CFS:2008/2 Septiembre de 2008

PARA MINIMIZAR LOS EFECTOS DE LOS MÉTODOS DE TRABAJO DE LA FAO EN EL MEDIO AMBIENTE Y CONTRIBUIR A LA

NEUTRALIDAD RESPECTO DEL CLIMA, SE HA PUBLICADO UN NÚMERO LIMITADO DE EJEMPLARES DE ESTE DOCUMENTO. SE RUEGA

A LOS DELEGADOS Y OBSERVADORES QUE LLEVEN A LAS REUNIONES SUS COPIAS Y QUE NO SOLICITEN OTRAS. LA MAYOR PARTE DE

LOS DOCUMENTOS DE REUNIÓN DE LA FAO ESTÁ DISPONIBLE EN INTERNET, EN EL SITIO WWW.FAO.ORG

W/K3175/S

S

COMITÉ DE SEGURIDAD ALIMENTARIA MUNDIAL

34.º período de sesiones

Roma, 14-17 de octubre de 2008

Tema II del Programa

EVALUACIÓN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y SITUACIÓN DE LA NUTRICIÓN A ESCALA MUNDIAL

Índice

Párrafos

I. INTRODUCCIÓN 1 - 6 II. CONTABILIZACIÓN DE LA POBLACIÓN HAMBRIENTA: TENDENCIAS A LARGO PLAZO 7 - 14 III. EL AUMENTO DE LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS: CONSECUENCIAS Y REPUESTAS NORMATIVAS 15 - 41 A. FACTORES CAUSANTES DEL ENCARECIMIENTO DE LOS ALIMENTOS: 15 - 21 B. CONSECUENCIAS MUNDIALES Y REGIONALES 22 - 25 C. ZONAS MÁS GRAVEMENTE AFECTADAS POR EL HAMBRE 26 - 30 D. EFECTOS EN LOS HOGARES 31 - 36

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E. ESTRATEGIAS DE SUPERVIVENCIA DE LOS HOGARES PARA AFRONTAR LA SITUACIÓN Y EFECTOS NUTRICIONALES 37 - 41

IV. LAS RESPUESTAS NORMATIVAS Y EL CAMINO A SEGUIR 42 - 63 A. ¿QUÉ SE ESTÁ HACIENDO? 42 - 44 B. EL CAMINO A SEGUIR: UN ENFOQUE DE DOBLE COMPONENTE PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA 45 - 56 El fomento de la agricultura en pequeña escala para la reducción de la

pobreza 47 - 52 La garantía del acceso a los alimentos por parte de la población pobre y

vulnerable 53 - 56 C. MEDIDAS Y RESPONSABILIDADES INTERNACIONALES PARA COMBATIR EL HAMBRE Y LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA 57 - 63

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1

I. INTRODUCCIÓN

1. El documento de evaluación de este año, preparado para el 34.º período de sesiones del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, llama la atención del Comité sobre el aumento de la población que padece hambre1. Las tendencias a largo plazo del hambre en el mundo muestran que en 2003-05, incluso antes de que los efectos del encarecimiento de los alimentos causasen más retrocesos, el número de personas en el mundo en situación de hambre crónica había aumentado en seis millones con respecto a 1990-92 (848 millones en 2003-05 frente a 842 millones en 1990-92), el período de referencia para la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

2. Los elevados precios de los alimentos sobre todo desde 2006, agravó la inseguridad alimentaria. Las estimaciones provisionales de la FAO muestran que el número de personas subnutridas en el mundo en 2007 aumentó en 75 millones durante el período 2003-05, principalmente a causa del encarecimiento de los alimentos. Como resultado, las estimaciones fijan en 923 millones el número de personas subnutridas en el mundo en 2007.

3. La preocupación mundial por los efectos del encarecimiento de los precios y los combustibles en la población pobre y hambrienta ha acabado con la pasividad generada a lo largo de años en los que los precios de los alimentos se han mantenido en niveles bajos. Del 3 al 5 de junio de este año, los jefes de Estado y de gobierno, ministros y representantes de más de 180 países se reunieron en Roma para reafirmar su compromiso para reducir el hambre. En la Cumbre del G8 celebrada en Japón, los jefes de Estado de las naciones más industrializadas del mundo expresaron su determinación para tomar todas las medidas posibles de una forma coordinada con el fin de invertir la inquietante tendencia del hambre en el mundo. Los participantes en la Cumbre se comprometieron a que sus gobiernos aumentasen la ayuda y la inversión en el sector agrícola, e incrementasen considerablemente su apoyo a las iniciativas de los países en desarrollo.

4. El presente documento pone de relieve que, aunque el mundo se enfrenta a una situación preocupante de inseguridad alimentaria, un compromiso renovado para reducir el hambre puede invertir la situación. Antes de producirse el aumento pronunciado de los precios de los alimentos y los combustibles, algunas subregiones y determinados países habían logrado importantes avances en la reducción del hambre. Esto demuestra que unas políticas eficaces pueden generar el entorno necesarios para afrontar los constantes desafíos del hambre.

5. Entre las partes interesadas está surgiendo el consenso en torno a un marco estratégico común basado en una estrategia de doble componente para la reducción de la pobreza y el hambre. Esta estrategia incluye redes sociales y programas de protección social que, de una forma muy selectiva, protejan a los grupos de población vulnerables de las amenazas inmediatas, con medidas destinadas a capacitar a los pequeños agricultores para aumentar la producción de forma sostenible. Para ello se necesitarán unas inversiones orientadas de forma muy selectiva y medidas

1 El presente documento se ha preparado tomando principalmente como referencia una primera versión de El estado de

la inseguridad alimentaria den el mundo (SOFI) 2008, que se publicará en diciembre de 2008. Los miembros deberían tener presente que los parámetros principales usados en la metodología de la FAO para realizar las estimaciones relativas a la subnutrición han cambiado recientemente. En concreto, las estimaciones sobre el hambre usan las nuevas (2006) las nuevas estadísticas de población de la División de Población de las Naciones Unidas y las nuevas necesidades de energía en la nutrición humana establecidas por la FAO, la Universidad de las Naciones Unidas (UNU) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) en 2004. La FAO emplea ambos parámetros para determinar las necesidades mínimas de energía alimentaria per capita, que son únicas para cada año y país del mundo. Los parámetros revisados se aplicaron en el período de referencia de 1990–92 y en todos los años siguientes para los que la FAO ha elaborado estimaciones relativas a la subnutrición. Como resultado, las estadísticas relativas a la subnutrición, y los avances y retrocesos con respecto a los objetivos de reducción del hambre de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) han cambiado a lo largo de todo el período cubierto por el informe.

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normativas que aumenten las dotaciones de recursos de los pequeños agricultores, faciliten su acceso a los insumos y los mercados y mejoren su capacidad para gestionar los riesgos.

6. El presente informe se estructura en cuatro secciones. La Sección II informa de los avances a largo plazo en la reducción del hambre, más concretamente de la consecución de los objetivos de la CMA y los ODM. En la Sección III se analizan los factores causantes del aumento de los precios de los alimentos a nivel mundial, nacional, familiar e individual. En la Sección IV se presenta un resumen de las respuestas normativas puestas en práctica hasta ahora y propone otras medidas para reducir el hambre.

II. LA CONTABILIZACIÓN DE LA POBLACIÓN HAMBRIENTA: TENDENCIAS A LARGO PLAZO

7. Las últimas estimaciones de la FAO muestran que incluso antes del reciente incremento de los precios de los alimentos, ya eran evidentes las preocupantes tendencias a largo plazo del aumento del hambre. La FAO estima que 848 millones de personas sufrían hambre crónica en el mundo en 2003-05. Esta cifra representa un incremento de seis millones con respecto a los casi 842 millones de 1990-92, el período de referencia con respecto al cual se miden los avances (Figura1). Con el aumento, en relación al período de referencia, del número de personas en situación de hambre crónica en el mundo, el objetivo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de reducir a la mitad esta cifra para el año 2015 parece más difícil de alcanzar (Figura 2).

8. La mayor parte del aumento de la subnutrición desde el período de referencia de la CMA (1990-92) tuvo lugar en el África subsahariana, donde la cifra absoluta (indicador de la CMA) de personas hambrientas creció en 43 millones, de 169 millones a 212 millones. No obstante, casi las tres cuartas partes de este crecimiento se registraron en la República Democrática del Congo,

Fuente:

FIGURA 1: Tendencias en la subnutrición mundial, 2003-05 en comparación con 1990-92

Países desarrollados

16 millones (2 %)

América Latina y el Caribe

45 millones (5 %)

Cercano Oriente y África del Norte

33 millones (4 %)

África subsahariana 212 millones (25 %)

Asia y el Pacífico (excl. India y China)

189 millones (22 %)

China 123 millones (14 %)

India 231 millones (28 %)

2003-05 Mundo = 848 millones

Países desarrollados

19 millones (2 %)

América Latina y el Caribe

53 millones (6 %)

Cercano Oriente y África del

Norte 19 millones

(2 %)

1990-92 Mundo = 842 millones

África subsahariana

169 millones (20 %)

Asia y el Pacífico (excl. India y China)

198 millones (23 %)

China 178 millones (21 %)

India 207 millones (26 %)

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donde el número de personas hambrientas pasó de 11 millones en 1990-92 a 43 millones en 2003-05, como consecuencia de una situación de conflicto generalizada y persistente.

9. En la reducción de la prevalencia del hambre (indicador de los ODM) se logró un avance desigual (Figura 3). De 1990-92 a 2003-05, la proporción de personas subnutridas en el África subsahariana cayó del 34 % al 30 %. Esta disminución total de la prevalencia del 12 % contrasta con el 19 % registrado a nivel mundial. Se consiguieron reducciones considerables de la prevalencia del hambre en el Congo, Etiopía, Ghana (que ya ha alcanzado los objetivos de la CMA y los ODM), Mozambique y Nigeria. La tendencia descendente de la prevalencia del hambre quedó contrarrestada debido principalmente a las consecuencias del encarecimiento de los alimentos (véase la sección siguiente).

10. La región de Asia y el Pacífico registró un progreso modesto en la reducción de la prevalencia del hambre (del 20 % al 16 %) y una reducción moderada en el número de personas hambrientas (de 582 millones a 542 millones de personas). En esta región se concentra más de la mitad de la población mundial y prácticamente a las dos terceras partes del total de personas que padecen hambre en el mundo. Mientras que Asia sudoriental ha mantenido su avance en la reducción tanto de la prevalencia como del número de personas subnutridas, estos logros se han visto más que contrarrestados por los retrocesos en otros lugares, principalmente en la India.

11. Debido a su tamaño, sólo China y la India contabilizan el 42 % de las personas que padecen hambre crónica en el mundo en desarrollo. En la India, a pesar del rápido crecimiento económico, el número de personas hambrientas aumentó en más de 20 millones con respecto al período de referencia. Este incremento puede explicarse en parte por el hecho de que la esperanza de vida en la India ha pasado de los 59 a los 63 años desde 1990-92, lo que ha tenido un efecto en la estructura mundial de la población, con el resultado de que en 2003-05 el crecimiento de las necesidades mínimas de energía alimentaria había superado el del suministro de energía alimentaria China ha continuado registrando una reducción constante de la subnutrición, con una caída del 31 % en el número de personas subnutridas, que ha pasado de 178 millones en 1990-92 a 123 millones en 2003-05.

12. Los países del Cercano Oriente y África del Norte tienen algunos de los niveles más bajos de subnutrición en el mundo en desarrollo, aunque el número de personas subnutridas en la región ha aumentado desde 1990-92.En el Cercano Oriente, el número total de personas subnutridas prácticamente se ha duplicado, pasando de los 15 millones en 1990–92 a los 28 millones en 2003-05. Este aumento se debe en gran parte al conflicto en Afganistán e Iraq, donde el número de personas subnutridas ha aumentado en 4,9 y 4,1 millones respectivamente. Asimismo, las cifras han aumentado en Yemen, donde uno de cada tres habitantes, es decir 6,5 millones de personas, sufre hambre crónica. En África del Norte, la FAO estima que la prevalencia de la subnutrición ha permanecido más o menos constante alrededor del 3 %, aunque las cifras han aumentado ligeramente. A pesar del nivel relativamente bajo de prevalencia de la

FIGURA 2: Número de personas subnutridas en el mundo en desarrollo (Objetivo de la CMA)

FIGURA 3: Porcentaje de personas subnutridas en el mundo en desarrollo (meta de los ODM)

12

14

16

18

20

22

24

1990- 1992

1995-1997

2003-2005

2007

Por

cent

aje

1.000

900

800

700

600 1990- 1992

1995-1997

2003-2005

2007

Mill

ones

de

pers

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Fuente: FAO Fuente: FAO

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subnutrición en el Cercano Oriente y África del Norte, se tiene que invertir la tendencia negativa al aumento del hambre. Lograr el objetivo de la CMA implica reducir el número de hambrientos en 23 millones de personas.

13. Dentro de América Latina, América del Sur ha experimentado el mayor éxito en la reducción del hambre, con 10 de los 12 países situados en el buen camino para lograr el ODM 1. Gracias a niveles relativamente elevados de renta nacional, un crecimiento económico sólido y un fuerte aumento de la productividad agrícola, Argentina, Chile, Guyana, Perú y Uruguay han alcanzado los objetivos de la CMA y los ODM, al igual que Costa Rica, Jamaica y México. En cambio, El Salvador, Guatemala, Haití y Panamá continúan experimentando dificultades en la reducción de la prevalencia del hambre. A pesar de haber logrado una pequeña reducción desde 1990-92, Haití se enfrenta a uno de los mayores niveles de subnutrición en el mundo, y un 58 % de la población sufre hambre crónica.

14. Otro indicador relacionado con los ODM es la prevalencia de los niños menores de cinco años que padecen falta de peso2. En el conjunto de las regiones en desarrollo, durante el período 1990-2005, la proporción de niños con falta de peso se redujo del 33 % al 27 %. Asia oriental registró el mayor avance. También lograron progresos importantes Asia occidental así como América Latina y el Caribe, donde este indicador disminuyó más de un tercio. La mayor proporción de niños con falta de peso continúa registrándose en Asia meridional, el África subsahariana y Asia sudoriental (Figura 4). A pesar de la reducción, en general, de la prevalencia de la insuficiencia ponderal entre la población infantil, el cumplimiento del objetivo de reducción del hambre requeriría acelerar el avance en la mejora de la nutrición infantil.

FIGURA 4: Prevalencia de niños menores de cinco años que padecen falta de peso

2 Los datos proceden de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de 2007. Téngase presente que los grupos regionales usados en el informe de los ODM difieren, hasta cierto punto, de los utilizados a lo largo del presente informe. Las regiones en desarrollo no incluyen los países en transición.

0 10 20 30 40 50 60

Regiones en desarrollo

América Latina y el Caribe

Asia occidental

Asia oriental

África del Norte

Asia sudoriental

África subsahariana

Asia meridional

Porcentaje

1990 2005

Fuente: Informe de los ODM 2007

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III. EL AUMENTO DE LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS:

CONSECUENCIAS Y RESPUESTAS NORMATIVAS

A. FACTORES CAUSANTES DEL ENCARECIMIENTO DE LOS

ALIMENTOS

15. Los precios de los productos alimentarios aumentaron de forma acusada hacia finales de 2006 y en 2007, con un aumento más pronunciado a comienzos de 2008 (Figura 5). Las previsiones a medio plazo de la OCDE-FAO indican que, aunque los precios de los alimentos deberían estabilizarse en 2008–09 y posteriormente caer, permanecerán en el futuro más inmediato por encima de su nivel de tendencia anterior a 20043.

16. Las fuerzas impulsoras del encarecimiento de los alimentos son múltiples y complejas, y los factores tanto del lado de la oferta como del lado de la demanda ejercen también su influencia. Las tendencias estructurales a largo plazo y el crecimiento que subyace a la demanda de alimentos han coincidido con factores cíclicos o temporales a corto plazo que afectan negativamente a la oferta de alimentos, generando un crecimiento de la demanda de productos alimenticios que continúa superando el aumento de su oferta.

17. En el lado de la oferta, las reservas mundiales de cereales se encuentran en su nivel más bajo de las últimas tres décadas. La caída de los niveles de existencias contribuye a una mayor volatilidad de precios en los mercados mundiales a causa de las incertidumbres acerca de la adecuación de los suministros en tiempos de caídas de la producción. Debido a las malas condiciones meteorológicas, la producción mundial de cereales disminuyó en un 3,6 % en 2005 y en un 6,9 % en 2006, recuperándose ligeramente en 2007. Además, los precios del petróleo y los alimentos guardan una elevada correlación. El rápido encarecimiento del crudo ha presionado al alza los precios de los alimentos, a través del aumento de los precios de los fertilizantes, que prácticamente se han triplicado en 2006–08, y los costos del transporte, que se han duplicado en el mismo período.

18. En el lado de la demanda, la industria emergente de los biocombustibles es un importante consumidor de productos agrícolas, como por ejemplo el azúcar, el maíz, la mandioca, las

3 OECD-FAO Agricultural Outlook (2008-2017), 2008.

110

140

170

200

230

E F M A M J J A S O N D

2005 2006

2007

2008

FIGURA 5: Índice de precios de alimentos de la FAO, en precios nominales (1998-2000 =100)

Fuente: FAO

Índi

ce d

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s

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6

semillas oleaginosas y el aceite de palma. El crecimiento de la demanda de estos productos ha sido un factor destacado en el aumento de los precios de los mercados mundiales, lo que a su vez ha provocado un incremento de los precios de los alimentos. Se calcula que en 2007-08, se están consumiendo 100 millones de toneladas de cereales (alrededor del 4,7 % de la producción mundial de cereales) para la producción de biocombustibles.

19. Otros factores que han acentuado el encarecimiento de los alimentos incluyen algunas de las numerosas políticas destinadas a minimizar sus efectos en los grupos de personas vulnerables dentro de los países. Por ejemplo, la adopción de restricciones y prohibiciones a la exportación por parte de algunos países ha restringido la oferta mundial, ha agravado las situaciones de escasez y ha erosionado la confianza entre socios comerciales. En algunos países, este tipo de medidas también ha reducido los incentivos de los agricultores para responder al aumento de los precios internacionales. El reaprovisionamiento o el aprovisionamiento previo con fines especulativos por parte de grandes importadores con unas situaciones de liquidez relativamente sólidas han presionado todavía más al alza los precios.

20. Las recientes turbulencias en los mercados de activos tradicionales también han tenido consecuencias en los precios de los alimentos. Un nuevo tipo de inversores participa de una forma más activa en los mercados de derivados sobre productos agrícolas. La actividad comercial mundial en futuros y opciones se ha más que duplicado en su conjunto en los últimos cinco años. Este hecho sugiere que el aumento de la especulación puede ser un factor causante del encarecimiento de los alimentos. Sin embargo, no está clara la importancia de este factor. Se necesita investigar más en este tema.

21. Aunque la producción de cereales se ha recuperado recientemente, y los precios de los alimentos pueden caer en relación con los niveles elevados de la actualidad, dado que algunos de los factores a corto plazo que subyacen al incremento de los precios están perdiendo fuerza, se espera que los precios reales de los productos alimentarios permanezcan en el futuro más cercano por encima de los niveles de los 10 años anteriores. Esta expectativa se fundamenta en tres factores principales. En primer lugar, se espera que el crecimiento económico en los países en desarrollo, especialmente en las grandes economías emergentes, continúe siendo de aproximadamente el 6 % anual. Con esto seguirá aumentando todavía más el poder adquisitivo y cambiando las preferencias alimentarias de cientos de millones de consumidores En segundo lugar, es probable que la demanda de biocombustibles de primera generación siga creciendo rápidamente, impulsada en parte por el aumento de los precios del petróleo y las políticas gubernamentales, y en parte por el avance lento en el desarrollo de las tecnologías y biocombustibles de segunda generación. En tercer lugar, es probable que el aumento de los costos de producción, incluyendo el encarecimiento de los fertilizantes y los costos de transporte como resultado de la subida de los precios del petróleo, afecte a la producción de alimentos de forma negativa, dificultando el reto de satisfacer la demanda mundial de alimentos4.

B. CONSECUENCIAS MUNDIALES Y REGIONALES

22. Las estimaciones provisionales de la FAO muestran que la cifra de personas que padecen hambre crónica en 2007 aumentó en 75 millones, muy por encima de la estimación de la FAO de 848 millones de personas subnutridas en 2003–05. Gran parte de este incremento está causado por el encarecimiento de los precios de los alimentos. De esta forma, el número de personas que padecen subnutrición se situaba en 923 millones en 2007 (Figura 2). A tenor de los aumentos constantes y drásticos de los precios de los cereales básicos y los cultivos oleaginosos que se han registrado hasta bastante avanzado el primer trimestre del 2008, es probable que el número de personas que sufren hambre crónica haya crecido todavía más.

4 OECD-FAO Agricultural Outlook (2008-2017), 2008.

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7

23. Los efectos del aumento de los precios de los alimentos en la prevalencia del hambre son todavía más contundentes. El avance hacia la meta de la reducción del hambre de los ODM en el mundo en desarrollo había sido constante – bajando desde casi el 20 % en 1990–92 hasta menos del 18 % en 1995–97 y ligeramente por encima del 16 % en 2003–05. Sin embargo, las estimaciones de la FAO muestran que desde entonces se ha invertido la tendencia, y la proporción de personas hambrientas en el mundo en desarrollo ha vuelto a situarse en el 17 %, aproximadamente el mismo nivel de hace una década (Figura 3). El cumplimiento de los objetivos convenidos internacionalmente para reducir el hambre en los pocos años que quedan hasta 2015 se está convirtiendo en un desafío enorme.

24. A nivel regional, los mayores incrementos en el número de personas subnutridas como resultado del encarecimiento de los alimentos tuvieron lugar en Asia y el África subsahariana. Las dos regiones juntas ya contabilizaban 750 millones, es decir, un 89 %, de las personas hambrientas en el mundo en 2003-05. La FAO estima que el aumento de precios ha llevado a 41 millones de personas más en Asia y 24 millones en el África subsahariana a una situación por debajo del umbral del hambre (Figura 6). Aunque en menor cantidad, otras regiones también han experimentado aumentos en la cifra de personas hambrientas como resultado del incremento de los precios de los alimentos. En el caso de América Latina, esta evolución representa un serio revés, después de más de una década de progreso constante hacia el objetivo de la CMA.

FIGURA 6: Efecto del aumento de los precios de los alimentos en las cifras de personas subnutridas por región: de 2003-05 a 2007

25. Antes del aumento acelerado de los precios de los alimentos, las estimaciones de la FAO para 2003-05 muestran que las cuatro regiones estaban realizando progresos en la reducción de la prevalencia del hambre. Sin embargo, la tendencia se ha invertido en todas las regiones, dando lugar a un aumento de la prevalencia del hambre para todo el mundo en desarrollo por primera vez desde la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (Figura 7).

Fuente: FAO

Asia / Pacífico 41 millones

América Latina / El Caribe 6 millones

Cercano Oriente / África del Norte

4 millones

África subsahariana

24 millones

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FIGURA 7: Cambios en la proporción de personas subnutridas por región (períodos seleccionados)

C. ZONAS MÁS GRAVEMENTE AFECTADAS POR EL HAMBRE

26. Las zonas más afectadas por el hambre son áreas en las que una parte importante de la población está gravemente afectada por situaciones de hambre o malnutrición persistentes o frecuentes. En muchos casos, estas situaciones incluyen a países que han experimentado crisis alimentarias durante varios años seguidos, normalmente como consecuencia de condiciones climáticas muy adversas, catástrofes naturales, crisis económicas, conflictos o una combinación de estos factores. De acuerdo con el Sistema mundial de información y alerta sobre la alimentación y la agricultura (SMIA) de la FAO, que supervisa de forma constante la situación en todos los continentes y elabora una lista de países en crisis, en junio de 2008 había 36 países en el mundo en situación de crisis que necesitaban ayuda externa5. El encarecimiento de los alimentos ha provocado un aumento de la lista de los países vulnerables que necesitan ayuda externa.

27. El número de países que se enfrentan a crisis alimentarias ha ido aumentando en las dos últimas décadas, debido a unas causas cada vez más complejas. Esto es lo que sucede especialmente cuando las catástrofes provocadas por el ser humano interactúan con las de origen natural, desembocando en crisis complejas y de larga duración. Las catástrofes naturales constituían la principal causa de inseguridad alimentaria hasta inicios de la década de 1990. A partir de entonces, las catástrofes de origen humano pasaron a ser más importantes.

28. Las catástrofes naturales de “aparición lenta” (como por ejemplo, una sequía) continúan teniendo mayor incidencia en el origen de situaciones de emergencia alimentaria que las catástrofes de “aparición repentina” (como por ejemplo, inundaciones, ciclones, huracanes, terremotos y erupciones volcánicas). Normalmente, las catástrofes causadas por el ser humano están relacionadas con conflictos o causadas por crisis socioeconómicas. La cifra absoluta de países con crisis alimentarias causadas por guerras o conflictos ha aumentado desde la década de 1980, al igual que la proporción de las crisis alimentarias causadas por factores socioeconómicos, que ha pasado del 2 %, aproximadamente, hasta el 27 % en 2007. El reciente aumento acusado de

5 Para obtener una información más reciente, consúltese el sitio de Internet de la FAO/SMIA: www.fao.org/giews/english/hotspots/index_m.htm.

Asia/ Pacífico América Latina/

el Caribe

Cercano Oriente/ África del Norte

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sahariana

-5.0

-4.0

-3.0

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Fuente: FAO

De 1990-92 a 1995-97 De 1995-97 a 2003-05 Efectos del aumento de los precios (2007)

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los precios de los productos alimenticios constituye un ejemplo de una crisis socioeconómica que puede agravar o causar situaciones de crisis alimentarias en muchos países.

29. Dada la incertidumbre del efecto del incremento de los precios de los alimentos en países, hogares e individuos de todo el mundo, la distinción entre países ya "en crisis" y aquellos en situación muy vulnerable a estas perturbaciones de los precios, o “en riesgo”, se ha difuminado un tanto. Los factores de riesgo principales que determinan la vulnerabilidad de un país al encarecimiento de los alimentos toman en consideración las causas estructurales que subyacen a la vulnerabilidad, como, por ejemplo, los niveles existentes de pobreza, hambre, desigualdad de ingresos o prevalencia de enfermedades. También se toman en consideración factores de vulnerabilidad actuales, como los cambios en la inflación de los alimentos a nivel nacional, y los factores que miden la dependencia que un país tiene de las importaciones de alimentos y combustibles. Entre otros factores adicionales, con una incidencia relativamente menor, se cuentan la susceptibilidad histórica a las catástrofes naturales y la eficacia relativa de las medidas normativas.

30. El encarecimiento de los alimentos ha añadido nuevas dimensiones a la vulnerabilidad. Aunque el aumento de los precios de los alimentos ha afectado a todos los países de diversas maneras, sus consecuencias han sido más graves en naciones donde los ingresos son bajos y muchas familias gastan en alimentos una parte elevada de sus limitados presupuestos. Muchos de estos países ya tienen tasas elevadas de subnutrición.

D. EFECTOS EN LOS HOGARES

31. El encarecimiento de los alimentos no afecta a todo el mundo de la misma forma. A corto plazo, las consecuencias del aumento de los precios de los alimentos se determina por la importancia relativa de los alimentos básicos en los ingresos en comparación con la importancia relativa de estos mismos productos en el consumo total. Se prevé que los hogares que no son compradores netos de alimentos se verán perjudicados por la subida de los precios de los alimentos, mientras que las familias vendedoras netas saldrán ganando. Una familia queda definida como compradora neta de alimentos cuando el valor de los alimentos básicos que produce es menor que el valor de los alimentos básicos que consume. Los hogares pobres tienden a ser compradores netos de alimentos, incluso en aquellas áreas rurales en las que la agricultura y la producción de alimentos básicos constituyen el principal medio de subsistencia. De acuerdo con los datos de la FAO relativos a nueve países en desarrollo6, por término medio, alrededor de las tres cuartas partes de los hogares rurales y el 97 % de los hogares urbanos son compradores netos de alimentos (Cuadro 1).

6 La base de datos de las Actividades generadoras de ingresos rurales se compone de un conjunto de datos de un Estudio sobre la Medición de las Condiciones de Vida, y otros multipurpose household surveys puestos a disposición por el Banco Mundial y otras instituciones nacionales e internacionales. Más información en: www.fao.org/es/ESA/riga/.

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32. Los compradores netos de alimentos son los que más tienen que perder con un aumento de los precios de los alimentos básicos. El alcance del efecto depende en parte de las pautas alimentarias. Los hogares que gastan una gran parte de sus ingresos en alimentos básicos comercializados en mercados internacionales (como por ejemplo, el trigo, el arroz y el maíz) padecerían un deterioro más acusado de su bienestar general. Así sucede en la mayoría de los hogares urbanos. La dimensión de este deterioro depende de la capacidad de una familia para cambiar el consumo optando por alimentos menos caros que normalmente no se comercializan en los mercados mundiales, como por ejemplo las raíces y los tubérculos. En cambio, las familias con tierras y las que obtienen parte de sus ingresos de la producción y venta de alimentos básicos que se comercializan internacionalmente pueden beneficiarse de un aumento de los precios mundiales. Lamentablemente, es probable que el aumento de los precios de los combustibles y los fertilizantes contrarreste parte de estas ganancias.

33. La Figura 8 muestra el efecto a corto plazo en el bienestar (medido como un porcentaje de los gastos familiares) de un aumento del 10 % en los precios de los alimentos básicos. En términos de pérdida de ingresos, los resultados muestran que los hogares más pobres resultan más perjudicados por el aumento de los precios de los alimentos, tanto en áreas urbanas como en áreas rurales. Las consecuencias son menores para los hogares de países en los que la dieta se compone en gran parte de alimentos básicos que no se comercializan internacionalmente. Por ejemplo, las familias de Ghana

CUADRO 1: Porcentaje de hogares compradores netos de alimentos

Todos los hogares Hogares pobres

Urbanos Rurales Todos Urbanos Rurales Todos

Bangladesh, 2000 95,9 72,0 76,8 95,5 83,4 84,2

Pakistán, 2001 97,9 78,5 84,1 96,4 83,1 85,4

Viet Nam, 1998 91,1 32,1 46,3 100,0 40,6 41,2

Guatemala, 2000 97,5 86,4 91,2 98,3 82,2 83,1

Ghana, 1998 92,0 72,0 79,3 * 69,1 *

Malawi, 2004 96,6 92,8 93,3 99,0 94,8 95,0

Nicaragua, 2001 97,9 78,5 90,4 93,8 73,0 79,0

Tayikistan, 2003 99,4 87,0 91,2 97,1 76,6 81,4

Albania, 2005 99,1 67,6 82,9 * * *

Promedio no ponderado

96,4 74,1 81,7 97,2 87,9 78,5

NOTA: Un hogar queda definido como comprador neto de alimentos cuando el valor de los alimentos básicos que produce es menor que el valor de los alimentos básicos que consume.

Fuentes: Datos de la FAO RIGA

-4 % -3 % -2 % -1 % 0 +1 % +2 %

20 % más rico de los hogares urbanos 20 % más pobre de los hogares urbanos

20 % más rico de los hogares rurales 20 % más pobre de los hogares rurales

FIGURA 8: Cambio en el bienestar de los hogares debido a un aumento del 10 % en los precios de los alimentos básicos

Fuente: Datos de los RIGA, FAO,

Bangladesh

Pakistán

Tayikistán

Albania

Guatemala

Nicaragua

Ghana

Malawi

Viet Nam

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están relativamente protegidas de las fluctuaciones de los precios internacionales de alimentos, ya que gran parte de su dieta se basa en alimentos básicos locales como la mandioca y el sorgo. En caso de que el precio de estos alimentos básicos locales también aumentase como consecuencia de un incremento de la demanda, el alza de los precios de los alimentos tendría unas consecuencias mucho más importantes. En el caso de Viet Nam, mejora el bienestar de la mayoría de las familias del medio rural y, en términos relativos, los mayores beneficios recaen sobre los más pobres.

34. El acceso a los principales recursos productivos, especialmente la tierra, constituye otro factor que incide en la intensidad con la que las familias quedan afectadas positiva o negativamente por el aumento de los precios de los alimentos. De todos los grupos de ingresos, los hogares sin tierras son, por término medio, los más afectados por el encarecimiento de los alimentos (Figura 9). En un país productor de excedentes de arroz como Viet Nam, donde el acceso a la tierra se rige por condiciones bastante igualitarias y se han obtenido avances impresionantes en la productividad de los pequeños agricultores, incluso los hogares rurales más pobres se benefician del aumento de los precios. En cambio, en Bangladesh, donde la distribución de la tierra no es equitativa y los hogares rurales tienen un acceso más limitado a la tierra, las consecuencias del encarecimiento de los precios son negativas para la mayoría de los hogares. El tamaño de las esferas en la Figura 9 representa la población de cada quintil de gastos.

FIGURA 9: Efecto para los hogares rurales de un aumento del 10 % en los precios de los alimentos básicos,

de acuerdo con la propiedad de la tierra (% de cambio en el bienestar)

35. Las estrategias en medios de subsistencia por parte de los hogares también constituyen un factor importante para determinar el efecto de un aumento de los precios de los alimentos en el bienestar familiar. Los hogares que se especializan en la agricultura (aquellos que obtienen más del 75 % de sus ingresos de las actividades agrícolas) podrán beneficiarse del encarecimiento de los precios, o por lo menos reducirán sus pérdidas, dependiendo de la dimensión de su producción de cultivos básicos. En algunos países como Bangladesh, Pakistán y Viet Nam, incluso los hogares más pobres que se especializan en la agricultura tienden a beneficiarse del encarecimiento de los alimentos. 36. El análisis empírico de la FAO demuestra que, en general, los hogares encabezados por mujeres sufren más por el aumento de los precios de los alimentos en términos de deterioro del consumo de alimentos, y tienden a beneficiarse menos de los beneficios potenciales de la producción de cultivos de alimentos básicos. Una importante excepción encontrada en los países analizados es el Pakistán urbano, donde los hogares encabezados por mujeres representan una proporción mayor entre los grupos con mayores ingresos (Figura 10). Entre las familias rurales, los hogares encabezados por mujeres se enfrentan a pérdidas de bienestar considerablemente mayores en todos los países. La explicación para estas diferencias en las consecuencias del

Bangladesh

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Quintiles de gasto

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aumento de los precio es que, en niveles de ingresos comparables, los hogares encabezados por mujeres tienden a gastar una mayor proporción de sus ingresos en alimentos que la que destinan los hogares encabezados por hombres, y por consiguiente, los primeros resultan más perjudicados por las consecuencias del encarecimiento de los alimentos en el consumo. Además, los hogares encabezados por mujeres se enfrentan a diversos obstáculos específicos de género, que limitan su capacidad de producir alimentos, y por consiguiente de beneficiarse de un aumento de los precios de los alimentos. Entre los obstáculos principales que han de afrontar destacan las diferencias en el acceso a los insumos y los servicios, especialmente la tierra y el crédito.

FIGURA 10: Efecto en los hogares encabezados por mujeres de un aumento del 10 % en los precios de los alimentos básicos, en comparación con los hogares encabezados por hombres

Nota: El gráfico muestra la diferencia de los cambios en el bienestar entre los HEM (hogares encabezados por mujeres) y los HEH (hogares encabezados por hombres). Fuente: FAO, datos de las actividades generadoras de ingresos rurales.

E. ESTRATEGIAS DE SUPERVIVENCIA DE LOS HOGARES PARA AFRONTAR LA SITUACIÓN Y EFECTOS NUTRICIONALES

37. El aumento de los precios de los alimentos (de productos comercializados internacionalmente) podría provocar un incremento de diversas formas de malnutrición, con resultados potencialmente negativos en el crecimiento infantil, medidos en términos de prevalencia del retraso del crecimiento, falta de peso y emaciación en niños menores de cinco años, así como un aumento de la prevalencia de un índice bajo de masa corporal entre los adultos y un aumento de los estados carenciales de micronutrientes debido a un descenso del consumo de alimentos ricos en micronutrientes. Cabe esperar que las consecuencias sean más intensas en países en los que la diversidad alimentaria ya es baja y la prevalencia de la inseguridad alimentaria era elevada antes del aumento de los precios de los alimentos.

38. Las estrategias de supervivencia que los hogares emplean para afrontar el encarecimiento de los alimentos tienen consecuencias para su estado nutricional. A corto plazo, los hogares pueden tener pocas opciones, si es que tienen alguna, para enfrentarse al aumento de los precios de los alimentos, excepto reducir el consumo diario de alimentos. A medio y largo plazo, los hogares pueden emplear diferentes estrategias para afrontar el descenso del poder adquisitivo causado por el aumento de los precios de los alimentos. En función de la gravedad, la frecuencia y

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Bangladesh Ghana Guatemala Malawi Nicaragua Pakistán Vietnam

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la duración de los incrementos de los precios de los alimentos, las estrategias de supervivencia de los hogares para afrontar la situación se basarán o bien en criterios alimentarios o bien en criterios no basados en alimentos, o en una combinación de ambos. Es importante destacar que la medida en que los hogares y los individuos resultan afectados depende en gran parte de su comportamiento de consumo y su nivel de renta antes de producirse la crisis de precios.

39. Entre las estrategias basadas en la alimentación, una pérdida repentina de poder adquisitivo debido al encarecimiento de los alimentos puede generar cambios en la cantidad, la calidad y/o la diversidad de los alimentos consumidos. Por ejemplo, un aumento del precio del arroz importado en África occidental podría obligar a los hogares a cambiar a un arroz de producción local más barato o a otros alimentos básicos amiláceos, como el sorgo y el mijo, de producción local. Los hogares de ingresos bajos, con pocas o ninguna alternativa para reducir la diversidad de sus dietas, responderán simplemente reduciendo las comidas diarias y rebajando los gastos no alimentarios. En los países en los que la gente tiene acceso a una dieta más diversificada, el problema nutricional asociado a una crisis de precios se centra en un aumento del riesgo de carencia de micronutrientes esenciales, como el hierro y la vitamina A, dado que los hogares se ven obligados a consumir una dieta menos diversificada. La consecuencia es que, aunque el encarecimiento de los alimentos pueda ser una crisis temporal, puede tener consecuencias duraderas en el crecimiento físico y mental si las estrategias de supervivencia adoptadas por los hogares causan reducciones en la cantidad y/o la calidad de las dietas en etapas importantes del crecimiento infantil o durante el embarazo.

40. Las estrategias de supervivencia que no se basan en la alimentación pueden consistir en una reducción en los gastos no alimentarios, además de buscar otras fuentes para aumentar los ingresos de la unidad familiar. La disminución de los gastos destinados a la sanidad, que a menudo ya son bajos, suponen un deterioro de las condiciones sanitarias y una reducción de la formación escolar para los niños, perjudicando sus oportunidades para obtener ingresos en el futuro. La participación en actividades adicionales que generen ingresos, especialmente por parte de las mujeres, puede provocar la pérdida de calidad de la atención doméstica del menor, con consecuencias todavía más graves para los niños.

FIGURA 11: Niños de 6 a 24 meses que reciben el número mínimo de grupos de alimentos7777 en el África subsahariana (en porcentaje)

7 El número mínimo de grupos de alimentos que se utiliza en esta publicación (tres para niños amamantados y en cuatro para niños no amamantados) se encuentra un proceso de revisión.

Fuente: USAID, 2006. Infant and Young, Child Feeding Update

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41. Las mujeres y los niños son especialmente vulnerables a los efectos nutricionales generados por el aumento de los precios de los alimentos, dado que son más propensos a sufrir estados carenciales de micronutrientes cuando se ven forzados a consumir dietas diarias menos diversificadas. La Figura 11 muestra el porcentaje de niños de 6 a 24 meses de edad en el África subsahariana que tienen una dieta adecuadamente diversificada. En países como el Níger y Togo, dicho porcentaje es sólo de un 10 %, aproximadamente. En Zambia, como consecuencia de un aumento de los precios del maíz provocado por la sequía, en 2001 aumentó la prevalencia del retraso del crecimiento de los niños rurales gestados durante el período del aumento de los precios8. Durante la sequía y la crisis financiera de 1997-98 en Indonesia, la respuesta de las madres de familias pobres, que redujeron su propia ingestión de energía alimentaria con el objetivo de alimentar mejor a sus hijos, provocó un aumento de la subnutrición materna.9 Las compras, por parte de los hogares, de alimentos más ricos en proteínas se redujeron para poder comprar el principal alimento básico (el arroz), provocando un aumento en la prevalencia de la anemia tanto en madres como en hijos. Los efectos fueron especialmente graves para los niños concebidos y destetados durante la crisis. Estos ejemplos demuestran los efectos a largo plazo del encarecimiento de los alimentos en el crecimiento y el desarrollo de los niños.

IV. LAS RESPUESTAS NORMATIVAS Y EL CAMINO A SEGUIR

A. ¿QUÉ SE ESTÁ HACIENDO?

42. El reciente aumento de los precios mundiales de los alimentos ha desencadenado una diversidad amplia de respuestas normativas en todo el mundo. Las medidas iniciales han intentado garantizar una oferta adecuada de alimentos, mantener los precios de consumo bajos y suministrar ayuda social a las personas que padecen más inseguridad alimentaria. Las medidas en materia de políticas han incluido una rebaja de los impuestos a la importación, y la imposición de restricciones a la exportación para mantener la disponibilidad de alimentos internos; la aplicación de controles sobre los precios, y subvenciones para mantener los alimentos en niveles asequibles; y la utilización de reservas para estabilizar la oferta y los precios. Menos énfasis se ha puesto, al menos inicialmente, en fomentar una respuesta de la oferta agrícola, aunque los gobiernos de algunos países en desarrollo han adoptado medidas para suministrar a los agricultores la ayuda necesaria para incrementar la producción agrícola.

43. Un estudio sobre las respuestas en materia de políticas en 77 países reveló que, en 2007 y a comienzos de 2008, alrededor de la mitad de los países redujeron los impuestos a la importación de cereales y más de la mitad aplicaron controles sobre los precios o subvenciones al consumo, en un intento de mantener los precios de los alimentos domésticos por debajo de los precios mundiales. Una cuarta parte de los gobiernos impuso algún tipo de restricción a las exportaciones, y aproximadamente el mismo número de ellos adoptó medidas para aumentar la oferta interna, utilizando las reservas de cereales comestibles. Sólo el 16 % de los países objeto del estudio no había empleado respuesta normativa alguna para mitigar el efecto del aumento de los precios de los alimentos (Figura 12).

44. Las consecuencias, la eficacia y la sostenibilidad de algunas medidas normativas no siempre resultan claras. Algunas de las intervenciones tienden a perjudicar a productores y socios comerciales, y pueden contribuir realmente a la volatilidad de los precios mundiales. La experiencia demuestra que los controles sobre precios raramente son eficaces para contener

8 Gitau R, Makasa M, Kasonka L, Sinkala M, Chintu C, Tomkins A, Filtau S. Maternal micronutrient status and decreased growth of Zambian infants born during and after the maize price increases resulting from the southern African drought of 2001-2. Public Health Nutrition 2005; 8: 837-843. 9 S.A. Block, L. Kiess, P. Webb, S. Kosen, R. Moench-Pfanner, M.W. Bloem y C.P. Timmer. 2004. Macro shocks and

micro outcomes: child nutrition during Indonesia’s crisis. Econ Hum Biol. 2004 Mar; 2(1):21-44.

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durante mucho tiempo los precios, imponen una pesada carga fiscal a los gobiernos y desalientan las respuestas de la oferta por parte de los agricultores.

FIGURA 12: Medidas normativas para abordar el encarecimiento de los alimentos

Fuente: Datos basados en información previa recopilada por el personal regional del Banco Mundial y corregida para reflejar la información adicional recogida por el personal nacional de la FAO (abril de 2008).

B. EL CAMINO A SEGUIR: UN ENFOQUE DE DOBLE COMPONENTE PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y LA REDUCCIÓN DE LA

POBREZA

45. El drástico aumento de los precios de los alimentos provocó unas respuestas normativas iniciales destinadas a mejorar la oferta local de alimentos y aliviar las consecuencias inmediatas en los consumidores. Sin embargo, para afrontar los desafíos a corto y largo plazo planteados por el aumento de los precios de los alimentos y aprovechar las oportunidades generadas se necesitan políticas y medidas coherentes, tanto por parte de los gobiernos nacionales como de la comunidad internacional.

46. La FAO, el FIDA y el PMA se han decantado por un enfoque de doble componente como marco estratégico global para luchar contra el hambre. Este marco incluye medidas a corto y largo plazo, de igual importancia y mutuamente complementarias, y es muy pertinente en el contexto actual del encarecimiento de los alimentos. Uno de los componentes pretende promover la respuesta del lado de la oferta por parte del sector agrícola, especialmente de los pequeños agricultores, y el desarrollo de las áreas rurales a través de incentivos e inversiones adecuados en bienes públicos. El objetivo es aumentar el suministro de alimentos y mejorar la capacidad de generación de ingresos por parte de la agricultura y la economía rural, como medio para fomentar el desarrollo rural en su conjunto. Para que las políticas reduzcan la pobreza de forma considerable, es fundamental centrar la atención principal en la capacidad productiva de los pequeños agricultores. El otro componente pretende asegurar el acceso inmediato a los alimentos para las personas pobres y vulnerables, tanto en áreas rurales como urbanas, a través de redes de seguridad y medidas de protección social.

El fomento de la agricultura en pequeña escala para la reducción de la pobreza

47. Los precios elevados de los alimentos y los incentivos que generan pueden ser aprovechados para reactivar el crecimiento agrícola en los países en desarrollo. Este aspecto es esencial no sólo para afrontar la crisis actual, sino también para responder al aumento de la demanda de alimentos, piensos y biocombustibles y para evitar crisis parecidas en el futuro. Esto

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supondrá otorgar la capacidad a los pequeños agricultores, muchos de los cuales padecen inseguridad alimentaria, para aumentar la producción agrícola. La Figura 13 muestra el enorme potencial para el aumento del rendimiento en el África subsahariana. Convertir el crecimiento agrícola en un motor para la reducción de la pobreza requiere asegurar la aplicación de mecanismos que actúen como incentivos así como abordar los obstáculos estructurales a los que se enfrenta la agricultura. Esto exige una ampliación de las inversiones públicas en la construcción de dotaciones de recursos para los pequeños agricultores, incluyendo su acceso a infraestructuras, tecnologías y crédito, facilitando su acceso a los mercados y mejorando su capacidad para gestionar riesgos.

48. Normalmente, cabría esperar que un aumento de los precios de los alimentos actuase como un incentivo para la producción. Sin embargo, desde enero de 2007 hasta abril de 2008, los precios de los insumos (fertilizantes y petróleo) crecieron de forma más rápida que los precios de los alimentos, contrarrestando así el incentivo para la producción generado por el encarecimiento de los alimentos. Los pequeños agricultores que son compradores netos de alimentos pueden resultar especialmente perjudicados, ya que el aumento de los precios de los alimentos también reduce sus fondos disponibles para comprar fertilizantes. Muchos países pobres de África pueden experimentar una reducción en el uso de fertilizantes a corto plazo que amenaza incluso los niveles actuales de producción, que ya de por sí son muy bajos. Las subvenciones a los fertilizantes pueden estar justificadas en los lugares donde existe una perspectiva clara de aumentar de forma considerable la productividad (véase la Figura 13); donde, además, los subsidios supongan una forma más barata de transferencia de ingresos que otras alternativas. Deberían diseñarse y orientarse a los beneficiarios de una manera que no perjudique los mecanismos del mercado. Los “subsidios inteligentes con respecto al mercado” incluyen el uso de cupones canjeables a través de comerciantes, paquetes de prueba para incentivar la demanda y garantías de crédito para animar a los importadores a ofrecer crédito a sus distribuidores.

FIGURA 13: Oportunidades para aumentar los rendimientos del maíz en el África subsahariana

49. La dotación de recursos es importante en la configuración de las estrategias de medios de subsistencia. El acceso a infraestructuras y capital físico, y su utilización varían considerablemente tanto dentro de los mismos países como entre ellos. Los pequeños propietarios de tierras emplean prácticas menos intensivas en capital. Esto se debe en parte a su acceso limitado a recursos como la tierra, el crédito o las tecnologías (Figura 14), insumos, así como bienes públicos, incluyendo carreteras, servicios sociales y transporte. Los recursos de los hogares (recursos naturales, financieros, físicos, sociales y humanos) son esenciales para las actividades productivas, la gestión del riesgo y el enfrentamiento a las crisis. En el contexto del aumento de los precios de los alimentos, el acceso a los recursos, especialmente entre los pequeños

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Rendimiento medio en demostraciones en las explotaciones agrícolas

Fuente: Informe sobre el desarrollo mundial 2008, Banco Mundiall

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agricultores, determinará en gran parte quiénes son los ganadores y los perdedores de la crisis de precios entre los hogares agrícolas.

FIGURA 14: Porcentaje de hogares agrícolas que usan mecanización, por pequeños y grandes agricultores

50. El acceso a mercados en funcionamiento para productos básicos y otros productos es un requisito imprescindible para el desarrollo agrícola y la mejora de la productividad. La participación de los pequeños agricultores en muchos países en desarrollo frecuentemente queda limitada por una falta de acceso a información sobre el mercado, unas normas y clasificaciones de productos aplicadas de forma inadecuada y deficiente, la escasa organización de los agricultores para comercializar sus productos en grandes cantidades, así como los problemas en las infraestructuras (Figura 15) y el transporte. El índice en la Figura 15 combina variables de los datos del estudio que indican el acceso al transporte, los mercados, las carreteras, la educación y la sanidad. Los mayores valores del índice indican niveles más grandes de acceso a estos servicios. En todos los países, los agricultores más ricos tienen mucho mejor acceso a estos servicios.

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Agricultores en pequeña escala Agricultores a gran escala

Fuente: FAO, RIGA data

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FIGURA 15: Acceso a las infraestructuras de transporte y servicios sociales para los hogares más ricos y más pobres

51. Las barreras comerciales representan un impedimento adicional para acceder a los mercados internacionales. Las políticas que mejoran el acceso a los mercados y reducen los costos de transacción pueden animar a los pequeños agricultores a producir más para el mercado.

52. La producción agrícola es por naturaleza una actividad de alto riesgo, aunque en los últimos años se ha experimentado un aumento tanto en el nivel como en la variabilidad de los precios de los alimentos en los mercados mundiales. Además de la volatilidad de los precios, los pequeños agricultores – y de hecho la mayoría de agricultores carecen de acceso al seguro de cosechas o del ganado y otros instrumentos de reducción del riesgo para afrontar la variabilidad de la producción. La falta de un seguro lleva a los agricultores a adoptar estrategias de producción de mayor aversión al riesgo o a diversificar las actividades económicas fuera de la agricultura. Este obstáculo limita la intensificación de la producción agrícola o la adopción de unas tecnologías agrícolas más modernas.

La garantía del acceso a los alimentos por parte de la población pobre y vulnerable

53. Las personas más vulnerables a las crisis de los precios de los alimentos necesitan una protección inmediata frente a la pérdida de poder adquisitivo causada por el encarecimiento de los alimentos. Esta protección no sólo evitará muertes, sino que puede fortalecer los medios de subsistencia y fomentar el desarrollo a más largo plazo. Las redes de seguridad y las medidas de protección social pueden prevenir y reducir la malnutrición con consecuencias permanentes. Unos medios de subsistencia más seguros impiden la venta de recursos de subsistencia en condiciones desfavorables, permiten las inversiones en educación y salud, y contribuyen a que los hogares eviten caer en las trampas de la pobreza.

54. El término “red de seguridad” designa diversos tipos de programas destinados a la asistencia de grupos de población vulnerables, como por ejemplo programas de distribución de alimentos, sistemas de transferencia de efectivo, diversos programas de alimentación y sistemas de empleo. Los sistemas de redes de seguridad tienen que estar adaptados a la situación concreta, y centrar su atención a las necesidades de los consumidores pobres.

55. Muchos países disponen de uno o más programas de redes de seguridad con diferentes grados de cobertura. Sin embargo, en el contexto del presente aumento de los precios de los alimentos, uno de los problemas detectados ha sido el hecho de que, a causa de los costos

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Hogares más pobres Hogares más ricos

Fuente: FAO, datos de las acividdes generadoras de ingresos rurares

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presupuestarios y la complejidad administrativa no todos los países disponen de programas de redes de seguridad en funcionamiento.

56. Las transferencias de efectivo y de alimentos pueden desempeñar una función fundamental en el mantenimiento del consumo dietético de los hogares por encima de un umbral crítico mínimo, evitando al mismo tiempo que estos hogares inicien estrategias de supervivencia perjudiciales (por ejemplo, reduciendo comidas; vendiendo recursos productivos; forzando el absentismo escolar de los menores) para atender las necesidades alimentarias inmediatas a expensas de socavar la sostenibilidad de sus medios de subsistencia a largo plazo. Dada la importancia de los medios de subsistencia para la población rural pobre, especialmente en el contexto del encarecimiento de los alimentos, las redes de seguridad para mejorar la productividad también pueden desempeñar una función importante. En países como Malawi y Etiopía, los instrumentos de políticas agrícolas tradicionales, incluyendo las subvenciones a los insumos y los métodos innovadores para asegurar los cultivos, se han convertido en parte de la protección social. A corto plazo, la respuesta de la oferta por parte de los pequeños agricultores a los incentivos generados por el aumento de los precios puede quedar limitada por la falta de acceso a los insumos esenciales, como por ejemplo semillas y fertilizantes. En estos casos, las medidas de protección social, incluyendo la distribución de semillas y fertilizantes, ya sea de forma directa o a través de un sistema de cupones y “subsidios inteligentes”, pueden ser una respuesta adecuada. Si se aplican de forma eficaz, este tipo de programas pueden aumentar los ingresos de pequeños productores y reducir los aumentos de precios de los mercados locales, contribuyendo además a la mejora del estado nutricional de las familias compradoras netas de alimentos.

C. MEDIDAS Y RESPONSABILIDADES INTERNACIONALES PARA

COMBATIR EL HAMBRE Y REDUCIR LA INSEGURIDAD

ALIMENTARIA

57. El aumento de los precios de los alimentos ha provocado una preocupación en todo el mundo por las amenazas a la seguridad alimentaria mundial, especialmente para los millones de personas en todo el mundo en situación de máxima vulnerabilidad. Se reconoció que una crisis de esta naturaleza y magnitud necesita una respuesta global que sea amplia, coherente y coordinada, para generar resultados importantes en el período de tiempo más breve posible.

58. En diciembre de 2007, la FAO respondió a la crisis alimentaria emergente mediante la puesta en marcha de la Iniciativa sobre el aumento de los precios de los alimentos (IAPA)10, con el objetivo inmediato de incrementar rápidamente la producción de alimentos durante las campañas agrícolas de 2008 y 2009, ayudando a los pequeños agricultores en el acceso directo a los insumos. Las IAPA pretende ayudar a los gobiernos en la formulación de planes de acción específicos de cada país para intervenciones de seguridad alimentaria que deben ejecutarse juntamente con el enfoque de doble componente: aumentando la producción alimentaria, garantizando al mismo tiempo el acceso a los alimentos para los grupos de población más vulnerables afectados por el aumento y la mayor volatilidad de los precios de los alimentos. El programa de la IAPA ha generado una colaboración intensa con el Banco Mundial, el FIDA, el PMA y otros asociados en el ámbito del desarrollo a partir de la complementariedad y las sinergias entre las partes, para responder de forma eficiente y eficaz tanto a las consecuencias del aumento de los precios en la seguridad alimentaria a nivel nacional como a las correspondientes necesidades de inversión a más largo plazo.

59. En abril de 2008, el Secretario General de las Naciones Unidas creó un Grupo de Acción de Alto Nivel sobre la Crisis de la Seguridad Alimentaria Mundial bajo su presidencia. El Grupo de Acción reúne a las partes pertinentes de la Secretaría de las Naciones Unidas, organismos,

10 Para más información sobre la IAPA de la FAO, consulte: http://www.fao.org/worldfoodsituation/wfs-home/es/.

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fondos y programas especializados de las Naciones Unidas e instituciones de Bretton Woods. El Grupo de Acción ha elaborado un Marco Integral de Acción para orientar a los agentes mundiales y locales, tanto instituciones y gobiernos, y pretende catalizar medidas urgentes e inmediatas. El Marco Integral de Acción identifica medidas prioritarias para mejorar la seguridad alimentaria mundial y continuar reduciendo la pobreza en el contexto de la actual de la crisis de precios de los alimentos. Según el enfoque de doble componente, un conjunto de medidas trata de satisfacer las

necesidades inmediatas de las poblaciones expuestas a inseguridad alimentaria, mientras que el segundo conjunto de medidas pretende reforzar la resistencia y contribuir a la seguridad

alimentaria y nutricional a más largo plazo. Ambos requieren atención urgente.

60. Del 3 al 5 de junio de 2008, representantes de 180 países y la Unión Europea, incluyendo muchos Jefes de Estado y de Gobierno, se reunieron en Roma en una Conferencia de Alto Nivel sobre la Seguridad Alimentaria Mundial para expresar su convencimiento “de que la comunidad internacional debe tomar medidas urgentes y coordinadas a fin de combatir la repercusión negativa del aumento de los precios de los alimentos sobre los países y las poblaciones más vulnerables del mundo”. Los asistentes a la Conferencia reiteraron que las elevadas cifras de crecimiento de la población subnutrida en el mundo eran inaceptables.

61. La Conferencia de Alto Nivel reiteró la necesidad de un enfoque de doble componente, tal como se proponía en el Marco Integral de Acción. De manera concreta, esto incluye medidas inmediatas y a corto, medio y largo plazo:

De forma inmediata y a corto plazo • Responder de forma urgente a las peticiones de asistencia para afrontar situaciones

de emergencia que afectan al hambre y la malnutrición a través de programas ampliados de socorro y redes de seguridad.

• Proporcionar apoyo presupuestario y/o a la balanza de pagos, revisar el servicio de la deuda y simplificar los procedimientos de idoneidad de los mecanismos financieros existentes a fin de apoyar la agricultura y el medio ambiente.

• Aumentar el acceso a las semillas, los fertilizantes, los piensos, la asistencia técnica y otros insumos.

• Mejorar las infraestructuras de los mercados. • Asegurar que las políticas de comercio alimentario y agrícola, y de comercio en

general contribuyan a fomentar la seguridad alimentaria para todos a través de la conclusión urgente y con éxito de la Ronda de Doha de negociaciones comerciales y el empleo mínimo de medidas restrictivas que puedan incrementar la volatilidad de los precios internacionales.

A medio y largo plazo

• Mantener la biodiversidad y aumentar la resistencia de los sistemas de producción alimentarios ante los desafíos planteados por el cambio climático.

• Intensificar las inversiones en ciencia y tecnología para la alimentación y la agricultura, y la cooperación en la investigación, el desarrollo, la aplicación, la transferencia y la difusión de mejores tecnologías y planteamientos sobre las políticas.

• Establecer unos entornos de gobernanza y de políticas que faciliten la inversión en tecnologías agrícolas mejoradas.

• Continuar sus esfuerzos por liberalizar el comercio agrícola internacional reduciendo las barreras comerciales y las políticas que distorsionan los mercados.

• Afrontar los desafíos y las oportunidades que plantean los biocombustibles, teniendo en consideración las necesidades mundiales en materia de seguridad alimentaria, energía y desarrollo sostenible.

62. En julio de 2008, en la cumbre del G8 en Japón, los líderes de las naciones más industrializadas del mundo expresaron su profunda preocupación ante el hecho de que “el considerable aumento de los precios mundiales de los alimentos, acompañado de problemas de

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21

disponibilidad en algunos países en desarrollo, está amenazando la seguridad alimentaria mundial”. Las preocupaciones en torno al aumento de los precios de los alimentos ocuparon el lugar prioritario de su programa.

63. Tal como se ha expuesto más arriba, la resolución de los líderes para abordar, como prioridad de primer orden, las preocupaciones relativas a la seguridad alimentaria mundial demuestran una voluntad política creciente para invertir la inquietante tendencia del hambre en el mundo. Además, se han adoptado compromisos importantes con el fin de aumentar la ayuda financiera a los países en desarrollo para abordar los efectos y las amenazas que supone para la seguridad alimentaria el incremento de los precios de los alimentos. No obstante, a menos que esta voluntad política y los compromisos de los donantes se conviertan en medidas urgentes y reales para afrontar las necesidades de desarrollo tanto a corto como largo plazo, más millones de personas caerán en un estado de mayor pobreza y hambre crónica.