Seminario Técnico Regional sobre Organizaciones de...

Participación de las organizaciones de docentes en la calidad

de la educación

UNES CO/OREALC

Santiago, Chile, 1990

Participación de las organizaciones de docentes

en la calidad de la educación

Se puede reproducir y traducir total o parcialmente el texto publicado siempre que se indique la fuente.

La selección y presentación de los hechos contenidos en esta publicación, así wmo las opiniones expresadas en ella, no son necesariamente las de la UNESCO y no comprometen a la Organización.

Publicado por la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe (OREALC).

Portada: Jorge Rojas.

Impresión: S.R.V.Impresos

Santiago, Chile, Septiembre 1990.

L a edición de este libro cuenta con la contribución voluntaria del Gobier- no de España a las actividades del Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe.

Indice

Presentación 9

Introducción

1. La situación de América Latina y sus perspectivas futuras Juan Carlos Tedesco

11. Documento base Iván Núñez y Rodrigo Vera Estrategias de cambio educativo y participación del magisterio La participación de los docentes en la enseñanza El Estado y la participación de los docentes Organizaciones representativas y participación de los docentes La feminización del sector docente: creación de condiciones para mejorar la participación de las educadoras La participación de los docentes y sus organizaciones en la evaluación de la calidad de la educación

111. Sintesis del debate

IV. Conclusiones y recomendaciones

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Presentacih

El presente texto es el informe final del Seminario Tknico Regional "Organiza- ciones de docentes y Proyecto Principal de Educación: pariicipación de 10s educadores en el mejoramiento de la calidad de la educación en América Latina y el Caribe", realizado en Sanliago de Chi!e cn los días 4,5 y 6 de septiembre de 1989.

La reunión fue convocada bajo la convicción que los docentes tienen mucho que aportar al rncjoramiento de la educación, sea a trav6s dc su desempeño en el aula y en la escuela, sea mediante el papci social que jucgan al organizarse en asociaciones profesionales o sindicatos.

En el Seminario se abordó la relación cntre el cumplimicnto de los objetivos dcl Proyecto Principal de Educación acordado por los gobiernos de la región y la participación de las organizacioncs dc doccntes de Latinoamérica y el Caribe.

En cl caso de programas de mejoramiento como el Proyccto Principal y las distintas políticas nacionalcs que se desarrollan en su marco, es necesaria la con- tribución activa y creadora dcl personal de educación. Sin embargo, existen problemas y situaciones que la limitan o distorsionan. Hay necesidad de una mayor rcllexión e investigación accrca del corijunto dc restricciones que afcctan al descmpcño dc los doceiitcs y a un compromiso más cfcctivo con el mcjoramicnto de la calidad de la educación.

Por otra parte, sc rcquicre polcnciar cl hccho positivo que la gran mayoría de

10 PARTlCIPACldN DE LAS ORGANIUCIONES DE DOCEhTES EN LA CALIDAD DE U EDOCACibN

los profesores se encuentra agrupado en organizaciones propias, principalmente de carácter sindical, que tienen -0 pueden- tener incidencia tanto en la generación de políticas públicas hacia la educación, como en la calidad del trabajo mismo de los docentes.

El Seminario discutió, con participación de personeros de organizaciones de docentes y de expertos en la temática, la significación, posibilidades y dificultades de la participación del personal de enseñanza y de sus entidades representativas en los esfuerzos de mejoramiento que promueve el Proyecto Principal de Educación.

A partir de esa discusión, el Seminario sugirió objetivos y estrategias para su consideración por los gobiernos, por las organizaciones del magisterio y por otros agentes y entidades interesados.

Los trabajos del Seminario fueron apoyados por un documento base encargado por la Oficina Regional dc Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe (OREALC) a miembros del Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación (PIIE). El PIIE es una entidad academica no gubernamental de Santiago de Chile que, a partir de sus funciones de investigación educativa, docencia y animación en grupos de base, desarrolla diversas acciones y proyectos en relación con el magisterio y sus organizaciones.

El presente informe final incluye la iniervención inaugural del Director de la OREALC, Juan Carlos Tedesco, el texto del documento base y un relatorio del Seminario basado en las versioncs grabadas de sus sesiones.

Introducción

Como ya se indicó, el Seminario tuvo como propósito general el examen de la relación entre las organizaciones representativas de los docentes y el Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe, con vistas a mejorar su participación en el cumplimiento de los objctivos y metas por él propuesto.

El proyecto en referencia “es el resultado del consenso de los representantes gubernamentales de los países de la región sobre la necesidad de un esfuerzo renovado, intenso y sostenido para atender, teniendo como horizonte el año 2000, carencias y necesidades educativas fundamentales no satisfechas e indispensables de enfrentar para el desarrollo de los países, respondiendo a objetivos compartidos por todos y mediante acciones en que el esfucrzo propio de cada país, se beneficie de la coopcración horizontal, subregional, regional e internacional.”

En la Conferencia Regional de Ministros de Educación y de Ministros Encar- gados de la Planificación de los Estados Miembros de América Latina y el Caribe, celebrada en México en diciembre de 1979, se aprobó una Dcclaración que instó a los Estados Miembros a “asumir colectivamente los desafíos que presenta hoy la educación” y solicitó a la UNESCO tomar “la iniciativa de proponer un Proyecto Principal” que permitiera responderlos.

La Reunión Regional Intergubcrnamcntal llevada a cabo en Quito en abril de 1981, precisó los objctivos generales y especíiicos del Proyecto Principal, las poblaciones a que debería dirigirse en forma prioritaria y los elcmentos de

12 PARTICIPACI~N DE LAS ORG, VEACIONES DE DOCENES EN u CALIDAD DE u EDUCACI~N

estrategia para su aplicación a escala nacional, así como las bases de la coopera- ción subregional, regional e internacional .

Las carencias educativas más graves, que el Proyecto dcbía atender fueron identificadas corno: persistencia de una baja escolaridad en algunos países; existencia de 54 millones de analfabetos en la región sobre una población adulta de 159 millones; excesiva tasa de deserción en los primeros años de escolaridad; sistemas y contenidos de enseñanza a menudo inadecuados para la población a la cual se destinan; desajustes en la relación entre educación y trabajo; escasa articulación de la educación con el desarrollo económico, social y cultural y en algunos casos, deficiente organización y administración de los sistemas educati-

Los objetivos educacionales específicos que señaló la recomendación de la vos.

reunión de Quito, son los siguientes:

- Asegurar la escolarización antes de 1999 a todos los niños en edad escolar y ofrecerles una educación general mínima de 8 a 10 años. Eliminar el analfabetismo antes del fin del siglo y desarrollar y ampliar los servicios educativos para los adultos. Mejorar la calidad y la eficiencia de los sistemas educativos a través de la realización de las reformas necesarias.

-

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"El Proyecto Principal se propone extender las oportunidades escolares y ex- traescolares de educación básica a niños, jóvcnes y adultos. Tal propósito, sin embargo, no podrá lograrse y carecería dc su plcno sentido sin cambios e innovaciones en la orientación, el contenido y los mktodos de la educación, asegurando a ésta una eficicncia y un nivel de calidad adccuados y, particularrnentc, funcio- nalidad y pertinencia con respecto a las reales nccesidadcs y a los intereses de los individuos, de las comunidades y dc las socicdadcs dc los países de la región." En esta perspectiva, el Proyecto prestará especial atención a aspectos o factores de la calidad de la educación.

LOS DOCENTES Y EL CUMPLIMIEWO DE LOS OBJETIVOS DEL PROYECI'O PRINCIPAL DE EDUCACI~N

Ya la Conferencia de México había hecho un llamamiento "a cuantos participan en las tareas educacionales en la región: para que compartan las oricntaciones, reflexiones y recomendacioncs de csta Confcrcncia, a fin de que, con su labor cotidiana, experiencia y sentido crítico, contribuyan a hacer efectivos los propó- sitos manifestados de ampliar, acclcrar y renovar el proceso cducacional en todos

~NTRODUCCION 13

los países de la región.” La misma reunión recomendaba “que la planificación educacional promueva

la participación e incorporación de todos los grupos e instituciones comprometidos de alguna manera en las tareas educativas, sean éstas formales o no formales.” Aunque no se hacía mención explícita, la referencia principal era a los docentes, sin que eso significara dejar de incluir a otros agentes educativos y de apoyo a la tarea educacional.

La Reunión de Quito, por su parte, exhortaba “a los responsables de las tareas educativas en la Región a motivar a docentes, administradores y estudiantes y a todos los sectores de la comunidad a efectos de lograr la más amplia participación en las acciones conducentes al logro de los objetivos del Proyecto Principal ...”

D e manera más específica, en la Declaración de MCxico se indicaba a los Estados Miembros que era indispensable “adoptar medidas eficaces para la reno- vación de los sistemas de formación del profesorado, antes y después de su incor- poración a la docencia, a fin de darle la posibilidad de enriquecer y actualizar su nivel de conocimientos y su capacidad pedagógica” y que era necesario “promover económica y socialmente a los docentes, a través del establecimiento de condiciones de trabajo que les aseguren una situación acorde con su importancia social y con su dignidad profesional.”

En Quito se sugirió a los Estados Miembros que, para la consecución de los objetivos específicos del Proyecto Principal, entre otras premisas, se trabajara para “capacitar a sus cuadros dirigentes y su personal docente para que asuman nuevas responsabilidades y tareas, promover económica y socialmente a los docentes y adaptar la administración educativa para que su funcionamiento y estructuras res- pondan a esos nuevos deberes y situaciones.”

Finalmente, en la misma reunión de Quito, se recomendó a los Estados Miembros, “realizar los cambios necesarios, institucionales, técnicos y financieros que harán posible y favorecerán la realización de los objetivos del Proyecto ... movilizar a este fin a todos los recursos nacionales disponibles dentro y fuera de las instituciones estrictamente educativas; promover la creación de medios o estructuras que permitan la plena participación de las poblaciones interesadas ... y ...p romover una centralización de decisiones políticas y una descentralización o desconcenuación administrativas y en otros aspectos que se estimen convenien- tes.”

Puede entenderse que la tarea planteada en el Proyecto Principal no atañe sólo a los Gobiernos sino que la parlicipación de los diversos actores interesados es indispensable para responder a los desafíos educacionales.

Con€orme a lo sugerido en las recomendaciones citadas, los organizadores del Seminario consideran al sector docente como uno de los recursos claves que dispone cada país y que es necesario movilizarlo para que participe como una de las “poblaciones interesadas” en los procesos conducentes a cumplir los objetivos del Proyecto Principal.

14 PARTlClPACI6N DE L4.S ORGANUACIONES DE DOCENTB EN U CALIDAD DE U EDUCACl6N

Por otra parte, es evidente que el magisterio de la región, en términos generales, está socialmente organizado más allá de las estructuras formales del sistema educativo, en entidades representativas entre las cuales las de carácter sindical son las más amplias e influyentes.

En consecuencia, es razonable sostener que las organizaciones sociales del sector educativo y especialmente el sindicalismo docente deben ser consideradas a la hora de discutir las formas de mejorar la participación del magisterio en la realización de los propósitos del Proyecto Principal. Más aún, los Estados Miem- bros deberían facilitar y favorecer dicha participación, a través de la directa intervención de las organizaciones en la generación y ejecución de las políticas nacionales destinadas al mejoramiento de la educación.

Una razón adicional -y no menos importante- es que estamos ante una crisis del modelo de desarrollo de bienes materiales, ante la cual se abre paso la visión de un nuevo tipo de crecimiento, basado en el factor humano, que pone de relieve la importancia de la educación y dentro de ésta no sólo a los recursos materiales, de infraestructura, los esquemas legales o a los patrones tecnológicos, sino principalmente a las personas, a los grupos y a la participación social.

En consecuencia, el Seminario se encaminó a relevar las condiciones, potencialidades y obstáculos que existen en los países de la región en relación a la participación de los docentes y sus asociaciones representativas en la ampliación y mejoramiento de las oportunidades educativas para las poblaciones mayoritarias del continente.

PRINCIPALES TEMAS

El Proyecto Principal de Educación es un marco y un instrumento de apoyo para emprender cambios en el sentido indicado por sus objetivos específicos. D e allí que la primera discusión del Seminario se refiriera a las diversas modalidades de cambio educativo que se pueden emplear, entre las cuales la más frecuente es la de reforma. Se examinaron las lógicas que subyacen tras las opciones de cambio, así como los desafíos o dilemas que se enfrentan cuando los responsables se embarcan en procesos de transformación de la educación. Todo ello, para enmarcar la participación de los educadores bajo el supuesto que no son convocados para conservar sino para mejorar o transformar los sistemas y prácticas correspondientes.

El análisis derivó posteriormente hacia el cspacio natural y más cercano para la participación de los docentes: el de la propia función de enseñar en las unidades que conforman el sistema escolar. Se definió y analizó éste y se sostuvo que la forma Óptima de entender una participación para el mejoramiento de la educación,

INTRODUCCI~N 15

es la de profesionalizar el rol docente. Un educador que se desempeñe como profesional y no como un mero técnico opcrador, estará participando en forma óptima en el proceso de logro de los objetivos indicados en el Proyecto Principal de Educación.

Se examinó a continuación la responsabilidad que corresponde al Estado en esta materia, apartir de un análisis de las relaciones entre él y los docentes. Después de una consideración teórica del carácter contractual de dichas relaciones, se hizo referencia a los principales comportarnicntos que los diversos Estados han man- tenido o mantienen respecto al magisterio. Se discutieron también las caracterís- ticas de las políticas públicas hacia el sector docente y, por úhimo, la necesidad de establecer estructuras, mecanismos y prácticas de gestión de los sistemas escolares que faciliten y alienten la participación de los profesores y de sus asociaciones.

Luego se volvió el foco de la discusión desde el Estado a la organización social de los docentes. Se presentaron las distintas modalidades de organización, dete- niéndose especialmente en las de índole sindical. Hubo de nuevo un análisis que involucró al Estado, pero esta vez desde la óptica de las rclaciones que el movimiento sindical magisterial sostiene con él. Por último, se examinó el papel que las organizaciones de docentes pueden cumplir en el mejoramiento o transforma- ción de la educación, sea a través de su incidencia en las diversas políticas públicas hacia la educación, o directamente como organizaciones sociales.

Un lugar especial se dedicó a un tcma poco frecuente, no obstante su pertinencia. U n alto porcentaje de las personas que dcsempeíían la docencia, particularmente en la enseñanza primaria -objeto preferencial dcl Proyecto Principal- pertenece al sexo femenino. Las condiciones de discriminación y subordinación que experimentan las mujeres en los paíscs latinoamcricanos, conspiran contra una mejor y más frecucnte participación de las profesoras y maestras en el mejoramien- to de la educación. En consecuencia, se prcscniaron y discutieron algunas estrategias y responsabilidades a asignar en la tarea de superar la discriminación de sexo en la docencia y correlativamente optimizar la participación del sector femenino en la materialización de los objetivos del Proyecto Principal.

Atendiendo a la importancia que se da en el Proyccto Principal a la calidad de la educación, se dedicó también atención a la participación de los docentes y de sus organizaciones en la tarea de evaluarla.

Los autores del informe han sugerido un conjunto de recomendaciones dirigidas tanto a los gobiernos y a los responsables de la educación como a los educadores y especialmente a los dirigentes de sus organizaciones sociales. Estas recomendaciones se sustentan en el docurncnto base y en las reflexiones y aportes de los participantes en el Seminario.

16 PARTlClPAC16N DE US ORGANMCIOUeS DE DOCEUTB EN U CALIDAD DE U EDUCACIdN

DESARROLLO

La reunión contó con la asistenciade veintiuna personas. Cinco eran representantes de organizaciones internacionales de educadores, entre ellas las cuatro centrales mundiales que los agrupan. Las restantes eran expertos provenientes de instituciones gubernamentales, internacionales y no gubernamentales relacionadas con la educación y con el ámbito de los docentes de seis países latinoamericanos.

La sesión inaugural fue abierta con un saludo de Carlos Eugenio Beca, Director del Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación, PIIE, entidad en- cargada por UNESCO/OREALC de la coordinación del Seminario.

Juan Carlos Tedesco, Director de la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe, organización convocante de la reunión, presentó una ponencia sobre la situación educativa de América Latina y el Proyecto Principal de Educación.

En ella sintetizó los orígenes, propósitos y desarrollo del Proyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe. Enseguida, caracterizó la situación de la región, centrando su análisis en los efectos en ésta de la crisis de comienzos de los años ochenta y de los recientes procesos de democratización política.

El impacto de la crisis se expresa, según este trabajo, en el incremento del fracaso escolar, la interrupción del proceso de incorporación de los sectores populares al sistema educativo, el aumento de la responsabilidad del Estado en materia educativa, el deterioro de la calidad de la enseñanza y, finalmente, el abandono del mediano y largo plazo por una fuerte prioridad a las políticas de coyuntura. Adicionalmente, se han observado otros dos fenómenos: la pérdida de poder del sector educativo en el aparato de Estado en su conjunto y la tendencia del Estado a satisfacer más las demandas de los sectores con mayor capacidad de presión.

Finalmente, Juan Carlos Tedesco dejó planteadas tres interrogantes que se visualizan para el futuro de la educación en America Latina: las prioridades de desarrollo ¿se van a dirigir hacia la base o hacia la cúpula del sistema educativo?, ¿queremos un sistema pedagógico homogéneo o diferenciado? y el currículo ¿debe orientarse hacia la cultura universal y las dimensiones científico-técnicas o hacia la cultura popular y la pertinencia cultural?

Bajo la coordinación de Rodrigo Vera, Especialista de la Oficina Regional de UNESCO e Iván Núñez, Investigador del PIIE, se llevaron a cabo las sesiones de trabajo del Seminario. Cada una de las sesiones se dedicó al análisis de uno de los seis temas de la agenda, correspondientes a sendos capítulos del documento base.

1. La situación educativa de América Latina

y sus perspectivas futuras Juan Carlos Tedesco (*)

Dos consideraciones deben ser tenidas en cuenta antes de comenzar este análisis de la situación educativa de América Latina. La primera se refiere a la significativa heterogeneidad que caracteriza a los países de la región, tanto desde el punto de vista de sus niveles de desarrollo como de sus características socio-políticas. Las generalizaciones sobre América Latina deben, en consecuencia, ser consideradas con una validez relativa, especialmente cuando se discuten estrategias. La garantía de éxito de una estrategia es la pertinencia, y la pertinencia significa la adecuación a condiciones específicas. La segunda advertencia que precede este análisis se refiere al sentido con el cual fue elaborado. Se trata, dicho muy sintéticamente, de una presentación de situaciones, de problemas y de posibles alternativas cuyo objetivo central es contribuir a las discusiones que tienen lugar en estos momentos, tanto en los centros de toma de decisiones como en los académicos. El análisis no pretende, de ningún modo, ser exhaustivo: pero en la medida que intenta estimular la discusión, algunos rasgos han sido intencionalmente subrayados.

Existe un generalizado consenso en reconocer que el análisis de la presente situación educativa y de sus perspectivas futuras no puede efectuarse al margen de las dos principales características del actual proceso de desarrollo social que afecta

(*) Director de la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe (OREALC).

18 PAKTICIPACIC~N DE LAF ORMNUACIONS OE DOCENTB EN u CAUDAD DE u EDUCACION

a los países de América Latina; la democratización de los sistemas políticos y la crisis económica, asociada al alto endeudamiento externo.

Estas dos características explican los desafíos más serios que enfrentan las políticas sociales en su conjunto y las políticas educacionales en particular: la crisis económica obliga a incrementar sustancialmente la eficacia y la eficiencia de la gestión pública, mientras que la democratización exige satisfacer el objetivo de la equidad social . ¿Es posible compatibilizar la eficiencia, eficacia y equidad en un contexto tan severo de escasez de recursos? En la respuesta a este interrogante se juega -sin exagerar- una parte importante del destino de nuestros países. La historia reciente demuestra que una de las características más notables de nuestra región ha sido, precisamente, su escasa capacidad para compatibilizar el crecimiento económico con la equidad social. La experiencia de otras regiones, en cambio, confirma que esta articulación no sólo es posible sino necesaria ya que el crecimiento sin equidad o las políticas de justicia social sin crecimiento, no logran consolidarse y sus frutos no superan la coyuntura y el corto plazo.

Desde el punto de vista del impacto de la crisis, Ia reducción del gasto educativo ha sido la consecuencia más directa. Una extensa documentación disponible permite medir la consecuencia de la crisis sobre las condiciones de vida de los sectores populares en general y sobre la oferta educativa en particular. En este sentido, sólo m e resta señalar que, en términos relativos, la crisis ha afectado a América Latina y el Caribe más que a otras rcgiones del mundo. Mientras en América Latina y el Caribe el gasto público destinado a educación por habitante se redujo de US$88 a US$60 en el período 1980- 1986, en el conjunto de los países en vías de desarrollo sólo descendió de US$29 a US$27. La disminución del gasto público para educación está acompañada, además, por una sensible baja de la capacidad de las familias tanto para asumir privadamente los costos de la educación como para garantizar condiciones materiales de vida a sus hijos que permitan aprovechar la oferta educacional existente. Como resultado de este conjunto de factores, podríamos identificar cinco fenómenos como los principales efectos de la crisis en el sector educativo.

En primer lugar, el incremento de los índices de repetición y fracaso escolar, especialmente en Ia escuela básica . De acuerdo a estimaciones de la UNESCO basadas en informes oficiales, entre 1975 y 1983 el número de repitientes en las escuelas primarias de América Latina ascendió de 5.7 a 8.5 millones de niños. Pero estudios recientes realizados con metodologías más complejas, señalan que estas cifras estarían subestimando significativamente la magnitud del problema. No es éste el lugar ni el momento para un análisis detallado de los indicadores de la repetición escolar. Baste decir, sin embargo, que AmCrica Latina constituye hoy en día la región en el mundo con mayores tasas de repetición escolar y que este fenómeno se concentra -desde el punto de vista social- en los sectores pobres, rurales y marginales urbanos y desde el punto de vista pedagógico, en los primeros grados de la escuela básica, es decir, directamente vinculado al aprendizaje de la

LA SlTUA(116N EDUCATIVA DE AMERICA LTINA Y SUS PERSPECnVAS QUlVRAS 19

lectura y escritura. La magnitud de este fenómeno permite sostener que no se trata de un problema

exclusivamente pedagógico, sino que es el reflejo de una acumulación de carencias materiales, culturales y -por supuesto- educativas. Pero el punto sobre el cual corresponde enfatizar en el contexto de nuestras discusiones es el que se refiere al bajo nivel de responsabilidad por los resultados con los cuales operan los sistemas educativos. Tasas tan altas de fracaso no suelen desencadenar respuestas orientadas a la solución del problema sino que -frecuentemente- la responsabilidad del fracaso es atribuida a la propia víctima del proceso.

En segundo lugar, los datos disponibles muestran que se ha producido una interrupción del proceso de incorporación de los hijos de familias de sectores populares a los niveles post-básicos del sistema educativo. Desde este punto de vista, los datos estadísticos señalan un visible estancamiento en el proceso de expansión de la enscñanza media y superior. Desde 1980 en adelante, las tasas de crecimiento de los niveles medio y superior son cada vez más bajas en un número creciente de países, lo cual demuestra por un lado, que se agotó el proceso de expansión “fácil” del sistema educativo vigente entre 1950 y 1980 y, por el otro, que para permitir el acceso de nuevos sectores socialcs a la enseñanza media y superior serán necesarios cambios profundos en las condiciones de vida -empleo e ingresos- de dichos sectores.

En tercer lugar, la crisis está provocando el aumento de la diferenciación interna del sistema educativo. Como se sabe, el deterioro en las condiciones materiales de vida afectó no sólo a los sectores que vivían en condiciones de pobreza antes de la crisis, sino también a importantes grupos poblacionales que en el pasado habían logrado acceso a ciertos bienes y servicios. En el ingreso a la educación, este fenómeno se reflejaba tanto en el aumento de la matrícula de los niveles medio y superior como en la expansión de la enseñanza privada. En la última dkada, sin embargo, se advierten ienómenos -hasta cierto punto inespera- dos- de aumento en la matrícula escolar pública. Dichos incrementos son más significativos en el nivel pre-escolar y en los nivcles medio y superior y reflejan el comportamiento de capas medias que han perdido capacidad para asumir privadamente los costos de la educación y que están orientando sus demandas hacia el sector público. Pero en un contexto de fuerte reducción dcl gasto público en educación, el aumento de la matrícula en este sector está produciendo una mayor diferenciación interna en el sistema educativo, donde el sector público adopta características cada vez más masivas y el privado cada vez más elitistas.

Los puntajes en pruebas estandarizadas dc rendimicnto en la educación prima- na, en la media docena de países que las utilizan, indican, por ejemplo, que los promedios de rendimiento en las escuclas que atienden a alumnos de niveles socioeconómicos bajos son equivalentes a la mitad o a la tercera parte de los puntajes de las escuelas que atienden alumnos de niveles socioeconómicos altos.

En cuarto lugar y estrechamente asociado al punto antcrior, la crisis está

20 PAKTlCIPACldN DE LAS ORGANdZ4CIONBS DE DOCEKíEF EN U CAUDAD DE U EDUCACION

asociada al deterioro de la calidad de la educación. El concepto de calidad de la educación es ambiguo y complejo. Sin embargo, es evidente que más allá de cualquier discusión teórica sobre el tema y las metodologías de medición de resultados, hay dos datos que avalan la hipótesis del impacto de la crisis sobre esta variable: el salario docente y la proporción del presupuesto educativo destinado a equipamiento, capacitación, infraestructura, libros de texto, etc.

La reducción del poder adquisitivo del salario docente es un fenómeno generalizado en América Latina. Sus efectos son múltiples y bien conocidos; el abandono de la profesión por parte de los docentes calificados, el ausentismo y la desmoralización creciente del personal de la educación, huelgas prolongadas, etc. Entre otras consecuencias, estos fenómenos han provocado una sensible disminu- ción en el tiempo de exposición al aprendizaje al cual tienen acceso los alumnos, que suele ser muy inferior al formalmente establecido en los calendarios escolares. Por otra parte, también es sabido que prácticamente en todos los países de laregión, el porcentaje del presupuesto destinado a salarios alcanza magnitudes cercanas al 90%, impidiendo cualquier tentativa de mejorar la infraestructura, los equipos, el perfeccionamiento del personal, etc. El impacto de esta limitación es aún más grave en momentos de intenso cambio científico-técnico, donde el simple estancamiento implica retroceder. Dos aspectos agravan la seriedad de este problema que estamos comentando. Por un lado, la ausencia de posibilidades de aplicar políticas de mejoramiento de la infraestructura, los equipos, la formación y la capacitación de los docentes, etc. -en momentos de tan intenso cambio científico-tecnológico como el actual- implica aumentar sustancialmente el grado de obsolescencia, de aislamiento, de distancia entre los aprendizajes que tienen lugar en la escuela y los aprendizajes socialmente significativos imprescindibles para la participación social.

Pero por otro lado, es preciso considerar el efecto que tiene la prolongada duración de la crisis. Largos períodos de tiempo sin mantenimiento, sin capacita- ción, sin posibilidades de atraer hacia la profesión docente a los mejores talentos de la sociedad, provoca efectos irreversibles, cuya superación costará -más tarde- inversiones muy superiores de recursos y de tiempo.

Por último, un efecto menos visible pero no por ello menos importante, es el impacto de la crisis sobre la dinámica del proceso de toma de decisiones. Las situaciones de emergencia que viven los países de la región son de tal envergadura que obligan a concentrar gran parte de las energías y de los recursos en solucionar los problemas inmediatos. Esto impide no sólo la reflexión, sino las decisiones sobre aspectos cuyas consecuencias se apreciarán en el futuro pero que resulta urgente adoptar ahora.

Desde este punto de vista y como marco general de la discusión de alternativas que se efectuará en el punto siguiente, nos parece necesario postular la urgencia del mediano-largo plazo como requisito previo a cualquier análisis del papel de la educación en las estrategias de desarrollo.

L* SllUAci6N EDUCATIVA DE AMERICA LATINA Y SUS PERSPECTIVAS FlINRAS 21

Los puntos señalados hasta aquí reflejan, someramente, el impacto de la crisis económica sobre la situación educativa.

Pero la crisis tiene lugar en un contexto de transición o consolidación de procesos democráticos. La sensibilidad a las demandas y la ampliación del número y protagonismo de los actores sociales explica que -a pesar de las restricciones- se hayan logrado avances que constituyen un capital valioso para el diseño de estrategias futuras. Cinco puntos pueden resumir estos logros.

En primer lugar, es preciso referirse a los progresos en la eliminación del analfabetismo absoluto.

El avance en la lucha contra el analfabetismo absoluto no debería ser subes- timado. D e alrededor de 45 millones de analfabetos absolutos existentes en 1980, estimados con los datos de los Censos de Población cercanos a ese año, se ha logrado reducir su número a alrededor de 43 millones en 1987, al mismo tiempo que se consiguió alfabetizar a los 100 millones de personas en que ha aumentado la población durante ese período.

El mayor avance en la lucha contra el analfabetismo absoluto se ha producido en la población joven. Actualmente, la mitad de los analfabetos absolutos tiene más de 40 años y el análisis de las tasas de analfabetismo por grupos de edades permite observar un progreso constante en todos los países.

A pesar de estos avances y suponiendo que se mantenga la tendencia histórica, América Latina llegm’a al año 2000 con 39.3 millones de analfabetos; es decir, el 11.1% de la población de 15 años y más. Esta estimación sugiere que la región debería incrementar sus esfuerzos para lograr que el analfabetismo absoluto baje del 10% antes del fin del siglo. Dichos esfuerzos deberían concentrarse especialmente en aquellos países que aún tienen tasas de analfabetismo superiores al 15% y en las poblaciones estratégicamcnte más relevantes. Desde este punto de vista, se justifican proyectos específicos para poblaciones indígenas y particularmente, para las mujeres-madres por el impacto que tendrían los logros en relación a programas de salud materno-infantil y de atención integral a la niñez en los primeros años de vida.

En segundo lugar, se destaca la expansión de la educación inicial. La atención en educación pre-primaria de la población de 0-5 años de edad creció en la región desde un 7.9% en 1980 hasta un 15% en 1986. En cada año del período, la matrícula creció en más de 19%. Este significativo incremento de la educación preprimaria responde tanto a la demanda del creciente número de madres que trabajan para que la sociedad colabore en el cuidado y atención de sus hijos, como al interés en reducir el fracaso escolar observado en la educación primaria.

A pesar de la expansión, es evidente que la oferta de preescolaridad sigue concentrada en las zonas urbanas y en las familias de los sectores medios y altos de la población. Algunos países están hacicndo esfuerzos especiales para asegurar una distribución más homogénea mediante programas no-formales. La intensifica- ción de estos esfuerzos constituye una línea de trabajo válida para casi todos los

22 PARTfCIPACl6N DE L4S ORGANtZ4CfONE5 DE DDCEKlES EN LA CAUDAD DE LA EDUCACfON

países, dado el reconocido efecto democratizador que tienen las acciones educativas durante los primeros años de vida.

En tercer lugar, es preciso mencionar las experiencias de mejoramiento de la calidad de la educación básica. Se han introducido elementos innovadores en los diseños cuniculares y en tecnología educativa, en más de la mitad de los países de la región, algunos concebidos como reformas curriculares y otros como procesos de renovación permanente. No es posible hacer un balance exhaustivo de esta experiencia. Sabemos que hay resultados especialmente interesantes en la inicia- ción de los niños en las actitudes, procesos y métodos del pensamiento científico y la puesta en práctica de estas experiencias demuestra que es posible entrenarlos en este campo a pesar de contar con recursos limitados.

Sabemos también que en casi todos los países con significativos porcentajes de población indígena, se han institucionalizado o se experimentan modalidades de educación bilingüe intercultural. Este tema merece una consideración especial. El mayor nivel de conciencia acerca de la compleja y heterogénea realidad lingüística y cultural de muchos países, ha facilitado la revisión de esquemas que se habían venido aplicando en el pasado y que habían derivado, en ciertos casos, en una discriminación y exclusión de la diversidad y pluralidad cultural. Se abren así, nuevas perspectivas en relación con las lenguas y con los contenidos culturales utilizados en los primeros años de la educación primaria. Las evaluaciones de proyectos, con algunos años de aplicación y con un aceptable nivel de insumos técnicos y financieros, han demostrado que la enseñanza bilingüe no perjudica el rendimiento escolar de los alumnos y que la introducción en el currículo de elementos de la cultura local genera una mayor motivación, que incide positiva- mente en la disminución de la repetición, del ausentismo y de la deserción temporal y permanente. Ciertos programas y proyectos de educación intercultural bilingüe están contribuyendo al logro del objetivo de ofrecer una educación de calidad. Sin embargo, persiste una tendencia a considerar la dimensión intercultural como algo que atañe exclusivamente a la población bilingüe, cuando en realidad debería incluir a toda la educación, con vistas a fomentar el respeto, el conocimiento y el entendimiento recíproco. La persistencia de este enfoque negativo explica que, en muchos casos, la educación bilingüe intercultural sea considerada como una actividad aislada del resto del sistema educativo, lo que reproduce el mismo circuito de marginalidad que afecta a la población indígena.

Las experiencias de mejoramiento de la calidad incluyen también importantes actividades vinculadas a la enseñanza de la computación, a la introducción de la dimensión ambiental en el currículo escolar, a la promoción de valores de solidaridad, respeto a los derechos humanos, paz y comprensión entre los pueblos. Pero la dinámica del cambio cualitativo se caracteriza, en gran parte de los casos, por el desarrollo de experiencias piloto o locales de baja cobertura. Esta dinámica, en un contexto de escasez de recursos donde las posibilidades de generalización son muy reducidas, puede generar un efecto no deseado como es el incremento de la

L A SITUACI6N EDUCATIVA DE AMÉR~cA L4TINA Y SUS PERSPECnVAS FUTURAS 23

desigualdad interna de la oferta escolar, al cual es preciso prestar atención. En cuarto lugar, es necesario mencionar los intentos de mejorar la gestión

educativa a través de la descentralización/desconcentración de los servicios. La mitad de los países, incluyendo todos los de mayor tamaño, ha desconcen-

trado la ejecución de los programas educativos o transferido diversos niveles de decisión a las regiones (estados, departamentos o provincias) o municipios. Las experiencias han sido, en general, positivas, aunque los resultados específicos están asociados al contexto político en el cual se llevan a cabo, particularmente en lo que se refiere a la reforma global de la administración del Estado. Dada la importancia de este tema para la definición de estrategias futuras de acción, retornaré su análisis en el punto siguiente, con un mayor nivel de precisión.

Sobre la base de este somero balance del activo y el pasivo de la situación educativa de la región, cabe preguntarse iquéperspectivas existen para el futuro? Reducir las opciones parael futuro a un número determinado y fijo de alternativas es válido sólo en la medida en que contribuye a una mayor claridad en los análisis. La realidad se ocupará de demostrar que siempre existen opciones más complejas que las presentadas por los análisis teóricos. Sin embargo, nos parece Útil presentar, al menos, dos ejes de discusión sobre alternativas de políticas educacionales. La primera de ellas se refiere a la opción entre otorgar prioridad a la base del sistema educativo o a la cúpula. La segunda se refiere a la organización interna, donde se presenta la alternativa entre un modelo homogéneo y centralmente administrado o uno diferenciado y descentralizado.

¿PRIORIDAD A LA BASE o A LA CÚPULA?

Los diagnósticos existentes sobre la estructura de los sistemas educativos en América Latina han coincidido en señalar que la peculiaridad de la región consiste en el relativamente alto grado de polarización en la distribución de la matrícula. A diferencia de los países avanzados (donde la cúpula se expandió después de haber cumplido el proceso de incorporación del conjunto de la población al ciclo básico universal) y a diferencia de los países de mayor atraso (donde existe una gran masa de excluidos, pero la cúpula mantiene su carácter elitista), en América Latina coexisten masas de excluidos con altos porcentajes de individuos que llegan al nivel superior de la enseñanza.

La dificultad para romper esta dinámica radica en el hecho de que la lógica de las demandas sociales fortalece la polarización, ya que los sectores medios y altos están en mejores condiciones para expresar y canalizar sus demandas y se ven sometidos al proceso de devaluación de las credenciales educativas, que estimula

24 fARTlCIPACIbNDE IAS ORGANRACIONES DE D0ceMiE.S EN U W D A D DE U EDUCACION

la posesión de cada vez más cantidad de años de estudios para mantenerse en la competencia por los puestos de cúpula del mercado.

Sin embargo, además de la lógica de las demandas sociales, existen argumentos en favor de cada una de estas alternativas que deben ser considerados.

La opción de continuar expandiendo la cúpula del sistema se apoya fundamen- talmente en argumentos derivados de las consecuencias del actual proceso acele- rado de cambio científico y tecnológico. D e acuerdo a este planteo, los países de América Latina deben mejorar su capacidad científica endógena a través del fortalecimiento de las instituciones de enseñanza superior y de postgrado, si quieren ser algo más que meros consumidores acríticos de los frutos del conocimiento científico-técnico generado en los países centrales. La visión alternativa -frenar la expansión de la cúpula hasta cumplir con los objetivos de universaliza- ción de las escuelas básicas-, se apoya en consideraciones distintas. En primer lugar, en que resulta imposible pensar en la equidad social micntras subsistan porcentajes tan significativos de población que no manejan códigos culturales básicos. En segundo lugar, en que cualquier proceso de desarrollo científico- técnico que pretenda tener características dinámicas y permanentes deberá asen- tarse en una población masivamente socializada en los marcos del método cientí- fico. No existen ejemplos históricos de sociedades que hayan producido procesos significativos y durables de creatividad tecnológica y científica asociados a altos niveles de marginalidad y exclusión social.

El desafío de enfrentar simultáneamente los problemas de la base y de la cúpula otorga una enorme complejidad a las decisiones educativas y obliga a definir criterios globales. Dicho en otros términos, la lcgitimidad de una determinada política con respecto a un sector del sistema sólo puede ser apreciada por sus efectos sobre el conjunto. Por ello, por ejemplo, es posible sostener que la legitimidad de políticas selectivas en el acceso a la cúpula del sistema está en función de la existencia de sistemáticas y eficientes políticas de expansión en la base.

No se trata, entonces, de optar en forma excluyente por alguna de las opciones. Resolver los problemas de la base del sistema es vital para garantizar el carácter democrático del desarrollo social. Fortalecer la capacidad cicntífica promoviendo la formación de recursos altamente calificados y la producción de conocimientos que permitan resolver los problemas sociales y productivos, es vital para garantizar el crecimiento y la disponibilidad de recursos. Esto implica aceptar que mientras el criterio para definir políticas dirigidas a la base del sistema es su impacto en la cobertura (eliminación del fracaso escolar, la deserción, etc.), el criterio para definir políticas dirigidas a la cúpula es su impacto en la excelencia de sus productos (sean conocimientos o recursos humanos), dcfinida por la contribución que brinden a la solución de los problemas que plantea un proceso de desarrollo con equidad.

En este esquema, es necesario considerar el rol de cada uno de los actores sociales y del Estado. Es obvio que si la dinámica de la expansión se la sujeta ex-

LA SITUACl6N EDUCATIVA DE AM~~FCCA LATINA Y SUS F’ERSPECiIVAS FUTURAS 25

clusivamente a las reglas del mercado, cada grupo obtendrá beneficios de acuerdo a su poder relativo en la sociedad. Sobre esta base, la polarización continuará de- sarrollándose y no habrá posibilidades para pcnsar en su superación. La alternativa para romper esta lógica de reproducción social radica en la definición de programas compensadores que permitan una efectiva transferencia de recursos hacia los sectores postergados. Esto implica ubicarse en el marco de mecanismos de concertación a través de los cuales sea posible que los criterios de asignación de recursos públicos contemplen los intereses del conjunto de los sectores sociales.

¿HOMOGENEIDAD O DIFERENCIACI6N?

El segundo eje de discusión de las políticas educativas en el futuro gira alrededor de la estructura organizativa del sistema. En este sentido, los modelos extremos son el de un sistema homogéneo y centralmente administrado para toda la población, o un sistema diferenciado, sujeto a administraciones locales o privadas.

Desde un punto de vista teórico, los sistemas diferenciados garantizan el dinamismo a través de la competencia por captar recursos, genera altos índices de identificación institucional y favorece la vigencia de pautas internas de evaluación y renovación constantes. En dcfinitiva, este modelo aseguraría un alto nivel de responsabilidad intitucional por los resuhados . Los sistemas homogéneos, en cambio, permitirían planificar racionalmente la oferta educativa de acuerdo a los requerimientos del aparato productivo y alcanzar altos nivcles de democratización, ya que la distribución educativa no está sujeta a la capacidad de cada sector social por acceder a instituciones de prestigio y calidad.

En el caso de los países de América Latina, la situación es paradójica. En la medida que la estructura social se caracteriza por fuertes desequilibrios, los sistemas diferenciados no generan altos niveles de competencia ni de dinamismo, ya que cada “segmento” se dirige a públicos o mercados diferentes. Los sistemas homogéneos, por su parte, ofrecen una ofcrta que sólo formalmente es igual para todos ya que discriminan a aquellos que no se ajustan al patrón cultural dominante. Exagerando los terminos, podría sostcncrse que América Latina muestra los defectos de ambos sistemas pero ninguna de sus virtudes. El centralismo anula la competencia y la creatividad pero no genera equidad. La difercnciación legitima la discriminación pcro no estimula el dinamismo y la creatividad.

Los países de América Latina, a pesar de sus diferencias, han asumido la necesidad de introducir reformas profundas en la administración educacional. Como vimos, esas rcformas giran alrededor de la descentralización y la desconcen- tración de la administración educativa y si bien no hay evaluaciones exhaustivas de sus resultados, las experiencias parecen confirmarla hipótesis según la cual para

26 PAKTICIPACI~N DE L ~ F ORGANIZACIONES DE DOCEVTES EN LA CAUDAD DE LA EDUCACIDN

lograr que la descentralización cumpla con sus objetivos democráticos y dinami- zadores es necesario una administración central fuerte. Obviamente, esta fortaleza de la administración central no está vinculada a las mismas funciones que en el modelo tradicional sino a dos áreas principales: la evaluación de resultados y la compensación de diferencias.

La idea básica de esta orientación es que en un sistema descentralizado y con altos niveles de autonomía institucional para las decisiones, los puntos de partida pueden diferenciarse todo lo que sea necesario. Asimismo, los métodos y recursos utilizados para alcanzar los objetivos tambiCn pueden alcanzar altos niveles de diversidad. El rol de la administración central, en cambio, debería concentrarse en garantizar determinados niveles de homogeneidad en los puntos de llegada. Para ello, deberá disponer de una fuerte capacidad de evaluar los resultados de las acciones ejecutadas por instancias locales y -asociado a dicha evaluación- una igualmente fuerte capacidad compensatoria para apoyar a las unidades locales que carezcan de recursos propios para alcanzar los objetivos definidos como metas nacionales. Estas actividades (evaluación de resultados y compensación de diferencias) suponen la existencia a nivel adminisuativo, de una estructura ágil de medición de calidad por un lado y de un fondo de compensaciones que permita tomar decisiones frente a los resultados de la medición por el otro. La definición precisa de estos mecanismos está sujeta a las peculiaridades nacionales: lo que aquí interesa destacar es la necesidad de establecer estas funciones como tarea prioritaria de la administración educativa central. El eficaz cumplimiento de estas funciones supone dotar al estado de un componente fundamental: la capacidad de información. Sólo a través de una fuerte capacidad de producir información adecuada, las decisiones en tCrminos de identificación de problemas, definición de políticas prioritarias, control de gestión, asignación de recursos, etc., podrán ser adoptadas en forma oportuna. El valor de la información no se reduce, sin embargo, a estas funciones internas al aparato estatal. La información constituye, además, un elemento básico para una política de fortalecimiento dc la participación ciudadana en la toma de decisiones educativas y en el control de su ejecución.

Para finalizar, permítanme referirme a ciertos criterios básicos de estrategias de acción educativa sobre las cualcs hemos advertido un gencralizado consenso en la región y que puedcn ser de gran utilidad en nuestras discusiones.

En primer lugar, la necesidad de enfrcntar simulláneamente los problemas de la coyuntura, a través de planes educativos de emcrgencia y los problemas de mediano y largo plazo. Los planes de emergencia, allí donde las situaciones lo exigen, deberían permitir movilizar recursos con rapidez, a través de mecanismos excepcionales. La emergencia educativa no se produce en forma aislada. Por ello y en segundo lugar, es preciso mcncionar la necesidad de enfrcntar los problemas educativos con estrategias integrales, que demanden mayores niveles de articula- ción entre los diferentes sectores responsables de las políticas sociales y económi- cas. La integralidad o la interscctorialidad de las acciones educativas puede darse

LA SITUACIÓN EDUCATIVA DE AMERICA LATINA Y SUS PERSPECTIVAS FUTURAS 27

en dos niveles distintos de la gestión de políticas públicas: i) la cúpula, donde las experiencias más interesantes son las que se refieren a la formación de lo que se ha dado en llamar el gabinete social, ii) la base ,donde se encuentran experiencias de articulación a nivel local, entre organismos estatales, (municipales) y organismos no-gubernamentales. En tercer lugar, se admitió que el logro de estos objetivos exige la movilización de todos los recursos humanos y materiales disponibles en la sociedad durante plazos prolongados. La continuidad de los esfuerzos y la participación de todos los sectores sociales son condiciones necesarias para el éxito de las estrategias educativas y obligan, en consecuencia, a la formulación de grandes consensos o acuerdos educativos nacionales en tomo a los objetivos propuestos. Objetivos educacionales para todos: base del consenso. Por último, el aumento de los recursos financieros es una condición necesaria pero no suficiente. Son imprescindibles modificaciones sustanciales en los estilos de gestión educativa que permitan un uso Óptimo de los recursos disponibles y promuevan el desarrollo creativo de sus potencialidades.

Estas definiciones no agotan, por supuesto, el debate sobre las perspectivas de la educación en América Latina. Constituyen solamente un punto de partida necesario para abrir la discusión sobre estrategias de políticas educativas destinadas a satisfacer el doble objetivo de la eficiencia y la equidad. El desafío está planteado y la experiencia muestra que su logro es posible. El tiempo disponible para ello, sin embargo, no es infinito.

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11. Documento Base (*)

ESTRATEGIAS DE CAMBIO EDUCATIVO Y PARTICIPACI~N DEL MAGISTERIO

Teniendo en consideración que el Proyecto Principal de Educación se propone desatar y apoyar en cada uno de los países de la región procesos destinados a extender y mejorar la educación, en este capítulo se examinarán en términos generales y conceptuales los tipos de estrategias de cambio educativo que se han empleado o se emplean entre nosotros. En este marco, será posible ubicar más adelante el problema de la participación de los docentes y de sus organizaciones representativas.

Lógicas de cambio educativo

Las variadas lógicas que subyacen a los procesos de cambio educacional pueden agruparse según la génesis, la amplitud y el tiempo o ritmo de los procesos.

* Iván Nuñez. investigador del Programa Interdisciplinario de Investigación en Educación, PIIE, y Rodrigo Vera, especialista Regional de la Oficina Regional de Educación de UNESCO para América Iaiina y el Caribe (OREALC).

30 PARTtCIPACldN DE US ORGANMCIONP5 DE DOCEhTP5 EN U U U D A D DE L4 EDUCACION

Según el origen

Es posible distinguir procesos de cambio que se generan en el Estado y más específicamente en las altas esferas de gobierno de los sistemas educativos. Hay otros que se inician en la sociedad civil y/o en la base de los sistemas educativos y particularmente en iniciativas de individuos o grupos situados en las aulas y escuelas. Podría hablarse de una “lógica de verticalidad” y otra de “horizontalidad” en los procesos, según donde se sitúe el o los centros generadores del cambio y cómo éstos se relacionan con las esferas de ejecución.

Según la amplitud de los procesos

Los procesos de cambio educacional más conocidos o convencionales son las llamadas “reformas”, que suelen abarcar al sistema educativo en su conjunto o a grandes dimensiones de éste. Pero existen también esfuerzos parciales de cambio, que afectan a una sola rama -como puede ser la preescolar-, o a una región o sistema local, o a una función determinada, como la administración o el plan de estudios.

Desde el punto de vista de la amplitud, parecen existir diversas lógicas: podría hablarse de una “lógica de totalidad social”, que supondría que sólo puede haber cambios sustantivos e importantes en el sistema educativo en el marco de transformaciones radicales o esiructurales de la sociedad; otra parece ser la “lógica de cambio global” que postula que el sistema educativo tiene que ser úansformado en todas sus dimensiones, sin que esto signifique necesariamente la asociación con cambios en la sociedad; podría hablarse también de una “lógica de desagregación”, cuando se renuncia a alteraciones generales y se intentan reformas parciales, sea por desconfianza hacia la viabilidad de aquéllas o por suponer que éstas pueden sumarse o acumularse sin problemas.

Según tiempo o ritmo

Puede conceptualizarse una “lógica de ruptura” que es la que primaría en procesos de cambio educativo que pretenden romper radical y rápidamente con lo preceden- te. Otra lógica parece ser la de “gradualidad“, que se plantea metas o transformaciones a lograr en plazos medianos o largos y mediante acumulación de recursos, condiciones o logros parciales.

-0 BASE 31

Algunas modalidades del cambio educativo

Las reformas

Las reformas educativas son procesos de cambio de relativa amplitud, que afectan a los sistemas educativos a partir de una decisión política tomada en el Estado e impulsadas a través del aparato funcionario de éste, con grados diversos de parti- cipación de los actores sociales involucrados.

A partir de las lógicas de “origen”, es posible distinguir reformas cerradas y reformas abiertas. Las primeras son aquellas estudiadas y decididas por el gobierno del sistema educativo y ordenadas en forma vertical, para ser ejecutadas de acuerdo a las prácticas funcionarias, sin mayor consulta en la fase de generación o de evaluación y sólo con una participación pasiva de actores como el profesorado, padres de familia o alumnos. Las reformas abiertas, en cambio, involucran una previa consulta a los actores sociales o a sus representantes y procuran unapar- ticipación activa de éstos.

Mientras las reformas cerradas parecen desarrollarse según una pauta detalla- da y rígida, las abiertas incluyen sólo un diseño inicial muy general y permiten o favorecen la iniciativa o la propuesta de parte de los diversos actores para las aplicaciones más específicas, así como admiten modificaciones en el diseño original, según lo sugieran las circunstancias del proceso y la experiencia de los actores .

Según las lógicas de “amplitud”, es posible clasificar a las reformas en “revolucionarias”, que son aquellas que forman parte de un proceso general de transfor- mación en la sociedad; “generales” que, sin ser parte obligada de procesos macro- sociales de cambio, afectan al conjunto del sistema educativo; y “parciales”, que inciden sólo en un nivel (por ejemplo, la educación secundaria), un área territorial o una dimensión particular de la realidad educativa (la administración, el currículo, la formación de maestros, etc.)

Las innovaciones

Consisten en una modificación que hace funcionar de manera más efectiva que lo existente, algún aspecto particular de la realidad educativa. Las innovaciones educativas podrían caracterizarse como molares, es decir, que siendo unitarias y es- pecíficas, afectan también a otros elementos de la realidad; sistemáticas o sisfema- iizables; y finalmente, tienen perspectivas de globalidad, esto es, potencialidad de ser generalizadas.

32 PAM’lClPACl6N DE LiLF ORQANRACIONE<I DE DOCEhTlS EN LA W D A D DE LA EDUCACION

Experiencias piloto

Es observable la presencia de procesos de cambio educativo que parecen diseñarse de acuerdo a la lógica de las ciencias experimentales. Así, en pequeña escala y en condiciones controladas, se ensaya una innovación o un modelo de cambio, con la intención de medir o evaluar su efectividad y los problemas o complejidades de su ejecución, con el propósito de generalizarlo si el experimento tiene éxito.

Movimientos de renovación pedagógica

Podría hablarse también de “movimientos de renovación pedagógica“ para referirse a procesos de cambio educativo originados por actores educacionales en y desde su inserción en la sociedad civil. Estos procesos se sitúan en la base del sistema educativo, vale decir, se asocian a las prácticas cotidianas en aulas y escuelas y/ o en la relación de éstas con sus respectivas comunidades. Tienen el carácter de “movimientos sociales”, independientes respecto al funcionamiento del aparato de Estado, aunque puedan darse al interior de escuelas públicas. Por lo general se basan en estrategias de carácter grupa1 y tienden a una difusión horizontal de sus enfoques, experiencias y logros.

Articulación de lógicas y modalidades

Las distinciones hechas más arriba, admiten cruces y articulaciones. Así las diversas modalidades de estrategias de cambio educativo pueden contener diferentes lógicas. C o m o ya se apuntó, las reformas “cerradas” están inspiradas en una lógica de verticalidad, en tanto que las “abiertas” tienden a favorecer la horizontalidad. Asimismo, estas últimas incluyen o pueden incluir a las experiencias piloto, a las innovaciones y al desarrollo de movimientos de renovación, en tanto que las reformas cerradas admiten sólo experiencias piloto.

También es observable que las reformas revolucionarias están presididas por una lógica de totalidad social y por lo general, por una lógica de ruptura, en tanto que las reformas generales lo están por una lógica de cambio global y pueden inspirarse optativamente tanto en una lógica de ruptura como en otra de gradualidad.

Obviamente, las experiencias piloto suponen una lógica de desagregación, así como la de gradualidad. Lo mismo ocurre con las innovaciones y con los movimientos de renovación, aunque en estos es dable reconocer una tendencia de largo plazo a la agregación. En otros términos, tanto las innovaciones como los movimientos renovadores parten de la diversidad de situaciones concretas, establecen

D O C ~ ~ T O BASE 33

vinculaciones horizontales y van acumulando resultados que confluyen a construir desde abajo propuestas generales de cambio, del tipo “reforma abierta”. Por supuesto, estas tendencias implican una lógica de gradualidad, así como pueden llegar a encuadrarse en una lógica de cambio global o incluso en una de totalidad.

Algunos desafios y dilemas de los procesos de cambio educativo

Desde el punto de vista de sus objetivos y contenidos, podrían indicarse algunas opciones y demandas que tensionan a los procesos de cambio educativo y que se cruzan con las categorías propuestas respecto a modalidades y lógicas.

Cantidad y calidad

No parece aventurado señalar que los procesos de cambio educativo en países como los nuestros están tensionados por el dilema “cantidad o calidad”. En efecto, la universalización de la educación primaria, el desarrollo de la preescolar y la am- pliación de oportunidades de ingreso a la educación media y superior, son metas aún no cumplidas a cabalidad en la mayor parte del área. Sin embargo, la erradicación del analfabetismo y la elevación de las tasas de escolaridad y de los niveles de escolarización de la población, son imperativos ineludibles.

En consecuencia, buena parte de los procesos de cambio educativo en la región deben ir y van encaminados a satisfacer y facilitar la extensión de la educación. Por otra parte, debería tenerse presente que la simple escolarización parece no resolver las exigencias que la sociedad hace a la educación ni contribuye necesariamente a la mejor formación de las nuevas generaciones.

Hoy se tiende a poner el acento en los problemas de la calidad de la educación. Esta es, en primer lugar, un asunto de pertinencia de los programas educativos con relación a las necesidades, problemas y posibilidades de los grupos en educación. Es, en segundo lugar, un problema de eficiencia de las prácticas educativas y en particular de la calidad de los aprendizajes que tienen lugar en las instituciones o en los programas no formales.

En consecuencia, parece razonable sostener que los procesos de cambio educativo deben tener en cuenta la referida complejidad y articular las exigencias de ampliación de las oportunidades con la necesidad urgente de mejorar la calidad -o cambiar la cualidad- de la enseñanza y el aprendizaje.

34 PAFTICIPACI~N DE w ORGANLUCIONES DE DOCEWES EN u CALIDAD DE u EDUCACION

Unidad y diversidad

En parte por atender a las exigencias de la unidad de propósitos de los sistemas de educación y en parte por efectuar economías de escala, por lo general las reformas en este campo tienden a ofrecer soluciones nacionales uniformes, que apuntan a favorecer la homogeneidad de los sistemas. Sin embargo, la realidad social y educativa de nuestros países está marcada por la heterogeneidad y el desarrollo desigual.

Los procesos de cambio educativo tienen ante sí el dilema de contribuir a la integración socio-cultural de cada nación y a superar los desequilibrios, las discriminaciones y marginalidades de todo orden. La opción que parece abrirse a este efecto es: asumir la heterogeneidad y partir de ella para avanzar en la equidad, o negar la heterogeneidad a través de la búsqueda de respuestas homogeneizantes.

Entre el corto y el largo plazo

Otro dilema que enfrentan los procesos de cambio es el que se refiere a los horizontes de tiempo. Los problemas educativos, particularmente en los países de la región, requieren soluciones urgentes, lo cual aconseja proceder con estrategias que tengan efectividad al corto plazo.

No obstante, la naturaleza misma de los procesos y sistemas educacionales enseña que, en lo que es realmente importante, es muy difícil inducir cambios acelerados. Particularmente en la educación formal, que tiene que ver con el crecimiento de las personas que se educan, los efectos de los cambios se observan en medianos o largos plazos. En consecuencia, el desafío parece ser el de articular lo urgente con lo importante, el corto y el largo plazo.

Gestión del sistema y prácticas pedagógicas

Es observable la tendencia a identificar el cambio educativo con las modificaciones que se introducen en la organización de los sistemas educativos y en su gestión y administración. Suele identificarse también el cambio educativo con la modifi- cación de las normas e instrumentos técnicos que el sistema emplea para orientar la labor educativa. Es el caso de los objetivos oficialmente fijados, los planes de estudio, los programas de enseñanza, las especificaciones metodológicas y las normas de evaluación, así como los textos o manuales de enseñanza y el material didáctico en general.

Siendo importantísimos y condicionantes, los referidos aspectos parecen no configurar en sí el cambio educativo. Este parece ocurrir realmente en el nivel de las prácticas pedagógicas. Es en los procesos concretos de enseñanza y aprendizaje

DOCUMENTO BASE 35

y en las interacciones formativas situadas en la sala de clases y en la escuela donde podría situarse el cambio educacional. Si han cambiado las condiciones de organización y gestión del sistema y sus normas políticas, administrativas y técnicas y/o se han provisto nuevos o mayores recursos de apoyo, pero las prácticas pedagógicas permanecen inmodificadas, podría decirse que no se ha producido efectivo cambio educacional.

En consecuencia, desde este punto de vista, el cambio educativo consistiría en intervenir para la modificación de las prácticas educativas concretas y cotidianas, situándose en el terreno específico del espacio educativo real -que en los sistemas formales es el aula y la escuela- y a partir de entonces, proyectar los cambios en las condiciones coadyuvantes. El esfuerzo tradicional de las reformas y del planeamiento educativo, que se centra en los aspectos organizativos, de gestión y de recursos, parece alcanzar sentido sólo si contribuye efectivamente a la modifi- cación de las prácticas pedagógicas, las cuales -en última instancia- dependen del comportamiento real de los actores ubicados donde se produce la formación de los educandos.

El cambio educativo, el sector docente y sus organizaciones representativas

Del análisis conceptual planteado sobre el cambio educativo, se desprenden algunas implicaciones con la participación del magisterio y sus organizaciones representativas.

- Respecto a las lógicas de cambio educativo, sin duda una lógica de horizontalidad del cambio parece favorecer una presencia creadora del magisterio en este tipo de procesos, en tanto que una lógica de verticalidad, hace de los educadores meros instrumentos de ellos.

- En cuanto a las modalidades de cambio educativo, podría afirmarse que un tipo de reforma abierta deja un espacio a la participación activa de los docentes y de sus organizaciones, mientras que un tipo de reforma cerrada parece conde- narlos a una participación pasiva.

Por otra parte, la modalidad “movimiento de renovación pedagógica” implica obviamente que el actor del cambio no es el Estado sino el educador, organizado en grupos locales y autogestionados, que pueden o no coordinarse en escalas más amplias o estructurados en sus propias organizaciones sindicales o profesionales.

- La opción por la centralidad de las prácticas pedagógicas, significa un reco-

36 PMl’lClPACldN DE L U ORGANRACIONeF DE DOCEh7.B EN U CALIDAD DE U BDUCACldN

nocimiento del valor de los actores sociales y particularmente de los educadores en la modificación de dichas prácticas. Implica un reconocimiento de la importancia del factor humano en los procesos de cambio, a menudo oscurecida por el privilegio a factores de organización, recursos materiales o a las tecnologías.

En suma, podría sostenerse que no cualquiera estrategia de cambio educativo favorece la participación del sector docente. Probablemente ésta es estimulada y se hace indispensable en un tipo de cambio educativo que siga una lógica de horizontalidad, que se guíe por un diseño abierto de reforma y que combine esta modalidad con la emergencia de los movimientos de renovación pedagógica. To- do ello, en el entendido que -en alta medida- el cambio educativo se juega en las prácticas pedagógicas, en las cuales el docente es actor principal. Más adelante se volverá sobre esta temática.

LA PARTICIPACIÓN DE LOS DOCENTES EN LA ENSE~ANZA

En el capítulo anterior, en cierta forma, se examinó el ámbito más amplio en el cual es deseable la participación de los docentes: el marco de los procesos y estrategias de cambio educativo. En el presente capítulo habrá otra aproximación al tema de los aportes de los educadores al mejoramiento o transformación de la enseñanza: es la contribución directa y personal que hacen o pueden hacer los docentes a la calidad de la educación en el desempeño de su trabajo cotidiano.

Las prácticas pedagógicas y el rol docente

En Última instancia, la calidad de la educación se decide en la calidad de las prácticas de enseñanza-aprendizaje que los educadores llevan a cabo con sus alumnos, en el marco de la institución escolar y de las relaciones de ésta con las familias y la comunidad.

La calidad y el sentido de las prácticas pedagógicas, a su turno, están fuertemente condicionadas por el “rol docente”. Por rol docente se entenderá la ubica- ción de los educadores al interior de la trama compleja de relaciones interperso- nales institucionalizadas en el sistema escolar.

En otros términos, el concepto de rol docente se refiere a la inserción que el educador tiene en la división técnica del trabajo existente en el sistema escolar y

IhCUhENl’O BASB 37

en las unidades educativas. Puede entendérsele también como la racionalidad que regula la práctica de los docentes al ubicarlos en cierta posición respecto a los demás sujetos o actores que participan en la institucionalidad escolar.

Pueden distinguirse tres tipos de rol docente: i) el “rol asignado”, que consiste en la programación social hacia el docente, por parte del Estado, la institución escolar u otras, a través de diversos mecanismos (como la formación, las condiciones de empleo y trabajo, el currículo, los sistemas de supervisión, etc.) que orientan los comportamientos de los docentes en su práctica de tales; ii) el “rol asumido”, que es el que realmente llevan los docentes a la práctica y que puede coincidir o diferenciarse del asignado; y iii) el “rol deseado”, que comprende aquellas pautas que el propio docente elabora y quisiera llevar a la práctica, coincidiendo o no con los roles asignado y asumido.

La distinción entre rol asignado, asumido y deseado es fundamental para efectos de programar los esfuerzos de modificación del contenido o carácter del rol docente, modificación que es parte central en cualquier estrategia global de mejoramiento de la educación en nuestros países.

En efecto, la distinción permite comprender que no bastan las políticas públi- cas, las reformas o las diversas formas de intervcnción desde el sistema escolar para que automáticamente se alteren las practicas docentes establecidas. La efectividad de una política de cambio educativo se demuestra en la medida en que logra hacer coincidir las tres categorías de rol docente. Ello ocurre cuando la programación social del rol es asumida en la práctica por los docentes, cuando interpreta su subjetividad y realiza la imagen que éstos se forman de una práctica deseada.

Las modalidades prevalecientes del rol

Se ha levantado la hipótesis que en los diversos sistemas educativos de la región, los roles que predominan entre los docentes son el de “mera operación” y el “técnico”. Se postulará más adelante que el rol requerido para un efectivo mejoramiento de la enseñanza es el de carácter “profesional”.

En la división técnica del trabajo docente prevaleciente en Latinoamérica, los roles que tienen mayor presencia son los de mera operación y el técnico.

En el rol docente de mera operación, al maestro se le condiciona para que se limite a aplicar de manera fiel los métodos y técnicas diseñados para trasmitir los contenidos educacionales. Por una parte, se supone al maestro incapaz de un discernimiento suiiciente como para optar entre diversas soluciones. Por otra, se busca imprimir efectividad a la acción docente mediantc la disminución de todos aquellos factores personales o subjetivos que puedan desvirtuar o distorsionar el empleo de métodos y técnicas previamente probados y adoptados oficialmente.

38 pARTlClPAC16N DE US OROANlUClONeS DE DOCEhTeS EN U CUIDAD DE U EDUCAC16N

En el rol técnico, se espera que los agentes educativos puedan recrear los métodos y técnicas y adecuar el currículo a las circunstancias, flexibilizándolo de acuerdo a las características o intereses de los alumnos o a las posibilidades y necesidades del medio correspondiente.

En ambos casos se supone la existencia de otros roles más complejos y superiores, de carácter profesional, que son los encargados de investigar, experi- mentar y desarrollar los métodos y técnicas y de elaborar centralmente el cum’culo. Estos roles monopolizan el profesionalismo y son desempeñados por un número reducido de pedagogos, exentos y alejados de la labor docente propiamente tal. A ellos deben sumarse también las acciones de administración y supervisión, desempeñados por otros profesionales.

Tras las dos señaladas modalidades del rol docente, opera una lógica de eficiencia del sistema escolar. En el primer caso, es una lógica de “estandariza- ción”, por lo general propia de sistemas en crecimiento, con escasez de recursos humanos y con procesos incipientes e insuficientes de formación de maestros. En el segundo caso, el nivel de índole técnica, la lógica que orienta es de “adecuación” de métodos, técnicas y de contenidos curriculares pre-elaborados en una instancia distinta a la de la práctica cotidiana. Estamos en presencia de variaciones de grado en el predominio de una lógica centralista y uniformante.

Es supuesto de este trabajo que los roles prevalecientes en el trabajo docente no contribuyen al mejoramiento de la calidad de la enseñanza ni menos a la transformación de la educación. La compleja y diversificada realidad de nuestros países, el desarrollo vertiginoso del conocimiento y la velocidad de los cambios sociales y culturales, requieren respuestas educativas específicas y emergentes, basadas en la creatividad del docente y en un alto dominio de saber.

U n rol docente alternativo para el mejoramiento de la calidad de la educación

El rol de carácter profesional justamente es aquel que mejor responde a los requerimientos de una nueva calidad para la educación latinoamericana.

El rol profesional implica que el docente no sólo ha tenido una formación de nivel superior sino que ésta lo ha capacitado para conectarse permanentemente con el saber pedagógico acumulado, para diagnosticar los problemas de aprendizaje de sus alumnos y las necesidades educativas del entorno, para recurrir por sí mismo a la recreación o generación de métodos y técnicas y a la elaboración local de cum’culo.

Por otra parte, como en toda profesión, la gran autonomía que le reconoce la sociedad y el Estado va acompañada de una definida responsabilidad personal por las decisiones que se toman en el ámbito de ejercicio individual, responsabilidad grupa1 por las decisiones adoptadas en el ámbito de la unidad educativa y

Docummo BASE 39

responsabilidad colectiva o gremial por la marcha del sistema educativo en su conjunto.

Es esta combinación de saber, creatividad, autonomía y responsabilidad la que facilita el reconocimiento social de la profesión y su adecuada recompensa en términos de prestigio y de retribuciones materiales o monetarias.

Condiciones que dificultan la profesionalización del rol docente en la región

No obstante que la preponderancia de un rol docente de carácter profesional parece ser requisito clave del mejoramiento o transformación cualitativa de la enseñanza, en los países de la región -en mayor o menor grado- prevalece el rol puramente operativo y el de carácter técnico.

Desgraciadamente, los esfuerzos y estrategias de cambio educativo no han abordado la conversión del rol docente en el sentido de la profesionalización. A lo sumo, se ha entendido la profesionalización como un esfuerzo por elevar los niveles de formación de los docentes, más bien en los términos puramente externos de aumentar los años de escolarización formal, que en modificar cualitativamente el sentido de la formación. Se la ha entendido también como una mera exigencia de certificación específica para la docencia y como un esfuerzo para eliminar a los maestros “legos” o “intitulados”.

Lo cierto es que los sistemas educativos de la región, en mayor o menor medida, parecen estar lejos de asegurar la profesionalización del rol docente, no obstante avances que se reconocerán más adelante. Existe una serie de obstáculos y condiciones negativas para la profesionalización que operan más bien en un sentido meramente operativo o, a lo sumo, admiten la definición técnica de ese rol.

En primer lugar, opera como obstáculo la amplitud, calidad y sentido de los procesos de formación de docentes. Numerosos grupos de maestros en muchos países de la región, todavía no tienen acceso a procesos específicos de formación para el trabajo docente e incluso, tiene bajos niveles de escolaridad general. Por otra parte, en la generalidad de los países se experimenta una disyunción en lo que debería ser una formación permanente. La formación inicial no siempre va acompañada de suficientes y oportunos procesos de perfeccionamiento en servicio. Por Último, es frecuente que ambos procesos se orienten más bien en el sentido de capacitar estrechamente para la ejecución del rol operante o a lo sumo -y frecuentemente de manera ineficaz- para el desempeño de un rol técnico, que no siempre se podrá llevar a la práctica.

En segundo lugar, las condiciones de empleo operan claramente contra las posibilidades de profesionalización. La definición del trabajo docente como asalariado, los bajos niveles de remuneración, la inestabilidad en el empleo, la debilidad de las prestaciones de seguridad social, etc. dificultan severamente una

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consideración profesional de la enseñanza. Las condiciones de trabajo, estrechamente asociadas a las anteriores, tampoco favorecen al rol profesional. Los horarios de trabajo, o la compulsión a desempeñar dos o más puestos, la sobrecarga de alumnos, las dificultades de acceso a los establecimientos educativos, particularmente en las áreas rurales o en los cinturones suburbanos, las condiciones deplorables de la infraestructura física de las escuelas, la pobreza del equipamiento didáctico, etc., son funcionales a la ejecución de roles meramente operativos.

A menudo, los rasgos del currículo explícito o formal, tampoco favorecen la profesionalización y por el contrario demandan un ejercicio puramente operativo. Se trata de programas de estudio obligatorios, rígidos y de prescripciones detalla- das de metodología y de formas de evaluación, que no dejan margen a la creatividad del docente.

El empleo de los textosde estudio, como elemento central o casi único de apoyo al trabajo docente, lleva a una fuerte dependencia del maestro respecto de ellos. En la forma como se elaboran y/o se utilizan, los textos también tienden a inhibir las posibilidades de autonomía. Son, por el contrario, funcionales al rol meramente de operación.

Los sistemas de administración y supervisión, basados en el principio de centralización y de una organización jerarquizada, en que se escalonan responsabilidades individuales delegadas y acotadas, y una supervisión que apunta frecuentemente a controlar la forma más que los resultados reales del trabajo docente, son también obstáculos. La condición funcionaria dcl trabajo docente, con sus minu- ciosas regulaciones, opera en un sentido de desresponsabilización y de dependencia, antinómicos a la profesionalización de la docencia.

Por último, cabe señalar que las vigentes concepciones y prácticas de la organización social de los docentes, como se detallará más adelante, no han contribuido a la definición profesional del rol y más bien han tendido a asumir que prevalezca el rol operante o a lo sumo a demandar su tecnificación. En el caso del tradicional gremialismo magisterial conservador, se ha defendido una concepción puramente formal, corporativa y elitista de la docencia. Ello ha dificultado que el movimiento magisterial políticamente más avanzado asuma la demanda de pro- fesionalización y por el contrario tienda a rechazarla. En el caso del sindicalismo, si bien es cierto que ha demandado la satisfacción de una sene de premisas de la profesionalización -especialmente las relativas a las condiciones de empleo y de trabajo- no parece haber optado explícitamente por una concepción integrada de rol profesional. En algunos casos, la sustentación de una concepción asalariada del trabajo docente que lleva a la integración de el sindicalismo magisterial con el movimiento sindical general, tiende a omitir las especificidades del trabajo docente y, particularmente, a descuidar la posibilidad que éste se defina como profesional.

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Potencialidades y estrategias para la profesionalización del rol docente

Es cierto que existen poderosas constricciones para la configuración profesional del rol docente. Pero también existen algunas tendencias favorables, a partir de las cuales se pueden insertar las intervenciones positivas en el sentido de dicha configuración.

Así, la expansión de los sistemas educativos, permite que en la mayoría de los países los docentes, en altas proporciones, se formen en procesos específicos y sobre la base de crecientes niveles de escolaridad general. Numerosos países han elevado la formación profesional inicial al nivel postsecundario. Se crean así parte importante de las premisas materiales, académicas e institucionales para que esta formación tenga efectivamente un carácter de profesionalización, en el sentido que aquí se ha postulado.

El propio desarrollo del movimiento sindical de los educadores, si bien no se ha propuesto formalmente contribuir a la definición profesional del rol, contribuye con su avance y con las garantías, conquistas y dercchos que trabajosamente va logrando en los diversos países. Todos ellos forman parte de la base material sobre la cual es posible construir la profesionalización del trabajo docente, la que no está reñida con el reconocimicnto dcl caráctcr asalariado de la labor docente, ni con su derecho a organizarse sindicalmcnte. Los sindicatos docentes, por su parte, pueden asumir también el carácter de organizaciones profesionales sin perder su razón de ser original.

Otra base que apunta a la profesionalización, es la formulación de modelos o propuestas de descentralización dc los sistemas escolares, independientemente de las interpretaciones distorsionantes que han prcsidido su pucsta en marcha en diversos países de la rcgión. Una auténtica descentralización democrático-participativa, que haga menos rígida y desuniforme la administración, que entregue crecientes cuotas de poder a los actores sociales y a las comunidades locales, que favorezca las autonomías y atienda a la heterogeneidad de las realidades regionales, locales y a la diversidad de cada escuela y cada aula, es el marco apropiado para la configuración profesional del rol docente. Visto de otra manera, una recta descentralización es una gigantesca empresa dc responsabilidad social por la educación -que no excluye al Estado de su propio y fundamcntal papel- respecto a la cual son indispensables educadores autónomos y plenamcnte responsables de su función ante la sociedad.

Finalmente, el desarrollo que en algunos países ya tiencn los “movimientos de renovación pedagógica”, constituye otro aporte a la construcción de las premisas de la profesionalización. El hecho que grupos de cducadores, por propia iniciativa y de modo autogestionado, rcflexionen sobre sus propias prácticas e intenten colectivamente encontrar modos de superarla, significa la presencia de una actitud profesional que habría que potenciar. En el mismo sentido operan los procesos de perfeccionamiento participativo y autogestionados que comienzan a

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experimentarse en algunos paiscs. En suma: si bien existen fuertes obstáculos a la conversión dcl rol docente en

profesional, hay en nuestros sistcmas educativos potencialidades que es necesario reconocer y desarrollar para hacer de la participación dc los educadorcs en los procesos de enseñanza, una mejor contribución al mejoramiento de la calidad.

EL ESTADO Y LA PARTICIPACI~N DEL SECTOR DOCENTE

A continuación se analizarán las relacioncs entre el sector socia1 de los docentes y el Estado. Se postulará teóricamente el carácter contractual de dicha relación. Se examinarán las principales conductas dc los Estados latinoamcricanos frente al sector docente organizado. Se revisará cl carácter de las políticas públicas hacia el magisterio y se sugerirá la nccesidad de una política integral al respecto, así como la adecuación de la gestión dcl sistema escolar para iacilitar la participación de los docentes y sus asociaciones.

La relación entre el Estado y el sector docente: su caracter contractual

En principio, en las sociedades modernas -incluyendo las de la región -la relación entre el Estado y el sector social de los docentes es de carácter “contractual”. Entre ambas partes, se supone, hay dcbcres y obligaciones mutuos, jurídicamente regulados y se reconocen derechos.

No obstante, en la historia de la educación latinoamericana existió originalmente una relación precontractual, que respondía al concepto del “apostolado” dcl maestro; según &te, el trabajo docente es derinido como un servicio o vocación que se presta por una fucrtc motivación interior, sin implicacioncs contractuales ni económicas. Se le entiende con un caráctcr más bien voluntario. Esta concep- ción, que todavía aflora entre nosotros, implicaba “dcbcrcs” autoasignados por el educador y no requiere una deiinición de “dcrechos”.

A partir del carácter contractual de la rclación entre el Estado y los educadores, el trabajo docente puede ser definido y rcgulado cn tres formas teóricamente posibles.

- Como simplc prestación de servicios. En este caso se presume o se da forma a una relación asalariada entre un emplcador y los trabajadorcs de la enseñan- za. El empleador pucde ser cl Estado o un ente privado. En el primer caso, el Estado es a la vez el legislador que fija las €armas jurídicas de la relación y

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el empleador que impone o negocia los términos concretos de la misma.

- Como delegación de responsabilidades. Es lo que ocurre en los sistemas públicos de enseñanza. El Estado sostiene la función docente -total o parcialmente- y la cumple a través de una estructura especializada formada por funcionarios, a los cualcs se les encarga o asigna la responsabilidad de enseñar en nombre de dicho Estado. Como se trata de una estructura compleja entre la dirección del Estado, en manos de un gobierno, y los funcionarios docentes, media una organización jerarquizada en la cual éstos se encuadran.

- Como asociación, entre la sociedad -representada por el Estado- y profesionales de la enseñanza plenamente capaces, responsables y autónomos. Mientras las dos posibilidades anteriores implican necesariamente formas diversas de subordinación -la del salario y la burocrática- esta Última se define como una relación más equilibrada o menos jerarquizada.

Las tres modalidades referidas no son excluyentes. Por el contrario, pueden y suelen combinarse. La forma de sola “prestación de servicios” es propia de los sistemas de educación privada. En los sistemas estatales de educación se combinan las formas “prestación de servicios” y “delegación de responsabilidades”.

Otra combinación integra a las formas “prestación de servicios” y “asociación” con profesionales autónomos. Se le da así a la relación contractual un basamento material mediante la relación asalariada, pero se la supera a través dc la conside- ración asociativa y profesional del trabajo docente.

La participación del Estado en esta relación es permanente en los sistemas educativos, independientemente que los establecimientos educacionales sean administrados por aquél o sean sostenidos o administrados por personas jurídicas o naturales privadas. En este Último caso, el Estado interviene regulando la relación. En este papel regulador, el Estado puede ser “activo”, “pasivo” o “neutro”.

Los Estados latinoamericanos ante el magisterio organizado

Desde que se constituyen los sistemas públicos de educación y adquieren cierta entidad, a la vez que el magisterio se estructura como sector social, los Estados latinoamericanos mantienen al respecto ciertos comportamientos que dependen de la naturaleza de los regímenes políticos y de las coyunturas históricas.

Los llamados regímenes “oligárquicos” optaron por considerar al magisterio como uno de los sectores subordinados y por marginarlo absolutamente de las decisiones políticas acerca de la educación. Cuando los maestros comienzan a organizarse y a expresarse, a veces como parte de los movimientos ascendentes

44 PARTlClPACldN DE LAS ORCANRACIONES DE DOCEhTfX EN U CALIDAD DE U EDUCACIdN

de las capas medias, sufrieron frecuentes represiones. Los regímenes “populistas”, en diversos grados y formas, han pretendido

cooptar al magisterio y lo han incorporado más bien a ciertos beneficios que a una real participación en las decisiones. D e cualquicr modo, este tipo de regímenes ha contribuido, por lo general, al fortalccimicnto dcl sector docente, sea porque han expandido los sistemas escolares, porque han facilitado la organización sindical de los maestros o porque han suscitado su movilización, aunque sea en forma de adhesión a los liderazgos populistas.

Tenicndo en cuenta la condición precaria, inestable y limitada de las democracias en la región, el correspondicnte tipo dc rcgímenes “democráticos” se ha relacionado con el sector magisterial de mancra ambivalentc: por una parte, lo ha integrado a las alianzas sociales que los sustentan y han dcbido concederle un conjunto de dcrechos y garantías laborales y políticas; por olra, también se han empeñado en proccsos de extensión y mejoramicnto dc la educación que, directa o indirectamente fortalccen al sector; por último, no obstante, las debilidades es- tructurales de sus bases económicas les han llevado a escatimar derechos y garantías o a permitir que los bcncíicios sean disueltos por los procesos inflacionarios.

Los regímenes “autoritarios” de base militar que recientemcnte se extendicron por la región, reprodujeron con matices y en condicioncs nuevas, los mismos comportamientos subordinadores y represivos dc las viejas oligarquías y, en algunos casos, han intentado la forzada transfcrencia dcl sector docente dcsde su condición funcionaria a un mercado libre de empleo que le desfavorcce gravcmente.

Los regímenes que han sucedido a las dictaduras militares, necesitan al sector docente como parte de una base social que permita la gobemabilidad democrática. Desgraciadamente y a causa dc la fuerte crisis del financiamicnto público y a los desatados procesos inflacionarios, han debido sostcner políticas que oscilan entre negociación y rechazo, ante un sector docente objetivamente más numeroso y organizado, que presiona activamente para rcsistir su prolctarización y para ejercer plenamente sus derechos.

Es en este marco histórico que se analizarán más pormenorizadamcnte las políticas públicas hacia el magistcrio.

Polílicas públicas hacia el sector docente

Ordinariamente sc ha cntcndido que las políticas públicas hacia un sector social como el docentc deben originarse en los gobiernos. Pcro cxistcn otras políticas que se originan en cl ámbito de lo público pcro no cn el gobierno, sino en las organizacioncs sociales rcprcsentativas del sccior docentc. Esto supone una distinta concepción de organización social dcl sccior, quc las ubica en forma que

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trasciende el interés privado y las hace mediadoras entre los educadores indivi- dualmente considerados y la sociedad y el Estado. Por lo tanto, las políticas de estas organizaciones necesariamente trasciendcn hacia el espacio público y se convier- ten en políticas públicas.

En los gobiernos, las políticas hacia el sector docente suelen provenir de distintas fuentes, con diferentes enfoqucs y por lo mismo, con carencia de integralidad y a menudo siquiera de articulación. Entre dichas fuentes cabe considerar:

- El sector político: la propia jefatura del Estado y/o el ministerio del interior o dc gobierno e incluso las autoridades policiales. A ellos interesa el superior manejo del poder, el orden público, etc.; suelcn interesarse en el sector docente como un elemento de apoyo o como posible fuerza opositora o incluso disrruptiva.

- El sector económico-financiero: los ministerios dc hacicnda o economía como también, a veces, las oficinas o ministerios de plantación, a quienes preocupa la carga presupuestaria considerable que suclcn irrogar las condiciones de trabajo del sector docentc.

- El sector laboral: los ministerios dcl trabajo, que diseñan o aplican políticas hacia los distintos grupos dc trabajadorcs y sus organizaciones sindicales.

- El sector educacional: los ministerios de educación, que son los más directamente implicados con el sector docentc dada la obvia inserción de éste en el sistema educativo; estos ministerios están más dircctamente comprometidos con el mejoramiento de la educación y suclcn entcndcr mejor la importancia de los docentes y de su situación global en dicho mcjoramienlo. A veces, las políticas educacionalcs entran en colisión o se ven limitadas en el juego con las restantes políticas gubernamentalcs.

Por otra parte, las propias políticas educacionales no siempre tiene coherencia en su relación con los docentes. Las políticas educacionalcs son el principal mecanismo de asignación de rol docente. Sin embargo, a menudo no confluyen políticas específicas como la curricular, la formación y perfeccionamiento, las condiciones de empleo y de trabajo, etc., no obstante que el objeto de la asignación de rol es unitario: el docente, que no puede disociarse,

Desde el punto dc vista dcl mejoramiento de la calidad de la educación, así como desde la Óptica de la reivindicación de las condiciones de empleo y de trabajo de los docentcs, es posible postular la necesidad de “una política intcgral hacia el sector docente”.

No pucdc inducirse una vcrdadcra optimización de la enscñanza si no se tiene

46 PARTlClPACldN DE LAS ORCANRACIONES DE DOCEhTES EN LA CALIDAD DE LA EDUCACldN

en cuenta cl factor humano y espccíficamente el mcjoramicnto de la eficiencia del agente educativo central en los sistcmas formales: el maestro. Este actor social tiene necesidades -y por lo tanto una demanda- intcgradas y el Estado debería. responderle con una oierta política también intcgrada.

El educador de los sistemas formales es una pcrsona con rcquerimientos de todo ordcn, que dcbcn ser mínimamente satisiechos para el desempeño dc su trabajo proicsional. Podrán aplicarse a él las políticas y mcdidas generales que tienden a reconocer, valorar y hacer posible todo trabpjo socialmente útil; en otros términos, el docente puede ser objeto de la aplicación de la lcgislación laboral.

Pero, como se sostuvo mis arriba, su trabajo tiene o debe tener un carácter profesional, lo que requiere políticas apropiadas a dicho carácter. Más aún, es o debe ser un profesional “de la educación”, lo que implica condiciones de trabajo específicas, en diversos aspectos diierentcs de las rcqucridas en otras profesiones o en el común de las ocupaciones.

En consecuencia, no deberían existir contradiccioncs entre la legislación y políticas laborales gcnerales -ámbito dc responsabilidad dc los ministerios del trabajo- y las políticas hacia la función docentc que competen a los ministerios de educación. Los ministerios a cargo de la política económica y de finanzas públicas, a su turno, dcbcrían proveer los recursos, acordcs con las posibilidades de la economía, pero csforzándose por priorizar las asignacioncs necesarias, si es que existe conscnso en la urgencia dcl mcjoramicnto cualitativo dc la educación.

Lo anterior no obsta para que el magistcrio y sus organizaciones representativas, así como los ministcrios de cducación, sc csiucrcen responsablemente por aceptar la necesidad de economía dc los recursos públicos, en paíscs como los de nuestra región en quc existcn otros perentorios rcqucrimcnLos socialcs insatisfe- chos.

Por su parte, los ministcrios de educación dcbcrían sostencr una política orgánica respecto al sector doccntc. Salvadas las diicrencias de formación y de función y considcrando las cspecificidadcs del caso, no dcberían cxistir tratamicn- tos desiguales hacia los maestros de la educación inicial, la educación primaria o básica y la educación secundaria, ni enlre los maestros dcl sector estatal y del privado, o cntre las diversas áreas del sector público, como suele ocurrir en paíscs en quc coexisten regímcncs fcdcralcs o nacionales, estadualcs o provinciales y municipalcs.

Todo aconseja la implantación de estatutos nacionalcs para la función docente que tengan en cuenta las convcnciones intcrnacionalcs, particularmente las contenidas en la recomendación conjunta OIT-UNESCO de 1966.

Una legislación global hacia el sector doccntc dcbe estipular dcbcres, rcspon- sabilidades, a la vez que dcrcchos y garantías. Dcbe cstablcccr las regulaciones gcncrales sobre condiciones de empleo y de trabajo. Dcbc estipular las bases de la profcsionalización dc la docencia, incluycndo las dc una "carrera", que estimule el desarrollo de los educadorcs. Dcbe asegurar derechos cspccíficos como la

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libertad de enseñanza -dentro de la existencia de objetivos nacionales de la educación y de programas oiiciales de estudios cuyo alcance y márgenes de obligatoriedad pueden ser variables- la participación en la gestión de las unidades educativas y los sistemas escolares, el derecho y el deber al perfeccionamiento profesional, etc. Una legislación estatutaria debe contemplar también las bases del reclutamiento o ingreso a la €unción docente, incluyendo algunas regulaciones sobre la formación inicial de los educadores.

Debería cuidarse que las normas estatutarias no induzcan una “sobre-regula- ción” que rigidice la función docente y la administración de la educación o que impida o dificulte la innovación o el mejoramiento de la enseñanza o no tenga en cuenta la diversidad de situaciones socio-culturales, geográiicas y pedagógicas. La burocratización de la función docente es uno de los rasgos recurrentes que debería ser superada. En este sentido, un estatuto moderno debería centrarse en la modelación profesional de la función docentc, con sus características centrales de autonomía y responsabilidad individual y colectiva de los cducadores, antinó- micas con la rigidización funcionaria tradicional.

Obviamente, la existencia de una legislación del tipo “estatuto docente” no agota la política ni resuelve los problemas de la condición docente, pero constituye un paso fundamental hacia la sustentación de una política integral.

Una gestión que se apoya en la participación

Los sistemas educativos tradicionales no han contemplado espacios, mecanismos ni estructuras quc faciliten la participación de los actores sociales comprometidos en la educación.

La organización de los sistemas educativos tradicionales ha implicado una fuerte centralización de las decisiones, tanto en el sentido territorial o del espacio, como en el social relativo a la distribución del poder entre los diversos grupos y fuerzas involucradas. Han sido escasas las situaciones nacionales en que se dé una estructura de gestión participativa del sistema escolar.

En algunos casos y sobre todo a partir de la implantación de los modelos de planiiicación de carácter desarrollista, se han creado consejos consultivos o asesores en el nivel central de los sistemas, integrados por autoridades administrativas y acadkmicas y por representantes de las organizaciones que encuadran a sectores como los docentes y otros.

Sin embargo, ni cl carácter puramente consultivo de los reieridos órganos, ni su autonomía efccliva respecto al gobierno, ni la representatividad democrática de algunos de sus integrantes han sido suiicicntes.

Por otra parte, la naturaleza centralizada de la organización de los sistemas escolares ha hecho aún más escasos los mecanismos y oportunidades de partici- pación de los actores en su dimcnsión regional y local. D e esta forma, el conjunto

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del sector docente y cada docente en particular ve muy reducida y hasta negada la posibilidad de participar en las decisiones que atañen a la gestión del sistema en el que se desempeñan.

Ni siquiera en la organización de la unidad educativa, esto es, en el ámbito escolar, los docentes han tenido espacio para participar no sólo en las decisiones administrativas -por lo general concentradas en manos de los directores de establecimientos- sino tampoco en las decisiones dc alcance académico o técnico- pedagógico que dcben tomarse en la peculiaridad de cada escuela. Los consejos o claustros de profesores u otras formas de participación son extremadamente débiles, mantienen tambi6n funciones puramente informativas o a lo sumo consultivas.

En el caso de la educación rural, si bien es cierto que la práctica de las escuelas de maestro Único o de escuelas bi- o tri-docentes entrega mayor autonomía y responsabilidad a los educadores, el aislamicnto conspira contra la posibilidad de participar en la gestión de los sistemas locales y regionales del sistema nacional de educación.

Sin embargo, el mejoramiento de la calidad de la educación reclama la creación y funcionamiento efectivo de instancias que permitan para los docentes no sólo el ejercicio de la participación como derecho, sino de la responsabilidad como obligación profesional y de la creatividad como contribución.

La descentralización que se está postulando como principio e intentando como práctica más o menos generalizada, debe concebirse no sólo como descenualiza- ción para la eficiencia administrativa y para el logro de la pertinencia frente a la diversidad, sino tambih como desccntralización para la participación.

Es en el marco de la descentraIización, rectamente entendida, que los educadores han de encontrar las mejores oportunidades de participar y también crecientes desafíos para asumir su responsabilidad profesional y aportar su creatividad.

No obstante, se puede observar que cn la mayoría de los casos en que se está emprendiendo un esfuerzo de descentralización, los sindicatos docentes mantienen una actitud crítica cuando no de franco rechazo. Es probable que este comportamiento no se refiera al principio de la descentralización pero sí a ciertas distor- siones prácticas de la misma. Por ejemplo, a intentos de emplearla para bajar el nivel de gasto del gobierno central y entregar mayorcs responsabilidades a los entes regionales o locales sin transferirles recursos proporcionales o suíicientes, o al empleo de la descentralización como vchículo de privatización de la condición magisterial.

Sin perjuicio dc corrcgir las distorsioncs de la dcsccntralización, habría que poner énfasis en el carácter participativo que ella dcbe asumir. Deben crearse en todos los niveles de los sistcmas descenkalizados, órganos de participación que vayan asumicndo crecientes responsabilidadcs en la gestión y que perfcccionen

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gradualmente su representatividad, obviamcntc no sólo de los educadores sino de los padres de familia y de otros sectores comprometidos con la educación. Deben establecerse mecanismos como congresos o jornadas de discusión pública de los asuntos educativos. Dcbe avanzarse en una organización cooperativa del trabajo docente a nivel dc la unidad escolar. Por último, el Estado debe reconocer y rcs- petar las organizaciones represcntativas de los actores -entre otras las de los docentes- y considerarlas como interlocutores válidos.

ORGANIZACIONES REI’KESENTATIVAS Y PAKTICIPACIÓN DEL SECTOR DOCENTE

A continuación, cl análisis se enfocará hacia los docentes como sector social y a las organizaciones o entidades que lo agrupan, expresan y rcprcscntan, particularmente a las de naturaleza sindical. Se examinarán brevemente las corrientes históricas y las condiciones que dan origen a los movimicntos socialcs dcl sector doccnte y las concepciones dc organización y los tipos de prácticas y dc estructuras que lo conglomeran. Más adclanlc se examinarán, dcsdc la óptica dcl sindicalismo docente, las rclaciones entre Cstc y el Estado y las políticas públicas hacia la educación. Se aludirá tambih a las contribucioncs directas que el sindicalismo doccnte puede hacer al mejoramiento dc la educación.

Origenes y basamentos de las organizaciones docentes

Históricamente, las organizaciones socialcs del sector doccnte en la región parecen surgir, en primer lugar, como rcspucsta a las necesidades dc solidaridad, sociabi- lidad y de autoprotección dc los educadorcs en las condicioncs dc su inserción en los nacicntcs sistemas educativos bajo rcgímcncs oligárquicos. Se trata de las organizaciones de tipo “mutualista”. Paralclamente, se obscrva también el naci- miento de entidadcs de caráctcr “profcsional”, quc intentan expresar la preocupa- ción de algunos grupos de cducadores por los problemas de la enseñanza y dcl ejercicio de la doccncia, desde una pcrspcctiva de colaboración con los responsables de la educación.

Aproximadamente entrc la tercera y cuarta decada dc este siglo -y en algunos países sólo en la postguerra- se encucnwa cl surgimicnto de organizaciones de caráctcr propiamente “sindical”, cuya primcra y central preocupación han sido las condiciones de emplco y de trabajo de los cducadores. Paralelamente y en la medida dc la aparición de partidos políticos “de masas”, se experimentan procesos

50 PA~lClPACl6W DE US ORGAN~CION@S DE DOCEhTD EN U CALIDAD DE U fiDUCACl6N

de nucleamiento y afiliación de maestros que constituyen ramas de docentes de muchas de estas colectividades, especialmente de las de izquierda o centro y de los partidos populistas, Sin embargo, serán los agrupamientos sindicales los que incorporarán a la mayoría de los educadores y los que lograrán la mayor capacidad de presión y de representación. Entretanto y teniendo en cuenta que el sindicalismo absorbe en alguna medida sus funciones, tienden a desaparecer los grupos mutualistas y no se observa un crecimiento sostenido de las asociaciones profesionales, ni una proyección de éstas al espacio público ni a la interlocución con el Estado.

El principal basamento de la existencia de las organizaciones de docentes y en particular del sindicalismo, está constituido por el conjunto de condiciones ob- jetivas que pueden ser englobadas bajo el concepto de “situación del magisterio”. Algunas de ellas fueron sumariadas y comentadas anteriormente.

Cabe agregar que, tarde o temprano, la insatisfacción respecto a las condiciones de empleo y de trabajo y a su inserción en los sistemas educativos lleva a grupos importantes de maestros a reconocer la necesidad de encontrar en el agrupamiento y movilización, la defensa necesaria de sus intereses colectivos, principalmente ante el empleador Estado que, como se ha dicho, es también quien regula las condiciones contractuales.*

El proceso de unidad gremial de los educadores no ha sido fácil, ni continua- mente ascendente, en las condiciones particulares de cada país. Los regímenes oligárquicos, que mantenían al magisterio en la subordinación y la marginalidad política, obviamente no favorecieron sino más bien quisieron impedir la organi- zación autónoma de los educadores. Los regímenes populistas, en cierto modo, abrieron camino para el desarrollo de la organización docente, aunque no siempre respetaron su autonomía.

H a sido en los marcos democráticos que los maestros han encontrado las mejores condiciones para su agrupamiento, pero la precariedad de los regímenes de este carácter ha conspirado contra la continuidad del gremialismo magisterial. Así, los regímenes dictatoriales antiguos y recientes han tratado de impedirlo por la fuerza. Coyunturas económicas, como las grandes crisis que han restringido severamente el gasto en educación y han deteriorado al máximo la condición docente, han operado tambiCn contra las posibilidades de participación de los maestros en las organizaciones. Por otra parte, el desempleo de docentes conspira contra la capacidad negociadora del sindicalismo magisterial.

No obstante, en una mirada histórica muy gruesa, sin duda que el sindicalismo docente es un actor de creciente gravitación en el escenario social y político, y al interior de los sistemas educativos.

* Principalmente. por la alta proporción de docentes que irabajan en los sistemas públicos o semipúblicos (subsidiados).

Concepciones de organización de los docentes

Tres son las principales concepciones de la organización social de los docentes que han predominado en América Latina: el tradicional gremialismo profesional; el sindicalismo “economicista”; y el sindicalismo “clasista”. No siempre aparecen estos enfoques con nitidez y representados en estructuras y prácticas categóricas. A veces, en una misma entidad se encuentran manifestaciones compuestas de una u otra concepción. Otras veces, la misma concepción es interpretada o asumida con matices diferenciados. Sin embargo, la señalada clasificación es apropiada para una visión general de los fundamentos de las asociaciones del sector docente.

El gremialismo profesional: se basa en el carácter especializado de la función docente, traducido en el requcrimiento de estudios formales específicos, que dis- tinguen de un ejercicio puramente empírico o espontáneo de la misma. El gremialismo entiende al educador como un profesional. Al hacerlo, toma como referencia a las profesiones universitarias “tradicionales”, con el carácter elitista que estas han ienido en el escenario latinoamericano. Tiende a distinguir netamente al educador profesional del que no lo es, y a separar esta ocupación de aquellas que no tienen carácter profesional.

Por lo general, el gremialismo profesional se ha asociado a visiones corporativas, ha tomado distancia respecto a la política de partidos, rechaza la noción del conflicto de clases y ha tendido a encontrar una inserción de colaboración con los poderes públicos.

Las preocupaciones y demandas principales dcl gremialismo profesional giran en torno a la dcfensa dc los privilegios de los graduados, a las condiciones de trabajo profesional y a íos problemas técnicos del desempeño respectivo. Las condiciones de empleo y particularmentc la cuestión de las remuneraciones no constituyen un eje importante, máxime cuando no se reconoce la función docente como trabajo asalariado.

El tipo de organización que fluye de csta concepción es la asociación o el llamado “colcgio profesional”, que busca asimilaciones a las Órdenes profesionales tradicionales. Criterio de pertenencia es la posesión del grado o título profesional correspondicnte. A veces, las asociaciones de carácter profesional tradicional se especializan por ramas del servicio educativo, por tipos de ocupación -directores de establecimientos, inspectores, orientadores, etc.- o por las disciplinas que se profesan.

El sindicalismo “economicista” : cs aquel tipo de agrupación social de los docentes que reconoce la condición asalariada de éstos y se constituye para repre- sentarlos en la relación contractual con los empleadores y particularmente con el Estado, para defendcr o mejorar las condiciones de empleo y de trabajo y, dentro de ellas, particularmente las remuneraciones.

52 PARTlClPACl6N DE US ORGANIZ4CIONFJ DE DOCENTES EN U CALIDAD DE U EDWCACtbN

Para cumplir sus propósitos, el sindicalismo dc este carácter, emplea preferentemente medios de presión que se enmarcan en el ordenamicnto existente y no se propone necesariamente su sustitución.

Por lo general, el sindicalismo economicista opta por organizar a los educadores como tales y sin favorecer su unidad con otros sectores. A veccs acepta coordinaciones de lucha con otros sectores funcionarios o de las capas medias asalariadas y rara vez se identifica con el sindicalismo obrero. Como el gremialismo tradicional, intenta haccr una separación formal con la acción política partidista, especialmente con la de signo izquicrdista.

Por otra parte, esta forma de sindicalismo privilegia una oferta de servicios o beneficios sociales autogenerados, en la línea de las viejas organizaciones mutualistas. Es el caso de los servicios médicos, infracstructura de vacaciones y viajes, programas recreativos, culturales y dcportivos, etc., intentando suplir o mejorar las prestaciones sociales establecidas por el Estado.

El sindicalismo “clasista” : esta varicdad del sindicalismo se propone organizar al sector docente a partir del reconocimicnto de la condición asalariada del trabajo docente, en el marco de la formación social capitalista. Esto permitc dcfinir a los maestros como “trabajadores de la educación” y considerarlos, más allá de las especificidades de su función, como parte dc la clase trabajadora en su conjunto.

En consecuencia, el sector docente sindicalmente organizado debe compartir la posición anticapitalista dcl sindicalismo y su inscrción en la lucha de clases, que permitirá libertar a los trabajadorcs de su condición subordinada y convertirlos en clase dominante. En cste marco, las organizaciones dcl magisterio deben adscri- birse orgánicamente a las ccntrales quc unifican a la clase trabajadora, pueden adoptar sus métodos de lucha -entre cllos, la huelga y olra formas activas dc expresión- y dcbcn apoyar a los partidos políticos que haccn suya esta misma perspectiva.

Por otra parte, el sindicalismo clasista, aunquc rcconoce que el sector docente se inserta originalmente en la sociedad como parte de “la clase mcdia asalariada” o “la pequeña burguesía funcionaria”, sosticne que históricamcnte vicne expcri- mentando un proceso de “prolctarización”. Al dcterioro sostcnido dc sus niveles salariales, se estaría sumando, en muchos países, la pCrdida dc varios de sus derechos laborales, sociales y políticos y cn otros, la imposibilidad de acceso a ellos. La reciente situación de crisis vinculada a la dcuda extcrna, estaría agravando dicha prolctarización, lo que constituiría un fundamcnto más sólido de la dcfini- ción clasista dcl sindicalismo docente, de su constante rccurso a las íormas más activas de lucha y de la radicalización idcológica dc sus dirigcncias.

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El sindicalismo docente y el estado

En su relación con el Estado, el sindicalismo magisterial ha asumido en la región latinoamericana, cuatro tipos principales de comportamientos: los “corporativos”; los “de trasmisión”; los “reivindicativos”; y los “contestatarios”.

El sindicalismo docente tiene rasgos corporativos cuando incorpora en sus organizaciones no sólo a los maestros o a éstos y los directores y demás pcrsonal docente de las escuelas, sino también a iuncionarios y autoridades educacionales, en cuanto tales; en casos extremos, también a propietarios de establecimientos privados de enseñanza y hasta los padres de familia. En principio, la organización corporativa incluye a todos las personas que trabajen en la misma función, en este caso la educativa. El corporativismo no hace distinciones, como la existente entre empleadores -o sus representantes- y trabajadores. Lo importante es lo que une: la nación, en el marco de cuyo Estado se construyen organizaciones homogeneizantes, que impiden la división de clases sociaics o más bien la lucha entre ellas.

El sindicalismo corporativo ha sido propio de los Estados nacionalistas o fascistas europeos de preguerra, pero ha tenido ecos en Latinoamérica y la tendencia corporativa se esboza a veces en organizaciones magisteriales que funcionan en otros regímenes políticos.

La relación de trasmisión se produce cuando el sindicalismo magisterial es dominado por el Estado y utilizado por las cúpulas gobernantes para encuadrar a los docentes, a la vez que implantar en ellos las concepcioncs estatales y lograr apoyo disciplinado a las políticas correspondientes. Obviamcnte, la trasmisión es vertical aunque, en largos plazos y en situaciones de dcbilitamicnto o envejeci- miento de los regímenes autoritarios, los sindicatos de trasmisión pueden servir de vehículos limitados de presión desdc la base hacia el nivel gubernamental, a través de las burocracias que ordinariamente se gcncran en este tipo de situaciones.

El comportamiento reivindicativo es el predominante en la región. El sindicalismo se desarrolla en función de exprcsar los inlcrescs propios y particulares de sus miembros y de traducirlo en demandas ante el Estado y/o los empleadores privados. La relación es de intcrlocución y oscila entre matices negociadores y maticcs de enfrentamicnto, según lo rcquicran las condiciones. A menudo el reivindicacionismo no tiene en cuenta suiicientcmcnte la situación de la contra- parte estatal o empresarial ni las posibilidadcs realcs de satisfacción de las demandas o los efectos generales de dicha satisfacción.

Por otra parte, el comportamiento rcivindicativo tiende a centrarse casi uni- lateralmente en las remuneracioncs y en los beneficios socialcs.

Finalmente, una forma dc rciación que también tiene iucrte expresión en la realidad latinoamericana, es la de contestación u oposición. Ella ocurre cuando el sindicalismo doccntc asume que las estructuras económico-sociales y políticas son negativas a sus intereses y a los intereses dcl conjunto dc los trabajadores y deben

54 PARTICIPACIbN DE LAS ORGANRACIONES DE DOCEKiEs EN LA CALIDAD DE U EDUCACl6N

ser cambiadas radicalmente. En esa visión, el Estado es interpretado no sólo como el empleador o el regulador de las relaciones laborales sino como el representante y el guardián del orden imperante y, por lo tanto, antagonista histórico del magisterio. Inevitablemente, la relación es de carácter conflictivo.

También en el caso de los referidos cuatro patrones de relación entre Estado y organizaciones de docentes, las distincioncs conceptuales pucden confundirse en los comportamientos reales. Así, es posible encontrar en una misma organiza- ción, tendencias corporativas y prácticas de trasmisión. En otras suelen combinarse discursos y ciertos comportamientos anti-sistema con comportamientos reivindicativos.

Por Último, es posible postular el surgimiento de un nuevo tipo de relación: el de concertación. Al decir “nuevo” no se está negando que en determinadas circunstancias, algunas organizaciones han emprendido esfuerzos en este sentido. Sin embargo, parecen ser poco frecuentes y los patrones de trasmisión, reivindicación o contestación son los dominantes. Por otra parte, el calificativo “nuevo” alude al hecho que en el cuadro de la profunda crisis de la educación, situado en el marco de la difícil gobernabilidad de las democracias y de las consecuencias sociales del endeudamiento externo, no parece haber otro camino de salida que esfuerzos de “concertación” entre el Estado y las organizaciones de docentcs o entre el Estado, los empleadores privados y el sindicalismo docente, si es el caso. Más adelante se volverá sobre el tema.

El sindicalismo docente y las políticas públicas hacia la educación

A continuación se examinarán y discutirán diversas dimensiones de la participa- ción de las organizaciones de docentes en cl diseño, implantación, ejecución y evaluación de las políticas públicas hacia la educación. El supuesto de partida es que el Estado reconoce la legitimidad y la necesidad de dicha participación y que está dispuesto a crear o perfeccionar los canales para viabilizarla.

Areas de la participación

El movimiento magisterial en la rcgión, normalmente privilegia ciertas áreas de la realidad educacional sobre las cuales se construyen políticas públicas: en primer lugar, las políticas hacia el propio sector docente y particularmente las relativas a las condiciones de empleo y de trabajo. La razón es obvia. Otra área en que las organizaciones de docentcs se expresan con frecuencia es en lo relativo a los aspectos institucionales y de gestión del sistema educativo. El papel del Estado en educación y su actitud frente a la educación privada, así como las estructuras

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y estilos de administración de los sistemas públicos de educación, suelcn demandar el intcrés del sindicalismo docente. Rccientcmentc, la cucstión de la descen- tralización, que en ciertos países ha tomado forma de “municipalización”, es un ejemplo de involucración activa en la adopción dc políticas públicas hacia la educación.

Owas áreas en las que también hay prcocupación del sindicalismo docente se rcficren a la dcmocratización de la cducación, cntcndida doblcmcnte como una cuestión de acceso y como una de equidad o justicia social. Frccuentemcnte el magistcrio ha demandado la expansión de los sistemas escolares, su plena apcrtura a la población, sin discriminacioncs dc ningún tipo, así como una distribución más equitativa de los bcncficios dc la educación, poniéndose invariablcmente de lado de los intcrcscs objetivos dc los sectores marginados o de menores ingrcsos. Con- comitantementc, cl movimiento magisterial ha reclamado constantemente el aumento de los aportes públicos al financiamicnto de la educación, tanto para subvencionar el mejoramiento de ésta como para lograr un mejoramiento sustan- tivo y dcfinitivo de la condición docente.

En cambio, áreas como la política curricular, la formación permanente de 10s educadores y las prácticas pcdagógicas mismas, parcccn implicar menores preocupaciones dcl movimicnto sindical del magistcrio. Es cicrto quc frecucntcmente las organizacioncs se pronuncian rcspecto a las múltiplcs iniciativas gubcrnamcn- tales para modificar los objetivos, los planes de estudio o los programas de enseñanza, así como las normas mctodológicas o de evaluación. Pcro la mayoría de las vcces se trata de reacciones quc no van acompañadas de iniciativa ni de propucstas cohcrcntcs de altcrnativas propias. Así, varias de las más importantes rcFormas educativas ensayadas cn la rcgión cn los últimos veinte o treinta años, han tcnido la oposición de las organizacioncs dc maestros sin que se hayan lcvantado, salvo excepcioncs, proyectos pcdagógicos alternativos.

TambiCn parece haber una dificultad para que las organizacioncs magisteriales rcconozcan los problcmas de la práctica pedagógica y más bicn detcngan su juicio en la normativa oficial que contribuye a configurar cl rol doccnte, pcro sin adcntrarse cn las complejidades dcl dcscmpcño cotidiano y concrcto de los educadores cn cl aula.

Finalmcntc, los proccsos de formación y perfcccionamicnto dcl magisterio tampoco han tcnido una atcnción prioritaria de las organizacioncs, no obstante su importancia cn la construcción de la propia idcntidad doccnte.

Formas dc participación

Se hace neccsario lograr una participación divcrsificada y equilibrada de las organizacioncs dc doccntcs en la dctcrminación dc las políticas educacionales, la que dcbc extendcrse a todas las dimcnsioncs de éstas, evitando las omisiones.

56 PARTICIPAC16N DE LAS ORCANlZáCIONeS DE DOCLNTES EN U CALIDAD DE U EDOCACl6N

Por otra parte, se requiere una definición de las formas o estilos de participa- ción a fin de optimizar su contribución al mejoramiento de la calidad y de la equidad en la educación. En este sentido, las siguientes premisas pueden emplearse para discernir formas más eficaces de participación.

La autonomía de las organizaciones de docentes y la consiguiente indepen- dencia de juicio, parece ser uno de los atributos claves para que una posible par- ticipación efectivamente conduzca al logro de propósitos de mejoramiento y re- novación. Los gobiernos y quienes toman las decisiones macro-educativas, en su función de elaborar y adoptar políticas, necesitan de una interlocución con quienes son o serán agentes ejecutores y quienes conocen vivencialmente “el terreno” y la práctica educativa. En esa interlocución, juicios comprometidos o dependientes no son eficaces para efectos de optimizar las decisiones. Por el contrario, visiones alternativas enriquecen el proceso de adoptarlas y de ejecutarlas. Lo mismo vale para la evaluación de las políticas.

Ligada a la premisa anterior, la capacidad crífica es otra condición que permite que se construya una efectiva participación de las organizaciones de docentes en la formulación e implantación de políticas educacionales. Esto supone el desarrollo de una mirada objetiva de las organizaciones sobre la realidad educativa, mirada que debe extenderse a la propia condición o situación del docente y todavía más, en forma de autocrítica, al propio rol de las organizaciones en la tarea de modificarla.

Un tercer atributo que debería implicarse en la participación de los docentes es el de la responsabilidad social. Se trata de en tendcr la participación no sólo como e1 ejercicio de un derccho sino como un compromiso que obliga con el interés social, fundado en la definición profesional de la función docente y/o el carácter de clase del sindicalismo que lo llevaría a asumir intereses más amplios que los puramente gremiales.

Finalmente, la capacidad de concertación se constituye en una cuarta premisa para el desarrollo de una participación positiva dcl sindicalismo docente en la construcción de políticas públicas dirigidas al mcjoramiento y transformación de los sistemas educativos, máxime en las actuales circunstancias en que la persistencia de situaciones confrontacionales lleva a callejones sin salida, tanto en el escenario socio-político como en el educacional.

En suma, la autonomía, para supcrar la subordinación; la capacidad crítica, para contribuir al conocimiento certero de la rcalidad; la responsabilidad social, para evitar las estrccheces corporativas: y la capacidad dc conccrtación, para sumar los esfuerzos necesarios para enfrentar una realidad en crisis, parecen constituir los requisitos para definir una estrategia participativa del movimiento del magisterio latinoamericano.

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Mecanismos para facilitar la participación

Anteriormente se hizo referencia a la necesidad que el Estado ofrezca estructuras y oportunidades para facilitar que el movimiento magisterial se involucre en el proceso de elaboración, adopción y evaluación de las políticas públicas hacia la educación. Se indicó que los procesos de descentralización debe entenderse como una contribución central a la oferta de mecanismos de participación.

Más especííicamente, los Estados que aún no lo hacen deberían empezar por reconocer -incluso legalmente- a las organizaciones representativas de los docentes como interlocutores válidos en la formulación de políticas, sin que eso excluya la necesaria participación de otro tipo de entidades vinculadas a la educación.

Deberían crearse órganos consultivos -y en algunos casos, normativos o ejecutivos- en los diversos niveles de la estructura descentralizada de la gestión educacional. En ellos, las organizaciones de docentes deberían tener una represen- tación significativa.

Los Órganos del poder legislativo deberían escuchar permanentemente y con debida atención, las demandas, proposiciones y juicios críticos provenientes de las asociaciones magisteriales en los asuntos relativos a la educación.

Convendría realizar, cada cierto número de años, procesos nacionales de discusión y concertación, del tipo de los “congresos pedagógicos” o “congresos de educación” que se han rcalizado en algunos países de la región, tomando en cuenta las experiencias negativas y positivas que ellos arrojan.

El nivel local y de unidad educativa, debería constituirse en el lugar privilegiado de la participación del conjunto de los doccntes. El ejercicio de una responsabilidad colectiva con la gestión pedagógica y administrativa de la unidad escolar se constituye en escuela y en base para una participación magisterial que llegue a extenderse a las políticas nacionales de la educación.

El sindicalismo docente y el mejoramiento de la calidad de la educación

El aporte de las organizaciones de docentes debe confluir con el de otras organizaciones sociales y entidades diversas a la construcción de políticas públicas que mejoren o transformen los sistemas educativos y las prácticas pedagógicas. Pero el compromiso del movimiento del magisterio puede y debe ampliarse a contri- buciones directas, desde la condición autónoma de sus organizaciones.

El reconocimiento del carácter profesional del rol docente y el apoyo a todas las estrategias que tiendan a favorecer la configuración profesional de su trabajo es una primera contribución que hacen o pueden hacer las organizaciones. Ello implica no sólo demandar y estimular políticas públicas o medidas administrativas, sino también intcrvenciones directas hacia los miembros de las organizaciones, es- timulando en ellos la iniciativa, la creatividad, el espíritu de innovación y el recto

58 PAKl'ICIPACIdN DE IAS ORCANtZACIONeF DE DOCEKTES EN U CALIDAD DE U EDUCACIdN

cumplimiento de sus responsabilidades profesionales. Del mismo modo, las organizaciones deberían desalentar las conductas irresponsables que se presenten en el desempeño docente de algunos de sus miembros.

La renovación pedagógica debería ser otra preocupación del sindicalismo magisterial, la cual se puede materializar constituyendo a las propias organizaciones en movimientos de transformación de los sistemas y las prácticas educativas, o apoyando con fuerza el desarrollo de movimientos o grupos de renovación pe- dagógica autónomos pero aliados a la organización sindical y en los hechos, formados por los mismos maestros sindicalizados.

La formación inicial de los docentes y las medidas y políticas de reclutamien- to o de ingreso a los servicios educativos debería constituir otra responsabilidad importante para las organizaciones magisteriales. Los educadores en servicio están en la obligación de entregar su experiencia colectiva al enriquecimiento de los procesos formativos de las nuevas promociones de docentes. Las organizaciones podrían mantener relaciones permanentes y constructivas con las facultades, institutos y escuelas normales, sea con ellas como instituciones o con las organizaciones de profesores o de estudiantes al interior de ellas.

Por último, el perfeccionamiento en servicio es otra dimensión en la que las asociaciones de docentes pueden contribuir directamente al mejoramiento de la calidad de la enseñanza. No basta la crítica a las políticas oficiales de perfeccionamiento o la demande de politícas alternativas. El levantamiento de iniciativas de autoperfeccionamiento o de programas sistemáticos gestionados por el propio sindicato puede ser otra contribución, sea para complementar o enriquecer la oferta oficial o llenar su ausencia o insuficiencia.

LA FEMINIZACI~N DEL SECTOR DOCENTE: CREACIÓN DE CONDICIONES PARA MEJORAR LA PARTICIPACIÓN DE LAS EDUCADORAS

Educación y género

El siguiente tema está relacionado con una de las cuestiones básicas de la educación, sin cuyo abordaje no será posible resolver el problema de la calidad, ni menos aún, el de la equidad en la distribución de dicha calidad.

Como expresión de toda una histórica tendencia cultural de hondo arraigo, en el sistema educativo persiste la discriminación de género en desmedro de los derechos y de las oportunidades de desarrollo personal y social de la mitad de la población: las mujeres.

En efecto, a pesar que en la gran mayoría de los sistemas educativos de la región, niñas y niños acceden en las mismas proporciones a la escuela primaria, en

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algunos todavía las niñas transitan en mcnor proporción por la escuela secundaria. Prácticamente en todos los sistemas, el acceso a la educación superior es diferencial. Las jóvenes ingrcsan en menor porcentajc y/o acccden a las carrcras de menos prestigio, muchas de ellas consideradas discriminatoriamcnte como femeninas y conducentes a posiciones subordinadas en el mcrcado de empleo y en la sociedad global. La orientación cultural del sistcma educativo hace su propia contribución a la tradicional rcproducción dc la desigualdad de oportunidadcs para ambos sexos.

Tras el flujo discriminatorio de niñas y niños, jóvenes mujeres y jóvenes varones, por el sistema educativo, se escondcn patrones de socialización difcren- ciada impuestos en la familia, reforzados por el mcdio social y no combatidos sino asumidos por la escuela. Existe una suerte de “pcdagogía invisible”, no consciente, según la cual los programas de enseñanza, los textos de estudio y las prácticas docentcs mismas, confluyen a reproducir los estcreotipos scxuales y a hacer que la discriminación esbozada más arriba, se realice como un proceso natural.

Aunque el Proyecto Principal dc Educación no es explícito en esta materia y no obstantc que en la identificación de los grupos poblacionalcs más dcsfavoreci- dos en la enscñanza no aparece el género fcmcnino, pucdc entenderse que el Proyccto es claramcntc una opción por la equidad en la educación. En consecuencia, las políticas nacionales desarrolladas en su marco, dcberían incluir el enfren- tamiento gradual dc la discriminación entre los scxos. No se logrará el objetivo específico de “mcjorar la calidad y la cficicncia de los sistcmas educativos” si no se incluye la dimensión “géncro” entre los problcmas a abordar. Ni dcbería excluirse de “la rcalización de las rcformas nccesarias” a aquéllas que conduzcan a superar la pedagogía invisiblc a que se aludía.

Sin embargo, la discriminación de género es, como se dijo, un fcnómeno histórico-cultural que no es susceptible de cambio por el mero efccto de decisiones políticas y de aplicaciones de mayores recursos. Es en realidad una tarca cultural dc largo aliento que dcbería scr asumida en y dcsde la socicdad civil y con la participación de algunos actores sociales particularmcnte implicados. Sin perjuicio de las neccsarias políticas públicas, la discriminación de géncro dcbe ser superada a través dc la modificación dc aclitudes y los comportamientos societalcs, inducida progresivamente por la organización y la movilización de las mujcres, en cuanto son las afectadas más dircctamcnte por las difcrcnciacioncs scxistas. Esto es particularmcnle válido en cl campo dc la cducación.

La feminización de la docencia

Una caractcríslica dcl scclor educativo cn nucslro países es la alta proporción de mujeres en el dcscmpcño dc la doccncia. En sí, cs una expresión dc la discrimina- ción de géncro, cn cuanlo se distribuye difcrcncialmcn~c: es prácticamente total el porcentajc de mujcrcs en la enscñanza prc-escolar, altísimo en la primaria,

60 PARTICIPACIbN DE LAS ORGANlUClONES DE DOCEhTES EN U CALIDAD DE U EDWCACldN

aproximadamente equiparado con los varones en la secundaria y minoritario en la educación superior. En otros términos, las mujeres profesoras acceden en menores proporciones a los desempeños docentes en los tramos superiores del sistema, que son mejor pagados y de mayor prestigio e influencia social. Por el contrario y aunque las leyes no lo estipulen, a las mujeres se les reservan las áreas del sistema en las cuales se dan las peores condiciones de empleo y de trabajo y para encargarse de la atención de los sectores sociales de menores ingresos en las comunidades más pobres.

También es diferencial el acceso a las posiciones técnicas y administrativas superiores al interior de los sistemas educativos. Del mismo modo, la discrimina- ción de género se extiende también a las dirigencias de las asociaciones de docentes, no obstante que en ambos campos se han experimentado algunos avances en la participación de mujeres profesoras.

Sin duda, no son las legislaciones formales o las políticas públicas las que generan o aprueban la inequidad de género al interior de la docencia. Sin embargo, la configuración general de las condiciones de empleo y de trabajo del magisterio, asícomo las discriminaciones en materia de formación de docentes, se suman a los factores socio-culturales externos al sistema para producir la feminización discri- minatoria del sector.

En efecto y por una parte, las desmedradas condiciones de empleo de los docentes y la alta proporción de mujeres en la enseñanza, se potencian mutuamente. Puede afirmarse que los niveles de remuneración y otras condiciones contractuales son bajas debido a que la docencia es vista como una “profesión femenina” y que no merece ingresos más altos a causa del entendimiento tradicional de que las mujeres están bajo la protección económica de sus padres o de sus maridos y no necesitan salarios del mismo nivel que los hombres. Por otra parte, los términos deteriorados del mercado de empleo docente parecen inducir a los trabajadores varones a no ingresar o a desertar de él en busca de perspectivas más favorables, contribuyendo así a la feminización del cuerpo de profesores y a la reproducción del deterioro de sus condiciones de empleo.

Otro ángulo de la feminización referida es el cumplimiento de un “doble rol”. Puede afirmarse que la gran mayoría de las maestras, que son esposas y madres de familia-y en muchos casos, jefes de hogar- deben sumar a las tareas de la función docente, aquellas propias del rol que desempeñan en la familia. A menudo, las educadoras están sometidas a sobretrabajo en la docencia y también al desgastan- te trabajo doméstico, obviamente no remunerado. En las condiciones prevalecientes en nuestros países, es muy dificil asumir a cabalidad ambas dimensiones del “doble rol”.

En consecuencia, la feminización del sector docente no es neutra sino que tiene un carácter discrirninatorio y atentatorio a la equidad. Por otra parte, como se verá a continuación, afecta también de diversos modos a la caIidad de la educación y a las posibilidades de su mejoramiento y transformación.

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La feminizaciónldiscriminación de la docencia y la calidad de la educación

Se ha afirmado que la enseñanza es una profesión femenina por naturaleza y que las mujeres aportan a ella una serie de valores y comportamientos derivados de su condición de tales. Se alude a su rol facilitador de la transición entre la protección materna y la incorporación a la escuela y a la sociedad en los niños de edades preescolares y de temprana escolaridad. Se supone que ellas incorporan la riqueza y la expresividad afectiva indispensable a toda formación equlibrada de la pcrso- nalidad del educando.

Sin embargo, puede afirmarse también que la alta proporción femenina en el sector docente contribuye en diversas formas al deterioro de la calidad de la educación en los países de la región.

El referido “doble rol” tiene fuerte incidencia en la calidad del desempeño profesional. Significa una menor disponibilidad de tiempo para atender a las crecientes y diversificadas exigencias de la función docente. Implica asimismo un desgaste de las energías de la mujer profesora que opera contra la calidad de su desempeño. Los administradores se quejan que la maternidad lleva consigo períodos de abandono de la función, con los consiguientes trastornos en la normalidad de los aprendizajes en el aula y en el funcionamiento general de las unidades educativas.

Por otra parte, el “doble rol” limita las posibilidades de acceso al pcrfccciona- miento docente, en la medida que éste se desarrolla fuera de los horarios de trabajo o implica, como los cursos a distancia o el autoperfcccionamicnto, disponer del tiempo no remunerado y reservado a la vida personal o familiar.

Se sostiene, además, que la condición femenina es refractaria a la innovación. La tradicional subordinación de la mujer y su supuesta “dcbilidad” la harían conservadora, poco afecta al riesgo y a la exploración de nuevas posibilidades y, en cambio, propensa a la rutina y a la estabilidad. D e esta forma, las mujeres docentes serían resistentes a los intentos de renovar o reiormar las prácticas pedagógicas y la vida escolar.

Por último, no es extraño que las propias prol‘csoras contribuyan a la trasmisión de roles sexuales subordinantes y discriminatorios hacia la mujer o, al menos, no actúen contra lo que hemos denominado pedagogía invisible de carácter sexista.

La feminizaciónldiscriminación de la docencia y la participación de las mujeres educadoras

Las condiciones socio-culturales y el desempeilo de la doble función de madre- esposa y profesora, estrecha las posibilidades de plena participación de éstas en la vida social y política, en los movimientos sociales de los docentes y en los procesos de cambio de la educación.

62 PARTICIPAClbN DE LAS ORGANIUCIONES DE DOCEh‘lES BN U CALIDAD DE U EDUCACfbN

En efecto, la cultura del patriarcalismo, que en nuestro continente toma la forma peculiar del machismo, obra para hacer de lo público el espacio preferente de los hombres, en tanto que lo privado y particularmcnte el hogar es el dominio reservado a las mujeres. Es más, el espacio privado es impuesto culturalmente a las mujeres como obligatorio. Si es todavía socialmente difícil que se acepte la plena presencia de la mujer en el mercado formal del empleo, es todavía más difícil que se acepte su deserción del mundo doméstico para incursionar en el mundo político y social.

Por otra parte, las mujcres que aceptan cl desafío o se ven llamadas a la participación política o social, se encuentran en un mundo que les es extraño, en el que predominan valoraciones, actitudes y conductas opucstas a la llamada “naturaleza femenina”, que no es sino una construcción social. A mcnudo, las mujeres que ingresan al espacio público deben optar por hacer propia la competi- tividad, la capacidad agresiva y la racionalidad que parecen caracterizar la parti- cipación masculina. Esa opción puede resultar dolorosa y forzada y puede distorsionar o empobrecer la potencialidad propia con que las mujeres podrían contribuir desde su propia “naturaleza”.

No es extraño, en consecuencia, que la proporción de mujcres profesoras que participan activamente en los sindicatos sea muy inferior a su rcpresentación en el trabajo docente. Como ya se dijo, su representación en los cuadros dirigentes es aún más escasa.

Esta situación afecta a lo que podría dcnominarse la “rcprcsentatividad cfcc- tiva” del sindicalismo docente, que importa más quc la afiliación puramente formal. La dificultad para que cuatro quintas partes de los trabajadorcs de un área puedan militar realmente en un sindicato, sin duda es un factor de dcbilidad de éste, cuando no de distorsión del principio dc democracia sindical.

Estrategias y responsabilidades para superar la ferninizaciónldiscrirninación de la docencia

No se postula aquí que se intente revcrtir la feminización dcl cuerpo docente en los sistemas educativos latinoamcricanos. No se trata tampoco que las mujeres vuelvan a encerrarse en el mundo dombstico, ni que la doccncia se convierta mayoritariamcnle cn asunto de hombres. Sc trata dc apuntar contra el carácter discriminatorio que conllcva la fcminización y de crcar condicioncs para que mejore -podría decirse “en calidad y cantidad”- la participación de la mujer profesora en el logro dc la calidad de la educación y en la actividad social a la que tiene dcrccho. A este cfccto, se scñalan a continuación algunas cstratcgias y responsabilidades.

El punto de partida y el principal resorte para enfrentar el problema pucdc ser el mejoramicnto gcncral dc las condicioncs de cmplco y de trabajo dcl sector

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docente y, en particular, el establccimiento de ciertos mecanismos de discrimina- ción positiva en favor de las mujeres profesoras. Es indispensable moderar efectivamente los efectos negativos del doble rol. Se hace necesario disminuir la carga de trabajo de las profesoras, mejorar sus ingresos a fin que puedan liberarse de algunas de las exigencias de la responsabilidad doméstica, facilitarles el cuidado de los hijos menores a través de sistemas institucionalizados, etc.

Los Estados -y los empleadores privados, cuando sea el caso- y las asociaciones de docentes deben confluir en los esfuerzos en favor de la optimización de las condiciones de empleo y de trabajo. Naturalmente que gran parte de la responsabilidad sobre las consecuencias negativas del doble rol recae sobre la mayoría de los esposos o padres de las maestras. Es necesario librar una batalla cultural de largo plazo para inducirlos a compartir las reponsabilidades domésticas y a aceptar y facilitar la participación femenina en el espacio público. También deberá ayudar a muchas mujeres a superar su propia aceptación acrítica del doble rol.

Otra estrategia de largo plazo para superar la discriminación de sexo, es el mejoramiento de las oportunidades de acceso dc la mujer a la educación superior, de modo que ellas puedan ingresar en mayores proporciones a la docencia de nivel secundario y superior yfo a la enseñanza de disciplinas como las científicas y tecnológicas, en las cuales están subrepresentadas.

Por otra parte, la superación de los efectos negativos del doble rol permitiría que un mayor porcentaje de mujeres profesoras pueda participar en los procesos de perfeccionamiento docente y obtener altos logros en estos. Lo mismo vale para los estudios de postgrado en campos relacionados con la educación. Sería convenien- te establecer en estos ámbitos medidas de discriminación positiva, como cupos prefcrenciales para profesoras o sistemas adecuados a la doble carga que ellas soportan.

Otro paso importante a adoptar es el rcconocimienio de la existencia del problema del género en la educación y de la fcminización dcl magisterio y sus consecuencias, y la incoporación de esta tcmíitica en los programas dc formación y perfeccionamiento de los docentes. Esta estrategia tiene como prerrequisito un mayor desarrollo de la investigación sobre el tema y la difusión de sus resultados a fin de facililar su inclusión en los reicridos programas. Por su parte, los sindicatos de docentcs pueden hacer una importante contribución estableciendo secciones o ramas que agrupen a las mujeres profcsoras en tomo a la discusión de la proble- mática de géncro y la feminización de la docencia y/o incorporando ambas cuestiones al discurso general de cada organización y a las demandas que ésta plantee al Estado y/o a los emplcadores.

Los propios movimientos feministas, que están surgicndo con diferentes grados dc fuerza en los paíscs de la región, puedcn y dcbcn hacer una contribución. No todos ellos han considerado el rol eswalégico de las mujeres profesoras en la lucha por la equidad de los sexos, ni tcncr en cuenta el potencial que significa que

64 PARTICIPACI~N DE LAS ORGANIWCIONES DE DOCEN~ES EN LA CALIDAD DE LA EDUCACI~N

sean mayoritarias al interior de la profesión docente. Una confluencia de esfuerzos entre el sindicalismo docente y los movimientos de mujcres redundaría en una pronta adopción y ejecución de las políticas públicas requeridas y de la propia constitución de las mujeres profesoras como agcntes de su propia emancipación y del ensanchamicnto de sus horizontes como personas y profesionales.

Por Último, cabe considerar que tanto el rol docente de carácter operante como el técnico son funcionales con la fcminización-subordinación del sector docente, en tanto que la definición profesional del rol, con sus rasgos inherentes de dominio de un saber superior, de autonomía y de responsabilidad individual y colectiva, no se ajusta con la condición desmedrada, la dependencia y el enclaustramiento de la mujer proiesora. No habrá verdadera profesionalización del conjunto del sector docente si paralelamente no se establecen condiciones de equidad y de mejoramiento cuantitativo y cualitativo de la participación fcmenina. Esta se convicr- te, en consecuencia, en prcmisa indispensablc dcl mejoramiento de la enseñanza en la región, en tanto que la resolución de las discriminaciones de género al interior de los sistemas educativos se convierte en insoslayable requisito de pertinencia y de equidad.

LA PARTICIPACI~N DE LOS DOCENTES Y sus ORGANIZACIONES EN LA EVALUACIÓN DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

El esfuerzo en pro del mejoramiento de la calidad de la cducación supone una especial atención a los procesos, mecanismos e instrumcntos de evaluación de la eficiencia de los sistemas y de las políticas correspondientcs. El propio Proyecto Principal de Educación así lo entiende. La recomcndación de la reunión de Quito invitó a cada Estado micmbro a formular planes nacionales que comprcndieran dos fases. La segunda de ambas scría propiamente de cjecución y debía comprcnder “igualmente y con permanencia la planificación y la evaluación”.

En diversas rnodalidadcs, en algunos países dc la rcgión están en marcha procesos de evaluación de la calidad de la enscñanza. Entre otras formas, se acude a sistemas de pruebas estandarizadas y a otras mediciones dcl rendimiento acadé- mico de los alumnos, con alcances nacionales. El propio mayor desarrollo de la investigación educativa aporta frecuentcs estudios de caráctcr evaluativo, con coberturas muestralcs a veces bastante amplias. Los censos educativos son otra forma de acumular inrormación que permite cvaluar cl dcsarrollo de los sistemas educativos. Sin duda es necesario avanzar mucho más, a fin de disponer dc los suficientes juicios que pcrrnitan afinar las programaciones o rectificar políticas y prácticas educativas.

En el ámbito dc la evaluación, la participación de los docenics es frccuente-

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mente requcrida. Desgraciadamente, ocurre con mayor frccucncia que se solicita a los macstros actuar como meros aplicadores de instrumentos que elaboran y deciden los especialistas. Tampoco son abundantes los casos en que los resultados son difundidos y discutidos con los docentes, sea como resultados agrcgados o como resultados relativos a cada localidad, escucla o aula.

Una forma de incentivar y mcjorar cualitaiivamenie la participación dcl magisterio en el mejoramiento de la educación es asociarlo estrcchamcnte a los procesos de evaluación de la calidad del sistcma. Las asociacioncs de docentes pucden cornprometcrse a promover dicha participación. Sin cmbargo, es indispensable que los rcsponsables de la educación, a su turno, se obliguen a organizar los procesos y mecanismos dc evaluación de modo que los resultados nacionales sean inrormados y discutidos regularmente con las organizaciones dcl magisterio. Dcl mismo modo, sc obliguen a desagrcgar la inrormación y a difundirla en forma que permita a las rcdcs localcs, a las escuelas y a cada docentc beneficiarse de los resultados para la modificación de sus propias programacioncs y desempeños.

Aparte de los procedimientos de evaluación dc calidad de alcance macro- sistkmico y de responsabilidad oficial, cs ncccsario dcsarrollar otras estrategias de evaluación, más permancntes y rercridas al análisis dc la calidad de las prácticas docentes espccíiicas llcvada a cabo por los mismos actorcs. Esto es, el desarrollo de [a investigación docente, una modalidad dc investigación cualitativa que permite a los propios cducadores analizar y cornprcndcr su propio dcsempcíío con vistas a opiimizar su calidad, y cuyos resultados acumulados permiten tambih una evaluación complcmentaria de los sistcmas nacionales de evaluación convencional de la calidad de la cnscñanza.

La “invcstigación docente” adopta diversas formas: diagnóstico dc la realidad de la cscucla, de los alumnos, dc la comunidad quc la rodca y de las correspon- dicntcs intcracciones; análisis grupa1 de las prácticas docentcs; análisis institucional de casos: estudios de casos sobre problemas espccíricos, ctc.

La “investigación doccnte” ticnc de común quc sc sitúa localmente y tiende a producir no sólo información sino tambih una cornprcnsión contextualizada dcl problcma. Por lo gcncral, es investigación cmprcndida por grupos dc prolesores o maestros y contribuyc a su organización dc base. Supone un avance hacia la profcsionalización.

En vcrdad, quicnes einprendcn la “invcstigación doccntc” están dcsarrollan- do una actitud vcrdadcramentc profcsional: emplcar conocirnicnto y metodologías validadas, producir diagnósticos para dccidir cursos de acción, haccrse colectiva e individualmcnte responsablcs de la calidad de la cducación y tomar iniciativas autónomas para su mcjorarnicnto.

La “investigación docente” es tambih una contribución espccííica a la eiicicn- cia de los sistcmas educativos. En efccto, rcalizada por los propios actores, retroalimcnia dc inmcdiaio y dircctamcnte a quicncs debcn utilizar sus conclusiones y rccomcndacioncs, sin dar cl largo rodco dc la agregación nacional de

66 PARTIClPACl6N DE US ORGANfZ.áCIONS DE D O C E W S EN U CALIDAD DE U EDUCACl6N

resultados y la difusión de estos. Por otra parte y dada su contextualización local y su especificidad, evita la pérdida de riqueza que significa la abstracción propia de los resultados de las evaluaciones macro-sistémicas.

Las organizaciones del magisterio deberían fomentar y apoyar los procesos de investigación docente. Se trata de incentivar una auténtica participación directa de los educadores, conducente a su plena profesionalización y con fuerte potencial de renovación del sistema a partir de su base y de las prácticas reales.

Por otra parte, las organizaciones nacionales del profesorado pueden beneficiarse grandemente de la investigación doccnte. Si esta se hace permanente y se extiende y si sus resultados se acumulan, permiten lograr conocimiento y compren- siones propias acerca del desarrollo del sistema y de los problemas cualitativos de la educación. Esto es favorable a la salvaguardia de la autonomía de las organizaciones y al desarrollo de su capacidad de crítica constructiva. Favorece una interlocución más responsable y positiva con las autoridades oiiciales. Permite cotejar los resultados de la evaluación macro-sistémica, generalmente de base cuantitativa, con los datos y juicios de una acumulación cualitativa basada en realidades concretas y específicas totalizadas. Así, las asociaciones de docentes pueden aportar a los esfuerzos de rnejoramicnto un conocimiento que complemen- ta, enriquece o rectifica el producido por los sistcmas evaluativos convencionales. La descentralización de los sistemas educativos exige con mayor razón la

convergencia de las dos modalidades de investigación evaluativa y el diseño de relaciones institucionalizadas de complementariedad, a escalas regionales y locales. H e aquí otro espacio para la participación de las organizacioncs de docentes y para ensayar formas de concertación entre ellas y las autoridades oiiciales en favor del mejoramiento y renovación dc la educación.

Finalmente, cabe sugerir que si los gobiernos reconocen la validcz y el aporte de la investigación doccnte, junto con establecer los mecanismos que faciliten la convergcncia y complcmentaricdad con sus propios mecanismos dc evaluación, deberían favorecer con sus medios el dcsarrollo de ella. Una forma de contribución desde el sistcma oficial es la incorporación de la

enseñanza y aprendizaje dcl enfoque y de las metodologías propias de la inves- tigación docente al currículo de los centros iormadores dcl magisterio y a los programas gubernamentales de pcrfeccionamicnto en scrvicio. Por otra parte, desde las entidades acadCmicas debería apoyarse la búsqueda y experimentación de nuevas y diversas modalidades de este tipo de investigación. La intcracción entre la actividad acadkmica establecida -en ministerios, univcrsidades y centros no gubernamcntalcs de excelencia- y la invcstigación protagonizada por los propios educadores, pucdcn enriquecer a ambas dimcnsioncs y optimizar su aporte al mejoramiento de la calidad de la educación.

111. Síntesis del debate

PRIMERA SESI6N: ESTRATEGIAS DE CAMBIO EDUCATIVO Y PARTICIPACI6N DEL MAGISTERIO

El documento base partió del supuesto que las políticas educativas incluyen estrategias o modalidades de cambio educativo, en cuyo marco se debe insertar el análisis de la participación del profesorado.

Los procesos de transformación educativa en la región, según la ponencia básica, se inspiran en “lógicas de cambio”, que pueden ser categorizadas según criterios de génesis u origen, de amplitud y de tiempo o ritmo.

Conforme al primer criterio, pueden encontrarse lógicas de cambio verticalis- ta u horizontales, según sc generen las transformaciones en la cúpula del aparato de Estado o se despliegucn desde las aulas o escuclas.

Con criterios de amplitud o alcance, es posible encontrar lógicas de “totalidad social”, de “cambio educativo global” y lógicas de “desagregación”, según si la transformación en la educación va inscrta en una transformación en la sociedad en su conjunto, si se limita sólo al sistema educativo y, dcntro de éste, si lo afecta en su globalidad o si las transEormaciones son parciales.

Según criterios de tiempo o ritmo, el documento base distingue lógicas de “ruptura” o de “gradualidad”

68 PARTICIPACI6N DE LAS DRGANlUClONeS DE DOCEhTES EN LA CALIDAD DE LA EDUCACI6N

A partir del reconocimiento de las lógicas, es posible distinguir las principales modalidades de cambio educativo apreciables en los paíscs de laregión. El texto básico sostiene que la “reforma” es entre nosotros la principal modalidad de cambio educativo. Pero también están presentes las “innovaciones”, el “ensayo” o “experiencia piloto” y los “movimientos de renovación pedagógica”

Las reformas educativas pueden asumir la modalidad “cerrada” o “abierta”. En la primera, el Estado impone un modelo que no deja espacio a la participación, a la creatividad social ni a la rectificación. El texto básico se inclina en cambio por lareforma abierta, en que el Estado propone un conjunto de ideas-fuerza, anima la participación y favorece la creatividad y la capacidad de desarrollar, ajustar, corregir y asumir la diversidad. El documento señala que la participación del magisterio se expresa mejor en

presencia de una lógica de horizontalidad en el cambio y cuando se opta por la modalidad de reforma abierta y por los movimicntos de renovación pedagógica.

Por Último, reconoce que la resolución de algunos dilemas de los procesos de cambio educativo también afecta a la participación del sector docente. Ellos son los de “cantidad y calidad”, de “unidad y diversidad”, de “corto y largo plazo” y la opción entre privilegiar “la gestión del sistema” o las “practicas pedagógicas”. Al respecto, se postula que la participación tiene mayor sentido y vigencia cuando en los procesos de cambio se optapor el mejoramiento de la calidad de la educación, por el reconocimiento de la diversidad y por la centralidad de las prácticas pedagógicas. En este Último caso, es obvio que centrar en cllas el esfuerzo dc cambio requiere

vitalmente de una aut6ntica participación del actor docente.

Discusión y aportes

Los participantes coincidieron en que el documcnto aportaba esquemas útiles para la discusión, pero que se trataba de catcgorías formales, carentes de refercncias a la realidad latinoamericana y que era nccesario tipificar situaciones concretas, tarea que naturalmente supcraba las posibilidadcs dcl documento y dcl Seminario mismo. En particular, se sugirió ir de las “lógicas” dc carácter formal a las “modali-

dadcs” de carácter real a travCs de la categoría “eswategias”, cn las quc dcbc hacerse referencia a los actores y a las alianzas sociales y políticas que pucdcn obstaculizar o favorecer el cambio educativo. Este scría un marco más amplio para cxaminar el tema de la participación del magisterio. No obstante, en el terreno mismo de las lógicas, se aportaron divcrsas categorías

que harían más complejo el tramado del documcnto. En el reconocimicnto de lógicas según su origcn, se indicó la existcncia de una

de origen “externo” o foráneo, aludiendo a la frecuencia con que el cambio

SIhTFSIS DEL DEBATE 69

educacional cs impulsado desde fucra de la rcgión. Al respecto se anotó que junto a la división técnica dcl trabajo que se produce al interior de la docencia en cada país, se está conformando una “división intcrnacional de la educación”. Hay países desarrollados que hoy día exportan hacia nosotros la pedagogía conductista y la tecnología educativa que ya no usan y que apuntan al adiestramiento de la población, en tanto que ellos utilizan otros enfoques de psicología cognitiva que favorecen otros modos dc aprendizajc.

Se planteó que entre la lógica de cambio total y la lógica de desagregación existe también una intermedia, de cambio parcial.

Fue propuesta una “lógica de viabilidad”, dado que a menudo se producen situaciones bloqueadoras (o auto-bloqueadoras) del cambio. Debería favorecerse la lógica dcl cambio posible y con ella, la de la participación posible, en vez de proponerse transformaciones inviables y de decretar formas de participación para las cuales no esistcn condicioncs realcs.

Hubo una larga discusión cn torno a la catcgoría “rcforma educativa”. Se señaló que en América Latina, a diferencia de otras latitudes, abundaba el discurso de reforma y la implantación de reiormas, sin que eso significara necesariarncnte que la educación cambiara con esos planteos. Un participante sugirió que en vez de hablar de rciorma o adoptar reiormas, se trabajase efectiva y concretamente por el mejoramiento de la calidad de la educación.

Se presentó una imagen que cnriqucció mucho la conccptualización dcl cambio: hay reformas “balísticas” y reformas “tclcguiadas”. Se comparó a las opciones de reforma con dos tipos de proyectiles, los convencionales en que se hace puntería, se dispara y si se ycrra hay que rcctificar los cálculos y disparar de nuevo hasta acertar, y los modernos que se lanzan y son guiados durante su trayectoria, según los datos de realidad -incluyendo la movilidad dcl objetivo- hasta alcanzar el blanco con scguridad.

En cierto modo, la llamada “rcrorma abicrta”, que admite reoricntaciones y rcctificacioncs, equivale a la artillería tclcguiada y es mucho más certera. Se valoriza así la evaluación durante el proceso de cambio y la indispcnsable retroalimcnmción dcl mismo.

Otro aporte radicó en la sugcrencia de basar las rcformas en concepciones de la naturalc7a, de la cultura y dcl trabajo, así como en un proyecto político que, a la vez, apunte a la integración latinoamcricana pero tenga tambih un carácter nacional.

Hubo rcflexión sobre las resistcncias al cambio educativo y a las reformas. Fue señalada la lógica burocrática que parece presidir el sistema escolar, según la cual no se espcra que el profesor participe sino quc sea un “bucn funcionario”. Por otra parte, a veces las reformas educativas se plantean cn tCrminos que a los educadores parecen amenazantes, especialmente en lo rclativo a su carga de trabajo y a su estabilidad. En consecuencia, hay que darles un apoyo pcdagógico que les dé

70 fARTlClPACl6N DE LAS ORCANlZACIONpS DE DDCEhTES EN LA CALIDAD DE U EDOCACI6N

seguridad ante el cambio. Se sostuvo que no puede haber verdaderas rcformas educativas sin participa-

ción de los actores sociales y particularmente del magisterio. Pero la participación de los docentes debe desarrollarse desde la base del sistema educativo y debe ser una participación efectiva. Se reaccionó contra un “participacionismo” ficticio o puramente formal. Por otra parte, se señaló que la participación debe ser realmente reconocida por los gobiernos de la región.

Por otra parte, se reconoció que existían diversas y fuertes limitaciones a las posibilidades de participar. En primer lugar, se señaló a las dcficientes condiciones de vida y dc trabajo de los educadores. Al respccto se dio el ejemplo de un país en que los maestros ganan diez dólares mensuales; en talcs términos no hay participación posible. Se denunció que las recomendaciones dcl Fondo Monetario Internacional a los gobiernos latinoamericanos para enfrcntar el problema de la deuda externa, pasan por restringir el gasto público y particularmcnte el gasto en remuneraciones de los funcionarios públicos, entre ellos los docentes.

Asociada a las antcriores, se visualizó otra limitante: cl propio reivindicacionismo en que han caído los gremios docentes en América Latina, especialmente al calor dcl grave deterioro de la situación dcl magisterio. El reivindicacionismo salarial, cuando se torna estrecho, fue visto por los

participantes como un factor que no sólo bloquca la participación sino que también contribuye a la desprofesionalización de los doccntes, lo que constituye una forma de participación negativa en la determinación de la calidad de la educación en nuestros países.

En otro nivel de análisis, se hizo ver quc en el documento base faltaban referencias a dos actores irnportantcs: los partidos políticos, a menudo estrechamente asociados al sindicalismo docente, y las organizaciones sociales populares, que también deberían tcncr el derecho a la participación en educación.

Se recordó que, para que haya cambio educacional con participación era necesario cambiar el Estado, en el scntido de su democratización. Pero también era indispensable supcrar el comportamiento de las organizaciones sociales. Estas últimas debcrían pasar de la práctica limitada a la formulación de demandas al desarrollo de una capacidad de propuesta, sin la cual su participación scría meramente formal.

Por último, en relación con la génesis dc los procesos de cambio educativo, se indicó que también hay propucstas y dinámicas transrormadoras que no vicnen ni desde la cúpula dcl Estado ni desde la basc dcl sistema formal sino desde las organizaciones populares. En algunos paíscs, las comunidades de base han sido particularmente aportadoras, aunque el aparato de Estado ignore o niegue estas propuestas.

SIN~ZTIS DEL DEBA= 71

SEGUNDA SESION: LA PARTICIPACIÓN DE LOS DOCENTES EN LA ENSEÑANZA

El capítulo analizado en esta sesión es dedicado a una forma más específica de participación de los educadores en el mejoramiento de la calidad de la enseñanza: aquella que pucdcn aportar en el desempeño de su propia función docente. El documento sostuvo que, en definitiva, la calidad de la educación se juega

en la calidad de las prácticas de enseñanza-aprendizaje que maestros o profesores desarrollan en la cotidianeidad escolar. Dichas prácticas aparecen estrechamente condicionadas por el llamado “rol docente”, es dccir, por la ubicación de los profesores dentro del esquema de relaciones intcrpersonales inslitucionalizadas en la unidad educativa y en el sistema escolar. En otras palabras, el rol docente tiene que ver con la ubicación de los educadores en la división técnica del trabajo que se produce en el sistema de educación formal.

Se hizo la distinción entre rol docente “asignado”, rol “asumido” y rol “deseado” por los docentcs. Dicha específicación fue estimada importante para cualquier programación de mejoramiento o modiiicación dcl carácter dcl rol y por ende de las prácticas pedagógicas. El documcnto base intentó configurar el tipo de rol docente que prevalece en

nuestros países. Levantó la hipótesis que prcdominan los roles de índole “operante” y de índole “thica”. En el primer caso, se asigna o se asume un descmpeño con mínima o nula autonomía: en el scgundo, sc ticne una cicrta autonomía, aplicada en todo caso a la elección limitada dc mctodologías y programaciones elaboradas por entes externos a la práctica pedagógica. La rcducción del rol a una mcra “opcración” se traduce en “estandarización”

y uniformidad, características de los sistcmas escolares en rápido crccimicnto, cuya preocupación ccntral es la cobcrtura. El rol “t6cnico” sc dcsarrolla según una lógica de “adecuación” y de una primera búsqucda de calidad.

Sin embargo, el salto adclantc que se requicre en materia de calidad de la educación, al tcnor dcl tcxto básico, sólo scrá posible si se gcncraliza un rol docente dc naturaleza “proksional” que supere el sentido centralizador, uniformante y empobrecedor que caractcrizan en diversos grados a los rolcs “opcrante” y “técnico”. El rol proresional fue referido a una plcna autonomía dcl educador para

programar las prácticas doccntes, a partir de aplicar una capacidad para comprender y diagnosticar la complejidad y varicdad dc situaciones de enscñanza-aprendizaje. Todo lo cual supone una formación de nivel superior y de carácter permanente, que proporcione no sólo hcrramicntas técnicas sino también los fundamentos teóricos y cicntíiicos ncccsarios. Supone tambikn una responsabilidad individual y colcctiva rcspccto al quchaccr educativo. El documcnto base sugiere la existcncia de un conjunto de condiciones que

72 PARTlCiPACldN DE UIS ORGAVIZAC~ONES DE DOCEh’IES EN U CALIDAD DE L4 EDUCACl6N

dificultan la profesionalización del rol docente cn la región. Entre otras, alude a las limitaciones de la formación inicial y el pcrfeccionarniento dc los educadores, a las negativas condiciones de empleo y dc trabajo que prevalecen respecto a la mayoría de los doccntes, a la coniiguración uniforme y rígida del currículo, a la forma como se emplean los textos de estudio, a las prácticas de administración y supcrvisión y, por último, a las concepciones y prácticas de organización social de los educadores.

Por otra parte, el documento tambih señala las tendcncias positivas que apuntan hacia la profesionalización de la docencia. Destaca la paulatina elevación de los niveles de formación inicial, que tiende a ubicarse cn la educación superior o post-secundaria, los avances -todavía insuficientes- en cl mcjoramiento de las condiciones laborales, la potencialidad que pucdc ofrecer al respecto una dcscen- tralización democrático-participativa de la gestión del sistema escolar y, finalmente, los inicios del desarrollo de movimientos de renovación autogenerados y gestionados por los propios educadores.


A propósito de este capítulo del documento base, pero tambiCn en relación con el capítulo anterior y el siguiente, los participantes enriquecieron el análisis de la participación del magisterio.

Se señaló que la participación debe ser pcrmancnte y no puntual, que debe orientarse al logro de calidad y de efectividad en la iormación, así como también hacia la rclevancia y la equidad. Los participantes sugirieron que la participación de los doccntes debía extcndersc a todos los espacios de la realidad educativa, incluidos la gestión y la toma dc decisiones de todo nivel.

Se propuso distinguir entre la información como mera “información” y la “consulta” a los actores, de la participación “efcctiva” en la gestión de los sistemas educativos, así como en la “autogestión” descentralizada de los mismos. Se llamó también a distinguir entre participación “simbólica” y participación “real”.

Se entendió que la participación debía extenderse a la generación, a la ejecución y a la evaluación de las decisiones en los distintos ámbitos del campo educacional.

Se aportó también otra distinción: a menudo la participación en la toma de decisiones, que es la que realmente importa, es oscurecida o confundida con la participación entendida como simple recepción dc beneficios o con la participación en el mercado.

En todo caso, los participantes manifestaron un acuerdo general con el enfoque de la participación en relación con la práctica educativa, tal como se presentaba en el documento base. Se sostuvo que tras la práctica de enseñanza-aprendizaje hay sustratos culturalcs que deben tenerse en cucnta al intentar modificar dicha

SINTEFlS DEL DEBATE 73

práctica. La imagen de si mismos que sostienen los maestros, su subjctividad, también es un factor significativo del rol.

Se agregó que el conccpto de “rol doccntc” no sólo debe ser refcrido a la división técnica del uabajo en cl sistema educativo sino también a su organización dentro de los establecimientos de enseñanza. Las conccpcioncs sobrc el modo de apren- dcr, asimismo, incidcn en las distintas definiciones del “rol doccnte”. Debiera promoverse un “rol docente” quc favorccicra una capacidad autónoma de aprendizaje, en vez de un rol que genera un modo dcpendiente de aprendizaje. Un participante sugirió que un rol meramente “operante” era contradictorio con

la noción de participación, era su negación, en cuanto implica pasividad del maestro. Insistió en que en ese concepto, no toda práctica pcdagógica era participativa y que sc podía cnseñar sin participar.

Condiciones de la profesionalización del rol docente

Parte importante dcl dcbate se dcdicó a las condiciones que favorecían y desfa- vorecían la configuración de un rol profcsional de los doccntcs. Algunos partici- pantcs prcfcrían hablar de “condiciones nccesarias pcro no suficientcs de la profesionalización”.

Se rcconoció que parccían abundar más los obstáculos quc las potencialidades favorables a la profesionalización dcl rol docente.

Rcspecto a la formación profcsional, sc invitó a discriminar: la tendcncia a ubicar la formación inicial en un nivcl más clcvado dentro dcl sistcma educativo no significa automáticamente un mcjoramiento en la calidad de la misma. Se señaló que en algunos paíscs, el recmplazo dc las Escuelas Normalcs de nivel mcdio por institucioncs de formación pcdagógica dc nivcl terciario no ha signiiicado necesariamente un progreso cualitativo. El pcrfeccionamiento mismo es una condición quizás más favorable que la

formación inicial, porquc pucdc estar más ligado a la práctica docente. Sin embargo, también requiere un discernimicnto puesto que hay estilos de perfeccionamiento “consumista”, que no ayudan a mcjorar la calidad de la enseñanza.

Las condicioncs de empleo incidcn en la calidad dcl rcclutamiento de futuros educadores y por tanto cn la calidad dc la rormación inicial. Se da una pcligrosa tendencia a quc scan losjóvcnes de más bajos nivclcs de competencia los que opten por las carreras dcl magistcrio, debido a que el dctcrioro de dichas condiciones ahuyentan alos dc nivclcs más altos. Se aiccta así alas posibilidades dc una ulterior configuración profcsional dcl dcsempcño de los doccntes.

Por otra partc, se llamó a mirar al interior de los procesos dc formación inicial, en los cualcs algunos participantes vieron la tcndencia a formar maestros repro- ductorcs en vez de crcadorcs o productorcs dc conocimiento. Una participante vio

74 PARTlCIPACldN DE LAS DROANMCIONES DE DOCEhTES EN U CALIDAD DE U EDUCACl6N

en la formación universitaria de los docentes el origen de una especie de esqui- zofrenia del educador: por una parte, en cuanto maestro tiende a ser conservador, por otra, en un plano político tiende a ser revolucionario. Todo ello, en una misma persona.

Se agregó que en muchos países, las deficientes condiciones de empleo y de trabajo han llevado a lo que se denomina la “proletarización” del maestro, la cual lleva a promover la participación política del mismo pero también a hacerle perder su identidad profesional. El agotamiento de la concepción reivindicacionista del sindicalismo -a la cual

habrá mayores referencias más adclante- fue scñalado también como una condi- ción favorable, en la medida en que abre paso a la posibilidad que los sindicatos de maestros se orienten a favorecer la configuración profesional del rol docente.

Sin embargo, se apuntó que el sindicalismo docente, en algunos casos, es obstáculo al desarrollo de otra de las premisas favorables a la participación de los educadores: los movimientos de renovación pedagógica. En efecto, algunas organizaciones sindicales se oponen a la constitución autónoma de estos movimientos.

Los textos de estudio

Los textos de estudio, que el documento base sugcría como limitantes en la medida que se emplearan de modo mecánico, dieron origcn a un amplio dcbate en el Seminario.

Algunos participantes compartieron una visión del magisterio según la cual había un porcentaje pcqueño de docentes que no necesitan apoyo porque son creativos y autosuficientes; otro porcentaje tambih minoritario, es francamente malo y necesita ser fuertemente apoyado y conducido; y finalmente, la mayoría de los docentes, tiende a desempeñarse dc modo rutinario y puede ser rescatado a través de algún apoyo. En este marco, la discusión se centró sobre la ncccsidad de los textos y sobre

su empleo. Se indicó que éstos eran indispensables no sólo para los alumnos sino como un auxiliar para la gran mayoría de los docentes mismos. Se dcfendió, en consecuencia, la disponibilidad de textos de estudio, no obstante que nadie planteó su supresión. En cambio, otros participantes discreparon de la catcgorización del cuerpo

docente en “buenos”, “mediocres” y “malos”. A la vez, enfatizaron que el problema de los textos era el dcl modo como se utilizan. Empleados de manera tradicional, terminan por negar la creatividad del docente.

La discusión se llevó luego al problema mismo de los tcxtos: su calidad, la provisión dc cllos a los alumnos, las condiciones de su producción, etc. Se sugirió

SiNlZsIS DEL DEBATE 75

que sobre la intcracción entre textos, calidad de los profesores y carácter del currículo, intervicnen factores como el mercado, el Estado y la vocación de los educadores.

TERCERA SESION: EL ESTADO Y IA PARTICIPACIÓN DEL SECTOR DOCENTE

En esta sesión se analiió la participacióii dr los doccntcs destii cl Estado o en la relación de aquéllos con Cde. El docunimto basc exaiiiinó, en primer lugar, el carácter coiitractual que tiene

en los sistemas modernos la relación cntre el Estado y cl scctor docente, indicando tres lormas posiblcs de ellas: la prestación de servicios mediada por el salario, la dclcgrición de responsabilidades dc índole funcionaria y la forma de “asociación” entre el Estado y los enseñantcs cuando estos son dcfinidos claramente como profesionales.

En otro nivel dc análisis, el texto básico intcntó clasificar los distintos com- portamicntos que los Estados latinoamericanos han tenido hacia el sector docente, comportamientos que se han asociado estrechamente a la naturaleza socio-política dc talcs Estados.

Así, se señaló como propio de los Estados “oligárquicos” un comportamien- to de “exclusión”. En los Estados “populistas”, se observa un comportamiento de inclusión, pero entendido como “adhesión”. En los Estados autoritarios recientes, se ha combinado la exclusión de la participación política con la inscrción forzada cn un mcrcado libre de trabajo docente. Finalmente, en los Estados democráticos, el comportarnicnto es de inclusión, marcado en todo caso por los erectos distor- sionantcs dc la reciente crisis. El mismo texto advirlió también la falta de coherencia de las políticas que, en

general, adoptan los Estados latinoamericanos hacia el sector doccnte. A menudo, ellas ticncn su origcn cn scctorcs divcrsos del aparato dc Estado y responden a lógicas y oricntacioncs diversas. Se rcivindicó, por tanto, la nccesidad dc una política integral hacia la docencia.

Por último, el documento se pronunció por la adopción de un tipo de gestión estatal que favorezca la participación de los doccntcs cn cl mejoramiento de la enseñanza. Se sugirió la gestión desccntralizada como la más apropiada, dado que no sólo dcbe procurar ericicncia administrativa: dcbc Cavorcccr la pertinencia dcl currículo rcspccto a la variedad de rcalidadcs socio-culturalcs, regionales y locales. Dcbc, finalmcnte, estructurarsc para una participación dcmocrática de la comunidad y dc los docentes en el mancjo de los asuntos educativos a todo nivel.

76 PARTlClPACldN DE IAS ORGANLCKIONES DE DOCEhTES EN U CALIDAD DE LA EDUCACdN


En tCrminos gcnerales, los participantes comparticron el contcnido del documento base respecto a la vinculación entre Estado y sector doccnte, cn lo rcfcrente a la participación dc éste cn el mejoramiento de la calidad de la cnseñanza.

Desde el ángulo de la incidencia del Estado, sc reiteraron distinciones ya expresadas sobrc el carácter dc la participación, en la mcdida que ella depcnde en gran parte de la disposición que manifieste cl Estado y el sentido y alcance que éste quiera imprimirle.

Diversos participantes hicieron refcrcncia a distintas situaciones nacionales en que la relación entre el Estado y los actores socialcs y políticos, en diferentcs coyunturas, enmarcan y condicionan la participación. Espcciales considcracioncs se hicicron a los casos de Brasil y Venezucla. En un sentido más general, se insistió cn que el Estado ticne la peculiaridad

dc jugar un doble papcl en rclación con los docentes: por una parte, es empleador de la gran mayoría de éstos cn AmCrica Latina y por otra, es quien iija las reglas lcgaies del juego entre emplcadorcs y trabajadores de la educación.

Desde cl ángulo de los cducadorcs, se rccordó que además de su desempeño en el aula, los profesores ticncn también rcsponsabilidadcs ciudadanas y parte de su participación es dc índole política.

Se anotó que una forma irccuente de rclación cntrc los Estados y el sector docente es la rclación “rcprcsiva”, indicando quc tiay dos modalidadcs cn dicha rcprcsión: la represión laboral, por la vía dc modclar las condiciones de emplco y la represión profesional, por la vía dc modclar las condicioncs de trabajo espccíricamcntc pedagógico.

Se indicó quc la tcndcncia de la mayoría de los Estados es más bien a impcdir la participación dc los doccntcs. Espccíficamcntc, sc rccordó quc en muchos países las organizaciones sindicalcs de cducadorcs no están legalmcnle rcconocidas y que a menudo operan de facto o cn calidad dc asociaciones civiles.

Por otra parte, en varios países los Estados han crcado espacios formalizados dc participación y las organizaciones sindicalcs ticncn rcprcscntación rcconoci- da en ellos. Se citó, al respccto cl caso dc Venezucla.

La descentralización de los sistemas escolares tambiCn iuc considerada con precaución. Se advirtió que no toda dcscentralización es favorablc a la participa- ción ni al dcsarrollo de un rol proicsional dc la docencia. Coincidiendo con el documcnto base, se estimó que sólo una dcsccnlralización de caráctcr dcmocrá- tico-participativa coadyuvaba cn tal sentido.

Se indicó que los sistcmas oiiciales de supcrvisión dcbían considerarse tambiCn como una condición que aicctaba lanto a la participación dc los doccntcs como a la dciinición profcsional de su rol. Si la supcrvisión cs burocrática y puramcnte normativa y fiscalizadora, scrá una condición dc carúctcr ncgativo.

Se estimó, Gnalmcntc, que la incidcncia dcl Estado no agotaba cl tcina de la

SINTFSIS DEL DEBATE 77

participación. Por una parte, se volvió a enfatizar que la participación en educa- ción debe involucrar también a los otros actorcs. Se recordó que las aspiraciones respecto a la participación de los docentcs debían hacerse extensivas a la comunidad escolar y que los Estados debían favoreccr también esta Última. Un participante anotó que había otros actores generalmente no considerados en este ámbito: los “formadores de formadores”, es decir, quienes se dcsempcñan en la formación inicial y en el pcrfeccionamiento de docentcs; en el mismo sentido se agregó a los “productores de textos de estudio”.

Por otra parte, un participantc reflexionó sobre el poder al cual se reficre la par- ticipación. Recordó que el poder no es sólo político-estatal, sino también econó- mico. Pero también existe el poder del saber. La cultura da poder. Lo importante es que el poder del saber que tiencn los educadores se convierta en un servicio y no en un privilcgio. En el caso de El Salvador, Ignacio Ellacuria hizo notar que él tenía una importante participación dcsde hace bastantes años, sin más armas que el saber.

CUARTA SESI~N: ORGANIZACIONES REPRESENTATIVAS Y PhRTICIPACI6N DEL SECI‘OR DOCENTE

El tema de la organización social dcl magistcrio iuc considcrado por los participantes como uno de los esenciales dcl Scminario.

El documento base fundamentó la tendcncia a la conformación de organizaciones representativas, en la llamada “situación dcl magisterio”; esto es, en la insatisfac- ción dc los educadores latinoamericanos frente a sus condiciones de empleo y a la inserción subordinada que han tcnido por lo gcncral cn los sistcmas educativos de la rcgión.

Se distinguieron entre las múltiples entidadcs que agrupan a los docentes, tres tipos principales: a) cl gremialismo profcsional tradicional: b) el sindicalismo de orientación economicísta o reivindicativa; y c) el sindicalismo politizado con orientación dc índole “clasista”.

El documento se refirió también a las modalidades de relación entre el Estado y el sindicalismo docente latinoamericano. Propuso cuatro categorías de relación: 1) la corporativa, en la que los límites entre cl aparato de Estado y la organización magistcrial ticndcn a difuminarse ya quc las instituciones gremiales incluyen tanto a funcionarios del Estado como a maeslros y otros actores; 2) la de trasmisión, en la que laentidad sindical -si bien es formalmcntc autónoma- sirvc como brazo de cncuadra- miento y base de apoyo al Estado; 3) la rcivindicativa o negociadora, en la que el sindicalismo actúa como grupo dc prcsión antc el Estado para obtcncr la satisfacción dc las demandas magisterialcs, en el marco dcl ordcnamicnto jurídico-político

78 PARTICIPACIÓN DE US ORGANIZACIONES DE DOCEhTES EN LA CALIDAD DE U EDUCACIÓN

existente; y 4) la de contestación u oposición anti-sistema, en la que sin perjuicio de tácticas reivindicativas, la dirección sindical se propone confluir a la transformación revolucionaria del ordcnamicnto mediante la conquista del poder estatal. Frcnte a estas modalidades -que cl documento admitía que podían combinarse en los hechos- se levantaba la altcmativa de una relación dc “conccrtación” entre el Estado y los actores que ticnen que vcr con la educación y particularmente cl sindicalismo docente.

Rcspccto a la participación del sindicalismo magistcrial en la gcneración y aplicación de las políticas, sc reconocía cn el documcnto que era débil en aquellas que se referían a los aspectos cualitativos dc la educación. En cambio, cra más fucrte en las relativas hacia el propio scctor docente, en los asuntos dc organización y gcstión dcl sistema escolar y en lo que rcspecta a la cxtensión o cobertura de la educación.

Se proponían en el documcnto diversas formas de aproximación dcl sindicalis- m o a las políticas públicas de la educación. Frcntc a la tendencia a la subordinación, se levantaba el principio y la práctica de la autonomía; se postulaba el desarrollo de la capacidad crítica para superar el dogmatismo; sc valorizaba la rcsponsabilidad social para contraponerla al corporativismo particulaista; y finalmcnte, se proponía el desarrollo dc la capacidad de concertación para dcjar atrás el militantismo estrccho de algunas organizacioncs magistcriales.

Se espcraba cn cl documcnto quc los Estados crcaran condicioncs para unanucva relación con el sindicalismo cn el ámbito dc la conformación dc políticas educacionales. Se señalaba la ncccsidad de quc los podcrcs públicos cscucharan más atenta- mente a los rcprcscntantcs dcl magisterio, quc sc crcaran instancias consultivas cn los que las organizacioncs dc doccntcs tuvicran cspacio, quc sc rcalizaran proccsos como los congresos de educación y, sobrc todo, que se promovicse y facilitase la participa- ción del magistcrio cn la dccisioncs dc nivel local.

Por otra parte, el documcnto sugcría quc cl sindicalismo docente se comprome- tiese más estrcchamentc con cl mcjoramiento cualitativo de la educación en nuestros

La contribución más íundamcntal rcsidiría en el esfucrzo por una efcctiva profcsionalización dc los educadorcs. Fueron scñdados algunos de los ámbitos espccíkos cnquc la participación dcl sindicalismo pucdc ser más fructifcra: el apoyo a los movimicntos dc rcnovación pcdagógica, la intcrvcnción dc los sindicatos en la gcstión de los proccsos dc formación inicial dc doccntcs y pxucularmcntc su compromiso con el pcrfcccionainicnto cn scrvicio y, iinalmcntc, el apoyo a los proceso dc evaluación de la calidad dc la educación, dcsdc cl ángulo dc la invcstiga- ción doccntc, idca que se dcsarrollará más cn un próximo capítulo.

paíscs.

Discusión y aportes: historias nacionales

En tkrminos gencralcs, los pxticipantcs valorizaron cl contenido dcl capítulo comespondicntc dcl documcnto base y lo cmplcxon como punto dc partida dc sus rcflcxioncs, a la vez que aportaron divcrsas críticas y complcmcnlos.

SiNTFSiS DEL DEBATE 19

Se manilestó la necesidad de “historizar” las calcgorías analíticas del documen- to, a partir de las diversas situaciones de la realidad regional.

Varios participantes, provenientes de las organizaciones gremiales de docentes, esbozaron la evolución histórica del sindicalismo magisterial en sus países.

En el caso venezolano, se aludió a la situación del magisterio durante la dictadura de Pérez Jiménez como punto de partida del desarrollo de la organización y específicamente, de IaFedcraciónVenezolana de Maestros. Se señaló que durante un ticmpo, coincidían la filiación política de las dirigencias sindicales y las del gobierno. Era entonces muy difícil una posición crítica o llegar a la huelga. Hoy, los sindicatos eligen directivas que a menudo son contrarias al gobierno dc turno y las huelgas se decretan y se realizan con facilidad.

Respecto a Chile, un participantc dcscribió las etapas históricas del gremialismo magistcrial, en el cual sc entremezclaba el mutualismo, el economicismo y el profcsionalismo tradicional. Se hizo referencias a las grandcs y frecuentes huelgas del período dcmocrático en Chile, las cuales eran rcivindicativas, pero también las hubo de carácter “social”, como aquella que apoyó la crcación de la Junta de Auxilio Escolar y Becas para asistir a estudiantcs dc bajos rccursos.

Se aludió tambih al retroccso experimentado a partir de 1973 en términos de deterioro de la situación del profesorado y pérdida del podcr de sus organizaciones. No obstante, el actual Colcgio dc Profcsorcs lcvanh rcivindicaciones económicas y lucha por cstabilidad cn el cmplco. A la vez, soslicnc objetivos mutualistas y también se preocupa del perfeccionamiento del profesorado. Este Último tiene un carácter alternativo al que olrccc el sistema oficial.

Para el caso argentino, se caracterizaron las instituciones magistcriales históricas desdc comienzos dcl siglo, como la Confcdcración Argentina de Maestros y Profe- sores, CAMYP, y otras quc más tardc confluyeron ala Confcdcración de Trabajado- res dc la Educación dc la República Argentina, CERA., de la cual fue paralela la Unión Docentcs Argentinos. Hoy subsiste la división cnue los educadores. La primera de atas organizaciones representa más bien al magisterio depcndiente de la Municipalidad dc Buenos Aircs, la segunda cs más fucrte entre maestros y profesores de las provincias, en tanto que existcn otras entidadcs que se basan en sectores del profesorado secundario o técnico, cn los docentcs de la enseñanza privada o en los dircctivos de educación.

Según opinión de un participante, cn Argentina es posible encontrar hoy un sindicalismo ligado al partidismo político. Dos dc las organizaciones se ubican en el campo del peronismo y responden a corncntcs dislinlas del mismo; una de ellas es reivindicacionista y contcslataria, en tanto quc la otra es más conservadora. Pero también sc dan entidades que rcchazan la manipulación partidisia dcl sindicalismo, así como se oponcn al verticalismo en la conducción sindical y propugnan el proiagonismo de la base magistcrial.

Respecto a Bolivia se expresó que en gencrai cl Gndicalismo es político pero no

80 PARTICIPACl6N DE LAS 0RGANlUClONE-S DE DOCEhTES EN U CALIDAD DE L4 EDUCACldN

necesariamente partidista. El sindicalismo desarrollado a partir de 1952, teniendo como eje a la COB, se define como independientc dc los partidos políticos, de los gobiernos y de la Iglesia. Sin embargo, no le tcme a definiciones políticas, aunque,por otra parte, cae en una fuerte ideologización que ha sido perjudicial.

Diversos participantes hicieron referencia a distintos ángulos de la presencia del sindicalismo docente en otros países como El Salvador, Honduras y Perú.

Sindicalismo docente y política

Los miembros del Seminario también reflexionaron sobre aspectos generales y sustantivos del tema.

Respecto a las concepciones de organización de los docentes, un participante aportó a partir de una definición del trabajo dcl educador. Como los obreros, el maestro es también un asalariado. Pero, a diicrencia de aquellos, es también un “trabajador de la cultura”. En consecuencia, sus organizaciones no pueden sino ser contestarias y tambicn reivindicativas, pcro a la vez, dcben ser “creativas” o “constructivas”.

Se discutió bastante en torno a las concepciones de reivindicación y contestación en el sindicalismo docente. Se argumcntó que todos los sindicatos contestatarios parten de reivindicaciones salariales y/o profesionales. En verdad, todos los tipos de sindicalismo, por definición, incluyen la dimcnsión reivindicativa. Pcro hay algunos que se quedan en la reivindicación salarial o profesional y no le dan proyección política a sus aspiraciones.

Hubo miembros del Seminario que cuestionaron la posibilidad de la concerta- ción. Incluso fue calificada como “palabra maldita”, pero se admitió la factibilidad de su reemplazo por los conceptos de “convergencia” o capacidad para llcgar a acuerdos de carácter nacional. Por otra parte, se aclaró que en Chile el término “concertadón” había adquirido una connotación diferente y se veía como viable.

Se sugirió también que la concertación se buscase más en lo educacional que en las dimensiones políticas o económicas en quc se mueve el sindicalismo docente. Un participante señaló que en Argentina el t6rmino “concertación” se asocia a corporativismo y propuso que se emplease “co-participación” que es el que se levanta en dicho país.

Otras de las categorías sometidas a debate fueron las de “crítica” y de “responsabilidad social”. Respecto a la primera hubo sugcrencia para ampliarla a la capacidad de hacer “autocrítica” y enriquecerla con la capacidad de “propuesta”. Respecto a la responsabilidad social, se indicó la necesidad dc asociarla a la idea de protagonismo social.

Se reconoció que uno de los rasgos más gcneralizados del sindicalismo docente en la región es que las dirigencias en muchos casos ticncn una activa idcntificación política, en tanto que la base magistcrial tiendc a ser apolítica.

sINTE$IS DEL DEBATE 81

Se manifestó que todo sindicato o asociación profesional es por sí mismo un hecho político, en un sentido amplio. Pero otra cosaes que se conviertan, como ocurre frecuentemente, en instrumentos de la política de partidos. El sindicalismo docente debe participar en la generación de políticas, pero desde su autonomía y, según algunos participantes, desde lo profesional o académico en el caso de la educación superior.

Sin embargo, se advirtió sobre la dificultad de separar “lo político”, “lo sindical” y “lo pedagógico.” Se estimó que las relaciones entre estos tres ámbitos no estaban suficientemente abordadas en el documento base. Sería provechoso explicitar el contenido político de lo pedagógico y viceversa, así como el impacto pedagógico de lo sindical.

Un participante sostuvo que en la tríada “político-sindical-pedagógico” era preferible reemplazar “sindical” por “económico”. Ello, porque la dimensión sindical es más genérica, en cuanto todo sindicalismo docente se proyecta en lo económico, en lo político y en lo pedagógico. Al respecto se produjo un animado debate.

Otras referencias importantes se hicieron respecto a los efectos de las influencias internacionales sobre el sindicalismo docente, a las consecuencias de la reciente crisis económica latinoamericana y al agotamiento de la estrategia de huelga en los movimientos magisteriaics.

Respecto a lo primero, se señaló que el economicismo o el reivindicacionismo estrecho de las organizaciones docentes latinoamericanas estaría asociado en parte a una lógica proveniente del sindicalismo norteamericano.

Se reconocieron los impactos de la crisis sobre la situaciónde los docentes y sobre la capacidad de los Estados para responder a las demandas de éstos. La negociación es hoy día cada vez más difícil. Por lo mismo, la huelga, siendo necesaria e irrenunciable como arma, se ha tomado muy compleja y peligrosa. A menudo y paradojalmente inmoviliza al magisterio, desgasta al sindicalismo y a veces lo separa del resto del movimiento popular, cuando debiera unirlo.

QUINTA SESION: LA EMINIZACIÓN DEL SECTOR DOCENTE; CREACIÓN DE CONDICIONES PARA MEJORAR LA PARTICIPACIÓN DE LAS EDUCADORAS

En esta sesión, el Scminario prestó espccial atención al tema de las discriminaciones de género al interior del sistema educativo y a la forma de superarlas y de favorecer la participación de las educadoras en el mejoramicnto de la educación.

En el informe básico se sostuvo que en nuestros sistemas educativos, a pesar de lograrse una creciente igualdad entre los sexos para acceder a la educación primaria

82 ~ARTlCIPAClbN DE US ORGANIZACIONGS DE DOCENiES EN LA CALIDAD DE LA EDUCACI6N

y en grado menor a la secundaria, subsisten divcrsas situaciones discriminatonas en materia de género.

Así, el acceso a la educación superior está mas abicrto para la población masculina y las mujeres todavía ingresan en proporciones minoritarias a las carreras de mayor prestigio.

Por otra parte, se afirmó en el documento base que la orientación cultural del sistema educativo tiende a reproducir la dcsigualdad de oportunidades entre ambos sexos. Existiría una verdadera “pedagogía invisible” que refuerza los estereotipos sexuales y que imprime a las desigualdades un carácter de proceso natural.

En este marco, según el texto básico, se da la feminización de la docencia. Pero el predominio númerico de mujeres en el magisterio esconde tambih un carácter discriminatorio. Se produce un mutuo reforzamiento entre las deficientes condiciones de empleo dcl cuerpo docente y su feminización.

A la vez, las mujcres educadoras deben cumplir un “doble rol” que afecta a la calidad de la educación. El desempeño de la función de esposa-madre y de maestra dificulta a su turno una supcración en el campo profesional. Hay quicnes sosticnen incluso que la tcndcncia conscrvadora que manifiestan las mujcres sería un obstáculo para el avance dcl cambio educativo.

El documcnlo base argumcntó que la participación dcl sector docente en el mejoramicnto cualitativo de la educación es obstaculizada por la feminización del mismo. Existe una baja participación sindical y política de las mujcres y se mantiene aún la tendcncia cultural a circunscribirlas al espacio privado y a cnajcnarles el espacio público, todo lo cual conspira contra su participación en el cambio educativo.

Frente alo antcrior, la ponencia básicarecomcndó un conjunto de estrategias para superar la discriminación de género y mejorar la participación fcmenina a partir del reconocimiento dcl carácter cultural del problema, que no se resuelve por el sólo efecto de políticas públicas, especialmente en cl corto plazo.

Entre otras, se sugirieron políticas públicas de “discriminación positiva” en favor de las mujeres profesoras en el marco de políticas de mejoramiento de las condiciones de empleo y de trabajo para los educadores de ambos sexos.

Se recomendó el fomento al acceso de la mujer a la educación supcrior y en particular, su mayorprescncia en laenseñanzadc las disciplinas cicntíficas y tecnicas. Por Último, se propuso la incorporación de la temática de g6ncro en los contenidos curriculares de la formación y dcl perfeccionamiento de cducadorcs.

Discusión y aportes: reconocer la heterogeneidad de situaciones

Los participantes valorizaron ampliamcnte que el tema del género y de la feminiza- ción dcl magisterio se hubiera incorporado ala agenda del Seminario y al tcxto básico.

sIN7psIS DEL DEBATE 83

Sin embargo, se desarrolló un vivo dcbate que sugirió que en el documento base había afirmaciones demasiado generales que no recogían la variedad de grados y formas que este problema asume en los distintos países. El dcbate demostró que entre los participantes había también diversidad dc scnsibilidades y de enfoques al respecto.

Así, respecto a un mismo caso nacional hubo discrepancias entre los participantes -hombre y mujer- del mismo país para apreciar el grado de discriminación existente en él. Mientras el varón tendía a valorizar avances, la dama criticaba la subsistencia dcl machismo.

Respecto a un país se indicó la alta proporción de mujeres profesoras que tenían responsabilidades de conducción sindical, en tanto que en rclación a otros se señaló justamente la situación opuesta. Adcmás, sc argumentó que en el caso favorable, las mujeres dirigentes ocupan más bien responsabilidades de administración que de poder.

Se discutió si efectivamente las mujeres represcntarían un principio conservador que impediría el mejoramicnto o la transformación de los sistemas y las prácticas educativas.

Se sostuvo, de acuerdo con la expcricncia internacional, que no es la mayoría fcmenina la que rcbaja el prestigio de la profesión docente y dcteriora las condiciones de empleo sino al contrario: la pérdida de prcstigio y de incentivos aleja a los hombres y provocala feminización. Se dio, alrespecto el cjcmplo de launión Soviética donde la profesión médica es mal pagada y de bajo rcconocimiento y se ha tomado una carrera femenina.

Otra discusión de particular interés se dio en torno al planteamiento que en la sociedad las discriminaciones de sexo son más fucrtcs quc al interior del sistema educativo y que la escuela no estárcforzando sino moderándolas. Según este enfoque, habríaquecomparar,porejcmplo,elroldelamujer enlaescuelay enlafábrica.Podría incluso sostcnersc que, en nuestros países, la escucla y la profesión docente es una vía de liberación femenina.

Hubo participantes que mantuvieron que las discriminaciones a mcnudo afectan por igual a los dos sexos y que los hombres también son afcctados o discriminados.

Se puso también el tcma de la cocducación. En muchos países de la región, la coeducación no está generalizada y debería propiciarse su dcsarrollo. Pero debería existir una pedagogía dc la coeducación y no una mera coexistencia de los dos sexos en la misma escuela, como frecuentcmentc ocurre.

E n suma, a partir de apreciar la alta significación de la problemática planteada dcbería avanzarsc en un reconocimiento de su complejidad y de la diversidad de situaciones y enfoqucs que la configuran.

84 PARTICIPACldN DE L4S ORGANIUCIONeF DE DOCEWES EN U CALIDAD DE U EDUCACIdN

SEXTA SESION: LA PARTICIPACI6N DE LOS DOCENTES Y SUS ORGANIZACIONES EN LA EVALUACIÓN DE LA CALiDAD DE LA EDIJCACI6N

La evaluación de la calidad se ha convertido en uno de los instrumentos indispensables en los procesos de mejoramiento de la educación. El capítulo final del documento base se concentra en este tema en su relación con la participación de los docentes organizados.

En el texto referido, se señalan diversas modalidades de evaluación del sistema, de las prácticas educativas y de los aprendizajes. Algunas de esas modalidades, las más difundidas, se ocupan preferentemente dcl sistema en su conjunto. Es el caso de los censos, las pruebas estandarizadas y algunas de las investigaciones evaluativas. A menudo ellas involucran a los maestros especialmente como recolectores de datos. Pero no lo hacen de modo propiamente participativo. Es decir, no implican a los maestros en el diseño de la evaluación ni les devuelven la información general o espccífica que permitiría comprometer a los educadores en los cambios que pueden derivarse de los resultados de la evaluación.

El sindicalismo docente, como modo de organización y representación de los educadores podría, según el texto básico, contribuir de modo eficaz a canalizar su participación activa en los procesos de evaluación de alcance macro-educativo. El sindicalismo docente mismo debería interesarse, por otra parte, en apropiarse de los resultados dc la evaluación para fundamentar su capacidad crítica y de propuesta.

Por otra parte, en el mismo texto se sugiere una estrategia significativa: la investigación docente; es decir, el desarrollo dc un tipo de investigación cualitativa protagonizada p r los propios educadores de aula, a partir y en torno a su propia práctica y a la realidad escolar cotidiana.

La investigación docente debe entenderse como complementaria de la investiga- ción evaluativa convencional y referida al sistema en su dimensión macro. Le puede aportar información concreta sobre la amplísima diversidad de los procesos educativos, diversidad que la evaluación macroeducativa no alcanza a registrar.

Según el documento básico, sicndo responsabilidad de los educadores mismos, la investigación docente permitiría a las organizaciones sindicales y profesionales desarrollar su dimensión crítica y constructiva respecto al mejoramiento de la educación y permitiría a los docentes mismos renovar sus propias prácticas.

Por otra parte, la investigación docentc favorece la efectiva profesionalización del magisterio, en tanto se le entiende como capaz de conocer y diagnosticar las condiciones concretas de su desempcño a fin de encontrar con autonomía las estrategias que lo optimicen y de superar las prácticas inconducentes.

El capítulo respectivo del documento base tcrmina rccomendando que los Estados promuevan la participación más activa de los educadores en los procesos

SINTSiS DEL DEBATE 85

evaluativos y en particular, se favorezca el desarrollo de la investigación docente. A ello deben concurrir también las Universidades y demás organismos académicos y desde luego las propias organizaciones sindicales y profesionales de los educadores.


La importancia. Aunque el sentido de su incorporación es el de su referencia a la participación de los docentes en los procesos evaluativos, en varias oportunidades la discusión derivó hacia los aspectos sustantivos de ella y de la investigación educacional.

Se observó en primer lugar que en el campo internacional existe una tendencia a burocratizar y a racionalizar la evaluación y que de este modo se está contribuyendo a la proletarización y descalificación de los docentes. Se apunta crecientemente a separar la evaluación de los procesos formativos mismos. Hay quienes sostienen que una pedagogía apropiada contiene en sí misma su propia evaluación. Se hace ver el peligro de la evaluación externa, así como el de la sofisticación excesiva de los instrumentos, que aleja las posibilidades de participación de los educadores.

En la discusión se aportaron descripciones de las situaciones nacionales en este ámbito y destacaron algunas posibilidades para el desarrollo de la participación de los docentes en la investigación y evaluación.

Algunos advirtieron sobre las resistencias de los docentes hacia la evaluación. Muchos educadores ven en los procesos evaluativos mecanismos destinados a culpabilizarlos del fracaso escolar. Sienten la evaluación como algo ajeno y que los resultados no generan ningún proceso de cambio.

Por otra parte, se señalaron algunas de las limitaciones que enfrentan los maestros para participar en los procesos evaluativos, como la falta de tiempo y las deficiencias en su formación.

Se sugirió que la supervisión correctamente entendida es también una forma de evaluación que es más cercana a los docentes y que puede involucrarlos mejor en el proceso y también en las consecuencias rectificadoras del mismo.

Se recomendó asimismo la “encuesta por escuela” como una modalidad que permite diferenciar los destinos de la información y que favorece la participación de los educadores.

En algunos países, la investigación docente se empieza a desarrollar bajo el concepto de investigación-acción. En otros, la organización sindical está avanzando a la posibilidad de realizar sus propias investigaciones evaluativas.

Finalmente, se recomendó un mayor desarrollo de las propuestas y enfoques contenidas en la capítulo respectivo del documento base.

IV. Conclusiones y recomendaciones

En las siguientes páginas se expondrán las conclusiones generales que los Coor- dinadores del Seminario extrajeron del documento base y de las sesiones de trabajo dcl mismo. Igualmente, se propondrá un conjunto de recomendaciones, dirigidas a los responsables de los sistemas educativos, a las organizaciones de docentes al magisterio latinoamericano y a las entidades académicas y de formación de educadores.

CONCLUSIONES

Punto de partida y supuesto de este Seminario fueron los objetivos del Proyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe y su proyección en políticas nacionales orientadas a la extensión y mejoramiento de la educación básica en la región, según las necesidades y características de los grupos sociales que requieren atención prioritaria.

Sin desestimar la importancia de otros factores y variables, se valoriza la significación del factor humano en las tarcas y esfucrzos para optimizar la calidad de la educación. Dentro de este marco, se desea potenciar la participación de los maestros y proresores de los sistemas escolares latinoamericanos en la transforma-

88 PAKTlCIPAC16N DE WS ORGAN~CIONES DE DOCEhTES EN U CALIDAD DE U EDUCACrdN

ción de los mismos, en el sentido recomendado por el Proyecto Principal. La participación es entendida en dos niveles principales: la propia inserción

de los docentes en el trabajo pedagógico cotidiano y su papel social resultante de su acción en el sistema escolar y en la sociedad. En otros tCrminos, los educadores pueden contribuir al mejoramiento de la calidad de la educación a través de su desempeño en el aula y la escuela y a través de su acción colectiva como ciudadanos y como miembros de organizaciones propias de los docentes.

Desde el punto de vista del trabajo docente, en este Seminario se sostuvo la necesidad de pasar de un rol meramente operativo -o incluso de un rol técnice a una definición profesional del rol docente. Se encontraron cn dicha definición las premisas requeridas para una efectiva optimización de la calidad de la enseñanza: dominio de un saber legitimado, capacidad de diagnosticar problemas y encontrar por sí mismo soluciones a los problemas irrepetibles y específicos de la práctica docente, autonomía y a la vez responsabilidad individual respecto a su tarea y responsabilidad colectiva en relación al rendimiento de la escuela y del sistema, etc.

Se examinaron las condiciones, dificultades y posibilidades de una plena par- ticipación -de carácter profesional- de los educadores tanto en el ámbito de las prácticas de enseñanza y aprendizaje como en la gestión de las unidades escolares, los sistemas locales y los sistemas nacionales de educación.

En la consideración de las condiciones de la participación se partió del supuesto que ella se justificaba para transformar o mejorar los sistemas y las prácticas educativas convencionaics y no para conservarlas. En consecuencia, se analizaron las diversas estrategias y modalidadcs de cambio educativo. Entrc las formas dcl cambio más consonantes con una participación activa y creadora de los docentes, se identificaron las reformas educativas de carácter abierto, las innovaciones y los movimientos de renovación pedagógica autónomos dc base. Sc apuntó que los cambios educativos se probaban en úllima instancia en la modificación de las prácticas pedagógicas, en su expresión concreta y cotidiana. En ese sentido, la participación consciente y comprometida de los propios docentes es decisiva. En los procesos de evaluación de la calidad de la enseñanza, se encontró otro espacio para una participación de los docentes que apuntara al mejoramiento y eventual- mente al cambio de la educación.

Entre los obstáculos más severos se ubicaron las condiciones de empleo y de trabajo de la gran mayoría de los maestros, su inserción subordinada en la organi- zación educativa, la calidad y orientación de su formación, la rigidez y uniformidad del currículo y otras. Se rcconoció otro de los grandes obstáculos en el carácter discriminatorio de la fcminización del magisterio, originado en el “doble rol” que cumple la gran mayoría de las educadoras y cn los efectos de la cultura machista que se prolongan al interior de los sistemas escolarcs, a la escuela y a la propia organización social de íos maestros.

Se analizó la relación entre el Estado y la participación de los educadores.

CONCLUSIOWS Y REC0MXhDACIONF.S 89

Después de un cicrto análisis teórico en torno al caráctcr contractual de la relación Estado-sector doccnte, se examinaron suscintamente las iormas históricas de dicha relación en Latinoamérica, enconlrando que en los regímcncs democráticos se dan las mejores condiciones para una participación autónoma de los docentes en el mejoramicnto de la educación, aunque se rcconoció que la actual coyuntura que atraviesan las democracias post-dictaduras y los efectos de la crisis dcl endeudamiento, dificultan una relación constructiva.

Por otra parte, se analizaron las políticas públicas hacia el sector doccnte y se encontró que, por lo gcncral carccían de coherencia en cuanto procedían de distintas agencias y esferas gubernamentales quc no siemprc se coordinan, en circunstancias que el docentc mismo y su desempeño constituyen una totalidad en que no es posible disociar los aspectos políticos, laboralcs, proicsionales y psico- socialcs. Se afirmó con éníasis la necesidad de quc cada situación nacional haya una “política integral hacia el sector doccntc”.

Finalmente, se abordó el tema de la organización social dcl magisterio, a la cual se considera como promotora privilegiada de la participación y a la VCZ como canal y exprcsión pública dc la voluntad colectiva de participación dc sus afiliados.

Se analizaron algunos fundamcntos y características dc los movimientos del magistcrio, cncontrándosc que cl sindicalismo cs la forma gcnérica m5s gcnerali- zada, y que adopta dos modalidadcs dominanlcs y no nccesariamcntc cxcluycntes entre sí: cl sindicalismo reivindicativo o economicista y el clasista y dc contesta- ción.

Se sostuvo que, si bien por divcrsas razones son muy débiles las asociaciones puramcntc proicsionalcs, el sindicalismo doccntc podía y debía asumir la dcfini- ción profesional dcl trabajo doccnte sin afcctar la naturaleza histórica de dicho sindicalismo.

Al examinar las formas de participación de las organizacioncs magisterialcs en la gcneración dc las políticas públicas hacia la cducación, se sostuvo la necesidad de prcscrvar la autonomía sindical y dcsarrollar a la VCZ la capacidad crítica de conccrtación y la rcsponsabilidad social. Sc rcconoció como inevitable la existencia de rclaciones conflictivas entre el sindicalismo docente y cl Estado en los tcrrenos económico y político en la gran mayoría dc los países latinoamericanos. A la vez, se estimó indispcnsablc que en las actiialcs circunstancias mis quc nunca se requiere que el Estado, los cmplcadorcs -si cs el caso- y las organizaciones de docentes se concierten constructivamente para enfrentar las condiciones de crisis que afcctan a la educación y posibilitar así su eicctivo mcjoramicnto. En ese sentido, se indicaron también algunos pasos que los gobicrnos dcben dar para facilitar la participación dcl sindicalismo: rcconocimiento y rcspcto a la representatividad de las organizacioncs y cstablccimicnto de mecanismos institucionalizados de participación, los cuales pucden incluirse -si es el caso- cn las recstructu- raciones dcscenlralizantes que están cmprcndiéndose en muchos países de la

90 PARTlClPAClbN DE US ORGANMCIONES DE DOCEh'TES EN U CALIDAD DE U EDUCAClbN

región, cuado éstas tengan efectivamente una orientación democratizadora.

RECOMENDACIONES

Atendiendo, por una parte, a la gran variedad de situaciones nacionales y, por otra, a la insuficiente acumulación de conocimiento respecto al tema de la participación de los docentes organizados, las siguientes recomendaciones tienen un carácter general y tentativo.

Dirigidas a los responsables del sector educación

Bajo el supuesto que los diversos gobiernos de la región reconocen que el mejoramiento de la calidad de la educación o su eventual transformación es una tarea nacional y no sólo responsabilidad gubernamental y que se acepta la necesidad y la validez de la participación de los docentes y sus organizaciones en dicha tarea, se recomicnda:

- Generar y aplicar una política integral hacia el sector docente que, junto con reconocer y respetar sus derechos y atender a sus legítimas demandas de orden social, laboral y administrativo, favorezcan su profesionalización y, en el mismo proceso, promuevan y faciliten su participación en los esfuerzos de mejoramiento de la enseñanza.

- Mantener una relación constructiva con las organizaciones de docentes, reconocicndo su representatividad y disponiéndose a una concertación, para la cual deben distinguirse las dimensiones política, económico-laboral y educacional, de manera que las naturales divergencias y conflictos en relacióncon las dos primeras no afccten la posibilidad de mutua colaboración en la última.

- Construir espacios y mecanismos institucionalizados de participación de los docentes organizados en la gestión de los sistcmas escolarcs, especialmente si se están impulsando procesos de descentralización.

- Contribuir a los esfuerzos de las organizaciones de doccntcs por optimizar la participación de los educadorcs en los procesos de cambio educacional; al respecto, se recomienda preferir aquellas estrategias de cambio que más directamente admiten o ncccsitan la involucración activa y creadora de los agentes

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 91

educativos. Lo propio vale respecto a la participación de los maestros en los procesos de evaluación del rendimiento de los sistemas escolares.

- Impulsar desde sus propias facultades y posibilidades, el levantamiento de los obstáculos que limitan la participación de cada maestro, de modo profesional, en la superación de sus propias prácticas y del conjunto del magisterio en los esfuerzos sociales de mejoramiento y renovación. Especial atención ha de prestarse a las condiciones de emplco y de trabajo, a la elevación de la calidad de la formación, a la oferta de programas de perfeccionamiento, a la flexibi- lización del currículo y a las formas y sentido de la supervisión. No debe omitirse una particular consideración de las limitaciones adicionales que experimentan las profesoras y maestras.

Dirigidas a las organizaciones del magisterio

A partir dcl entendimiento quc las organizaciones socialcs del magisterio en la región están efectivamente interesadas en la extensión y mejoramiento de la calidad de la educación y que comparten, como es obvio, la noción dc la centralidad de la participación de los educadores -individual y colcctivamente considcrados- en los esfucrzos referidos, se recomienda:

- Asumir plcnamente la propuesta de profesionalización de la actividad docente, compatible con el reconocimiento del carácter asalariado de dicho trabajo y con su reivindicación solidaria con los demás trabajadores.

- Sostener una relación constructiva con los Estados en materias educacionales, a partir del desarrollo de su capacidad de concertación y esforzándose por distinguir las dimensiones política y económica -susceptibles de conflictivi- dad- y la dimcnsión educacional, espacio privilegiado de búsqueda de acuerdo.

- Mejorar la capacidad para levantar políticas educacionales propias, permanentes y no meramente reactivas ante las gubernamentales. Del mismo modo, construir un proyecto pcdagógico propio conformado por un conjunto de ideas-fuerza inspiradoras de las búsqucdas e iniciativas de cambio que empren- dan directamente los docentes o de las demandas que se hagan al Estado en este ámbito.

- Apoyar a los grupos y movimientos de renovación pcdagógica, indcpendien-

92 fARTlClPACl6N DE LAS ORGANrUClDNES DE DOCENTES EN U CALIDAD DE LA EDUCACl6N

tcmente de que éstos se desarrollen o no en el espacio orgánico del sindicalismo.

Favorecer y promover en y desde las organizaciones, sistemas permanentes de perfeccionamiento docente orientados al mejoramiento o renovación de las prácticas pedagógicas. Igualmente, apoyar la investigación protagonizada por los propios docentes y en particular las experiencias participativas de análisis de sus prácticas pedagógicas, las que acumuladas pueden constituir procesos alternativos de evaluación de la calidad de la enseñanza.

Ocuparse especialmente dc rcmovcr los obstáculos que impiden o limitan la participación de las mujeres profesoras, sea dcrnandando dcl Estado o de los cmpleadores condiciones positivas de discriminación cn materia de crnplco y normas de trabajo que modcren los efectos del “doble rol -domestico y laboral- que las afecta, sea esforzándose por vencer las condiciones culturales que apuntan a la subordinación y a la pasividad de las educadoras.

hmr !ver la cooperación regional entre las organizaciones nacionales del ma- gisteriri en torno a los objetivos y tareas relativas a impulsar la participación de los educadoxs en los esfuerzos de mejoramicnto de la calidad de la enseiianza, dcl mismo modo, recabar la colaboración de las organizaciones rriundiaícs de cduc:adnres y, por su intermedio o dircctamentc, la de organizacioncs sindicales y profesionales de países de mayor desarrollo y experiencia en el ámbito de la participación cducacional.

Dirigidas a los rentros,formadorcs de docentcs y a lus entidades de investipncih

Las univcrsidades, initilutns o cscuclas normalcs qiic forman y perfeccionan educadores y los centros univcrsitarios o autónomos dcclicados a la invesligación y la expcrimentación educacional, ticnen tambih un rol que j ugar cn la promoción del compromiso de los educadores y sus organizaciones con cl cnnibio educacional. A ellos van dirigidas las siguientes recomcndacioncs:

- Relacionarse con los hganos responsables dc los sistcmas educativos y con las organizaciones y movimientos de doccntes, a fin de converger en el apoyo a la participación dc los educadores en el mejoramiento de la educación.

- Ofrecer espacios académicos de cncucntro cntre autoridades y técnicos guber-

CONCLUSIONE~ Y ECOMENDACIONES 93

namcntalcs y reprcscntativos de las organizaciones de educadores, a fin de estudiar y discutir las concordancias posiblcs cn torno al tcma en refcrcncia.

- Adoptar o rcforzar la orientación plcnamcntc profcsionalizantc en la forma- ción inicial dc educadorcs y contribuir a una ofcrta congrucntc de pcrfcccio- namiento en scrvicio.

- Constituir a la participación de los doccntcs y a su organización social, en objcto dc investigación, difusión dc los resultados dc Csta c incorporación de esta tcmática al currículo de la formaci6n de los futuros cducadores.

- Apoyar académicamcnte los esfuerzos dc las organizaciones de doccntes para optimizar su capacidad de lcvantarpolílicas educativas y un proyecto pedagó- gico propio.

- Contribuir al Cortalccimicnto dc la investigación doccntc tanto a travCs dc la búsqucda y cxpcrimcnlación dc nucvas modalidades como mcdiantc la capa- citación tcórica y thica dc animadorcs o coordinadorcs dc grupos de invcs- Ligación cnlre los educadorcs.

OTROS TITULOS PUBLICADOS

Aportes para una pedagogía de la paz. Esther de Zavaleta, 1986, 130 p.

Mirando al futuro del desarrollo humano en América Latina y el Caribe. UNICEE/ msco, 1987, 121 p.

Educación y pueblos indígenas en Centroamérica. U n balance crítico. Massimo Amadio, Stefano Varesse y César Picón, 1987, 160 p.

Educación en poblaciones indígenas. Políticas y estrategias en América Latina. Madeleine Zúñiga, Juan Ansión y Luis Cueva. msco/III, 1987, 328 p.

Educación básica y desarrollo rural. Estrategias para su integración. UNESCO/EAO, 1988,48 p.

Enseñanza básica en las zonas rurales, Experiencias innovadoras. Marcela Gajar- do, 1988, 106 p.

Alternativas de alfaberización en América Latina y el Caribe. 1988,345 p.

Situación educativa de América Latina y el Caribe, 1980-1985. 1988, 345 p.

El enfoque modular en la ensefianza técnica. 1988.99 p. (Edición en español de "L'approche modulaire dans l'enseignement technique", UNESCO, Par's, 1988,67 p.).

Materiales de apoyo a la formación docente en educación biblingüe intercultural. Massimo Amadio y Anna Lucía D'Emilio (comp.). 1988. 1. Cultura. Emanuele Amodio. 136 p. 2. Lengua. Luis Henríquez López. 142 p. 3. Educación bilingüe. Madeleine Zúñiga Castillo. 142 p. 4. Escuela, comunidad y currículo. Luis O. Montaluisa Chasiquiza. 90 p. 5. Alfabetización. Jorge Rivera Pizarro. 92 p.

Maestros, escuelas, crisis educativa. Condiciones del trabajo docente en Bolivia. José Subirats F. e Ivonne Nogales, 1989, 134 p.

Ser maestro. Condiciones del trabajo docente en Perú. Teresa Tovar. 1989,194 p.

Escuelas y maestros. Condiciones del trabajo docente en Argentina. Justa Ezpe- leta 1989, 196 p.

Mujer indígena y educación en América Latina. Anna Lucía D'Emilio (comp.). u~~sco/i.I.I. 1989,410 p.

Educación en la transición a la democracia. Casos de Argentina, Brasil y Uru- guay. Cecilia Braslavsky, L.A. Cunha, C. Filgueira y R. Lémez. 1989, 340 p.

El libro de texto. Manual sobre el texto didáctico para la educación bilingüe intercultural. Consuelo Yáñez Cossío. 1989,200 p.

Recopilación de materiales didácticos en educación indígena. Massimo Amadio y Anna Lucía D'Emilio (comp.). 1990, 176 p.

El financiamiento de la educación en período de austeridad presupuestaria. Ana María Corvalán M. (comp.). 1990, 148 p.

Guía metodológica para la elaboración de materiales de lectura. Javier Reyes. 1990, 122 p.

La enseñanza secundaria en el Siglo XXI. U n desafío para América Latina y el Caribe. Luis Eduardo González (comp.) 1990,98 p.

Deuda externa y financiamiento de la educación. Su impacto en Latinoamérica. Fernando Reimers. 1990,224 p.

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