver su declaración de impuesto a la renta, así como también obtenerinformación acerca del estado de ésta.Posteriormente, en el 2002, se empezó a entregar el servicio de envío de SMS

En la Operación Renta del año 2005, debutó la declaración del IRPF víacelulares (declaración simplificada de un solo "código"). Este servicio puedeser utilizado por aquellos contribuyentes sin pago, o con derecho a devoluciónde impuestos, y a quienes el SII hace una propuesta de declaración, quienespueden usar el sistema de mensajes SMS de los teléfonos celulares paravisualizar el saldo a devolver y confirmarlo, si están de acuerdo.

El uso de este medio de declaración,sin embargo, no alcanza un volumensignificativo. En España, sólo un 3% delas e-declaraciones ingresaron en el año2006 por esta vía y en Chile, no

superaron el 1%. Lo anterior puedeexplicarse por dos razones. Por un lado,puede haber un objetivo más bientestimonial de las administraciones: conesta opción se muestra el compromiso



de la administración por innovar en laoferta de servicios a los contribuyentes.Y, por otro lado, se puede estarapostando a que en el futuro exista unaconvergencia total entre las tecnologíasInternet y las tecnologías de comuni-cación celular, de manera que no habríadiferencia alguna en presentar unae-declaración por uno u otro medio.

Contribuyente vía diskette, CD, DVD

El uso de soportes físicos para laentrega de declaraciones tampocomuestra una utilización muy extendidaen la actualidad. De 30 países de lasOCDE, sólo 2 recibieron en el año 2004declaraciones a través de mediosmagnéticos como diskettes y CDs(OCDE(2005)). Entre los paísesiberoamericanos muestreados, resaltael caso de España cuya principalforma de envío de declaracionesestá sustentada en el envío de un

archivo PDF derivado de un programacomputacional suministrado porla Agencia Tributaria. En efecto, másdel 50% de las e-declaraciones deIRPF españolas ingresaron por esta víaen el 2006. El otro caso detectado esel de Perú, donde las declaracionespor medios magnéticos ocupan elsegundo lugar en cuanto a númerode e-declaraciones ingresadas. Enlos demás países investigadosactualmente no se aplican estosprocedimientos. Cabe mencionarel caso de Brasil, que si bien hoyno recibe medios magnéticos,inició muy tempranamente el serviciode e-declaraciones a través dediskettes. Esta iniciativa pionerainternacionalmente, le reportó ala administración brasileña un impor-tante adelanto en la adaptación de sustecnologías en la perspectiva de recibiry gestionar e-declaraciones (Verrecuadro 7).

Recuadro 7

Brasil: Precursor de las declaraciones recibidas en diskettesFuente: Dos santos (1999)

Brasil fue uno de los países iberoamericanos precursores en la utilización de losdiskettes como medios de declaración. El sistema de recepción de diskettes enlas oficinas de la administración tributaria brasileña se inició en la década de los90. En el año 1994, las declaraciones recibidas en diskettes llegaban a 1,22millones, esto es, poco más del 20% de todas las declaraciones de ese año. En elaño 1998, las declaraciones por diskettes alcanzaron su "peak" con cerca de 5millones, lo que representó del orden de un 46% de todas las declaraciones deese año. Aunque en los años siguientes Internet reemplazó a los diskettes comomedio de e-declaración, su utilización dejó importantes avances. Una de lasprincipales ventajas de haberse involucrado en esta modalidad de e-declaraciónfue imponer a la administración el desafío de crear programas amigables parahacer las declaraciones y programas de recepción y validación de la informaciónrespaldada magnéticamente. Además, la administración tuvo que diseñar y probarrutinas de seguridad y criptografía para garantizar la integridad y confidencialidadde la información, lo que le permitió adelantar experiencia para gestionare-declaraciones por otros medios.

Octubre 2008 51


Contribuyente vía otros medios

Dentro de los demás medios que esposible identificar para la entregade las e-declaraciones por partede los contribuyentes podemos men-cionar el envío de la informacióndesde locales o kioskos habilitados.A través de estos se brinda conexiónInternet para declarar, o bien, sepermite el reporte directo de lainformación a la administración,por ejemplo, a través de la "Intranet"

de la administración tributaria. Tambiénha de contarse la asistencia porparte de funcionarios en el ingresode las declaraciones en las propiasoficinas de la administración, usandodispositivos informáticos de carácterinterno. Entre los países mues-treados no se evidencia aplica-ciones significativas de estasotras fórmulas de declaraciónelectrónica.

V. 5.5.3 Presentación intermediada: asesores tributarios y terceros

En los países desarrollados estafórmula de e-declaración ocupa unlugar destacado. De los 24 paísesOCDE que aplican e-declaraciones,10 lo hacen mayoritariamente poresta vía. En EE.UU., la presentaciónque hacen los asesores tributariosa nombre de sus clientes constituyeel principal medio por el que secanalizan las declaraciones de IRPF.Y, de acuerdo a los datos disponibles,seguirá siendo el medio favorito en elfuturo (OCDE(2005)). En el caso de

los países iberoamericanos estu-diados, 3 de los 8 países que repor-taron este antecedente indican usarel mecanismo30: Argentina, RepúblicaDominicana, y México. Sin embargo,sólo en el caso de Argentina seevidencia como una tendenciacreciente para los años venideros.Cabe recordar, que República Domi-nicana y México planean en el futuropriorizar las declaraciones por Internetpresentadas por los propios contri-buyentes.

V. 5.6 Estrategias de estímulo de las declaraciones electrónicas

Como se apreció en la sección anterior,las actuales tasas de e-declaración enlos países iberoamericanos mues-treados son bastante elevadas, en uncontexto de comparación internacional.La pregunta es qué factores puedenestar incidiendo en esta constatación.Un primer factor que sugieren algunosestudios es el tiempo que llevanestas administraciones aplicandoe-declaración31. En la Tabla J se

comprobó que varios países ibero-americanos entraron tempranamenteen la oferta de declaraciones elec-trónicas. En efecto, 4 países ibero-americanos ya tenían e-declaracionesantes del año 2000: Brasil, España,Argentina y Chile. Esos paíseshoy muestran efectivamente tasasde e-declaración relativamente ele-vadas en el contexto internacional(Gráfico 1).

30 España reporta que las declaraciones preparadas por asesores y terceros se canalizan a través deInternet o del mecanismo del archivo PDF, por lo cual no se distinguieron de las demás declaracionespresentadas por los propios contribuyentes por tales medios.

31 Este argumento está sugerido en OCDE(2005).



En contraposición, varios paísesdesarrollados iniciaron la ofertadel servicio de declaraciones elec-trónicas con posterioridad al año2000. En el gráfico anterior, se puedeapreciar que las tasas de e-declaraciónhoy en esos países son sustan-cialmente menores que las obser-vadas en los que iniciaron más tempra-namente este ofrecimiento.

Pero además hay que considerarque las administraciones y lasautoridades económicas han aplicadopolíticas específicas en pro de lasdeclaraciones electrónicas. Un factorfundamental que puede explicar estedesempeño es el establecimiento deuna obligación de declarar en formaelectrónica. En el caso de los países

investigados, hay 5 países que aplicanesta medida: Argentina, Brasil,México, Paraguay y Perú. En esospaíses debe tenerse en cuenta esefactor al evaluar sus tasas dee-declaración.

En otros dos países de alta tasa dee-declaración, España y Chile, noexiste la obligación legal de declararelectrónicamente. Por ende, su expli-cación se encuentra en la política deincentivos (o disuasivos de las decla-raciones en papel, como se mostróen el recuadro 1). Este tercer factorestá sintetizado a continuación en laTabla K, donde se indican los estímulosmás comunes y los menos comunespara promover las declaracioneselectrónicas en el IRPF.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

BRA, ESP ARGCHI

PER

MEX

DOM

'85 - '95 '96 '98 '00 '02 '04 '06

e-declaraciones/total %

Año de introducción de las e-declaraciones

Gráfico 1Tasa de e-declaraciones IRPF - Año 2005/2006Países OCDE versus países iberoamericanos

Fuente: Tabla J y OCDE (2005)

Octubre 2008 53


Tabla KIncentivos usados para promover e-declaraciones en el IRPF

Año 2006

Los más comunes Los menos comunes

Ofrece Dispone Envía cartas Menores Ofrece unsoftware servicios y de invitación requerimientos incentivo

de apoyo asistencia a usar de información monetarioon-line declaración especial:

electrónica rebaja,crédito, etc.

Argentina xBrasil x x x xChile x xColombia nd nd nd nd ndDominicana, R. x xEspaña x xMéxico x xParaguay " x xPerú x x

Fuente: Anexo 1, Tabla 13.

Hay 3 incentivos altamente difundidos:la oferta de software de apoyo; laoferta de servicios y asistenciaon-l ine; y el envío de cartas deinvitación a optar por las declara-ciones electrónicas. Estos incentivosestán presentes en casi todos lospaíses muestreados en la consulta.En cambio, estímulos casi inutili-zados son la disposición de menoresrequerimientos de información oalgún incentivo monetario como una

rebaja o un crédito tributario paralos e-declarantes. Debe tenersepresente que las característicasdel diseño del IRPF y la políticatributaria de cada país influirá en elgrado de efectividad que tenga unestímulo u otro. En el caso de Perú,por ejemplo, se ha descrito en elrecuadro 8 cuáles han sido losestímulos que más éxito han tenidoen la promoción de la e-declaraciónde IRPF.

Recuadro 8

Perú: Incentivos para promover las e-declaraciones de IRPFFuente: Anexo 1, Tabla 13

A partir del año 2002 mediante norma legal, se obligó a todos los medianos y pequeñoscontribuyentes a presentar las declaraciones elaboradas con el Programa de DeclaraciónTelemática PDT, que no tengan importe a pagar, a través de la Internet, para lo cual la SUNATimplementó el servicio gratuito de Cabinas PDT en sus Centros de Servicios al Contribuyenteen todo el ámbito nacional, en las cuales también se brinda atención personalizada; elloteniendo en cuenta que muchos de los contribuyentes no cuentan con una PC en su domicilioo empresa, y que se les debía brindar las facilidades para cumplir con su obligación.Adicionalmente, se inició la alianza estratégica con las Cabinas Públicas de Internet a quienesse les capacita periódicamente sobre temas tributarios con la finalidad de que puedan asistira sus clientes sobre los trámites que se pueden realizar en el portal de la SUNAT.



5.7 Oferta de declaraciones prehechas

auto-determinación del IRPF. Más aún,en los países iberoamericanos inves-tigados, casi todos están planeandoofrecer el servicio de declaracionesprehechas dentro de los próximos 3años, con excepción de Brasil (Anexo1, Tabla 14).

A continuación en la Tabla L, sesintetizan algunas de las caracte-rísticas que exhiben los sistemas dedeclaraciones prehechas en lospaíses consultados. El númerode declaraciones prehechas ges-tionadas en Chile alcanza a 1 millón,en España, a 9 millones, y en Perú a190 mil. En España y en Perú ladeclaración prehecha puede canali-zarse por papel preimpreso, archivoPDF, o por Internet. Pero en el casode Chile, la declaración prehechase canaliza exclusivamente por Internet.Si bien no fue consultado directa-mente, se ha podido constatar que enEspaña y en Chile, la confirmación oaceptación de la declaración prehechapuede hacerse a través de un canaladicional: los teléfonos móviles (Verrecuadro 6).

Algunas administraciones tributariashoy están optando por prehacer, parcialo totalmente, las declaraciones de IRPFa los contribuyentes. Las declaracionesprehechas son puestas a disposicióndel contribuyente, con los valores yaincorporados, para su validación yconfirmación.

Los dispositivos de declaracionesprehechas comenzaron a aplicarse enlos países nórdicos de Europa. EnDinamarca, por ejemplo, la adminis-tración comenzó a ofrecerlas a partirdel año 1988 y en Suecia, a partir delaño 1994. En los siguientes años, otrospaíses se sumaron a la oferta de esteservicio: Finlandia, Noruega, Islandia,Estonia (OCDE(2006)).

Si bien en varios de estos países laoferta de declaraciones prehechas estáenlazada con el enfoque de deter-minación administrativa del impuesto,éste no es un requisito para su aplic-ación. Prueba de ello es que paísescomo España, Chile, y Perú hancomenzado a implementar estainiciativa aún adhiriendo al enfoque de

Octubre 2008 55


Tabla LDeclaraciones prehechas de IRPF durante la campaña de renta

del año 2006

Número Medio de Decl. Decl.de Decl. envío de la prehechas aceptadas(e)

prehechas declaración Decl. totales Totalprehecha (%) prehechas

(%)

Argentina - - - -Brasil - - - -Chile 1.041.988 Internet 54% 75%Colombia nd nd nd ndDominicana, R. - - - -España 9.330.737(a) PDF, Internet 55,87% 24,61% (b)

México - - - -Paraguay - - - -Perú 190.000 (c) Preimpreso, 145%(c) 11%(d)

Internet

Fuente: Anexo 1, Tabla 14.Notas:

(a) España: Datos 2006 (IRPF 2005)(b) España: Adicionalmente, 1.895.348 se confirmaron tras realizar ajustes, por

lo que el porcentaje total de borradores confirmados fue el 44,91%(c) Perú: El uso no fue obligatorio, 39.269 contribuyentes IRPF utilizaron la

declaración prehecha. (Nota: Según los datos aportados por Perú, hay máspropuestas de declaración (190 mil) que declaraciones efectivas (131 mil),por lo que el indicador de cobertura aparece arrojando un valor por encimade 100%)

(d) Perú: El porcentaje sobre la base de los 39.269 contribuyentes que utilizaronla declaración prehecha es 53%.

(e) Declaraciones aceptadas sin hacerle ningún ajuste.

hechas por la administración chilenason aceptadas por los contribuyentes,sin hacerles ningún ajuste.

También es interesante hacer notar quela cobertura de las declaracionesprehechas (número de prehechassobre total de declaraciones) no es tanelevada en los países iberoamericanosmuestreados como en los paísescon más tradición en declaracionesprehechas. Como se aprecia másabajo en el gráfico 2, en Chilellega a 54% y en España, a 56%. EnDinamarca, Estonia y Suecia lacobertura es de 100%.

En cuanto a la tasa de aceptación delas declaraciones prehechas (númerode declaraciones prehechas aceptadassin ajustes sobre el total de prehechas),al menos en el caso de Chile, sí selogra un desempeño interesante: el 75%de las declaraciones de IRPF pre-

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

0% 10 % 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90 % 100%

Tasa

de

acep

tació

n de

las

decl

. pre

hech

as (%

)

Cobertura de las decl. prehechas (%)

CHI

ESP

FINDIN

EST

NOR SUE

Gráfico 2Declaraciones prehechas IRPF:

Cobertura vs. aceptación de la propuestaAño 2005/2006

Fuente: Tabla L y OCDE(2006)



Cabe hacer presente también que laoferta de declaraciones prehechaspuede encerrar algunos riesgos deincumplimiento. La administración queofrece una declaración prehechaestá revelando al contribuyente el tipoy cantidad de información que disponede él. Por esta razón, no parececonveniente impulsar esta ofertasi las bases de información de retene-dores y terceros son muy precarias.En un trabajo reciente de la OCDE(2006) se sostiene que los requisitospara que una administración pueda

operar eficazmente y con bajo riesgoun sistema de declaraciones pre-hechas son:

(i) un NIF de alta eficacia;(ii) un sistema extensivo de decla-

raciones informativas de terceros;(iii) un alto grado de automatización

en los procesos de declaracionesde retenedores y pagadores derentas; y

(iv) unas retenciones en fuenteque aproximen en buena formalas obligaciones anuales adeterminar.

V. 5.9 Plazos en la gestión de la declaración

Si los procesos de declaración sufrenretrasos severos por causas de laadministración, o bien, ésta nopromueve ni controla de manera eficazque los contribuyentes cumplan con laentrega de las declaraciones en tiempo,ello debiera traducirse en un porcentajemayor para este indicador. Es posibletambién inferir que los sistemas conmayores tasas de e-declaraciónofrezcan un porcentaje más reducidode declaraciones fuera de plazo. Estose ve corroborado en parte en el gráficoanterior. Brasil, Chile y Españamuestran los porcentajes de declara-ciones fuera de plazo más bajos enla muestra. El desempeño más

V. 5.8 Medios electrónicos de pago y devolución

La forma de completar el proceso dee-declaraciones es enlazar con ellasel pago (o devolución) correspondientepor un mecanismo de la mismanaturaleza. Las administraciones hanimpulsado reformas para facilitar estetipo de transacciones. Sin embargo,todavía parece ser una de las etapasmás sensibles en la cadena de decla-ración, debido a la preocupación quedespierta en los contribuyentes la

seguridad, confidencialidad, y los riegosde defraudación de las transaccioneselectrónicas. De los 8 países que reportaneste antecedente en la muestra inves-tigada, todos ofrecen e-pago del IRPF,pero sólo 4 ofrecen e-devolucionesmediante abonos en cuentas bancarias.

Entre estos últimos, 3 países losestablecen en carácter obligatorio yuno, en carácter de voluntario.

Otro aspecto que da cuenta de lasopciones tomadas en la gestión delas declaraciones dice relación conlos plazos establecidos para supresentación. En el caso de lospaíses iberoamericanos muestre-ados, se constata que los plazoslímite de presentación varían desde3 meses hasta 6 meses despuésdel fin del año fiscal. Un indicador muyinteresante de obtener a partir de esteantecedente es el porcentaje dedeclaraciones que son presentadasfuera del plazo, es decir, más allá de lafecha límite fijada. A continuación, en elgráfico 3 se muestra este indicadorpara los países investigados.

Octubre 2008 57


8,5%

3,0% 2,3%0,3%

25,0%

12,0%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

ARG BRA CHI ESP MEX PER

Gráfico 3Declaraciones de IRPF presentadas fuera de plazo

Año 2006

Fuente: Anexo 1, Tabla 11

llamativo en este indicador es España,dónde alcanza apenas a un 0,3%.Los tres países exhiben altas tasasde e-declaración y además habíanintroducido las e-declaraciones antesdel año 2000. En Chile y España, laoferta de declaraciones prehechastambién puede ser crucial para que másdeclaraciones ingresen en tiempo. Caseseñalar, eso sí, que España es uno delos que más plazo da para laspresentaciones 6 meses después delfin del año fiscal. El caso de Argentinase encuentra en una situación inter-media con un indicador de 8,5% dedeclaraciones fuera de plazo. Ello, apesar de exhibir una alta tasa de e-declaraciones. Finalmente, están loscasos de Perú y de México, donde losporcentajes de declaraciones fuera de

plazo son mucho más preocupantes:12% y 25%, respectivamente.

Una cuestión interesante de sondear esqué están haciendo estas adminis-traciones en sus campañas de edu-cación y difusión del IRPF, para lograruna mayor tasa de declaraciones entiempo. En el capítulo 3, se verificó quelos países latinoamericanos dan unaalta prioridad al mensaje de que sedeclare dentro de los plazos. Estoaparece consistente con el diagnósticodel problema detectado a través delindicador. Asimismo, se había cons-tatado que para España ese mismomensaje no tenía ninguna prioridad.Resulta claro, a partir del indicadordel gráfico 3, que el problema de lasdeclaraciones fuera de plazo enEspaña no reviste mayor gravedad.



V. 5.10 Verificación y cruce masivo de información

empleador reporta haberle pagado, ental período.

En OCDE (2006) se consigna quecuando estos cruces se realizan sobrela base de grandes volúmenes deinformación de terceros, llegan a ser"altamente efectivos en la detecciónde ingresos subdeclarados y hanproducido sustanciales montos derecaudación adicional". Esta aprecia-ción es consistente con las prácticasque muestran los países iberoame-ricanos considerados en esta inves-tigación. De los 8 países que reportanantecedentes, se observa que en 7 deellos la administración exige informarlos sueldos y salarios; en 7, losdividendos pagados; en 5, los intereses;en 6, los arriendos; en 6, los serviciospersonales independientes; en 7, laventa de bienes; en 4, la venta deacciones o bienes raíces; y en 4, lasganancias de juegos de azar. Estodemuestra una intención manifiesta delas administraciones por contar condeclaraciones informativas en casitodos los ítems de renta (la excepciónes Paraguay).

Comprobaciones de presentación y decoherencia básica

Existe una práctica extendida en lasadministraciones investigadas en lo quese refiere a verificaciones de presen-tación y de coherencia básica. Casitodos los países reportan el chequeo delos registrados que no presentarondeclaración; el de los declarantes fuerade plazo; el de los declarantes coninformación incompleta; el de lasdeclaraciones con errores lógicos oaritméticos; y el de las declaracionesinconsistentes con los datos delregistro. Cabe señalar, eso sí, que lasadministraciones que han avanzadomás fuertemente en las e-declaraciones, han podido subsanar demanera muy significativa los errores decoherencia básica. La razón: losformatos electrónicos permiten auto-matizar los chequeos básicos e impedirque las declaraciones sean cargadasen los sistemas de la administración,mientras mantengan incoherencias deesta naturaleza.

Cruce con declaraciones informativasde retenedores o terceros

Como se ha observado en capítulosprecedentes, las declaraciones deretenedores y terceros son crucialespara gestionar un proceso masivo decomprobación en el IRPF. El objetivo deestas declaraciones es proveer de unafuente alternativa e independiente deinformación para validar las cifrasreportadas en las declaraciones porlas personas físicas. Por ejemplo,comparar el monto de salario que uncontribuyente declara haber ganado enun año, con el monto de salario que su

Comprobaciones de Presentación y deCoherencia Básica

Octubre 2008 59


Otra práctica igualmente recurrenteen las administraciones es emplearmedios electrónicos para las decla-raciones informativas. Estas, de hecho,llegan a ser más generalizadasen su uso relativo que las declara-ciones electrónicas del impuesto. EnArgentina, Brasil, Chile, España yPerú, la tasa de e-declaración delas informativas es igual o cercana al100%. En México y en R. Dominicana,es de 42% y 88%, respectivamente.Esto se explica, probablemente,porque la mayoría de los países fijacomo obligación para los retene-dores y terceros incumbentes elpresentar sus informativas en formatoelectrónico.

En el caso de Chile y España, paísesque entraron en la oferta de declara-ciones prehechas, el sistema dedeclaraciones informativas ha sidofundamental. En estos dos países, laestrategia de adopción fue similar. Elprimer paso fue entregar a cadacontribuyente acceso a la informaciónque la administración tenía de ellos portodas las fuentes de cruce. Así, loserrores de declaración por discre-pancias se redujeron radicalmente. Elpaso siguiente, fue proceder con unadeclaración prehecha a partir de losdatos de las fuentes de cruce (Versección V.5.7).

Selección de casos a observar a partirde verificaciones masivas

Una característica esencial de lasdos prácticas descritas arriba, essu apl icación sobre el universode contribuyentes. En esas con-diciones, la cantidad de casosresultante de la detección masivapuede resultar muy alta. Así, para laadministración podría ser preferibleoperar con algún criterio que califiquelos errores a observar y procedaen función de su gravedad. Estotambién permitiría fijar una estrategiapara la aclaración y rectificaciónde tales errores. En la tabla M,presentada a continuación, sepuede observar que Brasil es elúnico país que opta por una estrategiade observación universal. Losrestantes países tienden a observarsólo una parte de los casos detec-tados: aquéllos en que el monto dela diferencia detectada sea mássignif icativo; aquéllos que seanasociables a determinados tipos decontribuyentes o de inconsistencias;o aquéllos en que la cantidad decasos tenga alguna consecuenciapara la gestión de las observaciones.Cabe mencionar que sólo Argentinacombina esta selección de casoscon una estrategia de elección decasos al azar.



Tabla MCriterios de selección de casos a observar

Campaña de renta 2006

Monto de Tipo de Tipo de Cantidad de Muestradiferencia contribuyente inconsistencia casos en al azardetectada inconsistencia

Argentina xBrasil No selecciona. Procede con la masa total de casos detectadosChile xColombia nd nd nd nd ndDominicana, R. xEspaña x xMéxico (a) xParaguay x x xPerú x x

Fuente: Anexo 1, Tabla 16.Nota: (a) México: Depende del supuesto de verificación o cruce si se aplica a todos o

a un grupo de casos.

Estrategias para aclarar yrectificar declaraciones

Las administraciones optan pordiferentes métodos para convocar alos contribuyentes que han sido selec-cionados en los procesos masivos.Entre los países iberoamericanosinvestigados en esta oportunidad, sepuede observar que en 4 de ellos, laestrategia prioritaria es convocar alcontribuyente a una declaración rectifi-catoria vía Internet (Argentina, Brasil,Chile, y México). En el caso de Chile,este procedimiento es apoyado en unnúmero importante de casos con unadeclaración rectificatoria prehecha. Enotros 2 países, la estrategia prioritariaes la solución presencial, es decir, secita al contribuyente a las oficinas de laadministración para proceder con laaclaración o rectificación (España yR. Dominicana). En el caso de Perú,la estrategia prioritaria es el envío de unacarta para informar al contribuyente delas inconsistencias e instarlo a buscar

una solución. Entre otras medidasutilizadas, pero con menor incidencia,está la visita al contribuyente por partede un funcionario de la administración.En 4 países se reportó este últimométodo de aclaración y rectificación. Lasolución satisfactoria de los reparoshechos por la administración se certificaen varios países a través de una"declaración de paz y salvo" o de"regularidad fiscal", aspecto que fueabordado en el capítulo anterior.

Selección de casos a observar

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V. 5.11 Addendum: Satisfacción de los contribuyentes en laCampaña de Renta

caso de los países iberoamericanos, lapráctica es más bien realizar estudiosespeciales cada cierto número de años,es decir, sin periodicidad anual.Probablemente, la razón principal paraello sea el tema de los costos. En efecto,de los 9 países iberoamericanosmuestreados, sólo España reportahaber realizado un estudio de estanaturaleza en la Campaña de Renta delaño 2006. Cabe plantearse, si no esposible buscar algunas fórmulaseconómicas para canalizar estudios desatisfacción o de percepción delos contribuyentes del IRPF mássistemáticos en las administracioneslatinoamericanas. Al menos, quepermitan fijar un segui-miento anual detendencias o que permitan esclarecerqué aspectos son más o menosvalorados como servicios por loscontribuyentes del IRPF.

Un aspecto que aparece deficitario enlos países iberoamericanos mues-treados es la ausencia de medicioneso estudios acerca de la satisfacción delas personas físicas tras la Campañade Renta. La oferta de nuevos servi-cios como la atención en oficinaselectrónicas, las presentación dee-declaraciones, la propuesta dedeclaraciones prehechas, las facili-dades para rectificar o resolver unaobjeción por medios electrónicos, etc.todos ellos debieran ser medidostambién en términos de cómo sonvalorados por los contribuyentes. En unestudio de 30 países OCDE, se reportaque "20 de ellos realizan estudiosperiódicos de las percepciones de loscontribuyentes en la entrega deservicios". Además, se constata que "en17 de esos países, las administracioneshacen públicos los resultados". En el

VI. CONTROLES SELECTIVOS Y AUDITORÍAS TRIBUTARIAS

En este capítulo se abordan breve-mente algunos aspectos asociados alcontrol selectivo y las auditoríastributarias en el IRPF. Desde luego, loscontroles y auditorías abarcan muchosmás aspectos de los que se presentanacá en lo que se refiere a la gestión delgravamen personal (Véase Gutiérrez(2005b). En ese sentido, se advierte queel objetivo de este capítulo es rescatarinformación complementaria a losaspectos analizados en los capítulosprecedentes.

Control selectivo y las auditorías tributarias



VI.6.1 Control de partidas específicas de la declaración IRPF

dato para los países iberoamericanos,pero es esperable una amplitud detiempo similar, o incluso mayor.Por esto, en los controles selectivosse debe tratar de compatibilizar fisca-lización con agilidad en el proceso.

En la presente investigación, se obtuvoinformación de los 9 países ibero-americanos muestreados para cuatropartidas específicas del cumplimientodel IRPF: (i) control de las deduccionesde la seguridad social pública/privada:5 países lo aplican; (ii) control de lasdeducciones/créditos (gastos dedu-cibles en salud, etc.): 4 países loaplican; (iii) control periódico de lospagos obligatorios anticipados: 6 paíseslo aplican; y (iv) control de lasretenciones practicadas por terceros: 7países lo aplican. Se debe hacer lasalvedad que las partidas relevantes acontrolar están directamente deter-minadas por la normativa del IRPF decada país. Por esta razón, algunasadministraciones pueden reportar queno ejecutan un control a una partidaespecífica dado que ella no está en lalegislación de su gravamen.

Las administraciones deben seguirestrategias para diseñar y aplicar con-troles sobre partidas específicas de ladeclaración, puesto que hay riesgos deincumplimiento que escapan al cruceinformático masivo. Se deben controlarlas partidas que implican reduccionesen el pago de impuestos (deducciones,créditos, etc.), o bien, que abultenlas devoluciones solicitadas por elcontribuyente (créditos reembolsables,etc.).

Al tratarse de controles más espe-cíficos, los esfuerzos de fiscalización yla especialización requerida en losfiscalizadores resulta mayor encomparación a los cruces masivos. Envista de eso, sólo se aplican sobre unamuestra seleccionada de casos. A suvez, demandan más esfuerzo (ypaciencia) de los contribuyentesseleccionados que pueden ver retra-sada la aceptación de su declaración.En OCDE (2006) se indica que a uncontribuyente objetado en algunapartida podría tomarle hasta unos 3años lograr la aceptación definitiva desu declaración. No se dispone de este

VI.6.2 Consistencia con gastos e inversiones

Otro instrumento para rastrear el riesgode evasión, y que va más allá de loscontroles masivos, consiste en com-parar los ingresos reportados en ladeclaración de IRPF con el nivel de vida

del contribuyente o con sus señales deriqueza. Este aspecto se suele observara través del gasto o de las inversiones.La prueba de consistencia a vecesestá respaldada por la normativa legaly si se detecta una discrepancia, laadministración puede considerarsefacultada para presumir ingresostributables.

Normalmente, es el contribuyente el quedebe explicar cómo se ha financiado elgasto o inversión por encima de losingresos declarados. En muchos

Se deben controlar las partidas queimplican reducciones en el pago deimpuestos (deducciones, créditos, etc.),o bien, que abulten las devolucionessolicitadas por el contribuyente(créditos reembolsables, etc.).

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casos, la existencia de la prueba puedeayudar como herramienta de disuasiónde la subdeclaración de rentas,aún cuando la administración noejerza efectivamente la potestad.De la experiencia de los paísesiberoamericanos muestreados, seaprecia que algunos tests de con-sistencia son más aplicados que otros.

Tal como se ve en la Tabla N, dos delos más difundidos son la comparacióncon inversiones en vehículos oembarcaciones, y la comparación conlas inversiones en bienes inmuebles.Estos son aplicados por casi todos lospaíses muestreados. Las excepcionesson México y Paraguay, que no losaplican.

Tabla NComparación de ingresos declarados con

diversos ítems de gastos e inversionesCampaña de renta 2006

Compras Alquiler Compra- Inversiones Inversiones Inversionespersonales de bienes Venta ante en vehículos o en bienes instrumentoscon tarjeta raíces notarios embarcacione inmuebles financieros

crédito

Argentina xBrasilChile x xColombia xDominicana, R. x x x xEspaña x vMéxico x x x x xParaguay x x x x x xPerú x

Fuente: Anexo 1, Tabla 18.

VI.6.3 Algunas facultades legales para auditar exhaustivamente el IRPF

Para esta investigación, se consideracomo "auditorías exhaustivas" aquéllasque implican una dedicación másintensiva de recursos de fiscalización, demayor duración, y mayor profundidad enla revisión. Se entiende que éstas sonrealizadas sólo sobre un conjuntoreducido de los contribuyentes.

Un aspecto a tener en cuenta en estecaso es cómo se hace el balance entreesas actuaciones exhaustivas sobre laspersonas y el resguardo legal de su vidaprivada. Por ejemplo, en algunos paísesel acceso a la información bancaria porparte de la administración no seconsidera que contravenga la privacidadde las personas. En otros, en cambio,esos datos están protegidos por el

secreto bancario y no pueden seraccedidos por la administración, sin quepreviamente se haya despachado unaorden judicial.

En la investigación, se consultó a lasadministraciones si disponen de la fa-cultad o potestad legal para realizar algu-nas acciones de auditoría sobre personasfísicas en el IRPF, sin requerir de autori-zación o mandato de otros organismosfiscales o judiciales. Entre los 9 paísesinvestigados se observó que en 4 paíseses posible acceder a todos los movi-mientos de su cuenta bancaria; en 3países, es posible visitar e ingresar a sudomicilio personal; y en 6 países, esposible presumir ingresos tributables enfunción del nivel de gasto.



VI.6.4 Fuentes de casos para auditorías exhaustivas al IRPF

Otro aspecto abordado fue la gene-ración de los casos para auditoríasexhaustivas del IRPF. En la investi-gación, se identificaron 8 fuentesdistintas, sobre las cuales se consultóa las administraciones su aporte entérminos de número de casos deauditoría exhaustiva de IRPF generadosdurante 2006.

En 5 de los 9 países iberoamericanosmuestreados, la fuente que más casosaportó fue el control en verificaciones ycruces masivos. En los restantespaíses, esta misma es la segunda otercera fuente generadora de casos deauditoría exhaustiva. Aunque lo anteriortiene sentido por una cuestión casiaritmética (las verificaciones y crucesal ser masivas hacen que el número decasos observables que resulte de ellassea muy numeroso), este resultadorevela la enorme trascendencia delcontrol masivo. El control masivo nosólo implica correcciones o ajustesmenores en las declaraciones, sino que

además está probando ser una fuentefundamental de cursos de acción en lasauditorías para los países investigados.En este aspecto, aparecería altamenterecomendable que las adminis-traciones mantuvieran o acrecentaranflujos de información entre las áreasresponsables de los procesos masivosy las responsables de las auditoríasespecializadas del IRPF.

En cuánto a las fuentes más selectivas oespecializadas que generan casos deauditorías exhaustivas pueden desta-carse las dos experiencias que se apar-tan de la tendencia mencionada antes.En España, la principal fuente gene-radora de casos es la aplicación deinstrumentos estadísticos de riesgo(ratios, inteligencia fiscal, etc.). EnArgentina, la principal fuente generadorade casos es la inspección en terreno ode campo. En algunos países de lamuestra, estas herramientas ni siquieraforman parte de la estrategia de auditoríasdel IRPF.

Casos para auditorías exhaustivas

VI.6.5 Addendum: Estimaciones de evasión en el IRPF

Un aspecto que puede marcar loobservado en la sección precedente esel tipo y nivel de defraudación queexhibe el IRPF en cada país. Proba-blemente, en un escenario de bajocumplimiento del gravamen, las figurasde defraudación serán más burdas y,por lo mismo, más recurrentes dedetección en los procesos de controlmasivo de las declaraciones. Por elcontrario, en un escenario de altocumplimiento del impuesto, las técnicaso instrumentos para armar un casopueden requerir un mayor grado desofisticación y, por tanto, las fuentesselectivas induzcan más casos.

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En esta investigación se consultó alas administraciones si disponían deestimaciones o aproximacionesdel nivel de evasión en el IRPF. De los9 países muestreados, sólo en2 países se reconoce disponer dealgún ante-cedente respecto al nivelde evasión en el IRPF: Chile yMéxico. En el caso chileno, la únicaestimación disponible correspondeal año 1997, cuando la cifra estimada

alcanzaba un 36%, medida en basea datos de Cuentas Nacionales32.En el caso mexicano, la est i-mación disponible se sitúa entorno al 33%. En este caso, llamapositivamente la atención la existenciade una obl igación legal paraque la administración publique unestudio de evasión respaldadopor investigadores independientes(Recuadro 9).

Recuadro 9

México: Obligación legal de estimar evasión fiscalFuente: www.sat.gob.mx y Anexo 1, Tabla 18

En el artículo 29 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria se establece que"con el propósito de conocer con mayor detalle los niveles de evasión fiscal en el país,el Servicio de Administración Tributaria deberá publicar anualmente estudios sobre laevasión fiscal. En dichos estudios deberán participar al menos dos institucionesacadémicas de prestigio en el país. Sus resultados deberán darse a conocer a lasComisiones de Hacienda y Crédito Público de ambas Cámaras del Congreso de laUnión, a más tardar 35 días después de terminado el ejercicio". En México, el Impuestosobre la Renta de las Personas Físicas, abarca varios capítulos de ingreso, el SATcuenta con estimaciones para los siguientes: - Personas Físicas con Ingresos porArrendamientos; - Personas Físicas Régimen de Pequeños Contribuyentes; - PersonasFísicas con Actividades Empresariales y Profesionales; -Personas Físicas con Retenciónde Salarios. Considerando la tasa de evasión por cada capítulo ponderada por suparticipación en la recaudación observada total del ISR de PF, se tiene una tasa deevasión de alrededor de 33%.

32 No se dispone de una estimación más actual, pero de los antecedentes disponibles acerca de la evoluciónque ha seguido el incumplimiento en otros impuestos (como el IVA), es posible presumir que el nivel deevasión en el IRPF en la actualidad debería estar cerca o por debajo del 30%.



VII SÍNTESIS Y CONCLUSIONES

En este trabajo se analizó la gestión delIRPF en diferentes países iberoame-ricanos, y se trató de identificar lasdiferentes tendencias, prácticas ydesafíos más relevantes que estánenfrentando las administraciones en losdistintos aspectos que involucra lagestión del impuesto a las personasfísicas. Los principales resultados deeste trabajo se presentan a conti-nuación organizados según los ámbitosde gestión en que fueron abordados.

En lo que respecta a la difusión,educación, y asistencia en el IRPF:

Se constata que la mayoría de lasadministraciones de los paísesiberoamericanos muestreados estáasumiendo esas tareas como partede su rol institucional.

En los aspectos de difusión sedestaca la utilización de las nuevastecnologías en la oferta de serviciosa los contribuyentes del impuesto.Casi la totalidad de los países estáusando el sitio Web de la adminis-tración para ofrecer la ley, formu-larios o modelos de declaración,guías, etc.

En las estrategias de medios dedifusión de la Campaña de Rentase observan prácticas disímiles. Ungrupo de países se concentra en unnúmero más bien reducido demedios, mientras que otro, sedespliega en un abanico muchomás amplio (desde avisos portelevisión hasta seminarios ycharlas a grupos específicos depersonas). En cuanto al contenidode los mensajes, en los paísesmuestreados se observa una clarapreferencia por los mensajes "en

positivo", que invocan a loscontribuyentes a determinadasacciones o que ofrecen determi-nados servicios.

En el tema de la educación tributariaen el IRPF, se constató una ten-dencia mayoritaria por realizarprogramas específicos hacia niñoso jóvenes. En cuanto a educaciónde adultos en el IRPF, se observó laausencia de programas dirigidos agrupos de trabajadores másvulnerables. Las administracionesparecen estar prefiriendo abordarestos segmentos por la vía de losagentes que intermedian en suIRPF.

En cuanto a asistencia, las admi-nistraciones han experimentadocambios radicales en sus estra-tegias, evidenciando una sostenidatransición desde la ayuda brindadaen las oficinas físicas hacia laasistencia en línea o en oficinas"virtuales". Todos los países ibero-americanos muestreados hoyofrecen la posibilidad de presentarsus declaraciones a través del sitioweb. En 6 de los 9 países, laadministración está ofreciendorespuestas a preguntas formuladaspor email. Y, en todos los paísesmuestreados existen servicios de"call center" para los contribuyentesIRPF.

Se constata además que en lossegmentos vulnerables al cumpli-miento, ya sea por ignorancia o porexclusión social, no se está reali-zando asistencia directa por partede las administraciones, aspectosque sí se observan en paísesdesarrollados.

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En lo que se refiere al ciclo de vida del contribuyente:

En cuanto al Número de Iden-tificación Fiscal (NIF) se observaque éste es aplicado en formageneralizada por todos los paísesmuestreados para las personasfísicas. Una dificultad detectadapara la gestión se encuentra en elhecho que en la mitad de los paísesiberoamericanos investigados, elNIF y el número de identidad sonnúmeros distintos. Inclusive, enuno de los países, la autoridadtributaria del gobierno central operacon un NIF y las autoridadestributarias locales operan conNIFs diferentes, ya que llevanregistros propios.

El uso del NIF para identificar diversasoperaciones no fiscales (econó-micas, comerciales, y legales delpaís) muestra un panorama dispar enla muestra investigada. Sólo en 2países el uso del NIF está arraigadoen este tipo de operaciones.

En cuanto a obligaciones paraterceros, se constata una tendenciamayoritaria hacia los esquemas deretención a los trabajadores depen-dientes. Respecto a los anticipos opagos a cuenta del impuesto, en lospaíses iberoamericanos investi-gados el panorama no está total-mente generalizado.

La emisión de certificados de paz ysalvo está contemplada en 5 delos 8 países reportados. En 2 delos países, el certificado puedeser obtenido en forma electrónica através del sitio Web de la admi-nistración. Un camino alternativo alos certificados que se plantea enesta investigación es la consolidaciónde plataformas o servicios públicosintegrados.

Todos los países investigados eneste trabajo, disponen de un sistemaoficial de registro de contribuyentesdel IRPF, lo que da cuenta delreconocimiento de la importanciade este factor.

Las estrategias varían en cuánto a laamplitud del registro conformado.Más de la mitad de los paísesiberoamericanos muestreados evi-dencia una práctica de registrosmás bien reducidos. En 4 países, encambio, se destaca una prácticaorientada a registros extensivos. Enellos, el número de registros superael 80% del número de habitantes.Teniendo en cuenta que la mayoríade los países investigados provee oespera proveer declaraciones prehe-chas en los próximos años, pareceríaaltamente recomendable avanzarhacia la máxima completitud posiblede registro.

Para ampliar la cantidad y calidad delregistro, las administraciones estánaplicando distintas herramientas. Lamás común es hacer obligatorio paralas personas el declarar altas, bajas,o modificaciones en su situaciónde inscripción. Dos prácticas, menosrecurridas, pero que serían a nuestrojuicio, de altísima eficacia paramejorar el registro son el contacto ovisita de contribuyentes mal regis-trados y la aplicación de empadro-namientos de zonas geográficas.Otra medida alternativa que debemirarse con atención es la aplicaciónde estímulos a la formalizacióntributaria. A nivel de los países ibero-americanos muestreados, se puededestacar la campaña de algunospaíses para "blanquear" a losempleados domésticos con unadeducción tributaria para las familiasempleadoras que los declaren.



En el ámbito de la gestión de declaraciones y crucesinformáticos masivos:

ciones tampoco muestra hoy unautilización muy extendida.

Un primer factor explicando la altatasa de e-declaración33 es el tiempoque llevan las administracionesaplicando e-declaración . En efecto,4 países iberoamericanos ya teníane-declaraciones antes del año 2000.Otro factor incidente es la oferta deincentivos a las e-declaraciones.Hay 3 altamente difundidos: la ofertade software de apoyo; la oferta deservicios y asistencia on-line; y elenvío de cartas de invitación a optarpor las declaraciones electrónicas.Estos incentivos están presentesen casi todos los países mues-treados en la consulta.

Algunas administraciones hantomado la opción de prehacer,parcial o totalmente, las decla-raciones de IRPF a los contribu-yentes. En 3 países iberoame-ricanos se ha comenzado aimplementar esta iniciativa. Entre losdemás países iberoamericanosinvestigados, casi todos estánplaneando ofrecer el servicio dedeclaraciones prehechas dentro delos próximos 3 años.

En cuanto a los cruces masivossobre las declaraciones, casi todoslos países reportan el chequeo delos registrados que no presentarondeclaración; el de los declarantesfuera de plazo; el de los declarantescon información incompleta; el delas declaraciones con erroreslógicos o aritméticos; y el de lasdeclaraciones inconsistentes conlos datos del registro.

En la definición de los obligados adeclarar, los países iberoame-ricanos investigados aplican doscriterios para liberar a algunossegmentos: umbrales de liberacióny sistemas de retención en fuente,especialmente en el caso de lostrabajadores en régimen dedependencia.

En cuanto al volumen de decla-raciones gestionadas, destacanalgunas administraciones quegestionan un número relativo muyalto de ellas. En este sentido, seencuentra gran coherencia con suspolíticas de liberación.

Todos los países investigados, sinexcepción, han optado por ofrecerdeclaraciones electrónicas. Lastasas de utilización de lase-declaraciones en la muestra depaíses iberoamericanos inves-tigados además son bastanteelevadas. En el año 2006, de los 8países que reportan este ante-cedente, 5 exponen tasas dee-declaración por encima del 90%.En los países desarrollados esteproceso ha ido a un ritmo un pocomás lento.

Las declaraciones electrónicas deIRPF presentadas por el contri-buyente vía Internet son prepon-derantes en casi todos los paísesiberoamericanos muestreados. Enla actualidad, las declaracioneselectrónicas vía sistema telefónicono parecen haberse extendidomasivamente en ninguno de lospaíses. El uso de soportes físicos(magnéticos) para las declara-

33 Este argumento está sugerido en OCDE(2005).

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La mayoría de las administracionesiberoamericanas investigadas estáexigiendo información a terceraspartes (sueldos y salarios; divi-dendos pagados; intereses; etc.).Otra práctica igualmente recurrentees el empleo de medios electró-nicos para las declaracionesinformativas. Estas, de hecho,llegan a ser más generalizadas ensu uso relativo que las declara-ciones electrónicas del propioimpuesto.

Los países tienden a observar sólouna parte de los casos detectados:aquéllos en que el monto de ladiferencia detectada sea mássignificativo; aquéllos que seanasociables a determinados tipos de

contribuyentes o de inconsisten-cias; o aquéllos en que la cantidadde casos tenga alguna consecu-encia para la gestión de las obser-vaciones. Cabe mencionar que sóloun país combina esta selección decasos con una estrategia deelección de casos al azar.

Las administraciones están optandopor diferentes métodos paraconvocar a los contribuyentes quehan sido seleccionados en losprocesos masivos. Entre los paísesiberoamericanos investigados enesta oportunidad, se puede obser-var que en 4 de ellos, la estrategiaprioritaria es convocar al contribu-yente a una declaración rectificatoriavía Internet.

En el tema de los controles selectivos y las auditorías tributarias:

Dos de los controles más difundidosson la comparación de rentas coninversiones en vehículos oembarcaciones, y la comparacióncon las inversiones en bienesinmuebles. Estos son aplicados porcasi todos los países muestreados.

En cuanto a facultades o potes-tades legales para realizar algunasacciones sobre personas físicas enel IRPF, se observó que en variosde los países iberoamericanosinvestigados es posible acceder alos movimientos de cuenta bancaria;visitar e ingresar domicilios perso-nales; y presumir ingresos tribu-tables en función del nivel de gasto.

En la mayoría de los paísesiberoamericanos muestreados, la

fuente que más casos de auditoríaexhaustiva aporta es el control enverificaciones y cruces masivos.Aparecería altamente recomen-dable que las administracionesmantuvieran o acrecentaran flujosde información entre las áreasresponsables de los procesosmasivos y las responsables de lasauditorías especializadas del IRPF.

Dos aspectos adicionales que seconsultaron aparecieron deficitariosen los países iberoamericanosinvestigados. La ausencia deestimaciones o aproximaciones delnivel de evasión en el IRPF y laausencia de mediciones o estudiosacerca de la satisfacción de laspersonas físicas tras la Campañade Renta.



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�� CIAT / AEAT / IEF

Concurso de

Monografías


XX Concurso de Monografías CIAT/AEAT/IEF

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Integración de las Informaciones del Comercio Internacional para el Control ...

Integración de las Informaciones del ComercioInternacional para el Control de los Precios deTransferencias y la Valoración Aduanera

Primer PremioXX Concurso de MonografíasCIAT/AEAT/IEF

Por: VictorFabián Chebel

Jefe de SecciónComercializaciónDirección RegionalAduanera Córdoba

AFIP - Argentina

SUMARIO: Primera parte: Análisis de Escenario - La Justificación de Integrar lasInformaciones 1. Introducción.- 2. El escenario de actuación de las AT -operaciones entre empresas vinculadas - comercio electrónico - de servicios -globalización.- 2.1. Análisis de las operaciones de comercio electrónico ante ladecisión de integrar las informaciones para la determinación de precios detransferencia y valoración aduanera.- 2.1.1. La OMC y los tributos aduaneros.-2.2. Otros Aspectos Relacionados al ir a tener en cuenta en el caso deOperaciones entre Vinculadas.- 2.3. Las Funciones Aduaneras.- 3. Introducciónpráctica al enfoque del impacto tributario total a partir de la integración de lasinformaciones. - 3.1 El impuesto a la renta, los quebrantos y el IVA en situacionesMonopolicas u Oligopolicas. Planificación fiscal y Ajustes Aduaneros.-3.2. Tratamiento de Exportaciones.- 4. Estrategias Corporativas y Estrategiasde las AT.- 4.1.TICs y la Importancia de una Buena Estrategia en Materia deSIT.- 4.2 La decisión de integrar las informaciones del comercio internacionalpara la determinación de precios de transferencia y la valoración aduaneraen el marco de los diferentes grados de fusión o coordinación.- 4.3. LasEconomías de Escala.- Segunda Parte: 5.1. Fundamento de posibilidad deintegrar los momentos.- 5.2. Fundamentos que hacen Posible Integrar lasInformaciones.- 5.3. Informaciones para los Ajustes Previstos en el artc, 8 delGATT.- 5.4. El problema reconocido por las AT para disponer del valor armslegnht - los valores criterio aduaneros.- 5.5. Casos en los que la vinculaciónpuede haber influido en el precio sin considerar los valores criterio (existenteso no).- 5.6. Consideraciones a los llamados ajustes correlativos impositivos yaduaneros.- 5.7. El funcionamiento del SIT integrado alternativa de desarrollode una aplicación especifica integrada - propuesta de declaración jurada integralejemplo de funcionamiento.- Tercera Parte: 6.1. Experiencias en elAprovechamiento de la Información de las Operaciones de ComercioInternacional entre la Aduana y Tributos Internos.- 6.2 La Organización Mundialde Aduanas

Primera parte: Análisis de Escenario - La Justificación de Integrar lasInformaciones

La presente monografía se estructuraen tres partes; la primera incluye 1) elanálisis de las principales carac-terísticas del escenario de actuación delas AT (comercio mundial -flujo debienes- comercio electrónico, deservicios, globalización y operaciones

entre vinculadas.); con especial énfasisen las operaciones de comercioelectrónico entre vinculadas y suimpacto en la gestión de tributosy aduanera, en razón de la evolución -así como las expectativas de creci-miento de este canal de negocios-, y;



su impacto en la gestión tributaria yaduanera de las operaciones entrevinculadas. 2) La funciones de controlextratributario o parancelario de laAduana, considerando la decisiónde integrar las informaciones, 3) laimportancia de la información para la ATy la justificación para el desarrollo deun SIT integrado que entregue mayorvalor en términos de recaudación,reducción de costos internos yexternos, riesgo percibido mas alto porla integración de las informaciones.

Esta justificación significa conocercomo explotar las economías de escalade la integración y, reconocer unproceso que se orienta a identificar yutilizar técnicas de explotación integralde la información ya disponible, antesde pensar en nuevos desarrollosinformáticos. Estudiar e implantaralternativas para facilitar el usointegrado en término de las 4R (Porejemplo coordinando momentos yunificando la información que debepresentarse). Planteadas, estudiadasy/o implementadas las dos anterioresestrategias, recién iniciar nuevosdesarrollos capitalizando el know howde las etapas anteriores que agregaranvalor.

En la segunda parte del trabajo sedesarrolla el análisis normativo y deprocedimientos de la valoración adua-nera y determinación de precios detransferencia, con el objeto de demos-trar la utilidad que se dará al SITintegrado, e identificar las mencio-nadas técnicas para su explotación,las que a través de su implemen-tación aconsejan por ejemplo que esteSIT, podría alimentarse de una decla-ración unificada del contribuyente. Lautilidad del SIT será apalancada si

se considera además de la integraciónde las informaciones el momentode control. Las ventajas de la inte-gración de las informaciones se mate-rializan en el uso de estas técnicas enrazón de:

- La disponibilidad de informaciónpara los ajustes aduaneros delartículo 8 del GATT.

- La disponibilidad de informaciónpara los ajustes de precios detransferencia por parte de la ATEnfoque del impacto tributario total.

- El uso integrado de los Valorescriterio aduaneros.

- La capacidad de análisis derazones tributarias por las que lavinculación puede haber influido enlos precios, complementarias osuplementarias de valores criterios.

La tercera parte del trabajo trata sobrelas experiencias internacionales enmateria de integración de la informaciónde las operaciones entre vinculadas, asícomo las conclusiones finales. Estetrabajo procura ser una guía paragenerar las capacidades a las AT parala explotación de sistemas integradosde las informaciones del comerciointernacional para la gestión tribu-taria y aduanera de los precios detransferencia.

El Comercio Internacional

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1. INTRODUCCION

El actual escenario en el que desa-rrollan sus funciones las Adminis-tracionesTributarias les obliga a contarcon nuevas capacidades estratégicas.Una de ellas es la de administrar elinsumo información de forma de asignarlo mejor posible los recursos, trans-formándolo de un simple insumo a aunactivo de mayor valor. En esta primeraparte se entrega material orientativopara el análisis de dicho escenario quedeberá ser considerado según larealidad de cada país.

Las estrategias en materia de sistemasde información deben incluir unimportante contenido relacionado a lasoperaciones internacionales entrecontribuyentes, mas aun cuando estoscontribuyentes pueden estar ademásvinculados de alguna manera quepuede condicionar sus relaciones.

El valor al que se declaran a las AT lasoperaciones internacionales es objetode estudio fundamentalmente porquecondiciona la base imponible por la cualse determinaran los tributos vigentes enel sistema tributario. Sin embargo laAduana tiene otras funciones ademásde las tributarias, que serán analizadasen el marco de las operaciones entreempresas vinculadas y la informaciónnecesaria para su desarrollo. Estasfunciones debieran ser el límite a losprocesos de fusión operacional, no asíde coordinación y/o integración de lossistemas de información.

Desde lo tributario, nos centraremos -por su incidencia- en los efectos sobreel impuesto a la renta y los tributos quegravan las operaciones de comercioexterior, con una breve inclusión del IVA-específicamente ante la existencia depracticas comerciales desleales y otroscasos-, sin perjuicio que podríamosincluir en el análisis demás tributos tales

como los específicos, a la renta depersonas físicas, al patrimonio, etc.

Se incluye la problemática de lasexportaciones, no obstante mencionarque la mayoría de los trabajos estu-diados se concentran en las impor-taciones.

El objetivo de maximizar los resultadosde las empresas implica la minimi-zación de la carga fiscal. La planifi-cación fiscal.

Se promueve cambiar "el foco" deanálisis, hacia la visión de la "cargatributaria total", que es la misma queanalizan las empresas e incide en latoma de decisiones.

Eclipsar el foco con el de las empresaspermitirá detectar sinergias en el usode la información que agregaran valoren términos de variables previamentedefinidas a las que denominaremos 4R.En el caso de los contribuyentes seobtienen beneficios por la reducción delos costos de cumplimiento fiscal.

Si tal vez existía alguna duda sobre lanecesidad de coordinar o integrar partede las funciones aduaneras y tributariasy fijar claramente los limites de dichadecisión estratégica, es en la materiaprincipal de este trabajo es decir laintegración de las informaciones de laTributación Internacional para el Controlde los Precios de Transferencia yValoración Aduanera, donde se evidenciacon mas claridad la necesidad de almenos un mecanismo de coordinación.

Se analizara la aplicación de la teoríade las economías de escala y ladecisión de integrar la informacióntributaria y aduanera en materia deoperaciones de comercio internacional,destacando las ventajas de contar conun SIT integrado útil.



2. EL ESCENARIO DE ACTUACION DE LAS AT - OPERACIONESENTRE EMPRESAS VINCULADAS AL COMERCIO ELECTRONICO- DE SERVICIOS - GLOBALIZACION

El escenario de actuación de las ATexcede sus propias fronteras; debido,fundamentalmente a la llamada globa-lización económica, siendo el principalinterés contar con información adecuadasobre las transacciones de la económicamundial gravadas por los tributos queadministran o que pueden incidir en losmismos.

El escenario actual entre otras carac-terísticas presenta:

El importante flujo de comercio deservicios e intangibles, con énfasis enel crecimiento actual y esperadodel comercio electrónico tanto deintangibles como tangibles, que obligaa las AT al conocimiento de esteescenario y la implementación de

estrategias de actuación para lageneración de información valida asus objetivos.

Impacto ambiental, terrorismo,catástrofes, fraude marcario, traficode armas, narcotráfico, que implicanAduanas enfocadas en sus funcio-nes no tributarias.

El creciente flujo del comerciomundial y la deslocalización de losfactores de producción así comola participación significativa delas operaciones entre empresasvinculadas en ese contexto.

La evolución permanente de las TIC1

y su explotación por parte de losactores.

1 Tenoclogias de la Información y Comunicaciones2 Declaración sobre el Comercio Electrónico Mundial adoptada por la Segunda Conferencia Ministerial (Ginebra),

celebrada el 20 de mayo de 1998.-

2.1. Analisis de las Operaciones de Comercio Electronico ante la Decisionde Integrar las Informaciones para la Determinación de Precios deTransferencia y Valoracion Aduanera

La gestión tributaria de las operacionesde comercio de servicios e intangiblesasí como el comercio de tangiblespor la vía electrónica es un desafíoPRESENTE Y FUTURO MEDIATOpara las AT.

En un intento de asimilar las tran-sacciones por medios electrónicos a lasde intangibles y servicios, donde lamayoría de los sistemas tributariosrecogen las recomendaciones de laOCDE sobre todo al momento de lanecesaria elaboración de conveniospara evitar la doble imposición, existe;la clara tendencia y el verdadero

esfuerzo de encuadrar las tran-sacciones electrónicas en la clasi-ficación que surge de las mencionadasrecomendaciones. Esto puesto demanifiesto en los diferentes trabajos enla materia. Sin embargo este criterioesta bajo análisis, al punto tal que en elseno de la OMC2 se ha reconocido lanecesidad de avanzar en definicionesespecificas por los efectos justa-mente del comercio electrónico en latributación. Los mayores avancesnormativos los registra la UE.

E-bussines y comercio electrónicoparecen términos similares, pero no lo

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son, mas aun a los efectos del trata-miento tributario de las operacionesentre vinculadas, es indispensabledistinguir aquellas actividades queforman parte o no de las transaccionesrealizadas o a realizarse. Así elconcepto de e-bussines esta relacio-nado a la gestión de los negociospor medios electrónicos, por lo tantocomprende, es abarcativo, dele-commerce.

"…la tecnología e-bussinesmejora el negocio mediante lainteracción electrónica y latransformación de la cadenade valor…" 3

Si preocupa a las AT la probablemanipulación de las transacciones enempresas de un mismo grupo, laposibilidad del uso de este medioelectrónico entre ellas, potencia aunmás esta posibilidad.

En materia de e-comerce las tran-sacciones que clasifican como entreEmpresas representan un 70% delvolumen de comercio electrónico4 (lasvinculadas justamente por las referidascuestiones de seguridad que lógica-mente controlan mejor, se ven impul-sadas a la utilización de este mediofundamentalmente en razón de susmenores costos).

2.1.1. LA OMC y los TributosAduaneros

En diferentes declaraciones y acuerdoslos Miembros de la OMC acordaronque mantendrían la práctica vigentede no imponer derechos de aduanaa las transmisiones electrónicas.Considerando que la gestión delsistema tributario esta directamenterelacionada a la capacidad de generaringresos para el desarrollo de lasfunciones del Estado, mediante larecaudación de los tributos por aportede la AT, con esta "moratoria OMC" seadvierte:

Se produce una pérdida de ingresospara los Estados.

Favorece el desarrollo tecnológicoentre los países más avanzados,que son los que dominan elcomercio electrónico.

Supone un trato ventajoso (frente alas AT) para el comercio electrónicoentre vinculadas respecto deltradicional, no solo por la no tribu-tación si no por la prácticamenteinexistente obligación de infor-mación de estas operaciones.

Para UNCDAT las perdidas en larecaudación de tributos que gravan lasoperaciones de comercio exterior sonimportantes y lo serán aun mas consi-

3 Jose Manuel Hidrovo Moya y David Roldan Martínez, La tecnología e bussines. Ediciones Tompson, EspañaPag. 265

4 ALCA - COMITÉ CONJUNTO DE EXPERTOS DEL GOBIERNO Y DEL SECTOR PRIVADO SOBRE COMERCIOELECTRÓNICO Informe y Recomendaciones a los Ministros. Realmente fue difícil encontrar mediciones deeste tipo que entreguen un indicador útil para la segmentación de las operaciones, este Comité estuvointegrado por destacados técnicos de OMC, la OMPI, la UNCITRAL y la ICANN.



derando la moratoria de OMC para quese aplique aranceles a estas opera-ciones con el objeto de favorecer sudesarrollo. A esta conclusión se llegaconsiderando que solo para USA en elperiodo 2002 esas perdidas significaron10.000 millones de dólares, que si bienno es un monto significativo para ese país,marca una tendencia preocupantepara otros países en desarrollo cuyaestructura tributaria depende en algunoscasos en mayor medida de la reca-udación de tributos indirectos, paísesimportadores por la vía del comercioelectrónico.5

La posición de USA esta basada en loscriterios de la OMC de que el comercioelectrónico favorece el desarrollo delcomercio, sin embargo; tal vez una delas mayores razones por la cual a USApuede interesarle que la moratoriacontinúe debe tener que ver con larecaudación del I.R. que generan algunosactores relevantes del comercio elec-trónico. Los motores de búsqueda comopor ejemplo Google y Yahoo generanmuchos ingresos tributarios y latendencia es a la alza "…El 50% de todaslas consultas de búsqueda ofrecenpublicidad pagada junto a los resul-

tados….cuando las compañías opti-micen sus sitios entre el 13 y 14 % seconvertirán al pago por clic…el preciomedio del pago del clic era de 50 centavosa principio del 2005. Actualmente entreGoogle y Yahoo se producen mas de2.000 millones de búsquedas al mes porel 14% son 280 millones de dólares depagos solo por clics."6

Estas empresas están instalando susfiliales en el mundo, y; sus actividadesgravadas escapan -en mayor o menormedida- a las AT locales, sea por la faltade instrumentos normativos y/o porla carencia de información integradaapropiada.

5 UNCDAT Informe sobre comercio electrónico y desarrollo 2001, Tendencias y resumen ejecutivo.Pagina 49.

6Es vital el avance de la contabilidad en la materia, mas aun considerando que por Notas generales Nro. 1y 2 del GATT se estableció:1. Se entiende por "principios de contabilidad generalmente aceptados" aquellos sobre los que hay un

consenso reconocido o que gozan de un apoyo substancial y autorizado, en un país y un momentodados, para la determinación de qué recursos y obligaciones económicos deben registrarse como activoy pasivo, qué cambios del activo y el pasivo deben registrarse, cómo deben medirse los activos ypasivos y sus variaciones, qué información debe revelarse y en qué forma, y qué estados financieros sedeben preparar. Estas normas pueden consistir en orientaciones amplias de aplicación general o en usosy procedimientos detallados.

2. A los efectos del presente Acuerdo, la Administración de Aduanas de cada Miembro utilizará datospreparados de manera conforme con los principios de contabilidad generalmente aceptados en el paísque corresponda según el artículo de que se trate. Por ejemplo, para determinar los suplementos porbeneficios y gastos generales habituales a que se refiere el artículo 5, se utilizarán datos preparados demanera conforme con los principios de contabilidad generalmente aceptados en el país importador. Porotra parte, para determinar los beneficios y gastos generales habituales a que se refiere el artículo 6, seutilizarán datos preparados de manera conforme con los principios de contabilidad generalmente aceptadosen el país productor. Otro ejemplo podría ser la determinación de uno de los elementos previstos en elpárrafo 1 b) ii) de artículo 8 realizado en el país de importación, que se efectuaría utilizando datosconformes con los principios de contabilidad generalmente aceptados en dicho país.

El Comercio Electrónico

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2.2. Otros Aspectos Relacionados al IR a tener en cuenta en el caso deOperaciones entre Vinculadas

7 Véase Chebel V. Tributación en el comercio electrónico. Implicancias Aduaneras y Tributarias. Instituto deEstudios Tributarios Aduaneros y de la Seguridad Social. AFIP. Pagina 3 y s.s.

Si bien, determinar los criterios por locuales se establecerá el estableci-miento permanente parece ser elprincipal problema, hay otras cues-tiones que afectan de forma clara a lafiscalidad directa identificando lassiguientes:

La valoración y contabilización deinversiones.

La valoración y contabilización degastos.

Los criterios de asignación deutilidades y gastos.

La contabilidad debe avanzar en estesentido aportando normas técnicasespecíficas que pueden ser útiles a las

empresas y AT, que deben colaborar conla cuestión, asignando recursos alestudio interdisciplinario necesario.

Por la significación económica de lastransacciones internas -valga la aclara-ción- e internacionales entre empresasvinculadas, es necesario considerar que;si las empresas vinculadas hastaahora tienen posibilidades de manipularlos valores de las transacciones, y; losmétodos como arms' lenght son dedifícil aplicación en algunos casos, serecomienda considerar la utilizaciónde métodos alternativos como el dedistribución de rentas, siendo unaasignatura pendiente de un análisisespecifico los métodos de reparto aestablecer, mas aun ampliando elescenario al e-bussines.

2.3. Las Funciones Aduaneras

En el marco estratégico de unaAdministración Tributaria coordinada odirectamente fusionada, en la mayoríade los casos vistos; a nivel de acti-vidades de apoyo (una de ellas lafunción que tiene que ver con el SIT,independientemente de su denomi-nación que puede cambiar en diferentesAT), una definición importante es la dedelimitar las llamadas implicanciasimpositivas sobre todos los tributos delsistema tributario, incluyendo los quegravan las operaciones de comercioexterior. Las implicancias aduanerascomprenden las cuestiones paran-

celarias (fitosanitarias, armas, drogas,fauna, obras de arte)7

Así como las empresas vinculadaspueden manipular sus precios tambiénlas características de los productospueden no responder a las quepactarían partes independientes,considerando que se evalúa larentabilidad global de la compañía ydotar de ciertas características a lasmercaderías en general puede significarmayores costos. (por ejemplo sistemade emanación de gases de losautomóviles)



Otros ejemplos: En lo referido alcumplimiento de normas técnicasde seguridad la vinculación puededeterminar que la decisión de dotarde ciertas características a los pro-ductos, que son de carácter obliga-torio o controles estrictos en algunosEstados no sean consideradas paraotros países de menores exigencias.En el caso de independencia entre elcliente y el vendedor estas condi-ciones pueden ser libremente pacta-das o exigidas, en cambio; la filialpodrá verse incluso hasta "obligada"a recibir cierta calidad de productos.

Una filial de un país subdesarrolladopuede recibir insumos que ya no sonutilizados por cuestiones de calidado exigencias medioambientales.

También pueden darse casos de pro-ductos importados que por sus carac-terísticas solo podrán ser comer-cializados a ciertos contribuyentes opara cierto uso. Contribuyentes quedeben contar con plantas productivasespeciales dotadas de característicastécnicas que posibiliten el manipuleode las mercaderías o su procesa-miento. Así la información que entrega

la AT de tributos internos puedeconformar que esta obligación eseesta cumpliendo y las mercaderías noson objetos de desvíos.

En el marco del análisis de preciosde transferencia la AT de tributosinternos puede requerir contar condeterminada información técnicasobre el producto que debe ser reve-lada a las autoridades aduaneraspara permitir su ingreso, informaciónque debe ser utilizada con un usoreservado por la AT para el análisisde precios de transferencia (porejemplo formulas en la industriafarmacéutica, tal es el caso de merca-derías que bien pueden ser insumospara fabricar narcóticos o explosivosademás del objeto principal para elque se declaran).

Estos planteos deberían conducir afortalecer la relación entre la Aduana,Tributos y algunas empresas gene-rando acuerdos estratégicos de bene-ficio común orientados prevenir y de-tectar casos en donde no se cumplencon estas normas de seguridad,protección de la propiedad intelectual,industrial, del medio ambiente, etc.

"…La tecnología e-bussines mejorael negocio mediante la interacciónelectrónica y la transformación de lacadena de valor…"

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8 www.afip.gov.ar, www.infoleg.gov.ar

3. INTRODUCCION PRÁCTICA AL ENFOQUE DEL IMPACTO TRIBUTARIOTOTAL A PARTIR DE LA INTEGRACION DE LAS INFORMACIONES.

3.1. El Impuesto a la Renta, los Quebrantos y el IVA en SituacionesMonopólicas u Oligopólicas. Planificación Fiscal y Ajustes Aduaneros

Supongamos que, un grupo empresariotiene razones para comercializar unproducto en un mercado sin que dichasoperaciones generen ganancias, simple-mente esta realizando una prueba demercado o se encuentra en medio deuna lucha con la competencia (habráque considerar si el manejo de los precioses legalmente admisible con eseobjetivo).

De hecho con frecuencia se observaque ciertos productos de determinadoorigen se comercializan en un mercadopor valores muy similares a los deorigen, y; el analizar los valoresaduaneros se concluye que el grupooperaría prácticamente a perdida con eseproducto.

Si además, los valores aduaneros sonbajos, una mirada mas detenida a partirdel enfoque del impacto tributario total,al tratarse de empresas vinculadas, nospermite considerar la práctica comercialy tributaria de este grupo, y ante; un ajusteaduanero, además de generar unincremento automático en la recaudaciónde los tributos aduaneros y el IVA en lasimportaciones no significara que elcorrelativo ajuste tenga otro efecto que elgenerar mas quebranto impositivo. Lacuestión financiera en este caso esfundamental, mientras el ingreso de lostributos aduaneros y el IVA se produce almomento de la importación, para el casodel impuesto a las ganancias no es lomismo, por ende dicho quebranto deberáser trasladado para tener su efecto en larecaudación tributaria, a diferencia del IVA

que se ha percibido al momento de laimportación y/o el ajuste.

Es importante considerar según cadalegislación, si el quebranto puede ser utili-zado, para compensar con otras opera-ciones del grupo que generan ganancias.

El hecho de que los valores declaradosen sede aduanera signifiquen que elcosto a imputar a la base imponible delIR sea bajo, considerando un valor demercado normal del producto en trato,por lo tanto el impuesto a la renta seráelevado, no es un argumento paradescartar el ajuste aduanero; ya que lamanipulación del valor con fines fiscales,pudo existir, si por ejemplo; el grupo yaposee quebrantos que viene trasladandode ejercicios anteriores que seránabsorbidos con las ganancias actuales.Además, estas operaciones no tributaranal IVA y los impuestos aduaneros comolas de un operador independiente lo haría,lo que debe ser analizado considerandono solo el efecto en la recaudación si noel principio tributario de equidad.

En algunos países dependiendo delsujeto y el tipo de mercaderías tambiénesta prevista una percepción del IVAy el IR al momento de la importación,lo que en este caso significaría tambiénun incremento de la recaudacióninmediata.

Por ejemplo en Perú por ResoluciónN° 203-2003/SUNAT, En Argentina porresolución General AFIP Nro. 2238/07(09/04/07) 8



3.2. Tratamiento de Exportaciones

lidades que el mismo sea utilizado comotercero en una triangulación con simplesefectos de reducir la base imponible delIR, en el caso de que dicho país sea debaja o nula tributación. También debenconsiderarse la utilización de regimenesaduaneros suspensivos en las trian-gulaciones.

En materia de valoración aduanerade exportaciones, a diferencia delGATT, existen formulas diferentes en lospaíses de LA, no obstante se reitera losvalores criterio o determinados por laAduana -sistematizados-, deberían serconsiderados como antecedente almomento del análisis de los precios detransferencia.

En algunos países inclusive la Aduanatiene funciones relacionadas el controldel ingreso de divisas, encontrándosefacultada a analizar el valor declaradoy efectuar su ajuste. Tal puede ser elcaso ante una triangulación, donde sino existieran valores criterios el expor-tador deberá demostrar las razones

Algunos países dependiendo del sujeto y el tipode mercaderías también esta prevista unapercepción del IVA y el IR al momento de laimportación.

La integración de las informacionesfacilita el análisis sectorial de la balanzacomercial del país en trato, de manerade considerar seriamente técnicasespecificas para el estudio de los preciosde transferencia entre empresas vincu-ladas cuando el flujo comercial se dadesde el país donde se encuentra la AT.

En materia de exportaciones latendencia a la disminución de losvalores declarados tendrá su origen enla reducción de la base imponible delIR. Inclusive, el ajuste correlativo tienesu propósito en el caso de la existenciade derechos a las exportaciones y antela presencia de regimenes de devo-lución de tributos no tendrá mayoresefectos tributarios.

Si, es conveniente el análisis de suimpacto, en el caso de algunos paísesque mantienen incentivos a las expor-taciones bajo la denominación dereintegros impositivos que consistenen una alícuota fija a aplicar sobre elvalor FOB.

Sin embargo, considerando que parapercibir el beneficio, en general existeun proceso de autorización por partedel Organismo en que -entre otros- seevalúan los costos de adquisiciónde insumos de origen nacional, en elmarco del cual la Aduana o el Orga-nismo que lo tenga a su cargo, nodebería encontrarse comprometida alajuste correlativo en la base imponiblea los efectos de los referidos incentivos.

Es importante, el análisis de los nivelesde tributación del país destino de lasexportaciones del grupo y las posibi-

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las facturas o contratos que difieren delos mismos.

El argumento a favor de que estaoperatoria no implica que la Aduanadeba revisar los valores, parte del hechoque la base imponible de los tributosaduaneros se determina con arreglo aesos precios oficiales. Sin embargocomo se expresara, algunas Aduanastienen facultades para la revisión de losvalores por este tipo de situaciones y larealización de ajustes que podrán tenersu repercusión en la base imponibledel IR además de las medidas quecorrespondan por el incorrecto ingresode divisas9.

9 Argentina Artc. 954 inc c Ley 22415. Ver www.infoleg.gov.ar

que llevaron a la filial "intermedia" a"refacturar" con determinado margen,estando facultada la Aduana a realizarel respectivo ajuste en mas, -una fuentepuede ser la información disponible enel SIT- , para el análisis por parte de laAT de un ajuste correlacionado positivoen la base del IR.

En el caso de A.L. merecen especialmención las operaciones de como-dities, por la composición de lasexportaciones de los países de la región,donde además; según las regulacionesde cada Estado pueden existir preciooficiales a los efectos aduaneros yvalores de transacción declarados en

4. ESTRATEGIAS CORPORATIVAS Y ESTRATEGIAS DE LAS AATT.

4.1. TICs y la Importancia de una buena Estrategia en Materia de SIT

Así como los contribuyentes, en base ala información que disponen; tomansus decisiones orientadas a maximizarsus beneficios totales o globales, paralo cual incluyen entre otras variables,su carga tributaria total o global, por ellado de las AT; las estrategias en elmarco de la globalización, dependenfundamentalmente del insumo infor-mación y deben incluir un importantecontenido relacionado a las operaciones

internacionales entre contribuyentes,mas aun cuando estos contribuyentespueden estar además vinculadosde alguna manera que puede condi-cionar sus relaciones, y ; dentro de estegrupo con especial atención a loscontribuyentes con capacidad de influiren las decisiones del otro. Precisa-mente los globalizadores son quienescon más frecuencia entran en estacategoría.

4.2. La decisión de integrar las informaciones del comercio internacionalpara la determinación de precios de transferencia y la valoraciónaduanera en el marco de los diferentes grados de fusión ocoordinación

Los ejemplos que se han dado para lasimportaciones monopólicas con mani-pulación de valores, las importaciones

del tipo golondrinas, y las exportaciones,tuvieron el propósito de iniciar al lectoren el enfoque tributario integral.



Conciente que esos ejemplos puedenser generadores de debate en torno ala real utilidad de los SIT integrados,producto de los llamados ajustescorrelativos y sus efectos opuestospara una y otra administración, noobstante haber concentrado el análisisen aquellos casos que se han entendidocomo favorables los ajustes corre-lativos, en la segunda parte de estetrabajo se tratarán casos específicos -incluso muchos de ellos tomados delmismo Comité Técnico de Valoraciónen Aduana OMC-GATT- demostrativosde la utilidad de la integración de lasinformaciones.

No obstante se considerado necesariomencionar que la decisión de inte-gración por si misma, requiere de unadecuado análisis de sus ventajas(medibles). Mas aun teniendo presenteque algunas AT se verán tentadas en elmarco de los actuales procesos defusión o coordinación con la Aduana deimpulsar este tipo de decisiones.

Sobre el particular párrafo apartemerece destacar que algunos procesosde fusión se han visto revertidos. Noobstante es importante analizar losmotivos que; fundamentalmente en miopinión están ligados al 11-S. Esemomento en la historia, ha cambiadomuchas de las funciones de las AT ylas Aduanas en algunos países, elresultado es la marcada tendencia a lagradual separación de las funcionestributarias y su concentración en unOrganismo de las parancelarias10 queno debe estar acompañado de la terriblemiopía de desintegrar o no integrar lasinformaciones.

Como hemos expresado al hablar delas funciones parancelarias de laAduana, también a estos efectos essumamente útil integrar o disponer paraesos objetivos de toda la informaciónen poder de la AT.

4.3. Las Economías de Escala

Muchas de las decisiones que se tomanen el marco de los procesos de fusióno coordinación están sustentadas en elaprovechamiento de las economías deescala.

Esta teoría aplicada en el campo de lasempresas, reconoce que dada unadeterminada estructura de costos fijosun incremento del nivel de producciónimplica un incremento de los costosvariables, hasta el punto de equilibrio,es decir aquel en el cual las cantidadesque se prevén vender significan cubrirlos costos totales. Incrementos deesas cantidades por encima del puntode equilibrio entregan ganancia por elaprovechamiento de dichos costos fijosque hasta cierto nivel se mantienenasí, hasta el punto en que es necesario"ampliar la escala" lo que provocara unaumento de los costos fijos y el puntode equilibrio se desplazara también.

A diferencia de las empresas dondela utilidad económica es la variable,en el campo de las AT es recomen-dable establecer variables en basea las cuales se espera aprovecharlas economías de escala.

10 Véase Chebel V. Tributación en el comercio electrónico. Implicancias Aduaneras y Tributarias. Instituto deEstudios Tributarios Aduaneros y de la Seguridad Social. AFIP. Pagina 3 y s.s

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Así, el propósito fundamental de laintegración de las informaciones no esla generación de ajustes correlativospositivos si no el aprovechamiento delas economías de escala relacionadasal SIT, por parte de los usuarios internosy externos, identificando las ventajas delSIT integrado, en término de variablespreviamente seleccionadas, las que alos fines expositivos denominaremos4R y que sin perjuicio de validamenteconsiderar otras son:

Reducción de los costos internos.

Reducción de los costos externos.

Riesgo percibido mayor por laexplotación por parte de la AT lasinformaciones integradas.

Recaudación.

La visión a transmitir es que la infor-mación como activo estratégico existe yesta disponible, a través del SIT.El aprovechamiento de este activodepende de las técnicas que seimplementen en el marco de un procesocontinuo de mejora.

SEGUNDA PARTE

En busca de la utilidad de la integraciónde las informaciones; se estudia elmarco normativo y los procedimientostanto para la valoración aduanera comopara la determinación de precios detransferencia.

Avanzar sin coordinación en la gestiónde la información sobre las operacionesentre empresas vinculadas además designificar perdida de control por partede la AT y desaprovechamiento delas economías de escala, puede ser unproblema, cuyas consecuencias seestima algunas AT no han advertido ensu total envergadura.

Sirva como ejemplo la posibilidad deque por un APA se autorice un valor afuturo que no es el de transacción pre-visto en el GATT y la Aduana lo rechace,o que; un contribuyente determine susprecios de transferencia o peor aunla misma AT por un sistema de repartode utilidades basado en los resultadosal cierre de su ejercicio, que difiera delvalor determinado previo al cierre deese ejercicio, por la Aduana conformeel GATT.

Ejemplos como estos que si ocasiona-rían ajustes correlativos negativospueden ser minimizados o prevenidosa partir de:

identificar sinergias, no diferenciasen el uso de la información entreambos procedimientos.

que las diferentes áreas de la AT ensu caso la Aduana y tributos esténo no fusionadas, al menos "conoz-can" las acciones que desarrollala otra en materia de controlde operaciones entre vinculadas.Esta información básica debe serproporcionada por el SIT.

El objeto de esta parte del trabajo esdemostrar la utilidad que se dará al SITintegrado, que podría alimentarse deuna declaración unificada del contribu-yente para luego recién en la fase decontrol considerar el uso en otros tiposde controles extensivos e intensivos. Lautilidad del SIT integrado será apalan-cada si se considera la integración delas informaciones y el momento decontrol. Las ventajas de la integraciónde las informaciones serán analizadasentre otros:

Por la disponibilidad para los ajustesaduaneros del artículo 8 del GATT-ejemplos prácticos.



Por la disponibilidad de los Valorescriterios aduaneros para su usointegrado.

Por la capacidad de la AT de iden-tificar razones tributarias para creerque la vinculación influyo en elprecio complementarias o suple-mentarias de valores criterios antesu inexistencia.

Nos ocuparemos de analizar losprocedimientos, y en primer lugaraclarando que no se busca o sugierela armonización de los mismos, quetienen sus orígenes en objetivosdiferentes, ya que en el caso del GATTno es lo tributario lo que lo motiva.11

El objetivo es explorar las posibi-lidades de uso común de la infor-mación y de suministro a los usuariosde ciertas técnicas de explotación dedicha información.

Las importantes limitaciones recono-cidas en los propios trabajos dearmonización insinúan que consi-derando; que el ACUERDO RELA-TIVO A LA APLICACION DELARTICULO VII DEL ACUERDOGENERAL SOBRE ARANCELESADUANEROS Y COMERCIO DE 1994GATT ha sido suscripto por lamayoría de los países y es de cumpli-miento obligatorio por parte de lasAduanas, a diferencia de las directivasde la OCDE que son solo recomen-daciones12 y que; ambos sonconocidos por el lector en el curso deesta parte del trabajo; será necesario

mas allá de letra del acuerdo GATT,profundizar en el análisis de docu-mentos emanados del ComitéTécnico de Valoración en Aduana(CTVA)13 OMC-GATT consideradosimportantes por el valor agregado alobjetivo principal de este trabajoes decir la integración de las infor-maciones (búsqueda de sinergias oposibilidades de uso común de lainformación, de manera que losusuarios comprendan las razonesque guían la integración y su utilidadmedidas en las variables antescitadas).

Los documentos del CTVA analizadosson; Opiniones consultivas, Comen-tarios, Notas explicativas, Estudios decasos y Estudios.

El anál isis de marco normativoidentifica -entre otras- dos de lasdiferencias características de loscontroles de la AT y la Aduanaque bien puede ser objeto de coor-dinación sin problemas; que sonla información disponible en elmomento en que se realizan loscontroles y la oportunidad en que serealizan los controles.

11 Uno de los objetivos implícitos del GATT es la seguridad jurídica que otorga al comercio internacional, siendoun instrumento rector al igual que la mayoría de los textos de la OMC para el crecimiento del mismo, adiferencia de las normas en materia de precios de transferencia que tienen un objetivo fiscal, en labúsqueda de corregir valores cuyo único fin pudiera haber sido la localización ficticia de cierto nivel deutilidades.

12 De hecho por ejemplo el Comparable Profit Method no aceptado por la OCDE es utilizado en los EstadosUnidos de América una de las mayores economías con fuerte presencia mundial de operaciones entrevinculadas.

"Aplicación de principios decontabilidad generalmente aceptados"

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5.1. Fundamento de posibilidad de integrar los momentos

13 Véase OMC Documentos del Comité Técnico de Valoración en Aduanas Nota Explicativa 1.1.14 Lo expuesto debe ser analizado considerando lo mencionado en el art. 1 párrafo 2. a) del Acuerdo Al

determinar si el valor de transacción es aceptable a los efectos del párrafo 1, el hecho de que exista unavinculación entre el comprador y el vendedor en el sentido de lo dispuesto en el artículo 15 no constituirá ensí un motivo suficiente para considerar inaceptable el valor de transacción. En tal caso se examinarán lascircunstancias de la venta y se aceptará el valor de transacción siempre que la vinculación no haya influidoen el precio. Si, por la información obtenida del importador o de otra fuente, la Administración de Aduanastiene razones para creer que la vinculación ha influido en el precio, comunicará esas razones al importadory le dará oportunidad razonable para contestar. Si el importador lo pide, las razones se le comunicarán porescrito.

Al respecto la Nota Explicativa 1.1.del CTVA titulada "EL ELEMENTOTIEMPO EN RELACION CON LOSARTICULOS 1, 2 Y 3 DEL ACUERDO",expresa el punto de vista de dichoComité sobre el momento en que debedesarrollarse la valoración aduanera, elespíritu de dichas Notas explicativas esjustamente facilitar a las Aduanas laaplicación del Acuerdo.

"…las observaciones anteriores noafectan en absoluto13 al momentoefectivo para la valoración en Aduana…"Vale decir que el mismo CTVA seexpresa en un sentido que no contra-pone la recomendación de este trabajode conciliar los momentos relacionadosa las presentaciones de declaracionesde IR y valoración aduanera de vincu-ladas. Momento que mejor aun tanto elimportador como la AT podrán contarcon información más completa, queprovenga de los estados contables delimportador.

Cabe mencionar la Nota GeneralNro. 2 del ACUERDO RELATIVOA LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULOVII DEL ACUERDO GENERALSOBRE ARANCELES ADUANEROS YCOMERCIO DE 1994 establece:

"Aplicación de principios decontabilidad generalmenteaceptados"

Conforme lo previsto en la Nota GeneralNro.2 del Acuerdo, también se veapoyada la decisión de integrar losmomentos de presentación de infor-mación y de control, ya que para lapreparación conforme principios decontabilidad generalmente aceptadosen el país es fundamental contar coninformación consolidada y expresadaconforme dichos principios lo enuncian,manifestación mas concreta son losbalances generales de preparaciónanual, base para la preparación de lasdeclaraciones del IR.

5.2. Fundamentos que hacenPosible Integrar lasInformaciones

En este punto es necesario dar trata-miento a las Notas explicativas delArt. 1 Párrafo 2., que se citan a conti-nuación, aconsejando que las mismasdeben ser analizadas para su com-presión con el texto del citado articuloal cual se sugiere remitirse.

En negrita se resalta el procedimientoque debe seguir la Aduana cuandoestime que no puede aceptar el valorde transacción sin recabar otros datos.Así ante la falta de valores referenciales,que es la situación más común que seles presenta a las AT donde comienzana dudar del valor14



Los "otros datos" que se mencionan enlas Notas bien pueden ser una decla-ración jurada integral de precios detransferencia ya disponible en el marcode los procesos de integración de lasinformaciones.

Obsérvese además que el articuloincluye la expresión por ejemplo, de lamano de la cual Sherman y Glashoff15

concluyen "es extremadamente impor-tante que las notas sean tomadas sólocomo un punto de partida y comoilustrativas" y agregan "el caso de queun importador que demuestra el pagode IR a una tasa mas alta que la tasade derechos de aduana, constituiríaevidencia suficiente de que los preciosno estarían influidos por la vinculacióny a menos que se demuestre lo contrario

esa presunción podría servir defundamento razonable para considerarque el precio declarado es una baseaceptable para determinar el valor detransacción."

El mismo enfoque de Sherman yGlashoff puede aplicarse en sentidomas amplio, al considerar que productodel análisis del impacto tributariototal puede inferirse en aquellos casosen que no se cuente por ejemplocon valores de referencia o; comple-mentariamente al análisis desarrollado,que los precios están influidos porla vinculación con fines tributarios(otorgando al contribuyente la opor-tunidad que presente la documentaciónaclaratoria del caso además de laDDJJ)

5.3. Informaciones para los Ajustes Previstos en el Art. 8 del GATT.

El control de precios de transferenciase desarrolla en general luego de ladeclaración anual del impuesto a larenta y en su caso previamentetratándose de un APA y durante elperiodo que comprende, o posterior,de su cumplimiento.

La Aduana al realizar los controlesde valor no tiene la informacióndisponible, -y quizás el importadortodavía tampoco- de los conceptosdetallados en el Articulo 8 del Acuerdoque no significan ajustes al "preciorealmente pagado o por pagar" o alamrs´lenght, ni para el GATT, ni paralas Directrices de OCDE.

Son conceptos que deben seradicionados al valor definido en elartc.1 del Acuerdo para determinar elvalor en Aduana.

Mucho menos esta disponible lainformación necesaria para aplicarlos criterios para repartir entre lasmercancías importadas los ele-mentos especificados en el artículo 8,considerando lo establecido endicho articulo. así como sus Notasexplicativas.

Por ello si bien, la utilización integradade las informaciones no será enten-dida como un proceso de controlesextensivos generador de ajustescorrelacionados de forma automática,de los precios de transferencia y delvalor aduanero o viceversa, en elcaso de los ajustes al valor detransacción previstos en el Artc. 8 delGATT se advierte claramente lautilidad de la información integradafaci l i tando el desarrol lo de lasfunciones de fiscalización, ya que si

15Sherman, S. y Glashoff, H, Customs Valuation. Commentary on the GATT Valuation Code (New York, KluwerLaw and Taxation Publishers, 1988) p. 193.

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dichos conceptos (deducidos en sumayoría de la base imponible delimpuesto a la renta) no se declararona la Aduana implican al ajuste de labase imponible aduanera y eventu-almente sanciones también. Conejemplos práct icos se exponenlos beneficios en términos de las 4R,

con énfasis en el incremento dela recaudación, lo que demuestraque en este caso el ajuste aduanerono implica un incremento de unconcepto deducible de la base delimpuesto a la renta, ya que segura-mente se encontraba considerado enesta previamente.

Si preocupa a las AT la probablemanipulación de las transaccionesen empresas de un mismo grupo,la posibilidad del uso de este medioelectrónico entre ellas, potenciaaun más esta posibilidad.

5.4. El problema reconocido por las AT para disponer del valor arm’s legnht.Los valores criterio aduaneros

Las intervenciones aduaneras siste-matizadas y disponibles sumado alos valores criterio definidos en elArt. 13 del GATT, son un insumo parala AT para descartar el precio comoarm's lenght, independientementecual sea el resultado final del procesode valoración aduanera que no estaguiado por la reducción de la cargatributaria en lo referente al impuestoa la renta.

Si el resultado del proceso de valo-ración aduanera genera más ingresostributarios aduaneros el impacto se vereflejado en una disminución del IR. Lacuestión financiera es fundamental, losingresos aduaneros habrán de serefectivos para que el nuevo valor puedaafectar la base del IR.

Si el resultado de la valoraciónaduanera fue neutro igualmente la ATposee un insumo para considerarapartarse de arms legnth y avanzaren la determinación de preciosde transferencia por alguno de losmétodos previstos en la legislacióndel Estado que se trate.

La AT además de conocer los valorescriterios debería contar con infor-mación de cómo se han formado a losefectos de sus tareas de determi-nación de precios de transferencia.

Los aranceles aduaneros en lamayoría de los países latinoame-ricanos son elevados.

El uso de ese valor criterio tiene unimpacto importante al incluir lossistemas de valor latinoamericanos;autorizados por el mismo GATT, tantolos Reglamentos sobre la valoraciónaduanera de las mercancías Centro-americano y de la Comunidad Andina,así como el del resto de los paísesen su inmensa mayoría, la previsiónde que en los casos en que resultasenecesario demorar la determinacióndefinitiva del valor, que el importadorpodrá retirar sus mercancías si prestagarantía suficiente que cubra el pagode los derechos de aduana a los queeventualmente estarían sujetas.

Esta facultad de la Aduana presionaa las AT y contribuyente a la búsquedade SIT más eficaces.



5.5. Casos en los que la vinculación puede haber influido en el precio sinconsiderar los valores criterio (existentes o no)

la información integrada disponible enla AT, que permite el análisis del impactotributario total de las operaciones y portanto mejora el enfoque -eclipsándolocon el de las empresas- que losOrganismos del Estado tienen sobrela situación. Se exponen ejemplosprácticos.

En los casos encuadrados en el Art. 1punto 2.a. del acuerdo GATT en loscuales "la Administración de Aduanastiene razones para creer que lavinculación ha influido en el precio"…"por la información obtenida delimportador o de otra fuente" seconsidera que esa otra fuente puede ser

5.6. Consideraciones a los llamados ajustes correlativos impositivos yaduaneros

En el trabajo se ha procurado norecomendar técnicas que puedanimplicar con el uso integrado de lainformación la generación de losllamados ajustes correlativos que enalgunos casos incluso por el impactotributario total para el fisco recomen-darían estudiar con profundidad laaplicación de determinada medida.

Sin embargo conviene resaltar, ante sueventual discusión de procedencia,ciertas cuestiones:

1) En el ejemplo del IVA y los que-brantos, al verse tributos internosante la necesidad de reconocerlos ajustes correlativos por losajustes aduaneros incremen-tando los valores de las tran-sacciones, su efecto tributario no esun obstáculo.

2) El ajuste por precios de trans-ferencia no necesariamente implicaque la Aduana debe reconocer unajuste correlativo por las mismasdefiniciones del GATT del valor enAduana.

3) También por el mismo GATT losvalores aduaneros en el país deexportación o importación según setrate, entendiendo por tal el paísextranjero a la AT de tributos quepractica el ajuste, no deberían serobjeto de ajustes correlativos, en elsentido que la OCDE recomienda ylos convenios de doble imposiciónreceptan para el caso de proce-dimiento amistosos por ajustes deprecios de transferencia.

Por ejemplo, la Aduana en EstadosUnidos, ha establecido que un ajusteretroactivo del precio entre partesrelacionadas acordado con poste-rioridad a la importación de la mer-cadería no afecta el valor de tran-sacción siempre que se determine quela vinculación entre las partes no influyóen el precio16

16 Ruling 542797 (19/5/82) CVE supra nota 37

"la Administración de Aduanas tiene razones paracreer que la vinculación ha influido en el precio"…

Octubre 2008 91


5.7. El funcionamiento del SIT integrado alternativa de desarrollo de unaaplicación especifica integrada

Propuesta de declaración jurada integral ejemplo defuncionamiento

Debe declarar derechos dereproducción y de reventa y noposee una discriminación porcontrato, puede hacerlo en base alos siguientes criterios:…..1), 2)….

Sus mercaderías tienen valoresaduaneros criterio, los que les soninformados para que evalúe acep-tarlos como precios de transfe-rencia teniendo en cuenta que losvalores por Ud. declarados a laAduana:

- Coinciden/no coinciden con elreferido valor criterio en mas/ enmenos y SI/NO esta desarrolloel proceso de valoraciónaduanera.

La declaración resultante tambiénpodría brindar datos útiles para auto-rizar regimenes de facilitación paragrandes operadores aduaneros, tribu-tarios, asignar perfiles de riesgo, serbase de futuros APA, mejorar los con-troles extensivos de cruce de infor-mación que posee la AT con la suminis-trada por terceros, para no generaracciones de fiscalización en basesolo a información inconsistente de lastransacciones internacionales, entreotros productos.

Los aranceles aduaneros en la mayoríade los países latinoamericanos sonelevados.

El desarrollo de un software para lasdeclaraciones de operaciones inter-nacionales de las empresas vinculadas,cuyo producto podría ser la declaraciónúnica a presentar por el importador,tanto a Aduana como a AT de tributos,es; la máxima aspiración de estetrabajo, por ello a continuación seincluye un escueto ejemplo de sufuncionamiento.

Permitiría al momento de "cargar" losgastos en la determinación del IR, queel contribuyente sea guiado en lo relativoa los conceptos que implican ajustesconforme el art. 8 al valor de tran-sacción en Aduana. Junto con ladeclaración o el plazo definido posteriora la misma, ingresara el impuestode corresponder al igual que las dife-rencias por tributos aduaneros e IVA.

Así, por ejemplo esta cargando el pagode un derecho de reproducción, laaplicación debe guiarlo correctamente,consultando si se trata de un derechode distribución o reventa, o lo quees lo mismo la aplicación puede irpreguntando:

Debe declarar derechos dereproducción (SI) (NO)

(A diferencia de los derechos dedistribución o reventa, los derechosde reproducción no implican unajuste de los previstos en el art. 8)

Debe declarar derechos de distri-bución o reventa (SI) (NO)



TERCERA PARTE

La ventaja del uso integrado de lasinformaciones se relaciona de maneradirecta y en cierto grado depende de laimplementación de medidas concretasque comprendan el estudio de lasnecesidades de información de las ATpara la prosecución de sus fines en lamateria que nos ocupa, que al propiotiempo signifique dotar de claridad,simplificación y economía para elcontribuyente y la AT.

En el ámbito aduanero, por ejemplo elInforme sobre la 20 Sesión del ComitéTécnico de Valoración en Aduana deOMA. 18 y 22 de Abril de 2005, lasconferencias conjuntas OMA-OCDErealizadas en el 2006 y 2007; y, lainclusión en el PE de la OrganizaciónMundial de Aduanas como una Prioridadpara 2006/2007, del estudio del vínculoexistente entre el Acuerdo y los preciosde transferencia; es un reconoci-

miento implícito de la necesidad decoordinación.

En el campo de la tributación, alTransfer Pricing DocumentationPackage de la Pacific Association ofTax Administrator's (PATA) se sumanlos recientes avances17 del ForoConjunto de la Unión Europea sobreprecios de transferencia en el ámbitode la fiscalidad de las empresasasociadas en la Unión Europea, queevidencian la mejora continua delproceso iniciado con el llamado Códigode conducta que en materia deintegración de informaciones prevé porejemplo el "master file".

Los trabajos de Organizaciones comoCIAT, manifiestan la preocupación porel aprovechamiento integrado de lainformación disponible.

6.1 Experiencias en el Aprovechamiento de la Información de lasOperaciones de Comercio Internacional entre la Aduana y TributosInternos

Estados Unidos de Norteamérica

En la Sección 1059-A del InternalRevenue Code, se establece que elcosto de adquisición de la merca-dería importada tenido en cuenta alos fines del impuesto a lasganancias no puede exceder elimporte del "valor en aduana"determinado por servicio aduanero,de esta forma aplicando un criterioque puede ser ampliamentecriticado, la recaudación no podráser afectada por la prueba de unmayor importe pagadero al exterior

que pudiera disminuir la ganancia enla propia jurisdicción, si el mismosupera el valor en Aduanas.

17 COM. 26/2/2007 DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIALEUROPEO relativa a las actividades del Foro Conjunto de la Unión Europea sobre Precios de Transferencia.

Las ganancias no puede excederel importe del "valor en aduana"

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Actuación de la Aduana en los APA(Advance Pricing Arrangements)

La administración tributaria (InternalRevenue Service - "IRS") y elentonces U.S. Customs Service("USCS") han colaborado ennegociaciones sobre AcuerdosPrevios de Precios (APA) y,aceptando conjuntamente que elimportador podía declarar valoresen aduana de determinados pro-ductos importados de partesvinculadas sobre la base de losresultados del APA.

El Plan "Notice to test the use ofreconciliation for adjustmentsmade to the price of importedmerchandise by related-partycompanies under 26 U.S.C. 482"(70)

La posición de Estados Unidos enmateria de precios de transferenciaal incluir en su legislación elComparable Profit Method noaceptado por la OCDE.

CANADA

El servicio aduanero canadiense haadoptado este criterio a través delMemorandum D13-4-518

PERU19

"Las normas de precios de trans-ferencia también serán de aplicaciónpara el Impuesto General a las Ventase Impuesto Selectivo al Consumo, salvopara la determinación del saldo a favormateria de devolución o compensación.No son de aplicación para efectos de lavaloración aduanera…"

Vemos como el criterio del legisladorperuano ha sido completamenteopuesto a lo normado por EstadosUnidos y Canadá, lo que manifiesta ladiferencia de criterio para una mismacuestión.

ARGENTINA

La AT a través de la Resolución General1907/05 ha considerado "Que resultanecesario recoger en un solo plexonormativo las normas relacionadas conel control de valor de las mercaderíasimportadas. Que es necesario incre-mentar las acciones de fiscalizaciónexterna por parte de la DirecciónGeneral de Aduanas y la DirecciónGeneral Impositiva contra la evasiónfiscal. Que en tal sentido, la Adminis-tración Federal de Ingresos Públicos hadesarrollado mecanismos preventivospara resguardar los intereses fiscalesa los efectos de mejorar la selecciónde casos a ser sometidos a control, através de la instrumentación delMódulo de Seguimiento de Valor enel Sistema Informático MARIA (SIM)detectando desviaciones de losvalores declarados, lo cual permitiómejorar el control aduanero y res-guardar la renta fiscal."

18 Canada Border Service Agency memorandum d13-4-5 Ottawa, april 9, 2001 subjectTransaction Value Method for Related Persons (CUSTOMS ACT, SECTION 48)

19 Decreto Legislativo 945/2003 Articulo 22 Punto a) ultimo párrafo.

La ventaja del uso integrado de lasinformaciones se relaciona de

manera directa



6.2. La Organización Mundial de Aduanas

Conferencia "Precios de Transferenciay Valoración Aduanera, TributosIndirectos y VAT, Explorando las posi-bles Convergencias", realizada enBruselas el 22 y 23 de Mayo del 2007,precedida por la realizada el 3 y 4 deMayo del 2006, "Aduanas y tran-sacciones entre empresas vinculadas,Posible Convergencia entre la Valo-ración Aduanera y los Precios deTransferencia".

Tal vez en lugar de destinar esfuerzoshacia la armonización de procedi-mientos que buscan objetivos dife-rentes, es mas productivo la búsquedade otras sinergias, tal es el caso de laintegración de las informaciones.

Por ultimo, la carencia de interés de losOrganismos Internacionales respecto ala necesidad de avanzar en el estudiode las relaciones positivas entre lavaloración aduanera y los precios detransferencia a través de recomen-daciones especificas el menos en loreferido a la gestión de las infor-maciones, parece haber llegado a sufin, considerando que la OMA en suplan estratégico 2006/2007 ha incluidocomo prioridad "…Mejorar los proce-dimientos de control de la valoraciónpara la aplicación exitosa del Acuerdosobre Valoración en Aduana de laOMC, y estudiar el vínculo existenteentre el Acuerdo y los precios deTransferencia…"20

También como antecedente a estadecisión y probablemente al momentode la elaboración de dicho planestratégico en la 20 sesión del CTVA,se incluyo la exposición de la temáticarelativa a la armonización de losprocedimientos21, sin lograr mayoresavances, no obstante lo cual mani-fiestan su voluntad de continuar en elcamino iniciado tanto la OMA comola OCDE a través de su reciente

20 Véase www.infoleg.gov.ar21 RG 1907/05 AFIP ANEXO III PUNTO II Punto 1.2.5.b) www.infoleg.gov.ar

Acuerdo sobre Valoración en Aduana

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COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN ALCONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEOY AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIALEUROPEO relativa a las actividades delForo Conjunto de la Unión Europea sobrePrecios de Transferencia en el ámbito delos procedimientos de prevención yresolución de litigios, y a las Directricespara los acuerdos previos sobre esosprecios en la UE Bruselas, 26.2.2007COM(2007) 71 final.

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN ALCONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEOY AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIALEUROPEO relativa a los trabajosrealizados por el Foro conjunto de la UEsobre los precios de transferencia en elámbito de la documentación exigida de lasempresas asociadas en la UE.

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Politica, Estructural e Instrumentos para la Asistencia al contribuyente: El caso ...

Politica, Estructural e Instrumentospara la Asistencia al contribuyente:El caso de la Superintendencia Nacional deAdministración Tributaria - SUNAT en Perú

Segundo PremioXX Concurso de MonografíasCIAT/AEAT/IEF

Por: Mónica ÁngelaRomero Flores

ProfesionalEspecializadaGerencia deFiscalización y Control

SUNAT - Perú

Sumario: Introducción.- 1. Marco teórico: la prestación de servicios en lasorganizaciones públicas y privadas.- 1.1 El concepto de servicio en el sectorprivado.- 1.2 El concepto de servicio en la administración publica: Tendenciasde la modernidad - el concepto de servicio en la administración publica:Tendencias de la modernidad.- 2. Las Administraciones tributarias del sigloXXI: Nuevas tendencias.- 2.1 Nuevo modelo de gestión en la relaciónadministración tr ibutar ia-contr ibuyente. - 2.2 Característ icas de lasadministraciones tributaria avanzadas.- 3. Los servicios de información yasistencia en la administración tr ibutar ia.- 3.1 La importancia de lacomunicación: administración tributaria-contribuyente.- 3.2 La información yasistencia al contribuyente en la administración tributaria.- 3.2.1 Origen de losservicios de información y asistencia.- 3.2.2 Los canales de información yasistencia.- 4. Los servicios de información y asistencia en la administracióntributaria.- 4.1 La importancia de la comunicación: administración tributaria-contribuyente.- 4.2 El internet y la administración tributaria. 4.3 Aplicación deinternet y las nuevas tecnologías a los servicios de información y asistencia dela administración tributaria actual.- 4.4 Algunos productos modernos que hanpotenciado los servicios de información y asistencia al contribuyente.- 5. Análisiscomparado de las herramientas de información y asistencia al contribuyenteempleadas por las administraciones tributarias.- 6. Análisis comparado de lasherramientas de información y asistencia al contribuyente empleadas por lasadministraciones tributarias.- 7. Conclusiones.- 8. Recomendaciones.

INTRODUCCIÓN

Una tendencia que caracteriza a lasAdministraciones Tributarias modernases el equilibrio que deben buscar entresu labor de control y su labor de servicioy asistencia al contribuyente. Elcontribuyente ha dejado de ser vistocomo un simple sujeto con obligacionesy potencial incumplidor, para convertirseen el "cliente" de la AdministraciónTributaria, al cual se le debe ofrecer unservicio de calidad, siendo consideradosocio estratégico cuyo aporte es vitalpara cumplir la misión de proveer alEstado recursos suficientes para eldesempeño sus labores.

El ideal de toda Administración Tribu-taria es conseguir el cumplimientovoluntario de las obligaciones; sinembargo ello es tarea difícil y muchomás en los países en vías de desarrollodonde existen bajos niveles de con-ciencia y cultura tributaria; y dondepagar impuestos no es una accióndeseada. La complejidad de procedi-mientos y normas que enfrentan loscontribuyentes (llamada "presión fiscalindirecta"); así como la carencia de unaadecuada cobertura y calidad en elservicio de información y asistencia dela Administración Tributaria, sobretodo



cuando es común aplicar el sistemade autoliquidación, son algunos delos factores que explican estecomportamiento.

En este contexto, el fomentar elcumplimiento voluntario como objetivoestratégico de las AdministracionesTributarias implica no sólo acciones desimplificación de los Sistemas Tribu-tarios y sus procedimientos, sino que estodebe ser acompañado por la potenciaciónde los servicios de información yasistencia al contribuyente, sacandoventaja de las bondades que ofrecen lasnuevas Tecnologías de la Información yComunicaciones (TIC), lo cual seenmarca en la tendencia mundial deimplementación del llamado GobiernoElectrónico (E-Government) comopolítica en muchos países. EstasTIC, adecuadamente aprovechadas,permiten que las AdministracionesTributarias amplíen su cobertura ypotencien su labor de orientación yasistencia, poniendo a disposición de los

contribuyentes distintos instrumentos quefacilitarán el cumplimiento de susobligaciones. Es el caso de Internet, losprogramas informáticos de declaración,los Call Centers, las Unidades deReconocimiento de Voz (URV), sistemade mensajes de texto a teléfonosmóviles, comunicaciones e-mail, losChat, entre otros.

A la luz de las consideracionesseñaladas, el presente trabajo destacala importancia que representa para laAdministración Tributaria, el servicio deinformación y asistencia que ofrece alos contribuyentes, destacando elimpacto positivo que tiene el uso de lasTIC. Se parte de un marco teórico, paraluego analizar el estado actual ytendencias del tema; pasando porexplorar la situación en distintos paísesy luego centrarse en la experienciaperuana. Se finaliza con las conclu-siones y recomendaciones que surgende la investigación y buscan aportar alas Administraciones Tributarias.

1. MARCO TEÓRICO: LA PRESTACIÓN DE SERVICIOSEN LAS ORGANIZACIONES PUBLICAS Y PRIVADAS

1.1. El concepto de servicio en el Sector Privado

El concepto de servicio cobra cada díamás importancia en un contexto en elque existe gran competencia paraobtener clientes y mayores ganancias.Los clientes son la razón principal decualquier empresa u organización y sedeben realizar los mejores esfuerzospara lograr que se sientan satisfechosy así generar ventajas competitivas. Enel sector privado, un buen serviciopuede llegar a ser un elementopromocional para las ventas, igual o tanefectivo como descuentos y publicidad.Lo mismo sucede en el sector público,donde la ventaja de ofrecer un buen

servicio está en la imagen e impresiónque se transmite al ciudadano y suconsiguiente aprobación. Se dice queun cliente satisfecho tiene un efectomultiplicador cinco veces, mientras queun cliente insatisfecho implica un efectomultiplicador directo e indirecto de casicincuenta veces. En la actualidad, elservicio al cliente debe contemplar unaestrategia más flexible y dinámica concapacidad de respuesta a las diferentesexigencias del mundo moderno endonde las Tecnologías de la Informacióny Comunicación (TIC) constituyen unaherramienta de ayuda.

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En la búsqueda de ofrecer un buenservicio y lograr la satisfacción del clientees importante combinar las distintasvariables existentes y que la merca-dotecnia las resume en las llamadasCuatro "P": Producto, Precio, Plaza yPromoción. Las empresas buscancombinar de la mejor manera estasvariables para lograr la satisfaccióntotal de todos los consumidores oclientes. Una estrategia de servicioal cliente integral debe involucrar a

todos los miembros de la organizacióny tener un fuerte componente deselección de personal. Muchas orga-nizaciones invierten mucho en publicidadpara atraer clientes y esto se vuelveun desperdicio, si luego se les aleja alofrecer un mal servicio. La organizaciónque desea conservar sus clientes debeapuntar a ofrecer servicios de calidadexcepcional. Esto es una filosofía aseguir que aplica a entidades públicasy privadas.

1.2. El Concepto de Servicio en la Administración Pública:Tendencias de la Modernidad

El Servicio en el Sector Público o Administración Pública

En el mundo actual el Sector Públicose encuentra presente en todos losentornos de actividad del país y es porello que los ciudadanos interactuamospermanentemente con él, tanto desdeel rol de persona como de empresas.En este sentido, las entidades delsector público deben ser punteras enla aplicación de herramientas ytecnologías que faciliten y mejoren lacalidad de sus servicios.

La tendencia mundial de la modernidades a cambiar de un esquema deAdministración Pública Burocrática auno de Administración Pública Geren-cial, que toma como modelo al sectorprivado y cuyo centro de atención es lasatisfacción de sus clientes. En estemodelo, tanto los funcionarios como lasnormas y procedimientos están alservicio del llamado clienteciudadano.Los paradigmas del modelo actual degestión pública subrayan principal-mente el servicio, la transparencia, elderecho a la información y el gobiernoelectrónico (e-government), comoforma de acercar más a la Adminis-tración y al ciudadano.

Actualmente es común la existencia depresiones hacia la AdministraciónPública para que ofrezca mejoresresultados políticos y mejor servicio alos ciudadanos. En este contexto, lasAdministraciones públicas han empe-zado a adoptar un nuevo enfoque,evolucionando hacia servicios a losque se puede acceder a través devarios canales y haciendo uso de lasnuevas tecnologías de la información(presencial, correo, telefónico, Internet).Las entidades que están adoptandotales medidas representan la vanguardiade lo que se considera el nuevoliderazgo en el servicio al cliente y quereúne cuatro elementos: perspectiva

Aplicación de herramientas y tecnologías quefaciliten y mejoren la calidad de sus servicios.



centrada en el ciudadano, serviciohomogéneo a través de múltiplescanales (presencial, virtual, telefónico),servicios integrados ofrecidos por lasdiversas Administraciones Públicas;así como comunicaciones y contactosactivos con los ciudadanos.

Tendencias de la prestación deservicios en la AdministraciónPública

Existen cuatro tendencias actualesen la prestación de servicios de laAdministración pública:

a) Administración electrónica: Lamisma que se encuentra muyavanzada en el marco del estable-cimiento del llamado gobiernoelectrónico o e-government y debe serparte integral en cualquier agenda deprestación de servicios de formamás eficaz. En este campo, lasAdministraciones públicas se estánacercando al punto de saturación encuanto a los servicios que se puedenofrecer "on-line", aunque son pocaslas que han logrado una adopcióngeneralizada de estos servicios, yasea por actitudes y/o costumbre delos ciudadanos o por problemas deinfraestructura y recursos.

b) Solidez en las áreas de servicioal cliente: Se están colocando loscimientos para una Administración

Pública multicanal e interconectada,promoviendo la cooperación entrelos organismos públicos para ofrecerservicios integrados de gran valory estándares comunes. Es elcaso de los llamados serviciosmultiAdministración o "ventanillaúnica".

c) Mayor exigencia de serviciopor parte de los ciudadanos: Sobretodo desde el punto de vista de lacolaboración entre distintas adminis-traciones. Los ciudadanos esperanuna excelencia de servicio en todassus interacciones. Hay que acercarlos servicios hacia los usuarios.

d) Decisiones de Inversión en ser-vicios que no están debidamentefundamentadas: Es necesarioconocer las preferencias de ciuda-danos y empresas respecto de losservicios y luego incidir en lograr unacombinación óptima de prestacionescon distintos canales que permitanmejorar y lograr así el rendimiento dela inversión. Actualmente se tiene adisposición nuevas tecnologías yprocesos que le sirven de apoyo.

Canales para la Prestación deServicios en la AdministraciónPública y Tendencias Futuras

Hoy en día, el consenso es la existenciade cuatro canales típicos: teléfono, Inter-net (o correo electrónico), en persona(presencial) y por correo postal. Cuantomás elevada es la penetración delInternet, mayor la incidencia de la utili-zación de la Administración Electrónica.A pesar de ser considerado el canal másfácil de utilizar, Internet no es todavía elpreferido de los ciudadanos, ya que segúnestudios de Accenture1 para distintospaíses, el teléfono es el medio másutilizado por los ciudadanos para comu-

En la actualidad, el servicio al clientedebe contemplar una estrategia másflexible y dinámica con capacidad derespuesta a las diferentes exigenciasdel mundo moderno en donde lasTecnologías de la Información yComunicación (TIC) constituyen unaherramienta de ayuda.

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nicarse con la Administración Pública,superando al Internet en una relación decasi dos a uno. Parece que los factoresculturales y las preferencias desempeñanun papel importante. Asimismo, enpaíses con escasa penetración deInternet y escasa utilización deAdministración electrónica, el contactopersonal es el método preferido

de relación con la AdministraciónPública. Es necesario que las Admi-nistraciones Públicas cuenten con unasólida estrategia de empleo de múltiplescanales, toda vez que las preferenciasde los usuarios son variadas y seríaequivocado invertir todos los recursos endesarrollar o potenciar sólo alguno deellos.

2. LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS DEL SIGLO XXI:NUEVAS TENDENCIAS

2.1. Nuevo Modelo de Gestión en la RelaciónAdministración Tributaria-Contribuyente

El Nuevo Modelo de Gestión y su impacto en las organizaciones

el cumplimiento voluntario y la acep-tación de los tributos; a diferencia del"modelo vertical o burocrático" quesólo veía al contribuyente como unsujeto con obligaciones y potencialincumplidor.

En este contexto se ha difundido elconcepto de "Administración delservicio", que establece una obligaciónrecíproca, en la que los contribuyentesdeben cumplir con sus obligacionestributarias, pero ahora es explícito eldeber de brindarle un servicio de calidad.Se ha incorporado del sector privado eltérmino "cliente" para referirse alcontribuyente, enfatizando la ideadel servicio que éste tiene derecho arecibir, conjuntamente con la obligaciónde cumplir sus obligaciones.

La tendencia es a lograr un equilibrioentre el control y el servicio, comocaracterística propia del accionar de laAdministración Tributaria moderna.Actualmente, se cuenta con organi-

1 Accenture. "Liderazgo en el Servicio al cliente: nuevas expectativas, nuevas experiencias. Junio 2005

En los últimos años, las Adminis-traciones Tributarias se vienen enfren-tando a los retos de un mundo cam-biante alimentado por el avance de laglobalización y las nuevas tecnologíasde información, lo cual ha traídocambios en las relaciones entre losagentes económicos. Si bien lasactividades esenciales se siguenconcentrando en la aplicación de lalegislación tributaria para recaudar losingresos que la ley otorga al Estado; sinembargo, las modernas concepcionessobre la misión de la AdministraciónTributaria van más allá de verla comoun organismo meramente recaudador;sino que se ha extendido un nuevomodelo que busca una organizaciónmás eficiente y cercana a las nece-sidades de los ciudadanos, haciendouso masivo de las nuevas tecnologías.Estamos ante una visión moderna quedefine al contribuyente como sujeto conderechos y cliente al cual la Adminis-tración Tributaria está obligada a prestarun servicio de calidad para así fomentar



zaciones duales con un área deatención a contribuyentes cumplidoresy una dirigida a contribuyentes que nocumplen sus obligaciones. Un ejemplodel nuevo enfoque es el Servicio deRentas Internas de Estados Unidos,reformado en 1998 con una nuevamisión más orientada a la prestación deservicios al ciudadano.

Efectos del nuevo modelo deGestión y la filosofía del serviciosobre la estructura y organización delas Administraciones Tributarias

Siguiendo el trabajo de Díaz2, laprestación de servicios al contribuyentellega a alcanzar al diseño de laestructura organizativa de la Adminis-tración Tributaria. Es por ello que se hapasado de modelos organizacionalesque privilegiaban una estructura basadaen impuestos a otro basado en distintostipos de contribuyentes o incluso elllamado "modelo mixto". La predomi-nancia de organizaciones estructuradaspor tipos de contribuyente, estáasociada a la creencia que este diseñofacilita la prestación de servicios y portanto el cumplimiento voluntario. Estasestructuras se ajustan a las nece-sidades y características de loscontribuyentes, más allá de la organi-zación de los procedimientos adminis-trativos. No obstante, se reconocenalgunas desventajas, como por ejemplodificultar la comunicación entre lasdistintas unidades que realizan tareassimilares.

Otra tendencia es la aplicación deorganigramas más planos que acer-quen la Administración Tributaria alciudadano. La idea es que las unidadesde contacto con contribuyentes tenganuna comunicación más ágil con las

2 Fernando Díaz Yubero. OP. Cit

áreas de dirección y transmitan lasdemandas de los ciudadanos. Latendencia de acercamiento al contri-buyente no significa una proliferación deoficinas de asistencia. Algunos paíseshan creado unidades centralizadas paraesa labor, usando tecnologías de lainformación y comunicación como losllamados "Call-center", "Internet" ocualquier otro medio que permitasuministrar información eliminandobarreras.

2.2. Características de lasAdministracionesTributarias Avanzadas

Para cumplir su misión y objetivos, lasAdministraciones Tributarias debendisponer de estructuras organizativasdinámicas y con alto grado de flexi-bilidad para enfrentar el cambianteentorno. La misión actual de lasAdministraciones Tributarias se resumeen aplicar eficazmente el SistemaTributario con equidad y eficiencia,logrando confianza pública en suactuación y promoviendo el cumpli-miento voluntario entre los ciudadanos,para contribuir así al bienestar de lacomunidad.

Algunos países han creadounidades centralizadas para esa labor,usando tecnologías de la información y

comunicación como los llamados "Call-center".

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Díaz3 destaca el rol que debe tener elfomento del cumplimiento voluntariodentro de la misión de las Adminis-traciones Tributarias avanzadas. Estoabarca dos líneas de acción: ofrecerlas máximas facilidades a través de losservicios de información y asistencia;así como reforzar la lucha contra laevasión. Asimismo, respecto a lastecnologías de información señala quelos procesos de trabajo deben estaraltamente informatizados y dirigiendoespecial atención al uso de nuevastecnologías para mejorar la comunicacióncon los ciudadanos.

El modelo ideal de AdministraciónTributaria moderna abarca aquellaque fomenta el cumplimiento voluntario,logra una reducción de la presión fiscalindirecta a través de adecuadosservicios de información y asistencia;administra todos los tributos, seencuentra organizada como agencia,con autonomía de gestión y contra-tación, y está muy capitalizadasobretodo en tecnologías de infor-mación y con personal altamentecalificado.

3. LOS SERVICIOS DE INFORMACIÓN Y ASISTENCIA EN LAADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

3.1. La importancia de la Comunicación:Administración Tributaria-Contribuyente

La calidad de los servicios de informa-ción y asistencia al contribuyente esimportante para la imagen de la Adminis-tración, ya que éstos son la cara hacia elexterior. Se debe adaptar la comunicacióna las circunstancias sociales, políticasy económicas y los cambios que experi-menta la sociedad.

3 Díaz Yubero Fernando. Aspectos más destacados de las Administraciones Tributarias Avanzadas.Instituto de Estudios Fiscales. Documento 14/03

Para cualquier Administración Tributariaes importante mantener comunicaciónfluida con los ciudadanos para conocersus problemas y necesidades y así poderofrecer un servicio adecuado, que permitafomentar el cumplimiento voluntario.Tampoco hay que descuidar la comu-nicación interna y con otras instituciones,pues estas son aliados que puedenapoyar a la Administración Tributaria.

Es necesario contar con un plan decomunicación interna y un plan decomunicación externa. La comunicaciónexterna tiene como objetivo principalcrear una imagen institucional positivay bien valorada por la sociedad.La comunicación interna implica quelos trabajadores adquieran la mayorcultura empresarial y mayor compro-miso. Es necesario contar con un plan de

comunicación interna y un plan decomunicación externa



3.2. La Información y Asistencia al Contribuyente en la AdministraciónTributaria

3.2.1. Origen de los servicios de información y asistencia

pieza clave para lograr el objetivo defomentar el cumplimiento voluntario.

El Servicio de Información yAsistencia al contribuyente

Los servicios de información y asis-tencia son complementarios y ambosapuntan a fomentar el cumplimientovoluntario, como objetivo de la Adminis-tración Tributaria. Mientras el primeroestá asociado básicamente a ofrecerinformación y resolver las interrogantesen relación a normas y procedimientostributarios; el segundo apunta al serviciode ayuda directa en la facilitación delcumplimiento de las obligaciones.

Ofrecer al contribuyente asistencia yservicio adecuado, significa propor-cionarle la información necesaria paracumplir sus obligaciones; a la vez queofrecer las herramientas necesariasque faciliten el cumplimiento al menorcosto posible. Es decir, el suministro deinformación precisa, adecuada y unaextensa asistencia con personal biencapacitado, y con buen trato, jueganambos un papel importante paramantener altos niveles de cumplimiento

Para tener éxito, se debe conocer bienel tipo de contribuyente al cual nosdirigimos ("segmentación"), ya que sondistintas las necesidades y no puedetratarse de la misma forma a una granempresa que a un pequeño contri-buyente. El primero será satisfecho conun software para confección de decla-raciones, mientras el segundo sesentirá más cómodo al recibir una aten-ción personalizada para resolver susproblemas.

Los diferentes SistemasTributariostienen como característica imponer alos ciudadanos, con mayor o menorcomplejidad, distintas obligaciones tantoformales como sustanciales. Estorepresenta lo que se conoce "presiónfiscal indirecta ", la cual será mayor omenor según el grado de complejidadnormativa y de procedimientos quecaracteriza a cada país. Esto deter-minará la mayor o menor necesidadde los ciudadanos de obtener algúnapoyo.

El sistema de "autoliquidación" quese aplica en la mayoría de países,produce una elevación de la presiónfiscal indirecta y un mayor riesgo deincumplimiento. La AdministraciónTributaria tiene como función sumi-nistrar servicios tributarios a lasociedad, con lo cual contribuye adisminuir esta presión fiscal indirecta.A esto se dirigen los servicios de infor-mación y asistencia; buscando mejorarel cumplimiento voluntario de los ciuda-danos. Cuanto mayor es la presiónindirecta y complejidad del Sistema;mayor la responsabilidad de la Admi-nistración Tributaria en implantar ygarantizar el buen desempeño de estosservicios.

Para la Administración Tributaria esmás barato invertir recursos en unaadecuada labor de información y asis-tencia al contribuyente, que asegure elcorrecto cumplimiento de las obliga-ciones; ello respecto a invertir encorregir errores y/o sancionar el incum-plimiento. Es vital la labor del serviciode información, educación y asistenciaque se ofrezca a los ciudadanos, como

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3.2.2. Los Canales de Información y Asistencia

Servicio Telefónico: Puedeadoptar la forma de una consulta osolicitud de información, a través deuna llamada gratuita o por cobrar.Hoy los avances tecnológicospermiten contar con modernoscentros de atención telefónica o"call center". Este canal constituyeun servicio relativamente barato ycuyo costo sube según el usode modernas herramientas queofrecen las nuevas tecnologías deinformación y comunicaciones.Para el contribuyente tiene laventaja de evitar acercarse a laoficina y es mucho más atractivo encaso de líneas gratuitas, aunque elriesgo es el incentivo perverso ausar indiscriminadamente estecanal. La confección de declara-ciones por esta vía es compleja ydebe dirigirse a casos muy sen-cillos. El canal telefónico esreconocido como el punto de tran-sición para acercar la sociedad,

Existen distintos canales de infor-mación y asistencia a los contribu-yentes, los cuales se han potenciadocon los avances tecnológicos. Estosservicios pueden prestarse de manerapersonal, telefónica, por escrito, ensoportes informáticos y por Internet.

Servicio Presencial (Centros deinformación y Asistencia): Este esel canal clásico y que todavía tienegran demanda, principalmente en lamayoría de países en desarrollo.Existe en este canal una visita físicadel contribuyente a la oficina dela Administración y éste puedeplantear consultas, solicitar ayudaen el llenado de sus declaraciones,presentarlas e incluso pagarlas,entre otros. El personal de estoscentros es la imagen de la Adminis-tración ante el contribuyente y serequiere especial cuidado en sucapacitación (conocimientos y buentrato).



acostumbrada a un servicio per-sonal, hacia las nuevas tecnologías

Servicio por Escrito: A través delcual los ciudadanos pueden remitira la Administración sus consultas osolicitar información, ante lo cualrecibirán una comunicación derespuesta por la misma vía. Este esun canal que se sigue usandobastante con gremios empre-sariales, colegios profesionales yotras entidades representativasque buscan tener un documentoformal que contenga la atención orespuesta oficial de le Adminis-tración Tributaria.

Servicio a través de Internet:Implica el uso de esta red infor-mática y abarca poner en la páginaWeb de la Administración Tributariaabundante información bien orga-nizada y de fácil acceso; así comootros productos de asistencia quefaciliten el cumplimiento como losasistentes para la preparación dedeclaraciones, sistemas de con-sultas, entre otros. Por diversosmotivos, existen contribuyentes queno son partidarios de usar Internety nuevas tecnologías y que prefierenmantener contacto a través decanales tradicionales. Aunque labrecha se viene cerrando, todavíael teléfono, a diferencia del com-putador y su acceso a Internet, esun canal de comunicación del quedisponen más personas, con lo cualla potencialidad de cobertura en suuso es elevada y esto es un factorimportante.

En todos los canales se pueden realizaroperaciones variadas como solicitarasistencia para confeccionar declara-ciones, información de normas, proce-dimientos e incluso presentación dereclamaciones, quejas y denuncias.

Cada Administración Tributaria decidelos servicios que ofrecerá a través decada canal.

Otros canales tradicionales deInformación y asistencia

La Administración Tributaria debegarantizar que las normas tributariassean conocidas por los ciudadanos. Elservicio de información también se prestahaciendo uso de otros canales tradicio-nales que están relacionados con elmanejo de los sistemas de publicidad,oficinas de comunicaciones y relacionespúblicas de las Administraciones Tribu-tarias. En este caso, el sistema apunta aproveer la información necesaria paralograr la aceptación de la tributación y susefectos positivos en la sociedad. De unlado, se trata de crear cultura tributaria yeducar a los ciudadanos con informacióntransparente y de buena calidad,fomentando el cumplimiento voluntario; yde otro, se trata también de sacar ventajade la cobertura que permiten estoscanales para generar riesgo entre loscontribuyentes a través de campañasbien organizadas.

Entre los otros canales de información yorientación cuyo uso es común se puedencitar: folletos, panfletos, guías tributarias y

Otros canales Tradicionales deInformación y Asistencia

(correo electrónico, difusión en páginas Web).

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volantes; reuniones, seminarios y publica-ciones técnicas; anuncios, videos y comuni-caciones verbales; medios electrónicosaprovechando las redes informáticas decomunicación (correo electrónico, difusiónen páginas Web).

3.2.3. Tamaño e inversión en losServicios de Información yAsistencia

Es importante conocer cuál debe ser elvolumen de recursos invertidos para

facilitar a los contribuyentes el cumpli-miento de sus obligaciones. Sin embargo,esto no es igual para todos los países ydependerá del propio sistema fiscal, dela mayor o menor imposición de obliga-ciones y de su grado de complejidad.Es importante que la AdministraciónTributaria primero identifique y segmentea los contribuyentes; y luego elija eltipo de servicio más adecuado paracada caso. La tecnología es ungran apoyo que amplía la cobertura deasistencia e información de la Admi-nistración Tributaria.

En la actualidad muchos países seencuentran comprometidos con la eradel llamado "Gobierno Electrónico"e incluso éste ha sido consideradocomo Política de Estado en varios deellos.

4. LAS NUEVAS TECNOLOGIAS DE INFORMACIÓN COMUNICACIONES:APOYO A LAS LABORES DE INFORMACIÓN Y ASISTENCIA DE LAADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

4.1. Contexto Actual: Tecnologías de información, Gobierno Electrónico(E-Government) y Administración Tributaria

En la actualidad muchos paísesse encuentran comprometidos con laera del llamado "Gobierno Electrónico"e incluso éste ha sido consideradocomo Política de Estado en varios deellos. Por Gobierno Electrónico seentiende aquella nueva forma degobierno y de gestión que fusiona eluso intensivo de las nuevas tecno-logías de información y comunicación,con nuevas modalidades de gestióny administración, muchas importadasdel Sector Privado hacia el SectorPúblico.

Al igual que las empresas privadasdirigen sus negocios para dar mejoresservicios, las instituciones guberna-mentales se ven en la necesidad debuscar nuevos esquemas para rela-cionarse con los ciudadanos y contri-buyentes, incorporando los avancestecnológicos, especialmente lo que serefiere a Internet. El uso de las nuevasTecnologías de Información y Comuni-

caciones (TIC) y la creación de unaamplia red informática de comunicacióne interacción con los ciudadanos,constituyen un nuevo instrumento parafacilitar las operaciones de las organi-zaciones, incluyendo la AdministraciónTributaria, ya que esto se enmarca enla política del país y su compromiso porextender y promover el gobiernoelectrónico (E-Government). En estecontexto, se habla ya del llamado "fiscotelemático" o "Administración TributariaVirtual", y la existencia de los llamados"cyber-contribuyentes" que son losciudadanos que hacen uso de estemecanismo.



4.2. El Internet y la Administración Tributaria

principales ventajas de su uso en laAdministración Tributaria, junto conotras tecnologías de información ycomunicaciones, se resumen enreducción de costos e incremento decompetitividad; mayor tiempo deinformación y asistencia (esquema24x7x365); observancia de las leyescada vez mayor y de forma voluntariaya que facilita comunicación con loscontribuyentes; y mejor uso de losRecursos Humanos ya que permiteliberar algunos y reasignarlos a otrasfunciones. El ámbito de aplicación deInternet y los medios de transmisiónelectrónica de información abarca lassiguientes relaciones:

Relaciones Contribuyente-Adminis-tración: Se trata de convertir a Interneten una forma habitual y general deacceso a la Administración. Cualquiertrámite o solicitud deberá poder serrealizado a través de la red. Se estánsustituyendo los flujos de papel porflujos de información electrónica.

Relaciones Administración-Contri-buyente: Implica usar el Internetcomo forma común de relación conlos contribuyentes, incluso para la notifi-cación de decisiones administrativas.

El paradigma actual está caracterizadopor la globalización y el desarrollo delas nuevas tecnologías de la infor-mación. En este contexto, el Internet yotros medios de transmisión elec-trónica se han convertido en instru-mentos básicos de la AdministraciónTributaria para la aplicación del sistemaimpositivo, a la vez que instrumentopara facilitar la relación Contribuyente-Administración.

El manejo y gestión de la informaciónes una característica básica en la laborde las Administraciones Tributarias.En su momento, la introducción deequipos informáticos supuso un granavance al multiplicar la cantidad deinformación posible de manejar eficien-temente. Actualmente la extensióny generalización de los medios elec-trónicos de transmisión de información,supone un nuevo avance de impor-tancia similar, el costo de obtención deinformación se reduce, tanto para elcontribuyente como para la Adminis-tración Tributaria.

El Internet es la herramienta emble-mática de las nuevas tecnologías deinformación y las comunicaciones y seha convertido en instrumento básico derelaciones sociales y económicas. Enpleno siglo XXI es difícil encontrar unaAdministración Tributaria que carezcade página web para suministrarinformación. Muchos países ya poseen;y otros están en camino de aceptar elregistro, declaración y pago de tributos,notificaciones, entre otros trámitestributarios por vía electrónica.

Internet representa un canal decomunicación privilegiado por su inme-diatez y su economicidad, contribu-yendo de manera efectiva a la reducciónde la presión fiscal indirecta. Las

En pleno siglo XXI es difícil encontrar unaAdministración Tributaria que carezca de

página web

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Relaciones entre Administraciones:Es usar Internet como medio decomunicación con otras Adminis-traciones, sea extranjeras o locales,permitiendo potenciar los intercambiosde información.

El Sr. Díaz Yubero Fernando4 distinguetres etapas en la secuencia de uso deInternet en las AdministracionesTributarias:

Una etapa inicial: La cual es bási-camente informativa y que ya ha sidosuperada por la mayor parte de lasAdministraciones Tributarias al tenerdisponible su sitio Web.

Una etapa intermedia: Donde seofrecen algunos servicios electrónicoscomo los programas para confeccionardeclaraciones, bases de datos conrespuestas a consultas frecuentes,

presentación de declaraciones, entreotros. Buena parte de las Adminis-traciones Tributarias alcanzan estaetapa.

Una Etapa avanzada: La cual implica uncambio en los procedimientos y métodosde trabajo de la Administración Tributaria.La filosofía en esta etapa es entender queno se trata de hacer lo mismo pero másrápido, sino de trabajar diferente paraaprovechar las ventajas y posibilidadesque ofrece el Internet y en general, lasnuevas tecnologías.

Cabe mencionar que no basta el usointensivo de Internet y tecnologías deinformación por si sólo, sino que éstedebe ser parte de una estrategia generalde simplificación para facilitar elcumplimiento. Es más importantesimplificar y racionalizar procedimientosantes de informatizarlos.

4 Fernando Díaz Yubero. OP. Cit5 El SMS es un servicio disponible en los teléfonos móviles que permite el envío de mensajes cortos entre

teléfonos móviles, teléfonos fijos y otros dispositivos de mano incluyendo el Internet y correo electrónico.

4.3. Aplicación de Internet y las nuevas tecnologías a los servicios deinformación y asistencia de la Administración Tributaria Actual

La informática constituye uno de losprincipales instrumentos que permitenproporcionar a los contribuyentes lasinformaciones que solicitan y ayudarlesa cumplir con sus obligaciones; y estose ha visto potenciado con la aparicióndel Internet. Se pueden definir dosmodelos de servicio basados en el usode las nuevas tecnologías de infor-mación:

Servicios en el territorio: Lo cualincluye las llamadas ventanillas únicasautomatizadas y las ventanillas deautoservicio.

Servicios en el domicilio de losusuarios: Compuesto por los serviciosinteractivos como son la asistenciatelefónica automatizada (Call center,Unidades de Reconocimiento de Voz);el servicio de envío de mensajes cortosde texto5 (Short Message Service-SMS); y por supuesto el uso de Interneta través de los diferentes servicios quese ofrecen en las páginas Web de lasAdministraciones Tributarias. En elcaso de Internet, la tendencia apuntaal concepto de Oficina Virtual,permitiendo realizar diversos tipos detrámites desde la comodidad del hogar.



En general, algunas posibilidades queofrece Internet para el trabajo de lasAdministraciones Tributarias son: presen-tación de declaraciones y pago deimpuestos, asistencia al contribuyente einformación general; acceso a bases dedatos de consulta y atención de pre-guntas; obtención de formularios yprogramas de ayuda; realización dealgunos trámites: autorización de com-probantes, solicitudes de envío de datos;acceso a bases de datos de la AT paravalidar datos antes de efectuar opera-ciones comerciales y facilitación de larelación de la Administración Tributariacon otras entidades, destacando lasiniciativas de conformación de la llamada"ventanilla única" que reúne a variasadministraciones públicas para ofrecer unservicio conjunto a los ciudadanos.

Algunos temas claves a considerarantes de usar Internet son la identifi-

cación adecuada de los usuarios; laprotección de la información y la facilidadde acceso. Asimismo, se debe respetarlos derechos de aquellos que prefieranlos canales tradicionales. Es el caso dela población de avanzada edad y sumenor aceptación a estas nuevastecnologías. Otro caso son las fallas dela misma Administración. La culturainformática, no puede basarse en unaestructura llena de burocracia, sino querequiere una organización más flexible.

Finalmente, cabe mencionar que si bienel uso de Internet presenta muchasbondades, sin embargo el "canaltelefónico" tiene ventaja sobre éste, porla mayor personalización ya quemayormente son personas las que danla información tributaria. Se ha dichoque el canal telefónico facilita latransición entre la atención en oficinashacia una información a distancia.

4.4. Algunos Productos modernos que han potenciado los Servicios deInformación y Asistencia al Contribuyente

A partir del uso de las nuevas tecnologíasde información y comunicaciones, lasAdministraciones Tributarias han desa-rrollado diversos productos dirigidos amejorar sus servicios de información yasistencia a los ciudadanos. Se puedemencionar:

Sistema Automatizado de Consulta:Es un sistema muy costoso con accesolimitado y mayormente usado por el seg-mento de grandes contribuyentes o per-sonas con altos conocimientos técnicos.

Programa para la confección de decla-raciones o Programa de DeclaraciónTelemática para enviar a través delcomputador: Es una herramientaespecialmente diseñada para asistir enla presentación de las diferentes decla-raciones y permite el cómputo auto-mático de los montos requeridos paradeterminar el impuesto.

Sistemas de Declaración y pagoelectrónico: Es un servicio que ofrecea los contribuyentes la posibilidadde declarar y pagar sus tributos sinmoverse de su casa u oficina. Lapresentación de declaraciones y pagospor Internet, además del acceso adeterminada información, son uno de losmás representativos servicios ofrecidospor parte de las AdministracionesTributarias.

Sistemas de Declaración y pago electrónico.

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otros distintos canales, ya sea correo,página Web, teléfono, entre otros.

Consulta de reclamaciones y expe-diente de devolución: Este serviciopermite a los contribuyentes verificar enla base de datos de la AdministraciónTributaria el estado de algún trámite oexpediente presentado ante la Adminis-tración Tributaria.

Inscripción y autorización decomprobantes: Se permite a loscontribuyentes realizar estas opera-ciones a través de Internet y sin tenerque acercarse físicamente a las oficinasde la Administración Tributaria.

Otros productos y/o servicios: Sepuede mencionar la tendencia acomprobantes electrónicos y conta-bilidad electrónica para los negocios, locual permitirá reducción de costos ytiempo.

La mayor parte de los servicios men-cionados tienen garantizado el temade seguridad al utilizar algún tipo declave, firma digital u otro que garanticela seguridad de la información.

Comunicación de datos fiscales ollamada "declaración sombra": Esun servicio que se viene extendiendorecientemente entre las Administraciones tributarias a partir de lainformación a la que accede, tantode declaraciones informativas comodeterminativas, sobre las diferentesoperaciones que se realizan en elmercado, potenciando los cruces quese ven facilitados por el mayor soporteinformático en lo que se ha denominadocontroles extensivos.

Sistema de Teledespacho Aduanero:Algunas Aduanas envían de maneraelectrónica los datos necesarios paraavanzar los trámites aduaneros antes dela llegada de la misma.

Sistema de avisos electrónicos:Consiste en el envío a los correoselectrónicos y celulares de los contri-buyentes de mensajes con informacióntributaria de su interés.

Atención de reclamaciones y quejas:Este servicio se ofrece a través de unbuzón en las oficinas o a través de los

5. ANÁLISIS COMPARADO DE LAS HERRAMIENTAS DE INFORMACIÓNY ASISTENCIA AL CONTRIBUYENTE EMPLEADAS POR LASADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS

Las Administraciones Tributarias delmundo han incorporado los avancestecnológicos y especialmente lasventajas del Internet para mejorar susservicios y acercarse más a loscontribuyentes. Diferentes paísesdesarrollado e implementando diversosinstrumentos que difieren de uno a otrosegún el grado de desarrollo y utilizaciónde las nuevas tecnologías. El presentecapítulo hace una breve descripción delestado actual en diferentes Adminis-traciones Tributarias.

Experiencia en Argentina

En el canal virtual, cabe mencionar quela Administración Federal de IngresosPúblicos (AFIP) se ha preocupado porel uso de la tecnología de la información,en el marco de la política de GobiernoElectrónico. Su página Web comenzóa operar en 1997 y desde 1998 ya seofrecieron diversos servicios por estavía. Desde el 2002, funciona lapresentación y pago de declaracionesvía Internet, la misma que abarca



aproximadamente el 83% de lasdeclaraciones. Por el lado de atenciónpersonalizada existen Centros deServicios, una central telefónica deConsultas (0810-999-AFIP) y un correoelectrónico ([email protected]).También cuentan con una VentanillaÚnica que integra a la AFIP con otrasentidades del gobierno.

Experiencia en Bolivia6

El Servicio de Impuestos Nacionales(SIN) cuenta con un Call Center queatiende con línea gratuita. Tambiénexisten plataformas multitrámites en 8centros de atención en las principalesciudades del país; a la vez que plata-formas de servicio en las distintasdependencias. Por el lado del canal virtual,desde 2001 se cuenta con modernossistemas como el NEWTON (2005) quefacilita la presentación de declaracionespor Internet. El Portal del SIN es uno delos más visitados y ofrece servicios comola Oficina Virtual que permite realizardiversos trámites. Otro servicio es el"Servicio de Impuestos por tu celular" porel cual con sólo enviar un mensaje detexto, el contribuyente puede recibirinformación tributaria de interés.

Experiencia en Brasil7

La Secretaría de Recaudación Federaldel Ministerio de Hacienda de Brasil(SRF) busca facilitar el cumplimiento delas obligaciones tributarias. Desde1991, se implantó la declaración enmedios magnéticos. Asimismo desde1995, la SRF inició el uso de Internetpara brindar información al ciudadanoy desde 1997 se empezó a recibir las

declaraciones por Internet. Con lafinalidad de proteger el secreto fiscal delcontribuyente, la SRF estableció unsistema de autenticación haciendo usode la certificación digital. Además de lapresentación y pago (desde 2001),existen diversos servicios que la SRFofrece a través del portal. Actualmentetodas las declaraciones son presen-tadas obligatoriamente por Internet y endisquete. A grandes y medianoscontribuyentes les exigen certificacióno firma digital.

Experiencia en Chile8

Hasta mediados de los noventa, el sólohecho de tener que asistir a las oficinas,implicaba un alto costo de cumplimientopara los contribuyentes y frente a estasituación, el Servicio de ImpuestosInternos (SII) resolvió estratégicamenteincorporar y desarrollar su espacioWeb, estableciendo de este modo, unaoficina virtual donde se lleva a cabo lamayoría de las transacciones masivasy que proporciona al contribuyente lainformación necesaria para el cumpli-miento de sus obligaciones. El desa-rrollo de Internet, en el caso particularde Chile, cubre en la actualidad todo elproceso de las declaraciones tanto deRenta como del IVA en forma integral,par-tiendo desde la autenticación,confec-ción y entrega de la declaración,hasta el pago y seguimiento del estadode la declaración. En el tema deseguridad se cuenta con firma digital yclave secreta. Por el lado de serviciospersonalizados, el SII cuenta conCentros de Atención al Contribuyentecon un módulo de atención perso-nalizado y uno de "autoatención" porInternet. Asimismo, se cuenta con la

6 Servicios de Impuestos Nacionales. Memoria Institucional Bolivia 2005.7 Luiz Becerra, Pedro. Conferencia Técnica del CIAT, Sevilla- 20018 Schutz García, Benjamín. Conferencia Técnica del CIAT, Sevilla- 2001.

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llamada mesa de ayuda que es unservicio telefónico que entrega infor-mación y ayuda oportuna para que loscontribuyentes se puedan auto atenderen la oficina virtual. Cabe indicar que elteléfono con 45% e Internet con 40%son los medios de atención másutilizados. Otras ventajas que ofrece elSII a los contribuyentes es el uso de lafactura y boleta electrónica; así comola entrega de un borrador de declaraciónanual de Impuesto a la Renta.

Experiencia en Colombia9

La Dirección de Impuestos y AduanasNacionales (DIAN) cuenta con centrosde atención personalizada en todo elpaís y también ofrece asistenciatelefónica y una línea de recepción dequejas y reclamos. En virtud a laResolución N° 01618 de Febrero 2006,es función de la División JurídicaTributaria de la DIAN brindar, a solicituddel contribuyente, asesoría especial oapoyo en el entendimiento o interpre-tación de las normas tributarias. Por ellado de los servicios virtuales, la DIANofrece servicios automatizados en la redy a través de su portal, los que facilitanel cumplimiento voluntario de lasobligaciones fiscales. Estos serviciosestán relacionados a los trámites depresentación de las declaraciones deimpuestos internos y aduanas, pagos;así como información y consultasdiversas. Para garantizar seguridad, seasigna el mecanismo de firma concertificado digital.

Experiencia en Costa Rica10

La Dirección General de Tributación enCosta Rica (DGT) ha ejecutado elproyecto denominado "Gobierno Digital",mediante el cual, diversas institucionesprestan servicios en un espacio Web,buscando hacer transparente la gestiónde la Administración y comprensiblepara los contribuyentes, a fin defacilitarles el cumplimiento. Por el ladode la atención personalizada, sepuede mencionar el servicio deatención telefónica a la AdministraciónTributaria de cada localidad; asícomo la atención presencial en susoficinas. Por el lado del canal virtual, laDGT ofrece "tribunet", un sitio enInternet, donde los contribuyentespueden presentar sus declaracionesjuradas y pagar sus obligacionestributarias (Sistema de DeclaraciónElectrónica o SITEL) sin necesidad demovilizarse físicamente. Tambiéncuenta con un Centro de Docu-mentación Electrónico en la Webque permite atender consultas.Con este sistema, la Administraciónbusca facilitar el proceso de cum-plimiento a los contribuyentes,multiplicar los sitios para la recepciónde declaraciones y ofrecer un servicioque opere las 24 horas al día, los 7 díasde la semana. De otro lado, la DGTha orientado también gran cantidadde recursos y tiempo hacia loscontribuyentes, brindando charlasde inducción sobre temas tributariosy diversos instrumentos para elcumplimiento voluntario.

9 Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia. Servicios Informáticos. www.dian.gov.co10 Dirección General de Tributación de Costa Rica. "La Función de Asistencia e Información al contribuyente

a través de Internet". 2003.



Experiencia en Ecuador11

El Servicio de Rentas Internas (SRI)tiene en total 41 oficinas en lasprovincias del país, a las cuales elcontribuyente puede acercarse pararealizar consultas y trámites que lepermitirán cumplir con sus obligacionestributarias. Cada oficina cuenta con unaventanilla de asistencia e informaciónal contribuyente y utilizan el conceptodel hall de atención. El SRI en busca demayor contacto con el contribuyente,pone a disposición de éste los datoscompletos, dirección de correo elec-trónico, teléfono y anexo de cada unode los funcionarios responsables encada provincia. El contribuyente debeacercarse a las agencias de serviciospara que sus consultas

sean atendidas, y en el caso de sermuy complicada la pregunta, se lerecomienda que ingrese la consulta porescrito, la misma que es respondidapor el departamento legal. Por el ladovirtual, el SRI ofrece en su portaldiversos servicios en línea a través deInternet, como son la declaración yatención de consultas. El uso deInternet en los procesos del SRIcomenzó en Junio de 1999 y a la fecha,alrededor del 50% de las declara-ciones ingresan por Internet. Cabeindicar que en Ecuador todavía existeun gran número de contribuyentes quepresentan sus declaraciones enformularios físicos.

Experiencia en Venezuela12

El Servicio Nacional Integrado deAdministración Aduanera y Tributaria(SENIAT) ha llegado a la conclusión deque el uso de la tecnología de la informa-ción es primordial para poder brindar unservicio adecuado al contribuyente. Enese sentido, ha venido realizandouna serie de mejoras que le permitenir de acorde a las nuevas tendenciasmundiales.

Por el lado de la atención indivi-dualizada, SENIAT cuenta con una líneatelefónica 08000-SENIAT de llamadagratuita, donde se pueden formularpreguntas a la vez que quejas uopiniones sobre el funcionamiento delSENIAT y el proceder de sus funcio-narios. Asimismo, todas las oficinasSENIAT cuentan con un Centro deAtención Personalizada. Por el lado delcanal virtual, cabe mencionar que desde1998 se comienza la página web deSENIAT; en el 2000 se colocan losprimeros mecanismos de interaccióncon el contribuyente; en el 2001 seofrecen nuevos servicios a los contri-buyentes mediante el portal SENIAT;desde el 2002 el portal SENIAT ofrecela posibilidad de hacer la declaración ypago de Impuestos vía electrónica y porInternet; y desde el 2005 con unaresolución se hace obligatorio ladeclaración vía Internet. El portalSENIAT también ofrece abundanteinformación de utilidad para los contribu-yentes, incluyendo datos de quejas ydenuncias contra el personal. Tambiénpermite hacer un seguimiento proactivode los trámites aduaneros, así comoefectuar diversas operaciones. Final-mente, mencionar que SENIAT también

11 Consulta a funcionarios y búsqueda en la web del SRI.12 Información obtenida de SENIAT y United Nations Online Network in Public Administration and Finance. -

UNPAN.

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procesos y orientación e información;envío de mensajes a Teléfonos Móviles(SMS) sobre información tributaria deinterés. De otro lado, un importanteservicio de ayuda potenciado con el usode la tecnología es el envío de borradorde la Declaración del Impuesto a la Rentade Personas Físicas (IRPF) y de los datosfiscales relevantes para la declaración deeste impuesto, en cuya implementaciónla AEAT es pionera.

Experiencia en Indonesia16

La Dirección General de Impuestos(DGI) se enfoca, principalmente, en darservicios de calidad a todos loscontribuyentes por igual, sin importar eltamaño de la corporación, el monto deimpuesto pagado o el nivel de cumpli-miento tributario. Por el lado de la atenciónpersonalizada, destacan el programa"One-Stop-Service" que son VentanillasÚnicas Tributarias o puntos de serviciointegrado donde se ofrecen los distintosservicios de la entidad (Centrosde Servicio al Contribuyente). Existetambién un directorio de llamados"contribuyentes de oro" a los que se lespremia por su buena conducta, a la vezque también poseen un Servicio deAtención a Contribuyentes Especialesque, por su envergadura, son de graninterés fiscal.

Por el lado del canal virtual, a través de lapágina Web de la DGI se puede accedera los siguientes servicios: Contacto conla Administración para consultas, quejasy otros; consulta de normas tributarias;presentación de declaraciones y pago

tiene habilitada una cuenta de correo([email protected]) a través de lacual se pueden hacer consultaspersonales.

Experiencia en España13

Por el lado de la atención personalizada,la Agencia Estatal de AdministraciónTributaria (AEAT) ha desarrollado el"Centro de Atención Telefónica (CAT)"14

que brinda distintos servicios y esatendido por personal de la AEAT y deempresas externas. El CAT no sólorecibe llamadas, sino que las hace aaquellos que tuvieron un error en lasdeclaraciones, ello a través de unsoftware especial. De otro lado, la AEATcuenta también con oficinas de atenciónal contribuyente en las distintasdependencias del país, donde brinda elservicio de confección de declara-ciones, a la vez que realizan campañasde ayuda informática para la confecciónde las mismas.

Por el lado del canal virtual, cuentan conel programa INFORMA15 que funcionadesde 1991, disponible a través del portalde la AEAT y que indica de qué manera yqué criterios se deben tomar en cuentaal aplicar las normas tributarias. De estamanera, en caso de que el contribuyentecometa una infracción aplicando loscriterios establecidos en la página Web,no tendrá responsabilidad por éste. En elportal se ofrecen además diversosservicios como: Descarga de datos yprogramas de ayuda; Contacto víaChat con algún agente de la AEAT;Servicios de Información sobre distintos

13Información obtenida del portal de la AEAT y el documento de Ruíz Gallaud.

14Información extraída de la presentación: "El Centro de Atención Telefónica de La AEAT".

15Información extraída de documentos de la AEAT y de Estrategias para favorecer el cumplimiento voluntario.Documento del "Encuentro Internacional de Redes EuroSocial".

16Esta información se ha basado en lo presentado en PRAWATYANI, Sanityas. Taxpayer Service Activities:Comparisson between National Tax Agency and Directorate General of Taxes. Hachioji International Center.Tokyo-Japón. 2003.

17 Entrevista a Funcionario del SAT, China.



apoyo de las tecnologías de la infor-mación y comunicaciones en la labor deesta entidad.

Por el lado de la atención personalizada,se cuenta con un Call Center (númerodirecto 12366) descentralizado; así comocon oficinas de servicio al contribuyenteen diferentes puntos del país. Por el ladodel canal virtual, en China Internet es laprincipal herramienta utilizada parabrindar servicio de información a loscontribuyentes dado el nivel de coberturaque permite alcanzar. La declaración ypago electrónico es un servicio adisposición de los contribuyentes y esmuy útil. Adicionalmente, la radio estambién utilizada como canal para prestarservicio directo de asesoría al contri-buyente.

electrónico; entre otros. Otros serviciosofrecidos por la DGI son las actividadesde Consejería Tributaria con sistemasinteractivos, así como el servicio depropaganda pública, prensa, publica-ciones, charlas y seminarios o reuniones.

Experiencia en China17

El State Administration of Taxation(SAT) cuenta con la División del Servicioal Contribuyente que pertenece al Depar-tamento de la Administración de Impu-estos. En el 2005, el número de per-sonas jurídicas registradas ante la SATfue de 14,725 millones y 19,092 millonesbajo la Administración Tributaria deoficinas locales. Estos niveles decontribuyentes hace imprescindible el

6. LOS SERVICIOS DE INFORMACIÓN Y ASISTENCIA ALCONTRIBUYENTE: EL CASO DE LA SUPERINTENDENCIANACIONAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (SUNAT)EN EL PERU

6.1. Antecedentes: El cambio de Orientación en la SUNAT

La Superintendencia Nacional deAdministración Tributaria (SUNAT) es elórgano encargado de la administracióny recaudación del 100% de los IngresosTributarios del Gobierno Centralperuano. Desde julio del año 2002 esuna Administración Integrada (modelode agencia única) al fusionarse con laSuperintendencia Nacional de Aduanas.

Siguiendo la tendencia de las Adminis-traciones Tributarias avanzadas, la

SUNAT ha enfocado su gestión enfomentar el cumplimiento voluntariosostenida en dos pilares: la prestaciónde unos servicios de información yasistencia de excelente calidad; asícomo el control estricto del incumpli-miento tributario, ambos de maneraequilibrada y apoyado en las diferentesherramientas que han surgido comoconsecuencia de las nuevas tecno-logías de información y comunica-ciones.

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6.2. Estructura organizacional y énfasis en el Servicio al Contribuyente

que para el caso aduanero los serviciosde información y asistencia están acargo de la Intendencia Nacional deTécnica Aduanera. Esto forma parte dela agenda pendiente para concretar lafusión.

6.3. Canales de Prestación deServicio: Importancia de lasnuevas tecnologías

La SUNAT posee tres canales prin-cipales para la prestación de serviciosde información y asistencia al contri-buyente: Canal Presencial, CanalTelefónico y Canal Virtual. Medianteestos tres canales se realiza la labor ycon ello se contribuye a promover elcumplimiento voluntario de las obliga-ciones tributarias, siempre apoyados enlas nuevas tecnologías de informacióny los canales tradicionales.

El canal presencial y telefónicocorresponde a un servicio persona-lizado en el sentido que hay un con-tacto persona-persona, ya sea caraa cara o a través del hilo tele fónico.Por su parte el canal virtual, cons-tituye un servicio no personalizado alcual pueden acceder los contri-buyentes para obtener información yrealizar distintos trámites.

La importancia que la SUNAT otorga ala prestación de servicios de calidad alos contribuyentes se recoge en sumisión institucional: "Incrementar soste-nidamente la recaudación tributaria yaduanera combatiendo, de formahonesta y justa, la evasión y el contra-bando, mediante la generación efectivade riesgo y servicios de calidad a loscontribuyentes y usuarios del comercioexterior, así como, promoviendo elcumplimiento de sus obligacionestributarias para contribuir con elbienestar económico y social de losperuanos".

La Reforma de la AdministraciónTributaria implementada en el año 2001realizó una modificación a la estructuraorganizacional que reflejó el mayorinterés por el tema de la asistenciay el servicio. Es así que medianteResolución de SuperintendenciaN° 004-2001/SUNAT se modificó elestatuto y se creó la IntendenciaNacional de Servicios al Contribuyente(INSC) como un órgano normativodependiente de la SuperintendenciaNacional Adjunta de Tributos Internos.Antes del 2001, la tarea de orientacióny asistencia estaba encargada acada dependencia regional a nivelnacional. Las funciones principalesde la Intendencia Nacional de Serviciosal Contribuyente son el encargarse dediseñar y administrar los programas,procedimientos y acciones relativos alos servicios a los contribuyentes,responsables y usuarios del servicioaduanero. Está compuesta por laGerencia de Centros de Servicios alContribuyente, la Gerencia de Progra-mación y Gestión de Servicios al Con-tribuyente y la Gerencia de Defensoríadel Contribuyente. En la práctica, laIntendencia sólo tiene cobertura deacción sobre los tributos internos ya Servicio al Contribuyente



6.3.1. El Canal Presencial: Los Centros de Atención al Contribuyente

A comienzos del 2001 se fortalece laatención a través de este canal con laimplementación de los Centros deServicios al Contribuyente a nivelnacional, que son oficinas especialesdestinadas únicamente a brindarinformación y orientación personalizada;a la vez que atender distintos trámites querealizan los contribuyentes. Esta medidafue complementada con la potenciaciónde la Central de Consultas (Call Center),y la implementación de un nuevoPortal en Internet. De otro lado, cadadependencia de la SUNAT posee tambiénun área de atención al contribuyente. Adiciembre del 2006, la SUNAT cuenta con54 puntos de atención al contribuyente anivel nacional que le permiten tener unacobertura de servicios en todo el país.

6.3.2. El Canal Telefónico:La Central de Consultasde la SUNAT (0801-12100)

En el marco de la reforma del año 2001 ycon el objetivo de brindar una orientaciónoportuna, y sin necesidad de que loscontribuyentes se trasladen hasta lasoficinas de la SUNAT, se decidió potenciarla Central de Consultas Telefónicas, lacual existía desde 1992 como un sistemade consultas y luego, en el año 1999,pasó a ser un Centro de Llamadas.Actualmente esta central (call centerSUNAT) tiene como función atenderconsultas formuladas por los contri-buyentes en el ámbito nacional, para locual basta que se comuniquen desdecualquier punto al número 0801-12-100el cual tiene costo de llamada local.Existen tres opciones básicas: con-

sultas informáticas (sobre serviciosvirtuales y telemáticos de la SUNAT),consultas tributarias; y consultas sobreestado y condición de un RUC.18

El funcionamiento de esta centralcomprende 75 líneas telefónicasmanejadas por un robot. De las 75 líneas,60 son para la parte tributaria y 15 para lainformática; y la empresa de telefoníapresta el servicio de enrutamiento de lasllamadas en base a la opción que elcontribuyente haya elegido en su teclado.Las consultas son atendidas por losAsistentes de Orientación Tributaria oinformática, que son egresados oalumnos de los últimos ciclos de lasespecialidades afines y que soncapacitados adecuadamente.

6.3.3. El Canal Virtual: Los productosinformáticos y virtuales de laSUNAT

La SUNAT, al igual que muchas Admi-nistraciones Tributarias, ha puestoénfasis en aprovechar las nuevastecnologías de la información y comu-nicación para potenciar su servicio deasistencia e información a los contri-buyentes, ello en el marco de la políticade Estado que busca la implementacióndel Gobierno Electrónico.

El antecedente se dio entre 1997-1998con la implementación de herramientasde transferencia electrónica, como elPrograma de Declaración Telemática(PDT) y Pago Fácil, que permiten opti-mizar el cumplimiento de las obliga-ciones tributarias, apoyándose para ello

18 El RUC es el Registro informático, a cargo de la SUNAT, que contiene los datos de identificación y de lasobligaciones tributarias de los contribuyentes de los tributos administrados y/o recaudados por la SUNAT.

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en la red bancaria nacional. La adopciónde procesos telemáticos de declaracióny pago ha permitido reducir costos ytiempo, tanto para el contribuyentecomo a la Administración Tributaria, a lavez que minimizar los errores en lainformación proporcionada. A conti-nuación, se detallan los principalesproductos con que cuenta la SUNAT:

Los Programas deDeclaración Telemática (PDT)

El Programa de Declaración Telemáticaes un medio informático desarrolladopor la SUNAT que le permite elaborarsus declaraciones pago de manerarápida, sencilla y minimizando laposibilidad de error ya que efectúavalidaciones básicas. Al mismo tiempo,el PDT favorece la comunicación conla SUNAT, facilitando el cumplimiento yla labor de fiscalización.

Para utilizar el PDT, es necesariodescargar e instalar el programa que seencuentra disponible en la Web de laSUNAT, o acercarse a los Centros deServicio al Contribuyente donde haycomputadoras disponibles con elprograma. Los datos a declarar segraban en disquetes y se presentan enla SUNAT o agencias bancarias.También se puede enviar por Internet yen cualquier caso destacan lascaracterísticas de seguridad, toda vezque se cuenta con accesos protegidosy la información sólo puede ser leídapor SUNAT.

Pago Fácil

Es un producto informático (sustituyó ala Transferencia Electrónica de Fondos- TEF) que consiste en un medio dedeclaración de pago que no requiere deformularios de papel, sino que basta condictar algunos datos básicos al cajero

de la entidad bancaria y luego procedera efectuar el pago del tributo o cuotarespectiva. Este sistema ha permitidomejorar el proceso de recaudación detributos para los Medianos y PequeñosContribuyentes (Mepecos). El cajerootorga una constancia del pago efec-tuado (voucher) que es el único docu-mento que certifica su realización.

Portal de Internet(SUNAT Virtual - www.SUNAT.gob.pe)

El canal virtual está constituido por lainformación ofrecida a través del portalde la SUNAT en Internet, llamadoSUNAT Virtual (www.sunat.gob.pe), asícomo por las transacciones que serealizan a través del módulo de SUNATOperaciones en Línea (SOL), el cualpermite realizar diversas operacionesa los contribuyentes.

En el marco de las reformas imple-mentadas en el año 2001 y conside-rando la fusión entre SUNAT y Aduanas,se lanzó el rediseño del portal de laSUNAT con el fin de lograr la facilitacióndel cumplimiento voluntario y mejorar laimagen institucional, logrando que éstesea más ordenado, amigable, funcionaly sencillo. En junio 2004 fue lanzado elnuevo portal integrado SUNAT-ADUANAS, que es permanentementeevaluado para introducir mejoras.

(SUNAT Virtual - www.SUNAT.gob.pe)



SUNAT Operaciones en Línea - SOL

Es un módulo diseñado para realizartransacciones a través de SUNATVirtual con total seguridad y confiden-cialidad, el cual está a disposición desdenoviembre del año 2000 y funciona las24 horas del día. Uno de los principalesusos de SUNAT Operaciones en Líneaes la posibilidad que ofrece al contri-buyente para la presentación y/o pago dedeclaraciones. A partir de Marzo 2003 sepuede pagar tributos en línea y para elloes requisito que los contribuyentestengan una cuenta bancaria afiliada.

La Clave SOL

Es un código de uso personal (códigode usuario y clave de acceso) quepermite acceder al sistema SUNATOperaciones en línea y garantiza laseguridad y confidencialidad de lasoperaciones realizadas. En los últimosaños, la SUNAT ha dirigido esfuerzospara ampliar el universo de contri-buyentes que cuentan con clave SOL yentre 2005 y 2006 este número pasóde 823 mil a cerca de 1,4 millones decontribuyentes.

Otros Servicios del canal SUNAT Virtualson la Presentación de Quejas ySugerencias en Línea; Medios deDeclaración y Pago; Noticias yNovedades; Descargas del PDT;Orientación Tributaria y Aduanera;Gestión Transparente; CalculadoraTributaria; Cronograma del mes;Indicadores principales; Legislación;Tutores y Demos diversos, entre otros.

Algunos resultados que muestran losavances obtenidos en cuanto a la

penetración del canal virtual son lasdeclaraciones anuales del Impuesto ala Renta, donde se ha registrado casiel 100% de presentación en formavirtual (un 20% en disquete y un 80%por Internet). Asimismo, en las declara-ciones mensuales se observa un 80%de uso de presentaciones virtuales, delos cuales 42% es por Internet. De otrolado, el portal SUNAT es el segundomás visitado.

La Aduana Virtual en el Perú

La facilitación del comercio exterior ymejoras en el control mediante la gestióndel riesgo, fueron dos de los objetivosfijados luego de la fusión SUNAT-Aduanas. Ambas iniciativas se vieronintegradas en el proyecto denominado"Aduana Virtual", basado en un enfoquede integración de procesos y uso inten-sivo de tecnologías de la información,logrando automatizar trámites y opera-ciones y mejorar la relación con losoperadores del comercio exterior através de la construcción de unaRed de Servicios Electrónicos.

Entre los principales productos a dispo-sición de los usuarios se puede men-cionar: el Teledespacho Web (premiadoen el Concurso ADOC AWARD 2005); elpago a través de Internet, los mensajes yavisos a correo electrónico y celulares(SMS) de los importadores y agentes deaduanas; la consulta WAP que ofreceinformación y servicios a teléfonocelular; la transmisión electrónica de lasolicitud de drawback (devolución); lainterco-nexión con otras entidadespúblicas involucradas en el temaaduanero (control de exportaciones eimportaciones) para validar elec-

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trónicamente autorizaciones y certi-ficaciones que se otorgan respecto demercancías controladas y restringidas; laDiligencia Web (registro en tiempo realdel reconocimiento físico de la mercancíaseleccionada a canal rojo, reduciendotiempos); envío electrónico de larectificación de declaraciones; laconfirmación electrónica para realizarreconocimiento físico de la mercancía,entre otros. Por el lado de la gestión deriesgo, esto se viene apoyando bastanteen tecnología de última generación comoes el caso del sistema de redes neuro-nales para la selección de casos en laasignación de canales de controladuanero.

Algunas Metas para los canales deservicio al Contribuyente

En relación al canal presencial, en el2007 se tiene previsto llegar a más de5 millones de atenciones anuales.Respecto del canal telefónico, se proyectarealizar 1,8 millones de atencionesanuales. Finalmente, en el Canal virtualse espera llegar a 14 millones de visitasanuales al portal SUNAT.

6.3.4. Agenda de la SUNAT en el temavirtual

En el marco de avanzar la promoción,difusión del Gobierno Electrónico y lavirtualización de trámites, la SUNAT tieneen desarrollo diferentes proyectos comoson: Planillas Electrónicas y su uso enel tema laboral; Ventanilla Únicade Tributos Internos integrando ysimplificando procesos y servicios deentidades públicas y alentando así laformalización;

Ventanilla Única Comercio Exterior(VUCE) similar a la anterior pero aplicadoa procesos y entidades vinculadas conel comercio exterior; Comprobante depago electrónico que apunta a imple-mentar a corto/mediano plazo la facturaelectrónica en el Perú; Libros contableselectrónicos estandarizando infor-mación y reduciendo costos; Sistemade pago de valores (ordenes decobranza) por Internet; entre otros. Elhorario de atención 24x7x365; el bajocosto de cumplimiento, la seguridad yconfidencialidad en las transacciones; yla transparencia son algunas de lasventajas del uso de servicios virtuales.

Aduana Virtual en el Perú.



7. CONCLUSIONES

Definitivamente la tendencia actual esal equilibrio control-servicio comopilares para fomentar el cumplimientovoluntario de las obligaciones Tribu-tarias. Las Administraciones Tributariasque no interioricen este tema seencontrarán en desventaja para poderafrontar y tener éxito en su importantemisión de proveer al Estados losrecursos necesarios para cumplir susfunciones.

En este contexto, se ha registrado unimportante cambio en la relaciónAdministración Tributaria-Contri-buyente, de forma que ahora esteúltimo es visto como un clienteexigente que busca recibir un serviciode calidad y así reducir la llamadapresión fiscal indirecta que muchasveces enfrentan.

El contar con un Sistema Tributariosencillo, fácil de entender, además deuna Administración Tributaria conprocedimientos claros y transparentes;y una adecuada política de comu-nicación con los ciudadanos (derechosy obligaciones) es un tema muyimportante, que complementado con unadecuado servicio de información yasistencia fomentan el cumplimientovoluntario; a la vez que permiten elcorrecto cumplimiento de las obliga-ciones.

Para obtener éxito en la tarea defomentar el cumplimiento a partir de unbuen servicio de información y asis-tencia, el punto de partida debe serconocer bien el tipo de contribuyente alcual nos dirigimos, sus necesidades.Esto implica realizar una adecuadasegmentación ya que no puede tratarsede la misma forma a una gran empresaque a un trabajador pequeño.

El nivel actual de uso de las tecnologíasde información y comunicacionespara apoyar las labores de informacióny asistencia es alto en la regiónlatinoamericana, sin mencionar lospaíses desarrollados que fueron lospioneros y donde este uso es muchomayor. No obstante, cabe mencionarque mientras en los países en desarrollolos ciudadanos son más propensos aluso de las modernas herramientas queofrece la tecnología, sin embargo en laregión latinoamericana hay algunastrabas atribuidas a factores culturales,económicos, de comodidad y deseguridad, entre otros.

La atención presencial, telefónica yvirtual son los canales tradicionales deinformación y asistencia a los contri-buyentes. Asimismo, y considerandoque puede haber diferencias entre unpaís y otro, los Call center, los pro-gramas/software informáticos paracompletar y presentar declaraciones(cero papel) son algunos de losproductos tecnológicos de mayor usoen las Administraciones Tributarias. Almenos eso se desprende del análisisde la experiencia de un grupo de8 países de la región latinoamericana,uno Europeo y dos Asiáticos. Laconstante es que, en todos los países,la Administración Tributaria cuenta conun portal o página Web que ofrece nosólo información sino incluso laposibilidad de realizar transacciones, sintener que desplazarse físicamente. Enesta dirección se observa la tendenciaa aplicar y/o potenciar el concepto de"Oficina Virtual" en la AdministraciónTributaria, ofreciendo cada vez másproductos a los contribuyentes.

El uso de las tecnologías de informacióny comunicación trae muchas ventajas,

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por ello su uso es recomendado, siendofundamental la reducción de los costostanto para el contribuyente como parala Administración. El primero vereducidos sus costos, principalmentetransaccionales, de cumplimiento,mientras que la segunda ve reducidossus costos operativos y administrativos,principalmente los asociados al proce-samiento y gestión de la información.Otra ventaja importante es la elimi-nación de barreras de horario ya quese permite ampliar la cobertura deatención y ofrecer un servicio 24x7x365,es decir todo el año a través de lallamada "Oficina Virtual".

No obstante lo anterior, el mayor uso delas nuevas tecnologías requerirá lograrmayores avances en potenciar ygarantizar el tema de la seguridad yconfidencialidad de las operaciones einformación procesada a través demedios virtuales. Para ello, lasAdministraciones Tributarias ya hanvenido invirtiendo en diferentessoluciones como el certificado de firmadigital y claves de acceso personal,aunque todavía hay sectores que vencon temor utilizar estos servicios. Sindejar de lado los otros canales deatención, se puede decir que Internety otros medios de transmisión elec-trónica se han convertido en instru-mentos básicos de la AdministraciónTributaria para la aplicación del sistemaimpositivo en una economía globa-lizada.

La Superintendencia Nacional deAdministración Tributaria (SUNAT) dePerú es un claro ejemplo de Adminis-tración Tributaria que cuenta con unimportante avance en el uso de lasmodernas tecnologías de informacióny su aplicación para potenciar losservicios de información y asistencia.Además de sus canales de atención

presencial y telefónica, la SUNATcuenta con un importante canal deservicio virtual, contando con el segundoportal más visitado en el Perú (despuésde Google) y que ofrece a los contri-buyentes la posibilidad de declarar ypagar sus tributos y/o acceder aconsultar diversa información desde elhogar u oficina. Una señal de la buenaaceptación que estos instrumentostienen entre los contribuyentes es elhecho que el 80% de las declaracionesmensuales se presentan mediantemedios informáticos (el llamadoPrograma de Declaración Telemática)y sólo el 20% en papel. Asimismo, en elcaso de las declaraciones anuales delImpuesto a la Renta, prácticamente el100% es en medios informáticos. Caberesaltar también el importante avanceen la declaración y pago de obligacionespor Internet, ya que éstas representanel 42% de las presentaciones totales eincluso el 80% en el caso de lasdeclaraciones anuales de Impuesto ala Renta.

Si bien el Perú registra un buen sistemade información y asistencia a loscontribuyente tanto para el caso detributos internos como para el caso detributos Aduaneros; sin embargo, hay unproblema de tipo organizacional en lamedida que la Intendencia Nacional deServicios al Contribuyente sólo tienecobertura de acción sobre los tributosinternos mientras que los servicios paratributos aduaneros están a cargo de otraIntendencia (Intendencia Nacional deTécnica Aduanera). Esto es algo quese debe corregir en la agenda pendientepara completar el proceso de fusióninstitucional iniciado en el año 2002. Elcontar con un solo órgano encargadode estas políticas será beneficioso parala institución y permitirá concentraresfuerzos para obtener buenosresultados.



8. RECOMENDACIONES

Definitivamente, el negocio para lasAdministraciones Tributaria es trabajaren promover el cumplimiento voluntariode las obligaciones tributarias por partede los contribuyentes y hacia ello debendirigirse distribuyendo adecuadamentesus recursos y sacando provecho delas ventajas que le ofrecen las tecno-logías de la información y comuni-caciones. Sin embargo, no debe dejarsede lado el tema de fondo que es apuntara lograr tener un Sistema Tributario yAdministración Tributaria con normas yprocedimientos simples y fáciles deentender por los contribuyentes.

Si bien las nuevas tecnologías de lainformación pueden llevar a potenciarel canal virtual y telefónico en desmedrode la atención presencial "face to face";sin embargo es recomendable nuncadejar de ofrecer los otros canales ya quesiempre existen contribuyentes que pordiversas razones prefieren acceder acanales tradicionales en vez de losservicios más modernos. Entre lasrazones pueden citarse temas cultu-rales como preferir ser atendido por una

persona antes que una máquina; temaseconómicos; así como temas deseguridad de las transacciones, entreotros.

Hay pues una relación AdministraciónTributaria-Contribuyente en la cualéstos tienen tanto obligaciones comoderecho a recibir un servicio público decalidad que satisfaga sus necesidades,lo cual constituirá una externalidadpositiva para la Administración Tributaria,al facilitarle la vida al contribu-yente, permitiendo potenciar el cum-plimiento voluntario y los beneficios queéste trae.

En el caso peruano, si bien hay grandesavances, se sugiere ampliar la cober-tura de la Intendencia Nacional deServicios al Contribuyente (INSC); demodo que ésta administre también eltema Aduanero (actualmente no es así)y pueda concentrarse en potenciar elconjunto de servicios de información yasistencia que la SUNAT ofrece a loscontribuyente y usuarios del comercioexterior.

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Todo el material de esta publicación fue preparado, levantadoe impreso en la Secretaría Ejecutiva del CIAT, Apartado0834-02129, Panamá, Rep. de Panamá. Se terminó laimpresión en el mes de octubre de 2008.

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