Sustitución de Importaciones__Paul Herrera

8/17/2019 Sustitución de Importaciones__Paul Herrera

1/6

E E LL DDE E SS A ARRRROOLLLLOO I I N N DDU U SST T RRI I A ALL E E N N LL A AT T I I N N OO A AMME E RRI I C C A A

P P oor r :: P P aaúúl l H H eer r r r eer r aa , , P P hh..DD..

NNoot t aa:: HHaaccee uunn p pooccoo mmááss d d ee uunn aaññoo f f uui i i i nnv v i i t t aad d oo ccoommoo aaccaad d éémmi i ccoo aa r r eeaal l i i zzaar r uunn eesst t uud d i i oo ssoobbr r ee

ssuusst t i i t t uucci i óónn d d ee i i mm p poor r t t aacci i oonneess qquuee eel l ggoobbi i eer r nnoo d d ee E E ccuuaad d oor r l l oo d d eennoommi i nnoo SSUUSST T IIT T UUC C IIOONN E E SST T RR A AT T E E GGIIC C A A DDE E IIMMPPOORRT T A AC C IIOONNE E SS PP A ARR A A E E C C UU A ADDOORR.. E E sst t aa eess l l aa i i nnt t r r ood d uucccci i óónn qquuee p pr r ee p paar r éé p paar r aa eel l

d d ooccuummeennt t oo f f i i nnaal l d d eel l eesst t uud d i i oo d d oonnd d ee ssee ee x x p pl l i i ccaa l l aa sseennd d aa d d eel l d d eessaar r r r ool l l l oo qquuee hhaa sseegguui i d d oo l l aa r r eeggi i óónn , ,

y y l l aass oo p poor r t t uunni i d d aad d eess p paar r aa uunn p paa í í ss ccoommoo E E ccuuaad d oor r ..

LLaa SSuusst t i i t t uuc c i i óónn d d ee I I mm p poor r t t aac c i i oonneess eenn A Amméér r i i c c aa LLaat t i i nnaa

El desarrollo económico de América Latina ha sido una búsqueda constante de proyectos de

desarrollo nacionales, en el marco de la inserción de la región en la economía globalizada

capitalista. Tres modelos capturan la historia de este trajín: un Modelo Primario-Exportador

(MPE), un Modelo de Sustitución de Importaciones (MSI), y el modelo neoliberal (MN). Con

distintos matices, los tres modelos han pasado por las agendas de política económica en cadapaís de la región, sin embargo los resultados son diversos, produciendo según Guillen (2008),

dos categorías distintivas del subdesarrollo observado en la región: la “relación centro-

periferia” y la “heterogeneidad estructural”, ambas causantes de dos problemas comunes de

nuestras economías: una altísima concentración de los ingresos, y la ausencia de una base

endógena de acumulación de capital.

Paralelo a esto, y de forma particular en las últimas décadas, se ha desarrollado otra crisis: la

del pensamiento económico, justamente aquella que floreció en la región de la mano de Raul

Prebisch (1901-1985), y a quien la literatura económica le atribuye el MSI. Bien se podría decir

que Prebisch fue el primer crítico (o por lo menos un crítico temprano) del modelo neoliberal,

lo que pareciera surgirle de su necesidad de teorizar el desarrollo latinoamericano a partir de

realidades concretas y específicas de la región. Formado en las teorías neoclásicas, la gran

crisis de los 30´s, le generó importantes dudas acerca de ciertas creencias. Ya en los 80´s,

volvió a predecir la segunda gran crisis del capitalismo, sosteniendo la idea de que la realidad

de Latinoamérica era difícil de comprenderla si se dejaban de lado los factores políticos y

sociales, los cuales según su visión debían incorporarse al análisis.

Así, la influencia del “Estructuralismo Cepalino”[1]

no solo confrontó el pensamiento tradicional

adherido al liberalismo y el monetarismo, representado en organismos multilaterales como el

Fondo Monetario Internacional (FMI), sino que generó un interesante debate, que finalmente

dio lugar a lo que genéricamente fue encapsulado como la “teoría de dependencia”, en donde

se captura mucho del pensamiento de Prebisch, sus seguidores, y otros investigadores del

desarrollo económico de la región, principalmente argentinos, chilenos y brasileños.

Lo que observó Prebisch era que a partir de los años 1876-1880 se produjo un deterioro

progresivo de la relación entre los precios de los productos primarios y los artículos finales de

la industria, esto es, un deterioro de los términos de intercambio de los bienes primarios.

Según las estadísticas de las Naciones Unidas que citaba Prebisch en su artículo originario, esa

relación había pasado de un índice 100 en 1876-1880, a un índice 68,7 en 1946-1947, y el

[1] Entre 1950 y 1963 Prebisch fue Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica de las Naciones Unidas

para América Latina y el Caribe (CEPAL) de donde se deriva el término Cepalino. Posteriormente, ejercióel cargo de Secretario General de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo

(UNCTAD).


2/6

problema era explicar por qué sucedía esto cuando, según los aumentos de la productividad

experimentados en la industria, debería haber ocurrido lo contrario.

Es que –como señalaba Prebisch – el aumento de la productividad había sido, durante ese

período, más pronunciado en la industria que en la producción primaria de los países de la

periferia; por lo tanto, en teoría, los precios de los productos industriales deberían haber

descendido en relación a los productos primarios. Sin embargo, el presentó dos razones queserían concurrentes para que se diera el deterioro de los términos de intercambio de los

productos primarios. La primera tenía que ver con la formación de precios, en particular con

los ingresos de los empresarios y los salarios. Básicamente su tesis dice que en los países

industriales las ganancias y salarios crecen más de lo que crece la productividad; y que en la

periferia sucede lo inverso.

Esto lo llevó a asegurar la inviabilidad de un modelo basado en la apertura indiscriminada de

las economías de la región y una industrialización fragmentada, apoyada en ventajas

comparativas estáticas, dependiente de bajos niveles salariales y cercanía geográfica a los

centros. Para Prebisch, el deterioro de los términos de intercambio como producto de la

creación de centros y periferias, tenía una repercusión directa en el proceso de acumulaciónde capital. Por un lado provocaba el desequilibrio de la balanza de pagos, lo que conducía

tarde o temprano a su estrangulamiento, a crisis recurrentes en el sector externo y sus

secuelas devaluatorias, recesivas e inflacionarias, al contraerse la capacidad de importación.

Por otro lado, impedía absorber la mano de obra que redundaba en los países de la región. Así,

la heterogeneidad estructural, el carácter dual del sistema productivo bajo el subdesarrollo,

tendía a reproducirse y perpetuarse.

Es justamente de allí, según Guillen (2008), que se desprendía la necesidad de industrializarse,

de integrar la región[2]

, pero también de que los países desarrollados abrieran sus mercados a

los productos de la periferia, esto último un tema que causaba escepticismo al mismo Prebisch.

Así surgió el modelo de Sustitución de Importaciones, no como algo predefinido. Como el

mismo Prebisch sostuvo en una de sus últimas entrevistas. Lo que surgió (en el caso de

Argentina) es la necesidad de proporcionar más bienes a la población, lo cual no era sencillo

por el decaimiento de las exportaciones y el deterioro de las relaciones de los precios de

intercambio. Sin ninguna teoría toda América Latina hizo lo mismo. “Luego, en mis días de

tranquilidad, después que dejé el Banco Central[3]

, empecé a elucubrar teorías. Apareció el

concepto de “Centro-Periferia” y también el de “Industrialización por Sustitución de

Importaciones”.

Pese a la positiva evolución de la industria básica como consecuencia de la sustitución de

importaciones, hacia mediados del decenio de 1980 e incluso antes, particularmente en ciertos

países como México, Argentina, Brasil, estas políticas fueron criticadas por su ineficiencia y por

los problemas de balanza de pagos que planteaban. Con el auge mundial de la liberalización,

las políticas e instituciones que habían apoyado el MSI fueron desmanteladas. América Latina

abrió sus mercados a las exportaciones de ultramar y a mayores inversiones de las empresas

transnacionales. La agenda económica dominante fue entonces la del modelo neoliberal.

RReei i nnv v eennt t aannd d oo eel l MMSSI I :: l l eec c c c i i oonneess d d eessd d ee A Assi i aa

Paradójicamente, mientras América Latina iba borrando su pasado, y también sus

posibilidades de generar sus propias iniciativas de desarrollo, Asia por otra parte reinventaba

[2]

No solo en el ámbito de las relaciones comerciales, sino fundamentalmente en proyectos de inversióny desarrollo conjuntos que conduzcan a un crecimiento sostenido de la región.[3]

En 1984 Prebisch regresó a Argentina para colaborar en el gobierno de Raúl Alfonsín.


3/6

la sustitución de importaciones con matices que merecen especial atención. El énfasis del MSI

fue las industrias de alta tecnología, lo que rápidamente llevó a esa región a obtener un mayor

crecimiento económico en comparación con América Latina, que ahora se encontraba bajo

regímenes liberales.

En Asia, al principio se importaba una alta proporción del valor de la mayoría de los aparatoselectrónicos (por ejemplo, computadoras portátiles y teléfonos celulares). La política

gubernamental se orientaba hacia la sustitución de importaciones de las piezas y componentes

utilizados en la fabricación de esos productos con el fin de crear empleos bien pagados en el

mercado interno, y empresas de capital nacional capaces de competir en el mercado externo.

Así, las políticas de sustitución de importaciones para fomentar la producción de alta

tecnología en China, India, la República de Corea y la provincia china de Taiwán generaban

menos distorsiones que las utilizadas para promover la industria de tecnología media, en la

medida en que no suponían una alta protección arancelaria.

La participación gubernamental en Asia (particularmente en las cuatro economías

mencionadas) llegaba a los más ínfimos detalles, tales como seleccionar una a una lascompañías beneficiarias de subsidios (que se traducían, por ejemplo, en su instalación en un

parque científico), hasta privatizar ciertas secciones de laboratorios de investigación y

desarrollo gubernamentales para crear nuevas empresas. Claramente, el fomento de la ciencia

y la tecnología y del desarrollo regional en Asia se apartaba de los cánones del libre mercado

definidos en el Consenso de Washington. No obstante, esas medidas intervencionistas eran

consideradas legítimas por la Organización Mundial del Comercio (OMC), pues siempre se

consideró válido que sus miembros promuevan la ciencia y la tecnología en el nivel

empresarial, como se hace en los Estados Unidos a través de su Departamento de Defensa

(gran aliado de la industria de las computadoras) y su Instituto Nacional de Salud (adalid de la

biotecnología). Asimismo, se permitía fomentar el desarrollo regional (mediante subsidios para

las compañías que se ubiquen en zonas de bajo desarrollo), como todavía tienden a hacer los

países de la Unión Europea ante desigualdades de ingreso entre norte y sur.

Un ejemplo ilustrativo es el del CD-ROM (dispositivo de almacenamiento óptico de datos), que

fue elegido por el gobierno taiwanés como objetivo industrial en 1992, luego de amplias

discusiones entre funcionarios de gobierno, académicos y destacados empresarios. También se

identificaron varias tecnologías clave que serían promovidas, como la cabeza de lectura óptica

de discos. El Departamento de tecnología industrial del Ministerio de Economía se encargó del

denominado "lado de la oferta": instó a las instituciones de investigación, principalmente al

ITRI, a presentar propuestas de investigación y desarrollo a fin de diseñar los artículos

seleccionados. Los recursos provinieron del Fondo de Ciencia y Tecnología en cuatro años

consecutivos, de 1993 a 1996. A fines de este período el presupuesto total rondaba los 10

millones de dólares.

La Junta de desarrollo industrial del Ministerio gestionó el lado de la demanda: invitó a

empresas privadas (sobre la base de criterios específicos) a participar en el proceso de

desarrollo. Los programas eran dos: uno sobre la reglamentación para el desarrollo de nuevos

productos industriales por la empresa privada y otro acerca de la reglamentación sobre la

asistencia gubernamental para el desarrollo de productos principales. Ambos programas

otorgaban asistencia para investigación y desarrollo a las empresas privadas que se dedicaran

a idear nuevos productos. Los préstamos debían reembolsarse cuando se concretaran las

ventas.

El proyecto de CD-ROM involucró a 25 empresas en un proceso integrado de desarrollo y

transferencia de tecnología. Se derivaron cuatro patentes para los equipos de CD-ROM y 24


4/6

para las cabezas lectoras. El despegue fue sorprendentemente rápido. La participación de la

provincia china de Taiwán en la producción mundial de CD-ROM pasó de 1% en 1994 (218.000

unidades) a 50% cinco años después (48.690.000 unidades). Aunque las empresas que

adquirieron esta tecnología del ITRI pudieron comenzar de inmediato las operaciones de

ensamblado, y aunque a la sazón el producto estaba en su etapa de madurez, el proceso de

innovación tecnológica siguió siendo muy rápido.

Ciertamente una de las claves del éxito de la sustitución de importaciones en Asía fue crear

nuevas industrias con orientación internacional, no necesariamente vía protecciones

arancelarías, sino más bien tomando ventaja del más importante recurso que en ese momento

tenían disponible: la creatividad de su gente, lo cual no era producto de la casualidad, sino de

importantes inversiones en sistemas educativos de alto nivel, así como políticas y recursos

dirigidos a imponer la innovación tecnológica por medio de incentivos para que florezca y

produzca resultados el relegado y poco entendido vinculo Academia-Gobierno-Empresa, y su

potencial de generación de desarrollo económico.

QQuuéé nnoo hhaac c eer r :: l l eec c c c i i oonneess d d eessd d ee l l aa r r eeggi i óónn y y eel l E E c c uuaad d oor r

Ciertamente, retomar el MSI en Ecuador, como en su momento lo hicieron los países asiáticos

mencionados anteriormente, demanda la consideración de nuevos enfoques, nuevos

elementos, que en lo central debieran conducir a una propuesta que fundamentalmente

trascienda una estrecha política comercial basada en protecciones arancelarias. Esta política

deberá incluso superar la idea de que MSI por si sola producirá desarrollo económico, algo que

el mismo Prebisch lo anotó a su tiempo, cuando demando a su gobierno acompañar el MSI con

un programa igual de fuerte que promueva la actividad exportadora (ver Mallon y Sourrouille,

1975), algo que los países asiáticos lo comprendieron muy bien.

Desde la perspectiva latinoamericana, y particularmente desde la realidad ecuatoriana, se

requiere desarrollar una clara visión de desarrollo económico que traspase las fronteras de la

ciencia económica y considere el conjunto de las ciencias sociales, las nuevas propuestas y la

historia de los procesos de desarrollo anteriores. Justamente una historia regional en la que el

MSI jugó un rol clave, a pesar de que Ocampo (2008) argumenta que este concepto es

inapropiado para entender el desarrollo que experimento la región entre los cincuenta (en

varios países desde antes) y los setenta, en relación con el concepto más amplio de

“Industrialización dirigida por el Estado”. La razón básica es que la sustitución de

importaciones fue apenas uno de los elementos de la estrategia de industrialización y no

necesariamente el más importante en varios países, sobre todo en los más pequeños como

Ecuador. Según Gerschenkron (1962), existen cuatro factores claves que caracterizan a

procesos de desarrollo industrial exitosos, los cuales sin embargo no fueron considerados

justamente en los países más pequeños, y ciertamente en Ecuador:

1. Programas de desarrollo que produjeron saltos, es decir que produjeran una

discontinuidad histórica en la evolución del desarrollo industrial y económico.

2.

Cuidadoso análisis de la escala de las operaciones que se iban a promover, lo cual en

países como Ecuador incidió en que se promuevan industrias solo para mercados

locales que rápidamente fueron absorbidas por grandes industrias resultantes del MSI

en países más grandes de la región.

3. Adecuado balance en la promoción de bienes de consumo final, bienes intermedios y

bienes de capital. En muchos países pequeños se puso más énfasis en productos de

consumo final que no demandaban innovaciones tecnológicas importantes, y que

demandaban bienes intermedios o de capital que finalmente eran importados. Así

pareciera que la óptica era la “Sustitución fácil de importaciones”.


5/6

4. No se visualizó un proceso ordenado en el que también participen agentes privados

(banca de inversión), sin que esto implique una menor participación del Estado. De

hecho, se podría argumentar que justamente mientras más atrasado es el proceso de

industrialización, más debiera el Estado tener un rol dominante, justamente como

sucedió en los países europeos de desarrollo tardío (Francia, Rusía, etc.)

Otras características que en el caso particular de Ecuador no se consideraron son: la existencia

de una escasez crónica de mano de obra calificada, aspecto que en los 70’s se agravó con la

masificación de la universidad ecuatoriana. En segundo lugar no se consideró importante

incrementar la productividad agrícola, actividad que más bien fue olvidada y relegada a un

segundo plano en espera de que la industrialización desplace la agricultura y produzca

excedentes que generen beneficios para todos. No obstante, se olvidó que el incremento de la

productividad agrícola es un potente mecanismo para crear un mercado interno para los

productos industriales y para incrementar los niveles de consumo de la población.

El MSI en ecuador podría resumirse más bien en una primera etapa de “sustitución fácil de

importaciones” por vía arancelaria, que posteriormente implicó fomento de plantasrelativamente pequeñas que producían bienes de consumo, con tecnologías importadas de los

países industriales, y sin una gran promoción estatal. El proceso fue más secuencial e involucró

menos ruptura con el pasado, pero por eso mismo fue menos intensivo en aprendizaje y

careció por mucho tiempo de una fuerte ideología industrialista. Tampoco se puso énfasis en

la importancia de la innovación tecnológica, que implicó que el proceso no hizo nunca el

tránsito hacia una capacidad endógena de creación de conocimiento.

Como lo dice Love (1994) con brillantez refiriéndose a esta etapa de la historia

latinoamericana: “La industrialización de América Latina vía el MSI fue un hecho antes que

fuera una política, y una política antes de que fuera una teoría”. La teoría –y, si se quiere, la

ideología industrialista— que proporcionó la CEPAL, vino en una etapa avanzada, para

racionalizar un proceso que ya estaba plenamente en marcha en casi todas partes. No

obstante, esa teoría e ideología serían pronto el flanco de diversos ataques, reforzando quizás

una de las apreciaciones fundamentales de Hirschman (1984) al respecto de estos procesos en

la región: la debilidad en América Latina de la ideología industrialista.

U U nnaa nnuueev v aa v v i i ssi i óónn p paar r aa l l aa ssuusst t i i t t uuc c i i óónn d d ee i i mm p poor r t t aac c i i oonneess

Ante la pregunta de cuál sería el o los recursos más valiosos que Ecuador posee para proyectar

industrias con orientación internacional, la respuesta es difícil de consensuar, aún cuando

pareciera existir acuerdos sobre temas como su biodiversidad genética o su riqueza natural a

nivel de recursos medioambientales, o su gente. No obstante, esta pregunta debiera

complementarse con otra aún más difícil de responder: Así como Asia visualizo oportunidades

mundiales en la fabricación de CDs, pantallas de cristal liquido, circuitos integrados, y hasta

juguetes, entre otros productos de mediana y alta tecnología: ¿qué oportunidades nos ofrecen

los nuevos desafíos de la humanidad para un país como Ecuador, como son la pobreza, el

cambio climático, la crisis alimentaria, la demanda de nuevas energías y materiales amigables

con el medioambiente, entre otros temas?

Indistinto de la respuesta que el país genere para estas inquietudes, retomar el MSI en el país

debe considerar una serie de elementos que hasta el momento se pueden resumir así:

Superar la idea de que el MSI por sí solo puede ofrecernos una posibilidad de

desarrollo económico


6/6

Superar la idea de que el MSI finalmente se traduce en políticas proteccionistas a nivel

arancelario o paraarancelario.

Considerar el fomento de industrias o sectores con un buen balance entre la

producción de bienes de capital, bienes intermedios y bienes de consumo.

Considerar un proceso ordenado y amplio en el que la rectoría esté a cargo de Estado,

pero en el que el sector privado también juegue un rol importante, sobre todo si elesquema propuesto genera encadenamientos importantes con PYMES o produce

beneficios que contribuyen a la reducción de vulnerabilidades sociales.

Fomentar industrias con capacidad de saltar las fronteras, es decir con capacidad

orientación exportadora.

Así como el proceso en general debiera orientarse a generar capacidad de

acumulación endógena de capital, también debiera producirse una equivalente

capacidad de acumulación endógena de conocimiento, sobre todo en sectores o

industrias en los que se dificulta la importación del know-how por su especificidad

local, como son la biodiversidad, la agricultura, el medio ambiente, entre otros.

Consecuentes con el tipo de desarrollo que se planifique, considerar la necesidad de

que se incremente la calidad del capital humano en todos los niveles, yparticularmente, en el nivel de generación de innovaciones tecnológicas.

Considerar que finalmente las capacidades productivas pueden crearse, incluso cuando estas

se basen en ventajas comparativas artificiales (como sucedió en Asia), pero hacerlo implica

inversiones importantes que no pueden ser asumidas enteramente por el sector privado o

financiado vía créditos reembolsables. De ahí que el Estado debe tener un rol fundamental en

la promoción de creación o ampliación de capacidades productivas, tanto ofreciendo bienes

públicos como educación, infraestructura vial o de comunicación, de manejo de recursos

naturales, en particular el agua, así como una provisión eficiente de ciertos servicios como

energía eléctrica, entre otros.

Sustitución de Importaciones__Paul Herrera

Documents

Transcript of Sustitución de Importaciones__Paul Herrera