Revista Galega de Administración Pública Núm. 53 (xaneiro ...1513677615]Regap... · Significance...

53

Revista Galega de Administracin PblicaNm. 53 (xaneiro xuo 2017)_ESTUDOS |01| PIZARRO NEVADO, Rafael. Significacin e claves da Lei de rxime xurdico do sector pblico |02| RODRGUEZ ALBN, Vctor. Limitacins e indemnizabilidade nas zonas de proteccin segundo a normativa estatal e autonmica de estradas |03| LLAD MARTNEZ, Albert. As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades pblicas: a sa exclusin da esfera da Administracin pblica e consecuencias derivadas |04| NAVARRO GONZLEZ, Roco. A motivacin dos actos de seleccin e perda da condicin de empregado pblico |05| LPEZ PORTAS, M. Begoa. A constitucionalidade da reforma do sistema de execucin de sentenzas do Tribunal Constitucional espaol _NOTAS |06| LPEZ-VEIGA BREA, Jorge. A contratacin pblica de servizos s persoas tras a aprobacin das directivas europeas de cuarta xeracin. Un novo horizonte nas polticas sociais autonmicas |07| RAPOSO ARCEO, Juan | DA SILVA FARIA, M. Jos. Evoluo da legislao ambiental no mbito do Planeamento florestal portugus |08| RODRGUEZ MARTN-RETORTILLO, Rosa M.. Tendencias recentes en materia de conciliacin da vida laboral, familiar e persoal na Administracin pblica en Espaa e en Galicia |09| DE COMINGES CCERES, Francisco. Xurisprudencia contencioso-administrativa _RECENSINS |10| GMEZ DEL PULGAR FERRERO, Ariadna. Cobreros Mendazona, E.: Responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unin Europea, Iustel, Madrid, 2015 |11| GARCA RODRGUEZ, Diana. Almeida Cerreda, M., e Mguez Macho, L. (dirs.): La actualizacin de la Administracin electrnica, Andavira, Santiago de Compostela, 2016 |12| ANEIROS GONZLEZ, Mara. Sarmiento Mndez, J. A. (coord.): Manual AELPA del parlamentario, Editorial Wolters Kluwer, Madrid, 2016 |13| MGUEZ MACHO, Luis. Masucci, A.: Le Cassazioni amministrative. Le esperienze tedesca e francese, Giuffr Editore, Milano, 2016

_ESTUDIOS |01| PIZARRO NEVADO, Rafael. Significacin y claves de la Ley de rgimen jurdico del sector pblico |02| RODRGUEZ ALBN, Vctor. Limitaciones e indemnizabilidad en las zonas de proteccin segn la normativa estatal y autonmica de carreteras |03| LLAD MARTNEZ, Albert. Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades pblicas: su exclusin de la esfera de la Administracin pblica y consecuencias derivadas |04| NAVARRO GONZLEZ, Roco. La motivacin de los actos de seleccin y prdida de la condicin de empleado pblico |05| LPEZ PORTAS, M. Begoa. La constitucionalidad de la reforma del sistema de ejecucin de sentencias del Tribunal Constitucional espaol _NOTAS |06| LPEZ-VEIGA BREA, Jorge. La contratacin pblica de servicios a las personas tras la aprobacin de las directivas europeas de cuarta generacin. Un nuevo horizonte en las polticas sociales autonmicas |07| RAPOSO ARCEO, Juan | DA SILVA FARIA, M. Jos. Evolucin de la legislacin ambiental en el mbito de la planificacin forestal portuguesa |08| RODRGUEZ MARTN-RETORTILLO, Rosa M.. Tendencias recientes en materia de conciliacin de la vida laboral, familiar y personal en la Administracin pblica en Espaa y en Galicia |09| DE COMINGES CCERES, Francisco. Jurisprudencia contencioso-administrativa _RECENSIONES |10| GMEZ DEL PULGAR FERRERO, Ariadna. Cobreros Mendazona, E.: Responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unin Europea, Iustel, Madrid, 2015 |11| GARCA RODRGUEZ, Diana. Almeida Cerreda, M., y Mguez Macho, L. (dirs.): La actualizacin de la Administracin electrnica, Andavira, Santiago de Compostela, 2016 |12| ANEIROS GONZLEZ, Mara. Sarmiento Mndez, J. A. (coord.): Manual AELPA del parlamentario, Editorial Wolters Kluwer, Madrid, 2016 |13| MGUEZ MACHO, Luis. Masucci, A.: Le Cassazioni amministrative. Le esperienze tedesca e francese, Giuffr Editore, Milano, 2016

REGAP: Revista Galega de Administracin Pblica. Nm. 53 (xaneiro-xuo 2017)Santiago de Compostela, Galicia, Espaa: Escola Galega de Administracin Pblica, 1992

A REGAP, que iniciou a sa andaina en 1992, estrutrase ao xeito clsico das publicacins deste tipo con estudos doutrinais, xurisprudenciais e normativos. Pero vontade desta Administracin que se dedique a temas de actuali-dade, que analice e achegue a contribucin dos mximos e mis destacados especialistas en temas como o dereito autonmico, as novas tecnoloxas, os retos da Administracin no sculo XXI, o estatuto dos empregados pblicos ou a ordenacin do territorio e o medio. E en especial, pretende reservarlle un espazo destacado Administracin local, aos seus funcionarios, ao rxime xurdico destas administracins e a problemas que lle afectan directamente, como a sa articulacin territorial, financiamento, rxime xurdico dos seus bens, urbanismo, etc. Os principais destinatarios desta revista son os empregados pblicos e os profesionais do sector privado que desenvolven as sas actividades no eido do dereito.En suma, pretende converterse na publicacin de dereito pblico de referencia da Comunidade Autnoma de Ga-licia, e ao tempo alcanzar as mis altas cotas de calidade cientfica. Actualmente atpase catalogada no Directorio Latindex e est includa na base de datos DICE (Difusin e Calidade Editorial das Revistas Espaolas de Humanida-des e Ciencias Sociais e Xurdicas - CSIC), REBUIN (Rede de Bibliotecas Universitarias) e DIALNET.

CONSELLO DE REDACCIN:Directora: Sonia Rodrguez-Campos Gonzlez, directora da Escola Galega de Administracin Pblica (Galicia, Espaa); codirector: Juan J. Raposo Arceo, UDC (Galicia, Espaa); secretario: Marcos Almeida Cerreda, USC (Galicia, Espaa). Vogais: Beatriz Allegue Requeijo, xefa do Gabinete de Asesoramento e Apoio Actualizacin Normativa da Asesora Xurdica da Xunta de Galicia (Espaa); Raquel Beln Bahillo Varela, subdirectora xeral de Xestin e Cooperacin Econmica coas Entidades Locais da Xunta de Galicia (Espaa); Jos Manuel Blanco Gonzlez, subdirector xeral de Anlise e Programacin da DX RREE e UE da Xunta de Galicia (Espaa); Jos Julio Fernndez Rodrguez, USC (Galicia, Espaa); Juan Jos Gallego Fouz, letrado do Consello Consultivo de Galicia (Espaa); Pablo Gonzlez Marias, UDC (Galicia, Espaa); Jacinto Lareo Jimnez, UVigo (Galicia, Espaa); Ana M. Lpez Guizn, letrada do Consello Consultivo de Galicia (Espaa); Antnio Cndido Macedo de Oliveira, Universidade do Minho (Braga, Portugal); Jess Martnez Girn, UDC (Galicia, Espaa); Luis Mguez Macho, USC (Galicia, Espaa); Montserrat M. Otero Oitavn, UVigo (Galicia, Espaa); Carlos Prez Gonzlez, tcnico xurista de Urbanismo do Concello de Sada (Galicia,Espaa); Manuel Pillado Quintns, director xeral da Asesora Xurdica da Xunta de Galicia (Espaa); Jos Antonio Redondo Lpez, USC e conselleiro maior do Consello de Contas (Galicia, Espaa); e Xos Antn Sarmiento Mndez, USC (Galicia, Espaa).

COMIT CIENTFICO: Jean-Bernard Auby, SciencesPo (Pars, Francia); Luis J. Bjar Rivero, Universidad Panamericana (Mxico); Roberto Blanco Valds, USC (Galicia, Espaa); M. Jos Bravo Bosch, UVigo (Galicia, Espaa); M. Pilar Canedo Arrillaga, Deustuko Unibertsitatea (Pas Vasco, Espaa); Pedro Costa Gonalves, UC (Coimbra, Portugal); Iigo del Guayo Castiella, Universidad de Almera (Andaluca, Espaa); Antonio Fernndez de Bujn y Fernndez, UAM (Madrid, Espaa); Juan Ramn Fernndez Torres, UCM (Madrid, Espaa); Giuseppe Franco Ferrari, Universita Luigi Bocconi (Miln, Italia); Jess A. Fuentetaja Pastor, UNED (Madrid, Espaa); Jos L. Garca-Pita y Lastres, UDC (Galicia, Espaa); Julio Gonzlez Garca, UCM (Madrid, Espaa); Vicente Gonzlez Rado, UDC (Galicia, Espaa); Carlos Lema Devesa, UCM (Madrid, Espaa); M. Beln Noguera de la Muela, UB (Barcelona, Espaa); Fernanda Paula Oliveira, UC (Coimbra, Portugal); Miguel A. Prez lvarez, UDC (Galicia, Espaa); Thomas Perroud, Universit Panthon-Sorbonne (Pars, Francia); Johann-Christian Pielow, RUB (Alemaa); Giuseppe Piperata, IUAV (Venecia, Italia); Ricardo Rivero Ortega, USAL (Castilla y Len, Espaa); Jaime Rodrguez-Arana Muoz, UDC (Galicia, Espaa); Joan Manuel Trayter Jimnez, UdG (Girona, Espaa); e Claudia Tubertini, UNIBO (Bolonia, Italia).

Entidade editora:ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIN PBLICA Ra de Madrid 2-4 As Fontias 15707 Santiago de Compostela (Galicia, Espaa) Tel. +34 981 546 040 - Fax +34 981 546 249 Web: http://egap.xunta.es/publicacions | correo-e: [email protected]

Periodicidade: semestral (xuo e decembro)Formato: en lia | papelISSN: 1132-8371Depsito legal: C-1.596-91 Traducin e supervisin lingstica: Ramiro Combo Garca (galego)Deseo cuberta: Campus na nube, slDeseo grfico e impresin: Campus na nube, sl

Siglas utilizadas:UDC: Universidade da CoruaUSC: Universidade de Santiago de CompostelaUVigo: Universidade de VigoUAM: Universidad Autnoma de MadridUB: Universitat de BarcelonaUCM: Universidad Complutense de MadridUdG: Universitat de GironaUNED: Universidad Nacional de Educacin a DistanciaUSAL: Universidad de SalamancaIUAV: Universit IUAV di VeneziaRUB: Ruhr-Universitt BochumUC: Universidade de CoimbraUNIBO: Universit di Bologna

A EGAP non se identifica necesariamente cos xuzos emitidos polos autores dos artigos que aparezan nesta revista, senn que sern nica e exclusivamente responsabilidade do ou dos seus autores. Ningunha parte desta revista poder ser reproducida sen o consentimento expreso dos titulares do copyright.

1991, ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIN PBLICA

53

Revista Galega de Administracin Pblica

Xaneiro xuo 2017

53

Sumario/Summary

1 ESTUDOS / STUDIES

PIZARRO NEVADO, RafaelSignificacin e claves da Lei de rxime xurdico do sector pblico . . . . . . . 11Significance and keys of the Legal regime of the public sector act

RODRGUEZ ALBN, VctorLimitacins e indemnizabilidade nas zonas de proteccin segundo a normativa estatal e autonmica de estradas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57Limitations and compensation possibilities in protection zones according to the state and autonomous community roads regulation

LLAD MARTNEZ, AlbertAs leis 39 e 40 de 2015 e as universidades pblicas: a sa exclusin da esfera da Administracin pblica e consecuencias derivadas . . . . . . . . 77Laws 39 and 40 of 2015 and public universities: their exclusion from the field of public Administration and derived consequences

NAVARRO GONZLEZ, RocoA motivacin dos actos de seleccin e perda da condicin de empregado pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109The motivation of the acts of selection and loss of the condition of public employee

LPEZ PORTAS, M. BegoaA constitucionalidade da reforma do sistema de execucin de sentenzas do Tribunal Constitucional espaol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131The constitutionality of the reform of the system of execution of sentences of the Spanish Constitutional Court

Revista Galega de Administracin Pblica

ISSN: 1132-8371

Nm. 53, xaneiro xuo 2017 \ Number 53, January June 2017

6 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Nm . 53 (xaneiro-xuo 2017)

2 NOTAS / NOTES

LPEZ-VEIGA BREA, JorgeA contratacin pblica de servizos s persoas tras a aprobacin das directivas europeas de cuarta xeracin . Un novo horizonte nas polticas sociais autonmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155Public procurement of services to the person after the passing of fourth-generation public procurement. A new forecast on regional social politics

RAPOSO ARCEO, Juan | DA SILVA FARIA, M. JosEvoluo da legislao ambiental no mbito do Planeamento florestal portugus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177Evolution of environmental legislation in the field of Portuguese forestry planning

RODRGUEZ MARTN-RETORTILLO, Rosa M.Tendencias recentes en materia de conciliacin da vida laboral, familiar e persoal na Administracin pblica en Espaa e en Galicia . . . . 211Recent trends in work-life balance in the public Administration of Spain and Galicia

DE COMINGES CCERES, FranciscoXurisprudencia contencioso-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227Contentious-administrative jurisprudence

3 RECENSINS / REVIEWS

GMEZ DEL PULGAR FERRERO, AriadnaCobreros Mendazona, E .: Responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unin Europea, Iustel, Madrid, 2015, 239 pp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265Cobreros Mendazona, E.: Responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unin Europea, Iustel, Madrid, 2015, 239 pp.

GARCA RODRGUEZ, DianaAlmeida Cerreda, M ., e Mguez Macho, L . (dirs .): La actualizacin de la Administracin electrnica, Andavira, Santiago de Compostela, 2016, 248 pp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271Almeida Cerreda, M. and Mguez Macho, L. (dirs): La actualizacin de la Administracin electrnica, Andavira, Santiago de Compostela, 2016, 248 pp.

ANEIROS GONZLEZ, MaraSarmiento Mndez, J . A . (coord .): Manual AELPA del parlamentario, Editorial Wolters Kluwer, Madrid, 2016, 363 pp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275Sarmiento Mndez, J. A. (coord.): Manual AELPA del parlamentario, Editorial Wolters Kluwer, Madrid, 2016, 363 pp.

7REGAP | ISSN: 1132-8371 | Nm . 53 (xaneiro-xuo 2017)

MGUEZ MACHO, LuisMasucci, A .: Le Cassazioni amministrative . Le esperienze tedesca e francese, Giuffr Editore, Milano, 2016, 144 pp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279Masucci, A.: Le Cassazioni amministrative. Le esperienze tedesca e francese, Guiffr Editore, Milan, 2016, 144 pp.

cin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracina Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galde Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Anistracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Administcin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracina Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galde Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Anistracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Administcin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracina Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galde Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Anistracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Administcin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracina Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galde Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Anistracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Administcin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracina Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galde Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Anistracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Administcin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracina Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galde Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Anistracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Administcin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracina Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galde Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Anistracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Administcin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracina Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galde Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Anistracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Administcin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracina Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galde Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Anistracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Administcin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracina Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galde Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Anistracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Administcin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracina Galela de Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galde Administracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Anistracin Pblica Revista Galela de Administracin Pblica Revista Galega de Administ

53

Estudos

1

REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIN PBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Nm. 53

11

53

ESTU

DO

S

Significacin e claves da Lei de rxime xurdico do sector pblicoSignificacin y claves de la Ley de rgimen jurdico del sector pblicoSignificance and keys of the Legal regime of the public sector act

RAFAEL PIZARRO NEVADO*

Profesor titular de Dereito AdministrativoUniversidade de Crdoba (Andaluca, Espaa)[email protected]

Recibido: 07/05/2017 | Aceptado: 20/06/2017

Resumo: Tras a entrada en vigor da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de rxime xurdico do sector pblico, pode facerse unha valoracin das razns da reforma, da tcnica empregada e do seu heteroxneo contido. Consttase o limitado alcance da reforma, que asume no fundamental os contidos das leis que substite para perfeccionalos, buscando un funcionamento mis eficaz e eficiente do conxunto das administracins pblicas, pero sen introducir reformas de gran calado, as como as dificultades que formula a sa entrada en vigor graduada e o complexo sistema de adaptacin das entidades existentes nova norma, que provoca unha grande incerteza sobre o rxime xurdico de moitas entidades durante ese dilatado perodo.Palabras clave: organizacin administrativa, sector pblico, relacins interadministrativas, infraccins e sancins ad-ministrativas, responsabilidade patrimonial, convenios administrativos.

Resumen: Tras la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de rgimen jurdico del sector pblico, puede hacerse una valoracin de las razones de la reforma, de la tcnica empleada y de su heterogneo contenido. Se cons-tata el limitado alcance de la reforma, que asume en lo fundamental los contenidos de las leyes que sustituye para perfeccionarlos, buscando un funcionamiento ms eficaz y eficiente del conjunto de las administraciones pblicas, pero sin introducir reformas de gran calado, as como las dificultades que plantea su entrada en vigor escalonada y el complejo sistema de adaptacin de las entidades existentes a la nueva norma, que provoca una gran incertidumbre sobre el rgimen jurdico de muchas entidades durante ese dilatado perodo.Palabras clave: organizacin administrativa, sector pblico, relaciones interadministrativas, infracciones y sanciones administrativas, responsabilidad patrimonial, convenios administrativos.

Abstract: Following the entry into force of Law 40/2015, of 1 October, on the legal regime of the public sector, an as-sessment can be made of the reasons for the reform, the technique used and its heterogeneous content. It verifies the limited extension of the reform, which basically assumes the content of the replaced laws in order to improve them,

* Universidade de Crdoba. Grupo de Investigacin da Junta de Andaluca SEJ-196. Proxecto de Investigacin do Ministerio de Economa e Competitividade DER 2015/67685).

12

Significacin e claves da Lei de rxime xurdico do sector pblico

REGAP | ISSN: 1132-8371 | Nm . 53 (xaneiro-xuo 2017)

seeking for a more effective and efficient functioning of the public administrations, but without introducing major reforms; and the difficulties involved in its staged entry into force and the system of adaptation of existing entities to the new regulation, which causes great uncertainty about the legal regime of many entities during that long period.Key words: administrative organisation, public sector, inter-administrative relations, administrative offenses and pe-nalties, administrative responsibility, administrative agreements.

Sumario: 1 A reforma do rxime xurdico das administracins pblicas e do procedemento administrativo comn. 1.1 Razns e consecuencias dunha tramitacin precipitada. 1.2 Unha reprochable separacin en das leis. 1.3 A controver-tida competencia estatal. 1.4 O limitado alcance subxectivo da reforma. 2 Unha reforma organizativa de pouco calado. 3 Rxime dos rganos administrativos. 3.1 Tcnicas de alteracin do exercicio da competencia. 3.2 rganos colexiados. 4 A Administracin xeral do Estado. 5 O sector pblico institucional. 5.1 Regulacin bsica sobre o sector pblico ins-titucional. 5.1.1 A supervisin continua. 5.1.2 O Inventario de entidades do sector pblico estatal, autonmico e local. 5.1.3 Os consorcios. 5.2 O sector pblico institucional da Administracin xeral do Estado. 5.2.1 Tipoloxa dos entes do sector pblico institucional estatal. 5.2.2 Control de eficacia e supervisin continua. 5.2.3 Os organismos pblicos. 5.2.4 As sociedades mercants estatais. 5.2.5 As fundacins do sector pblico estatal. 6 Os principios da potestade sancionadora. 7 A responsabilidade das administracins pblicas. 8 O funcionamento electrnico do sector pblico. 9 Os convenios. 10 As relacins interadministrativas. 11 Valoracin final. 12 Bibliografa.

1 A reforma do rxime xurdico das administracins pblicas e do procedemento administrativo comn

A recente entrada en vigor da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de rxime xurdico do sector pblico, permite facer unha primeira valoracin do seu contido e dos desafos que suscita . Facmolo condicionados pola extensin propia dun artigo de revista, que non permite analizar en profundidade a totalidade de institucins afectadas, que son moitas e moi heteroxneas . Ofrcese unicamente unha descricin xeral das sas caractersticas e contidos, dando conta das novidades mis relevantes e das crticas que xerou1 .

Con carcter preliminar, cmpre facer unhas consideracins xerais sobre as razns da reforma e a tcnica empregada, que mereceron un xuzo negativo da doutrina desde a presentacin dos anteproxectos de lei . Cuestionouse a sa oportunidade, a artificiosa e falida separacin en dous textos legais do organizativo e o procedemental e o tratamento dado a moitas das institucins reguladas2 .

1 Para unha anlise mis detida das moitas cuestins que suscita a LRXSP, pode consultarse a bibliografa que se cita nas seguintes pxinas. Entre as obras de alcance xeral poden sinalarse as seguintes: GAMERO CASADO, E. (dir.), Tratado de procedimiento administrativo comn y rgimen jurdico bsico del sector pblico, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017; GOSLBEZ PEQUEO, H. (dir.), El nuevo rgimen jurdico del sector pblico, Wolters Kluwer, Madrid, 2016; GOSLBEZ PEQUEO, H. (dir.), La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de rgimen jurdico del sector pblico y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016; LPEZ MENUDO, F. (dir.), Innovaciones en el procedimiento administrativo comn y el rgimen jurdico del sector pblico, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016; VELASCO CABALLERO, F. (coord.), Rgimen jurdico y procedimiento administrativo de los gobiernos locales. La aplicacin a las entidades locales de las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, Instituto de Derecho Local, Madrid, 2016. Tamn son de interese os nmeros monogrficos das seguintes revistas: Docu-mentacin Administrativa. Nueva poca, n. 2, 2015, dedicado aos proxectos de Lei de rxime xurdico do sector pblico e do procedemento administrativo comn das administracins pblicas; e El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, n. 63, 2016, sobre as novas leis de procedemento administrativo comn e de rxime xurdico do sector pblico.

2 Como mostra, poden citarse as anlises dos proxectos de Lei de rxime xurdico do sector pblico e do procedemento administrativo comn das administracins pblicas publicadas en Documentacin Administrativa. Nueva poca, n. 2, 2015; ou o de SNCHEZ MORN, M., Una reforma precipitada, o la desarticulacin gratuita del rgimen jurdico de las administraciones pblicas, El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, n. 56, 2015, pp. 18-27. LPEZ MENUDO mis moderado na sa valoracin da oportunidade das leis, anda que se mostra bastante crtico sobre a sa correccin tcnica (Significacin de los conceptos de procedimiento comn y de rgimen jurdico. Razones y sinrazones de la reforma, Innovaciones en el procedimiento administrativo comn y el rgimen jurdico del sector pblico, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, p. 16).

13

Rafael Pizarro Nevado

ESTU

DO

S


1.1 Razns e consecuencias dunha tramitacin precipitada

Unha das crticas mis recorrentes foi que a reforma responda case exclusivamente a preocu-pacins de carcter continxente . Para consolidar a senda de crecemento econmico, Espaa incluu no Programa Nacional de Reformas de 2015, como unha das reformas estruturais bsicas no eixe de reforma das administracins pblicas, a promulgacin dunha nova Lei de procedemento administrativo e dunha nova Lei de rxime xurdico do sector pblico con dous obxectivos declarados: fomentar a Administracin electrnica e crear un mbito regulatorio mis favorable actividade econmica, para reducir as cargas administrativas que soportaban os cidadns e as empresas . O programa foi presentado s institucins comunitarias o 30 de abril, e o 15 de maio a Comisin fixo pblicas unhas recomendacins en que recoeca que Espaa fixera algns progresos en temas lexislativos e de mellora da Administracin, pero sinalaba que en moitos casos eses avances foran limitados . Isto podera explicar en parte por que os proxectos de lei tiveron unha tramitacin parlamentaria tan acelerada3, cunha discusin inconsistente ao seu paso pola Comisin de Facenda e Administracins Pblicas con competencia plena . Con mnimas emendas, os proxectos superaron o trmite e o 2 de outubro publicronse no Boletn Oficial del Estado a Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo comn das administracins pblicas (LPAC), e a Lei 40/2015, do 1 de outubro, de rxime xurdico do sector pblico (LRXSP) .

Esa urxencia impediu a participacin no proceso da doutrina administrativista e dos opera-dores xurdicos que deban aplicalas . De existir o desexable dilogo co lexislador, co sosego que require unha reforma dos elementos estruturais do dereito pblico e do funcionamento do sector pblico, os anteproxectos enriqueceranse cunha visin mis ampla, maior ambi-cin nos obxectivos e unha correccin tcnica da que carecen os textos resultantes en non poucos aspectos .

1.2 Unha reprochable separacin en das leis

Tamn coinciden as crticas nas dificultades derivadas da separacin da nova regulacin en das leis consonte un criterio artificioso, que nin sequera sempre respectado polo lexislador4 . Para entender as razns desa divisin, cmpre de novo traer a colacin o proceso de reforma das administracins pblicas promovido polo Goberno de Espaa entre as medidas para combater a crise econmica iniciada en 2009, aumentando a competitividade econmica e a sustentabilidade fiscal . Anda que por simplificar se afirma que ambas as das leis son froito do Informe da Comisin para a Reforma das Administracins Pblicas o coecido como Informe CORA, en realidade deben enmarcarse nun proceso mis amplo de racionalizacin do sector pblico estatal, autonmico e local iniciado en 2010, que explica os obxectivos e principios da LRXSP5 e do propio Informe CORA . Neste ltimo propase a elaboracin dun

3 Sobre o procedemento de aprobacin seguido e as razns desa prsa, vid. GAMERO CASADO, E., Encuadre de la nueva legislacin en el acervo del derecho administrativo, Tratado de Procedimiento Administrativo Comn y Rgimen Jurdico Bsico del Sector Pblico, Tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 111-117.

4 Vid. PIZARRO NEVADO, R., Disposiciones generales, principios de actuacin y funcionamiento del sector pblico, El nuevo rgimen jur-dico del sector pblico, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 19-21.

5 Para contextualizar a LRXSP no dito proceso de reforma do sector pblico, vid. LPEZ BENTEZ, M., Reestructuracin de la Administracin Estatal y de las Administraciones Autonmicas, Las reformas administrativas de la crisis, Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor, 2017, pp. 211-237; LVAREZ FERNNDEZ, M., Organizacin y funcionamiento del sector pblico institucional en la Ley 40/2015, Revista Gene-ral de Derecho Administrativo, n. 43, 2016, pp. 4-8.

14



marco normativo comn a todas as administracins pblicas para dotalo de maior coherencia e evitar a profusin normativa caracterstica deste sector . Con ese propsito aprobronse a LPAC e a LRXSP . A segunda deba servir tamn para reformar a organizacin do sector pblico e impulsar a Administracin electrnica .

O primeiro dos obxectivos, o que persegua maior sistematizacin e coherencia no ncleo do dereito administrativo, non se alcanzou; entre outras cousas, pola artificiosa separacin dos seus contidos . Non doado entender as razns desa fragmentacin . Anda que na exposicin de motivos de ambas as das leis se explica que a LPAC contn as regras que ordenan as relacins dos cidadns coas administracins pblicas (relacins ad extra), con especial atencin ao uso nas ditas relacins dos medios electrnicos, mentres que a LRXSP comprende a lexislacin bsica sobre o rxime xurdico aplicable a todas as administracins pblicas, o rxime xurdico propio da Administracin xeral do Estado e as relacins interad-ministrativas, o certo que a distribucin de contidos non sempre responde a ese criterio e as leis resultantes non son compartimentos estancos . As das estn ateigadas de remisins recprocas6 e en moitas materias o que cada unha delas incle unha regulacin parcial que se debe completar co disposto na complementaria (v. gr. funcionamento electrnico), polo que ao final imposible entender a LRXSP sen a referencia constante LPAC .

Por se fose pouco, o lexislador non sempre respectou o criterio escollido para determinar a localizacin de certos contidos, xa que non permite unha insercin doada na nova rede legal de institucins que non responden a esa lxica7 . Isto moi evidente no ttulo preliminar da LRXSP, en materias como a potestade sancionadora, a responsabilidade patrimonial ou o funcionamento electrnico das administracins pblicas . Na LRXSP atpanse contidos que, de acordo co expresado nas exposicins de motivos, deberan atoparse na LPAC8 .

Ademais, a criticable separacin ten outras consecuencias negativas, posto que como se comprobar mis adiante tamn dificulta a identificacin das normas que teen carcter bsico, polo que non pode afirmarse sinxelamente que a regulacin resultante sexa mis sistemtica, coherente nin ordenada9 . As dificultades interpretativas poderan agudizarse cando no futuro se modifique calquera dos dous textos legais, xa que o outro necesariamen-te se ver afectado de forma mis ou menos directa . Se non se ten isto en consideracin, xerarase anda mis confusin e inseguridade xurdica .

6 Hai remisins expresas ao disposto na LPAC, por exemplo, nos artigos 19, 25, 28, 32, 36, 73, 89, 99, 104 e 110 LRXSP.

7 Adverta, por exemplo, o Consello de Estado sobre os efectos negativos que a nova sistemtica a ter sobre os contidos da Lei 11/2007, do 22 de xuo, de acceso electrnico dos cidadns aos servizos pblicos e do Real decreto 1671/2009, do 6 de novembro, que a desenvolve parcialmente. Ambos os dous ofrecen unha visin de conxunto do uso de medios electrnicos nas relacins entre os cidadns e as administracins pblicas e destas entre si que, non obstante, se esvaece nos anteproxectos de Lei de rxime xurdico do sector pblico e de procedemento administrativo comn, a consecuencia da escisin e reparticin entre ambos os dous da materia regulada a prol dunha pretendida separacin entre aspectos orgnicos e procedementais.

8 o caso, por exemplo, do artigo 4 LRXSP, que leva por ttulo Principios de intervencin das administracins pblicas para o desenvolve-mento dunha actividade e contn regras sobre unha manifestacin da actividade administrativa que afecta directamente aos cidadns, xa que esta pode limitar o exercicio de dereitos individuais ou colectivos ou exixir o cumprimento de requisitos para o desenvolvemento dunha actividade, polo que de acordo coa sistemtica da reforma se deberan incorporar LPAC. Sobre o contido e alcance do artigo 4 LRXSP, vid. PIZARRO NEVADO, R., Disposiciones generales, principios de actuacin y funcionamiento del sector pblico, cit., pp. 43-45.

9 SNCHEZ MORN cualifcaa de sistemtica deplorable (Una reforma precipitada, o la desarticulacin gratuita del rgimen jurdico de las administraciones pblicas, cit., p. 21).

15


ESTU

DO

S


1.3 A controvertida competencia estatal

Antes de entrar no contido da LRXSP, preciso reflexionar sobre os ttulos competenciais empregados polo Estado, enunciados na disposicin derradeira dcimo cuarta de forma con-fusa, o que provoca unha innecesaria escuridade para o intrprete; e sobre a minuciosidade da regulacin aprobada nalgns preceptos aos que se lles atribe carcter bsico, que exixe comprobar se o seu contido permite tal cualificacin10 .

Para a aprobacin da LRXSP, o Estado invoca indiscriminadamente tres ttulos competenciais, sen precisar que preceptos se fundamentan en cada un deles . Na disposicin derradeira dcimo cuarta indcase que a lei se dita ao abeiro do disposto no artigo 149 .1 .18 . da Cons-titucin espaola, que lle atribe ao Estado competencia exclusiva sobre as bases de rxime xurdico das administracins pblicas, as como ao abeiro do previsto no artigo 149 .1 .13 ., relativo s bases e coordinacin da planificacin xeral da actividade econmica, e do artigo 149 .1 .14 ., relativo facenda pblica xeral . O razoable tera sido enumerar a continuacin os preceptos bsicos, indicando o ttulo competencial que lles d cobertura . En lugar diso, na disposicin derradeira dcimo cuarta indcanse os preceptos que non teen carcter bsico e aplcanse Administracin xeral do Estado e ao sector pblico estatal, do que se pode deducir que o resto dos artigos si deberan telo . Esta particular forma de identificar o contido bsico da lei (que o exixido pola xurisprudencia constitucional) podera ter certa lxica se a maior parte dos seus preceptos tivesen ese carcter e fosen menos os preceptos de carcter non bsico . Pero non as, senn todo o contrario, como se comproba cunha rpida lectura do apartado segundo da disposicin derradeira dcimo cuarta . S teen o carcter de lexislacin bsica os preceptos do ttulo preliminar (salvo a subseccin 2 . da seccin 3 . do captulo II, que a referida aos rganos colexiados da Administracin xeral do Estado), parte do ttulo II (captulos I e VI e os artigos 129 e 134, sobre fundacins), o ttulo III (dedicado s relacins interadministrativas) e algunhas disposicins adicionais, transitoria e derradeiras . A maior parte dos preceptos da LRXSP regula unicamente a organizacin e o funcionamento da Administracin xeral do Estado e do seu sector pblico institucional .

Case todos os preceptos con carcter bsico atopan cobertura no artigo 149 .1 .18 . CE . A referencia ao artigo 149 .1 .14 . s d cobertura modificacin da Lei 47/2003, do 26 de novembro, xeral orzamentaria (LXO), contida na disposicin derradeira oitava; e a referencia ao artigo 149 .1 .13 . CE, que lle recoece ao Estado competencia sobre as bases e a coor-dinacin da planificacin xeral da actividade econmica11, dara cobertura exclusivamente modificacin da Lei 20/2015, do 14 de xullo, de ordenacin, supervisin e solvencia das

10 Vid. GAMERO CASADO, E., La estructura de la legislacin sobre procedimientos administrativo comn y rgimen jurdico bsico del sector pblico y sus criterios de aplicacin, Tratado de procedimiento administrativo comn y rgimen jurdico bsico del sector pblico, Tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 154-192; oo PIZARRO NEVADO, R., Disposiciones generales, principios de actuacin y funcionamiento del sector pblico, cit., pp. 22-26.

11 Non pode adoptarse unha lectura excesivamente ampla do artigo 149.1.13. CE, que ten como obxecto caracterstico a actividade eco-nmica privada, mis que a racionalizacin das estruturas administrativas. O artigo 149.1.13. CE autoriza o Estado a fixar as lias directrices e os criterios globais de ordenacin de sectores econmicos concretos, as como as previsins de accins ou medidas singulares que sexan necesarias para alcanzar os fins propostos dentro da ordenacin de cada sector [STC 34/2013, do 14 de febreiro, FX 4 b)]. Pero a eficiencia no uso dos recursos pblicos, que unha exixencia constitucional, debe ser un obxectivo de cada Administracin pblica no exercicio das sas respectivas competencias sobre organizacin, procedementos, empregados, bens e facenda. O Estado poder impor medidas con ese fin constitucional con base no artigo 149.1.18. e 14. CE, como declarou o TC en sentenzas como as SSTC130/2013 (FFXX 5 a 8) e 135/2013 (FX 3), que descartaron encadrar a controversia competencial suscitada pola Lei xeral de subvencins no apartado 13 do artigo 149.1 CE. Nos mesmos termos pronunciouse nas SSTC 156/2015, do 9 de xullo (FX 8) e 41/2016, do 3 de marzo (FX 3.c).

16



entidades aseguradoras e reaseguradoras (disposicin derradeira undcima)12 . O resto dos preceptos declarados bsicos, segundo precisa a disposicin derradeira dcimo cuarta, atoparan cobertura na competencia do Estado para fixar as bases do rxime xurdico das administracins pblicas, que lle permite establecer principios e regras bsicas sobre aspectos organizativos e de funcionamento de todas as administracins pblicas (STC 32/1981, FX 6 .) . En virtude dese ttulo, o Estado pode establecer os elementos esenciais que garantan un rxime xurdico unitario aplicable a todas as administracins pblicas, o que leva con-sigo que a competencia autonmica para determinar o rxime xurdico da organizacin e funcionamento da sa propia Administracin non ten carcter exclusivo, senn que debe respectar e, se o caso, desenvolver as bases establecidas polo Estado (STC 227/1988, FX 24, e 50/1999, FX 3) .

Cmpre lembrar que este ttulo competencial se interpretou extensivamente para permitir-lle ao Estado lexislar tamn sobre os aspectos bsicos de materias que, anda non estando expresamente consideradas no artigo 149 .1 .18 . CE, son institucins fundamentais da orde xurdico-administrativa . Na STC 130/2013, ditada no recurso de inconstitucionalidade in-terposto contra a Lei 38/2003, do 27 de novembro, xeral de subvencins, afirmbase que a competencia do Estado regulada no artigo 149 .1 .18 . CE non se circunscribe ao rxime xurdico dos rganos e entes administrativos, pois dentro do concepto funcionamento incardnanse as actividades xurdicas tpicas a travs das cales as administracins pblicas desenvolven a sa funcin constitucional de satisfaccin dos intereses xerais (artigo 103 .1 da Constitucin), como eran neste caso as subvencins, pero o mesmo razoamento podera estenderse sen dificultade potestade sancionadora13 .

Mis sorprendente anda resulta que non se aluda na disposicin derradeira dcimo cuarta a outros ttulos competenciais que deberan servir de fundamento a un bo nmero de pre-ceptos da LRXSP, como o que lle atribe ao Estado competencia exclusiva para establecer o sistema de responsabilidade de todas as administracins pblicas, tamn includo no artigo 149 .1 .18 . CE, cando si se invoca na disposicin derradeira primeira da LPAC . unha mostra mis do descoido con que se realizaron as numerosas modificacins durante a trami-tacin parlamentaria, xa que se trasladaron LRXSP as previsins sobre a responsabilidade patrimonial das administracins pblicas, pero non se fixo o mesmo coa referencia ao ttulo competencial que permite aprobar esa regulacin . Malia iso, a omisin non afecta validez desas disposicins (SSTC 133/1997, 233/1999 e 141/2014) .

De maior relevancia prctica son as dbidas sobre o carcter bsico de certos preceptos . Uns conteen unha regulacin demasiado detallada, posto que a LRXSP incorpora precisins que ata a sa entrada en vigor estaban recollidas en simples normas regulamentarias . Outros son de aplicacin unicamente Administracin xeral do Estado e aos entes de dereito pblico vinculados ou dependentes dela, polo que non poden considerarse bases de rxime xurdi-

12 Non servira o dito ttulo para fundamentar a reforma da Lei 22/2003, do 9 de xullo, concursal, contida na disposicin derradeira cuarta. No seu momento, a Lei concursal aprobouse ao abeiro da competencia que lle corresponde ao Estado conforme o artigo 149.1.6. e 8. CE, polo que en boa lxica a modificacin que agora se produce debera sosterse nos mesmos ttulos competenciais. A LRXSP non alude non obstante a ningn deses ttulos competenciais.

13 LPEZ MENUDO criticou duramente que os principios da potestade sancionadora se regularan ao abeiro da competencia estatal para esta-blecer as bases do rxime xurdico das administracins pblicas, por entender que non cabe que as comunidades autnomas desenvolvan a definicin mesma dos principios. Por iso, sostn que esa regulacin atopa mellor acomodo na competencia estatal sobre procedemento administrativo comn (Significacin de los conceptos de procedimiento comn y de rgimen jurdico. Razones y sinrazones de la refor-ma, cit., p. 36).

17


ESTU

DO

S


co das administracins pblica14 . Dos dous problemas o primeiro o de maior gravidade, dado que o exhaustivo da regulacin dalgunhas cuestins s que se lles atribe o carcter de lexislacin bsica contrario orde constitucional de competencias por reducir exaxe-radamente as posibilidades de desenvolvemento da lexislacin autonmica e a potestade de autoorganizacin das entidades que deben aplicala . Cando o Estado aproba as bases do rxime xurdico das administracins pblicas, non pode esgotar o contido da materia regulada, nin inclur elementos que non sexan fundamentais ao esquema de organizacin e funcionamento das administracins pblicas (SSTC 130/2013, 141/2014 e as que nela se citan) . Como teremos ocasin de comprobar, a regulacin de certos aspectos dos convenios ou dos rganos colexiados desborda o contido das bases que pode ditar o Estado15 .

1.4 O limitado alcance subxectivo da reforma

Seguindo unha tendencia constante nas ltimas leis administrativas, o mbito subxectivo da LRXSP determnase mediante o concepto de sector pblico, que engloba as administracins pblicas cos seus entes institucionais, non s os de natureza xurdico-administrativa16 (artigo 2) . Pero en realidade a regulacin contida na LRXSP non resulta de aplicacin totalidade destes entes . A maior parte desa regulacin s se aplica Administracin xeral do Estado e ao seu sector pblico institucional . Sen prexuzo da aplicacin supletoria deses preceptos, o resto das administracins pblicas e os entes que integran os seus respectivos sectores pblicos s estn suxeitos aos artigos que teen carcter de bases do rxime xurdico das administracins pblicas (disposicin derradeira dcimo cuarta), nos termos xa explicados .

Pero que tampouco os preceptos de carcter bsico son aplicables totalidade dos entes do sector pblico . A LRXSP configura distintos estatutos en funcin da natureza xurdica dos suxeitos regulados17 . Se se toma como exemplo o ttulo preliminar, pode comprobarse que a maior parte do seu articulado se aplica unicamente s administracins pblicas, concepto que incle a Administracin xeral do Estado, as administracins das comunidades autnomas e as entidades que integran a Administracin local, as como os organismos pblicos e enti-

14 As sucede, por exemplo, cos pargrafos segundo e terceiro do artigo 9.1, o artigo 13.3 ou o artigo 50.2.d), anda que non son os nicos.

15 As o advertiu tamn o Consello de Estado, que afirmaba no seu ditame sobre a LRXSP: O anteproxecto sometido a consulta caracterzase, en realidade, por refundir nun s corpo legal as disposicins normativas en materia de organizacin administrativa xa en vigor e proceder a un maior desenvolvemento normativo destas que, en ocasins, resulta excesivo para unha norma con rango de lei de alcance xeral como a examinada, igual que o a exposicin de motivos que a precede. E recrdase no mesmo ditame que a diferente natureza e funcin dunhas e outras normas, en razn do seu mbito leis xerais, leis especiais e do seu rango leis, regulamentos, debe ter un reflexo obrigado no seu contido: en tal sentido, as normas con rango de lei de alcance xeral deben limitarse a regular os aspectos fundamentais da materia que sexa obxecto destas, deixando para as leis especiais de carcter sectorial ou remitindo s disposicins de natureza regula-mentaria o tratamento ou o desenvolvemento daquelas cuestins que, polo seu carcter mis especfico, non deben figurar na lexislacin xeral. [...] En definitiva, tan censurable pode resultar que as normas xerais dunha determinada materia se recollan en leis especiais ou en disposicins de carcter regulamentario como que aspectos accesorios ou accidentais mis propios destas se trasladen s leis de alcance xeral. Sobre o alcance da competencia estatal nesta materia, vid. COSCULLUELA MONTANER, L., La jurisprudencia del Tribunal Constitu-cional sobre la competencia de organizacin de las comunidades autnomas, Administracin y Justicia. Un anlisis jurisprudencial. Liber Amicorum Toms-Ramn Fernndez, volumen I, Civitas, Madrid, 2012, pp. 123-140.

16 Cmpre destacar en todo caso que os conceptos legais de sector pblico na LRXSP, na LXO, no Real decreto lexislativo 3/2011, do 14 de novembro, polo que se aproba o texto refundido da Lei de contratos do sector pblico (TRLCSP), ou na Lei orgnica 2/2012, do 27 de abril, de estabilidade orzamentaria e sustentabilidade financeira, entre outras, non coinciden, senn que presentan notables diverxencias que impiden unha interpretacin conxunta e dificultarn atopar unha resposta axeitada naquelas cuestins en que poidan concorrer varios deses corpos legais.

17 Vid. BOTO LVAREZ, A., La nocin de sector pblico institucional: aplauso, crtica y desconcierto, Documentacin Administrativa. Nueva poca, n. 2, 2015, p. 2; SNCHEZ MORN, M., La regulacin del sector pblico institucional en el proyecto de Ley de rgimen jurdico del sector pblico, Documentacin Administrativa. Nueva poca, n. 2, 2015.

18



dades de dereito pblico vinculados ou dependentes das administracins pblicas18 (artigo 2 .3 LRXSP) . Non se aplicara nin s entidades de dereito privado vinculadas ou dependentes das administracins pblica19 nin s universidades pblicas20 (artigo 2 .2 LRXSP) .

E o mesmo sucede practicamente co resto da LRXSP, xa que o artigo 2 .2 .b) LRXSP s previu que as entidades de dereito privado vinculadas ou dependentes das administracins pblicas queden suxeitas ao disposto nas normas desta lei que especificamente se refiran a estas . A falta de previsin especfica, as entidades de dereito privado s quedan sometidas na sa actuacin aos principios previstos no artigo 3 e, en todo caso, cando exerzan potestades administrativas . Sen entrar agora a considerar esta ltima singularidade, que en calquera caso ser algo excepcional, o certo que son poucas as referencias s sociedades mercants e s fundacins do sector pblico, e na sa maior parte teen por obxecto as do sector p-blico estatal . Polo tanto, respectando os principios recollidos no artigo 3 LRXSP, moi ampla a liberdade do lexislador autonmico para configurar o rxime xurdico dos entes privados dependentes de administracins non estatais .

Por ltimo, hai que destacar tamn que a vontade de homoxeneizar o rxime das entidades que integran o sector pblico estatal se viu debilitada pola necesidade apreciada polo lexislador de manter un bo nmero de estatutos especiais para determinados rganos e entidades, aos que non se aplica directamente a LRXSP, nin sequera os preceptos que teen atribudo o carcter de bases do rxime xurdico das administracins pblicas, malia que todos estes entes encaixaran sen esforzo no concepto de Administracin pblica do artigo 2 .3 LRXSP . A moitos deles aplcaselles a LRXSP s con carcter supletorio mentres esa aplicacin non sexa incompatible coa sa natureza xurdica ou as funcins que tean atribudas21 . Noutras ocasins, a LRXSP expresamente excle do seu mbito de aplicacin os ditos rganos ou entidades22 .

18 En relacin con este ltimo concepto, desconcerta a utilizacin que se fai do concepto de Administracin pblica en varios captulos da LRXSP, nos cales erroneamente son mencionadas ao lado de entes que en sentido estrito se integran dentro desa categora. Pdese pr como exemplo o captulo V do ttulo preliminar, dedicado ao funcionamento electrnico do sector pblico. Nos seus artigos 40, 41, 42 e 45 aldese unicamente s administracins pblicas, mentres que nos artigos 38 e 39 se mencionan as administracins pblicas xunto aos organismos pblicos e entidades de dereito pblico, esquecendo que de conformidade co artigo 2.3 LRXSP os ltimos estn includos no primeiro concepto. E a mesma inexactitude conceptual se produce nos artigos 42, 43 e 44, que se aplicaran s actuacins dunha Administracin pblica, rgano, organismo pblico ou entidade de dereito pblico. E a mesma conclusin habera que manter noutros casos en que se repite este tipo de imprecisins, como por exemplo en moitos dos preceptos que regulan os convenios administrativos. Entendo que esa inexactitude non debe interpretarse no sentido de que os preceptos dos cales non se mencionan os entes instrumentais se apliquen unicamente s administracins territoriais.

19 Por oposicin aos conceptos de organismos pblicos e entidades de dereito pblico que se inclen na letra a), o apartado b) do artigo 2.2 LRXSP debe referirse s sociedades mercants e s fundacins vinculadas ou dependentes das administracins pblicas, que son os entes constitudos con forma xurdico-privada.

20 Tampouco existe un nico estatuto para as entidades do sector pblico institucional que non son administracins pblicas, porque o mesmo artigo 2 asgnalles distinto rxime s entidades de dereito privado vinculadas ou dependentes das administracins pblicas (letra b) do apartado segundo) e s universidades pblicas (letra c) do apartado segundo). En relacin con estas ltimas, chama a atencin que se lles negue a condicin de Administracin pblica cando si se lles recoece noutras leis administrativas como no TRLCSP ou no EBEP. E tampouco resulta correcta a sa inclusin no sector pblico institucional. Sobre as implicacins desta cualificacin e as dificultades que formular, vid. PIZARRO NEVADO, R., Disposiciones generales, principios de actuacin y funcionamiento del sector pblico, cit., pp. 31 e 32; ou TARDO PATO, J. A., Tiene sentido que las universidades pblicas dejen de ser administraciones pblicas en las nuevas leyes del sector pblico y de procedimiento administrativo comn?, Documentacin Administrativa. Nueva poca, n. 2, 2015.

21 As sucede por exemplo coas autoridades portuarias e o organismo pblico Portos do Estado (disposicin adicional duodcima), a Axencia Estatal de Administracin Tributaria (disposicin adicional dcimo stima) ou o Centro Nacional de Intelixencia (disposicin adicional dci-mo oitava), entre outros. Sobre o rxime aplicable a estes e os demais entes, vid. PIZARRO NEVADO, R., Disposiciones generales, principios de actuacin y funcionamiento del sector pblico, cit., pp. 33-38.

22 o caso da organizacin militar e as delegacins de Defensa, s que non se lles aplica a LRXSP (disposicin adicional dcimo cuarta). A or-ganizacin militar rxese pola sa lexislacin especfica e polas bases establecidas na Lei orgnica 5/2005, do 17 de novembro, da defensa nacional. Pola sa banda, as delegacins de Defensa permanecern integradas no Ministerio de Defensa e rexeranse pola sa normativa

19


ESTU

DO

S


2 Unha reforma organizativa de pouco caladoTampouco moi innovadora a regulacin sobre organizacin administrativa . A LRXSP non modificou no esencial a concepcin de Administracin pblica, nin a estrutura de sector pblico, nin os modelos de relacins interadministrativas . Rebaixando as exaxeradas afirma-cins da exposicin de motivos, que anunciaba unha reforma integral da organizacin e funcionamento das administracins, o lexislador segue a senda da continuidade, refundindo os contidos organizativos da Lei 30/1992, do 26 de novembro, de rxime xurdico das adminis-tracins pblicas e do procedemento administrativo comn (LRXPAC), e os da Lei 6/1997, do 14 de abril, de organizacin e funcionamento da Administracin xeral do Estado23 (LOFAXE), aos que incorpora reformas de pouco calado orientadas cara consecucin dos obxectivos de racionalizacin do sector pblico e reducin do gasto . Engdense ao conxunto previsins da Lei 11/2007, do 22 de xuo, de acceso electrnico dos cidadns aos servizos pblicos (LAECSP) e dalgunhas das normas regulamentarias que desenvolvan as tres citadas . Non se tocan as lias mestras das institucins afectadas24, polo que non cabe esperar a renovacin dunhas estruturas que reflicten o modelo clsico de Administracin pblica xerrquica e pechada, concibida case exclusivamente para exercer potestades administrativas .

A mesma lia de continuidade segue a regulacin dos principios de actuacin e funcio-namento do sector pblico, que se enumeran no artigo 3 LRXSP para limitar a potestade organizatoria e orientar as decisins estruturais nos termos acuados pola xurisprudencia constitucional25 . Non hai nada novidoso neles, xa que o precepto recolle sen maiores di-ferenzas os contidos na LRXAP e na LOFAXE26, anda que inexplicablemente esquecen os principios que se recollan na Lei 11/2007, do 22 de xuo, de acceso electrnico dos cidadns

especfica. Atopamos aqu un suposto en que a LRXSP non resulta de aplicacin a un rgano da Administracin xeral do Estado. Non o nico caso, anda que a situacin do Servizo Exterior do Estado, que non unha entidade autnoma nin goza de personalidade xurdica, non exactamente a mesma. O artigo 80 remtese ao disposto na Lei 2/2014, do 25 de marzo, da accin e do servizo exterior do Estado, e sa normativa de desenvolvemento en todo o concernente sa composicin, organizacin, funcins, integracin e persoal, sendo a LRXSP de aplicacin supletoria.

23 Loxicamente, a entrada en vigor da LPAC e da LRXSP supuxo a derrogacin destas leis. Pero tamn se viron afectadas outras moitas normas organizativas, como a Lei 28/2006, do 18 de xullo, de axencias estatais para a mellora dos servizos pblicos, anda que esta con efectos diferidos, xa que se mantn en vigor ata que concla o prazo de adaptacin das axencias existentes no sector pblico estatal regulado na disposicin adicional cuarta. A LRXSP tamn derrogou preceptos de distintas leis, en particular sobre Administracin local, ademais de todas aquelas disposicins reguladoras dos consorcios ou os preceptos da Lei 50/2002 en relacin coas fundacins do sector pblico estatal. Sobre a afeccin lexislacin local, vid. PIZARRO NEVADO, R., Principios y bases del rgimen jurdico de la organizacin local, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de rgimen jurdico del sector pblico y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016, pp. 21-101.

24 LPEZ BENTEZ sostn que o artigo 103.1 CE non deixa moitas opcins para que a LRXSP se apartase do modelo burocrtico e xerarqui-zado, que poda promover a simplificacin de estruturas, aglutinar competencias, reducir rganos, favorecer desconcentracins entre os rganos, etc., pero respectando ao fin a identidade e a esencia do modelo organizativo (Reestructuracin de la Administracin estatal y de las administraciones autonmicas, cit., pp. 218 y 219).

25 En realidade, o artigo 3 non contn un conxunto homoxneo de elementos, senn que xunto a principios xerais do dereito engade regras de funcionamento, criterios de relacins intersubxectivas e mesmo conceptos alleos s ciencias xurdicas. LPEZ BENTEZ advirte que algns dos seus contidos mis que principios xerais e esenciais da organizacin administrativa son, en puridade, regras de funcionamento desta, que carecen dese valor informador e integrador que adorna os verdadeiros principios xerais. Reestructuracin de la Administra-cin estatal y de las administraciones autonmicas, cit., p. 216. Algns enunciados, como o de planificacin e direccin por obxectivos e control da xestin e avaliacin dos resultados das polticas pblicas (inciso g), son instrumentos de xestin de organizacins que foron incorporados ao vocabulario administrativo baixo o influxo da chamada nova xestin pblica (New Public Management). Todos eles pode-ran considerarse ferramentas tiles para lograr unha maior eficacia e eficiencia na actuacin administrativa, pero non son en si mesmos principios xurdicos. Vid. RAMI MATAS, C., Principios de actuacin de las administraciones pblicas: anlisis desde la ciencia poltica y de la Administracin, Tratado de procedimiento administrativo comn y rgimen jurdico bsico del sector pblico, Tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 375-421.

26 Sobre o contido do artigo 3 LRXSP e o valor dos distintos principios, vid. PIZARRO NEVADO, Disposiciones generales, principios de actua-cin y funcionamiento del sector pblico, cit., pp. 38-45.

20



aos servizos pblicos27, que seguen sendo necesarios para orientar a normativa de desen-volvemento sobre esta materia e dar resposta aos conflitos que suscite o funcionamento electrnico do sector pblico .

Polo reducido alcance da lexislacin bsica en materia de organizacin (apartado 3), a re-forma das administracins territoriais resulta epidrmica, mentres que a racionalizacin dos seus sectores pblicos institucionais se reduce practicamente ao Inventario de entidades do sector pblico estatal, autonmico e local e imposicin dun novo mecanismo de control econmico-financeiro, o sistema de supervisin continua (apartado 5 .1) . Foise un pouco mis ambicioso na regulacin da Administracin xeral do Estado (apartado 4) e do seu sector pblico institucional (apartado 5 .2), na que se poden localizar novidades de certo interese . Tamn contn a LRXSP unha regulacin sistemtica das relacins entre as administracins (apartado 10), na que se establecen os principios xerais de actuacin e as tcnicas de relacin entre os distintos suxeitos pblicos .

Ademais dos contidos puramente organizativos, reglanse parcialmente na LRXSP materias nucleares do dereito administrativo28, como os principios da potestade sancionadora (apar-tado 6) e da responsabilidade patrimonial das administracins pblicas e doutros poderes do Estado (apartado 7), ademais dalgns dos instrumentos esenciais para o funcionamento electrnico do sector pblico (apartado 8) . Todas elas deben ser completadas co disposto no LPAC, onde seguramente atoparan un mellor acomodo . O sobrecargado conxunto re-mtase cun detallado rxime para os convenios administrativos (apartado 9) . Coa excepcin do disposto sobre convenios, o resto da regulacin segue a lia continusta xa comentada, introducindo algunhas novidades sobre a base da regulacin tomada da LRXPAC co propsito de axilizar o funcionamento das administracins (Administracin electrnica) ou reforzar as sas potestades, sen robustecer ao mesmo tempo os dereitos dos cidadns nin reforzar as sas garantas, especialmente cando se relacionen coas administracins pblicas por medios electrnicos . De todo iso daremos conta nos seguintes apartados .

3 Rxime dos rganos administrativos

O captulo II do ttulo preliminar, que regula os rganos das administracins pblicas, div-dese en catro seccins dedicadas configuracin destes rganos, a competencia e as sas alteracins, o funcionamento dos rganos colexiados e o rxime de abstencin e recusacin . Con lixeiras variacins para encher certas lagoas, o seu contido correspndese co do ttulo II

27 S se menciona algn deles en relacin coa creacin de sedes electrnicas no artigo 38 LRXSP, restndolles potencial ao privalos do seu carcter xeral. De todo iso advirte COTINO HUESO, L., Regulacin de los derechos de los ciudadanos ante la Administracin pblica (y punto de acceso), La reforma del procedimiento administrativo comn y del rgimen jurdico del sector pblico: Anlisis de la propuesta de regulacin de la Administracin electrnica, xornada celebrada no Centro de Estudos Polticos e Constitucionais o 4 de maio de 2015, p. 12. [Dispoible en: http://www.cepc.gob.es/docs/default-source/actividades2015/fichacotinov7derechos-1.pdf. Data de acceso: 11 de marzo de 2017].

28 Ademais da regulacin contida no seu articulado, a LRXSP utilizouse tamn para modificar distintas leis, algunhas moi intensamente. A mis relevante sen dbida a contida na disposicin derradeira terceira, que modifica en profundidade a Lei 50/1997, do 27 de novembro, do Goberno, para regular detalladamente asuntos tan relevantes como a sa potestade normativa ou a iniciativa lexislativa. Vid. GALN VIOQUE, R., Modificaciones introducidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (disposicin final tercera), El nuevo rgimen jurdico del sector pblico, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 475-493.

21


ESTU

DO

S


da LRXPAC e, na parte que regula os rganos colexiados da Administracin xeral do Estado, co do captulo IV do ttulo II da LOFAXE29 .

Desde un punto de vista xeral, o mis salientable a atribucin de carcter bsico a precep-tos que ata agora s eran de aplicacin Administracin xeral do Estado . Como exemplo, poden sinalarse os conceptos de rgano e unidade administrativa, que a LRXSP toma da LOFAXE e aos que se lles atribe ese carcter, polo que a definicin agora vincula o lexisla-dor autonmico . O artigo 5 .1 LRXSP conserva unha visin redutora do concepto de rgano administrativo e s lle recoece a dita condicin s unidades administrativas s que se lles atriban funcins que tean efectos xurdicos fronte a terceiros, ou cuxa actuacin tea carcter preceptivo . Desde un punto de vista funcional, o rgano pode descomporse sa vez en varias unidades administrativas, s que lles corresponde impulsar a tramitacin dos procedementos administrativos (artigos 20 .1 e 71 .3 LPAC) .

Cmpre destacar que, xunto aos requisitos tradicionais para a creacin dun rgano adminis-trativo, tomados do artigo 8 .2 LRXPAC, o artigo 5 .4 LRXSP engade un lmite, como que non poden crearse novos rganos que supoan duplicacin doutros xa existentes se ao mesmo tempo non se suprime ou restrinxe debidamente a competencia destes . Como garanta de cumprimento do novo lmite, disponse que a creacin dun novo rgano s ter lugar tras a comprobacin de que non existe outro na mesma Administracin pblica que desenvolva igual funcin sobre o mesmo territorio e poboacin . Dado que o precepto ten carcter bsico, non contn maiores precisins sobre como debe realizarse esa comprobacin . Outra cousa supora unha restricin inaceptable da competencia organizativa das comunidades autnomas, pero si obriga estas a incorporar unha comprobacin destas caractersticas no procedemento de creacin de rganos administrativos .

3.1 Tcnicas de alteracin do exercicio da competencia

A seccin 2 . regula as tcnicas de alteracin do exercicio da competencia, onde se verteu a regulacin da LRXPAC, anda que con mellor factura tcnica .

A delegacin de competencias reglase no artigo 9 LRXSP, que ten un contido moi similar ao do artigo 13 LRXPAC30 . O artigo 9 regula a forma en que a Administracin xeral do Estado e os seus organismos pblicos ou entidades de dereito pblico deben acordar a delegacin, incorporando aqu con mis desenvolvemento o disposto na disposicin adicional dcimo terceira da LOFAXE (pargrafos segundo e terceiro do apartado primeiro) . Por iso, e pola sa propia redaccin, hai que negar o seu carcter bsico, anda que a disposicin derradeira dcimo cuarta da LRXSP non os mencione entre os preceptos que non teen carcter bsico . Outra diferenza pode atoparse no apartado stimo, que regula con maior precisin algn dos supostos de delegacin das competencias atribudas a rganos colexiados . Na nova redaccin aldese delegacin de competencia de rganos colexiados para o exercicio da

29 Vid. IZQUIERDO CARRASCO, M., Las competencias de los rganos administrativos y sus alteraciones, Tratado de procedimiento adminis-trativo comn y rgimen jurdico bsico del sector pblico, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 2755-2845; PIZARRO NEVADO, R., Disposiciones generales, principios de actuacin y funcionamiento del sector pblico, cit., pp. 46-83; VELASCO CABALLERO, F., Rgimen jurdico-organizativo de la Administracin local tras la LRJSP, Velasco Caballero, F. (coord.), Rgimen jurdico y procedimiento administra-tivo de los gobiernos locales. La aplicacin a las entidades locales de las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, Instituto de Derecho Local, Madrid, 2016, pp. 49-61.

30 Son iguais os lmites delegacin, por exemplo, e os apartados terceiro e cuarto do artigo 9 LRXSP teen a mesma redaccin que os seus equivalentes no artigo 13 LRXPAC.

22



cal se requira un quorum ou maiora especial, mentres que na redaccin anterior unicamente se aluda exixencia dun quorum especial . Con mis correccin indcase que o acordo de delegacin desas competencias o que debe adoptarse observando, en todo caso, o dito quorum ou maiora .

Tamn o artigo 10 LRXSP reproduce no esencial o contido do artigo 14 LRXPAC, anda que introduce das precisins relevantes . Coa primeira permtese que o acordo de avocacin se notifique aos interesados no procedemento, se os houbese, con anterioridade ou si-multaneamente resolucin final que se dite (artigo 10 .2 LRXSP) . No artigo 14 LRXPAC indicbase que a notificacin deba producirse con anterioridade resolucin derradeira que se dite . Non estaba prevista a notificacin simultnea das das decisins, polo que unha aplicacin rigorosa deste obrigaba a paralizar o procedemento ata que se notificase o acordo de avocacin anda que o nico que faltase para conclulo fose a resolucin, con manifesto prexuzo para a economa procesual e sen vantaxe aparente para os interesados, porque non existe na LRXPAC lmite temporal ningn para adoptar o acordo de avocacin31 .

A alusin resolucin derradeira que se dite do inciso comentado podera suxerir que o obxecto da avocacin sempre un asunto concreto, que se debe acordar caso a caso, pero non ten que ser necesariamente as . Para deixalo claro, o artigo 10 .1 LRXSP dispn que os rganos superiores podern avocar para si o coecemento dun ou varios asuntos cuxa reso-lucin lles corresponda ordinariamente ou por delegacin aos seus rganos administrativos dependentes . Esta a segunda diferenza co artigo 14 LRXPAC, no apartado primeiro do cal s se aluda ao coecemento dun asunto . brese dese xeito a posibilidade de avocar varios asuntos conxuntamente, establecndoo as con carcter xeral en atencin a algunha caracterstica comn a todos eles ou puntualmente, cando nun determinado momento se dean en varios procedementos as circunstancias de ndole tcnica, econmica, social, xurdica ou territorial que o fagan conveniente .

A encomenda de xestin reglase no artigo 11 LRXSP, que reduce os suxeitos que poden asumir a encomenda neste caso a outros rganos ou entidades de dereito pblico desta ou de distinta Administracin, sempre que entre as sas competencias estean esas actividades . Queda claro as que a encomenda a entidades de dereito privado s cabe nos termos do artigo 24 .6 TRLCSP32 ou o equivalente do texto legal que o substita por exixencias das directivas sobre contratacin pblica, que permite a adxudicacin directa de encargos aos entes, organismos e entidades do sector pblico que tean a consideracin de medios propios e servizos tcnicos, inclundo as sociedades mercants se o seu capital social integramente de titularidade pblica e cumpren os requisitos establecidos na xurisprudencia do TXUE sobre os chamados contratos in house providing33 . Por outra banda, cando a encomenda

31 obvio que a notificacin do acordo de avocacin xunto resolucin coller desprevidos os interesados, pero iso non necesariamente far que se vexan minguadas as sas facultades de reaccin, xa que igual que suceda na lei anterior o artigo 10.2 LRXSP non permite a interposicin de recursos administrativos contra o acordo de avocacin, polo que o interesado unicamente pode impugnar o dito acordo no recurso que se o caso interpoa contra a resolucin do procedemento. IZQUIERDO CARRASCO critica non obstante esta posibilidade (Las competencias de los rganos administrativos y sus alteraciones, cit., pp. 2815).

32 Dbese criticar que non se previra un rxime transitorio para ordenar como quedan as encomendas vixentes que non se axusten ao novo rxime, se obrigada a sa adaptacin e en que prazo debera facerse esta, se fose necesaria.

33 Sobre as encomendas de xestin na lexislacin de contratos do sector pblico, vid. GARCS SANAGUSTN, M., La autocontratacin o contratacin in house providing. Incidencia de la nueva regulacin en las entidades instrumentales del sector pblico. Concepto de ins-trumentalidad y rgimen tarifario, Aplicacin prctica de los contratos en el sector pblico, Escuela Riojana de Administracin pblica, Logroo, 2009, pp. 79-96; PASCUAL GARCA, J., Las encomiendas de gestin a la luz de la Ley de contratos del sector pblico, Boletn Oficial del Estado, Madrid, 2010; ou COSSO CAPDEVILLA, A., La fiscalizacin de la encomienda de gestin como forma de autoorganizacin ad-

23


ESTU

DO

S


de xestin se realice con base legal no artigo 11 LRXSP, o encargo non pode ter por obxecto prestacins propias dos contratos regulados na lexislacin de contratos do sector pblico (pargrafo segundo do artigo 11 .1 LRXSP), posto que en tal caso habera que axustarse ao previsto nesta . Como novidade, pode destacarse o disposto no artigo 11 .2 LRXSP, que reflicte a preocupacin das novas leis pola tutela dos datos de carcter persoal, o que neste caso leva a asignarlle entidade ou rgano encomendado a condicin de encargado do tratamento dos datos de carcter persoal aos que puidese ter acceso en execucin da enco-menda de xestin, sndolle de aplicacin o disposto na normativa de proteccin de datos de carcter persoal .

En canto delegacin de sinatura, regulada no artigo 12 LRXSP, a nica diferenza relevan-te coa regulacin anterior que se suprimiu a prohibicin de delegacin de sinatura nas resolucins de carcter sancionador, eliminando as unha regra que s tia sentido cando tamn estaba prohibido delegar o exercicio da potestade sancionadora . Unha vez que des-apareceu esa prohibicin tras a reforma da LRXPAC de 1999, careca de sentido mantela na delegacin de sinatura .

Como consecuencia da declaracin de inconstitucionalidade do artigo 17 .1 LRXPAC (STC 50/1999), introdcense algunhas variacins en relacin coa suplencia, no apartado primeiro do artigo 13 LRXSP . Agora contn unha previsin xenrica que indica que os titulares dos rganos administrativos podern ser suplidos temporalmente na forma que dispoa cada Administracin pblica, permitindo que sexan as normas de cada Administracin pblica as que establezan o rxime de suplencia . Unicamente se mantn a regra de que, se non se designa suplente, a competencia do rgano administrativo ser exercida por quen designe o rgano administrativo inmediato superior de quen dependa . Tamn aumentaron os supostos en que procede a suplencia, engadindo aos de vacante, ausencia ou enfermidade do titular do rgano os casos en que fose declarada a sa abstencin ou recusacin .

En canto s sas exixencias formais, introduciuse un inciso final no artigo 13 .2 LRXSP para precisar que para a validez da suplencia non ser necesaria a sa publicacin, e un novo apartado cuarto en que se dispn que, nas resolucins e actos que se diten mediante su-plencia, se far constar esta circunstancia e se especificar o titular do rgano na suplencia do cal se adoptan e quen efectivamente est a exercer esta suplencia . Malia seren preci-sins bastante detalladas que se establecen con carcter de lexislacin bsica, entendo que se axustan s exixencias da xurisprudencia constitucional neste tipo de regras, en que o TC sostivo que a lexislacin bsica pode adquirir un maior alcance cando afecta ao exercicio da competencia dos rganos administrativos e, por iso mesmo, ten incidencia directa sobre a relacin das administracins pblicas e os administrados34 .

ministrativa: poniendo lmites a la huida del derecho administrativo en materia de contratacin pblica, Auditora pblica: Revista de los rganos Autnomos de Control Externo, n. 61, 2013, pp. 25-33. Esta mesma autora ocpase das modificacins que haber que adoptar con motivo da aprobacin da Directiva 2014/24/UE en La encomienda de gestin: reas de riesgo y perspectivas de futuro tras la aprobacin de la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre contratacin pblica, Asamblea: Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, n. 32, 2015, pp. 199-214.

34 Con este razoamento mantivo o Tribunal Constitucional a constitucionalidade, por exemplo, da previsin da competencia contida no artigo 17.2 LRXPAC de que a suplencia non implica alteracin, despois de declarar a inconstitucionalidade do apartado primeiro do mesmo precepto (STC 50/1999, do 6 de abril).

24



3.2 rganos colexiados

A seccin 3 . do captulo 2 . dedcase aos rganos colexiados . A nova regulacin non pre-senta variacins relevantes desde un punto de vista estrutural nin en canto tipoloxa dos rganos colexiados35 . Como novidades, deben destacarse as mltiples referencias ao seu funcionamento electrnico e a separacin en das subseccins dos preceptos de carcter bsico e os que unicamente son de aplicacin aos rganos da Administracin xeral do Estado e das sas entidades de dereito pblico . Na subseccin segunda concntranse os preceptos da LRXPAC que non tian carcter bsico (STC 50/1999) e o previsto na LOFAXE sobre este tipo de rganos, con mnimas adaptacins para axustalos xurisprudencia que lles afectara36 .

Se nos centramos nas novidades da subseccin primeira, habera que comezar polo artigo 15 .3 LRXSP, que prev a publicidade do acordo de creacin e as normas de funcionamento dos rganos colexiados que diten resolucins que tean efectos xurdicos fronte a terceiros no boletn ou diario oficial da Administracin pblica en que se integran . Rexeitando unha interpretacin redutora do principio de publicidade das normas, xa que non se pode admitir a existencia de normas organizativas non publicadas, entendo que obrigado publicar os acordos de creacin e as normas de funcionamento de todos os rganos colexiados37 .

Tamn unha novidade a sesin universal regulada no artigo 17 .2 LRXSP, que dispn no seu pargrafo terceiro que Cando estivesen reunidos, de xeito presencial ou a distancia, o secretario e todos os membros do rgano colexiado, ou se o caso as persoas que os suplan, estes podern constiturse validamente como rgano colexiado para a celebracin de sesins, deliberacins e adopcin de acordos sen necesidade de convocatoria previa cando as o decidan todos os seus membros .

Non hai grandes cambios sobre o desenvolvemento das sesins unha vez constitudo o r-gano, salvo a posibilidade de que os membros intervean a distancia empregando medios electrnicos . un acerto que as normas bsicas sobre utilizacin de medios electrnicos no funcionamento dos rganos colexiados sexan de aplicacin directa, sen necesidade dun desenvolvemento previo regulamentario (artigo 17 .1 LRXSP), anda que sexa conveniente que os distintos rganos colexiados adapten os seus regulamentos de funcionamento nova regulacin38 .

35 Vid. CARBONELL PORRAS, E., Regulacin de los rganos colegiados, en Innovaciones en el procedimiento administrativo comn y el rgimen jurdico del sector pblico, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, pp. 235-263; PIZARRO NEVADO, R., Disposiciones ge-nerales, principios de actuacin y funcionamiento del sector pblico, cit., pp. 63-80; VALERO TORRIJOS, J., Los rganos administrativos, Tratado de procedimiento administrativo comn y rgimen jurdico bsico del sector pblico, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 2715-2731; e VELASCO CABALLERO, F., Rgimen jurdico-organizativo de la Administracin local tras la LRJSP, cit., pp. 57-61.

36 Baste como exemplo citar a reducin da prohibicin de absterse nas votacins dos membros que forman parte do rgano colexiado pola sa calidade de autoridade ou persoal ao servizo das administracins pblicas. Agora, o artigo 19.3 LRXSP unicamente lles prohibe abster-se aos que tean a condicin de membros natos de rganos colexiados en virtude do cargo que desempean. Sobre a regulacin contida na subseccin segunda, vid. CARBONELL PORRAS, E., Regulacin de los rganos colegiados, cit., pp. 254-262.

37 CARBONELL PORRAS explica que a redaccin do artigo 15.3 LRXSP se constre sobre a distincin entre rganos colexiados, que son os que teen atribudas funcins con efectos xurdicos fronte a terceiros ou cuxa actuacin ten carcter preceptivo (artigo 5 LRXSP) e os grupos de traballo ou as reunins informais de titulares de rganos unipersoais, que non son rganos colexiados en sentido estrito (Regulacin de los rganos colegiados, cit., pp. 241-242).

38 Sobre as dificultades para a implantacin desta forma de actuacin coa lexislacin precedente, vid. CERRILLO I MARTNEZ, A., rganos colegiados electrnicos: el uso de las TIC en el funcionamiento de los rganos colegiados de la Administracin, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2006; e rganos colegiados electrnicos, Gamero Casado, E., e Valero Torrijos, J. (coord.), La ley de Administracin electrnica: comentario sistemtico a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos, Aranzadi, Cizur-Menor, 2010, pp. 811-854.

25


ESTU

DO

S


Non existen grandes dificultades para a convocatoria por medios electrnicos, pois doado garantir tecnicamente a sa recepcin por todos os membros . Ademais, xunto coa convoca-toria, debe remitirse a orde do da e a documentacin necesaria para as deliberacins cando sexa posible facelo por medios electrnicos (artigo 17 .2 LRXSP), cando antes bastaba a sa posta disposicin dos membros do rgano colexiado . A esa informacin a convocatoria debe engadir as condicins en que se vai realizar a sesin, o sistema de conexin e, se o caso, os lugares en que estean dispoibles os medios tcnicos necesarios para asistir e participar na reunin .

Maior dificultade presenta a celebracin da sesin por medios electrnicos, anda que se permita a utilizacin de calquera medio que asegure a identidade dos membros ou persoas que os suplan, o contido das sas manifestacins, o momento en que estas se producen, as como a interactividade e a intercomunicacin entre eles en tempo real e a dispoibilidade dos medios durante a sesin (artigo 17 .1 LRXSP) . Anda que se citen como medios vlidos o correo electrnico, as audioconferencias e as videoconferencias, dubidoso que algns deles como o correo electrnico sexan adecuados para desenvolver a sesin, porque non permiten a interactuacin en tempo real que a lei require . Outros unicamente podern uti-lizarse se renen as condicins tcnicas para garantir que esa interactividade se produce en tempo real e se mantivo durante toda a sesin .

Se se dan esas condicins, o desenvolvemento das deliberacins e das votacins non ten que ser moi diferente dos supostos en que todos os membros estean presentes nun mesmo lugar . Non hai cambios destacables sobre quorum para a vlida constitucin do rgano nin para a adopcin de acordos, salvo a referencia ao lugar onde se adoptan os acordos cando as sesins se realizan a distancia . O artigo 17 .5 LRXSP dispn que en tal suposto os acordos se entendern adoptados no lugar onde tea a sede o rgano colexiado e, no seu defecto, onde estea situada a presidencia .

En canto forma de documentar o desenvolvemento da sesin e os acordos adoptados, as novidades cntranse na aprobacin da acta e na posibilidade non unha obriga de gravar as sesins que celebre o rgano colexiado (artigo 18 .1 LRXSP) . Polo tanto, cabe considerar a gravacin no regulamento interno do rgano cando o ordenamento estableza a publicidade das sesins . Nos restantes casos haber que ponderar o interese de garantir a publicidade da sesin coa confidencialidade exixida nalgunhas decisins e a debida discrecin que impn o artigo 53 .2 EBEP39 . O ficheiro resultante da gravacin, xunto coa certificacin expedida polo secretario da autenticidade e integridade deste, e cantos documentos en soporte electr-nico se utilizasen como documentos da sesin, podern acompaar a acta das sesins, sen necesidade de facer constar nela os puntos principais das deliberacins .

En canto aprobacin da acta, o artigo 18 .2 LRXSP permite a sa aprobacin na mesma reunin ou na inmediata seguinte e abre a posibilidade da sa aprobacin tcita cando se remita a travs de medios electrnicos aos membros do rgano colexiado para que manifesten polos mesmos medios a sa conformidade ou reparos ao texto . Se todos manifestan a sa conformidade por ese medio, a acta entndese aprobada o mesmo da da sesin .

39 CARBONELL PORRAS advirte que a gravacin pode provocar ademais que o debate perda fluidez ou que se vexa comprometida a espon-taneidade dos intervenientes (Regulacin de los rganos colegiados, cit., p. 253).

26



4 A Administracin xeral do Estado

A Administracin xeral do Estado reglase no ttulo I, en que se atopan poucas novidades, porque os cambios afectan fundamentalmente sa administracin institucional, que se dedica boa parte do ttulo II . A regulacin da Administracin xeral do Estado merece o mesmo xuzo que o resto da LRXSP, xa que mantn substancialmente as estruturas organizativas que regulaba a LOFAXE40, e as poucas melloras introducidas case sempre estn inspiradas polos principios de eficiencia e contencin do gasto pblico . significativa a posibilidade de xestin compartida dos servizos comns dos ministerios, por exemplo, e como se reforza o papel coordinador do Ministerio de Facenda e Administracins Pblicas na xestin e organizacin dos servizos comns que afecten a varios ministerios (artigo 68 .3 a) LRXSP) .

En relacin cos distintos rganos, poden destacarse varias cuestins . A mis relevante a maior densidade das listaxes de competencias dos distintos rganos e a reasignacin de fun-cins entre eles, posto que a LRXSP atribe como propias a distintos rganos funcins que habitualmente exercan por delegacin do titular do departamento . Nada hai que obxectar nova asignacin, anda que quizais non fose tan acertada a forma de realizala pola rixidez que deriva do rango normativo imposto, que impedir unha rpida modificacin cando as circunstancias o aconsellen41 .

Como novidade, tamn en relacin cos rganos centrais, cabe destacar a atribucin dun carcter ordinario s secretaras xerais dentro da estrutura ministerial (artigo 64 LRXSP), supri-mndose a excepcionalidade da sa creacin que a LOFAXE impua para si; o reforzamento dos subsecretarios, que pasan a depender xerarquicamente dos ministros; e a atribucin a todos os rganos superiores e directivos, ags dos subdirectores xerais e asimilados, da condicin de alto cargo (artigo 55 .6 LRXSP), con aplicacin do previsto na Lei 3/2015, do 30 de marzo, reguladora do exercicio de alto cargo da Administracin xeral do Estado, para determinar, por exemplo, os requisitos de idoneidade para o seu nomeamento, os seus principios de actuacin no exercicio das sas funcins e o rxime de conflito de intereses e de incompatibilidades .

O captulo II do ttulo I regula a Administracin perifrica do Estado de forma mis com-pleta e sistemtica, para o cal se incorporan LRXSP previsins que ata agora tian rango regulamentario42 . Simplifcase as a normativa existente, pero respectando o seu contido . Cabe destacar a competencia de coordinacin que se lles atribe aos subdelegados para a utilizacin dos medios materiais e dos edificios administrativos do mbito territorial da sa competencia (artigo 75 e) LRXSP) .

40 Vid. LVAREZ FERNNDEZ, M., Organizacin y funcionamiento de la Administracin general del Estado y del sector pblico institucional en la Ley 40/2015, cit., pp. 60-69; GALN VIOQUE, R., La Administracin general del Estado, El nuevo rgimen jurdico del sector pbli-co, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 153-196.

41 Vid. LVAREZ FERNNDEZ, Organizacin y funcionamiento del sector pblico institucional en la Ley 40/2015, cit., p. 62.

42 As sucede por exemplo con algunhas previsins organizativas e de funcionamento das delegacins e subdelegacins do Goberno que ata a sa entrada en vigor estaban reguladas no Real decreto 1330/1997, do 1 de agosto, de integracin de servizos perifricos e de estrutura das delegacins do Goberno.

27


ESTU

DO

S


5 O sector pblico institucionalO ttulo II, dedicado organizacin e funcionamento do sector pblico institucional, debe-ra servir para racionalizar e simplificar o heteroxneo conxunto de entes que o compoen e contribur reducin do gasto pblico, pero tamn neste punto a regulacin foi pouco ambiciosa43 . A maior parte das sas disposicins son unha mera refundicin de preceptos da LOFAXE e da Lei 33/2003, do 3 de novembro, do patrimonio das administracins pblicas (LPAP), e aplcanse unicamente ao sector pblico estatal . Son poucos os artigos aplicables ao sector pblico das restantes administracins territoriais e non parecen suficientes para contribur reducin de gasto pblico polo que se dir a continuacin .

5.1 Regulacin bsica sobre o sector pblico institucional

O contido de carcter bsico do ttulo II redcese ao disposto nos captulos I e VI centrado este no rxime xurdico dos consorcios e das disposicins mis, unha sobre o rxime de adscricin das fundacins (artigo 129) e a segunda sobre o seu protectorado (artigo 134) . unha regulacin de mnimos, en que se podera esbozar unha tipoloxa bsica de entes instrumentais, ou mesmo unha definicin xeral do sector pblico institucional que respec-tase as competencias autonmicas para determinar os entes aos cales se aplica a regulacin bsica44 . Pero a reforma foi moi suave, buscando case exclusivamente limitar o crecemento do nmero de entidades e favorecer a sa eficiencia . Ademais, a sa incidencia sobre o sector autonmico e local ser mnima . Como indica o artigo 81 .3 LRXSP, as entidades dependentes da Administracin autonmica e local rxense pola sa propia lexislacin, que s queda condicionada polo referido aos principios xerais de actuacin inspiradores enunciados no artigo 81 e o mecanismo de supervisin continua, o Inventario de entidades do sector pblico estatal, autonmico e local, a regulacin sobre os consorcios e algunhas previsins sobre fundacins . Non parecen ferramentas suficientes para combater o proceso que se quere atallar .

5.1.1 A supervisin continua

As normas de carcter bsico estn encabezadas polos principios xerais que deben respectar as entidades que integran o sector pblico institucional na sa actuacin e que son os de legalidade, eficiencia, estabilidade orzamentaria e sustentabilidade

Revista Galega de Administración Pública Núm. 53 (xaneiro ...1513677615]Regap... · Significance...

Documents

Transcript of Revista Galega de Administración Pública Núm. 53 (xaneiro ...1513677615]Regap... · Significance...