SERGIO ALBERTO ZABALETA BEJARANO
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REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA ¿VIABILIDAD O ANACRONISMO? SERGIO ALBERTO ZABALETA BEJARANO PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C. 2009
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REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA ¿VIABILIDAD O ANACRONISMO?
SERGIO ALBERTO ZABALETA BEJARANO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C.
2009
REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA ¿VIABILIDAD O ANACRONISMO?
SERGIO ALBERTO ZABALETA BEJARANO
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE POLITÓLOGO
DIRECTOR DE TESIS GABRIEL JOHN TOBÓN
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C. 2009
“Con especial Cariño quiero dedicar este esfuerzo a mi Abuelita Carmen, A
mi Abuelita Marina, a mi Madre y a mi Padre, a mis Hermanitas Ángela Y
Luna y en especial a mi tío Chucho por enseñarme el verdadero Valor de La
tierra”. A Natalia por brindarme su cariño, apoyo y confianza.
TABLA DE CONTENIDO.
1. INTRODUCCIÓN. ……………………………………………………………..1
2. JUSTIFICACIÓN. ……………………………………………………………..2
3. OBJETIVOS. …………………………………………………………………..3
3.1 Objetivo General.
3.2 Objetivos Específicos.
4. METODOLOGÍA. …………………………………………………………………4
4.1. Enfoque. ………………………………………………………………………4
4.2. Estrategias de Investigación. ………………………………………….......4
4.3. Técnicas e instrumentos de investigación. ……………………………..5
5. ANTECEDENTES. …………………………………………………………........7
La cuestión agraria en América Latina a Finales del Siglo XX.
6. MARCO NORMATIVO. …………………………………………………………13
6.1 Ley 200 de 1936. ……………………………………………………………13
6.2 Ley 100 de 1994. ……………………………………………………………14
6.3 Ley 135 de 1961. ……………………………………………………………14
6.4 Ley 1ª de 1968. ……………………………………………………………..15
6.5 Ley 4ª de 1973. ……………………………………………………………..16
6.6 Ley 5ª de 1973. ……………………………………………………………..16
6.7 Ley 30 de 1988. ……………………………………………………………..17
6.8 Ley 160 de 1994. ……………………………………………………………17
6.9 Fallida Ley 1152 de 2007. ……………………………………………........20
7. MARCO CONCEPTUAL. ………………………………………………………22
7.1 Estructura agraria. ……………………………………………………….....22
7.2 Reforma Agraria, Tipos de Reforma Agraria. …………………………...24
7.3 Neoliberalismo. …………………………………………………………......28
7.4 Desigualdad. …………………………………………………………….…..32
7.5 Democracia. ………………………………………………………………....33
8. RESULTADOS. ……………………………………………………………........37
8.1. Argumentos que Validan o invalidan la Reforma Agraria. ………………..37
8.2. Papel del modelo de desarrollo neoliberal en la Reforma Agraria. …...…38
8.3. Democratización de la Estructura Agraria en Colombia. ………………....39
8.4. La institucionalidad Pública y su rol en el sector agrario. …………….…..40
8.5. Las Normas y su incidencia en el tema agrario. …………………………...40
8.6. Reforma Agraria y Conflicto Armado interno Colombiano. ……………….41
9. ANÁLISIS DE RESULTADOS. ………………………………………………..42
9.1. Eje social. …………………………………………………………………...42
9.2. Eje Económico. ……………………………………………………….……46
9.3. Eje Político. …………………………………………………………….…...48
10. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. …………………….…52
10.1. Propuestas. ………….……………………………………………………53 11. BIBLIOGRAFÍA ……………………………………………….………..57
ÍNDICE DE ANEXOS. ANEXO 1. ………………………………………………………………………..………62 Cambio Institucional y normativo en algunos países de América Latina a finales del
Siglo XX.
ANEXO 2. ………………………………………………………………………………64 Principales funciones y modificaciones orgánicas de las instituciones creadas bajo
normatividad.
ANEXO 3. Cuestionario de preguntas realizado por los expertos. ….….......65 3.1. Darío Fajardo Montaña. ………………………………………………………….65
3.2. Absalón Machado. ………………………………………………………………..66
3.3 Eduardo Wills Herrera. ……………………………………………………………69
3.4. Ricardo Realpe. ………………………………………………………………......71
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1. INTRODUCCIÓN
Durante el último siglo, el sector agrario Colombiano ha sido foco de múltiples dinámicas
(como la bonanza cafetera o el boom del narcotráfico) que han desencadenado
fenómenos como la migración de campesinos de las zonas rurales a las ciudades y el
conflicto armado, dicha problemática ha persistido y agravado, gracias a que muchas
de las intervenciones estatales en materia agraria no han surtido los efectos óptimos y
positivos, generando, lo que para muchos expertos en el tema, es el problema más
relevante en el agro Colombiano, la concentración de la tierra.
A medida que ha pasado el tiempo, este fenómeno se ha agudizado y debido a que la
tierra productiva en Colombia es muy escasa (solo cubre el 3,6% [Fajardo 2002b. P14]
del suelo y solo 12.000 propietarios poseen el 20% de las tierras productiva [Rosas 2006.
P15]) los únicos que se han visto beneficiados son los latifundistas y terratenientes que,
privilegiados por varios factores como la legislación, aun mantienen el Statu Quo en el
cual las elites regionales continúan siendo las grandes poseedoras de vastas extensiones
de tierra.
A través de la pregunta guía de este trabajo ¿Cuál es la validez de una Reforma Agraria
en Colombia en pleno siglo XXI?, esta investigación buscó los factores explicativos para
brindar validez y sustentar la realización de una reforma agraria en Colombia de tipo
redistributivo, por el otro lado, también intento identificar factores que pudieran llegar a
rechazar la realización de un proyecto de democratización de la tierra desde la teoría
neoliberal.
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2. JUSTIFICACIÓN.
El interés de esta investigación surgió gracias a las diversas posiciones que se presentan
sobre la reforma agraria hoy en día. Muchos teóricos han planteado la idea de que en
este nuevo mundo tecnológico y globalizado, la reforma agraria es anacrónica pues
ahora las fuentes de riqueza no tienen mucha relación con la posesión de la tierra. Hoy
en día, las políticas de corte neoliberal consideran más importante darle profundidad e
importancia al mercado financiero, insertar a campesinos en procesos urbanos, dotando
a las personas de información y de tecnología para buscar la competitividad de un país.
Muchos economistas piensan que el programa de Reforma Agraria es anacrónico y que,
a pesar de haber demostrado una relación positiva entre posesión de la tierra e ingreso,
no todos los casos de democratización de la tierra han tenido este efecto en los
beneficiarios (Heshudius Rodríguez 2005. P3). Este fracaso lo atribuyen a la negligencia
de las entidades responsables de llevar a cabo programas de redistribución de la tierra y
de la falta de coherencia institucional que favorezca acceso a otros factores de
producción como la tecnología, por lo que para ellos la reforma agraria no es un
herramienta útil.
La doctrina neoliberal y la dinámica de la globalización han sido los ejes delineadores de
políticas públicas en nuestro país en todos los sectores, incluso en el campo. Durante los
años 90 las políticas económicas de varios países del mundo, entre ellos Colombia, se
insertaron en procesos de apertura a mercados internacionales que desnudaron la baja
competitividad del sector agrario.
Otras académicos y miembros de la sociedad civil Consideran que la reforma agraria es
el camino más eficaz para llegar a la paz en nuestro país. Una redistribución equitativa de
la tierra le daría un nuevo impulso al campo colombiano, combatiría la pobreza rural,
combatiría el mal uso del suelo, aumentaría de la producción de alimentos y traería otros
beneficios que contribuirían a la recomposición del tejido social en el campo.
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3. OBJETIVOS.
3.1. Objetivo general.
Analizar las condiciones sociales, económicas y políticas que le den validez o no a la reforma agraria para Colombia en pleno siglo XXI.
3.2. Objetivos específicos.
• Identificar las condiciones sociales de exclusión y desigualdad generadas por la
concentración de la propiedad sobre la tierra.
• Analizar las implicaciones que el modelo neoliberal ha generado en el sector rural
Colombiano en materia de reforma agraria.
• Ver el papel de la normatividad e institucionalidad en cuanto a los procesos de
conformación de la estructura del sector agrario.
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4. CAPÍTULO METODOLÓGICO.
4.1. Enfoque.
Esta investigación, al tener un carácter cualitativo, permite comprender de una forma
más horizontal y directa el tema de la reforma agraria. Para este fin, el proceso
investigativo va a estar enmarcado en el Macro molde hermenéutico, una escuela de
pensamiento, criterios y ejemplos que guían el derrotero sobre cómo avanzar en una
ciencia especifica. El macro molde hermenéutico se caracteriza por buscar en la compleja
finalidad de las acciones humanas y la intencionalidad de las mismas la razón de ser de
los fenómenos sociales (Lozada y Casas 2005. P 37).
Como afirman Lozada y Casas, La preocupación central de los hermenéuticos es llegar a
una comprensión profunda de los fenómenos, entendida en términos de comprender el
significado de las acciones sociales desde el punto de vista de quien las ejecuta y del
contexto social dentro del cual tienen lugar (Lozada y Casas 2005. P 38), es por esto que
se hace necesario para esta investigación relacionar de forma holística, como se
menciono anteriormente, todos los fenómenos que componen la problemática de la
reforma agraria para caracterizar esta realidad.
El estilo Histórico descriptivo de este trabajo realizó una revisión documental, con la cual
se identificaron experiencias pasadas y conceptos necesarios para encontrar
correlaciones con realidades actuales en el tema agrario, esfera donde interactúan
múltiples actores sociales.
4.2. Estrategias de investigación.
El análisis de contenido y revisión bibliográfica, como estrategias de investigación, fue
una herramienta de vital importancia para esta investigación. Se revisaron más de 45
fuentes con el fin de analizar el contexto en el que la reforma agraria perdió validez, la
entrada del neoliberalismo a América, la estructura agraria Colombiana, identificar los
tipos de reforma agraria y establecer el papel que jugó la normatividad en materia agraria.
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4.3. Técnicas e instrumentos de Investigación
Como técnica de investigación se recurrió a la entrevista estructurada, definida como La
recopilación de información en forma directa, es decir, el entrevistador tiene los datos del
entrevistado siguiendo una serie de preguntas preconcebidas (Razo Muñoz 1998. p 210).
La Entrevista se baso en 6 preguntas realizadas a 3 reconocidos académicos [Darío
Fajardo Montaña (Anexo 3.1), Absalón Machado (Anexo 3.2), Eduardo Wills Herrera
(Anexo 3.3) y un experto agrónomo responsable de proyectos agrarios de la arquidiócesis
Colombiana [Ricardo Realpe (3.4)].
Para la investigación se hizo el esfuerzo por incluir la posición de diversos miembros de
la sociedad, sin embargo, por falta de voluntad y de interés no fue posible obtener estas
posiciones. Uno de los intentos fallidos de entrevista fue para la Dra. Cecilia López
Montaño, Ex ministra de agricultura y precandidata a la presidencia de la República por el
partido Liberal, ella conoció el formato con varias semanas de anticipación a la
elaboración de este capítulo y no envió el cuestionario respondido, aun cuando su
asistente afirmaba que en los próximos días lo enviaría.
La entrevista estuvo compuesta por 6 preguntas, las preguntas son:
1. Teniendo en cuenta el Contexto colombiano actual, ¿Cuales Serian los principales argumentos que validaran o rechazaran la implementación de unan reforma agraria redistributiva en Colombia?
2. ¿A su juicio cuáles podrían ser las implicaciones del denominado modelo neoliberal para los programas de reforma agraria?
3. ¿Qué elementos centrales deben tenerse en cuenta para democratizar la estructura agraria en Colombia?
4. ¿Cuál cree usted ha sido el papel jugado por la institucional pública del sector agrario en los procesos de reforma agraria?
5. ¿Qué valoración tiene usted del papel que ha jugado la profusa normatividad agraria en la solución de las problemáticas asociadas a la reforma agraria?
6. ¿Cuál cree usted podría ser el papel que juegue la reforma agraria en la solución del conflicto armado interno en Colombia.
6
Las respuestas de los entrevistados se clasificaron de acuerdo en casa pregunta y,
según su competencia, estas se categorizaran en 3 ejes transversales con el fin de
establecer categorías que faciliten la comparación y la extracción de similitudes y
diferencias en las posiciones de los interlocutores acerca de los temas más relevantes en
materia agraria.
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5. ANTECEDENTES.
LA CUESTIÓN AGRARIA EN AMÉRICA LATINA A FINALES DEL SIGLO XX.
El debate sobre la tierra y la reforma agraria como anacronismo no sólo se ha dado en
Colombia, también ha existido en países tan lejanos como Sur África o Malasia y con más
importancia y recurrencia en todos los países de América Latina.
El tema de la reforma agraria en América Latina ha sido tan cambiante y dinámico como
los conflictos armados o los movimientos sociales alrededor del continente. Algunos
autores pueden ubicar el inicio de los procesos de transformación del campo a través del
mecanismo de reforma agraria a inicios del siglo XX1, esto, debido a que los abusos de la
colonia y las consecuencias que la concentración de la tierra generó en la mayoría de
países que estuvieron bajo la influencia de colonizadores, en muchos casos españoles.
Sin embargo, desde la década del 60, las reformas agrarias en América Latina cambiaron
su dirección. La normatividad aplicada en el continente durante la segunda parte del siglo
XX, en especial entre 1950 y 1980, estuvo enfocada a favorecer la economía agraria
capitalista, bajo la doctrina neoliberal que privilegiaba procesos de privatización y el
otorgamiento de títulos de propiedad, entre otras medidas, esto pudo ser quizás porque,
en países como Perú y Chile, las reformas agrarias de este tipo fueron impulsadas desde
arriba (IBID. P 65).
Este nuevo enfoque neoclásico (Escuela económica que estructura las bases del
neoliberalismo) transformó el papel del Estado a través de la segunda mitad del siglo XX
ya que el enfoque clásico en el cual el Estado debía “intervenir en el proceso para
estimular el traspaso de los factores de producción desde sectores tradicionales, con baja
productividad, baja tecnología y rendimientos decrecientes, a sectores modernos de alta
productividad y rendimientos crecientes” (Montes Llamas 2001. P 279) se fue
transformando a través de las décadas gracias a problemas estructurales2. La solución a
1 Cristóbal Kay, autor Holandés, ubica los primeros intentos de reforma agraria en América latina gracias a la revolución mexicana y a otros movimientos sociales que, durante la primera mitad del siglo XX, impulsaron estas iniciativas desde abajo (Kay 1999. P – 63). 2 Entre estos problemas se pueden destacar el estancamiento de la producción, las altas tasas de desempleo y la concentración del ingreso (Montes Llamas 2001 P 280).
8
estas problemáticas empezó su gestación a principios de los años 80, época en la cual
las distorsiones macroeconómicas generadas en años anteriores estaban mostrando sus
consecuencias. La conclusión a la que llegaron los expertos tuvo que ver con que la
única herramienta para solventar los problemas mencionados anteriormente era darle
más campo al comercio internacional, para así, incentivar a la economía a mantener
niveles sostenibles de crecimiento, desde ésta perspectiva, el papel de los gobiernos en
cada país de América Latina fue perdiendo terreno y el protagonismo del Estado fue
puesto en duda ya que sus controles arancelarios y sus actividades empresariales habían
propiciado el crecimiento de la burocracia, la concentración de la riqueza (entre ellos la
tierra) y el ingreso, entre otros (IBID. P 280).
Con el cambio del paradigma clásico al neoclásico, en términos de teoría económica, la
perdida de relevancia del Estado se inicio con un complejo proceso de reformas
macroeconómicas que se vio influenciado por la entrada de la “globalización de la
economía”, el término de la guerra fría y otros acontecimientos que complejizaron el
panorama. Este proceso podría estar enmarcado en grandes reformas estatales que los
países latinoamericanos emprendieron debido a “La crisis de la deuda”, estas reformas
fueron apoyadas por organismos supranacionales como el Fondo Monetario Internacional
(FMI), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el banco mundial entre otros.
Este escenario de transformaciones tuvo incidencia en todos los países de América
Latina, a continuación se realizará una reseña del cambio institucional y normativo que
desarrollaron países como Brasil y Chile, al igual que otras experiencias latinoamericanas
(Anexo 1) en materia agraria debido a la entrada del paradigma neoliberal, posterior al
Consenso de Washington y su recetario.
Brasil.
El tema agrario en Brasil es un tema que ha generado muchas disputas sociales debido a
conflictos que, podría decirse, se generaron por causalidades similares a las de todos los
9
países de América Latina3, estas problemáticas hicieron que en Brasil se configurara un
malestar rural a finales del siglo XX.
El territorio Brasileño cuenta con 8.5 Millones de kilómetros cuadrados, tiene una gran
diversidad de climas y produce diferentes tipos de productos agrarios. Desde la década
del 70, el sector agrario en Brasil ha pasado por múltiples transformaciones como la
“implantación del modelo de desarrollo económico del sector agropecuario implementado
por los gobiernos militares” (Fernández 2002) y la lucha constante que los opositores,
como el movimiento sin tierra (MST) y la Comisión Pastoral de la tierra, a este modelo
han librado.
Luego del debilitamiento de la dictadura militar, durante la década del 80, el MST logro re
posicionar en el debate político el tema de la reforma agraria y, bajo el gobierno de la
Nueva República4, fue creado el plan nacional de reforma agraria, sin embargo este no
arrojo resultados positivos pues no llego a concretizarse.
Ya en la década de los 90, los gobiernos de Fernando Collor de Mello (1990 – 1992) e
Itamar Franco (1992 – 1994) crearon políticas relacionadas con el sector agrario
direccionadas a mantener la represión de los movimientos sociales como el MST, sin
embargo, esta asociaciones continuaron su trabajo y crearon el “Sistema Cooperativista
de los Asentados (SCA)” entre otras actividades, confirmando su compromiso de
construir un proyecto de desarrollo para el campo. Todas las acciones emprendidas por
el gobierno estaban dirigidas a cooptar el avance de los movimientos sociales5.
Cuando subió al poder Fernando Enrique Cardozo se implemento el programa “Nuevo
Mundo Rural”, este programa reconoce la importancia de los pequeños agricultores para
el desarrollo del campo (IBID) e inicia un proceso de políticas encaminadas a tratar la
cuestión agraria, sin embargo, estas políticas, a pesar de favorecer la condición de los 3 Entre las causas podríamos agrupar La concentración de la propiedad rural, la inserción de los precarios mercados latinos al sistema internacional y la modernización excluyente del sector agrario. 4 El gobierno de la Nueva República se estableció en Brasil entre 1985 – 1989 luego de que todos los vestigios que quedaban de las dictadura militares fueran borrados. 5 Entre las acciones que emprendió el gobierno y agudizaron el problema por la tierra fue cuando implementaron la judicialización de la ocupación de la tierra al emprender procesos penales contra cualquier persona que ocupara un terreno.
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pequeños productores agrarios, toma como principales referentes el mercado mundial y
el capital, este modelo choca contra la ideología de los movimientos que luchan por la
tierra. Bernardo Fernández afirma que las políticas en materia agraria implementadas por
Cardozo no fueron muy diferentes a las de los gobiernos anteriores ya que también
busco limitar la actuación de los sin tierra mediante acciones políticas6, evidenciando que
en Brasil, a finales del siglo XX, las políticas de corte neoliberal hacían presencia en todo
lo referente a la cuestión agraria generando malestar y protestas de los movimientos
sociales durante los primeros años del siglo XXI.
Chile.
El proceso de transformación de la estructura agraria en este país inició en la década de
1950 y, durante los últimos 50 años del siglo XX, estos cambios pueden ser ubicados en
tres etapas (Arteaga 2000. P 77):
El fin de la gran propiedad agrícola: El fin de la gran propiedad agrícola y el desmonte de
los grandes latifundios inicia en el país austral en la década de los 50, ésta estructura de
tenencia de la tierra concentraba el 80% de la propiedad rural en pocas manos, un 17%
estaba conformado por medianas propiedades y tan solo el 3% pertenecía a pequeños
campesinos. El proceso de desmonte de la gran propiedad entra en decadencia gracias a
que los recursos que el estado brindaba para fines agrícolas fueron dirigidos al proceso
de industrialización con el fin de facilitar la implementación del modelo de sustitución de
importaciones.
Periodo de reformas agrarias: Esta etapa va desde 1962 hasta 1973, la primera reforma
agraria se dio en el gobierno de Jorge Alessandri y fue la ley 15.020 de 1962, ésta
permitió que el gobierno redistribuyera propiedades estatales rurales entre campesinos y
facilitó la creación de instituciones que permitieran llevar a cabo el proceso de reforma
agraria en todo el país. Luego de este proceso, llegó al poder “Democracia Cristiana” y su
presidente Eduardo Frei, bajo el lema “La tierra para el que la trabaja” el proceso de
reforma agraria tomo un gran impulso. Bajo la ley 16.640 se expropiaron alrededor de
6 Entre las acciones diseñadas para cooptar el avance de los movimientos por la tierra se encuentras: no realizar auditorias técnicas de las tierras ocupadas, no asentar a las familias que participen en las ocupaciones entre otras
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1.4007 predios agrícolas, 3.5 millones de hectáreas y se organizaron más de 400
sindicatos. El Gobierno de Salvador Allende siguió trabajando el tema y, bajo la
normatividad promulgada anteriormente, el proceso de expropiación de grandes
latifundios continuó dejando resultados favorables8 antes de la llegada de la dictadura
militar.
Etapa Neoliberal: Esta etapa inició en 1973 bajo la dictadura de Pinochet. La cuestión
agraria en Chile se supedito a las medidas macroeconómicas tomadas por el ministerio
de economía del gobierno militar, esto fue liberar e integrar la economía chilena a la
economía mundial, los encargados de delinear las políticas agrarias eran los funcionarios
del ministerio de economía lo que fortaleció más el corte neoliberal en el campo, iniciando
un proceso de contra reforma agraria.
Esta tendencia se mantuvo hasta que se hizo la transición a la democracia, sin embargo,
en la década de los 90 se mantuvo la tendencia neoliberal pero con un enfoque social
preocupado tanto por la sostenibilidad como por la equidad social, esto hizo, Según
Cristóbal Kay, que los académicos y funcionarios tomaran los elementos más útiles de la
doctrina neoliberal en beneficio de los pequeños campesinos, los pobres del campo, la
estabilidad de los precios de los alimentos entre otros (Bretón 2007. P 86)
El ministerio de agricultura y cría es el órgano encargado de la temática agraria en este
país y, de la misma forma que Perú y Ecuador, depende directamente de la presidencia
de la república, las funciones más importantes de este ministerio tienen que ver con lo
relacionado a la agricultura y la ganadería.
Es evidente que el debate de la reforma agraria no solo se da en Colombia, los
problemas sociales en el campo se expanden alrededor del continente, enmarcados en
criterios que solo privilegian la disminución del tamaño estatal y el desarrollo económico,
sin tener en cuenta criterios de inclusión social y equidad. A continuación se hará una
7 Datos Estadísticos tomados de “La reforma Agraria (1962 – 1973)”. Disponible en http://www.memoriachilena.cl/temas/index.asp?id_ut=lareformaagraria(1962-1973) Recuperado el 15 de Marzo de 2009. 8 Al producirse el golpe de estado, la década de reforma agraria en Chile había arrojado grandes resultados al expropiar más de 4.400 predios, 6.5 millones de hectáreas pasaron a manos del estado para ser redistribuidas.
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descripción de los intentos normativos llevados a cabo en materia de reforma agraria,
esto con el fin de, en primera instancia, hacer un recorrido histórico por las diferentes
leyes creadas para el campo y, en segundo lugar, encontrar los elementos que definan el
actual sector agraria de Colombia.
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6. MARCO NORMATIVO.
Básicamente, todos los intentos de llevar una reforma agraria en Colombia durante el
siglo XX fueron guiados por dos paradigmas importantes:
1. Redistribuir la tierra que, en nuestro país. Ha estado concentrada históricamente
desde la época de la conquista, pasando por la colonia y dejando secuelas que
no lograron ser corregidas desde que se consolido el proceso de Estado nación.
2. Guiar a los grandes poseedores de tierra a que utilicen sus propiedades en
consonancia con un modelo económico que contribuya al crecimiento de la
economía Colombiana.
Mediante este breve esbozo de contexto y marco normativo se llevara a cabo una corta
reseña de la legislación sobre reforma agraria más importante para ésta investigación, se
mostrara la interacción de la normatividad que el estado ha creado dirimir los conflictos
en el sector rural, sus aportes y, en especial, sus debilidades.
6.1. LEY 200 DE 1936.
Para muchos expertos en el tema, esta ley trató de impulsar la primera reforma agraria
seria en Colombia. Llamada “Nuevo régimen de tierras”, ésta fue la materialización de un
principio constitucional que se consagro en 1936 y que promulga que “La propiedad es
una función social”.
El principal objetivo de ésta ley, para el gobierno, era el de generar y asegurar
condiciones favorables para diversos actores del campo que no poseyeran tierra, por lo
que, la relación entre jornaleros, arrendatarios, peones y latifundistas iba a ser
replanteada en busca de eliminar estructuras feudales (Villareal 1985. P 65). Entre los
cambios que introdujo esta ley se encuentran: Crear una jurisdicción agraria,
acompañada de jueces especializados, con el fin de dirimir los conflictos de tierras; dotar
al Estado con la herramienta de “extinción de dominio sobre las propiedades rurales no
poseídas y explotadas; también consagro una prescripción adquisitiva de dominio a favor
de quien se establezca y explore por 5 años continuos terrenos de propiedad privada no
explotados (IICA 1987. P 21), entre otras.
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Básicamente, la filosofía de ésta ley era establecer que la explotación económica de los
terrenos del campo era obligatoria y mediante esta se adquiría el derecho al dominio
(Tobón 1998. P 39), sin embargo, aunque esta ley logro suavizar algunas tensiones que
se presentaron en algunas regiones del país mediante el reconocimiento a los colonos y
la reversión de terrenos, los latifundistas y grandes poseedores de la tierra lograron
maniobrar y omitir esta ley mediante estrategias como la fragmentación de sus
latifundios.
6.2. LEY 100 DE 1944.
La ley 100 de 1944 fue un instrumento legal con el cual se declaro el incremento del
cultivo de tierras y de la producción por los sistemas de arrendamiento y aparcería como
de conveniencia pública (Tobón 1998. P 40). Esta ley fue creada bajo los preceptos de
tres disposiciones que servirían para responder a las demandas de los propietarios:
prohibición a los aparceros de establecer cultivos plurianuales como el café, el plazo de
10 años dado por la ley 200 de 1936 de establecimiento a quienes exploten terrenos
subutilizados se amplía en 5 años más y por último, la compra eventual de tierras por
parte del Estado, para su parcelación, solo se puede efectuar mediante pagos de contado
(Pécaut 2001. P 349).
Gracias a estas medidas, La amenaza de expropiación que había molestado tanto a los
grandes poseedores de la tierra desaparece y provoca el ausentismo de los mismos al
permitir que estos dinamizaran sus rentas frente a los sistemas de explotación
mencionados anteriormente (Tobón 1998. P 40).
6.3. LEY 135 DE 1961.
El entonces presidente de Colombia, Alberto Lleras Camargo, aprobó la ley 135 de 1961
llamada “Ley de reforma agraria social”. Esta ley tenía como precepto principal “Reformar
la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y
prevenir la inequitativa concentración de la tierra rustica o su fraccionamiento
antieconómico (Ley 135 de 1961)”. Entre sus intervenciones se busco dotar de tierras a
los campesinos y superar los problemas de infraestructura en el campo como los
sistemas de riego (Fernández Andrade 2002. P 61). Para estos efectos, la ley 135 del 61
15
le dio vida al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) (Ver Funciones del
INCORA en Anexo 2 del INCORA en Anexo 2).
Es importante resaltar que esta ley contó, en su proceso de diseño, con la participación
de varios sectores de la sociedad ya que, por medio del “Comité nacional Agrario”,
representantes de varios sectores9construyeron este proyecto bajo criterios objetivos de
justicia, y no solo trabajó los aspectos económicos sino que se preocupó por los aspectos
sociales, políticos, de defensa de los recursos naturales y el aumento de la producción
entre otros.
A pesar de contar con los esfuerzos de varios sectores de la sociedad y teniendo en
cuenta que, desde la creación del INCORA, el estado mostró gran voluntad política al
querer articular la reforma agraria a la gran campaña inversionista para fortalecer el
sector rural (Echeverri 1998. P 134), “la reforma agraria social” no fue bien implementada
pues, al principio de su formulación, la ley estaba dirigida a priorizar el desarrollo social
en el campo en primer lugar y, en segundo a fortalecer el desarrollo económico, sin
embargo, bajo la gestión del INCORA, el desarrollo social pasó a un segundo plano y el
desarrollo económico fue el paradigma principal dándoles prioridad a programas como el
de adecuación de tierras y el fomento a la adecuada explotación económica (Machado
1994. P 99).
6.4. LEY 1ª DE 1968.
Ésta ley surge como una adición y modificación a la ley 135 del 61. Mediante ésta
legislación se incorpora el “Apoyo y coordinación de las actividades de la organizaciones
que tengan por objeto el mejoramiento económico, social y cultural de la población
campesina (INCORA 2002. P 171)”. La ley ordenó: prolongar los contratos de
arrendamiento, aparcería y formas similares por 10 años más, amplio las causales de
expropiación y se consagro un régimen más amplio para la propiedad parcelaria entre
otras.
9 partidos políticos, iglesia, senado, fuerzas militares, organizaciones campesinas y confederaciones de trabajadores entre otros actores sociales participaron en este proceso.
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Ésta ley logró, de cierta manera, presionar a los gamonales y latifundistas a abrir espacio
al desarrollo capitalista en el campo y, en conjunto con las medidas implementadas por
esta ley, se logro disminuir el precio y la renta de la tierra (Valderrama 1998. P 47).
6.5. LEY 4ª de 1973.
Esta ley fue el inicio del desmonte de la Reforma agraria y dejó atrás todos los esfuerzos
realizados por los gobiernos y los actores sociales. Dicha legislación fue la que impulso el
llamado “Pacto de Chicoral10”.
La ley 4ª de 1973 torno complejas las formas de calificación de los predios con objeto de
expropiación o adquisición de las propiedades, haciendo los procesos más engorrosos y
determinando a todos los predios como explotados apropiadamente, también redujo a
tres años la extinción de dominio e introdujo nuevas excepciones para aplicar la
expropiación.
Ésta estrategia, contenida en el plan de desarrollo del gobierno de Misael Pastrana
Borrero llamado “las cuatro estrategias”, delinea nuevos criterios y mecanismos para el
desarrollo capitalista en el campo lo que agudiza el proceso de descomposición de la
economía campesina (Tobón 1998. P 43) y mengua la actividad del INCORA para
obtener tierras.
6.6. LEY 5ª DE 1973.
Ésta fue una legislación complementaria a la ley 4ª de 1973, que definió “la línea de
crédito para los empresarios y grandes propietarios y reorientó la financiación al
campesinado a través del crédito hacia la asistencia técnica (Echeverri 1988.P 135)”.
Las principales medidas adoptadas por ésta ley buscaban el desarrollo capitalista del
campo pero, al igual que la ley 4ª del mismo año, complejizo los trámites para afectar los
predios, esto lo hizo mediante la limitación de expropiación de la tierra, mientras
garantizaba los derechos de propiedad a los grandes propietarios.
10 El llamado Pacto de Chicoral fue un acuerdo realizado entre partidos políticos tradicionales y gremios de propietarios para desmontar e impedir cualquier intento de reforma agraria (Valderrama 1998. P 47).
17
6.7. LEY 30 DE 1988.
Luego de varios años de poca efectividad del INCORA y retrocesos del proceso de
adquisición de tierras (reactivado en 1982 como consecuencia de las leyes 4ª y 5ª del
73), el gobierno de Virgilio Barco expide la ley 30 de 1988, ésta con el ánimo de reactivar
la adquisición de tierras. La reglamentación introdujo nuevas reglas de juego en materia
agraria ya que: eliminó la calificación de las tierras, posibilitó la adquisición de tierras
aptas y adecuadas para la explotación agropecuaria, asigno recursos financieros
específicos al programa, estableció zonas de reforma agraria11 para el desarrollo integral
de las actividades del instituto y propició una mayor participación de las organizaciones
campesinas en el proceso de dotación de tierras entre otras (INCORA 2002. P 172).
Esta ley también otorgó al INCORA capacidades especiales (Ver nuevas funciones en
Anexo 2) con el fin de dar cumplimiento a los fines de interés social mencionados
anteriormente (Tobón 1998. P 41).
6.8. LEY 160 DE 1994.
Bajo un contexto complicado (Reproducción de los factores que concentraron la tierra en
el país y una difícil situación de orden público gracias a la guerra que el Estado libraba
con los grandes carteles de la droga) el congreso de la República aprueba la ley 160 de
1994. Esta legislación, según Tobón Quintero, “Representa un gran esfuerzo por
relacionar y articular las principales redefiniciones políticas plasmadas12 en la
constitución política de 1991, desarrollándolas y reconociendo los agudos problemas
sociales que persisten en la sociedad rural (Tobón 1998. P 47)”.
Ésta legislación marcó el punto de quiebre con otros intentos de reforma agraria ya que,
el Estado no iba a intervenir como captador y distribuidor de tierras sino que iba a actuar
11 Uno de los más innovadores mecanismos creados por esta ley es la creación de zonas de reforma agraria. Bajo el decreto 2107 de 1988, se definió las zonas de reforma agraria bajo los criterios de demandas de las tierras y los criterios socioeconómicos que las caracterizan (INCORA 2002. P 172). 12 En la constitución de 1991 se reconoce que la propiedad de la tierra en Colombia está altamente concentrada, que existe una estrecha relación entre la monopolización de la propiedad y su incidencia en el bajo nivel de desarrollo productivo y social del campo, en la nueva carta de navegación se estipula que en Colombia se debe democratizar la propiedad rural y el acceso a la tierra (Fajardo 2002. P 79).
18
como garante de un mecanismo llamado “Mercado asistido de tierras13”. Para esto se
facilitaron los medios para que existiese una negociación directa entre los afectados
(Campesinos y pequeños productores) y los propietarios. El objetivo era reducir la
intervención del Estado en el proceso de negociación y adjudicación de tierras y mejorar
las condiciones de pago a los propietarios que vendieran terrenos libremente. Los
beneficiarios del programa iban a recibir subsidios de hasta el 70% del valor de las tierras
y el 30% restante podría ser financiado a través de créditos otorgados por el Fondo
Agropecuario de Garantías (FAG), este organismo fue creado en 1993 con el único
objetivo de facilitar el acceso a pequeños agricultores con el respaldo de instituciones
públicas y privadas (Machado 2005. P 92).
Entre las medidas estipuladas por la ley 160 de 1994 se encuentran (Capitulo 1 Ley 160
de 1994):
• Promover y consolidar la paz, la justicia y el bienestar de los campesinos por
medio de mecanismos encaminados a logra la justicia social y la democracia
participativa.
• Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos dirigidos a
eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su
fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres
campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los
minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y
a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno
Nacional. En efecto, a partir de lo que va corrido en la década de los 90, han sido
incluidos : El Programa Presidencial de Reinserción (PPR), quien atiende entre
otros, el compromiso de dotación de tierra para los desmovilizados, producto de
los acuerdos de solución negociada a la que llegaron varios grupos armados
(Quintín Lame, M-19, Ejército Popular de Liberación EPL, Partido Revolucionario
de los Trabajadores PRT y la Corriente de Renovación Socialista CRS) durante
13 El Mercado asistido de tierras es un mecanismo que consiste en brindar acceso a los campesinos y pequeños productores a las propiedades rurales mediante una política de tierras basada en los mecanismos del mercado (Alcides, Gómez y Duque 1998. P 74),
19
los gobiernos del presidente Barco y Gaviria y El Programa de Dotación de
Tierras para los Desplazados por la Violencia.
• Garantizar a la mujer campesina e indígena las condiciones y oportunidades de
participación equitativa en los planes, programas, y proyectos de desarrollo
agropecuario, propiciando la concertación necesaria para lograr el bienestar y
efectiva vinculación al desarrollo de la economía campesina.
Además del mercado de tierras como mecanismo de reforma agraria, la ley 160 de 1994
creó otro innovador instrumento para cumplir el propósito de procurar el bienestar de los
campesinos, este fue la “Zonas de Reserva Campesina”. Según el INCORA, este
mecanismo supera el simple concepto de asignación de tierras y promueve formas
organizativas de defensa del territorio, es decir, espacios de protección e impulso a la
economía campesina (INCORA 2002. P 196). Bajo este mandato se establece que “una
zona de reserva campesina es donde predomine la existencia de tierras baldías y
establece que las intervenciones de la autoridad pública en esas aéreas tendrán como
propósito la reglamentación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural, eliminar su
concentración y el acaparamiento de tierras baldías a través de la adquisición e
implantación de mejoras….prevenir…. la descomposición de la economía campesina del
colono y buscar su transformación en mediano empresario” (IICA P 21).
Como se menciono anteriormente, ésta ley es novedosa ya que, además de buscar la
mejora en la calidad de vida de la población campesina, procura también por el desarrollo
rural y la estabilización de la frontera agrícola, sin embargo, varios factores no permitieron
que estos mecanismos plasmados en la legislación promulgada por la ley 160 de 1994
fueran efectivos haciendo que el mercado de tierras en Colombia fuera ineficiente. Entre
los factores existentes podemos encontrar: “Las dificultades administrativas y jurídicas en
el proceso de reglamentación de la Ley, la excesiva centralización del Instituto y su lenta
respuesta a las presiones de los grupos de beneficiarios potenciales, Las asignaciones
de subsidios para comprar tierras a precios superiores a su valor de mercado y por último
la falta de apropiación de los funcionarios del INCORA al nuevo esquema estipulado por
la ley (Rubio Jiménez 2002. P. 6)”.
20
6.9. FALLIDA LEY 1152 DE 2007.
El 25 de julio de 2007 se promulga la ley 1152 de 2007 llamada “Estatuto de desarrollo
rural”. El estatuto contiene los principios mecanismos y procedimientos a través de los
cuales el Estado colombiano promoverá y ejecutará las acciones orientadas a lograr un
desarrollo humano sostenible y el bienestar del sector rural, en condiciones de equidad,
competitividad y sostenibilidad, en cumplimiento n cumplimiento de los artículos 64, 65 y
66 de la Constitución Política (Ley 1152 de 2007. P 1).”
Los principios básicos de esta ley fueron formulados con el objetivo de mejorar la calidad
de vida de los productores rurales, algunos de estos principios son (Ley 1152 de 2007. P
2) (Ver Anexo 2):
• La promoción y consolidación de la paz y la convivencia, a través de mecanismos
encaminados a lograr la justicia social y el bienestar de la población dedicada a la
actividad rural.
• El desarrollo conciliara el crecimiento económico, la equidad social y la
sostenibilidad ambiental, para garantizar adecuadas condiciones de vida para las
generaciones presentes y futuras.
Además de plantear estos principios, la ley 1152 de 2007 tiene como uno de sus
objetivos principales reformar el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER)
(Ver en anexo 2 las funciones principales del INCODER). Ésta institución, que es un
organismo adjunto al ministerio de agricultura, fue creada por decreto en el año 2003
(Decreto 1300 de 2003) y tiene como misión especial “Ejecutar políticas de desarrollo
rural, en coordinación con las comunidades e instituciones públicas y privadas
relacionadas con el sector agropecuario, forestal y pesquero, facilitando el acceso de los
pobladores rurales a los factores productivos y sociales, para contribuir a mejorar su
calidad de vida y al desarrollo socioeconómico del país (Misión del INCODER)”.
El pasado 18 de Marzo de 2009, La ley 1152 o “Estatuto de Desarrollo rural” fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional Colombiana, esta medida fue tomada
ya que la ley fue diseñada sin tener en cuenta su afectación en los territorios colectivos
21
de comunidades Afro colombianas e indígenas en diversas regiones del país. Varias
instituciones pidieron a la Corte que declarar inconstitucional esta ley debido a que el
gobierno y sus funcionarios no consultaron a los pueblos afectados sobre la conveniencia
de este programa en sus territorios, este fue uno de los motivos por los que fue fallido
este intento.
Luego de este recorrido histórico a través de las diferentes intervenciones estatales y sus
particularidades. A continuación se definirán los principales conceptos Para entender las
especificidades del contexto agrario colombiano.
22
7. MARCO CONCEPTUAL.
El objetivo de este capítulo es definir los conceptos más importantes, entre ellos el
neoliberalismo, que puedan explicar los principales factores que definieron a través de los
años el tema agrario, los tipos de reforma agraria existentes, los aportes teóricos que
hace la doctrina neoliberal, entre otros conceptos, con el fin de aplicarlos mas adelante
como herramientas de análisis.
7.1. Concepto de Estructura agraria.
La definición de la palabra “estructura” en ciencias sociales es “describir y analizar
aspectos fundamentales de la sociedad y sus relaciones” (Machado 2002.P 17), para
entender el concepto de estructura agraria en América Latina se necesita una definición
de estructura abierta14 y dinámica en donde sus condiciones fundamentales varíen a
través del tiempo.
A raíz del atraso en América Latina y la constante ideología de este continente al Respice
polum, Antonio García Nossa15, uno de los autores más importantes en materia de
reforma agraria, trató de dar respuestas teóricas alejadas a los modelos estadounidenses
para explicar los procesos políticos, económicos y sociales del continente sur, por eso su
definición de estructura agraria va a ser prioritaria en este escrito.
El contexto en el que se ubica la producción teórica del Maestro García es el de los
países latinoamericanos de la posguerra, en donde se inicia el debate de cuál modelo de
desarrollo es el más adecuado para estas naciones, entonces, el objetivo del trabajo de
García y otros académicos era “Buscar modelos de desarrollos alternativos al capitalista
promovido por países industrializados” (IBID P 22).
14 Una estructura abierta es aquella donde todos sus componentes y elementos están comunicados con otras estructuras, con elementos externos y con el entorno del contexto en el que opera, este intercambio con otros sistemas y con el ambiente es el que permite que la estructura sobreviva (Machado 2002. P 18) 15 El Maestro Antonio García Nossa nació en Villa pinzón – Cundinamarca en 1912 y murió en Bogotá en 1982, el puede ser considerado como el autor más importante en cuanto a Reforma Agraria en Colombia y uno de los más sobresalientes a nivel latinoamericano, quizás por eso sus teorías siguen actuando como paradigmas. Es historiador, economista y escritor, ha tenido fuertes vínculos con la academia y ha sido un activista político al apoyar a movimientos estudiantiles, hecho que le ha significado ser expulsado y reintegrado múltiples veces de la Universidad Nacional de Colombia.
23
El motor de esta búsqueda estaba basado en el Atraso de estas naciones, atraso
entendido como una noción estructural que se articulaba con los diversos sectores de
cada país (Económico, político, cultural de la vida social), la concepción de estructura
agraria para este autor va ligada a los factores de atraso de cada nación, esto lo lleva a
afirmar que la estructura agraria se define como “aquella que impide la plena liberación
de las fuerzas sociales internas, la integración nacional, la industrialización acelerada y la
ampliación de las bases sociales de sustentación del Estado democrático” (García 1973.
P 10).
Desde el punto de vista estructural, el núcleo de la estructura agraria en América latina es
la tenencia de la tierra16 y alrededor de éstas se fundamentan las relaciones en el campo,
pero no sólo desde el punto de vista socio jurídico (Machado 2002. P 29) sino que, ser el
núcleo de la estructura agraria en la mayoría de los países de América latina, se
transforma en el obstáculo principal para el desarrollo de una economía moderna,
validando así la perspectiva de García ya que reconoce la dominación de clases
terratenientes y el dinamismo de las relaciones que se entretejen alrededor de éstas.
La verdadera constricción existente en ésta estructura agraria de los años 70, según lo
caracteriza García Nossa, es que al tener un núcleo latifundista y concentración de la
tierra caracterizada por la capacidad y el uso del suelo, la tierra no cumple su función
social de producción y agrupa, además de la tierra, la representatividad política en pocos
propietarios.
Al afirmar que el concepto de Estructura agraria es un concepto histórico – estructural y
dinámico, Antonio García adapta su visión y los elementos que definen este concepto y el
problema agrario a la coyuntura latinoamericana de los años 80. El maestro García
reconoce la existencia de un nuevo paradigma en la llamada década perdida de América
Latina al que denomina como “Capitalismo dependiente o periférico17” (IBID P 32).
16 La tenencia de la tierra hace referencia a las relaciones jurídico – políticas de dominio sobre la tierra, esta adopta diferentes formas históricas. 17 En este contexto y bajo este paradigma entran al campo de juego las empresas transnacionales, lo que hace que aparezca un nuevo elemento a la definición de estructura agraria y es el sistema de relaciones de la economía de mercado.
24
García Nossa organiza los elementos de la estructura agraria en ésta nueva etapa
haciendo énfasis en que cada uno es un sistema interdependiente de ésta forma: sistema
de tenencia (formas de propiedad, tenencias precarias y componentes físicos), sistema
de uso de recursos (Tipos y niveles de tecnología), Sistema de relaciones sociales,
Sistema de poder y de relaciones institucionales y políticas y por ultimo un sistema de
relaciones con la economía de mercado (Mercado de productos, servicios, insumos y
factores), este último sistema tiene gran importancia en este entramado que compone la
estructura agraria ya que, además de incrementar la importancia de las relaciones de
mercado, afirma Absalón Machado, también reconoce la importancia de los diferentes
niveles de mercado como el local, el nacional, el regional y el internacional (IBID).
Desde ésta perspectiva, la definición primaria de Estructura agraria dada por García
Nossa dice que es “un conjunto de relaciones endógenas y exógenas cuyo núcleo central
es la propiedad sobre la tierra y sobre los medios de producción y cuya dinámica
depende de los diferentes modos como se inserta en la economía capitalista de mercado
y de los diferentes pasos, rasgos, y niveles de las economías señoriales de renta o de las
economías de acumulación y costo beneficio” (García 1982 P 35).
Este concepto es dinámico y flexible ya que hace que las transformaciones de la
estructura agraria de un país dependan de cómo ésta misma responda a los retos que la
coyuntura mundial le arroje, sin embargo, también es importante notar que García percibe
los cambios mundiales al resaltar la importancia que las empresas trasnacionales van
adquiriendo en los contextos locales y en los capítulos de cada país y también ve cómo la
idea de la industrialización como modelo de desarrollo va tomando relevancia sobre el
tema agrario, como lo dicta la doctrina neoliberal.
7.2. Concepto de reforma agraria y tipos de reforma agraria.
Desde la perspectiva de Norberto Bobbio, La palabra reforma tiene una gran relación con
la palabra revolución en la manera de concebir a las nuevas sociedades y su forma de
interactuar con el capitalismo y la democracia liberal (Bobbio y Matteucci 1981. P 1404).
Hay una línea bastante delgada entre estos dos conceptos (Reforma y Revolución), El
proceso de la revolución no siempre usa la fuerza para llevarse a cabo, es por esto que
25
Bobbio y Matteucci declaran que un movimiento revolucionario es aquel que
“independientemente de los medios que use ya sean violentos o no violentos, van en
contra de toda ética del capitalismo democrático en todos los campos: Económico,
político, cultural y civil” (IBID).
De otro lado, no siempre las reformas son llevadas a cabo para evitar la revolución, la
palabra reforma hace referencia a un proceso que “apunta a mejorar y perfeccionar, tal
vez radicalmente, pero no a destruir el ordenamiento existente ya que considera
absolutos los valores sobre los que se basa la civilización por muy ásperas que sean las
diferencias” (IBID).
En el marco de la definición de la palabra “Reforma o Reformismo” dada por Bobbio y
Matteucci y la relación que hacen de ésta con el termino revolución es importante hacer
el primer acercamiento a la definición de “Reforma Agraria”, Edmundo Flores afirma que
“La reforma Agraria es una medida revolucionaria que transmite poder político, riqueza y
posición social de un grupo de la comunidad a otro18” (Tobón 1998. P 73)
Gracias a esta definición es más sencillo dilucidar la relación que Bobbio hace entre
Reforma y revolución ya que, sin especificar los medios (violentos o no), esta medida
busca contraponerse a la ética capitalista y hacer una “exacción de capital a grandes
terratenientes para ser distribuida entre muchos campesinos y el Estado” (IBID). Flores
resalta que esta acción es muy importante ya que cambia el orden de la asignación de
los recursos agrícolas a través de la redistribución de los derechos del suelo y su uso
permitiendo la redistribución del ingreso y una riqueza en toda la economía.
Paolo Groppo, investigador de la FAO, tiene una visión de la reforma agraria más
adecuada para explicar los desequilibrios que se presentan en América Latina, esta autor
afirma que “la reforma agraria solo se justifica cuando hay una cuestión agraria en donde
18 Definición de Reforma agraria de Edmundo Torres P 33, Tomada de Tobón, John (1998), “La reforma agraria: Una Mirada desde lo público”, Universidad de Los Andes, Centro interdisciplinario de Estudios regionales – CIDER – Magister en planificación y administración de desarrollo Local. P 8 – 13.
26
las relaciones económicas, sociales, políticas y culturales del campo representan un
impedimento para el desarrollo del mismo19” (IBID).
Groppo afirma que, históricamente, se presentan desarmonías de tipo político,
económico, social, técnico, físico y cultural en el sector agrario y estos son los que
definen las relaciones entre los factores productivos de este sector (Tierra, mano de obra,
capital entre otros). Las desarmonías presentadas en Colombia pueden tener un estrecha
relación con el problema de la concentración de la tierra y los fenómenos que, como el
conflicto armado, de ésta se desprenden, también podemos encontrar el bajo nivel de
tecnificación del campo y la dificultad de pequeños productores para insertarse en
dinámicas productivas más adecuadas, el mal uso del suelo en varias extensiones de
tierra en el país también puede ser una consecuencia de una desarmonía (Económica o
cultural) en el sector agrario.
De la misma forma que el Maestro Antonio García da una definición adecuada de
“Estructura agraria” para América Latina, también ofrece una visión más amplia y diversa
de la definición de la reforma agraria (García 1970 P 63 -65):
Reforma Agraria Dialéctica: Es un proceso estratégico en cuanto supone y comprende la
actividad del estado como la actividad simultanea y conflictiva de las fuerzas sociales que
protagonizan el cambio.
Reforma Agraria económica: Como asegura Tobón, el maestro García comparte con
flores la perspectiva en la que la reforma agraria es un proceso redistributivo, sin
embargo, García complementa esta definición al decir que por medio de la transferencia
de propiedad masiva se pueden originar una serie de fenómenos que pueden dar paso a
un proceso de inserción y participación de las masas campesinas y traer bienestar al
campo.
Reforma Agraria sociológica: desde este punto de vista, García dice que la reforma
agraria es un proceso de apertura a una nueva sociedad que sea integrada
nacionalmente, que permita un ascenso de clase y dirigida a extinguir las formas
tradicionales de marginalidad campesina. 19 Definición de reforma agraria dad por Paolo Groppo (IBID)
27
Reforma Agraria antropológica: es un proceso de incorporación de las masas
campesinas, fundamentalmente las aprisionadas en aéreas marginales como la
economía o la cultura. Esta incorporación y reconocimiento se hace en el marco del
sistema de valores de una sociedad nacional.
Reforma agraria política: para García, la reforma agraria desde un punto de vista político
es un proceso sustitutivo de la estructura tradicional de poder, ésta configura un nuevo
tipo de representación de masas campesinas y su participación en el sistema del estado
Nacional.
Estas tipificaciones que hace Antonio García también le permite establecer tres grandes
categorías de reformas agrarias:
… Reformas agrarias estructurales: es un proceso de transformaciones
revolucionarias dirigido por nuevos actores y fuerzas sociales, ésta se encuentra
fundamentado en la modificación de las relaciones de poder y de las instituciones
y normas de la sociedad tradicional.
… Reformas agrarias convencionales: Este proceso es el resultado de
negociaciones entre fuerzas tradicionales y nuevas fuerzas sociales por
intermedio de un sistema institucionalizado de partidos. Según García, esta
finalmente sólo es un instrumento aislado y sectorial ya que busca trasformar la
estructura latifundista sin modificar las reglas e instituciones de la sociedad
tradicional.
… Reformas Agrarias Marginales: Para García este proceso no busca transformar
las estructuras señoriales y latifundistas, mucho menos acabar con el monopolio
que tienen las clases tradicionales sobre la tierra, solo intenta crear soluciones
superficiales en materia agraria con el fin de desviar la atención campesina. Estas
medidas están respaldadas por las instituciones y el sistema tradicional de
partidos y están dirigidas a mantener y consolidar el statu quo, este tipo de
procesos son llamados CONTRA REFORMAS AGRARIAS.
28
7.3. Concepto de Neoliberalismo.
Al hablar de la doctrina Neoliberal, Mucho teóricos ubican su nacimiento luego de la
segunda guerra mundial hacia finales de la década de los 50 con la “Escuela de Chicago”
o la “Escuela Monetarista” de Milton Friedman, sin embargo, otros autores como Jairo
Estrada Álvarez creen que “La doctrina Neoliberal contemporánea es el resultado de una
síntesis de diversos enfoques20 yuxtapuestos de teoría económica, surgidos en
momentos económicos distintos” (Estrada Álvarez 2004). Desde esta perspectiva, en el
momento posterior a la escuela de Chicago y, gracias a los postulados de Friedman, se
configura el modelo neoliberal que va a iniciar su proceso de expansión por el mundo, el
concepto de neoliberalismo va a permitir comprender los cambios implementados a
finales del siglo XX en América Latina en materia de normatividad agraria, sus resultados,
específicamente en Colombia, y si estos validan una reforma agraria o su anacronismo.
El paradigma neoliberal surge como crítica al modelo económico de “Estado Benefactor”,
según los partidarios del modelo neoliberal, el tamaño del Estado creció
desmesuradamente y sus políticas sociales hicieron que los gobiernos sufrieran una crisis
presupuestal haciendo que los desaciertos de estos en administración pública
desincentivaran la inversión extranjera y las iniciativas privadas, es por esto que los
llamados neoliberales buscan que el Estado saque las manos de la economía para que
esta se regule bajo la normatividad dictada por el mercado.
La importancia del neoliberalismo radica en la reivindicación de las libertades
individuales, ésta doctrina también sostiene que el Estado debe actuar de forma 20 Según Estrada, el neoliberalismo es un entramado de teorías económicas que lo alimentan, estas teorías son: el liberalismo económico de Adam Smith (El neoliberalismo toma algunos elementos del llamado padre del capitalismo tales como el reconocimiento de la naturaleza humana egoísta, la idea del intercambio por acción de la “Mano invisible” y sus efectos autorreguladores que traducen bienestar para la sociedad principalmente), el orden Global del neoliberalismo Alemán (hacia los años 20 se idearon las primeras bases del neoliberalismo contemporáneo, estos fueron desarrollados por Walter Eucken entre otros académicos y su principal postulado fu el de crear una normatividad al derecho constitucional con el fin de dar un orden para la preservación de la libertad), El Monetarismo de Milton Friedman (Este académico, entre otros pertenecientes a la escuela de Chicago, fue el encargado de terminar la conformación del modelo neoliberal contemporáneo, bajo el precepto del Laissez-Faire como reductor de las competencias y papel del estado en los asuntos económicos, la búsqueda de los académicos de la escuela de Chicago era la de aumentar el papel del individuo en el mercado, hacer uso del comercio internacional como medio democrático y pacífico de unión entre naciones).
29
coherente con el mercado, esto lo hace mediante un proceso de toma de decisiones que
no entorpezca el actuar de la lógica económica y que no atente contra las libertades
individuales. Desde la perspectiva de José Ávila, el neoliberalismo tiene 5 ejes
fundamentales que lo definen como paradigma, estos son (Ávila 2004 P 103 – 104):
• Promoción del bienestar social a través de la libertad individual: Al estar guiado
por la lógica Liberal, el proyecto neoliberal privilegia la libertad individual y busca
un balance para que los derechos de propiedad no vulneren los derechos
individuales con el fin de proveer certidumbre a los actores del mercado.
• Relación estrecha entre igualdad y libertad de oportunidades: Ésta doctrina
promueve una libertad para que el individuo, dentro del mercado, este en
capacidad de competir en igualdad de condiciones y oportunidades con los
demás individuos.
• Oposición a la discrecionalidad del gobierno: el objetivo de ésta característica,
según Ávila, es el de contrarrestar cualquier intento de arbitrariedad y abusos que
atenten contra la lógica del mercado y que el Estado pudiera estar cometiendo en
el cumplimento de sus funciones.
• La libertad individual solo puede existir si está fundamentada en una política
basada en la libertad: Todo proyecto Neoliberal defiende y se complementa con
un modelo democrático, en este sentido, al tener una sociedad en donde todos
los individuos participen en el proceso de toma de decisiones, se facilita el camino
para que las libertades entre ellos se respeten.
• La economía del mercado es la base del liberalismo: “los individuos intercambian
en los mercados con completa libertad y a través del libre juego de la oferta y la
demanda de bienes y servicios” (IBID P 104).
La ideología neoliberal brindó el marco para que, luego de la crisis de la deuda de los
países latinoamericanos y de una gran crítica al modelo de desarrollo Cepalino que utilizo
América Latina durante gran parte de la segunda mitad del siglo XX, las organizaciones
internacionales brindaran un recetario de medidas económicas y fiscales para que los
30
países de América Latina salieran del bache que se generó durante la década del 80,
estas medidas fueron conocidas como “El consenso de Washington21”. Al principio, éstas
políticas recibieron grandes críticas ya que dejaban de lado los conceptos de desarrollo
con equidad, lucha contra la pobreza y defensa del medio ambiente, fue tal el malestar
producido por éstas estrategias que, durante la segunda mitad de la década del 90,
surgió un nuevo enfoque llamado “Post - consenso de Washington” liderado por el
entonces economista en jefe del Banco Mundial Joseph Stiglitz quien planteo la idea de
un desarrollo simétrico, equitativo y sostenible en materia política, económica y social.
La respuesta neo institucional.
Este nuevo enfoque, que nació como respuesta a la crisis del modelo neoliberal y su
impacto negativo a nivel internacional, notó que los cambios institucionales podrían
dinamizar y “acelerar el desarrollo económico y social de América latina” (Álvarez P 43),
por lo que ésta teoría nace como un complemento a los déficits del paradigma neoliberal.
La visión neo institucionalista es más integral y sistémica a la hora de referirse a la
sociedad ya que la ve como un conjunto de elementos que se encuentran en constante
relación y dinamismo que se rigen por reglas de juego22 formales (Reglas respaldadas
por la normatividad como la constitución, las normas y los códigos) e informales
(Tradición, Cultura, religión), por lo que, asegura Álvarez, “el proyecto político neo
institucional, actuando como complemento del proyecto neoliberal, seria el encargado de
crear una sociedad de contrato, es decir, el responsable de crear, manejar, reformar o
eliminar las reglas de juego” (IBID P 44).
El neo institucionalismo actúa bajo 5 conceptos básicos que son los criterios que se
incorporan a la hora del diseño institucional, estos criterios son:
21 Conjunto de medidas diseñadas por organismos supranacionales con el fin de brindar parámetros de ajuste estructural con un sesgo neoliberal para devolver la estabilidad macroeconómica a los países latinoamericanos, entre las recetas de este consenso están: la disciplina fiscal, Cambiar las prioridades del gasto, la liberación comercial, apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas, privatizaciones, desregulación y garantía a los derechos de propiedad entre otros. 22 Las reglas de juego pueden ser definidas como las limitaciones y constricciones que idea el hombre para guiar la interacción de los seres humanos.
31
• La elección racional: este criterio busca como proveer al sistema de una
institucionalidad que permita optimizar el proceso de toma de decisiones para
maximizar los beneficios, para esto se debe tener en cuenta todas las
constricciones existentes (Factores históricos, externalidades) para diseñar un
marco institucional coherente con la racionalidad.
• Los derechos de propiedad: este criterio está diseñado para buscar una
institucionalidad que regule las formas de acceso a la propiedad privada con el fin
de legitimar la propiedad existente, es decir, hacer que los derechos de propiedad
sean conocidos socialmente por su existencia y no por sus formas de relación de
dominación.
• Los costos de Transacción y la información incompleta: para los neo
institucionalistas, los costos de transacción (Entendidos como los costos
asociados con la transferencia, captura, y protección de los derechos de
propiedad) y la información (si se toma a la información como uno de los tantos
costos de transacción que existen, es claro que su distorsión o manipulación
inciden en este costo) son asuntos importantes para generar confianza en el
sistema, para que los costos de transacción no sean altos, el Estado (entendido
como un actor racional o irracional) debe crear leyes y una institucionalidad que
los proteja.
• Buscadores o captores de renta (Rent seekers): al tener el Estado una alta
participación e incidencia en la economía debe crear restricciones al libre
mercado, para asumir las competencias de este, el Estado debe hacer uso de el
gasto público y aquí entrarían a jugar grupos de interés (como los gremios o los
sindicatos) con el fin de buscar la captación de estos recursos o de estas rentas.
Al no tener las reglas de juego y los mecanismos claros, los buscadores de rentas
pueden usar estrategias como la corrupción, el clientelismo, el soborno y el
contrabando lo que causaría un desequilibrio en el sistema. El problema del gasto
público, para los neo institucionalistas, vendría a ser de carácter racional y de
eficiencia ya que este no se distribuye eficientemente debido a la falta de
racionalidad o a la presencia de captores de renta, esto justificaría la acción de
32
reforma institucional del estado con el fin de crear un marco de confianza en sus
capacidades regulatorias al mercado para que la gente, al tener más certidumbre,
no se dirija a buscar rentas en el mercado y actué en el mercado bajo su lógica.
Desde ésta perspectiva, el complemento que brinda el neo institucionalismo al
neoliberalismo, les permite a sus adeptos y a la sociedad superar la visión de las
relaciones basadas exclusivamente con la lógica del mercado sin desconocer sus
fuerzas, esto permite que bajo ésta doctrina se desarrollen idearios de democracia,
participación entre todos los actores para la búsqueda de fines comunes.
7.4. Concepto de Desigualdad.
Durante el final del siglo XX y los primero años del XXI, los organismos supranacionales
(FMI, Banco mundial entre otros) han tenido un especial interés por el concepto de
desigualdad, esto se debe al vertiginoso aumento de las cifras que mide este indicador,
más que todo en países del tercer mundo.
El concepto de desigualdad es un concepto multidimensional, este no solo es una
definición de la literatura económica que “hace alusión a las diferencias de ingreso, el
consumo o la riqueza entre personas u hogares” (Mungaray Y Ocegueda 2006. P 87),
desde una perspectiva más integral, Norberto Bobbio afirma que el concepto de
desigualdad social “indica que los hombres están colocados en posiciones diversas en lo
que respecta al acceso de los bienes sociales” (Bobbio y Matteucci 1981. P 592).
Partiendo del concepto de Bobbio, se podría afirmar que la desigualdad es una situación
“Fundamental para el entendimiento de la pobreza y de la exclusión en términos de la
carencia de unos por abundancia de otros, esta se puede definir como la distribución
desigual de bienes y servicios, derechos y obligaciones, poder y prestigio entre los
ciudadanos e individuos de una sociedad (mala distribución de la renta y la riqueza -
como la tierra u otros factores productivos – y diferentes clases sociales entre otros)”
(Trigueros y Mondragón 2005. P 32).
El concepto de desigualdad social está estrechamente ligado al concepto de exclusión
que, desde la perspectiva de Trigueros y Mondragón, reemplaza al concepto de pobreza
33
en lo que tiene que ver con las causas y los efectos que ésta produce (Por lo que la
exclusión es un concepto multidimensional y totalizante), generando desestructuración y
precariedad en todas las esferas en las que se desenvuelve el ser humano, la exclusión
social contiene (IBID P 33):
• Exclusión económica: dificultad para acceder a los bienes y servicios de una
sociedad determinada.
• Exclusión política: la imposibilidad de acceder a los derechos sociales como el
trabajo, la formación, la educación, la cultura, la salud, la vivienda digna, el
empleo y recursos económicos.
• Exclusión social: esta puede ser vista como la consecuencia de los tipos de
exclusión anteriores. Este tipo de exclusión tiene su origine en problemas
estructurales como la violencia o el desempleo prolongado por un largo periodo
de tiempo, el deterioro de las estructuras familiares y la dificultad para adaptarse
a los cambios del entorno (Como las crisis económicas).
7.5. Concepto de Democracia.
El concepto de democracia ha vuelto al debate hoy en día debido a las múltiples crisis
que se han presentado en las sociedades contemporáneas. Hoy en día se ha puesto en
duda este concepto ya que ha pasado de ser un modelo humanista de vida en sociedad a
tener una “perspectiva utilitarista e instrumental al ser tomada solo como un sistema o
mecanismo de toma de decisiones y vista solamente como una caja de herramientas”
(Hernández 2002. P 151).
Este tipo de visiones que se le dan a la democracia no son las adecuadas para que, en
palabras de Robert Dahl, se den las condiciones de deseabilidad de un sistema político23.
Como herramienta analítica de este escrito, se va a hacer uso del concepto de
23 Como menciona Carlos Alejandro Monsiváis, Citando a Robert Dahl, el debate moderno de la definición de democracia está enmarcado en las condiciones que deben existir para que un sistema político sea deseable, estas condiciones son (Monsiváis 2004. P27): Evitar la tiranía, otorgar derechos básicos, proporcionar un margen de libertad superior al proporcionado por otros sistemas políticos, desarrollo humano, igualdad política y protección de los intereses personales.
34
“Democracia deliberativa”, esto con el fin de poder examinar las posibles fortalezas y
debilidades que ha presentado el “Estado social de derecho” Colombiano en el sector
rural y los aportes desde este tipo de democracia a la validación o rechazo de la reforma
agraria.
La base de este concepto (Democracia deliberativa) esta cimentado en la idea de
deliberación24 pero no solo como un marco procedimental de mecanismos y herramientas
de gestión, el verdadero aporte que hace la noción de deliberación es que otorga la
capacidad de “Construir un sentido comunicativamente acordado de bien común por
medio de la participación de distintos sujetos sociales, en un marco de equidad política”
(Monsiváis 2004. P 28).
Para la democracia deliberativa el significado de la palabra Ciudadanía es uno de sus
pilares rectores debido a que otorga una estructura de derechos y da posición de sujeto a
todos los actores políticos en un proceso de toma de decisiones. Según Monsiváis, el
concepto de ciudadanía hace alusión a “la membrecía que otorga un estado – nación a
una persona por medio de un conjunto de derechos y obligaciones” (IBID), el tipo de
obligaciones pueden ser de tipo activo o pasivo ya que, como menciona este autor, la
validez de algunos de estos no radica en el ejercicio de una participación activa; el
sistema de derechos y deberes también pueden ser de carácter público o privado, estos
se definen por vía jurídica y son aplicados a todos los casos (Visión universalista).
Este concepto de ciudadanía busca la equidad y lo hace de una manera procedimental,
es decir, fijando normas y rutas institucionales de habilitación mediante pagos y servicios
que inciden en la igualdad sustantiva (IBID), este tipo de concepto de ciudadanía abre un
espacio de debate y de diferenciación analítica con el concepto de sociedad civil.
El concepto de sociedad civil, según Monsiváis, está más ligado a “Una esfera de
asociaciones voluntarias que se ubican en el espacio intermedio entre el mercado y el
estado” mientras que, como se ha mostrado en el desarrollo de este aparte, el concepto
de ciudadanía está más relacionado con el sistema de derechos y deberes otorgado por 24 La idea de deliberación hace alusión a “La posibilidad de lograr acuerdos acerca de los principios sobre los que han de basarse las instituciones del estado de derecho y los procedimientos democráticos.
35
el estado, esto hace que el ciudadano resida exclusivamente en la esfera estatal y
gracias a la sociedad civil se explican mucho de los procesos burocráticos25 que están
enfocados a la ciudadanía, desde esta perspectiva, vale la pena resaltar que “la historia
de la ciudadanía contemporánea puede ser entendida como el resultado de disputas e
intercambios entre las elites y diversos actores sociales tendientes a negociar los
espacios de poder e influencia en la sociedad26” (IBID P 29), es importante anotar que
esta apreciación denota el proceso que se ha venido llevando a cabo en las sociedades
modernas para definir los derechos de los ciudadanos y puede darnos indicios de la
dirección del carácter de estos derechos, es decir, si estos han sido promovidos desde
las luchas sociales o desde la clase gobernante y si estos están diseñados para
resguardar las libertades públicas o privadas.
Gracias a este tipo de procesos se pueden tomar con seriedad asuntos que, en principio,
no son tan trascendentales para la agenda pública pues, sea desde arriba o gracias a
fuerzas externas, se crea presión sobre los responsables de estas temáticas, sin
embargo y como se menciono anteriormente, deben existir mecanismos y vías
comunicativas que permitan que un proceso incluyente de toma de decisiones exista;
para Jurgen Habermas el voto como mecanismo de toma de decisiones es ineficiente y
menciona unas condiciones necesarias para un ideal procedimiento de deliberación y
toma de decisiones27 (Colomer 2006. P 44).
Para este Importante teórico de la teoría comunicativa, este tipo de mecanismos cambian
la forma de solucionar los problemas del sistema y hace que la sociedad tenga más
sensibilidad frente a los problemas pues está más involucrada en estos. Los medios de
comunicación también son importantes en este proceso ya que, hoy en día, se han
convertido en la herramienta de divulgación por excelencia de los temas de interés al
público, lo que facilita la discusión de estos.
25 En la esfera de la sociedad Civil se crean los grupos de presiones y las presiones que ejercen en los procesos de las políticas públicas. 26 Turner Citado por Monsiváis P 29. 27 Los procesos de deliberación se hacen de forma argumentativa, Las deliberaciones son públicas e incluyentes, Las deliberaciones son libres y exentas de cualquier coerción interna o externa, Las deliberaciones concluyen tomando en cuenta la decisión de la mayoría y estas abarcan todos los asuntos posibles de regulación.
36
Cuando el mensaje no es posicionado de manera óptima se hacen necesarios otro tipo
de mecanismos para que los temas puedan ser posicionados en la agenda pública,
desde este punto de vista, Habermas reconoce la desobediencia civil como “Último medio
que tiene la sociedad civil para posicionar sus argumentos en el debate” (Hernández
2002. P 133), es importante que estos argumentos sean suficientemente justificados para
que los actos de desobediencia civil, por medio de transgresiones simbólicas a las
normas, tengan impacto y eco, es por esto que la desobediencia civil pasa a ser “Un acto
que se remite a la sociedad civil que, en casos de crisis, actualiza los contenidos
normativos del estado democrático y los hace valer contra la inercia sistémica del estado”
(IBID).
Todos estos actos, según Hernández, deben apelar a principios de derechos
fundamentales y legitimidad democrática, otro fundamento para llevar a cabo actos de
desobediencia civil es la inoperancia estatal y comprensión de la constitución como
proyecto obsoleto e inconcluso. Así que, la desobediencia civil en el marco de la
democracia deliberativa nace como un instrumento eficaz para la reivindicación de los
derechos fundamentales como el acceso a la tierra.
A continuación se procederá con el capitulo metodológico y de recolección de datos,
estos fueron obtenidos gracias a la participación de 4 expertos en el tema de reforma
agraria que, por medio de una entrevista, aportaron sus visiones sobre varios elementos
indispensables para esta investigación.
37
8. RESULTADOS.
Ya definida la metodología de esta investigación, los resultados obtenidos se van a
identificar, por medio de una pequeña síntesis de las respuestas, de acuerdo a cada una
de las preguntas realizadas con el fin de establecer las principales posturas y los aportes
fundamentales realizados por la interlocutores para ser analizados posteriormente.
8.1. Argumentos que validan o invalidan la Reforma Agraria.
Para obtener esta información la pregunta Guía fue: Teniendo en cuenta el
Contexto colombiano actual, ¿Cuales Serian los principales argumentos que
validaran o rechazaran la implementación de unan reforma agraria redistributiva en
Colombia?
Los expertos identificaron múltiples razones de peso para justificar la implementación de
una reforma agraria redistributiva en Colombia, estos fueron: alta concentración de la
propiedad, mal uso del suelo, altos indicadores de pobreza, una institucionalidad muy
precaria para atender las demandas de la población rural, baja productividad y
competitividad, el control de la tierra como bien especulativo, la destrucción de los
recursos naturales. Otros factores que resaltaron y que no fueron similares son: los
problemas migratorios no solo asociados al problema de desplazamiento forzado,
Estos problemas que, según Eduardo Wills, son problemas persistentes a través de los
años y se han agravado gracias a fenómenos como el narcotráfico, configuran la
estructura agraria actual. Realizar una reforma agraria favorecería el mejoramiento de la
calidad de vida de los campesinos pequeños y trabajadores sin tierra, eliminaría la causa
principal del desplazamiento forzado, permitiría ampliar la oferta de alimentos, reduciría
los costos de producción actualmente gravados por rentas monopólicas, aminoraría la
presión sobre ecosistemas frágiles como son los páramos y las áreas de bosques más
vulnerables.
Hoy en día, una reforma con un diseño similar a los intentos anteriores no seria adecuada
por las nuevas particularidades del contexto y Una reforma agraria podría ser rechazada
e inútil en la medida en que sea diseñada y que su vocación solo sea administrativa,
38
afirma Ricardo Realpe, esta debe ser consultada con el poder constituyente para que sea
legítimamente optima.
8.2. Papel del modelo Neoliberal en la Reforma Agraria.
La pregunta para los expertos fue: ¿A su juicio cuáles podrían ser las
implicaciones del denominado modelo neoliberal para los programas de reforma
agraria?
Todos los expertos aseguraron que el Modelo de Desarrollo neoliberal ha traído
consecuencias negativas para el sector rural Colombiano. Aseguran que este modelo ha
debilitado mas la capacidad para regular el uso y la distribución de la tierra creando
condiciones para que y que ha sido uno de los principales obstáculos para llevar a cabo
una reforma agraria redistributiva.
Es iluso pretender que el mercado resuelva el problema de acceso a la propiedad para
los pequeños y medianos propietarios y productores del campo, también pueda
garantizar la prestación de servicios básicos como la educación y la salud, entre otros. El
mercado tiene múltiples imperfecciones y su funcionamiento conduce precisamente a
concentrar la propiedad y los recursos productivos en manos de los que más capacidad
tienen de acceder a esos recursos y los que más influencia y vínculos políticos tienen con
las estructuras del Estado. La dinámica económica genera exclusión en el campo y las
poblaciones rurales de tipo campesino, étnico y afro descendiente son las principales
afectadas.
El problema de la democratización de la tierra debe ser resuelto por medio de una
intervención estatal que procure satisfacer las necesidades de las poblaciones mas
vulnerables, redistribuir los activos productivos como la tierra, apoyar los
emprendimientos campesinos y garantizar la seguridad alimentaria de todos los
colombianos, esto se puede lograr por medio de una planeación que conduzca a un uso
39
eficiente de los recursos disponibles en el sector rural y no en la ideología neoliberal y las
implicaciones que esta tiene en la elaboración de políticas para el campo28.
8.3. Democratización de la estructura agraria en Colombia.
Los expertos respondieron a la pregunta ¿Qué elementos centrales deben tenerse en
cuenta para democratizar la estructura agraria en Colombia?
Esta pregunta arrojo resultados interesantes y variados sobre los elementos centrales
que los expertos creen que hay tener en cuenta para democratizar la estructura agraria
en Colombia.
Los factores más importantes son: el acceso a la tierra, el acceso no discriminatorio a la
información y el conocimiento, el crédito y la tecnología, la titulación de tierras
individuales y colectivas a poblaciones como indígenas y afro colombianos, el desarrollo
de programas de emprendimientos campesinos con asesoría técnica y empresarial,
redistribución de las tierras incautadas a narcos y paramilitares a favor de población
campesina desplazada y la universalización de los servicios básicos.
Dos expertos concordaron en formular (Machado y Realpe) que los habitantes del campo
exigen mucho al estado y es poco el gravamen que pagan por sus predios, por eso es
importante sensibilizar a los propietarios de tierra a pagar tributo sobre la cantidad de
tierra que posean y el uso que le den de acuerdo a su tipología y agrología. En la medida
que la tierra se grave se creara un incentivo para que el poseedor ponga a producir la
tierra o, en caso de no quererlo, la venda para no tener que pagar el impuesto de algo
improductivo.
Para aplicar estos criterios, hay que tener en cuenta el tipo de población beneficiaria
(Campesinos, etnias, afro colombianos) y el contexto en el cual se va a llevar a cabo la
intervención, teniendo en cuenta estas particularidades la intervención será mas
adecuada y podrá arrojar mejores resultados. 28 Al hacer esta apreciación, Absalón Machado trata de contextualizar su hipótesis brindando un ejemplo: “modelo indica que la producción agropecuaria debería ser realizada por grandes empresarios eficientes que son los que pueden competir en los mercados internacionales, descartando otro tipo de productores, y por tanto al modelo le parece muy bien que sean esos empresarios los que controlen y usen los recursos”
40
8.4. La institucionalidad pública y su rol en el sector agrario.
Los interlocutores plasmaron sus opiniones respondiendo a la pregunta ¿Cuál cree
usted ha sido el papel jugado por la institucional pública del sector agrario en los
procesos de reforma agraria?
Los expertos concuerdan en que La institucionalidad pública ha servido para preservar un
proyecto político y económico dirigido a asegurar el desarrollo del capital por la vía de la
protección a la gran propiedad. Otro problema que se identifico fue la falta de coherencia
y de coordinación a la hora de aplicar los planes y programas dirigidos al campo, esto se
dio gracias a que las instituciones creadas para solventar la problemática agraria y rural
no lograron identificar que era lo que querían conseguir con esas intervenciones.
Todos estos factores hicieron que las instituciones se volvieran inoperantes e ineficientes,
lo que les significo la pérdida de legitimidad y al estado. Además de esto, estas
instituciones también tenían un carácter centralista, esto no les permitió llevar a cabo un
trabajo serio en las regiones y toda su función la radicó a trámites burocráticos y aparato
de pago de favores políticos.
8.5. Las normas y su incidencia en el tema agrario.
Para este componente se formuló la pregunta ¿Qué valoración tiene usted del papel
que ha jugado la profusa normatividad agraria en la solución de las problemáticas
asociadas a la reforma agraria?
Para los expertos, la normatividad que existió y que actualmente existe en Colombia está
diseñada para respaldar el sistema institucional inoperante y obsoleto descrito
anteriormente.
Esta normatividad solo es el reflejo de la confusión y el desconocimiento que tiene el
aparato estatal de la temática y la problemática agraria colombiana y de lo que necesita
este sector. También están de acuerdo en que esta normatividad ha sido con profusa
debido a que ha sido contaminada por intereses de grupo, manoseada políticamente y no
ha seguido un camino seguro para ser actualizada y adaptada a la problemática rural, es
por esto que se ha convertido en ineficaz.
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8.6. Reforma Agraria y conflicto armado interno Colombiano.
La relación que anotaron los fue enmarcada en la pregunta ¿Cuál cree usted podría ser el papel que juegue la reforma agraria en la solución del conflicto armado interno en Colombia?
El conflicto armado existe, en gran medida, gracias a la preservación de las formas
históricas de las formas de explotación rural que afectan a la población del campo y que
se legitiman gracias a la estructura agraria latifundista del país. Esta problemática
histórica se ha configurado con expresiones delincuenciales y sistema financiero
(Respuesta Fajardo Montaña) para agravar la guerra que se presenta por estos días.
Si bien los expertos reconocen que la reforma agraria sería un gran instrumento para
solucionar el conflicto armado, solo lo ven como un paso ya que a este problema están
asociadas otras causas. Es evidente que el hecho de no tener éxito, a lo largo de la
historia, con las intervenciones agrarias genero malestar entre la población rural, esta no
es la única causa de que existan grupos ilegales al margen de la ley.
El papel que la reforma agraria juegue en el conflicto armado tiene que ver con el tipo de
reforma agraria que se plantee, está debe ser el resultado de un sea un acuerdo social y
político entre los diversos actores involucrados, esta debe tener legitimidad política y
social para que todos acepten sus consecuencias
Estos son los principales aportes que hicieron los expertos sobre ejes transversales
estratégicos en materia social, económica y política referente a la reforma agraria. A
continuación y gracias a los aportes conceptuales realizados en este documento, se
procederá a hacer el análisis de la información recopilada.
42
9. ANÁLISIS DE RESULTADOS.
El objetivo de este capítulo es identificar las posturas de los entrevistados en 3 ejes
transversales que son el eje social, económico y político. Cada eje contara con
diferentes componentes (Elementos que validan o rechazan la redistribución de la tierra
en Colombia, implicaciones del modelo neoliberal en el sector rural, Elementos
fundamentales para la democratización de la tierra en Colombia y sus ventajas, papel de
la institucionalidad Colombiana en la temática agraria, funcionalidad de la normatividad
agraria y la reforma agraria y su relación con el Conflicto armado Colombiano), estas se
clasificaran de acuerdo a la esfera o eje transversal que correspondan con el fin de hallar
generalidades, diferencias y paradigmas en las dimensiones que componen el tema
agrario.
9.1. EJE SOCIAL.
Bajo esta esfera se intentara definir los problemas generados por la concentración de la
tierra y en si por la exclusión social que ha existido en el campo Colombiano a través de
los años, basado en esto, se buscaran alternativas que puedan llegar a validar el tema de
la reforma agraria y su utilidad para solventar conflictos sociales, entre ellos el conflicto
armado Colombiano.
Elementos que validan a o rechazan la reforma agraria en Colombia.
Similitudes: En respuesta a la situación de Exclusión generada por la concentración de
la tierra y la estructura terrateniente, principal problema del agro En respuesta a esta
situación, los entrevistados identificaron motivos de peso similares para validar la
realización de una reforma agraria redistributiva, las generalidades encontradas tienen
que ver con que el proceso de reforma agraria no sólo debe ser un instrumento de
democratización de la tierra, este debe ser un proceso integral en el cual el Estado
trabaje por mejorar el nivel de calidad de vida de los pobladores rurales, incentive la
producción para reducir los costos de producción y ampliar la oferta de alimentos y
aminore la presión de ecosistemas frágiles, esto se puede realizar por medio del apoyo a
emprendimientos campesinos, atención a la población desplazada para detener las
migraciones obligadas del campo a la ciudad. También mencionaron que la justa
43
distribución de la tierra es válida para detener la destrucción de los recursos naturales y
la ampliación de la frontera de producción y las zonas de reserva, páramos y lugares no
cultivables, todo esto debe estar articulado por un programa de inversión social y debe
ser construido de forma incluyente y participativa de todos los actores sociales.
Diferencias: Es importante resaltar que el único que señaló un motivo para restarle
validez a una reforma agraria fue el Sr. Ricardo Realpe (Representante del secretariado
de pastoral social), quien afirmó que en la medida en que la reforma agraria sea mediada
por decretos o por vía administrativa, no será una herramienta útil sino que mantendrá la
misma dirección de protección a latifundistas y será adecuada para proteger la gran
propiedad, es por esto que, como salida, afirma que las fuerzas vivas, es decir, el poder
constituyente debe participar en la formulación de una política de reforma agraria
redistributiva.
Basado en la definición de desigualdad planteado por Bobbio (Ver concepto de
desigualdad en el marco normativo), la distribución de la tierra debe ser vista como un
problema “en términos de exclusión y carencia de unos por abundancia de otros”, es por
esto que los expertos concuerdan en que el problema agrario en Colombia radica,
principalmente, en la gran concentración que existe de la propiedad rural, esto ha
degenerado en una gran ampliación de la línea de pobreza entre los habitantes del
campo y los de la ciudad, bajos niveles de competitividad y en si una posición vertical de
los actores del campo en lo que respecta al acceso de bienes sociales.
En el campo se configuran 3 tipos de exclusión generados por el problema de la
concentración de la tierra y las consecuencias mencionadas en el párrafo anterior, estas
categorías serian (Trigueros y Mondragón 2005. P 33):
Exclusión Económica: los agricultores pequeños y medianos no se encuentran en la
misma posición de los latifundistas a la hora de acceder a los bienes y servicios sociales.
Exclusión política: es evidente que los servicios como la educación, la salud, el trabajo, la
vivienda y otro tipo de derechos no son de libre acceso para los habitantes de las zonas
rurales, existe una imposibilidad de que ellos puedan ser libres para escoger su vocación
productiva.
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Exclusión social: Según Trigueros y Mondragón, este tipo de exclusión es la conclusión o
el resultado final de los dos tipos de exclusión anterior (IBID). Las situaciones anteriores
se han encargado de precarizar y desestructurar la relaciones sociales en el Campo
dejando como resultados desempleo prolongado y mano de obra barata, violencia,
desestimulo en la producción y otros factores ya mencionados.
Por lo que la reforma agraria si es necesaria basada en los parámetros identificados por
los expertos para superar estas difíciles situaciones sociales.
Elementos Fundamentales para la democratización de la tierra en Colombia y sus ventajas.
Las generalidades mencionadas por los interlocutores tienen que ver con los elementos
fundamentales para llevar a cabo un programa de democratización de la tierra y los
resultados que esta pueda traer. Los elementos que debe tener en cuenta un programa
de reforma agraria redistributiva
Similitudes: Los expertos concordaron en que el camino optimo para una reforma
agraria es por medio de varias estrategias sociales como: acceso equitativo a la tierra
para todas las personas del sector rural sin discriminación, un fácil acceso al crédito y a la
tecnología, el desarrollo de programas sociales productivos, la titulación de tierras
individuales y colectivas a poblaciones especiales como Indígenas y Afro Colombianos,
redistribución de tierras incautadas a narcotraficantes, paramilitares y demás y un
fortalecimiento normativo e institucional adecuado y que este basado en las
especificidades de cada capítulo local.
La reforma agraria de carácter redistributivo es útil para reorganizar el territorio y proveer
seguridad alimentaria, estabilizar a las poblaciones rurales y proteger los recursos
naturales, sin embargo, es importante tener en cuenta que el aseguramiento de derechos
como la educación, la vivienda y la salud, entre otros, son fundamentales y costosos, por
eso los expertos afirman que el primer paso para llevar a cabo este programa es que el
Estado reconozca, en términos de democracia deliberativa, la condición de ciudadanos a
la población rural basado en un sistema de derechos y obligaciones. Enmarcado en éstas
condiciones, hay que crear un sistema para gravar la tierra de acuerdo a su vocación y
45
tipología, es importante que los propietarios de tierra paguen sus impuestos ya que estos
no tributan mucho en renta y si exigen demasiado al Estado. En la medida en que la
tierra no sea usada de forma productiva y el propietario tenga que pagar impuestos, no
será rentable para el y la pondrá a producir o la venderá, acá el Estado puede iniciar una
campaña de compra de terrenos e inversión social para redistribuir las tierras que
adquiera.
Entre las ventajas mencionadas por los expertos, la democratización y redistribución de la
tierra puede desmontar el poder político que se genera alrededor de ella, disminuiría el
desplazamiento forzado, se ampliaría la oferta de alimentos y sus precios disminuirían,
combatiendo la pobreza y el desempleo en el campo en tanto esta sea creada bajo
condiciones democráticas para que los habitantes del campo tengan la capacidad de
aprovechar su potencial productivo sin ningún tipo de constricciones.
La reforma agraria y su relación con el Conflicto armado Colombiano.
El conflicto armado en Colombia ha estado ligado históricamente a la preservación de las
formas y relaciones dominantes en el campo (Mencionadas anteriormente), el hecho de
que una reforma agraria no haya cumplido su papel de democratizar y distribuir
equitativamente la tierra y brindar condiciones de equidad social han exacerbado el
conflicto armado Colombiano. Estas formas se han combinado con la aparición de
nuevos fenómenos como el narcotráfico y expresiones rurales delincuenciales que solo
han complejizado el contexto agrario.
Similitudes: Los expertos concuerdan en que, si bien la reforma agraria sería un
requisito fundamental para el desarrollo del país en materia social y para abrir el espacio
a una salida negociada al conflicto, no será la única condición ya que existen muchos
otros problemas que deberán ser tratados de forma integral para llegar a la recuperación
del Estado social de derecho.
El papel que la reforma agraria juegue como instrumento de ayuda a la solución del
conflicto armado tiene que ver con el tipo de reforma que se plantee, si es una reforma
agraria de corte económico, los problemas en el campo se agudizarían y el conflicto
recrudecería, esta debe ser de tipo integral, un pacto político que cuente con la
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contribución de todos los actores sociales, un arreglo incluyente que surja desde abajo y
que sea consensuado para que cuente con legitimidad y todos acepten las
consecuencias que este programa genere.
Estas fueron las generalidades encontradas en las respuestas de los expertos
consultados para ésta investigación, ellos han planteado algunas alternativas y
soluciones para superar las brechas que aquejan el campo colombiano. Para concluir
esta investigación, se expondrán las principales razones para saber si la reforma agraria
en Colombia, en materia social, es importante o si simplemente es un anacronismo en
tiempos de globalización.
9.2. EJE ECONÓMICO.
El proceso de consolidación de la estructura neoliberal29 se inicio en los países
latinoamericanos a finales de la década del 70 pero su impacto en materia rural se
genero durante el transcurso de la década de los 90 cuando la Reforma agraria liderada
por el Estado perdió validez política. Este eje va a tratar de explicar los resultados de la
entrada del modelo de desarrollo neoliberal en el agro Colombiano.
Implicaciones del modelo neoliberal en el sector rural.
El modelo neoliberal surge gracias a la crisis que sufre el Estado benefactor, unos de los
principales pilares del proyecto neoclásico afirma que debe existir una coherencia entre el
mercado y el Estado en un sentido de toma de decisiones, es decir, que las medidas que
tome el Estado no pueden desincentivar y entorpecer el libre funcionamiento del
mercado. Este pilar significa, en el contexto del neoliberalismo más puro, que el Estado
debe estar alejado de todo tipo de acciones que el mercado pueda solventar gracias a la
lógica y a sus principios de racionalidad, protección de las libertades individuales y el libre
cambio, es por esto que el Estado no debe actuar de forma proteccionista sino darle paso
al Laissez faire.
29 Como afirma la teoría neoliberal, motor de la globalización, la activación económica de un país depende en gran manera del comercio internacional, esto se hace mediante la liberación del mercado y la apertura de las fronteras, un proceso que no debe estar liderado por el estado sino regido por la lógica del mercado.
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Similitudes: Para los expertos entrevistados, el modelo neoliberal no solo ha sido uno de
los principales obstáculos para realizar la reforma agraria, las implicaciones que ha tenido
en el diseño normativo dirigido al sector rural han sido negativas y afirman que es uno de
los principales debilitadores de la capacidad de regulación y distribución de la tierra.
Todos están en consonancia al afirmar que es iluso considerar que el mercado puede
solucionar problemas como el acceso a pequeños y medianos productores ya que estos
compiten en desigualdad al no tener el mismo acceso o la misma capacidad que los
grandes tenedores de tierra, entre otros factores.
Es innegable el hecho de que los grandes terratenientes y latifundistas en Colombia
siempre han sido asociados a familias tradicionales y políticamente poderosas a nivel
regional y que en los últimos 40 años, las mafias y los grupos armados al margen de la
ley han llevado una campaña de apropiación de terrenos por todo el país para legalizar
sus fortunas y para la siembra de cultivos ilícitos, estos, entre otros factores (como la falta
de acceso a crédito y a la tecnología) dificultan que el mercado pueda actuar
normalmente y se transforma y crea un espacio que conduce a la concentración de la
tierra en manos de los que más capacidad e influencias políticas tienen haciendo que
estas elites puedan intervenir en el diseño normativo e institucional para mantener el
statu quo latifundista, se profundizará en este aspecto más adelante (funcionalidad de la
normatividad agraria).
Los interlocutores recomiendan una intervención estatal para hacer cumplir una serie de
condiciones y, como afirma Eduardo Wills, satisfacer las necesidades de la población
rural, en especial la vulnerable, que se ven afectadas por el conflicto armado, el
narcotráfico, el mal uso de la tierra y otras causas derivadas del problema de la
concentración de la tierra, el camino puede estar en inversión social focalizada a las
poblaciones del campo, emprendimientos campesinos, universalización de los servicios
públicos en áreas rurales, fácil acceso al crédito y otras condiciones que el mercado,
actuando bajo su lógica, no va a satisfacer por si solo.
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9.3. EJE POLÍTICO.
El marco normativo brindo una idea de la historia de la legislación agraria a través del
siglo XX, estas no fueron optimas debido a múltiples razones. El eje político va a agrupar
los elementos de tipo institucional y normativo con el fin de analizar las posturas de los
expertos entrevistados e identificar similitudes y diferencias en su funcionamiento y fallas.
Papel de la institucionalidad Colombiana en la temática agraria.
Hacia la década de los 60, hubo un intento interesante en materia institucional ya que se
trató de articular y comprometer a todas las instituciones responsables del tema agrario
en Colombia, sin embargo, este intento resultó fallido debido a la falta de coherencia,
coordinación y forma de ejecutar las políticas lo que, sumado al centralismo, no permitió
un verdadero trabajo institucional en las regiones, Asegura Absalón Machado (Respuesta
entrevista). Esto ha sido una constante en América Latina ya que, si vemos casos como
el de Perú y Venezuela, las reformas estatales a los organismos encargados de manejar
el tema agrario, a finales del siglo XX, suprimieron órganos de tipo territorial y
centralizaron el proceso de toma de decisiones en materia rural.
Similitudes: Los interlocutores concuerdan en que la institucionalidad colombiana y en sí
el proyecto político ha estado dirigido a la protección de la gran propiedad con el único
objetivo de legitimar relaciones de dominación en el campo en materia económica,
política y social, esto, según Darío Fajardo, se articuló con un sistema de pequeña y
mediana propiedad que ha mantenido insuficiente la oferta de alimentos y de mano de
obra.
Al igual que el proyecto neoliberal, la institucionalidad del sector agrario Colombiano
también ha sido negativa en lo que se refiere a la inoperancia, corrupción e ineficiencia
de instituciones como el INCORA y el INCODER entre otros, estas instituciones siempre
han estado en el debate publico debido a sus malos manejos, su falta de resultados
también es gracias a la influencia de terratenientes y políticos que destruyeron cualquier
funcionamiento transparente de las instituciones, esto, junto a las reestructuraciones que
ha tenido el aparato estatal han generado retroceso en procesos y en experiencias
anteriores, afirma Eduardo Wills.
49
La falta de presencia de las instituciones en todo el territorio nacional solo acelera el
proceso de desunión y desintegración de la población rural, generando falta de confianza
en las instituciones llevando a que los conflictos y las tensiones que se generen sean
resueltos al margen de las reglas de juego. Gracias a esta fragmentación se han elevado
los costos de transacción ya que, gracias a la inoperancia e ineficiencia de las
instituciones, los trámites se tornan engorrosos y no existe mucha información. Otro de
los problemas fundamentales es la alta interferencia de intereses políticos regionales a la
hora de focalizar los recursos ya que por lo general son utilizados para pagar favores
políticos, todas estos vicios hacen que, para el Estado, hacer una intervención sea más
costoso debido a la falta de confianza en las instituciones, llevando a la gente a creer en
el mercado que por lo general los excluye.
Funcionalidad de la normatividad agraria.
Similitudes: Al igual que en materia institucional, los expertos concuerdan en que la
normatividad creada para regular el sector agrario ha estado dirigida a la protección de la
gran propiedad, esta normatividad ha estado manoseada y contaminada por intereses
privados lo que ha hecho que estas leyes no pueda ser adaptadas al contexto actual y ha
reflejado la falta de claridad que el estado tiene sobre lo que necesita el sector rural,
haciéndola profusa y contradictoria al no tener un foco de acción definido.
Para ilustrar esto se va a reseñar algunas de las críticas que, a lo largo de los años, se le
han hecho a las diferentes leyes creadas y dirigidas al sector rural, mostrando falencias
especificas que demuestran que la normatividad ha sido ajustada a intereses particulares
o que no ha sido adecuada debido a las imposibilidades institucionales del estado y su
falta de claridad y presencia en el territorio nacional :
Ley 200 de 1936: Esta ley logro suavizar algunas tensiones que se presentaron en
diversas regiones del país con los campesinos y los colonos mediante la estrategia de
replantear las relaciones entre campesinos y latifundistas y expropiar tierras no
productivas, los latifundistas lograron evadir este mecanismo mediante la fragmentación
de terrenos. Esto muestra el amplio margen de maniobra que da la ley para ser evitada
por los grandes poseedores de tierra.
50
Ley 135 de 1961: Esta ley estuvo dirigida a crear procedimientos y mecanismos que
eliminarán la inequitativa distribución de la tierra, entre sus intervenciones se buscó dotar
de tierra a campesinos e iniciar un programa de desarrollo e inversión de infraestructura
en el campo, bajo esta ley se creo el INCORA, el problema de esta ley y del INCORA fue
su falta de claridad ya que le dio más prioridad a criterios económicos como la
productividad y no a criterios sociales, lo que contribuyó a la precarización de el nivel de
vida de los habitantes del campo. Esto demuestra que la normatividad diseñada por el
Estado no tiene criterios de claridad y focalización de sus intervenciones ya que el
desarrollo social de esa ley era el precepto más importante y se tergiversó.
Ley 4ª de 1973: Ésta ley fue nefasta para el sector rural ya que inició el desmonte de
todos los programas e intenciones de reforma agraria en el país. Bajo el llamado “Pacto
de Chicoral”, los partidos políticos tradicionales y el gremio de los grandes propietarios
impidieron cualquier intento de democratización de la tierra por medio de sucias
estrategias como el hecho de complejizar la calificación de los predios que iban a ser
expropiados. Esta ley, considerada para mucho la más clara intención de una contra
reforma agraria, muestra cómo la normatividad fue intervenida por intereses privados y
con la colaboración de partidos políticos para obtener prebendas en las regiones.
Ley 160 de 1994: Ésta ley estuvo en consonancia con la nueva constitución política de
Colombia y con la apertura económica llevada a cabo por el presidente Gaviria, lo que
mostró el cambio de paradigma en las políticas agrarias, al igual que en varios países de
Latinoamérica a finales del siglo XX. Mediante el mecanismo de mercado de tierras se
quería solucionar el problema de la concentración de la tierra y también dotar al campo
de tecnología y desarrollo para que sus productos tuvieran mayor competitividad, sin
embargo, a pesar de ser una ley innovadora y teóricamente interesante, no arrojo los
resultados esperados debido a la lenta respuesta a las demandas de la sociedad y al
excesivo centralismo en las decisiones y en las instituciones encargadas.
La normatividad sin una pedagogía social y si es permeada por intereses particulares
para mantener el statu quo solo se transforma en un obstáculo y complejiza más los
problemas existentes antes de solucionarlos. Realpe propone recuperar la ley 200 de
1936 (denominada como el primer intento de reforma agraria en el país) pero
51
añadiéndole elementos contextuales ya que la normatividad existente hoy en día (ley
1152 de 2007) no está enfocada a solucionar los problemas del campo.
A la luz de los conceptos establecidos y relacionados con las respuestas brindadas por
los 4 expertos en el tema agrario entrevistados, estos son los resultados desagregados
por eje. Para finalizar este escrito, las conclusiones arrojaran una respuesta sobre validez
e importancia de una reforma agraria en Colombia en pleno siglo XXI.
52
10. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.
La situación actual del campo Colombiano es crítica, las cifras de desplazamiento son
alarmantes, según ACNUR, en Colombia se registraron más de 4 millones de
desplazados durante el 2008, la seguridad alimentaria en Colombia se ve en peligro ya
que, a través de los años, se ha creado más dependencia a la importación de productos
(como cereales), esto también se conjuga con los cambios drásticos y los elevados
precios de los alimentos gracias al mal uso del suelo y los problemas generados por la
concentración de la tierra que también han dejado desempleo, explotación laboral, mano
de obra barata y en sí una pauperización de la pobreza al no existir acceso a servicios
sociales de vital importancia para la mayoría de la población rural, estos factores
otorgan más que motivos para posicionar el tema de la reforma agraria como mecanismo
para superar la crisis social. A manera de conclusión.
1. Una reforma agraria redistributiva e incluyente es imperativa en Colombia, hay
múltiples razones de carácter económico, político y sobre todo social que hacen
de esta herramienta la UNICA salida para mejorar la actual situación del Campo y
frenar la descomposición de toda la población rural.
2. Como segunda conclusión, el modelo de desarrollo neoliberal falló en nuestro
país y aceleró el proceso de concentración de la riqueza desde su
implementación, es imposible desconocer que el mercado no es importante en el
contexto actual, sin embargo, no se puede dar rienda suelta a la lógica del
mercado ya que, en un país mediado por fenómenos como el clientelismo y el
narcotráfico, este solo sería un escenario para concentrar los recursos
productivos en manos de quienes tengan más fácil acceso a recursos de tipo
político, económico y social.
3. Como tercera conclusión la institucionalidad y la normatividad diseñada para
solucionar los problemas agrarios ha sido un completo y rotundo fracaso porque
ha sido influenciada por intereses particulares, no ha hecho presencia en todo el
territorio nacional, no ha tenido claridad en las acciones que quiere desempeñar
53
en el campo y no ha tenido coherencia a la hora de actuar en red con otras
instituciones para la aplicación de programas y políticas dirigidas al sector rural.
10.1. Propuestas.
Luego de las conclusiones, se presentan algunas propuestas que pueden ser de ayuda
para llevar a cabo una reforma agraria en Colombia, estas propuestas están enmarcadas
en las recomendaciones dadas por los autores.
1. Es evidente que el modelo neoliberal fracasó en el sector agrario y generó
exclusión y desigualdad social. El mercado comete errores sociales muy graves si
actúa en ausencia de reglas que protejan las diferencias esenciales de los
ciudadanos es por esto que se hace necesaria la creación de reglas formales y
legitimas que faciliten el proceso de toma de decisiones, sin embargo, para que
éstas reglas de juego sean óptimas se debe tener en cuenta todas las
constricciones, factores culturales y sociales, mediante esto las instituciones van a
tener más posibilidad de lidiar las tensiones, los problemas generados en el
campo y estas instituciones puedan procesar las demandas de todos los
ciudadanos de manera óptima.
2. Es imperativo crear un marco normativo legítimo, este debe contar con el apoyo
de la ciudadanía, no de la sociedad civil, de la ciudadanía rural plenamente
reconocida por el Estado, es decir, con un sistema de derechos y deberes
plenamente estipulado, un contrato social para el campo. Hay que tener en cuenta
que en estos procesos la ciudadanía Constituye una posición de sujeto abierta
que, por medio de tensiones, permite conjugar simultáneamente las demandas y
necesidades de diferentes actores sociales lo que le da un carácter inclusivo y
universalista a la construcción de este proyecto de ciudadanía e institucionalidad.
Para esto los ciudadanos del campo deben comprometerse con el proyecto y ser
más rigurosos a la hora de pagar su tributación, los habitantes del campo exigen
mucho al estado y no aportan de forma adecuada el impuesto a la renta por sus
tierras, un sistema de gravamen de acuerdo a la cantidad de tierras poseídas y el
uso que le de (De acuerdo a si tipología y agrología) puede incrementar la
54
producción en el campo o crear un sistema de incentivos negativos para los
propietarios que no den el adecuado uso a la tierra para que estos la vendan y el
Estado entre en un proceso de adquirir terrenos para luego distribuirlos bajo
criterios de priorización, equidad entre otros.
3. Con una regulación por parte del Estado, un marco de ciudadanía y compromiso
de todos los actores sociales y estatales, el tema agrario podría entrar en un
proceso de rediseño institucional, los pilares fundamentales para la nueva
institucionalidad rural deben estar basados en la existencia de un sistema que
provea suficiente y barata información para que el proceso de toma de decisiones
no sea engorroso ni costoso, estas reglas deben tener en cuenta factores
contextuales específicos, es decir, es diferente proveer información a un
campesino que a un indígena desplazado, esto se debe tener en cuenta y debe
salir del proceso de construcción mencionado anteriormente. Esta nueva
institucionalidad debe entrar en coherencia con el sistema económico
internacional, si bien la globalización no es bien vista por muchos, es una
herramienta importante para generar inversión y desarrollo por lo que la
institucionalidad debe no intervenir en los procesos económicos en cuanto no se
vulneren los derechos fundamentales de la población.
Los derechos de propiedad también deben estar claros y reconocidos
socialmente, es decir, las reglas de juego deben estar dirigidas a que la propiedad
sea reconocida como un derecho y no que provenga de las relaciones de
dominación y de fuerza, como ocurre con las mafias y los grupos paramilitares
entre otros, por eso el estado debe brindar seguridad para proteger estos
derechos socialmente reconocidos.
4. Para todos estos procesos es importante tener en cuenta que los mecanismos de
comunicación entre la ciudadanía y el Estado son muy importantes con el fin de
posicionar rápidamente las necesidades y priorizarlas, como se menciono en el
concepto de democracia, si los canales de comunicación no son óptimos se
pueden presentar brotes de desobediencia civil, lo cual no es negativo ya que es
un mecanismo valido de posicionar peticiones en el sistema de toma de
55
decisiones desde abajo, solo que incrementaría los costos de transacción y le
restaría legitimidad al nuevo marco institucional creado para el campo.
Estos son los elementos principales para fortalecer la institucionalidad Colombiana, el
siguiente paso a seguir tiene que ver con el tipo de reforma agraria necesaria para el
actual contexto. El Maestro Antonio García ofrece múltiples visiones sobre la reforma
agraria sin que estas sean excluyentes. La propuesta de la investigación tiene que ver
con un tipo de reforma agraria multidimensional.
La reforma agraria para Colombia debe ser de tipo dialectico en cuanto esta debe ser
liderada por el Estado como un actividad simultanea para solventar las tensiones de las
fuerzas sociales que quieren protagonizar la transformación, esta reforma no puede ser
de tipo económico ya que, gracias a las externalidades del mercado y al particular
contexto colombiano (Violencia, narcotráfico, corrupción, clientelismo), se puede
presentar un proceso acelerado de concentración de la tierra en manos de quien más
fácil tienen el acceso a bienes.
Una definición de reforma agraria, en un primer momento, es un punto de encuentro
entre la reforma agraria de tipo sociológico y la de tipo antropológico en lo que tiene que
ver con un proceso de apertura a una nueva sociedad que sea integrada nacionalmente y
que permita el ascenso de clases, como la campesina, en especial las que se encuentran
arrinconadas gracias a las fallas del mercado, a la exclusión cultural, racial o de tipo
político.
Lo anterior se enmarcó en un primer momento porque esto debe ser el proceso de
apertura y de sustitución de una sociedad que, tradicionalmente, ha excluido a las
mayorías rurales para satisfacer intereses particulares por medio de sucios mecanismos
como la violencia, la corrupción y el clientelismo, es por esto que hay que recuperar la
confianza en el Estado y que este lidere el proceso de transformación de la estructura
tradicional de poder proveniente de la tierra y su concentración para que todas las masas
tengan poder de representación. En palabras del Maestro Antonio García, la Reforma
agraria debe ser estructural, teniendo en cuenta los factores mencionados anteriormente,
para dar pasó a una sociedad más integrada y con el reconocimiento de igualdad como
56
ciudadanos y que deje de lado vicios que en el pasado llevaron a caer en procesos
marginales y de contra reforma agraria que a lo largo de los años han venido
carcomiendo a la sociedad rural.
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reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.
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62
ANEXO 1. Cambio Institucional y normativo en materia de algunos países de América Latina a finales del Siglo XX.
PAÍS Transformaciones sufridas en el marco del paradigma institucional en el tema agrario.
Argentina
El organismo encargado de la temática agraria en este país del sur del continente es la secretaria de agricultura, pesca y ganadería, dependencia del ministerio de la economía de dicho país. La primera reforma de la entidad responsable del tema agrario se dio en 1991 y consistió en desregular la economía mediante la afectación de órganos descentralizados como la Junta Nacional de Carnes y el fondo nacional de algodón entre otros.
Según Martin Piñeiro, esta reestructuración generó un rápido proceso de modernización del sector agropecuario y un incremento en las exportaciones de productos agrícolas gracias a programas gubernamentales especializados como PROMEX; también ayudó, a través de los años, a pequeños productores campesinos con programas como Cambio Rural y Programa Social Agropecuario (Piñeiro 1999. P 12). A pesar de la disminución de entidades descentralizadas y el funcionamiento centralista de algunas, el Instituto nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) era el órgano con más presencia a nivel regional en ese país pues contaba con centros de apoyo a nivel nacional, estos centros funcionaban con recursos provenientes del sector privado lo cual, a finales del siglo XX, permitió que estos últimos tuvieran presencia en los procesos de toma de decisión.
Ecuador.
Al igual que en Perú, el Ministerio de agricultura en el vecino país de Ecuador también es una dependencia directa de la presidencia nacional de la república, su estructura es descentralizada ya que cuenta con secretarias regionales, sin embargo, el proceso de toma de decisiones es altamente centralizado ya que estas las toma la dirección nacional de las subsecretarias técnica y administrativa, Bajo esta premisa, la subsecretaria regional cumple las funciones de coordinación regional de las acciones puestas en marcha por el organismo central, que tiene como funciones principales; la agricultura, la ganadería y la conservación de los recursos naturales.
63
Perú.
El ministerio de agricultura de este país depende directamente de la presidencia de la república. Este órgano fue altamente descentralizado debido a que durante esa época conto con agencias agrarias que hacían presencia en todo el territorio nacional con una representación más fuerte en sierras y selvas. La reestructuración que se realizó a este órgano fue profunda ya que redujo de manera sustancial el número de funcionarios en el ministerio de agricultura y sus agencias y transfirió responsabilidades a algunas otras dependencias de la presidencia de ese país. Al final de este proceso, las responsabilidades del ministerio de agricultura peruano fueron: la agricultura, la ganadería, la silvicultura, la agroindustria y la conservación de los recursos naturales, para esto, conto con organismos descentralizados como el Instituto nacional de investigación agraria (INIA) y el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA).
64
ANEXO 2. Principales funciones y modificaciones orgánicas de las instituciones creadas bajo normatividad.
INSTITUCIÓN/ LEY QUE LA CREO O LA REFORMO
PRINCIPALES FUNCIONES Y MODIFICACIONES ORGÁNICAS DE LAS INSTITUCIONES CREADAS POR LAS DISTINTAS NORMAS
Instituto Colombiano
de la reforma agraria
(INCORA)/ creado por la
ley 135 de 1961
• Adquisición de tierras con la subsecuente adjudicación a campesinos.
• Adecuación de tierras para pequeños arrendatarios y aparceros.
• Creación de resguardos indígenas.
• Elevar el nivel de vida de las poblaciones campesinas.
Otorgamiento de nuevas
capacidades al INCORA/ Ley 30 de
1988
• Otorgar tierra a los campesinos pobres y desposeídos, en especial, en regiones donde la concentración de la propiedad rustica fuera muy elevada.
• Reestructura el minifundio para establecer unidades asociativas de explotación en extensiones adecuadas. (Tobón 1998 P 42):
INSTITUO Colombiano
de desarrollo Rural
(INCODER)/ creada bajo el decreto
1300 de 2003 y modificada
por la ley 1152 de 2007
• Liderar la identificación y consolidación de áreas de desarrollo rural, promovidas por iniciativa pública, privada o mixta para adelantar en estas, programas de desarrollo rural e propósito común, que permitan atender realidades específicas de zonas y comunidades rurales.
• Gestiona y otorgar recursos de cofinanciación, subsidios e incentivos para apoyar la ejecución de programas de desarrollo rural, facilitando a los pequeños y medianos productores el acceso y uso de los factores productivos.
• Fortalece los procesos de coordinación inter e intrasectoriales que posibiliten la integración de las acciones en el medio rural.
65
ANEXO 3. Copia de las entrevistas respondida por los expertos.
CUESTIONARIO DIRIGIDO A EXPERTOS SOBRE LA VALIDEZ O NO DE UNA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA.
3.1. Darío Fajardo Montaño:
Entrevista Realizada al profesor Darío Fajardo Montaña, Antropólogo y Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas e investigador del Instituto de Estudios Ambientales – IDEA de la Universidad Nacional de Colombia, entre sus publicaciones más destacadas se encuentran: “Tierra, poder político y reformas agraria y rural (2002)” y “Campesinado y capitalismo en Colombia (1981)” entre otros.
11. Teniendo en cuenta el Contexto colombiano actual, ¿Cuales Serian los principales argumentos que validaran o rechazaran la implementación de unan reforma agraria redistributiva en Colombia?
Una estructura de distribución de la tierra en Colombia favorecería el mejoramiento de la calidad de vida de los campesinos pequeños y trabajadores sin tierra, eliminaría la causa principal del desplazamiento forzado, permitiría ampliar la oferta de alimentos, reduciría los costos de producción actualmente gravados por rentas monopólicas, aminoraría la presión sobre ecosistemas frágiles como son los páramos y las áreas de bosques más vulnerables, en beneficio de la población en general al disminuir los riesgos para la preservación de fuentes hídricas, suelo y biodiversidad.
12. ¿A su juicio cuáles podrían ser las implicaciones del denominado modelo neoliberal para los programas de reforma agraria?
El modelo neoliberal en Colombia ha debilitado aun más la capacidad de regular el uso y la distribución de la tierra
13. ¿Qué elementos centrales deben tenerse en cuenta para democratizar la estructura agraria en Colombia?
El primer punto para tener en cuenta, de carácter estratégico, es la necesidad de desmantelar el poder político generado por el control de la tierra; en segundo lugar, es necesario tener en cuenta que la reforma agraria es un instrumento, no un fin en si misma: un instrumento para ordenar el territorio en función de la satisfacción de las necesidades alimentarias básicas de la población, de la preservación de ecosistemas, suelos, aguas y bosques y de estabilización de las poblaciones rurales.
14. ¿Cuál cree usted ha sido el papel jugado por la institucional pública del sector agrario en los procesos de reforma agraria?
66
La institucionalidad pública ha servido para preservar un proyecto político y económico dirigido a asegurar el desarrollo del capital por la vía de la protección a la gran propiedad, articulando un sector reducido de pequeña y mediana propiedad para garantizar una oferta insuficiente de alimentos y mano de obra, así como para preservar la legitimidad del sistema de relaciones políticas, económicas y sociales dominante
15. ¿Qué valoración tiene usted del papel que ha jugado la profusa normatividad agraria en la solución de las problemáticas asociadas a la reforma agraria?
La normatividad agraria ha servido para regular el sistema mencionado anteriormente.
16. ¿Cuál cree usted podría ser el papel que juegue la reforma agraria en la solución del conflicto armado interno en Colombia?
El conflicto armado en Colombia ha estado ligado de forma histórica a la preservación de formas de dominación que posibilitan la sobre explotación de los trabajadores y que tienen en el control monopólico de la tierra una de sus fuentes de poder, el cual se ha aliado y fusionado con otros sectores como son el sector financiero y sus expresiones delincuenciales.
3.2. Absalón Machado:
El profesor Absalón Machado es miembro de número de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas y Profesor titular de la Universidad Nacional de Colombia. Entre sus libros publicados figuran: “El café: de la aparcería al capitalismo (1994)”, “El problema agrario en Colombia y sus soluciones (1981)” y “Mercado de tierras en Colombia: ¿Una alternativa viable? (1999)”.
1. Teniendo en cuenta el Contexto colombiano actual, ¿Cuales Serian los principales argumentos que validaran o rechazaran la implementación de unan reforma agraria redistributiva en Colombia?
Una reforma agraria (RA) redistributiva de tipo tradicional como la que pretendió realizar el Incora no sería viable en el actual contexto. Es necesario hacer consideraciones sobre los cambios que se han dando en el contexto para replantear el tema de acceso a la propiedad. Los argumentos son los mismos que había en los años sesenta con nuevos elementos como la irrupción de actores armados y el narcotráfico apropiándose de tierras. Si bien la justificación de una redistribución es prácticamente la misma, las condiciones políticas para realizarla son diferentes. En los sesentas todas las condiciones internas y externas facilitaban la modificación de la estructura agraria, hoy son las más desfavorables en toda la historia por múltiples razones.
67
Si uno se centra en buscar argumentos para discutir la necesidad de cambiar la estructura agraria tiene que girar alrededor de: alta concentración de la propiedad, mal uso del suelo, altos indicadores de pobreza, una institucionalidad muy precaria para atender las demandas de la población rural, baja productividad y competitividad, el control de la tierra como bien especulativo, la destrucción de los recursos naturales, las escasas opciones de empleo e ingreso de los pobladores rurales, el control de los recursos crediticios y tecnológicos por los grandes empresarios y una política agraria que desconoce a las economías campesinas como actores sociales y con potencial productivo para la seguridad alimentaria. Además estarían los limitados mecanismos de acceso a la propiedad vía mercado para pequeños y medianos productores, así como los conflictos en el sector rural.
2. ¿A su juicio cuáles podrían ser las implicaciones del denominado modelo neoliberal para los programas de reforma agraria?
El modelo neoliberal es uno de los principales obstáculos para una reforma agraria renovada. Pues pretender que el mercado resuelva el problema de acceso a la propiedad para los pequeños y medianos es iluso. El mercado tiene múltiples imperfecciones y su funcionamiento conduce precisamente a concentrar la propiedad y los recursos productivos en manos de los que más capacidad tienen de acceder a esos recursos y los que más influencia y vínculos políticos tienen con las estructuras del Estado. El problema de la democratización del acceso a la propiedad requiere de intervenciones directas del Estado con base en una planeación que conduzca a un uso eficiente de los recursos disponibles en el sector rural. El principal obstáculo para una reforma agraria es la ideología implícita en el modelo neoliberal y las derivaciones políticas que tiene. Por ejemplo, el modelo indica que la producción agropecuaria debería ser realizada por grandes empresarios eficientes que son los que pueden competir en los mercados internacionales, descartando otro tipo de productores, y por tanto al modelo le parece muy bien que sean esos empresarios los que controlen y usen los recursos. El modelo neoliberal considera que el Estado no debe interferir el funcionamiento del mercado, pero no interviene para corregir sus fallas. El mercado en una sociedad capitalista como la nuestra, donde la avidez de acumulación se ha vuelto la norma (una especie de cultura mafiosa), conducirá siempre a la concentración de los recursos y a conflictos sociales y políticos de diversa naturaleza.
3. ¿Qué elementos centrales deben tenerse en cuenta para democratizar la estructura agraria en Colombia?
El acceso a la tierra, el crédito y la tecnología son elementos básicos para democratizar. Lo mismo el acceso no discriminatorio a la información y el conocimiento, por ello la universalización de la educación es fundamental en el sector rural al lado de la salud y la protección social. Una de las primeras condiciones para ello es reconocer la calidad de
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ciudadanos con derechos y obligaciones que tienen todos los habitantes rurales cualesquiera sea su condición. Una condición básica es que el Estado se dedique a suministrar esos bienes públicos (educación, salud, infraestructura, seguridad, justicia y protección social) en igual de condiciones en el sector. Además se democratiza cuando los ciudadanos tienen opciones y alternativas libres para desarrollar sus capacidades tanto en el sector rural como por fuera de él sin presiones ni violencias de ninguna clase. No hay democracia cuando los habitantes rurales tienen que desplazarse forzadamente del campo y someterse a condiciones inhumanas en las ciudades para que otros se apropien de sus recursos y los saquen de sus proyectos de vida.
Es parte también del proceso de democratización que todos los propietarios paguen los impuestos que deben aportar al Estado, de acuerdo con sus capacidades y recursos; los propietarios rurales tributan muy poco por impuesto predial pero exigen de todo al Estado, eso no es democrático. Otro elemento es que la política pública deje de ser autoritaria para que en su diseño participen todos los interesados. Esa política se hace con los gremios en función de sus intereses desconociendo los intereses de otros actores; además esa política no tiene en cuenta las diferenciaciones regionales. Sólo cuando haya acceso libre a los recursos en igualdad de condiciones bajo regulaciones claras del Estado en su capacidad de defender los derechos de propiedad, cuando no actúen los actores violentos en esos procesos, y cuando se abran reales canales participativos en la economía y la política, se estaría abriendo el camino al desarrollo de la democracia
4. ¿Cuál cree usted ha sido el papel jugado por la institucionalidad pública del sector agrario en los procesos de reforma agraria?
Ese papel fue importante en el proceso de reforma agraria que se inició en los años sesenta en la medida que se trató de comprometer a todas las instituciones del sector. El intento sin embargo no fue el mejor pues la institucionalidad tiene serios problemas de coordinación y concepción sobre la política pública y la manera de ejecutarla. Además el centralismo ha sido uno de los escollos serios para el trabajo de las entidades en las regiones. Sin embargo esa institucionalidad empezó a ser cooptada por grupos políticos y los corruptos dejándola sin posibilidades de apoyar procesos complejos como el de la reforma agraria. Hoy en día si se pensara en modificar la estructura agraria, lo primero que debería cambiarse es la institucionalidad actual empezando por el Ministerio de Agricultura, se necesita barajar de nuevo la institucionalidad con otros criterios que superen los vicios presentes: politización, burocracia, corrupción, falta de concepciones sobre el desarrollo, falta de articulaciones con otros sectores e instancias de la política macroeconómica; el uso de los recursos públicos para hacer política y no para hacer desarrollo.
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5. ¿Qué valoración tiene usted del papel que ha jugado la profusa normatividad agraria en la solución de las problemáticas asociadas a la reforma agraria?
La normatividad es el reflejo de las concepciones del Estado y de la sociedad (los grupos de poder), ha sido profusa por falta de claridad del Estado sobre lo que quiere y lo que se necesita para hacer desarrollo. Esa normatividad ha sido interferida por intereses de grupos, manoseada políticamente, es profusa y confusa para los actores sociales y los habitantes rurales. No ha seguido un camino seguro para estarla actualizando y adaptando a la problemática rural, por ello se ha convertido en ineficaz. De otra parte, nada se gana con tener una normatividad si el Estado no la hace cumplir dentro de los cauces legales y con reglas de juego y acuerdos claros con los actores. Una normatividad profusa, confusa, sin pedagogía social, perneada por intereses de grupos y politizada no cumple la función de resolver una problemática compleja, se convierte en un obstáculo.
6. ¿Cuál cree usted podría ser el papel que juegue la reforma agraria en la solución del conflicto armado interno en Colombia?
La solución del conflicto armado interno tiene que ver con el problema agrario, pero no es el único determinante, siendo uno de los fundamentales. Todo depende del tipo de reforma que se plantee y siempre y cuando sea el resultado de un acuerdo social y político que tenga legitimidad social y política, es decir que se aceptado por todos y con todas sus consecuencias. Es indudable que la solución del problema agrario, sea por vía de una “reforma agraria” o una “reforma rural” ayudaría enormemente a solucionar el conflicto armado, pero ello es necesario pero no suficiente.
3.3. Eduardo Wills Herrera.
Profesor Titular de la Universidad de loas Andes, es ingeniero Civil de la misma Universidad, especialista en planeación de desarrollo regional, tiene un M.A. en economía política, planeación y estudios de desarrollo de la Universidad de The Hague, Holanda y es PH. D en comportamiento Organizacional de la Universidad de Tulane. Entre sus publicaciones más importantes están: Desarrollo de Planes Estructurantes De las Ciudades a las Regiones (2005), Evaluación de las Políticas y los Modelos de Gestión de Desarrollo Alternativo en Colombia: Elementos y Dimensiones de la Política de Desarrollo Alternativo en Colombia (2005), entre otros.
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1. Teniendo en cuenta el Contexto colombiano actual, ¿Cuales Serian los principales argumentos que validaran o rechazaran la implementación de unan reforma agraria redistributiva en Colombia?
Es muy vigente y necesaria la reforma agraria en Colombia. Las causas que la motivaron en un pasado siguen todas vigentes e inclusive se han agravado. El problema de la concentración y distribución de las tierras es mayor hoy en día en Colombia. La acumulación de tierras en manos criminales ( paramilitares y narcotráfico) debe ser un argumento adicional para acelerar la puesta en marcha de una reforma integral en Colombia que comprenda no solamente la redistribución de tierras, la atención de población desplazada y el desarrollo de emprendimientos campesinos basado en dicha redistribución de tierras con foco en el mercado.
2. ¿A su juicio cuáles podrían ser las implicaciones del denominado modelo neoliberal para los programas de reforma agraria?
Han sido muy negativas, pues este modelo presupone que el mercado puede resolver efectivamente los problemas de producción, comercialización y distribución de productos agropecuarios en particular de origen campesino lo cual claramente no es cierto en el contexto colombiano. Es necesario que el Estado intervenga para satisfacer derechos de las poblaciones más vulnerables y pobres, redistribuir los activos productivos como la tierra, fomentar los emprendimientos campesinos y garantizar la seguridad alimentaria de los colombianos.
3. ¿Qué elementos centrales deben tenerse en cuenta para democratizar la estructura agraria en Colombia?
• Los índices Gini de concentración de tierra a nivel municipal adecuados al uso y manejo de la tierra
• La titulación de tierras individuales y colectivas (resguardos y comunidades negras)
• Desarrollo de un programa de apoyo al emprendimiento campesino con asistencia técnica y empresarial
• Redistribución de las tierras incautadas a narcos y paramilitares a favor de población campesina desplazada
• Diseño de programas agropecuarios que garanticen el desarrollo sostenible de regiones y municipios
• Fortalecimiento d e las organizaciones campesinas, indígenas y d e las comunidades negras
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4. ¿Cuál cree usted ha sido el papel jugado por la institucional pública del sector agrario en los procesos de reforma agraria?
Recientemente ha sido muy negativo. Las reformas al aparato institucional público han mostrado un retroceso importante frente a procesos que se traían de tiempo atrás. Considero que es necesario fortalecer el aparto institucional estatal dedicado al desarrollo rural, y agropecuario. El INCODER es una institución que ha generado muchos problemas y presenta falencias serias. Debería ser reestructurado. El “sector” requiere de mayor descentralización y mas trabajo con los municipios, el sector privado y las ONGs
5. ¿Qué valoración tiene usted del papel que ha jugado la profusa normatividad agraria en la solución de las problemáticas asociadas a la reforma agraria?
No la conozco en detalle pero me parece contradictoria, poco clara y sin un foco específico de acción. Se debería pensar en expedir un Estatuto Único o Ley Orgánica.
6. ¿Cuál cree usted podría ser el papel que juegue la reforma agraria en la solución del conflicto armado interno en Colombia?
El no haber realizado una reforma agraria a tiempo en Colombia exacerbo el conflicto agrario. Es un requisito fundamental para que el país transite hacia la modernización dejando atrás el conflicto social y político que en buena parte está ligado a la concentración d e la tierra. Además debería ser un aspecto central en la agenda de desmovilización d e los grupos armados que aún quedan en el país.
3.4. Ricardo Realpe.
El señor Ricardo Realpe es Agrónomo de la Universidad Nacional de Colombia con énfasis en Agro ecología y legislación (agraria y ambiental) por cuenta propia, el es el especialista del programa de Pastoral Rural y de la Tierra del Secretariado nacional de Pastoral Social30, este programa trabaja tres ejes básicos que son: Derecho a la Tierra y al Territorio, Seguridad Alimentaria y Economía campesina, y Cultura ambiental (cuidado de la Creación).
1. Teniendo en cuenta el Contexto colombiano actual, ¿Cuales Serian los principales argumentos que validaran o rechazaran la implementación de una reforma agraria redistributiva en Colombia?
R/ ARGUMENTOS DE VALIDACIÓN:
30 Este programa surge como respuesta de la Iglesia colombiana a la iniciativa y trabajo de varias décadas en distintas Jurisdicciones Eclesiásticas de Colombia (Arquidiócesis, Diócesis y Vicarías Apostólicas). Nace, pues, formalmente, en el año 2003 con la LXXV Asamblea Ordinaria de la Conferencia Episcopal de Colombia cuyo título fue: "Por una Pastoral del Mundo Agrario.
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a. La tierra, entendida como un medio de producción debe ser utilizada de acuerdo a su vocación, y definitivamente su ocupación no puede ser “improductiva”. Esto de acuerdo a un respeto del entorno social, cultural, ambiental, y de otras facetas que correspondan al desarrollo local y regional donde se inscribe el derecho a la misma.
b. El problema de migración interna desde el campo a la ciudad que sucede en la mayoría de países, especialmente en los denominados como del “tercer mundo” (Continentes: África, Asia y Latinoamérica), está relacionado directamente con una distribución inequitativa no sólo de la tierra sino de las inversiones en la población que habita el entorno rural. Por tanto una reforma agraria redistributiva debe tener en cuenta también la distribución de la inversión social en los sectores productivos del campo, especialmente en el caso del campesinado (igualando a esta población rural, como grupo demográfico entendido desde una perspectiva étnica o territorial al modo que se comprenden a la población afro descendiente y a la población amerindia o indígena) Sin inversión social en el campo, esté seguirá despoblándose, por falta de oportunidades.
ARGUMENTOS DE RECHAZO.
c. La reforma agraria en Colombia no puede ser un asunto mediado únicamente por vía administrativa con decretos y leyes que no impliquen una consulta del poder constituyente instituido en las “fuerzas vivas” de la propia nación. El derecho a la tierra en Colombia, en materia jurídica, sigue manejando unas cifras muy desiguales entre latifundistas y medio o micro fundistas. En los primeros se encuentran la mayoría de tierras en manos de propietarios mientras la gran mayoría de los últimos sólo son tenedores. Puede decirse que la ley colombiana ha sido diseñada para dificultar la propiedad con título sobre la tierra. El contexto actual en Colombia, en materia de tierras, definitivamente sigue favoreciendo la “concentración” de la tierra mediante decretos que permiten la legalización formal de tierras a quien demuestre tenencia especialmente durante los últimos años, en un periodo relativamente corto de tiempo. Esto va de la mano con una situación permanente de “orden público” por cuenta de los grupos ilegales insurgentes o de autodefensa, y las mafias de la “narco producción”. Existen unos avances institucionales por parte del Programa de Protección de Tierras y Patrimonio de Acción Social, sin embargo el mecanismo de “despoblamiento/re poblamiento” utilizado por los actores armados de uno u otro orden han llevado a un despojo histórico que difícilmente podrá ser cubierto sin formular medidas concretas de consulta nacional sobre el “derecho a la tierra”.
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2. ¿A su juicio cuáles podrían ser las implicaciones del denominado modelo neoliberal para los programas de reforma agraria?
R/. Si bien entre los “latifundistas” históricos de Colombia se han conocido una serie de familias tradicionales con influencia política por cada una de las regiones o departamentos (en el Caribe; Valle del Cauca; Cauca; etc.), durante las últimas tres décadas, con la entrada en rigor de una “cultura (velada) del narcotráfico”, la “concentración de la tierra” pasó también a manos de “los capos”, y se empezó a ampliar la frontera agrícola (y también pecuaria) hacia los Llanos Orientales, la Amazonía y la selva húmeda del Pacífico (donde en estas últimas regiones, al igual que en zonas de páramos, el uso del suelo si bien destinado en su mayor parte a la conservación, ha sido utilizado en épocas pasadas por población rural de grupos étnicos sin mayor detrimento de las condiciones ambientales de dichas zonas) En la actualidad, éstos dos grupos comparten la “concentración misma de la tierra” con grandes emporios multinacionales, especialmente del sector energético. Así podría decirse que los latifundios están divididos por usos entre estos tres grupos generalizados, de la siguiente manera: Ganadería entre las familias políticas tradicionales y los “capos”; grandes monocultivos agroindustriales lícitos entre las familias políticas tradicionales; grandes monocultivos agroindustriales ilícitos entre los “capos”; y, minería entre los “capos” y la agroindustria.
En este sentido, las tendencias de estos grupos que detentan poder político y económico (por no decir también “poder armado”), es la de “concentrar la tierra” por vías jurídicas mediante el aprovechamiento de coyunturas con decretos y leyes ocasionales; o, las vías de hecho como el uso de la fuerza no vinculante por medio de estructuras armadas ilegales para permitir el subsiguiente apoderamiento de terrenos; y, más utilizada, la vía de compra de tierras a precios muy altos, por encima de la tasa del mercado.
Cualquiera de estas vías no tiene éxito sin un asiento jurídico apropiado, por eso mientras el desarrollo siga siendo un tema inconsulto con todos los sectores y todas las poblaciones en Colombia mediante una verdadera democracia participativa (no sólo representativa) y se supere la dependencia unilateral a las grandes firmas de la Banca multilateral, los programas de reforma agraria podrían estar viciados por intereses hegemónicos que no necesariamente velan por el Bien Común de la nación.
El siguiente gráfico podría servir de insumo para ver la variación del destino de uso de la tierra según su vocación y la utilización que se le está dando. Lamentablemente no se dan cifras sobre minería y explotación energética cuando esta se circunscribe directamente al escenario rural, pero esto debido a la lógica de estar el sector energético suscrito directamente a una propiedad del estado sobre los “recursos del subsuelo”
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Uso de Tierra - Actual y Propuesto – 2002
Fuente: IGAC-CORPOICA, "Zonificación de los Conflictos de Uso de las Tierras en Colombia", 2002.
Cálculos: DNP - DDRS
3. ¿Qué elementos centrales deben tenerse en cuenta para democratizar la estructura agraria en Colombia?
a. Para democratizar la estructura agraria en Colombia, debe tenerse en cuenta la vocación de la tierra (por su estructura o tipología agrologica) y el tipo de población rural (pues parte de esta son los grupos étnicos).
b. Considerando los dos términos referidos en el anterior punto, es importante “gravar” la tierra con un impuesto sobre su propiedad, la cual obviamente debe ser definida puntualmente y de la manera más auspiciosa, generando así mismo unos límites en términos de cantidad. La idea central es evitar la “concentración de la tierra en pocas manos”. La tierra, entonces gravada según su tipología (las tierras más patas para la agricultura tendrían su costo), generaría sanciones a quien de un uso distinto a su vocación y golpearía al latifundio improductivo en el sentido que tierra inoficiosa pagando renta lleva a su poseedor a darle uso adecuado venderla dentro de un mercado de tierras no especulativo.
c. Conforme se “grave la tierra” con impuesto según su tipo agrológico, su vocación y uso; por parte del Estado cabe una reinversión social que permita por tanto desarrollo real acorde a las necesidades de las regiones y poblaciones en el marco de los programa de reforma Agraria Integral.
4,210,0 9,9
41,747,9
5,2
20,8 15,123,0
49,6
0102030405060
Millones de Hectáreas
Actual Propuesto 2019
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4. ¿Cuál cree usted ha sido el papel jugado por la institucional pública del sector agrario en los procesos de reforma agraria?
R/ La institucionalidad ha sido inoperante en términos de reforma agraria. Quizá si se ha logrado un cubrimiento institucional de tipo burocrático, pero lamentablemente ninguna institución en el marco de la “reforma Agraria” ha dejado de ser objeto de señalamientos y verdaderas denuncias por corrupción o por ineficacia, inoperancia y entorpecimiento a programas integrales.
La coyuntura entre legislación y “leyes de mercado” (modelo neoliberal) nunca ha sido ajena a la institucionalidad del sector agrario en Colombia.
5. ¿Qué valoración tiene usted del papel que ha jugado la profusa normatividad agraria en la solución de las problemáticas asociadas a la reforma agraria?
R/ Soy partidario, personalmente de recuperar una norma, con cierta vigencia en la actualidad, pero que justamente no fue operativizada adecuadamente y por el contrario se ahogo en medio de las subsiguientes normativas: Esto es la Ley 200 de 1936, o primera Ley de Reforma Agraria en Colombia. Obviamente, esta debe ser contextualizada (las posteriores leyes, especialmente la 160/1994 tratan aspectos sobre la “extinción de dominio” por prácticas ilícitas de producción) pero implica que se respeten los títulos originarios sobre la tierra.
Cómo en los anteriores numerales, la profusa normatividad hace difusa la actividad de los programas que requieren la Reforma Agraria en Colombia. Es interesante que la normatividad agraria desde la última mitad del siglo XX tomará títulos en el orden del “Desarrollo Rural”, pues por un lado parece que se hubiera resuelto el trasfondo de la propiedad de la tierra mediante reforma y ya se estuviera viviendo en el país un tipo de apoyo integral a los beneficiarios de la misma.
6. ¿Cuál cree usted podría ser el papel que juegue la reforma agraria en la solución del conflicto armado interno en Colombia?
R/ Reforma agraria cómo escenario de participación democrática realizada que implique recuperar el Estado “social” de derecho, significaría un espacio colectivo y consensuado del poder constituyente. Esto representaría el inicio de la solución a todas las aristas que definen el conflicto social y armado en Colombia, por lo que respecta ala existencia de grupos insurgentes de antigua laya en la región latinoamericana (puntualmente en el país)
En resumen, si el derecho a la tierra es una de las raíces históricas de los conflictos culturales, sociales, económicos, políticos, ambientales y armados en Colombia;
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definir una Estrategia de Reforma Agraria que no esté estructurada y manejada únicamente desde el poder constituido, definitivamente estaríamos generando un escenario de solución al Conflicto Interno.
