Revista Latinoamericana de Estudios · 2015-03-24 · aproximadamente a 230 000 niños de 17...
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Revista Latinoamericana de Estudios Educativos (México) ISSN: 0185-1284 [email protected] Centro de Estudios Educativos, A.C. México Rodríguez, Pedro Gerardo; Valenzuela, Nora Guadalupe Acceso a los libros de texto de secundaria: escenarios para la definición de una política de largo plazo Revista Latinoamericana de Estudios Educativos (México), vol. XXVIII, núm. 2, trimestre, 1998, pp. 9- 49 Centro de Estudios Educativos, A.C. Distrito Federal, México Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=27028202 Cómo citar el artículo Número completo Más información del artículo Página de la revista en redalyc.org Sistema de Información Científica Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
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Revista Latinoamericana de Estudios
Educativos (México)
ISSN: 0185-1284
Centro de Estudios Educativos, A.C.
México
Rodríguez, Pedro Gerardo; Valenzuela, Nora Guadalupe
Acceso a los libros de texto de secundaria: escenarios para la definición de una política de largo
plazo
Revista Latinoamericana de Estudios Educativos (México), vol. XXVIII, núm. 2, trimestre, 1998, pp. 9-
49
Centro de Estudios Educativos, A.C.
Distrito Federal, México
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=27028202
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Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal
Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
Acceso a los libros de textode secundaria: escenarios parala definición de una políticade largo plazoRevista Latinoamericana de Estudios Educativos (México), Vol. XXVIII, No. 2, pp. 9-49
Pedro Gerardo RodríguezNora Guadalupe Valenzuela*
ARTÍCULOS Y ENSAYOS
* Investigadores del CEE. Este trabajo sintetiza y enriquece los resultados de unainvestigación realizada para la Subsecretaría de Planeación y Coordinación de la SEP. Enel proyecto participaron Laura Estrada, Graciela López y Leticia Aréstegui. Agradecemossu apoyo. Asimismo, extendemos nuestro reconocimiento al trabajo de Raúl Martínez.
RESUMEN
En una pequeña muestra de escuelas secundarias se estudian los problemas para acceder alos libros ofrecidos por la industria privada y el costo que ello implica para el sector de lapoblación no atendida por los programas de dotación, así como algunas variables acerca dela selección y distribución de los libros. El propósito fue elaborar un diagnóstico de lacompra-venta de los libros y de la dotación gratuita, como insumo para el despliegue deescenarios de la realidad futura, cuyo objetivo es contribuir a la definición de una política deEstado en esta materia.El problema de fondo es la equidad. En efecto, los programas que actualmente operan noatienden a una significativa cantidad de familias con bajos ingresos que hacen un granesfuerzo para la compra de libros de texto para el estudiante de secundaria y sin lograradquirir los necesarios.Asimismo, los escenarios recogen el conjunto de problemas expuestos en el diagnóstico ypromueven la definición de una política global y coherente centrada en el alumno y suaprendizaje, que establezca la participación social como la estrategia para enfrentar dichosproblemas y que asegure la selección de los mejores libros.
ABSTRACT
Research is taking place in a small sample of secondary schools to find out the problems ofhaving access to the books offered by the private industry and the cost that it implies for thesector of the population not attended by the endowment programs, so as some variablesabout the selection and distribution of the books. The purpose was to make a diagnosis ofbuying and selling books and the free endowment, as an input for the manifestation ofscenarios of future reality, being the objective to contribute to the definition of a State policyin this matter.The root of the problem is equity. In effect, the programs that actually take place do not attenda significant amount of families with low income that make a great effort to buy text books forthe secondary student, without being able to acquire the necesary ones.Likewise, the scenarios put together the group of problems exposed in the diagnosis andpromote the definition of a global and coherent policy focused in the student and itslearning, that establishes the social participation as the strategy to face such problems andthat assures the selection of the best books.
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PRESENTACIÓN
En los últimos años se ha generado una nueva demanda social: ladotación gratuita de libros de texto de secundaria. Cuando este niveleducativo fue decretado de curso obligatorio se pretendía actualizarla legislación a las nuevas condiciones socieducativas del país, perono se consideraron las medidas pertinentes para impedir que loscostos privados –en particular el gasto en libros de texto– se convir-tieran en factor que condicionara la asistencia, permanencia o apren-dizaje, particularmente de los alumnos residentes en zonas de altamarginación y/o provenientes de familias de bajos ingresos. Los pau-latinos incrementos de la matrícula y el deterioro de los niveles devida de amplias capas de la población, han convertido a la demandade libros de texto en ingente tema de planeación educativa y enredituable bandera política. El debate sobre el acceso gratuito a losmateriales se ha tornado inevitable.
A la fecha, tal demanda ha sido parcialmente atendida por unprograma federal de la Secretaría de Educación Pública (SEP), porprogramas estatales de algunos gobiernos locales y por un proyecto–actualmente suspendido– del Partido de la Revolución Democrática(PRD). Tales programas enfrentan diversos problemas operativos ysu acción plantea una serie de interrogantes relativas a la equidadde las políticas, a la eficiencia de los procesos y a la relevancia delos materiales educativos. En particular, los programas enfrentantres problemas básicos: la selección de la población beneficiaria concriterios de equidad, la selección de los libros y la distribución eficientede los libros a las escuelas.
Cabe destacar, asimismo, el complejo problema que representala ausencia de un mercado de libros abierto, competitivo y suficiente,en particular para las familias que viven en zonas rurales. Como semostrará en este trabajo, hay indicios de que se trata de un mercadoaltamente imperfecto, con escasos puntos formales de venta y varia-ciones significativas de costo. Uno de sus resultados indeseableses la intervención de los maestros y otras autoridades educativascomo vendedores de libros.
Nosotros estudiamos, en una pequeña muestra de escuelas, laaccesibilidad de los libros por la distancia de traslado y el costo impli-
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cado; asimismo, estudiamos el comportamiento de algunas variablesde eficiencia en la distribución. Nuestro propósito no es evaluar losprogramas, sino contar con elementos diagnósticos mínimos paraconstruir escenarios futuros, los cuales, a su vez, contribuyan a ladefinición de una política de Estado. Los escenarios que aquí plan-teamos pueden ser un recurso provocador de la imaginacióncreativa, para tomar decisiones globales y definir acciones que seancoherentes con el objetivo de la equidad en el acceso a los libros detexto y, consecuentemente, en el aprendizaje de los alumnos.
Ahora bien, no desplegamos aquí la hipótesis de que el Estadoasuma la dotación gratuita y obligatoria de libros de texto, en todaslas materias, a todos los alumnos y con un esquema de producciónsimilar al de primaria. Por supuesto, creemos que dado el carácterestratégico de la educación secundaria este escenario es posible yque las autoridades responsables –tanto del ejecutivo como dellegislativo– lo han de considerar en serio. No incluimos su desplieguepor dos razones: a) se trata de una estrategia cuyas acciones –ysus respectivas resistencias, límites y alcances– son fácilmente pre-visibles a la luz de la experiencia institucional con los libros de textode primaria y b) consecuentemente, porque creemos que en estemomento la principal dificultad para definir una política radica envislumbrar y contrastar las condiciones mínimas bajo las cuales seríaposible que funcionara un esquema de dotación orientado por elprincipio de la equidad educativa y que sea compatible con una ofertadiferenciada de libros.
I. PROBLEMA Y PROPÓSITO
Desde los años sesenta, el gobierno mexicano definió una políticade libros de texto para la escuela primaria. Los argumentos esgri-midos por el entonces secretario fueron dos: el alto costo que repre-sentaban para las familias y la mala calidad de la oferta disponible.En sus memorias, Torres Bodet (1981) recordaría después que laempresa enfrentó tres problemas: el curricular, que incluía la organi-zación y selección de contenidos y rutas de aprendizaje; se trataba–y se trata– de un problema que comprendía y trascendía lo pedagó-gico. Tal problema se enfrentó en el marco de una crítica al carácter
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“único” de los libros de texto gratuitos, es decir, considerando lasospecha de que el Estado imponía una sola perspectiva de lo quedebía aprenderse. El segundo problema refiere a las repercusioneseconómicas que acarrea una política sobre el uso obligatorio de loslibros; en efecto, algunos sostuvieron que su “obligatoriedad” distor-sionaba el mercado y la libre competencia, afectando el legítimointerés comercial de la industria editorial privada. El tercer problemase refiere al mecanismo para la producción intelectual de los librosde texto y, consecuentemente, al tipo de convocatoria para estimulara los potenciales autores: ¿quiénes eran y dónde estaban los espe-cialistas capaces de elaborar libros de texto adecuados para larealidad social y educativa mexicana?
Los argumentos y los problemas visualizados por la SEP delimi-taron el horizonte posible de la política de libros de texto de primaria.En este horizonte se han incluido la producción intelectual, la edición,la distribución gratuita y eficiente de los libros, el control adminis-trativo de su uso en las aulas y, parcialmente, la capacitación a losmaestros para garantizar el apego de la docencia a las rutas deaprendizaje propugnadas por los textos. Al respecto, habría que decirque las escasas evaluaciones muestran inquietantes tendencias aun uso poco creativo de los materiales. Pero si juzgáramos global-mente la eficacia de la política del libro de texto gratuito en primariapor los grandes propósitos trazados por Torres Bodet –es decir laequidad en el acceso a los materiales y el decoro en la calidad de lostextos–, habría que decir sin ambages que la política diseñada a lolargo de cuatro décadas por el Estado ha sido exitosa. Los libros detexto de primaria no son cosa juzgada, pero hoy día nadie pone entela de juicio, de manera sistemática y con seriedad, la pertinenciade la dotación gratuita a todos los alumnos.
El panorama de la secundaria es distinto. Mientras que a losalumnos de telesecundaria se les dota gratuitamente de libros detexto elaborados ex profeso por la SEP, en las secundarias generalesy técnicas (que absorben poco más del 82% de la matrícula), lo queprima es un mercado de libros en el que participan alrededor de 36editoriales privadas con una oferta autorizada de 653 títulos. En estecaso, el gobierno federal interviene de dos maneras. Por un lado,
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somete a análisis y, en su caso, autoriza la parte de la oferta de librosque los editores privados ponen a su consideración. Se entiende quetal autorización no es licencia de circulación, sino una suerte de ga-rantía, de “visto bueno” y referencia para guiar la selección de losmaestros entre la oferta disponible; por ello, el gobierno publica al menosuna vez al año, en el Diario Oficial de la Federación, un listado conlos títulos autorizados. Por otro lado, desde el ciclo escolar 1997-98 elgobierno federal interviene con un programa de dotación gratuita,destinado a los alumnos de primero y segundo grados que asisten aescuelas ubicadas en zonas con altos índices de marginación, prin-cipalmente zonas rurales. Éste surgió coyunturalmente como res-puesta a la demanda planteada por dirigentes magisteriales –de losllamados “no institucionales”– de algunas entidades pobres del país,pero pronto se convirtió en un programa permanente. Inició atendiendoaproximadamente a 230 000 niños de 17 entidades, inscritos en primergrado, y para el ciclo escolar 1998-99 se extendió hasta alcanzar alre-dedor de 1 700 000 alumnos, de primero y segundo grados, en las32 entidades federativas del país, es decir, alrededor del 30% de lamatrícula de secundaria.
Correlativamente, algunos gobiernos estatales han establecidoprogramas de dotación, algunos de manera autónoma y otros con-certando con la Federación; entre los primeros, cabe destacar aTabasco y Sonora que distribuyen en forma gratuita libros de texto atodos los niños inscritos en escuelas secundarias públicas. Un casoaparte es el del Estado de México, que durante unos años puso en elmercado local libros a bajo costo, elaborados por equipos de espe-cialistas coordinados por las autoridades educativas; esta experienciafue suspendida recientemente, sin que mediara un diagnóstico o unaexplicación pública. También es necesario mencionar la experienciaeditorial del Fondo de Cultura Económica, que en un tiempo se pro-puso intervenir de manera agresiva en el mercado con una oferta decalidad. Esta experiencia también fue suspendida, sin que se hayanpublicado sus resultados. Para completar el panorama, se sabe porla prensa que el PRD decidió utilizar parte del financiamiento que leotorga el Instituto Federal Electoral (IFE) en la compra y distribucióngratuita de libros de texto en secundarias de los municipios donde
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gobierna; la experiencia fue suspendida sin que se conozca unaevaluación de su impacto educativo, y no se sabe si continuará.
En fin, no es difícil darse cuenta de que la dispersión y discrecio-nalidad en la definición de la población beneficiaria y en la selecciónde los libros han creado confusión y expectativas diversas. En estemomento no hay una política clara que atienda cabalmente lademanda, que articule esfuerzos y por medio de la cual todo mundo(gobierno federal, gobiernos estatales, municipios, partidos políticos,industria editorial, directores, maestros, estudiantes y padres de fami-lia) sepa a qué atenerse. Con todo, la cuestión de los libros de textono se agota en el problema del acceso a ellos. Los programas dedotación gratuita han buscado, principal y casi exclusivamente, aten-der, mediante la entrega de libros, el problema de los costos querepresenta para muchísimas familias adquirir estos materiales. Estosprogramas no han considerado con rigor y suficiencia asuntos enla-zados como el de la selección de los materiales, el problema de suvalor pedagógico o el de su uso educativo. ¿Cómo selecciona unmaestro el libro de texto que pide a sus alumnos? ¿Cuáles son lossupuestos magisteriales respecto del valor pedagógico de los libros?¿Cómo se usan en el aula o en los hogares? Tales son algunas dela cuestiones que debe responder una política de dotación de librosde texto que pretenda trascender el hecho mismo de la entrega deobjetos.
Desafortunadamente, es casi nula la información al respecto, pueslas escasas investigaciones sobre libros de texto versan, casi exclu-sivamente, sobre la escuela primaria. No obstante, algunos de esosresultados pueden ser ilustrativos para la secundaria. Conviene teneren mente que algunos estudios internacionales muestran que, con-trastando entre países, los libros de texto en primaria constituyen unfactor decisivo en los rendimientos escolares, es decir, que los alum-nos de países que cuentan con libros de texto obtienen puntajesmayores que los alumnos de países en los que no tienen ese recurso(Schiefelbein, 1995). A la luz de esos datos agregados, el valor delos libros de texto no parece estar en discusión. Sin embargo, pasadoese umbral, no hay un consenso claro sobre los criterios de calidadpedagógica y uso en el aula (CEE, DIE y SNTE, 1996; Heyneman et al.,1981; Peña, 1991). En todo caso, lo que parece claro es que, más
ACCESO A LOS LIBROS DE TEXTO DE SECUNDARIA . . . 15
allá de las cualidades editoriales intrínsecas –como la composicióngráfica, el tipo de papel, el encuadernado, etc.–, el libro de texto esun recurso condicionado por los presupuestos pedagógicos y lastradiciones de interacción en el aula (Rockwell, 1994; Rodríguez etal., 1995). En ese sentido, no hay libros de texto –como algunospretenden– a prueba de maestros. La conclusión, a nuestro juicio,es clara: una política de Estado sobre los libros de texto en secunda-ria ha de considerar la equidad tanto en el acceso a los materiales,como en los procesos y rendimientos, y ello implica tener en cuentalos presupuestos y la acción docente en torno a los mismos.
Este trabajo plantea dos de los insumos necesarios para la formu-lación de tal política: un diagnóstico mínimo de la situación presentey algunos escenarios futuros; ambos, diagnóstico y escenarios son,nos parece, referentes indispensables para una definición de políticaracional que no se reduzca a la entrega de libros y que no se contentecon actuar reactivamente en el corto plazo. Diagnóstico y escenariospermiten tomar una postura que, sin perder de vista la complejidaddel conjunto, plantee acciones en el corto y mediano plazos sobreciertos nudos críticos. En otros términos, este trabajo no es unapropuesta puntual para resolver problemas específicos, sino quebusca ser un insumo que conduzca a una toma de postura reflexivae, idealmente, a una política de Estado en esta materia.
II. DIAGNÓSTICO MÍNIMO
La definición de políticas educativas requiere un diagnóstico, estoes, una referencia a datos empíricos de la realidad. Para el casointerrogamos –mediante diversos instrumentos– a un conjunto demaestros, padres de familia, directores y alumnos acerca de losproblemas para acceder a los libros de texto de secundaria que pro-duce la industria editorial privada y el costo que implica para el sectorde la población no atendida por los programas de dotación. Lasescuelas de la muestra fueron seleccionadas buscando captardiversidad de respuestas. Por ello elegimos escuelas localizadasen entidades federativas que tuvieran distinto nivel socioeconómicoy distintas políticas de dotación; asimismo, cuidamos que lasescuelas seleccionadas en cada entidad estuvieran localizadas en
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municipios con distinto nivel de desarrollo.1 El levantamiento de lainformación lo realizamos en noviembre de 1997.
1 El primer momento en la definición de la muestra fue la selección de las entidadesfederativas y de los municipios con base en los índices de marginación del ConsejoNacional de Población (CONAPO), así como la operación de los programas de dotación delibros de texto. Sonora fue elegida por ser una entidad con una política estatal dedotación de textos de secundaria que incluye a todos los alumnos; por su parte, Hidalgofue elegida por ser una entidad en la que opera tanto el programa federal de dotacióngratuita, como el programa de dotación del PRD; finalmente, también se incluyó a QuintanaRoo pues ahí no opera ningún programa de dotación de libros de texto. El segundomomento fue la definición de los medios rural y urbano, considerando su población(localidades con menos o más de 2 500 habitantes, respectivamente), así como ladistinción entre el estrato urbano y urbano-marginal, a partir del “juicio” conjunto delinvestigador y de expertos en cada una de las entidades federativas; tal juicio sesustentó en dos datos: zonas con gran concentración de población en la periferia de lasciudades principales, capital y cabeceras municipales, así como la presencia de unaescuela secundaria a la que asisten estudiantes provenientes de familias pobres.
CUADRO ADistribución de la muestra por estrato y estado
Urbano Urbano-marginal Rural Total
Esc. Alum. Mtros. Padres Esc. Alum. Mtros. Padres Esc. Alum. Mtros. Padres Esc. Alum. Mtros. Padres
Sonora1 8 240 189 72 8 240 190 72 8 240 180 69 24 720 530 213
Hidalgo2 8 240 186 66 8 240 179 72 8 240 166 72 24 720 531 216
Q.Roo3 8 240 174 72 8 240 182 68 8 240 174 72 24 720 559 206
Total4 24 720 549 210 24 720 551 212 24 720 520 213 72 2160 1620 635
1 En Sonora, las 24 escuelas recibieron libros de texto.2 En Hidalgo, 14 escuelas recibieron libros de texto para alumnos y una escuela recibiólibros para la biblioteca por parte de las editoriales.3 En Quintana Roo, las editoriales donaron libros para la biblioteca a tres escuelas.4 Del total de las ecuelas, 33 son de modalidad general y 39 de modalidad técnica, en sumayoría de sostenimiento federalizado. A su vez, la mayor parte de las secundariasgenerales están ubicadas en el estrato urbano-marginal, mientras en el estrato rural seconcentran las escuelas técnicas.
ACCESO A LOS LIBROS DE TEXTO DE SECUNDARIA . . . 17
Desarrollamos el diagnóstico de los problemas de acceso conbase en tres premisas:
1. La disponibilidad y el costo son factores que condicionan el númerode libros que compran las familias.
2. El gasto en libros de texto es parte fundamental del gasto enmateriales educativos, es decir, es un costo directo de la escolari-zación difícilmente prescindible para los padres de familia.
3. Para las familias pobres el paquete de libros –para cualquier gradode secundaria– resulta prácticamente inaccesible por el alto costoque representa como proporción de su ingreso.
Al mismo tiempo, incorporamos en el diagnóstico algunas varia-bles que nos permitieron valorar la operación de los procesos deselección y distribución de los libros.
A. Sobre la compra-venta de libros de texto
Uno
¿Cuánto erogan las familias y qué proporción de sus ingresos des-tinan a la compra de libros de texto? Para responder a esta preguntaanalizamos los montos absolutos y relativos del gasto en materialeseducativos y libros de texto.2 Los resultados pueden verse en elcuadro B.
Como puede notarse en las columnas 3 y 4, el ingreso familiar essignificativamente distinto entre los deciles. Así, el ingreso promediodel quinto decil es 3.5 veces mayor que el del primero, y el promedio delúltimo decil es 16.5 veces mayor que el primero. Por su parte, en lascolumnas 5 y 6 puede apreciarse que el monto del gasto familiar enmateriales educativos y libros de texto se incrementa conformeaumenta el decil de ingreso. Al mismo tiempo, en las columnas 9 y10 puede verse que la proporción que estos gastos representan
2
3
4
2 Estos datos son coherentes con los resultados encontrados en el trabajo de Brachoy Zamudio (1997).
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respecto del ingreso familiar constituye un esfuerzo significativamentedistinto para las familias ubicadas en los diversos deciles.3
Ahora bien, de acuerdo con los datos de la columna 7, las familiasubicadas en el primer decil compran cuatro libros, mientras que lasfamilias de los deciles V al IX compran entre seis y siete libros; sólolos padres del decil X compran ocho libros –estas diferencias sonsignificativas–. Esto significa que un grupo considerable de familiasno compran los libros necesarios.
Por otra parte, puede apreciarse que el gasto en la compra delibros (columna 8) es, en promedio, poco más de la mitad del gastoglobal que las familas erogan por concepto de materiales educativos.La poca variación de este porcentaje entre deciles expresa, en pri-mera instancia, la demanda que ejerce el sistema educativo para laadquisición de los libros. Pero la proporción también refiere al valorque la familia le otorga a los libros de texto. Asimismo, puede decirseque si bien las familias destinan a la compra de libros, grosso modo,montos correspondientes con su nivel de ingreso, el esfuerzo querealizan aquellas que están ubicadas en los primeros deciles es sig-nificativamente mayor y el número de textos que compran es insu-ficiente, considerando el total de materias por grado que cursan losalumnos de secundaria.
Parece claro que los criterios que actualmente utiliza la SEP paradefinir la población beneficiaria de los programas de dotación gratuitano aseguran la equidad. En efecto, los criterios usados para laselección de escuelas por atender –el índice de marginación y lapoblación escolar municipal– discriminan positivamente a una partede la población con bajos ingresos, pero no incluye a todas las familiasque lo requieren.
3 En el texto utilizamos la figura “significativamente mayor/menor” para referirnos adiferencias estadísticamente significativas con base en análisis de varianza. Los valoresespecíficos de F y demás parámetros pueden consultarse en el informe de investigacióny sus anexos: “Escenarios alternativos para la definición de una política de dotación delibros de texto a escuelas secundarias”, mimeo, CEE, mayo de 1998.
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Dos
En el siguiente cuadro puede apreciarse la diferencia entre elpromedio de libros que compran los padres de familia, según el estratosocioeconómico de la localidad en la que se ubica la escuela secun-daria a la que asisten sus hijos.4
4 En la muestra en estudio, el 15% de las familias que envían a los hijos a una escuelaubicada en una localidad rural residen en otra localidad, previsiblemente del mismo medio.Por su parte, alrededor del 5% de las familias que envían a los hijos a una escuelaubicada en el estrato urbano o urbano-marginal residen en otra localidad.
CUADRO CNúmero de libros que compran los padres de familia
a sus hijos de secundaria
Estrato socioeconómicode la localidad en la que
se ubica la escuela
Promedio de libros comprado según el ingresoper cápita
Decil Decil Decil
1 al 4 5 al 9 10
Rural 4 4 6
Urbano-marginal 6 6 7
Urbano 7 7 8
Total 5 6 8
El número de libros que compran las familias que envían a sushijos a una escuela rural, ubicadas en los primeros cuatro deciles deingreso, es sensiblemente menor del que compran las familiasurbanas. Lo mismo ocurre en los deciles medios e incluso en lasfamilias que se ubican en el máximo decil de ingreso. ¿A qué sedeben estas diferencias? Creemos que expresan el valor de usoque las familias le otorgan a los libros. A su vez, creemos que expresan,parcialmente, el valor pedagógico que algunos maestros no asignana los textos, aunque puedan estar considerando la imposibilidad delos padres para adquirirlos. Esta suposición se sustenta en la gamade razones para no comprar los libros en el mercado formal, señaladaspor los padres de familia, y que son distintas de la falta de dinero.Entre ellas destacan que: los maestros no los pidieron, no exigieron
ACCESO A LOS LIBROS DE TEXTO DE SECUNDARIA . . . 21
que los compraran, o que ya los tenían (eran de un familiar o amigo).En el estrato urbano-marginal, la segunda razón de peso es que loslibros están agotados o no los surtieron en los puntos de venta.5 Enfin, es previsible que en periodo de crisis muchas familias promuevanun mayor cuidado en el uso de los libros de texto que compran, demanera que puedan ser reutilizados por otros familiares o amigos.También es posible que se haya generado y ampliado una suerte demercado informal de libros usados a menor precio.
Tres
¿A quién compran los libros de texto? En los estratos urbano y urbano-marginal, siete de cada diez padres de familia compran los libros detexto a los maestros de la escuela secundaria (véase cuadro D); en elestrato rural, esto ocurre en el 60% de los casos. En cambio, unaproporción significativamente pequeña de padres de familia (menosdel 3%) compran los libros al director de la escuela, y sólo uno de cadadiez padres del estrato urbano-marginal realizan la compra al super-visor de zona. Como sea, el hecho notorio es que los maestros sonlos principales agentes de venta de libros de texto.
5 Los datos correspondientes a las diversas respuestas de los padres de familiapueden verse en el cuadro E del informe de investigación citado.
CUADRO DPersonas a las que los padres de familia
compran los libros de texto.Comparación por estrato (porcentaje)
Persaonas Rural Urbano-marginal urbano
No sabe 5.6 4.9 2.0El supervisor de zona dela escuela o inspector 0.0 0.9 0.0
El director o subdirectorde la escuela 1.8 2.9 2.0
Algún maestro de laescuela 59.2 69.3 69.7
Algún familiar o amigo 9.3 4.9 1.0
Algún vendedor 27.8 56.4 55.5
Otra persona 7.4 0.9 0.0
Nota: La suma de los porcentajes por columna puede ser mayor que 100, pues el padrede familia pudo haber comprado uno o más libros a distintas personas.
22 REVISTA LATINOAMERICANA . . . VOL. XXVIII, No. 2, 1998
La gama de razones por las que se compran los libros a losmaestros y/o a otro agente escolar son las siguientes:
6 Indagamos cuáles libros se compraron en los diversos puntos de venta. El desgloserespectivo, puede verse en el cuadro H del informe de investigación citado.
CUADRO ERazones por las que los padres de familia compraron libros de
texto a algún agente escolar.Comparación por estrato (porcentaje)
Razones Rural Urbano-marginales UrbanoPorque es una costumbre de laescuela 2.0 – 1.6
Porque lo planteó como algoobligatorio 2.6 8.5 9.8
Porque los vende más baratos 7.7 31.9 45.9Porque esa persona sabedónde comprarlos 2.6 4.3 –
Porque era la única personaque los vendía 25.6 4.3 8.2
Por comodidad personal (parano ir a otro lugar fuera de lalocalidad, para no tener quebuscar los libros, porque yatenían armados los paquetesde textos)
41.0 27.7 24.6
Porque ofrecía facilidades depago o crédito 15.4 21.3 18.0
Por otra razón 7.7 10.6 11.5
Nota: La suma de los porcentajes por columna puede ser mayor que 100, pues el padrede familia pudo haber dado más de una respuesta.
En correspondencia con lo anterior, en el siguiente cuadro puedeapreciarse que un porcentaje significativo de padres de familiarealizan la compra en la escuela, sobre todo en el medio rural.Asimismo, puede notarse que la mitad de los padres de familia delmedio urbano compran los libros en una librería ubicada en la localidaden la que viven, mientras que la cuarta parte de los padres de familiarurales se trasladan a otra localidad para adquirirlos.6
ACCESO A LOS LIBROS DE TEXTO DE SECUNDARIA . . . 23
La disponibilidad de los libros es un asunto clave en dos sentidos.Por un lado, está en función del tiempo implicado en el traslado allugar de venta y, por el otro, depende del gasto que esto representa.En el medio rural, los padres de familia utilizan entre dos y cuatrohoras para llegar a una librería fuera de la localidad, y el costo deltraslado al punto de venta es, en promedio, de 43 pesos. Por lo demás,esta información confirma el dato de que los maestros son losprincipales vendedores de libros de texto. Al mismo tiempo, aportaelementos para constatar la hipótesis de que las editoriales privadasorientan su mayor esfuerzo a la comercialización de los libros en laescuela, ofreciendo “alternativas” atractivas de financiamiento a lospadres de familia como es la facilidad de pago o crédito. Adicional-mente, permite apreciar la dificultad para los padres de familia delmedio rural de acceder a los libros de texto en tanto implica trasla-darse a otra localidad.
Cuatro
En el siguiente cuadro se presentan los datos relativos al costo pro-medio de los libros de texto, por estrato, y para los tres grados.
CUADRO FLugar más lejano en el que los padres de familia
compraron los libros de texto.Comparación por estrato (porcentaje)
Punto de venta Rural Urbano-marginal UrbanoNo sabe 3 – –
En la misma localidaddonde viven los alumnos
En la escuela 46 33 29
En la librería 2 45 53
Fuera de la localidad dondeviven los alumnos
En la escuela 3 4 5
En la librería 25 13 11
Otro lugar, dentro o fuera de la localidad 21 5 2
24 REVISTA LATINOAMERICANA . . . VOL. XXVIII, No. 2, 1998
Puede observarse que en los tres estratos los costos promedioson mayores en el primer grado y menores en el tercero. El preciode los libros de primer grado que se venden en zonas rurales essignificativamente mayor que el precio de los libros de primero quese venden en zonas urbano-marginales. Por su parte, el precio delos libros de segundo y tercer grados que se venden en zonas ruraleses significativamente menor al precio de los libros de estos gradosque se venden en las zonas urbano-marginales y urbanas. En lagráfica siguiente se ilustran estas diferencias:
CUADRO GCosto promedio de los libros de texto de secundarias.
Compración por estrato
Grado Rural Urbano-marginal Urbano PromedioPrimero 50.61 48.04 49.06 48.90Segundo 43.84 49.35 48.75 47.67
Tercero 18.44 26.07 27.19 24.80Promedio 37.63 41.15 41.66
Nota: La información fuer proporcionada por los alumnos.
0
27
54
1o. 2o. 3o.
Urbano
Urbano-m arginal
Rural
GRÁFICA 1 Costo promedio de los libros de texto por grado.
Comparación por estrato
Urbano
Urbano-marginal
Rural
ACCESO A LOS LIBROS DE TEXTO DE SECUNDARIA . . . 25
No recabamos información que nos permitiera explicar la variaciónen el precio de los libros y por ello no sabemos por qué son másbaratos los de tercer grado. En un estudio posterior tendría que estu-diarse ciudadosamente cuáles son las estrategias de promoción yventa de las editoriales. En particular, cabría indagar por qué los pre-cios de algunas editoriales son sensiblemente menores en algunosestados. En todo caso, estas variaciones reflejan la existencia de unmercado heterogéneo; la competencia entre editoriales no nece-sariamente se traduce en ventajas de precio para todos los consu-midores.
B. Sobre los programas de dotación
1. Acerca de la llegada de los libros a la escuela
Uno
Todas las escuelas de la muestra que fueron dotadas de libros fueroninformadas con oportunidad sobre la llegada de los mismos. La ma-yoría de ellas (22 de 38) los recibieron en la localidad en la que estánubicadas; el programa que opera en Sonora tuvo la mayor eficacia.Por lo que respecta a la oportunidad en la entrega, la mayor efica-cia correspondió también a Sonora: el 83% de sus escuelas reci-bieron los libros en la primera semana de clases.
Dos
No hay coherencia entre las informaciones que recibieron las autori-dades educativas respecto a qué hacer con los libros al finalizar elcurso. Así, mientras que los directores de las escuelas de Hidalgoque atiende la Secretaría informaron que dieron indicaciones a losalumnos para que regresaran los libros al final del ciclo escolar, enlas escuelas atendidas por el PRD la indicación fue que podían que-darse con ellos. En Sonora no hubo coordinación en las informa-ciones; según la entrevista a directores, algunos alumnos no reci-bieron indicación alguna, a otros les dijeron que debían regresar loslibros, y a otros que podían quedarse con ellos. En ambas entidades,
26 REVISTA LATINOAMERICANA . . . VOL. XXVIII, No. 2, 1998
los directores o subdirectores y maestros fueron los encargados deindicar algunas medidas para el cuidado de los libros. Estasindicaciones refieren, principalmente, al mantenimiento (no romper-los, no deshojarlos, no rayarlos, no dibujar en ellos, etc.), además,insistieron en la necesidad de que los llevaran a clases. Llama laatención que, en los dos estados, una proporción mínima pero signi-ficativa de alumnos recibieron la advertencia de que los podrían san-cionar si no cuidaban los libros de texto.
2. Acerca de la selección de los libros
Tres
Para realizar la selección y compra, la SEP considera los libros auto-rizados por la Dirección General de Materiales y Métodos Educativos;éstos son dados a conocer mediante la lista publicada en el DiarioOficial de la Federación. En ella se lee: “sólo se podrán utilizar en lasescuelas secundarias del país los libros autorizados por la SEP, queson los que aparecen en esta lista”; el acuerdo otorga la responsabi-lidad al maestro de elegir “con toda libertad el que mejor responda alas necesidades educativas de sus alumnos, según el grado y asig-natura correspondientes”.7 La autorización se realiza con base enun conjunto de criterios, que no son públicos, como tampoco suaplicación.8
La Secretaría autorizó 653 títulos para el ciclo escolar 1997-98.En el cuadro siguiente se resume el número de títulos y editorialespor materia para los tres grados:
7 Diario Oficial de la Federación, Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, 9 dejulio y 12 de agosto de 1997.
8 La Dirección General de Métodos y Materiales Educativos dio a conocer en el DiarioOficial de la Federación del 18 de diciembre de 1997, el acuerdo secretarial 236 para ladictaminación de los libros. Sin embargo, en él sólo se enuncian lineamientos generalesen torno a aspectos técnicos y pedagógicos, y la correspondencia con los planes yprogramas de estudio, sin hacer del conocimiento público los criterios específicos paraautorizar el uso de los libros y valorar su calidad pedagógica.
ACCESO A LOS LIBROS DE TEXTO DE SECUNDARIA . . . 27
En la muestra de estudio, la mayoría de los maestros de Hidalgoy de Sonora (73 y 68% respectivamente) conocen la lista de títulosautorizados; en cambio, en Quintana Roo la conoce sólo la mitad.Un análisis por tipo de fuente mostró que menos de la mitad de losmaestros se enteró por medio de un boletín de la SEP y que alrededorde una tercera parte se enteró a través de documentos o reunionesde promoción organizadas por las editoriales privadas.
Cuatro
Operativamente, el proceso de selección tiene tres fases: a) la Comi-sión Nacional de Libros de Texto Gratuitos (CONALITEG) determina
CUADRO HNúmero de títulos autorizados por la SEP para su uso en el ciclo escolar 1997-98
MateriaPrimer grado Segundo grado Tercer grado Total de
títulosTítulo Editoriales Título Editoriales Título Editoriales
Español 30 18 28 17 25 17 83
Matemáticas 39 26 37 22 34 21 110
Historia 34 22 31 19 25 16 90
Geografía 23 16 21 15 – – 44
Civismo 33 21 32 21 – – 65
Biología 30 17 28 16 – – 58Int. a la físicay la quimica 29 19 – – – – 29
Inglés 21 13 21 14 19 13 61
Física – – 23 15 20 14 43
Química – – 26 17 23 15 49Orientacióneducativa – – – – 21 15 21
Totales 239 – 247 – 167 – 653
28 REVISTA LATINOAMERICANA . . . VOL. XXVIII, No. 2, 1998
una «lista corta» de títulos autorizados, tomando en cuenta lasdisponibilidades efectivas en las editoriales; b) las autoridadesconcentran a los maestros de las escuelas que se atienden con elprograma de dotación gratuita de la Secretaría en centros de consultay ponen tal lista a su consideración para que realicen la selección“última”; y c) la CONALITEG acuerda con las editoriales los títulos y lacantidad de ejemplares por distribuir.9
Esta manera de proceder no responde a una estrategia globalque garantice la mejor selección entre la oferta de libros. Está claroque los criterios y argumentos son el componente principal de unaselección adecuada. Sin embargo, los procedimientos desarrolladoshasta la fecha no se han sustentado en ellos y enfrentan tres grandesretos: a) la autorización de libros de texto conforme a reglas y argu-mentos públicos; b) la compra y formación de paquetes de dotacióngratuita conforme al valor pedagógico de los textos; c) la selecciónargumentada por parte de los maestros. Actualmente sus criterios yrazones individuales permanecen en la sombra. Bien puede ocurrirque tiendan a seleccionar aquellos materiales que se correspondencon sus formas de actuar en el aula, aunque no posean un valorpedagógico acorde con los propósitos educativos del currículovigente. Una proporción indeterminada de maestros podría estaroptando por materiales que reproducen formas de trabajo no
9 En el estado de Hidalgo, la Secretaría distribuyó, además de los libros autorizados,un título no autorizado (éste se recibió sólo en una de las escuelas de la muestra). ElPRD, por su parte, lo hizo en cuatro de las cinco escuelas de la muestra en que participó.Esto refleja que dos de los programas de dotación que operan en Hidalgo contravinieronla normatividad de la SEP. Ahora bien, en el conjunto de escuelas de la muestraidentificamos la presencia de títulos no autorizados. Para primer grado la situación es lasiguiente: en las escuelas de Hidalgo los libros no autorizados corresponden a laseditoriales Santillana en matemáticas, y a Ediciones Pedagógicas, S. A. (EPSA) enintroducción a la física y la química. En las escuelas de Quintana Roo, los libros noautorizados corresponden a EPSA y Santillana en español y geografía, respectivamente.En Sonora, solamente en historia se utilizan textos no autorizados de editorial Santillana.Por lo que toca al segundo grado, en Quintana Roo los libros no autorizadoscorresponden, primordialmente, a la editorial EPSA en español y, tanto en historia como engeografía, a la editorial Santillana. Finalmente, en tercer grado, la principal proporción enQuintana Roo de libros no autorizados corresponde a EPSA en orientación educativa. Ensuma, podríamos decir que algunas editoriales, como EPSA y Santillana, tienen algunos“nichos” de mercado para libros no autorizados. Convendría indagar los mecanismos porlos cuales promueven su venta y uso.
ACCESO A LOS LIBROS DE TEXTO DE SECUNDARIA . . . 29
adecuadas, como la copia, el dictado o la resolución interminable ysin sentido de ejercicios. De hecho, los maestros dicen que para selec-cionar los libros consideran de manera preponderante no sólo el plande estudios sino los ejercicios que incluyen.10 Asimismo, la forma comose organiza el proceso de selección tiene el riesgo de que algunosno asistan, como ocurrió en seis de las nueve escuelas de Hidalgoque participan en el programa de dotación gratuita.
III. LOS ESCENARIOS
La situación actual plantea un conjunto de interrogantes: ¿es perti-nente una política pública de dotación gratuita de libros de textode secundaria?, ¿cuáles son sus componentes?, ¿a quién corres-ponde formularla?, ¿a quién ejecutarla?, ¿a cuántos y a quiénes debeatenderse?, ¿a todos, a los más pobres, a quienes habitan en zonasrurales apartadas, a los alumnos rezagados?, ¿cuáles son los librosque deben ser provistos gratuitamente?, ¿deben elegirse entre los yaautorizados?, ¿entre los disponibles en el mercado?, ¿cuáles debenser los criterios para autorizarlos y cuáles para ser incluidos en lospaquetes de dotación?, ¿quiénes deben seleccionarlos?, ¿los fun-cionarios federales y las editoriales, los funcionarios estatales, losmaestros, grupos de especialistas? Es evidente que tales pregun-tas no pueden ser respondidas adecuadamente de manera aislada.Lo que procede es preguntarse por lo que puede llegar a ocurrir, apartir de la realidad actual, para luego diseñar una política de Estadoque atienda los nudos principales del problema en un horizonte delargo plazo.
Es práctica común que a los diagnósticos les siga el estableci-miento de objetivos y estrategias de atención a los problemasdetectados; así, muchos proyectan las tendencias actuales, presu-poniendo que el futuro posee un alto grado de continuidad y estabili-dad. En efecto, muchos piensan que una vez diagnosticada la rea-
10 Esta afirmación se desprende tanto de las respuestas dadas por los maestros de lamuestra a la pregunta ¿por qué criterios o razón se seleccionó (el libro)?, como por lainformación recabada mediante una entrevista a maestros de secundaria del Estado deMéxico sobre la selección de los libros de texto.
30 REVISTA LATINOAMERICANA . . . VOL. XXVIII, No. 2, 1998
lidad, el paso siguiente es establecer objetivos que permitan atenderreactivamente los problemas detectados. Y no hay duda de que talproceder es correcto si lo que se quiere es sólo dar continuidad a lasacciones pretéritas. Sin embargo, si lo que se desea, apoyados enla evidencia explicativa del diagnóstico, es promover modificacionescualitativas en una realidad fluctuante e inestable, entonces es nece-sario elaborar escenarios del futuro.
Entendemos los «escenarios» como una descripción hipotéticade la realidad futura, un recurso para imaginar creativamente, con baseen el diagnóstico de la situación presente, cursos de acción alterna-tivos. Metodológicamente, los escenarios buscan caracterizar elfuturo, tomando en cuenta las tendencias, los obstáculos y las fuerzasque rigen o que permanecen latentes en el presente, y que condicio-narían el desarrollo de una estrategia de acción. Para el caso, for-mulamos los escenarios estableciendo hipótesis de acción. Éstassirvieron de base para describir lo más claramente posible al sujetoy la acción que se va a realizar. Por un lado, procuramos resaltar lasfuerzas sociales que se sumarían a la acción y, por otro, las tenden-cias que la limitarían o las fuerzas que se opondrían. Éstas han deser entendidas como desafío a la acción enunciada.
Conviene advertir que el despliegue de los escenarios planteala distinción de dos categorías: la equidad de la política y la viabilidadde la estrategia. La equidad es un presupuesto de justicia, el primero,pues la Secretaría está obligada por ley a desarrollar una políticaequitativa que discrimine positivamente a quienes más lo necesitan.Ahora bien, asumido que se debe (y se quiere) la equidad, ¿cuál hade ser la formulación más adecuada y cuáles sus criterios funda-mentales? Es claro que se requiere una definición que incluya a todoslos que necesitan ser dotados gratuitamente con libros de texto. Uncriterio –como el actual– que excluya a amplios grupos de la poblaciónque los requieren, no es equitativa. Pero no basta con el acceso a loslibros. La equidad supone también el acceso equitativo a oportunidadesequivalentes en términos de permanencia en la escuela y de aprendi-zajes. La viabilidad, en cambio, refiere a la estrategia para lograr, simul-táneamente, la equidad en el acceso a los libros y, por esa vía, impul-sar la equivalencia tanto en la permanencia como en el aprendizaje.
Así, entendemos los escenarios como el despliegue que tendríala realidad en el futuro, en el caso de que una política de libros detexto intentara realizar acciones articuladas y orientadas al logro de la
ACCESO A LOS LIBROS DE TEXTO DE SECUNDARIA . . . 31
equidad en torno a cuatro asuntos relevantes: la acción públicadescentralizada, la participación social, el apoyo al quehacer docentepara un uso creativo de los libros y el encuentro de los adolescentescon un acervo de textos diversos, es decir, con proyectos que ya sonpostulados por la federación y los estados. Consideramos que elhorizonte mayor de una política de dotación de libros de texto no esel acceso al objeto libro de texto (lo que ya ocurre), sino a un recursoque promueve y facilita el aprendizaje (lo que habría de ocurrir).11
Una política de Estado sobre la dotación de libros de texto debe tenerun propósito educativo explícito y claramente definido, considerandola calidad pedagógica del libro y su uso en el aula.
En concreto, elaboramos tres escenarios desplegándolos en formaprogresiva, esto es, señalando los periodos y tiempos que tendríanlas acciones presupuestas. En el primero de ellos, hipótesis cero,describimos cómo sería el futuro en el caso de que no se alteraran demanera sustancial las dinámicas que rigen en el presente, validandoel enunciado hipotético a partir de los resultados del diagnóstico. Enel segundo, primera hipótesis alternativa, describimos cómo sería elfuturo en el caso de que se introdujeran en el sistema otros agentesdurante el proceso de selección de los libros. En el tercero, segundahipótesis alternativa, describimos cómo sería el futuro si, ademásde otros agentes, se apoya el uso creativo de los libros de texto y delos acervos bibliográficos. Con fines ilustrativos, incluimos un per-sonaje, Mariana, que nos permitiera entender el despliegue futuro dela realidad en casos típicos.
11 Hasta la fecha, muchas de las políticas compensatorias en el país continúanasociadas a cuestiones de origen social, es decir, a contrarrestar las desigualdades quepor mucho tiempo han caracterizado a nuestros sistemas económicos y sociales. Enparticular, las políticas educativas que el gobierno federal ha puesto en marcha en lasúltimas décadas, orientadas a la población con nivel socioeconómico bajo, especialmentedel medio rural, para asegurar el acceso a la escuela y/o la permanencia en ésta, se hanformulado teniendo como meta la equidad, orientando sus acciones a la compensación delas carencias de esa población. Sin embargo, la investigación educativa aportaelementos para sustentar la equidad en el aprendizaje de los alumnos como el objetivoprincipal de una política educativa pro-equidad, y no exclusivamente la distribución deinsumos y materiales (Schmelkes, 1996; Muñoz Izquierdo, 1996 y 1998). Asimismo, setienen evidencias sobre la eficacia de las acciones de una política orientada a elevar elrendimiento de los alumnos con base en la participación de los padres, si bien laparticipación está acotada por las herramientas con las que ellos cuentan para apoyar latarea educativa de los hijos (CEPAL, 1996).
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ACCESO A LOS LIBROS DE TEXTO DE SECUNDARIA . . . 35
B. Despliegue de escenarios
Mariana y la escuela...
Mariana vive en Cerro Gordo, localidad de 2 430 habitantes, municipio deSan Blas. La localidad dista 220 km de la cabecera municipal y el tiempode traslado en camión es de cuatro horas; cuenta con agua potable,drenaje y energía eléctrica; no tiene teléfono, recolección de basura niterminal de autobús. Las calles aledañas a la plaza central están pavi-mentadas y el resto están empedradas. Junto a la plaza está el mercadode Santa Cruz, principal punto de venta de las artesanías locales. Cuentatambién con un centro de educación preescolar, dos escuelas primariasy una secundaria.El padre de Mariana es jornalero y tiene un ingreso promedio apenassuperior al salario mínimo. Cuando no trabaja en el campo fabrica som-breros de paja y los vende en el mercado de la localidad. Estudió hastaquinto grado de primaria. Sabe leer y escribir pequeñas notas; sabe sumary restar, pero se le dificultan las divisiones y las multiplicaciones. La madrede Mariana contribuye al ingreso familiar vendiendo comida en el merca-do. Asistió a la escuela durante tres años; lee y escribe con dificultad yrealiza operaciones aritméticas sencillas. El ingreso familiar es poco másde un salario mínimo, menos de 1 000 pesos al mes.Mariana tiene 13 años y dos hermanos pequeños. Asiste a la escuelaprimaria “Francisco Villa” y está preinscrita en la secundaria de su localidad,“General Ignacio Zaragoza”. La escuela tiene tres grupos de primero, tresde segundo y dos de tercero; cada grupo tiene, en promedio, 30 alumnos.La mayoría de los maestros estudiaron en la Normal Superior, aunquemuy pocos han asistido a cursos de especialización posteriores.
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48 REVISTA LATINOAMERICANA . . . VOL. XXVIII, No. 2, 1998
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