Tema 1. ¿Qué son las políticas públicas?

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¿Qué son las políticas públicas?

Eduardo Nivón Bolán

Primer acercamiento

Los estudios de políticas públicas (PP) se proponen analizar los problemas que la

sociedad considera públicos, su origen y las vías para resolverlos en contextos

democráticos. Las políticas públicas son acciones de los Estados y los gobiernos

para atender estos problemas que se derivan de los mandatos legales

establecidos en las leyes fundamentales y secundarias y de un proceso técnico de

planeación. En otras palabras, las políticas públicas son un ejercicio de

racionalización del cómo y por qué actúan las instituciones estatales y de

gobierno junto con otros actores de la sociedad para solucionar un problema

considerado “público”. Las políticas públicas están estrechamente relacionadas

con la elección entre varias propuestas, desde la de no emprender ninguna

medida hasta la de empeñar recursos cuantiosos y diversificados para solucionar

un problema social. Al ser un tema de decisión, las políticas públicas dejan de ser

un problema estrictamente técnico y tocan el campo de la organización política de

la sociedad. En este sentido, las políticas públicas son un aspecto central del

funcionamiento de una sociedad democrática.

Los estudiosos de este campo remiten a Harold Laswell1 la fundación de las

ciencias de las políticas (political sciences) cuyo sentido era el estudio de las

políticas de un gobierno. Predominaba en su pensamiento una idea práctica del

conocimiento que supone que las Ciencias Sociales deben desarrollar métodos

para resolver problemas de la sociedad, es decir, que el objetivo de las Ciencias

Sociales no es otro que el de conocer científicamente los problemas y a partir de

esto mejorar las condiciones de vida de la sociedad y corregir los errores de los

1 Harold Laswell es también uno de los fundadores de la ciencia de la comunicación. Antes y durante la Segunda Guerra Mundial, Laswell dedicó su estudio del impacto de la propaganda en tiempos bélicos.

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gobiernos democráticos. Se entiende entonces que la clave de este proceso sea la

calidad del conocimiento, lo que supone la pretensión de que éste es “objetivo”.

Los desarrollos teórico posteriores mostraron que el conocimiento experto es

complejo y presupone también cuestiones éticas y políticas.

En el desarrollo del paradigma de las PP hay que tomar en cuenta dos

consideraciones básicas. La primera es que, a diferencia de la Ciencia Política

que estaba interesada en el conocimiento de la fuente de legitimidad política de

los gobiernos, el enfoque de las políticas públicas vino a llenar un vacío dejado por

otras disciplinas como lo es el análisis de las decisiones de políticas. La

administración pública, una disciplina próxima, se había encargado hasta entonces

del proceso de aplicación de las decisiones pero el cómo, quién, y de qué modo

(es decir, con qué insumos) se tomaban ésas no había sido objeto de ningún

estudio. “El proceso decisorio de las políticas (the policy decision-making process)

era objeto de opinión, según los intereses políticos en juego pero no era objeto de

conocimiento: no se sabía fundadamente cómo se desarrollaba y concluía la

decisión ni cómo y por qué permanecía o cambiaba en el tiempo” (2010: 19).

Una segunda consideración es que las PP se enfocan al estudio de la eficacia

directiva del gobierno.

… la pregunta que la disciplina quería resolver, en palabras de Laswell,

era “cómo aumentar la función inteligencia para aumentar la racionalidad

de la política”. Por ende, la disciplina tuvo un doble objetivo: “el

conocimiento de”, es decir, conocer la manera en que una política (de

salud, educativa, urbana, ambiental, agropecuaria, etc.) ha evolucionado

en el tiempo, cuáles son los factores que explican por qué se ha

desarrollado con esos objetivos, instrumentos y actores y a qué factores

se deben los cambios que para bien o para mal ha experimentado a lo

largo de los años y “el conocimiento en” la PP, es decir, emplear los

métodos y resultados del conocimiento en la elaboración de las políticas,

hacer que incidan o influyan en la decisión con el fin de sustentar o

mejorar su corrección o eficacia. (20)

Esto es, el enfoque de las PP ponen énfasis en la función cognitiva más que

en la función política-institucional. Es una disciplina de índole técnica, más

preocupada por la razón instrumental, en tanto que la preocupación por la

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legitimidad respondería al interés de la racional sustantiva. Sin embargo el énfasis

en la racionalidad formal o instrumental no la desvincula de la política, pues ésta

debe ser la forma en que se orienta un gobierno democrático. La disciplina no

discute la validez de las decisiones políticas, sino las da por seguras y, en cambio,

se propone cuestionar la validez científica o técnica de esas decisiones.

Dejo de lado los aspectos que podrían constituir una crítica a este enfoque,

principalmente el de la eficacia a largo plazo de las políticas públicas tanto en los

países con estados fuertes como en sociedades como las latinoamericanas donde

los estados han sido débiles y permanentemente acosados por factores internos y

externos. También la cuestión del carácter funcional de las políticas públicas en el

sentido de que sus objetivos no consisten en una transformación radical de las

características del sistema económico y por supuesto la cuestión más compleja de

la posibilidad real de planificar la acción pública en un escenario de incertidumbre.

Problemas importantes de los que por el momento se puede comentar que no se

puede pedir al paradigma de las PP más de lo que razonablemente puede dar,

esto es, un análisis racional de las decisiones y de la relación de causalidad entre

los problemas, objetivos, programas, ejecución y efectos. Son un simple

instrumento de gobierno en un contexto de democracia.

Por otras parte, a lo largo de más de cincuenta años del desarrollo de esta

corriente, ha habido al interior de este paradigma importantes debates sobre el

objeto y los métodos de análisis en los que debe basar su trabajo.

La crítica interna. (Notas elaboradas a partir de Peter DeLeon, 2010) En su balance del recorrido teórico del paradigma de la ciencia de las políticas, Peter deLeon (2010) propone dos grandes momentos de desarrollo. El primero se deriva de la influencia de Lasswell quien formuló las grandes etapas del proceso de elaboración de las políticas: inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación, terminación, evaluación.* Este enfoque dio lugar a un análisis específico de cada fase del proceso que tuvo aspectos positivos en el sentido de que enriquecieron las ciencias de las políticas y mostraron la gran complejidad del campo, pero también tuvo el defecto de impedir la observación del proceso integral de la elaboración de las políticas pues no lo consideraba como un flujo ni las conexiones entre los diversos momentos o el papel que juegan actores diferentes en los sucesivos momentos del proceso. También generaba la idea de que el proceso implicaba cierta linealidad sin

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considerar los momentos de retroalimentación e incluso de revisión de etapas anteriores. Por las razones expuestas, Peter deLeon ve explicable que se haya desarrollado una reorientación en el desarrollo del paradigma poniendo mayor énfasis en la teoría, de modo que se evitara la idea de que el paradigma de las ciencias de las políticas supusiera una idea simple de causalidad o que se derivada de él una apreciación ingenuamente empirista o, peor aún, prescriptiva de las políticas o que simplemente se tratara de un modelo. “Más bien, consideraban [los críticos al desarrollo del análisis de las etapas] que el proceso de las políticas era como un dispositivo (en realidad una heurística) que ayudaría a desagregar una red de otro modo inconsútil de transacciones de las políticas públicas, como la retrataba con demasiada frecuencia la ciencia política” (2010: 66). Se trataba de ver el proceso inscrito dentro de un sistema y también analizar el momento previo a la elaboración de las políticas públicas consistente en la definición de un problema que supone un proceso complejo de interacciones de actores diferentes al gobierno. La conclusión de deLeon es que debiera revisarse críticamente el proceso o esquema de las políticas públicas buscando mantener lo importante de él y al mismo tiempo no abrumar el esquema de las políticas con “posiciones heroicas” (2010: 73). *(Poco después un alumno de Lasswell, Garry Brewer, propuso una lista de etapas derivada de la de su maestro que se ha constituido en la agenda más común utilizada por los analistas: iniciación, estimación, selección, implementación, evaluación, terminación)

Nacimiento de las políticas públicas

Hay varias consideraciones a tener en cuenta para comprender la dimensión del

cambio que supuso este enfoque. En primer lugar que las políticas públicas

surgen en las sociedades industriales como una consecuencia de la

institucionalización del estado de bienestar o welfare alrededor del segundo tercio

del siglo XX. Desde luego que antes de ese periodo hubo estados que

emprendieron acciones gubernamentales que podrían semejarse a las políticas

públicas de hoy en día, pero las diferencias también son muy notables. En primer

término, los instrumentos con las que se diseñaban eran poco refinados y los

estudios en los que se fundamentaban pobres si no es que inexistentes. También

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los campos para los que se establecieron programas o acciones eran muy

limitados. Prácticamente eran aquellos ligados a garantizar la soberanía del

estado: policía, seguridad interna y externa, diplomacia, defensa, expansión militar

y colonial, comercio… En todo caso se trataba de políticas orientadas al

mantenimiento de un orden social –lo que nos puede conducir a políticas para

controlar a las clases populares- o a la defensa de la soberanía de un estado en

un territorio determinado más que a atender el bienestar de los ciudadanos.

Cuando se pasa del sufragio restringido a las élites al sufragio universal2, la

competencia electoral abrió el camino para pensar en las políticas públicas como

una consecuencia de proyectos comprometidos con un proyecto partidario pues

fue claro, sobre todo en Europa, que los partidos empezaron a distinguirse entre

su electorado a partir de las medidas que querían aplicar en caso de ganar una

elección. Esto dio lugar a que durante buen tiempo se considerara que las

políticas públicas eran una variable dependiente de la ideología o que se

definieran en función de la base electoral de un partido o candidato. En otras

palabras, el sistema político –politics- definía las políticas públicas –policies-; para

cambiar las segundas habría que luchar por cambiar al primero.

La “autonomización” de las políticas públicas de la política inició en el terreno de la

economía, al grado incluso de convertir ese campo en el eje que determina las

acciones de gobierno. La economía es un terreno lo suficientemente complejo

como para depender de un conocimiento experto y poco proclive a los cambios

bruscos lo que daba lugar a políticas de larga duración que rebasaban la acción

de una legislatura o de un periodo de gobierno. Es por ello que si algunos teóricos

derivaban las políticas públicas de la estructura política (políticas partidarias), otros

la derivaron de la economía (políticas estructurales), y otros más la pensaron

como consecuencia de las variables ecológicas y demográficas3. Cada uno de

estos enfoques ha tratado de reivindicar su preeminencia, sin embargo, es claro

que si debemos considerar un factor fundamental para entender el surgimiento de

las políticas públicas hay que buscarlo en la naturaleza del estado occidental a

partir de giro tenido a partir de un pacto suscrito con los ciudadanos. El welfare es

el traslado del eje de la legitimidad (del estado) de la soberanía nacional al

2 El sufragio universal en América Latina es un fenómeno del siglo XX. En algunos países de Europa las masas trabajadoras masculinas votaron ya a fines del siglo XIX. 3 Podríamos caracterizar este enfoque con el término geopolítica, sólo para indicar la dependencia de factores espaciales o históricos en la definición de las políticas públicas.

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bienestar de los ciudadanos. Este giro explica la explosión del estado de

bienestar, así como su crisis actual.

El welfare sólo fue posible cuando se reconocieron los derechos políticos y

sociales de los ciudadanos en las legislaciones nacionales o a raíz de la

declaración universal de los derechos humanos. El Estado de bienestar es

resultado, como he mencionado, de un cambio en los fundamentos de la

legitimidad del Estado, así como de un pacto entre élites y clases populares ante

la crisis económica y de la expansión de la producción gracias a la gran industria.

Una nueva identidad del estado, una colaboración de clases y un aumento de la

riqueza social crearon las condiciones para que ahora la reproducción de la fuerza

de trabajo no se abandonara a las propias capacidades de la clase obrera, sino

que fuera el estado el principal garante de ello. Hay antecedentes del estado de

bienestar en el llamado socialismo de estado impulsado bajo el régimen de

Bismarck4 o en las primeras leyes de protección a los trabajadores en países

como Francia, aunque uno de los momentos más relevantes del surgimiento del

welfare state fue la política del nuevo acuerdo (new deal) del presidente Franklin

D. Roosevelt

Ives Meny y Jean Claude Thoenig (20) señalan que el término welfare state

(estado de bienestar) fue propuesto en Gran Bretaña durante la segunda guerra

mundial para oponerse al warfare state (estado de guerra) del régimen nazi. En

realidad, para el caso británico el welfare state en ese momento era más una

promesa que una política real. Había que entusiasmar a las clases trabajadoras

con que su situación mejoraría con la paz para mantener su compromiso ante la

guerra.

El carácter reformista del welfare state se basa tanto en los objetivos como la

procuración de los medios para impulsarlo, de ahí que se promovieran reformas

impositivas y con ello el aumento del gobierno y la burocracia, la creación de

infraestructuras y nuevas formas de intervención y gestión del estado. Fue una

política rápidamente generalizada en los estados occidentales, pero, como

veremos, no se desarrolló siempre de igual manera.

4 En la década de los ochenta del siglo XIX, el gobierno de Bismarck instituyó la seguridad social y el seguro de desempleo.

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Tipología de los estados de bienestar

Uno de los más notables estudiosos del welfare state es Gøsta Esping-Andersen

quien en su libro The Three Worlds of Welfare Capitalism (1990) propone tres

tipos de estado de bienestar. Otros autores se han basado en su reflexión para

ampliar o precisar la tipología. A continuación presento una parte del artículo de

Sébastien Saint-Arnaud y Paul BernardBernard (1999), quienes comentan y

amplían la propuesta de Esping-Andersen.

Análisis tipológico de los estados de bienestar5 Las sociedades pertenecen a diversos estados de bienestar que se articulan, cada uno a su manera, con los fundamentos de la ciudadanía social. Según Saint-Arnaud y Bernard (1999) estos principios son aquellos identificados con la revolución francesa: libertad, igualdad y solidaridad, y se combinan a través de una compleja relación dialéctica. Como lo expresa la figura 1, toda visión de desarrollo de las sociedades avanzadas que desatienda uno de esos principios se pone en riego. Así, las sociedades donde sólo importen las libertades económicas, bajo la forma neoliberal, domina y se impone una polarización de las condiciones de vida (un déficit de igualdad) y una dislocación de las comunidades (déficit de solidaridad). Las sociedades que se apoyaron más fuertemente en la igualdad pudieron llevar, por su parte, al totalitarismo, como en el caso de las sociedades comunistas (déficit de libertad) tanto así que en casos extremos, la uniformidad con que trataron las burocracias los problemas sociales condujeron en parte a amenazar aquellos programas sociales en los cuales la comunidad no estaba comprometida (déficit de solidaridad) y también a una crisis fiscal. Por último, las sociedades que se fundaron sobre el principio de solidaridad se arriesgaron a comprometerse con una causa (déficit de libertad) que consolidó la dominación de aquellos que controlan las acciones necesarias para con ella (déficit de igualdad). Estos tres principios fundamentales están en tensión constante, pero forman un todo en el que cada uno es indispensable. Esto es porque la cohesión social pierde su sentido si con el objetivo de aminorar los perjuicios de un neoliberalismo cada vez más influyente, se limitara el Estado a un llamado a la solidaridad alrededor de los valores comunes. En efecto, no hay más cohesión real posible que entre los

5 Los autores canadienses usan en francés el término estado providencialista. En esta versión prefiero utilizar el término estado de bienestar.

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ciudadanos unidos y que cuenten con los recursos mínimos y que entre ellos exista una relativa igualdad. La exclusión, al contrario, mina la cohesión. Se puede decir que los regímenes providencialistas aspiran justamente a mantener la cohesión social al organizarse de diversa manera los niveles y tipos de tensión entre los tres principios. La reducción de las desigualdades, característica de las sociedades avanzadas, permitió en efecto dar a los individuos los medios de su libertad en favor del despliegue de una verdadera solidaridad en el seno de las comunidades donde los miembros son al mismo tiempo sujetos políticos. Pero el rol de las instituciones públicas es muy diferente en las diversas sociedades al modificase la relación que los individuos tienden con el mercado y la familia. Los estudios comparativos de los regímenes providencialistas que se han interesado por analizar sus diferencias se remontan a los sesenta y setenta. Este periodo está marcado por la emergencia de los estados providencia en el contexto de la prosperidad de la posguerra. Algunos autores se interesaron en los avances de las sociedades a partir de la ampliación de los derechos sociales. A mediados de los ochenta, bajo el contexto de las dificultades económicas que siguieron a las dos crisis petroleras, otros autores se acercaron a comprender los mecanismos que sostienen el

Democracia Participativa

Dialéctica democráti

Libertad

Solidaridad Igualdad

Democracia plural

Democracia incluyente

Reclutamiento y dominación Coerción y uniformidad

Polarización y dislocación

La dialéctica de la democracia y sus variantes

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financiamiento de los instrumentos providenciales a partir de las crisis que cada uno afrontó en sus países. Durante los noventa, periodo marcado sobre todo por un retroceso del estado providencia, los trabajos sobre la cancelación de los regímenes providenciales tuvieron un despegue importante, como el libro de The Three Worlds of Welfare Capitalism (1990) de Gøsta Esping-Andersen. A partir de un análisis de la articulación del mercado, el estado y la familia este autor reagrupó las sociedades capitalistas avanzadas en tres tipos de acuerdos institucionales. Con ello buscó conciliar el desarrollo económico y la protección de los ciudadanos con los riesgos asociados al mercado. Propuso tres modelos de estado providencia: el régimen conservador, representado principalmente por Alemania y Austria; el régimen liberal, sobre todo de los países anglosajones, y el régimen socialdemócrata de los países escandinavos. Retomando el modelo de d’Esping-Andersen, Leibfried (1992), Ferrera (1996) et Bonoli (1997), ajustaron a esta tipología un cuarto tipo que llamaron latino o meridional porque lo encuentran principalmente en los países del sur de Europa. Fig. 2. En los países escandinavos, el acento está puesto en la igualdad, lo que confiere un rol considerable al Estado. En los países anglosajones (incluido Canadá) se destaca la libertad de que, se insiste, que hace del mercado la institución clave. Por último, el principio de solidaridad predomina en los regímenes conservadores de Europa continental, cuyos esquemas se aseguran por fondos de la actividad profesional aunque en los regímenes familiarísticos de los países mediterráneos las familias juegan el rol determinante en la distribución de los necesarios al bienestar. Examinemos con más detalle cada uno de estos regímenes. En el estado de bienestar socialdemócrata, las desigualdades producidas por el mercado de trabajo se reducen por gastos ligados a programas sociales que son universales desde su inicio. Con ello no solo se limita la exclusión social, sino que se contribuye al crecimiento económico (por ejemplo, por medio de la inversión en educación y en la formación de trabajadores) La importancia dada a la noción de recursos se expresa en la puesta en práctica de programas sociales que permitan minimizar la dependencia del mercado (es la desmercantilización de la fuerza de trabajo). Por otro lado, como dijo Esping-Andersen, el compromiso hacia la igualdad de los sexos y la provisión masiva de servicios a la infancia y los ancianos, con las licencias de maternidad y los subsidios familiares hacen que este régimen se desfamiliarice, esto es, todos reconocen el importante papel de la familia y del mercado, pero son los arreglos institucionales de los regímenes socialdemócratas los que hacen del Estado un recurso importante de despliegue de las trayectorias de vida de los individuos.

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Los países de modelo liberal confiaron en la economía de mercado para resolver las necesidades de todos y evidenció que los gastos en programas sociales reducen la eficacia económica. El estado se define por programas de eficacia residual, no atienden sino las mínimas necesidades de los más desprovistos y sólo después de un examen de sus medios de subsistencia. Esto limita rigurosamente la desmercantilización de la fuerza trabajo y la familia debe integrase ampliamente al mercado para atender sus necesidades. La libertad constituye el principal fundamento ideológico del régimen lo que se traduce en la promoción de la soberanía del mercado: en teoría todos los individuos están en condiciones de acceder al bienestar aunque la promoción de la solución del mercado puede dar lugar a una condena a sus derechos ciudadanos. El régimen providencial conservador puso el acento en los riesgos que encuentran los trabajadores (y sus familias) durante el curso de su vida laboral (huelgas, enfermedades, etc.) o en la siguiente etapa (retiro, viudez). Para paliar estos riesgos, la seguridad social garantiza ciertos beneficios a menudo como contraparte de las aportaciones sociales. Pero como “en un sistema de seguridad social fundada en el trabajo, la exclusión del mercado de trabajo se convierte doblemente en exclusión del sistema de protección social” los procesos de desmercantilización de la fuerza de trabajo son imposibles para aquellos que viven en el entorno de una persona que trabaja. En consecuencia, la familia se convierte en el actor central en la satisfacción de las necesidades de los miembros que están en dificultades. Ella es el último recurso para los excluidos del mercado de trabajo. Las políticas sociales del Estado son tanto

Características de los estados de bienestar

(regímenes providencialistas)

Social demócrata

Igualdad

(reducir la pobreza, la desigualdad y el

desempleo)

Universalismo

(derechos humanos)

Recursos

Estado

Liberal

Libertad

(minimizar la intervención gubernamental)

Reduccionismo

(atención a las necesidades básicas de los más

vulnerables)

Necesidades

Mercado

Conservador

Solidaridad

(mantener la estabilidad social, los ingresos y la

integración)

Seguridad

(acceso a beneficios)

Riesgos

Familias de categorías ocupacionales

Latino

Solidaridad

Elemental

Familias de categorías ocupacionales

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más familiarísticas que aquellas igualmente dependientes del modelo tradicional del varón proveedor. La inspiración ideológica predominante es la de la solidaridad. Ésta proviene de cualquier modo de la solidaridad de clase, en cuanto los beneficios se asocian al nivel de los ingresos y más generalmente de la posición social. Los sistemas de seguridad fundados en el trabajo contribuyen a consolidar la estabilidad social al interior de las categorías profesionales y la integración social para el desarrollo de las solidaridades mutuas. El régimen latino, por último, agrupa a los países situados al sur de Europa. Las políticas sociales redistributivas son rudimentarias, y el empleo del principal proveedor familiar es objeto general de fuertes protecciones lo que acarrea las dificultades de adaptación a la mundialización. El régimen latino es muy familiarista, más que el modelo conservador: la familia es la que se convierte en apoyo fundamental tanto cuando hay dificultades como cuando no las hay. Dado que el parecido entre los dos últimos regímenes es muy notable, los autores no lo distinguieron del modelo de Esping-Andersen.

¿Cuánto se acerca esta tipología a las sociedades latinoamericanas? El análisis

de Fernando Filgueira (2008) puede ser útil en este sentido.

Más allá del estado de bienestar

Si el contexto en el que surge el análisis de las PP es el estado de bienestar, a la

vuelta de siglo el panorama es muy diferente. La decadencia de éste en los países

desarrollados y la crisis económica en todo el sistema internacional han

reorientado las políticas públicas a la eficiencia del gasto y el mejoramiento de la

gobernanza son los aspectos principales de las PP. Tras la propuesta del llamado

Consenso de Washington6, la eficacia del Estado se escindió de la procuración del

bienestar dejando las políticas públicas latinoamericanas sujetas exclusivamente a

la eficiencia burocrática.

6 Se entiende por Consenso de Washington un listado de políticas económicas propuestas en los años noventa por los organismos financieros internacionales y centros económicos a los estados latinoamericanos. Las recetas están imbuidas de la ideología neoliberal y muestran por otra parte un giro en las recomendaciones de las políticas públicas de carácter específico a uno más abstracto y general empeñado en transformar la gestión de los estados. John Williamson es el autor del texto que da nombre a estas políticas.

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Referencias

Aguilar, Luis F. (2010) “Introducción” en Luis F. Aguilar, comp. Política Públicas,

México, BBAPdf/EAP-DF. 17-60.

DeLeon, Peter (2010) “Una revisión del proceso de las políticas: de Lasswell a

Sabatier” Luis F. Aguilar, comp. Políticas Públicas, México, BBAPdf/EAP-DF 61-

73.

Saint-Arnaud Sébastien et Paul Bernard (2003) “Convergence ou résilience ? Une

analyse de classification hiérarchique des régimes providentiels des pays avancés”

Sociologie et sociétés, vol. 35, n° 1, 2003, p. 65-93.

http://id.erudit.org/iderudit/008511ar.

Williamson, John (1990) What Washington Means by Policy Reform Chapter 2

from Latin American Adjustment: How Much Has Happened? Chapter 2, Edited by

John Williamson. Published April 1990/ November 2002

http://www.iie.com/publications/papers/paper.cfm?ResearchID=486