Desarrollo sustentable: Propuesta ...

31TEMAS

Desarrollo sustentable:Desarrollo sustentable:Desarrollo sustentable:Desarrollo sustentable:Desarrollo sustentable:Propuesta alternativaPropuesta alternativaPropuesta alternativaPropuesta alternativaPropuesta alternativao retrica neoliberal?o retrica neoliberal?o retrica neoliberal?o retrica neoliberal?o retrica neoliberal?

Ensayos

* Investigador de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) consede en Brasil.

Roberto P. Guimares*

Resumen AbstractLa sociedad global de fines de siglo se

ve enfrentada al agotamiento de un estilode desarrollo que se ha revelado ecolgica-mente depredador, socialmente perverso ypolticamente injusto. Cerca del 90 por cien-to del patrimonio biogentico de la humani-dad se encuentra en los bosques tropicalesdel Sur, sometidos a una explotacin irra-cional sin precedentes, provocada en bue-na medida por la accin de intereseseconmicos y comerciales del Norte. Las doscausas bsicas de la crisis ambiental son lapobreza y el mal uso de la riqueza: los po-bres del mundo son compelidos a destruiren el corto plazo precisamente los recur-sos en que se basan sus perspectivas desubsistencia en el largo plazo, mientras laminora rica provoca demandas en la basede recursos que a la larga son insustenta-bles, transfiriendo los costos una vez ms alos pobres. Lo anterior plantea la necesidadde sustituir enfoques ingenuos, exclusiva-mente "conservacionistas", acerca de la sus-tentabilidad del desarrollo, por elreconocimiento de que los problemas ecol-gicos y ambientales revelan disfunciones decarcter social, poltico y econmico. Lapropuesta de desarrollo sustentable parasuperar la crisis del actual estilo de desa-rrollo requiere de la comprensin adecuadadel proceso social que la ha detonado. Ya eshora de que las instituciones sociales y po-lticas preparen el camino en direccin alfuturo para que nuestras sociedades pue-dan aprender a hacer frente, de modo sus-tentable, a la mala distribucin de losrecursos y a la vulnerabilidad del ecosiste-ma. Se requiere de un estilo de desarrolloque preserve los recursos naturales, quedistribuya equitativamente la riqueza gene-rada y que sea polticamente viable y justo.

As we approach the end of this cen-tury global society is faced with a rundowm model of developement which hasproven to be ecologically devastating, so-cially perverse and politically unjust. Al-most 90% of our human biogeneticheritage is located in tropical forests in thesouthern hemisphere; these have under-gone unsurpassed levels of irrational ex-ploitation caused to a great degree by theeconomic and commercial interests of thosein the northern hemisphere. The two ba-sic causes of the environmental crisisare poverty and the abuse of wealth: theworld s poor are compelled to destroythe very resources on which they dependfor their long term subsistence; in themeantime a rich minority makes demandson resources which in the long term areunsustainable, and once more pass on thecost to the poor. Hence it is necessary tomove away from exclusively conservation-ist and naive approaches about the sustain-ability of development and begin torecognise that ecological and environmen-tal problems reflect social, political and eco-nomic disfunctioning: The proposal of asustainable development as a way of over-coming the crisis in the present model ofdevelopment must be based on an adequateunderstanding of the social process thatbrought this crisis about. Social and polit-ical institutions should now prepare theway towards a future in which societiescan learn to face in a sustainable way thebad distribution of resources and the vul-nerability of the ecosystem. What is re-quired is a style of development whichpreserves natural resources, equally dis-tributes the wealth generated, and is po-litically viable and just.

I . La insustentabilidaddel actual estilo de desarrollo

Las reiteradas y cada vez ms agudas manifestacio-

nes de la precariedad en que se encuentran los sistemas

naturales que permiten la vida en el planeta, han dado

lugar a la percepcin de que la humanidad atraviesa una

crisis (econmica, sociopoltica, institucional, ambiental)

La rhtorique noliberale de la fin dusicle doit faire face a l puisement d unstyle de dveloppment qui est apparu comocologiquement dprdateur, socialmenteperverse et politiquement injust. Prs du90% du patrimoine biogntique del humanit se trouve dans les forts tro-picales du Sud, objet d une exploitationirrationelle sans prcdents, provoque,dans une bonne mesure, par l action desinterts conomiques et commerciels duNord. Les deux causes fondementales dela crise sont: que les pauvres du mondesont pousss detruir dans la court ter-me, les resources ou se fondent leur pers-pectives de survivance long terme. Tandisque la minorit riche provoque une de-mande de resources qui la longue n estpas sustentable, et l on transfre une foisde plus les couts aux pauvres. Ce quenous venons de dire pose la necessit deremplacer les points de vue ingenus, ex-clusivement conservationists, l gardde la sustentabilit du dveloppement, parla reconnaissance de que le dveloppementexige la correcte comprhension du pro-cs social qui la dechain. Il est dj tempsque les institutions sociales et politiquespreparent la route vers le futur, pour quenos societs puissent apprendre resou-dre d une facon sustentable, la mauvaisedistribution des resources et la vulnera-bilit des ecosystmes. On a besoin d unstyle de dveloppement que prserve lesresources naturels, que distribue equita-tivement la richesse produite et que soitpolitiquement viable et juste.

Abstrait

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cuyos efectos transcienden las fronteras nacionales per-

cepcin sta que se ha visto reforzada a travs de la Con-

ferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y

Desarrollo (Ro 92). Corresponde pues afirmar que la so-

ciedad global de fines de siglo se ve enfrentada, no a una

nueva crisis de las tantas que la han caracterizado, sino

que al agotamiento de un estilo de desarrollo que se ha

revelado ecolgicamente depredador, socialmente perver-

so y polticamente injusto, tanto nacional como interna-

cionalmente (Guimares 1991a).

La crisis que subyace a dicho agotamiento se ha visto

proyectada, por una parte, en el mbito ecolgico (i.e.,

el empobrecimiento progresivo del patrimonio natural del

planeta) y ambiental (i.e., el debilitamiento de la capaci-

dad de recuperacin de los ecosistemas). Pero sta reve-

la tambin su carcter ecopoltico (i.e., poltico-institucional),

directamente relacionado con los sistemas institucionales

y de poder que regulan la propiedad, distribucin y uso

de los recursos naturales. Las situaciones de escasez ab-

soluta de recursos naturales y de depsitos para almace-

nar los desechos de la sociedad industrial, cuyas

manifestaciones han sido tradicionalmente descalificadas

como "neo-malthusianismo" equivocado, se ven ahora

agravadas por situaciones de profunda escasez relativa,

es decir, por patrones insustentables de consumo o por

inequidades en el acceso a los recursos. Por ltimo, la

necesidad de transitar hacia un estilo de desarrollo sus-

tentable implica un cambio en el propio modelo de pro-

duccin hoy dominante, particularmente en lo que se

refiere al patrn de articulacin sociedad-naturaleza.

En efecto, las propuestas hacia la sustentabilidad po-

nen en tela de juicio un estilo de desarrollo internaciona-

lizado, lo cual ha sido determinado por la tendencia

homogenizadora de la economa mundial, sobre la base

de la adaptacin del modelo tecnolgico e institucional de

las empresas transnacionales, y cuyas expresiones ms

sobresalientes lo constituyen los procesos de moderniza-

cin de la agricultura, de urbanizacin, de apropiacin

extensiva del stock de recursos naturales, y de utilizacin

de fuentes no renovables de energa. Para caracterizar,

empero, la propuesta de desarrollo sustentable como una

respuesta alternativa a la crisis del estilo actual habra que

partir por la comprensin adecuada del proceso social

que la ha detonado; y las posibles soluciones va desa-

rrollo sustentable habr que buscarlas en el propio siste-

ma social, y no sobre la base de alguna magia

tecnolgica (el technological fix tan caro a los desarrollis-

tas). Al fin y al cabo, lo que creemos son nada ms que

las consecuencias ambientales de la forma como los se-

res humanos utilizan los recursos del planeta son, en ver-

dad, predeterminadas por el patrn de relaciones entre

los propios seres humanos.

1. Cambios en la agendaglobal sobre la crisis del desarrollo

La comprensin actual de la crisis responde a la pro-

pia evolucin del debate internacional. El nfasis en la

Conferencia de Estocolmo (1972) estaba puesto en los

aspectos tcnicos de la contaminacin provocada por la

industrializacin, el crecimiento poblacional y la urbani-

zacin, todo lo cual imprima un carcter ntidamente pri-

mermundista a la reunin. Como lo resumi un

representante de la India en una reunin pre-Estocolmo:

"los ricos se preocupan del humo que sale de sus autos;

a nosotros nos preocupa el hambre" (citado en Enloe,

1975: 132-33). En cambio, la percepcin dominante en

las etapas previas y durante la Conferencia de Ro fue la

de que los problemas del medio ambiente ya no pueden

ser disociados de los problemas del desarrollo. La Comi-

sin Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, presi-

dida por la Primera Ministra de Noruega, Gro Brundtland,

y cuyo informe fue publicado en 1987, revela muy bien

la nueva perspectiva. Haciendo eco a lo que fue en su

tiempo una postura claramente identificada con los inte-

reses de los pases subdesarrollados del sur, la Comisin

se centr en los estilos de desarrollo y sus repercusiones

para el funcionamiento de los sistemas naturales, subra-

yando que los problemas del medio ambiente, y por ende

las posibilidades de que se materialice un estilo de desa-

rrollo sustentable, se encuentran directamente relaciona-

dos con los problemas de la pobreza, de la satisfaccin

de las necesidades bsicas de alimentacin, salud y vi-

vienda, de una nueva matriz energtica que privilegie las

Desarrollo sustentable: Propuesta ...

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Tal como se ha sealado anteriormente, la agudiza-

cin y la globalizacin de la crisis conlleva la idea de

que estamos todos, Occidente y Oriente, Norte y Sur,

en un mismo barco, tal como lo sugera el propio ttulo

del informe preparado para la Conferencia de Estocol-

mo: Una Sola Tierra (Word 1972). Un enfoque socio-

poltico, impone precisar, veinte aos ms tarde, las

distintas ubicaciones de los pases en esa llamada "nave

Tierra". De hecho, menos de una quinta parte de la po-

blacin del planeta, habitantes del Norte, ocupan la pri-

mera clase de la nave, consumiendo cerca del 80 por

ciento de las reservas disponibles para el viaje y pro-

duciendo el 75 por ciento de las emisiones ms dai-

nas al ambiente global. El restante 80 por ciento de los

pasajeros, en su mayora provenientes del Sur, viajan

en los compartimentos de carga. Ms de un tercio de

stos sufren hambre o desnutricin, y tres cuartos no

tienen acceso adecuado al agua y condiciones de vida

dignas. Cada pasajero de la primera clase produce un

impacto en las reservas de la nave 25 veces ms ele-

vado que los que ocupan la bodega. Estos, a su vez,

con escasas posibilidades de ser ascendidos a las cla-

ses superiores, empiezan a preguntarse por qu tienen

que viajar en la bodega, lo cual hace temer la ocurrencia

de rebrotes de insatisfaccin que podrn poner en riesgo

la estabilidad de los sistemas de sustento de la nave.

2. La especificidadde la crisis en Amrica Latina

El alern Norte-Sur de la nave Tierra materializa pues

la metfora. Si bien es cierto que estamos todos en un

mismo barco, y el mismo ya ha dado suficientes seales

de que hace agua por todas partes, algunos de nosotros

ocupamos posiciones dramticamente distintas en l. En

las ltimas dcadas no slo ha aumentado la brecha eco-

nmica entre el Norte y el Sur. La brecha ambiental se ha

incrementado en la misma magnitud, y los del Sur se en-

cuentran sin duda en la punta ms dbil, sufriendo los

impactos del deterioro global (Guimares 1991b).

Tmese, por ejemplo, el deterioro progresivo de la

base biogentica de las actividades humanas, con impactos

fuentes renovables, y del proceso de innovacin tecnol-

gica. En respuesta a una solicitud de la Comisin Brundt-

land se cre en octubre de 1989 la Comisin

Latinoamericana de Desarrollo y Medio Ambiente, cuyo

informe, dado a conocer a fines de 1990, hizo hincapi

en los vnculos entre riqueza, pobreza, poblacin y me-

dio ambiente. Por ltimo, el documento preparado por la

CEPAL para la Reunin Regional sobre Medio Ambiente

y Desarrollo, llevada a cabo en 1991 en Mxico y pre-

paratoria para la Conferencia de Ro, sigui tambin

la misma huella de sus precursores, enfatizando empe-

ro la necesidad de armonizar los desafos de tornar las

economas latinoamericanas ms competitivas, promover

mayor equidad social y permitir la preservacin de la ca-

lidad ambiental y del patrimonio natural de la regin.

La evolucin de la agenda global sobre los problemas

del medio ambiente parecen pues afianzar la legitimidad

de las propuestas de desarrollo sustentable. S Estocolmo

72 buscaba encontrar soluciones tcnicas para los pro-

blemas de contaminacin, Ro 92 tuvo por objeto exami-

nar estrategias de desarrollo a travs de "acuerdos

especficos y compromisos de los gobiernos y de las or-

ganizaciones intergubernamentales, con identificacin de

plazos y recursos financieros para implementar dichas es-

trategias". La propia Resolucin 44/228, que convoc la

conferencia, afirma con claridad que "pobreza y deterio-

ro ambiental se encuentran ntimamente relacionados", y

que la proteccin del medio ambiente no puede ser ais-

lada de ese contexto. Aade tambin, que la mayora de

los problemas de contaminacin son provocados por los

pases desarrollados, cabiendo a stos "la responsabilidad

principal en combatirla"; y que el desarrollo sustentable

"requiere de cambios en los patrones de produccin y de

consumo, particularmente en los pases industrializados".

Es a partir de este entendimiento especfico de la crisis

del desarrollo, en que los problemas globales del dete-

rioro ambiental y del agotamiento del stock de recursos

naturales constituyen nada menos que las manifestacio-

nes ms evidentes del agotamiento del estilo internacio-

nalizado vigente en la postguerra, que conviene retener

la especificidad de la realidad ambiental en los pases sub-

desarrollados del sur, particularmente en Amrica Latina.

Ensayos

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de todo tipo para la manutencin de la diversidad en el

sistema ecosocial. Se estima que entre un 15 y un 20

por ciento de todas las especies animales y vegetales po-

dran desaparecer en la vuelta del siglo. Ahora bien, cerca

del 90 por ciento del patrimonio biogentico de la hu-

manidad se encuentra en los bosques tropicales del Sur,

sometidos a una explotacin irracional sin precedentes,

provocada en buena medida por la accin de intereses

econmicos y comerciales del Norte. Por otro lado, in-

formes recientes dan cuenta que en los ltimos 25 aos

se ha reducido en un 10 por ciento la concentracin de

ozono en la estratosfera, en la Antrtica esta reduccin

habra alcanzado un alarmante 70 por ciento, con gra-

ves consecuencias para la salud humana y animal en pa-

ses como Argentina, Chile y Brasil. Lo mismo se aplica a

las consecuencias del efecto invernadero para la regin,

segn previsiones recientes del Grupo intergubernamen-

tal sobre Cambio Climtico (CEPAL, 1993b). Mientras se

espera una elevacin de 1 a 3 grados Celsius en las tem-

peraturas promedio del planeta hasta el ao 2050, en

Amrica Latina las temperaturas observadas en los me-

ses de diciembre a febrero podran elevarse desde 20

en la Amazona hasta 80 en el Cono Sur. En contraste

con el avance de los desiertos en el planeta, con una pr-

dida anual de 60 millones de hectreas (equivalente al

rea total de Paraguay y de Uruguay), en nuestra regin

se ha podido determinar que el 51 por ciento de la su-

perficie de Mxico y el 35 por ciento de la de Uruguay

se encuentran total o significativamente erosionadas; y en

la Cuenca del Plata el 60 por ciento de la provincia de

Entre Ros (Argentina) sufre de erosin grave o modera-

da (CEPAL y PNUMA, 1990). En Brasil, adems del Nor-

deste, las tierras ms frtiles del Sur del pas se encuentran

gravemente amenazadas. En Paran, el 20 por ciento de

las tierras cultivables se ha vuelto improductivo y con riesgo

de desertificacin, mientras "El Desierto de los Pampas",

en Ro Grande do Sul, ya cubre 5.000 hectreas.

Considrense, finalmente, los problemas ambientales

asociados a la urbanizacin. S en 1980 veintids ciuda-

des del Sur tenan una poblacin superior a los 4 millo-

nes de habitantes, en el ao 2000 debern sumar 60.

En cambio, en el mundo desarrollado, stas se incremen-

tarn de 16 a 25. Diez de las doce ciudades ms pobla-

das del mundo en el ao 2000 (sobre 13 millones de

habitantes) estarn ubicadas en pases del Sur, la mitad

en Amrica Latina, con Mxico y So Paulo ocupando los

dos primeros lugares. Para ese entonces, cerca del 40

por ciento de la poblacin regional estar viviendo en ciu-

dades con ms de 1 milln de habitantes. Tomndose en

cuenta que el 60 por ciento de la poblacin urbana de

Amrica Latina no tiene acceso a sistemas de alcantari-

llado, y ms del 90 por ciento de las aguas residuales se

descargan, sin ningn tratamiento, en los cuerpos

de agua, se puede apreciar la magnitud del deterioro de

nuestro ecosistema urbano. Por otra parte, mientras la

calidad del aire que se respira en Londres, Los Angeles

o Tokio ha mejorado considerablemente en las ltimas

dcadas, la atmsfera de Mxico, Lima, Santiago, o So

Paulo se ha vuelto casi irrespirable. S en 1974 hubo que

declarar, por primera vez, "estado de emergencia" en So

Paulo, dos aos ms tarde se declararon 161 estados de

"atencin" y 2 de "alerta mxima", situaciones que se han

repetido regularmente desde entonces. Cubato, llama-

da "Valle de la Muerte", en el corazn industrial de So

Paulo, es considerada una de las ciudades ms contami-

nadas de planeta. Por ltimo, las autoridades de Santia-

go y Mxico se han visto obligadas a imponer desde

severas medidas de restriccin vehicular, debido a nive-

les insoportables de contaminacin del aire, hasta decre-

tar "estado de emergencia".

En resumen, los pases latinoamericanos se ven en-

frentados, no slo al deterioro ambiental a menudo aso-

ciado con "exceso" de desarrollo (i.e., contaminacin y

derroche de recursos), sino adems con situaciones que

son caractersticas de condiciones de "ausencia" de de-

sarrollo, o de desarrollo trunco (i.e., pobreza y desigualdad

socioeconmica). Tal como lo ha dicho el Director del

PNUMA (Simonis 1984: 48), "las dos causas bsicas de

la crisis ambiental son la pobreza y el mal uso de la

riqueza: los pobres del mundo son compelidos a des-

truir en el corto plazo precisamente los recursos en que

se basan sus perspectivas de subsistencia en el largo plazo,

mientras la minora rica provoca demandas en la base

de recursos que a la larga son insustentables, transfi-

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35TEMAS

riendo los costos una vez ms a los pobres". Ello indica

la necesidad de sustituir enfoques ingenuos, exclusiva-

mente "conservacionistas", acerca de la sustentabilidad

del desarrollo, por el reconocimiento de que los pro-

blemas ecolgicos y ambientales revelan disfunciones de

carcter social y poltico (i.e., los patrones de relacin

entre seres humanos y la forma como est organizada

la sociedad en su conjunto) y distorsiones estructurales

en el funcionamiento de la economa (i.e., los patrones

de consumo de la sociedad y la forma como sta se

organiza para satisfacerlos).

Por otro lado, la singularidad de la evolucin sociopo-

ltica de Amrica Latina refuerza an ms esa postura,

pues la profunda crisis que ha afectado a la regin en

dcadas recientes, y por aadidura la crisis del Estado la-

tinoamericano, impone lmites precisos a las estrategias

globales en pos de la sustentabilidad. El contexto econ-

mico y social de la crisis proyecta, de hecho, un cuadro

poco alentador respecto de las posibilidades de materia-

lizacin de un estilo de desarrollo sustentable en la re-

gin (Guimares 1990a). Como resume la CEPAL

(1990:1), "la crisis econmica que ha afectado a los pa-

ses de Amrica Latina en los aos ochenta no slo puso

de manifiesto las insuficiencias estructurales que han ca-

racterizado el desarrollo de la regin, sino que adems

agudiz problemas sociales preexistentes, generando nue-

vos obstculos a la movilidad y a la cohesin social". Por

otra parte, las polticas de ajuste adoptadas a mediados

de la dcada pasada para enfrentar los desequilibrios ex-

ternos slo agudizaron el deterioro de los estratos ms

desposedos de la sociedad. Como lo sintetiza el PREALC

(1988:24), "el costo del ajuste recay sobre el sector tra-

bajador, que disminuy en cuatro puntos porcentuales su

participacin en el ingreso nacional; a su vez, la ma-

yor participacin del capital en el ingreso se tradujo en

un incremento excesivo (9 por ciento) en el consumo de

los capitalistas, a expensas de una reduccin (6 por cien-

to) en la inversin y en el consumo de los trabajadores".

Se revirti, asimismo, la tendencia verificada en el pe-

rodo 1960-1980 de reduccin de la pobreza (del 50 al

41 por ciento), pasando a afectar al 46 por ciento de la

poblacin (195.9 millones de personas) en 1990. De

acuerdo a estimaciones de la CEPAL (1993a), este incre-

mento se ha concentrado en su totalidad en zonas urba-

nas, que pasaron a albergar el 60 por ciento del total de

pobres. Estas cifras revelan tambin la profundidad de la

crisis, puesto que, en 1990, 93.5 millones de latinoame-

ricanos (22 por ciento de la poblacin total), vivan como

indigentes, es decir, en hogares que aun si gastaran to-

dos sus ingresos corrientes en alimentacin no lograran

adquirir una canasta bsica de alimentos. De hecho, del

incremento en el volumen de poblacin pobre entre 1980

y 1990 (60 millones), 52 por ciento (31.1 millones) co-

rresponde al aumento de la poblacin indigente. Dicho

de otro modo, a dos de cada cinco hogares latinoameri-

canos no se les permite satisfacer los derechos ms ele-

mentales de ciudadana social, es decir, la satisfaccin de

las necesidades bsicas de sus miembros; y uno de cada

cinco latinoamericanos se encuentra no slo al margen

de la ciudadana, sino tambin por debajo del lmite de

la supervivencia biolgica como ser humano.

S la experiencia latinoamericana revela una relacin,

por decir lo menos, conflictiva entre crecimiento y justi-

cia social, hoy somos forzados a reconocer que no se han

logrado repartir en forma equitativa los costos de la re-

cesin cuando se produjo la crisis. Lo anterior, sumado

al trmino del ciclo de urbanizacin y de transicin de-

mogrfica en muchos pases, nos presenta un cuadro de

dificultades crecientes para la integracin de nuevos gru-

pos a la sociedad nacional y al desarrollo, mientras se

produce una reversin en las etapas previas de incorpo-

racin y de movilidad social. Este carcter estructural del

desarrollo latinoamericano se ha visto agravado, en d-

cadas recientes, por la exclusin absoluta (econmica, so-

cial, poltica y cultural) de amplios sectores. S la evolucin

histrica de la regin permita, en la dcada pasada, el

uso de imgenes como la de Belndia, para describir las

condiciones en que ocurre el desarrollo latinoamericano

(Bacha y Taylor 1976), afrontamos ahora el riesgo de

avanzar quizs hacia el modelo sudafricano. La desigual-

dad supone la existencia de, por lo menos, la posibilidad

de su superacin pero supone, a su vez, la incorpora-

cin a la sociedad nacional. La desigualdad ocurre, por

Ensayos

TEMAS36

tanto, entre los que participan del proceso poltico y eco-

nmico, los "incluidos". En cambio, la situacin actual se

aprxima mucho ms a la del apartheid social, en la que

la subordinacin se transforma en exclusin, producin-

dose una ruptura drstica y con mayor permanencia en

el tiempo entre incluidos y excluidos.

Adems de la crisis econmica y de sus secuelas de

exclusin social, la propia formacin social de la regin

y su evolucin poltica reciente agrava los desafos de

la sustentabilidad (Guimares 1990b). La crisis del Es-

tado y del sistema poltico tiene su raz en la no-resolu-

cin de la crisis oligrquica, a travs de los intentos

populistas, reformistas y desarrollistas. Los propios fun-

damentos del populismo traan consigo el germen de

la crisis poltica que lo sucedi. Su carcter en parte po-

liclasista, su indefinicin orgnica en cuanto a un pro-

yecto de sociedad, su orientacin de cambio en el orden

establecido, todo eso llev a que los regmenes popu-

listas no pudiesen ms que postergar, sin resolver de

hecho, las insuficiencias del pacto de dominacin oli-

grquico. El reformismo y el desarrollismo constituye-

ron hasta cierto punto intentos de afrontar las insuficiencias

de la opcin populista. En especial se buscaba superar

la incapacidad de estos regmenes para conciliar los in-

tereses corporativos que le ofrecan sustento, incorpo-

rar nuevos grupos medios y asalariados, y alcanzar altas

tasas de crecimiento. A partir, en tanto, de los procesos

de cambio en las estructuras socioeconmicas, el Esta-

do hace crisis. La irrupcin de los nuevos actores so-

ciales, si bien contribuy a la hipertrofia estatal, puso

en jaque la capacidad del sistema poltico para distri-

buir recursos cada da ms escasos, agudizando los con-

flictos entre Estado y sociedad, y al interior de sta.

Amrica Latina puede haberse transformado desde las

sociedades agrarias y mercantiles de los tiempos coloniales

en las sociedades industriales y capitalistas de la actuali-

dad. Sin embargo, su formacin social probablemente ja-

ms pierda su fisonoma patrimonial. Esto puede reforzar

a veces sus caractersticas autoritarias. En otras oportuni-

dades, la formacin social puede liberar las inclinaciones

(latentes pero atrofiadas) participatorias e igualitarias de

las sociedades latinoamericanas. Pero el peso de la tra-

dicin tiende a perpetuar el elitismo y a impulsar a estas

sociedades a ser cada vez ms estatistas de lo que seran

de otra manera. Sus rasgos esquizofrnicos se revelan en

sndromes catatnicos, alternando a menudo etapas de

estupor (autoritario) con etapas de excitacin (democrti-

ca), pero la rigidez muscular (burocrtica) estar siem-

pre presente. El carcter patrimonial y burocrtico del

Estado ha impuesto, y seguir imponiendo, sus propios l-

mites a la constitucin de la sociedad, dndole los rasgos

distintivos del formalismo y del autoritarismo. Ha habido

tal concentracin de poder en manos del Estado que la

sociedad civil ha dispuesto de pocas posibilidades para

organizarse y establecer cauces slidos para la articula-

cin y representacin de sus intereses. Lo poco que pue-

de haber logrado ha sido frecuentemente cooptado o

incluso suprimido. Por otra parte, la sociedad poltica (el

poder legislativo, el sistema de partidos y los procesos

electorales) no ha sido capaz de representar la plurali-

dad de intereses existentes en la sociedad, haciendo que

prevalezcan prcticas corporativistas de articulacin

de demandas. De tal suerte que a la formacin social de

Amrica Latina, por ende al Estado latinoamericano, co-

rresponde una estructura de poder concentrada y exclu-

yente; un proceso de toma de decisiones de acuerdo a

los intereses de los estratos ms organizados; y, finalmente,

un fuerte contenido tecnocrtico, jerrquico y formal en

la resolucin de los conflictos sociales.

La situacin actual de Amrica Latina, si bien es con-

sonante con su formacin social, representa, adems,

la culminacin de un proceso de crisis de competencia

del aparato pblico en administrar los conflictos socia-

les provocados por un estilo particular de desarrollo ca-

pitalista, y su transformacin en una crisis de legitimidad

del Estado. Por crisis de competencia, se entiende la in-

capacidad del Estado autoritario de responder a las de-

mandas sociales que llevaron al colapso de los regmenes

populistas y que, en cierto sentido, legitimaron la inter-

vencin ms directamente militar de los aos sesentas.

La crisis de competencia se refiere ms al ejercicio del

poder que a la esencia de ste. No obstante, esta crisis

de competencia se ve agravada por la eclosin de la

Desarrollo sustentable: Propuesta ...

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crisis econmica internacional y por el efecto acumula-

tivo de las presiones populares insatisfechas a travs de

un proceso trunco de integracin social. El aparente ago-

tamiento del ciclo militar, ms que representar el forta-

lecimiento de la sociedad civil y poltica, revela ms bien

la inmovilizacin de las instituciones estatales y su inca-

pacidad de decisin, sealando una posible crisis de le-

gitimidad del Estado, ahora s en su dimensin como

aparato burocrtico y como pacto de dominacin. Pa-

rafraseando las interpretaciones sobre lo que queda del

imperio romano, se podra decir que el desmoronamiento

de los regmenes autoritarios se debe, en menor gra-

do, a la revitalizacin de las instituciones civiles y polti-

cas (si bien stas cobran importancia en la actualidad)

sino que vienen abajo "por la presin de su propio peso"

(Gibbon 1909, 4:173).

En sntesis, el dinamismo econmico de Amrica Lati-

na ha sido posible, histricamente, a costa de la justicia

social, y muchas veces a costa incluso de la democracia.

Como es sabido, a costa tambin de su patrimonio natu-

ral. Por otro lado, las instituciones pblicas se han reve-

lado incapaces, no slo de hacer frente a los problemas

propios de la modernizacin, sino de promover la justi-

cia social respecto de los resultados del crecimiento. En

la sociedad la situacin no es menos compleja, con siste-

mas de partidos que no han logrado actualizarse como

canales privilegiados para la articulacin de demandas

populares, y con actores sociales an caracterizados por

la atomizacin y dispersin organizativa. En esas circuns-

tancias, las alternativas de solucin de los graves proble-

mas que afectan al medio ambiente latinoamericano a

travs de estrategias de desarrollo sustentable, que no to-

men en cuenta la crisis de legitimidad del sistema poltico

a raz de los verdaderos abismos sociales existentes en la

regin, slo perpetuarn las insuficiencias del estilo vigen-

te. Nunca estar de ms recordar que en situaciones de

extrema pobreza el ser humano empobrecido, margina-

do o excluido de la sociedad y de la economa nacional

no posee ningn compromiso para evitar la degradacin

ambiental, si es que la sociedad no logra impedir su pro-

pio deterioro como persona.

I I . Un acercamientocrtico al desarrollo sustentable

Pese a la importante evolucin del pensamiento mun-

dial respecto de la crisis del desarrollo que se manifiesta

en la crisis del medio ambiente, una evaluacin general

de las alternativas propuestas (entre ellas la de desarro-

llo sustentable) revela que no han habido grandes avan-

ces en la bsqueda de soluciones definitivas, ni tampoco

novedosas. El recetario contina obedeciendo a la far-

macopea neoliberal, y sigue incluyendo los programas

de ajuste estructural, de reduccin del gasto pblico y de

mayor apertura con relacin al comercio y a las inver-

siones extranjeras. La verdad de los hechos es que, con

mayores o menores niveles de sofisticacin, las alternati-

vas de solucin de la crisis suponen cambios todava mar-

ginales en las instituciones y reglas del sistema econmico

y financiero internacional, mientras la evolucin del de-

bate mundial sobre la crisis indica la necesidad de impri-

mir un cambio profundo en nuestra forma de organizacin

social y de interaccin con los ciclos de la naturaleza. Se

ha popularizado una analoga bastante elocuente a ese

respecto, y que describe un experimento de escolares con

una rana. Cuando la sumergieron en una olla hirviente,

la rana salt inmediatamente ante un ambiente que le era

hostil. Pero cuando los escolares la echaron en una olla

con agua fra, y calentaron el agua poco a poco, la rana

se puso a nadar alegremente, adaptndose a la subida

gradual de temperatura e hirvindose feliz hasta la muer-

te. Adquiere relevancia, por eso mismo, descomponer el

discurso de la sustentabilidad en sus dimensiones y crite-

rios operacionales, para identificar posibles contradiccio-

nes entre stos y las propuestas en boga.

1. Los diversos (y ambiguos)

significados de sustentabilidad

La nocin de desarrollo sustentable tiene su origen ms

remoto en el debate internacional iniciado en Estocolmo

y consolidado en Ro. Sin embargo, la fuerza que ha co-

brado en el discurso actual encierra mltiples paradojas

(Guimares 1994). Desde luego, el desarrollo sustenta-

Ensayos

TEMAS38

ble asume importancia en el momento mismo en que los

centros de poder mundial declaran la falencia del Estado

como motor del desarrollo y proponen su reemplazo por

el mercado, mientras declaran tambin la falencia de la

planificacin gubernamental. Al revisarse con atencin

la nocin de sustentabilidad, o por lo menos a lo que hay

de comn en las ms de cien(!) definiciones identificadas

en la literatura (i.e., la manutencin del stock de recur-

sos y de la calidad ambiental para la satisfaccin de las

necesidades bsicas de las generaciones actuales y futu-

ras) se constata, que la sustentabilidad del desarrollo re-

quiere precisamente de un mercado regulado y de un

horizonte de largo plazo para las decisiones pblicas.

Entre otros motivos, porque actores y variables como

"generaciones futuras" o "largo plazo" son extraas al mer-

cado, cuyas seales responden a la asignacin ptima

de recursos en el corto plazo. Lo mismo se aplica, con

mayor razn, al tipo especfico de escasez actual. Si la

escasez de recursos naturales puede, aunque imperfec-

tamente, ser afrontada en el mercado, elementos como

el equilibrio climtico, la biodiversidad o la capacidad

de recuperacin del ecosistema, trascienden a la ac-

cin del mercado. La primera paradoja se resume, pues,

a s estamos delante de una dicotoma slo aparente o

si se trata, en efecto, de una propuesta cuyos requisi-

tos no compadecen de la realidad actual y slo se lo-

gran armonizar a nivel retrico; constituyndose, por

tanto, en una propuesta desprovista de cualquier con-

tenido social relevante.

Por otra parte, y en cierta medida fortaleciendo lo que

se afirm recin, es en verdad impresionante, para no

decir contradictorio desde el punto de vista sociolgico,

la unanimidad respecto de las propuestas en favor de la

sustentabilidad. Resulta imposible encontrar un slo actor

social de importancia en contra del desarrollo sustenta-

ble. Si ya no fuera suficiente el sentido comn respecto

del vaco que normalmente subyace a consensos sociales

absolutos, el pensamiento mismo sobre desarrollo, como

tambin la propia historia de las luchas sociales que lo

ponen en movimiento, evoluciona sobre la base de la pug-

na entre actores cuya orientacin de accin oscila entre

la disparidad y el antagonismo. Es as, por ejemplo, que la

industrializacin se ha contrapuesto, durante largo tiem-

po, a los intereses del agro, descolocando el eje de la

acumulacin del campo a la ciudad; del mismo modo

como el avance de los estratos de trabajadores urbanos

provoc efectos negativos para la masa campesina. No

se trata de sugerir aqu una visin de la historia en que

los antagonismos entre clases o estratos sociales se cris-

talicen a travs del tiempo. De hecho, el capital agrcola

se ha vinculado cada vez con ms fuerza al capital in-

dustrial, mientras el campesino se ha ido transformando

gradualmente en trabajador rural, con pautas de conducta

semejantes a su contraparte urbana. As y todo, hay que

plantearse la pregunta: Quines son los actores sociales

promotores del desarrollo sustentable? No es de esperar

que sean los mismos que constituyen la base social del

estilo actual, los cuales tienen, por supuesto, todo que per-

der y nada que ganar con el cambio.

Resulta inevitable sugerir, principalmente a partir de

la realidad en los pases subdesarrollados del Sur, que

el desarrollo sustentable slo se transformar en una pro-

puesta en serio en la medida en que sea posible distin-

guir sus componentes reales, es decir, sus contenidos

sectoriales, econmicos, ambientales y sociales. No cabe

duda, por ejemplo, que uno de los pilares del estilo ac-

tual es precisamente la industria automotriz, con sus se-

cuelas de congestin urbana, quema de combustibles

fsiles, etc. Ahora bien, lo que podra ser considerado

sustentable para los empresarios (e.g., vehculos ms eco-

nmicos y dotados de convertidores catalticos) no ne-

cesariamente lo sera desde el punto de vista de la

sociedad (e.g., transporte pblico eficiente). Lo mismo

ocurre con relacin a los recursos naturales. Para el sector

productor de muebles o exportador de maderas, podra

ser considerada sustentable la explotacin forestal que

promueva la sustitucin de la cobertura natural por es-

pecies homogneas, puesto que el mercado responde e

incentiva la competitividad individual fundada en la ren-

tabilidad ptima de los recursos. Mientras, para el pas,

puede que sea sustentable precisamente la preservacin

de estos mismos recursos forestales, garantizando su di-

versidad para investigaciones genticas, para la manu-

Desarrollo sustentable: Propuesta ...

39TEMAS

tencin cultural de poblaciones autctonas, etc., otorgn-

dose de paso una menor rentabilidad a la exportacin

de maderas o mueblera.

Otra ilustracin de esa disyuntiva, en este caso in-

ternacional, se refiere a los recursos financieros. A partir

de la Conferencia de Ro, el principal gestor financiero

internacional de la estrategia de desarrollo sustentable

ha sido el Banco Mundial, responsable por el financia-

miento del llamado Programa 21, una especie de pro-

grama mundial de accin para orientar la transicin hacia

la sustentabilidad, con 40 captulos y 115 reas de ac-

cin prioritaria. Es suficiente con comparar los 2 millo-

nes de dlares que el Banco ha destinado a financiar

programas de reduccin de CO2 en China con los 310

millones de dlares que el mismo Banco se propone

destinar a la construccin de centrales generadoras

de energa en base a carbn, o bien los mil millones de

dlares que pretende asignar a sistemas de transporte

basados en combustibles fsiles (Rich 1994). En verdad,

los estudios del Environmental Defence Fund indican que

de los 46 prstamos concedidos por el Banco Mundial

a programas de energa, con un total de recursos que

asciende a los 7 mil millones de dlares, slo dos in-

corporan criterios de eficiencia energtica o de conser-

vacin. En resumen, que se haya elegido uno de los

pilares financieros del estilo actual como promotor del

cambio pareciera ser tan "insustentable" como otorgar

a la Agencia Internacional de Energa Atmica el lide-

razgo de programas de reconversin de fuentes nucleares

de energa a fuentes renovables.

Una aproximacin ms bien lgico-formal al interro-

gante de los "actores" detrs de una estrategia de desa-

rrollo sustentable, sera la de utilizar los propios

fundamentos econmicos del proceso productivo: capi-

tal, trabajo y recursos naturales. Histricamente, cada uno

de stos ha gozado de una base social directamente vin-

culada a su evolucin, es decir, "portadora" de los inte-

reses especficos a ese factor. De esa manera la

acumulacin de capital, financiero, comercial o indus-

trial, pudo nutrirse y a su vez sostener el fortalecimiento

de una clase capitalista, mientras la incorporacin de la

naturaleza a travs de las relaciones de produccin pudo

favorecerse y a su vez favoreci la consolidacin de una

clase trabajadora. Para no alargar demasiado el argu-

mento, baste con recordar que el desarrollo de las lu-

chas sociales se ha dado, en trminos histricos, a travs

de la pugna entre socialismo y capitalismo, an cuando

algunos autores confundan el agotamiento del autorita-

rismo y la victoria de la democracia con el "fin de la his-

toria" de las luchas sociales.

El dilema actual de la sustentabilidad se resumira, por

consiguiente, a la inexistencia de un actor cuya razn de

ser social fuesen los recursos naturales, fundamento al

menos de la sustentabilidad ecolgica y ambiental del de-

sarrollo. Esto se vuelve an ms complejo al considerar

otros elementos. Ocurre que lo que dice en relacin con

el Capital y el Trabajo, sus respectivos actores detentan

la propiedad de los respectivos factores, mientras la pro-

piedad de los recursos naturales y de los procesos ecol-

gicos es, por lo menos en teora, pblica. Tal realidad

permite incluso una disgresin necesaria, puesto que sub-

yace a dicho dilema la tendencia a intentar "privatizar" la

naturaleza, bajo el supuesto de que la actual crisis radica

precisamente en la ambigedad de los derechos de pro-

piedad sobre los recursos ambientales. Segn ese razo-

namiento, la sustentabilidad del desarrollo estara

garantizada a partir del momento en que fuese posible

atribuir un precio a la naturaleza, una nocin que las li-

mitaciones de espacio no permiten ahondar en su crtica.

Me limito a indicar que tal lgica obedece mucho ms al

avance ideolgico del neoliberalismo que a la lgica de

funcionamiento de los ciclos vitales de la naturaleza.

Por ltimo, el debate internacional en aos recientes

acrecienta la confusin actual, adems de las paradojas

ya sealadas: la contradiccin entre el discurso anti-esta-

tista y los requerimientos del desarrollo sustentable, la una-

nimidad en torno de la sustentabilidad, la ausencia de

actores "portadores" de la sustentabilidad, y el intento

de atrapar las propuestas en el discurso economicista. Con

efecto, la propia reunin de Ro, que debera haber sido

el escenario para los acuerdos bsicos para el cambio de

estilo, ha frustrado las expectativas, contribuyendo para

Ensayos

TEMAS40

enmaraar todava ms el debate sobre sustentabilidad

(Guimares 1992c).

La Convencin sobre Cambio Climtico, que debera

lanzar las bases para el cambio de la matriz energtica

mundial, se debilit a tal punto durante las discusiones que

ha resultado en simple declaracin de intenciones, tan slo

"recomendando" la estabilizacin de las emisiones de CO2

a los niveles existentes en 1990, sin siquiera fijar plazos

para que sta se haga efectiva. La Convencin sobre Bio-

diversidad, que tena por objeto garantizar la proteccin y

el uso racional de los recursos genticos del planeta, si bien

es cierto que recomienda medidas concretas para garan-

tizar que los pases del Sur, "productores" de biodiversidad,

compartan los beneficios cientficos, tecnolgicos y econ-

micos de su explotacin con los pases "consumidores" del

Norte, todava presenta demasiados calificativos del tipo

"siempre que esto sea posible o adecuado", lo cual debilita

sobremanera el texto original. Lo que haba sido formula-

do originalmente como una Convencin sobre Bosques

acab transformndose en una simple Declaracin de Prin-

cipios, en buena medida gracias a la visin estrecha de los

pases del Sur. Pese a todo, ha prevalecido la posicin del

Norte, puesto que han sido excluidos del texto los meca-

nismos de compensacin a los pases en desarrollo por la

preservacin de sus bosques tropicales.

Temas como el de la deuda externa, cuya solucin la

(Resolucin 44/228) consideraba condicin sine qua non

para el desarrollo sustentable, destac por su ausencia,

como tambin estuvo ausente la deuda ecolgica del Nor-

te para con el Sur, tan vehementemente defendida por

actores tan distintos como las ONGs, el BID, la CEPAL y

otras instituciones regionales (Guimares 1993). Por lti-

mo, las empresas transnacionales, con un impresionante

aparato propagandstico, lograron salir inclumes de Ro,

en que pese a su responsabilidad por el desorden ecol-

gico mundial, y pese a ser responsables por prcticamente

el 80 por ciento del comercio mundial y por una parcela

equivalente de las tierras cultivadas para productos de ex-

portacin. Lo mismo sucedi con las prcticas de libre co-

mercio, al parecer tan caras en los das de hoy, que

muchos se aprestaron a desconocer las relaciones de cau-

sa y efecto entre, por ejemplo, deterioro de los trminos

de intercambio y sobreexplotacin de recursos, o entre

libre comercio y exportacin de industrias y tecnologas

contaminantes.

Podra decirse que convivimos todava con dos reali-

dades contrapuestas. Por un lado, todos concuerdan que

el estilo actual se ha agotado y es decididamente insus-

tentable, no slo desde el punto de vista econmico y am-

biental, sino que, principalmente, en lo que se refiere a

la justicia social. Por el otro, no se adoptan las medidas

indispensables para la transformacin de las instituciones

econmicas, sociales y polticas que dieron sustentacin

al estilo vigente. A lo ms, se hace uso de la nocin de

sustentabilidad para introducir lo que equivaldra a una

restriccin ambiental en el proceso de acumulacin capi-

talista, sin afrontar todava los procesos institucionales y

polticos que regulan la propiedad, control, acceso y uso

de los recursos naturales. Tampoco se hacen evidentes las

acciones indispensables para cambiar los patrones de con-

sumo en los pases industrializados, los cuales, como es

sabido, determinan la internacionalizacin del estilo. Hasta

el momento, lo que se ve son transformaciones slo cos-

mticas, tendientes a "enverdecer" el estilo actual, sin pro-

piciar los cambios a que se haban comprometido los

gobiernos representados en Ro. Un fenmeno por lo de-

ms conocido de socilogos y politlogos, que lo clasifi-

can como de "conservadurismo dinmico".

Antes de ser una teora conspirativa de grupos o es-

tratos sociales, se trata simplemente de la tendencia iner-

cial del sistema social para resistir al cambio, promoviendo

la aceptacin del discurso transformador precisamente

para garantizar que nada cambie.

2. Las distintas dimensiones

y criterios de sustentabilidad

Se ha sealado anteriormente la paradoja de cmo

el concepto y las propuestas de desarrollo sustentable sur-

gen en un momento en que se declara el triunfo de la

lgica del mercado sobre el Estado y la planificacin gu-

bernamental, en circunstancias en que la manutencin del

Desarrollo sustentable: Propuesta ...

41TEMAS

stock de recursos y de la calidad de vida requiere de un

mercado regulado y de una visin de largo plazo. Se han

destacado, adems, las paradojas de una propuesta de

ingeniera social sin contrapartida en las luchas sociales,

evidenciadas por la ausencia (resultado de la retrica) de

conflictos entre la base social del estilo dominante y los

intereses de los actores sociales supuestamente portado-

res de la propuesta de sustentabilidad. Antes de descom-

poner el concepto de desarrollo sustentable en

dimensiones que le confieran sentido real, conviene su-

brayar las insuficiencias de la propuesta neoliberal para

resolver los desafos de la crisis.

En efecto, el agotamiento del estilo vigente, particu-

larmente en los pases del Sur, implica el reconocimiento

de que este es el resultado de insuficiencias estructurales

de las estrategias de crecimiento adoptadas en esos pa-

ses, estrategias en las cuales el alto dinamismo econmi-

co ha sido acompaado de elevados niveles de

desigualdad social, agravadas en la ltima dcada por

procesos de exclusin absoluta. Este carcter estructural

de la desigualdad en el Sur (y entre el Sur y el Norte)

constituye, en verdad, una forma especfica, perifrica,

de reproduccin capitalista. No tiene sentido, por tanto,

proponer, en lo que se refiere a la sustentabilidad social

del desarrollo, el rescate de la "deuda social" provocada

por el patrn de acumulacin todava vigente, o an la

correccin de "distorsiones" de un proceso de moderni-

zacin social trunco. Lo que existe es un proceso de cons-

truccin de ciudadana en donde la incorporacin de

algunos sectores se produce a costa de la mayora y a

costa de los ecosistemas.

La sustentabilidad del desarrollo exige la democrati-

zacin del Estado, y no su abandono y sustitucin por el

mercado. Que la falencia del Estado autoritario de lu-

gar a propuestas de desmantelamiento del aparato re-

gulador pblico equivale al dicho popular de "echar al

bebe junto con el agua del bao". Por un lado, el Esta-

do sigue ofreciendo una contribucin al desarrollo que

es, a la vez, nica y necesaria. Unica porque trascien-

de la lgica del mercado, y necesaria porque la propia

lgica de acumulacin capitalista requiere de la oferta

de "bienes comunes" que no pueden ser producidos por

actores competitivos en el mercado, an ms en mer-

cados imperfectos como los de los pases perifricos. El

Estado, en esas condiciones, sigue siendo el nico actor

capaz de hacer frente al poder de las transnacionales,

as como al complejo proceso poltico que subyace al co-

mercio internacional y a las reglamentaciones interna-

cionales de ndole ambiental. Si no bastara el consenso

sobre este aspecto, como sugieren mucho autores, "si un

Estado mal administrado es capaz de hacer barbarida-

des, un mercado librado a s mismo las puede hacer

mayores, como lo mostraron las crisis de los aos trein-

ta (con sus secuelas de fascismo y de guerra) y varias

otras anteriores". Algunos llegan al extremo de afirmar

que "democratizar" el mercado sera simplemente un

nonsense, puesto que "en ese reino privilegiado de los

intereses privados no caben los argumentos de la justi-

cia distributiva" (Torcuato Di Tella y Atilio Boron, citados

en Guimares 1990b). Por otra parte, s el Estado om-

nipresente puede provocar despilfarros dramticos en

materia de degradacin ambiental, como lo comprueba

la experiencia de los pases hasta hace muy poco bajo la

rbita del llamado "socialismo real", la verdad de los he-

chos es que los pases de libre mercado del Norte son

los campeones de la degradacin. En definitiva, el ma-

yor desafo es "destronar" a ambos, Estado y mercado,

subordinndolos a los intereses de la sociedad civil.

En sntesis, las dificultades provocadas por situaciones

extremas de desigualdad social y de degradacin ambien-

tal no pueden ser definidas como problemas individua-

les, constituyendo de echo problemas sociales, colectivos.

No se trata simplemente de garantizar el acceso, va mer-

cado, a la educacin, la vivienda, la salud, o a un am-

biente libre de contaminacin, sino de recuperar prcticas

colectivas (solidarias) de satisfaccin de estas necesidades.

S bien es cierto que no se puede esperar la recupera-

cin del proceso de crecimiento en los pases del Sur sin

que se incremente la disponibilidad de recursos producti-

vos, resulta tambin irreal imaginar que tal recuperacin

adquiera un signo de sustentabilidad si no se resuelven

las situaciones de extrema desigualdad en el acceso y dis-

tribucin de los recursos naturales, econmicos y polti-

Ensayos

TEMAS42

cos, intra y entre naciones. Pareciera oportuno, bajo esta

lgica, delinear algunas dimensiones y criterios operacio-

nales de sustentabilidad. Adems de los fundamentos ya

indicados (e.g., dotar de contenido real las propuestas en

boga), tal procedimiento permite diferenciar actores e in-

tereses de un modo ms preciso. Por limitaciones de es-

pacio, la presentacin estar limitada a la enunciacin no

exhaustiva de dichos criterios, con el objeto de sugerir la

direccin que el debate sobre desarrollo sustentable debe

seguir en nuestros pases.

La sustentabilidad ecolgica del desarrollo se refiere

a la base fsica del proceso de crecimiento y objetiva la

manutencin del stock de recursos naturales incorporado

a las actividades productivas. Haciendo uso de la propuesta

inicial de Daly (1990) (vase tambin Daly y Townsend

1993), se pueden identificar por lo menos dos criterios

para su operacionalizacin a travs de las polticas pbli-

cas. Para el caso de los recursos naturales renovables, la

tasa de utilizacin debiera ser equivalente a la tasa de

recomposicin del recurso. Para los recursos naturales no

renovables, la tasa de utilizacin debe equivaler a la tasa

de sustitucin del recurso en el proceso productivo, por

el periodo de tiempo previsto para su agotamiento (me-

dido por las reservas actuales y la tasa de utilizacin). To-

mndose en cuenta que su propio carcter de "no

renovable" impide un uso indefinidamente sustentable, hay

que limitar su ritmo de utilizacin al ritmo de desarrollo

o de descubrimiento de nuevos sustitutos. Esto requiere,

entre otros aspectos, que las inversiones realizadas para

la explotacin de recursos naturales no renovables deben

ser proporcionales a las inversiones asignadas para la bs-

queda de sustitutos.

La sustentabilidad ambiental guarda relacin con el

mantenimiento de la capacidad de sustento de los ecosis-

temas, es decir, la capacidad de la naturaleza para ab-

sorber y recomponerse de las agresiones antrpicas.

Haciendo uso del mismo razonamiento anterior, el de ilus-

trar formas de operacionalizacin de concepto, dos cri-

terios aparecen como obvios. En primer lugar, las tasas

de emisin de desechos como resultado de la actividad

econmica deben equivaler a las tasas de regeneracin,

las cuales son determinadas por la capacidad de recupe-

racin del ecosistema. A ttulo de ilustracin, el alcantari-

llado domstico de una ciudad de 100 mil habitantes

produce efectos dramticamente distintos si es lanzado en

forma dispersa a un cuerpo de agua como el Amazonas,

que si fuera direccionado hacia una laguna o un estero.

Si en el primer caso el sumidero pudiese ser objeto de

tratamiento primario contribuira como nutriente para la

vida acutica, en el segundo caso ello provocara graves

perturbaciones y habra que someterlo a sistemas de tra-

tamiento ms complejos y onerosos. Un segundo criterio

de sustentabilidad ambiental sera la reconversin indus-

trial con nfasis en la reduccin de la entropa, es decir,

privilegiando la conservacin de energa y las fuentes re-

novables. Lo anterior significa que tanto las "tasas de re-

composicin" (para los recursos naturales) como las "tasas

de regeneracin" (para los ecosistemas) deben ser trata-

das como "capital natural". La incapacidad de manuten-

cin de estas tasas debe ser tratada, por tanto, como

consumo de capital, o sea, no sustentable.

Corresponde destacar, refirindose todava a la sus-

tentabilidad ambiental, la importancia de hacer uso de los

mecanismos de mercado, como son las tasas y tarifas que

incorporen al costo privado los costos de preservacin

ambiental, y por medio de mecanismos que incorporen

el principio del contaminador-pagador. Entre muchos me-

canismos, se puede citar los "mercados de desechos", don-

de las industrias de una determinada rea transaccionan

los desechos de sus actividades, muchas veces converti-

dos en insumos para otras industrias; y los "derechos de

contaminacin". Pese a importantes limitaciones de tales

mecanismos entre estos el problema de las externali-

dades futuras inciertas y la dificultad de adjudicarse de-

rechos de propiedad mayormente cuando se les atribuye

un carcter generalizado como solucin de todos los pro-

blemas ambientales, los derechos de contaminacin po-

seen la ventaja de permitir, a travs de su transferencia

intra-industria, que el Estado disminuya la regulacin im-

positiva va el establecimiento de lmites de emisin por

unidad industrial, y pase a regular lmites regionales de

desechos, en base a la capacidad de recuperacin del

ecosistema. De este modo, una parte significativa del man-

Desarrollo sustentable: Propuesta ...

43TEMAS

tenimiento de la calidad ambiental pasara al mercado,

en la medida que la comercializacin de tales derechos

incentiven la modernizacin tecnolgica y dejen de pe-

nalizar las industrias que, en el nivel tecnolgico actual,

no poseen las condiciones de reducir sus niveles de emi-

siones. En el sistema vigente, en que se privilegian las mul-

tas, adems de dificultar la internalizacin de los costos

de degradacin del medio ambiente, son penalizadas las

industrias que, aunque utilizando la tecnologa ms avan-

zada disponible en el mercado, siguen excediendo los l-

mites establecidos, mientras se premian aquellas que, aun

operando dentro de los lmites, se abstienen de perfec-

cionar sus procesos productivos.

La sustentabilidad social del desarrollo tiene por obje-

to el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin.

Para el caso especfico de los pases del Sur, con graves

problemas de desigualdad y de exclusin social, los cri-

terios bsicos debieran ser los de la justicia distributiva,

para el caso de la distribucin de bienes y de servicios, y

de la universalizacin de la cobertura, para las polticas

globales de educacin, salud, vivienda y seguridad social.

En muchos pases de Amrica Latina, tales criterios de-

beran verse complementados por el de la discriminacin

positiva, es decir, el de privilegiar estratos excluidos

en desmedro del avance de los ya incluidos. La puesta en

prctica de una estrategia de desarrollo socialmente sus-

tentable en base de tales criterios requiere, adems, de

otro tipo de criterio macro operacional, a travs del cual

se examinen explcitamente las vinculaciones entre distintas

opciones econmicas globales y sus implicaciones para la

consecucin de los objetivos de equidad y de disminucin

de la pobreza. A ttulo tan slo de ilustracin, se podran

mencionar las opciones de integracin latinoamericana

vis-a-vis la reinsercin de las economas latinoamericanas

en la nueva divisin internacional del trabajo. Desde lue-

go, y tal como ya se ha sealado, no se tratan de opcio-

nes opuestas, mucho menos excluyentes, puesto que

Amrica Latina no puede dejar de integrarse cada vez

ms a la economa mundial. Pese a ello, las opciones aper-

turistas ponen el acento en el desarrollo tecnolgico de

los sectores ms dinmicos, para no perder contacto con

la direccin de los cambios a nivel mundial; pero a la vez

tienden a perpetuar un perfil de demanda de bienes y

servicios caractersticos de un modelo derrochador de re-

cursos y excluyente en su base social. Una poltica eco-

nmica que privilegie los mercados nacionales, la

complementariedad entre stos en el mbito regional, y

que est, adems, orientada a la satisfaccin de necesi-

dades bsicas y a disminuir las disparidades en la distri-

bucin de la riqueza, puede implicar menores tasas de

crecimiento del producto, precisamente por la reorienta-

cin del proceso de acumulacin desde los sectores ms

dinmicos hacia sectores con mayor atraso relativo o de

hecho excluidos del desarrollo, pero presenta sin duda

mayores posibilidades en cuanto a su sesgo distributivo.

En cualquiera de los casos, lo que hay que tener en

claro es que las acciones en la esfera de la produccin

que se orienten a elevar el nivel de vida de los sectores

subordinados, adquieren sentido en la medida en que se

destinen especficamente a aumentar la produccin y pro-

ductividad de stos, y a producir cambios significativos tan-

to en la estratificacin social como en las relaciones entre

la ciudad y el campo. Ello requiere elevar el nivel de in-

greso de los estratos ms pobres para que stos puedan

satisfacer sus necesidades bsicas en materia de alimen-

tacin, vestuario, salud, vivienda y educacin; y requiere

a la vez asignar prioridad al desarrollo del sector agro-

pecuario. Los sectores ms postergados de las socieda-

des latinoamericanas se caracterizan precisamente por la

precariedad de su insercin en el mundo del trabajo, con

especial significacin en el sector informal urbano. Por ello

habra que privilegiar, por ejemplo, la creacin y el for-

talecimiento de las pequeas y medianas empresas, a tra-

vs de asesora tcnica y financiera, de instrumentos

crediticios, fiscales y tributarios que permitan una mayor

formalizacin del empleo urbano. La misma lgica se apli-

ca a ponerle ms atencin al desarrollo agropecuario.

Habra que reformar la tenencia de la tierra y, al mismo

tiempo, revertir la tendencia de modernizacin agrcola

en base exclusivamente de la gran empresa capitalista,

con sus requerimientos intensivos de maquinaria y fertili-

zantes qumicos, y favorecer la explotacin a travs de

pequeas unidades ya sean de tipo familiar, asociado o

cooperativo. Nuevamente, una opcin de esta ndole re-

Ensayos

TEMAS44

quiere, adems de garantizar el acceso a la propiedad

de la tierra a los sectores desposedos a travs de la re-

forma agraria, de cambios profundos en la poltica cre-

diticia, una poltica fiscal de eliminacin progresiva de

subsidios y, en su lugar, una poltica realista de precios al

pequeo productor rural.

En lo que se refiere al desarrollo de la infraestructura

productiva (generacin de energa, caminos y carreteras,

y riego) y social (rehabilitacin y construccin de escuelas,

postas y centros de salud, y vivienda), se requiere otorgar

prioridad a los equipamientos de uso colectivo, teniendo

como eje el desarrollo comunitario, y privilegiando la par-

ticipacin de capitales privados por encima de recursos

estatales. Por ltimo, la sustentabilidad social del desarro-

llo impone el diseo de polticas tributarias que promuevan

la redistribucin de recursos nacionales desde el centro

hacia la periferia. Resulta difcil concebir una poltica eco-

nmica equitativa que no conlleve una descentralizacin

creciente en la asignacin de recursos pblicos, as como

la desconcentracin industrial que permita, adems, dete-

ner el proceso de metropolizacin. Eso por cierto tiene que

ser tratado con cierta cautela, puesto que el logro de los

cambios requeridos para reducir la pobreza y la distancia

econmica entre los grupos sociales exige algn grado de

centralizacin de decisiones. Sin embargo, la justicia so-

cial, principalmente en las condiciones de la formacin

social latinoamericana, pasa necesariamente por la revita-

lizacin del poder local, lo que a su vez carece de sentido

sin una transferencia efectiva de recursos financieros y de

activos productivos que le d fundamento.

Finalmente, la sustentabilidad poltica del desarrollo se

encuentra estrechamente vinculada al proceso de cons-

truccin de la ciudadana, y busca garantizar la incorpo-

racin plena de las personas al proceso de desarrollo. Esta

se resume, a nivel micro, a la democratizacin de la so-

ciedad, y a nivel macro, a la democratizacin del Esta-

do. El primer objetivo supone el fortalecimiento de las

organizaciones sociales y comunitarias, la redistribucin

de los recursos y de la informacin hacia los sectores su-

bordinados, el incremento de la capacidad de anlisis de

sus organizaciones, y la capacitacin para la toma de de-

cisiones; mientras el segundo se logra a travs de la aper-

tura del aparato estatal al control ciudadano, la reactua-

lizacin de los partidos polticos y de los procesos

electorales, y por la incorporacin del concepto de res-

ponsabilidad poltica en la actividad pblica. Ambos pro-

cesos constituyen desafos netamente polticos, los cuales

slo podrn ser enfrentados a travs de la construccin

de alianzas entre diferentes grupos sociales, de modo de

proveer la base de sustentacin y de consenso para el

cambio de estilo.

Han sido sealadas las tensiones resultantes de la for-

macin del Estado latinoamericano: la propia hipertrofia

de las funciones estatales, el autoritarismo, el corporati-

vismo y el burocratismo. Las repercusiones de la crisis fis-

cal demuestran, adems, que se ha ahondado la ruptura

entre Estado y sociedad. Considerndose, por ltimo, las

distancias econmicas y sociales entre los diversos secto-

res de la sociedad, con sus secuelas de polarizacin, des-

confianza y resentimiento, el Estado sigue representando,

aunque con serios problemas de legitimidad, un actor pri-

vilegiado para ordenar la pugna de intereses, orientar el

proceso de desarrollo y para que se pueda, en definiti-

va, forjar un pacto social que ofrezca sustento a las al-

ternativas de solucin de la crisis de sutentabilidad.

Privilegiar, por tanto, la democratizacin del Estado por

sobre la democratizacin del mercado, se debe, ms que

a una motivacin ideolgica, a una constatacin pragm-

tica. Tal como se ha indicado en la seccin anterior, el

Estado sigue ofreciendo una contribucin al desarrollo ca-

pitalista que es, a la vez, nica y necesaria. Unica por-

que trasciende la lgica del mercado, y necesaria porque

la propia lgica de la acumulacin capitalista requiere

de la oferta de "bienes comunes" que no pueden ser pro-

ducidos por actores competitivos en el mercado.

III . Comentarios finales:La transicion hacia el desarrollo sustentable

No cabe duda que entre la poca de "Una Sola Tierra"

y la actualidad del "Desarrollo Sustentable" el mundo ha

cambiado sensiblemente su percepcin respecto de la cri-

sis. Ya no se la puede reducir a una cuestin de mantener

Desarrollo sustentable: Propuesta ...

45TEMAS

limpio el aire que respiramos, el agua que bebemos o el

suelo que produce nuestros alimentos. Carece de sentido,

a esas alturas del debate, oponer el medio ambiente al

desarrollo, pues el primero es simplemente el resultado del

segundo. Los problemas ecolgicos y ambientales son los

problemas del desarrollo, los problemas de un desarrollo

desigual, para las sociedades humanas, y nocivo, para los

sistemas naturales. Si bien es cierto que las sociedades post-

industriales han sido capaces de extender, en ms de una

dimensin, los lmites de los sistemas de apoyo a la vida en

el planeta, no es menos correcto afirmar que la globaliza-

cin de la economa agravia los desafos actuales, al des-

pojar a las sociedades nacionales de sus fundamentos

ecolgicos. La escasez absoluta o relativa (la falta efectiva

de recursos o la falta de acceso a los mismos) afecta por

igual al Norte y al Sur.

Ya es hora de que las instituciones sociales y polticas pre-

paren el camino en direccin al futuro, para que nuestras

sociedades puedan aprender a hacer frente, de modo sus-

tentable, a la mala distribucin de los recursos y a la vulne-

rabilidad del ecosistema. Hemos tenido la oportunidad de

sealar algunas ideas que se perfilan como prioritarias en

la transicin hacia el desarrollo sustentable. Los criterios de

eficiencia econmica, orientados exclusivamente por las

fuerzas del mercado, no conllevan la reduccin de las de-

sigualdades sociales y regionales, y tampoco a la explota-

cin racional de los recursos naturales. La experiencia

mundial, y con mayor razn la regional, ha demostrado que

la movilizacin intensiva de los factores productivos induce

al uso predatorio de los recursos ambientales y tiende a re-

producir, librada a las fuerzas del mercado, las condiciones

sociales preexistentes. Por otro lado, el proceso de creci-

miento no ocurre en un vaco social. Cualesquiera que sean

los diagnsticos que fundamenten propuestas de poltica en

favor de la sustentabilidad, se imponen examinar las distintas

opciones econmicas globales para la superacin de los de-

safos actuales, por sus implicaciones respecto de los obje-

tivos de equidad social, de ciudadana y de calidad

ambiental.

Realizar una revisin profunda de los paradigmas to-

dava dominantes. Adems de los criterios econmicos

para la explotacin de recursos y el mantenimiento de la

calidad del medio ambiente, aspectos ya mencionados

cuando tratamos de la sustentabilidad ecolgica y ambien-

tal, habra que revertir la actual poltica neoliberal o, ms

bien, poner sus postulados en su debido lugar. Que el Es-

tado intervencionista, directamente actor econmico, deba

ser cada vez ms una realidad pretrita, no debe dar ca-

bida al primado exclusivo del mercado. Ya debiera ser

suficientemente cristalino, a estas alturas, que el desarrollo

sustentable requiere de un Estado an ms fuerte que el

Estado intervencionista del pasado. Pero un Estado que sea

fuerte en su capacidad reguladora y de planificacin, de-

jando al mercado las actividades de naturaleza estricta-

mente productiva o de infraestructura, y privilegiando, en

cambio, la complementariedad entre la regulacin pbli-

ca y los mecanismos de mercado.

En conclusin, el desafo de la sustentabilidad consti-

tuye un desafo eminentemente poltico. Antes de buscar

los argumentos tcnicos para decisiones racionales, debe

encontrarse la alianza poltica correcta. En poltica, no hay

tal cosa como la "racionalidad". Esta se define de acuer-

do con los intereses que se tienen en cuenta en una de-

cisin. En Amrica Latina todava falta la "voluntad poltica"

necesaria para formular y aplicar ecopolticas. An no se

han formado las alianzas necesarias, pero actualmente

se dispone de todos los antecedentes a partir de los cua-

les se pueden forjar. Es de esperar que los pases lati-

noamericanos sepan aprovechar el momento que la

Conferencia de Ro dio, para iniciar la bsqueda de com-

promisos, tanto internos como entre naciones, que per-

mitan el surgimiento de un estilo de desarrollo que cumpla

los requisitos de sustentabilidad analizados en las seccio-

nes anteriores.

En ese sentido, el proceso negociador iniciado en Ro

indica que todava queda un largo camino por delante.

Resulta en verdad difcil no haber dejado a Ro con la

impresin de que muchos pases del Norte todava in-

sisten en comportarse como la rana de la metfora uti-

lizada en este ensayo: sea rehusndose a aceptar la grave

situacin en la que se encuentran los sistemas vitales

del planeta, incluidos los de gobernabilidad, sea solu-

Ensayos

TEMAS46

cionando los dilemas de la humanidad a nivel tan slo

retrico. Si retrocedemos, en cambio, a Estocolmo, cuando

todava creamos que el dios tecnolgico vendra a nuestro

rescate, no cabe duda que el camino recorrido ha sido

gigantesco. Si miramos, por ltimo, hacia el futuro, a

lo que an tenemos que recorrer para transformar la

retrica del desarrollo sustentable en una realidad sen-

tida por los grupos hoy excluidos de una calidad de vida

digna, el camino resulta ser todava ms largo.

As las cosas, sobran evidencias de que el debate pro-

fundizado a partir de Ro tuvo un significado poltico de

proporciones, habindose constituido en un hito en la

historia de las relaciones internacionales. Una vez defi-

nitivamente encendidos los reflectores del planeta so-

bre la precariedad de los sistemas naturales que hacen

posible la vida, as como sobre la precariedad de la vida

de inmensas mayoras como resultado de la sobreex-

plotacin de dichos sistemas, ser casi imposible apa-

gar esa realidad. Est por verse si esta luz iluminar

un nuevo estilo de desarrollo o servir tan slo como un

instrumento multicolor del Norte, con la complicidad de

un Estado vuelto impotente e inoperante, para enmas-

carar la plida realidad del Sur

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