TEMA XI. EL PROCEDIMIENTO ADMININISTRATIVO

1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y PRINCIPIOS

GENERALES…………………………………………………………………………..2

1.1 Concepto……………………...…………………………………………2

1.2 Principios Generales………………………………………..……..……3

1.3 Regulación y ámbito de aplicación………………….…………………5

2. CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO…………………………8

3. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO………..………9

3.1 El Titular de la Competencia. La Abstención y Recusación……..………9

3.2 Los Interesados en el procedimiento..……………………………………12

4. LA ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO…………17

5. INICIACION DEL PROCEDIMIENTO…………………………………………17

5.1 Iniciación de Oficio…………………….…………………………………..18

5.2 Instancia de Parte…………………………………………………………..19

6. TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO……………………………………..23

6.1 Ordenación del Procedimiento………………………...............................23

6.2 Intrucción del Procedimiento…………………………………………….27

7. FINALIZACION DEL PROCEDIMENTO……………………………………...38

7.1 Terminación Convencional………………………………………………38

7.2 La Resolución……………………………………………………………..41

7.3 Desistimiento y Renuncia………………………………………………...42

7.4 Caducidad…………………………………………………………………44

8. EJECUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO………………………………..………..47

8.1 Introducción……………………………………………………………….47

8.2 Medios de Ejecución Forzosa…………………………………………….49

ANEXO...………………………………………………………………………………55

NORMATIVA COMPLEMENTARIA……………………………………………...79

2

TEMA XI. EL PROCEDIMIENTO ADMININISTRATIVO

1 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y

PRINCIPIOS GENERALES

1.1 Concepto

Una vez estudiado el acto administrativo (véase tema 10), toca ahora analizar el

procedimiento por el cual se originan tales actos. El procedimiento administrativo en

sentido general, nos indica las secuencias de los actos de la autoridad administrativa

relacionados entre sí y tendentes a un único fin, es decir, el conjunto de actos o trámites

a través de los cuales se produce la voluntad administrativa para el cumplimiento de un

fin de interés público. En definitiva se podría decir que el procedimiento administrativo

es “una serie cronológica de actuaciones dirigidas a un resultado”.

La actividad administrativa se desenvuelve mediante procedimientos diversos, hasta el

punto que la actuación a través de un procedimiento es un principio fundamental del

Derecho Administrativo, consagrado en el art 105.3 de la CE de 1978, al establecer

que “La ley regulará el procedimiento a través del cual pueden producirse los actos

administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesad”.

Se puede definir el PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO como, “el cauce

formal de la serie de actos en la que se concreta la actuación de los órganos de la

Administración par que sus resoluciones tengan validez jurídica”.

No hay que confundir procedimiento administrativo con el expediente, que representa

su materialización y que consiste solamente en el conjunto ordenado de documentos y

actuaciones que sirven de antecedentes y fundamentan la resolución administrativa, así

como las diligencias dirigidas a su ejecución, a tal efecto, el art 146.2 del Reglamento

de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales,

aprobado por el RD 2568/1986 de 28 noviembre

Art 164.1. Constituye expediente el conjunto ordenado de documentos y

actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución

administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

2. Los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos

documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás

diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por

los funcionarios encargados de su tramitación.

Por otro lado, constituye también una garantía para la persona administrada, ya que

comporta la actuación administrativa a través de unos actos formales predeterminados

legalmente.

3

1.2 Principios Generales

La doctrina ha intentado aislar unos principios aplicables a todos los procedimientos

administrativos, dada la variedad de procedimientos y formas de la actividad

administrativa, siendo lo más significativos los que se exponen a continuación:

» Principios de Contradicción e Inquisitivo en el procedimiento

administrativo.

El principio de contradicción atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el

proceso o procedimiento a las partes del mismo, de manera que a instancia de éstas se

va pasando de una fase a otro practicando las diversas diligencias. Como prueba de esto

tenemos la forma de iniciación del mismo procedimiento consagrado en el art 68 de la

LRJAP-PAC, estableciendo que “Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a

solicitud de persona interesada”, pero también el derecho a personarse de quienes

pueden resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte, el derecho de

formular alegaciones, a tomar vista y audiencia del expediente y que se practiquen actos

de instrucción y proponer pruebas todo ello según los art 70, 79, 80, 81 y 84 LRJAP-

PAC.

La contradicción e igualdad entre las partes se impone de forma expresa en aquellos

casos en que concurren varios interesados con posiciones enfrentadas, de acuerdo con lo

establecido en el art 85.3 LRJAP-PAC, “En cualquier caso, el órgano instructor

adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de

contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento”.

Sin embargo, tal y como se entiende en el proceso civil, el principio de contradicción no

se reduce a las posibilidades antes señaladas, sino, ante todo, la presencia equilibrada de

las partes del proceso a las que se les reconocen exactamente los mismo derechos al

trámite, así como a la neutralidad procesal del juez.

El principio Inquisitivo, no es contrario o incompatible con el de contradicción, sino

este principio lo que establece es que da libertad al Juez para dirigir las actuaciones,

como ocurren en la fase sumarial de un proceso penal. Al igual que en un proceso penal,

este principio no es incompatible con el derecho de las partes a formular alegaciones y

proponer pruebas que, sin embargo, no vinculan automáticamente al instructor del

procedimiento.

La LRJAP-PAC, establece el principio inquisitivo en diversos preceptos de su texto,

como los que establece la iniciación y la impulsión de oficio del procedimiento en todos

su trámites en los arts. 69 y 74, como la apertura de un período de prueba sin necesidad

de petición de los interesados, y por último el órgano competente en aras del interés

general puede extender el contenido de su decisión a todas las cuestiones planteadas por

el expediente y aquellas otras derivadas del mismo, art 89, haya sido o no planteadas

por los interesados

4

» Principio de Publicidad

La publicidad o secreto de los procedimientos es un tema complejo cuya comprensión

exige distinguir entre el derecho de los interesados en el procedimiento al conocimiento

de las actuaciones y el derecho de los ciudadanos por legítima curiosidad en la

transparencia de la actividad administrativa.

La LRJAP-PAC, es tajante en el reconocimiento del derecho a la información por parte

de los ciudadanos comprendida en el art 35.a y manteniendo, la misma regulación

sobre el trámite de vista y audiencia del art 84.

Art. 35 Derechos de los ciudadanos

Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los

siguientes derechos:

a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los

procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener

copias de documentos contenidos en ellos.

En cuanto a la transparencia, es decir, el derecho de los ciudadanos en general a

conocer los procedimientos administrativos, viene consagrado en el art 105.b de la

Constitución Española, al establecer lo siguiente, “El acceso de los ciudadanos a los

archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del

Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas”.

Por otro lado el art 37 LRJAP-PAC, que ha sido modificado por la reciente Ley

19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen

gobierno establece que Los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información

pública, archivos y registros en los términos y con las condiciones establecidas en la

Constitución, en la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen

gobierno y demás leyes que resulten de aplicación.

Cabe decir que la Ley 19/2013 de 9 de diciembre de Transparencia consagra este

derecho en su art 12, así como realiza una definición de información pública art 13 y

estableciendo en su art 14 una limitación a este derecho cuando se trate de alguno de

los casos establecidos en este artículo, salvo que alguno de los límites no afecte a la

totalidad de la información por lo que si podrá ejercer tal derecho tal y como expone el

art 16.

» Principio In Dubio Pro Actione

Principio “in dubio pro actione”: se garantiza que cuando una decisión sobre el fondo

de la cuestión objeto del procedimiento se debe interpretar y aplicar, en caso de duda,

las normas más favorables que ayuden a la continuación del procedimiento hasta

su total conclusión.

5

El principio “in dubio pro actione” inspira algunas de las determinaciones que, respecto

al procedimiento, se contienen en la LRJAP-PAC (y que previamente fueron ya

comúnmente admitidas por la Jurisprudencia), como es el caso de la previsión

establecida en el art. 110.2, en cuya virtud, el error en la calificación de un recurso no

obsta a su tramitación o de la obligación que tiene la Administración de advertir, con un

plazo de tres meses, de la eventual producción de la caducidad del procedimiento.

Art 110 Interposición de recurso

2. El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será

obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.

» La gratuidad del procedimiento

La ley del procedimiento Administrativo no contiene ningún precepto sobre la gratuidad

del mismo, pero ésta se desprende, como regla general del carácter inquisitivo de aquel.

Solamente en el art 81.3 de la LRJAP-PAC, se hace mención a este principio,

estableciendo que, “En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse

pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta

podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez

practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los

comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos”.

1.3 Regulación y ámbito de aplicación

La regulación del procedimiento administrativo se establece en la Constitución

Española, en el art 149.1.18ª comprendido en el Título VIII, de la Organización

Territorial del Estado, Capítulo III, de las Comunidades Autónomas. Dicho artículo

149.1 trata sobre las competencias exclusivas del Estado.

Art 149.1.18.ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas

y del régimen estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizarán a

los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento

administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la

organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre

expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones

administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones

públicas.

6

Por lo tanto, la regulación del procedimiento administrativo debe hacerse mediante una

ley estatal, y según se desprende debe ser una ley básica, y en este caso nos

encontramos que existen competencias concurrentes, correspondiendo al estado la

regulación básica y los aspectos fundamentales del procedimiento administrativo y a las

Comunidades Autónomas la normativa de desarrollo.

En nuestro Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por la L.O. 2/2007 19

de marzo, tenemos en cuanto este aspecto, en su art 46.2.2ª, corresponde a la

Comunidad Autónoma la competencia compartida, el procedimiento administrativo

común.

Y en este caso, tenemos que agregar que el mismo art. 149.1.18ª CE parece delimitar

de entrada el ámbito de desarrollo de las CCAA cuando señala “sin perjuicio de las

especialidades derivadas de la organización propia de las CCAA”. Es decir, la CE

parece delimitar el ámbito competencial de las CCAA a la potestad de

autoorganización, a la organización administrativa. Por tanto, el reparto de

competencias en este caso, está sujeto a cierta complejidad. Al Estado corresponde

establecer el procedimiento administrativo común con la finalidad de garantizar

un tratamiento común a los administrados, aunque las CCAA puedan establecer

ciertas especialidades relativas al Derecho de organización.

Siguiendo con la Constitución, el art. 105 establece que la Ley debe regular “el

procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos,

garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”. Por lo tanto, sólo se puede

dictar actos administrativos conforme a la ley, en sentido contrario se estaría

incurriendo en nulidad de pleno derecho del art 62 LRJAP-PAC.

El desarrollo de ese precepto de la Constitución se establece en la 30/1992 de 26 de

noviembre, de Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento administrativo Común.

En cuanto al ámbito de aplicación, el mismo se encuentra regulado en el art 2 de la

citada ley, estableciendo lo siguiente:

Artículo 2 Ámbito de aplicación

1. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

2. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia

vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas

tendrán asimismo la consideración de Administración Pública. Estas Entidades

sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades

7

administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus

normas de creación.

Por tanto, al trabajar con el procedimiento administrativo no sólo debemos acudir a la

LRJAP-PAC, sino determinar si en el ámbito específico en el que nos movemos, se

han dictado normas de desarrollo reglamentario que establezcan especificidades o

particularidades, como es el caso de la responsabilidad patrimonial, subvenciones o

materia sancionadora.

8

2 CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La variedad de las formas de la actividad administrativa comprende funciones de

limitación de la variedad de los particulares, llamada también función de policía, de

prestación de servicios públicos, de fomento de la actividad privada y actividades casi

judiciales como la sancionadora y arbitral, esto lleva consigo que los cauces a través los

cuales se producen sean diferentes unos de otros, por lo que no es posible hablar de un

único procedimiento administrativo.

GIANNINI formula una tipología de procedimientos administrativos, que sigue muy de

cerca la clasificación de los actos administrativos a cuya emisión conducen:

a) Procedimientos declarativos y constitutivos. Los constitutivos se caracterizan

por producir un efecto jurídico de nacimiento, modificación o extinción de

situaciones subjetivas. Los declarativos tiene una finalidad menos brillante, pero

importantísima, porque sirven para atribuir cualificaciones jurídicas a cosas, a

personas o relaciones, como ocurre con los actos de inscripción en el Registro

civil, o los expedientes para la expedición de títulos académicos.

b) Los procedimientos constitutivos se dividen, a su vez, según la finalidad a la

que sirven, en procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesionales y

autorizativos.

c) Asimismo, los procedimientos constitutivos en función de los intereses públicos

que se gestionan pueden ser simples y complejos. Simples es el procedimiento

que persigue un único interés público, como en el de expedición de una licencia

de caza; el procedimiento es, por el contrario, complejo si se atiende a varios

intereses públicos, como en los casos de aprobación de los planes de urbanismo.

d) Existen también los procedimientos organizativos, manifestaciones de esta

potestad, como los que tienen por objeto la creación, modificación o extinción

de personas jurídicas o de órganos, la actividad de control, etc.

e) Los procedimientos sancionadores, que son aquellos a través los cuales la

Administración ejercita la potestad sancionadora.

***Potestad Sancionadora. ANEXO

f) Los procedimientos ejecutivos, que serían aquellos a través los cuales se

materializan los contenidos de los actos administrativos.

9

3 LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

3.1 El Titular de la Competencia. La Abstención y Recusación

El protagonista máximo del procedimiento administrativo es un órgano de la

Administración Pública. De otra parte, están los sujetos pasivos, interesados o afectados

por el procedimiento, que pueden ser simples particulares o también otras

Administraciones Públicas.

La LRJAP-PAC, dedica a los órganos que instruyen y resuelven los procedimientos

administrativos diversos preceptos, que

» De la creación de órganos administrativos (art 11)

» De las Competencias y las formas de transferencia (art 12 a 17)

» De los medios para su ejercicio, coordinación y solución de conflictos (art 18

a 21)

» Y del régimen y funcionamiento de los órganos colegiados (art 22 a 27).

*** Titular de la Competencia. Normativa.

En relación con la Administración pública interesa conocer dos aspectos: por una parte,

el órgano concreto al que le corresponde conocer y/o resolver el procedimiento

administrativo; y segundo, respecto a dicho sujeto, las técnicas que articula la LRJPAC

para garantizar que su imparcialidad.

Respecto a lo primero, cuando nos referimos a la Administración Pública como sujeto

del procedimiento administrativo, no hacemos referencia a la Administración Pública en

general. Se trata de un sujeto mucho más limitado, que es aquel titular de la

competencia para instruir y decidir el procedimiento.

El titular es el órgano de la Administración pública al que la Ley le ha atribuido una

potestad concreta, la competencia para resolver, el art 11.1 LRJAP, establece que,

“Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su propio ámbito

competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos

propios de las especialidades derivadas de su organización”.

De la misma manera el art 12 LRJAP, establece que, “la competencia es irrenunciable

y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida

como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los

términos previstos en ésta u otras leyes”.

Esto nos remite directamente al principio de legalidad contenido en el Derecho

Administrativo, que en este sentido quiere decir que una Administración sólo será

competente si previamente una Ley le atribuye una potestad, la “competencia para…”.

10

También nos remite a las técnicas de modificación de la competencia, pues habrá que

determinar si la competencia atribuida por la Ley ha sido modificada a través de algunas

de estas técnicas, tales como

» Delegación de Competencias, traslación por un ente u órgano superior a otro de

nivel inferior del ejercicio de una competencia, reteniendo el delegante la

titularidad de la misma (art 13).

» Avocación, que es la traslación del ejercicio de la competencia para resolver un

asunto concreto, desde un órgano jerárquicamente inferior hacia otro que sea

superior, y debido a circunstancias técnicas, económicas, sociales, jurídicas o

territoriales (art 14).

» Encomienda de gestión, consiste en la traslación material de una potestad a un

órgano distinto del encomendante. Este último conservará los aspectos jurídicos

de tal potestad, dejado al órgano encomendado la realización de las actividades

de carácter físico, material o técnico correspondiente. El traslado responderá a

razones de eficacia (art 15).

» Delegación de firma, los órganos administrativos, en materia de su propia

competencia, podrán delegar la firma de sus resoluciones y actos

administrativos, no alterando la competencia del órgano delegante (art 16).

» Suplencia, los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente, en

los casos, de vacante, ausencia o enfermedad, no alterando la competencia (art

17).

Además de lo dicho respecto a la determinación del concreto órgano competente, otro

aspecto y elemento importante lo constituye la imparcialidad de la persona física que

instruye o resuelve el procedimiento.

La imparcialidad de la Administración, como ya sabemos, es un principio constitucional

recogido en el art. 103.1 CE. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en los procesos

civiles, la imparcialidad no hace referencia a que la Administración se encuentre en una

situación de total ajenidad respecto a los intereses en juego. De hecho, la

Administración tiene por mandato salvaguardar el interés general, por tanto no es ajeno.

Y este es el sentido, que en buena medida tienen las técnicas de garantía de la

imparcialidad: que el sujeto físico a través del cual actúa la Administración por

determinados intereses propios no actúe desconociendo el interés general, que es el fin

último que justifica la actuación de la Administración. A tales efectos se establecen

determinadas técnicas de garantía de la imparcialidad del titular del órgano: por una

parte la abstención, y por otra, la recusación.

Esto se encuentra regulado en el Capítulo III, Abstención y Recusación, del Título II,

de los Órganos de las Administraciones Públicas, concretamente en su art 28 y 29.

11

En primer lugar, tenemos las causas de abstención, que obligan al titular del órgano

a separarse del expediente y también permiten al órgano superior a ordenar al inferior

que se abstenga de intervenir. Esas causas están comprendidas en el art 28.2 y son:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya

resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad

interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de

afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los

administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los

asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el

procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con

éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

*** Grados de Parentesco. ANEXO

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas

mencionadas en el apartado anterior.

d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento

de que se trate.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada

directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios

profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

La NO ABSTENCION del titular del órgano en los casos en que proceda dará lugar a

responsabilidad, pero no implicará la invalidez de los actos en que hayan intervenido,

según se desprende del art 28.3, pues no debe anularse un acto administrativo o

deshacerse una operación favorable a los intereses públicos por una simple razón de

incompatibilidad formal, y de sospecha de parcialidad, que puede no haber sido

determinante.

Basándonos en las mismas causas de abstención, se podrá promover en el

procedimiento la recusación del titular del órgano en cualquier momento y por escrito,

en el que se expresará la causa o causas en que se funda, procediéndose de la forma

establecida en el art 29 LRJAP.

En el día siguiente, el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en

él la causa alegada. En primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto

seguido.

Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de 3

días, previos los informes y comprobaciones que consideren oportunos.

12

Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabra recurso, sin perjuicio de la

posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso, administrativo o

contencioso-administrativo, según proceda, contra el acto que termine el procedimiento.

3.2 Los Interesados en el procedimiento.

En el ámbito administrativo siempre y necesariamente actuará por una parte la

Administración, siempre a través de los órganos competentes. Frente a ésta, aparecerán

otras personas (públicas o privadas) que se denominan interesados.

A diferencia de los procesos civiles y penales en los que las partes se denominan de

diferente forma, dependiendo del tipo de proceso y del momento procesal en que se

encuentre (demandante-demandado; denunciante-denunciado; procesado; encausado;

etc.), en el procedimiento administrativo los denominamos simplemente interesados,

con independencia del momento procesal.

La regulación de los interesados se encuentra en la LRJAP-PAC, en su Título III, de

los Interesados, en los art 30 a 34.

El concepto de interesado en el derecho administrativo comprende tanto a quienes

instan el procedimiento pretendiendo algún beneficio como a quienes, en general,

pueden resultar perjudicados por él. En este sentido, el art. 31 considera interesado lo

siguiente:

Art 31 Concepto de interesado

1. Se consideran INTERESADOS en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses

legítimos individuales o colectivos.

b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que

puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

c) Aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan

resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento

en tanto no haya recaído resolución definitiva.

2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y

sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la

Ley reconozca.

3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica

transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea

el estado del procedimiento.

13

La distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo a los efectos de la legitimación

para ser parte en un procedimiento administrativo ha sido recogida por el art. 24 de la

Constitución, al regular el derecho a la tutela judicial efectiva, garantía que se reconoce

tanto a los titulares de derechos como de intereses

Art 24.1 CE. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de

los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin

que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

Un derecho subjetivo es un titulo específico que permite a su titular exigir a un

tercero una conducta positiva o negativa. En cualquier caso, el titular de un derecho

subjetivo está legitimado para acudir y hacerlo valer en un procedimiento.

Aquí hay que tener en cuenta una idea, a efectos de alegar la existencia del derecho

subjetivo y por tanto la legitimidad: cuando el DERECHO SUBJETIVO dimane de

una NORMA JURIDICA, si se dan los supuestos de hecho establecidos en la norma

que dan nacimiento al derecho subjetivo, se estaría legitimado para incoar el

procedimiento. Es decir, no es necesario que se demuestre fehacientemente la existencia

de los hechos, basta con alegarlos y acompañar un mínimo de elementos de prueba.

La concurrencia de los hechos, constituyen el fondo del procedimiento, lo que ha

decidirse en la resolución. Por tanto, no es necesario probarlos en ese momento

inicial.

En este sentido, se puede reconocer el interés como legítimo, siempre que el acto que

se dictará derivado del procedimiento reporte un beneficio o evite un perjuicio

Otra idea que debemos abordar es el supuesto de los INTERESES COLECTIVOS,

que también están legitimados para incoar o participar en el procedimiento

administrativo. Intereses colectivos son intereses que trascienden a un individuo y

alcanzan a un colectivo determinado que tienen un vínculo jurídico común, como

es el caso de las corporaciones o colegios profesionales. En estos casos, si los intereses

colectivos de una profesión o de los colegiados se ven afectados, estas corporaciones

que los agrupan tendrán legitimidad.

Nos queda finalmente, el más complejo tema de los INTERESES DIFUSOS. Los

intereses difusos corresponden a un grupo indeterminado de personas o una

colectividad entera, o bien se trata de intereses de difícil o imposible determinación.

La nota característica es que entre los individuos no existe un vínculo jurídico.

Además, se trata normalmente de un bien indivisible en el sentido de que no puede

dividirse y adjudicarse a los interesados una cuota parte de los intereses.

Ahora bien, para estar y actuar en el procedimiento administrativo, además de la

condición de interesado, se necesita tener capacidad de obrar y la tienen no sólo

quienes la ostentan con arreglo al Derecho Civil, sino también los menores de edad

14

en el ejercicio y defensa de aquellos intereses cuya actuación permita el ordenamiento

jurídico-administrativo, según establece el art. 30 LRJAP-PAC.

Art 30 Capacidad de obrar

Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las

personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad

para el ejercicio y defensa de aquéllos de sus derechos e intereses cuya

actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la

asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se

exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la

incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se

trate.

En el procedimiento administrativo, y frente a lo que es regla general en los procesos

judiciales de todo tipo, no es necesaria, pero se admite, la representación

comprendida en el art 32 LRJAP-PAC, en cuyo caso se entenderán con el

representante las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del

interesado. Se trata de una representación voluntaria no profesionalizada, no siendo

necesario la asistencia de procurador en los tribunales, pues que cualquier persona

con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las

Administraciones Públicas (32.2).

Art 32 Representación

1. Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de

representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo

manifestación expresa en contra del interesado.

2. Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación

de otra ante las Administraciones Públicas.

3. Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y

renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la

representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia

fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado.

Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella

representación.

4. La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se

tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se

subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto

el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del

caso así lo requieran.

15

En todo caso, la falta o insuficiencia de acreditación no impedirá que se tenga por

realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto

dentro del plazo de diez días que deberá conceder a este efecto el órgano

administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del casi así lo requieran

según el art 32.4 LRJAP-PAC.

La propia ley configura un supuesto de representación legal en el caso de que varios

interesados figuran en una solicitud, escrito o comunicación, entendiéndose entonces

las actuaciones a que dé lugar con aquel interesado que lo suscriba en primer

término de no expresarse otra cosa en el escrito (art 33).

Art 33 Pluralidad de interesados

Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las

actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado

que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer

término.

La forma de acreditar la representación es variable en función del alcance de la

misma, presumiéndose la misma en las gestiones de mero trámite. Sin embargo, para

formular reclamaciones, desistir de instancias y renunciar derechos en nombre de otra

persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en Derecho

que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del

interesado es decir “apud acta”

APUD ACTA, es el poder que se otorga sin necesidad de notario que de fé,

alguien que pretende que le represente ante un organismo público

El apoderamiento “apud acta” consiste en un acto jurídico, que se plasma en

un documento, mediante el cual le damos a un Procurador la facultad de que

nos represente y realice por nosotros todos los actos que hay que hacer a lo

largo de un procedimiento judicial. De esta manera, todos los escritos que

presentemos en el Juzgado por nuestra parte irán encabezados con el nombre

del Procurador, quien manifiesta siempre que actúa como representante

nuestro.

En cuanto a la asistencia profesional no es preceptiva por regla general ante la

Administración, pues la propia ley no la impone, afirmando en su art 85.2 que “Los

interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren

conveniente en defensa de sus intereses”. Sin embargo, se dan supuestos especiales en

que la asistencia técnica se exige para determinadas actuaciones, como cuando se

presentan informes técnicos que deben ser avalados por los correspondientes

profesionales.

16

Por último tenemos según el art. 34, “Si durante la instrucción de un procedimiento

que no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la existencia de personas que

sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte

del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se

comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento”.

Art 34 Identificación de interesados

Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad en

forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos

o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que

puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a

dichas personas la tramitación del procedimiento.

17

4 LA ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos constituyen el

epígrafe del Título IV de la ley 30/1992 de 26 de noviembre. El contenido de dichas

Disposiciones Generales sobre los procedimientos administrativos se estructura en los

siguientes Capítulos:

» Capítulo I, Iniciación del Procedimiento, art 68 a 73.

» Capítulo II, Ordenación del Procedimiento, art 74 a 77.

» Capítulo III, Instrucción del Procedimiento, art 78 a 86.

» Capítulo IV, Finalización del Procedimiento, art 87 a 92.

» Capítulo V, Ejecución del Procedimiento, art 93 a 101.

El capítulo II y III, de la Ley, se configura como la Tramitación del Procedimiento,

formado por la ordenación e instrucción del mismo.

5 INICIACION DEL PROCEDIMIENTO

El procedimiento administrativo se inicia por un acto al que el Ordenamiento

jurídico atribuye el efecto de poner en marcha el procedimiento. Este acto de iniciación

da lugar al nacimiento de una sucesión de trámites o fases encaminadas a decidir

tanto las cuestiones que el acto plantee como cuantas otras deriven del objeto específico

del procedimiento.

Art 68 Clases de iniciación

Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona

interesada.

En el procedimiento administrativo se puede iniciar de dos formas:

» De oficio 69.1 LRJAP-PAC.

» Instancia de parte art 70 LRJAP-PAC.

18

5.1 Iniciación de Oficio

La iniciación de oficio, viene regulado en el art 69.1 LRJAP-PAC, estableciendo en

ella las distintas modalidades con que se puede iniciar.

Art 69 Iniciación de oficio

1. Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano

competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior,

a petición razonada de otros órganos o por denuncia.

2. Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir

un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del

caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

Se adoptará por acuerdo del órgano competente por:

a) Propia iniciativa

b) Orden superior sólo se podrá desatender en los casos que resulte admisible

la desobediencia.

c) Petición razonada de otros órganos se formularla exponiendo las razones de

hecho y de derecho que justifiquen la incoación del procedimiento

d) Denuncia es el acto de una persona particular por el que pone en

conocimiento del órgano administrativo competente hechos que determinaran

la incoación de un procedimiento administrativo.

Cabe distinguir dos supuestos de denuncia:

» Denuncia-deber, cuando la persona administrada está obligada por norma a

formular la denuncia (LECR., art. 259).

Art 259. El que presenciare la perpetración de cualquier delito público

está obligado a ponerlo inmediatamente en conocimiento del Juez de

instrucción, de paz, comarcal o municipal, o funcionario fiscal más

próximo al sitio en que se hallare, bajo la multa de 25 a 250 pesetas.

» Denuncia-facultad, cuando la persona administrada formula la denuncia

voluntariamente. Formulada la denuncia, el órgano administrativo deberá

acordar la incoación del procedimiento, siempre que exista una base racional

para admitir la veracidad de la misma. Por lo tanto, antes de ordenar la

incoación, se podrá acordar la instrucción de una información previa.

Ahora bien, el procedimiento no se entiende abierto hasta que dicte un acto formal, que

es el acto de incoación. Este acto corresponde al órgano que debe instruir y resolver el

procedimiento, así se haya iniciado por orden de un órgano superior, y por supuesto en

el caso de la denuncia o a instancia de otro órgano administrativo.

19

Pero incluso, antes del acto de incoación, el órgano competente puede abrir un

período de información con la finalidad de conocer las circunstancias del caso y

decidir si se inicia el procedimiento o no. En caso de darse, este trámite no forma parte

propiamente del procedimiento, sino que es un simple precedente.

Una vez dictado el acto de incoación (haya o no período de información), se inicia el

computo de los plazos para recurrir, para interrumpir la prescripción si es el caso, etc.

Una idea importante es que el acto de incoación, se considera un acto de trámite y

por tanto, sólo puede impugnarse con la resolución final, salvo en el caso establecido

en el art 107.1 LRJAP-PAC “deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,

determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o

perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos”, lo que no ocurre en este caso

En general, los procedimientos incoados de oficio se encuentran formalizados y por lo

tanto deberá seguirse la tramitación prevista en cada caso.

5.2 Instancia de parte

Si se trata de una solicitud, se entiende que desde el mismo momento de la solicitud se

apertura el procedimiento administrativo, es decir, no es necesario el acto de

incoación y menos el período de información.

Si bien el procedimiento administrativo es antiformalista, la LRJPAC en su art. 70

establece los requisitos que deben contener las solicitudes. Además, habrá que tener

en consideración si la regulación sectorial establece algún requisito adicional,

atendiendo al tipo de procedimiento, etc. Normalmente, al tratarse de trámites muy

habituales, la Administración pone a disposición de los particulares formularios de

solicitud, que se pueden acompañar de los documentos que se crean convenientes.

Artículo 70 Solicitudes de iniciación

1. Las solicitudes que se formulen deberán contener:

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo

represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar

que se señale a efectos de notificaciones.

b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la

solicitud.

c) Lugar y fecha.

d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad

expresada por cualquier medio.

e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

20

2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas

tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán

ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de

los procedimientos específicos dispongan otra cosa.

3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados

en las oficinas de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente

recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia

en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina.

4. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas

normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen

la resolución numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos

mencionados estarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias

administrativas.

Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes

para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser

admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.

Por otra parte, la misma LRJAP-PAC en su art. 70.3, recuerda que el interesado puede

exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose a

tales efectos una copia firmada por la correspondiente oficina y registro en la que figure

la fecha.

La solicitud debe contener una petición fundada, y debe estar acompañada de un

mínimo de elementos de prueba que permita situar al solicitante en el supuesto de hecho

de la norma. Si en la solicitud no se da cumplimiento a los requisitos, debe dictarse un

requerimiento art 71 LRJAP-PAC, que inste a la subsanación en el plazo de 10

días. Si NO SE SUBSANA, debe dictarse una resolución en la que se entiende por

DESISTIDO el procedimiento.

Artículo 71 Subsanación y mejora de la solicitud

1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo

anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se

requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o

acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo

hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá

ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.

2. Siempre que NO se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia

competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días,

a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los

documentos requeridos presente dificultades especiales.

21

3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano

competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias

de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se

incorporará al procedimiento.

*** Art 71 Bis Declaración Responsable. Normativa

En la práctica, sin embargo, muchas Administraciones, dependiendo del

procedimiento, aplican con mucha flexibilidad este plazo, y otorgan en muchos casos

uno mayor, especialmente si los documentos que faltan son difíciles de obtener.

Por regla general, la iniciación por una vía u otra dependerá del procedimiento: lo usual

es que los procedimientos que supongan mejorar la situación o el patrimonio jurídico

de los particulares se inicien a solicitud del interesado (normalmente una autorización

o una subvención se inicia a petición del interesado); y por el contrario, los

procedimientos que suponen una disminución o situaciones desfavorables para los

individuos se inician de oficio (el procedimiento sancionador)

Hay que tener en cuenta los plazos de caducidad y prescripción, pues, caso de que

hubiese caducado o prescrito la posibilidad de ejercer la potestad administrativa, el

acto de iniciación y los subsiguientes del procedimiento serán INVALIDOS.

En relación con esto y el art 35.A LRJAP-PAC, del escrito de solicitud y demás

escritos que se presenten los interesados en las oficinas de la Administración podrán

éstos exigir copias selladas y la devolución de los documentos originales, lo que

acordará el funcionario que instruya el procedimiento, dejando nota o testimonio,

según proceda.

En cuanto a las vías o formas de presentación de las solicitudes, lo normal es presentar

las instancias ante el órgano que hubiera de resolverlas, aunque la ley facilita la

recepción de las mismas en los registros de cualquiera de las Administraciones

Públicas.

Se podrán adoptar medidas provisional por el órgano competente para RESOLVER

que estime oportunas para asegurar la eficacia de las resoluciones que pudiera recaer,

siempre y cuando existieren suficientes elementos de juicio para ello y dichas

medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, o impliquen violación

de derechos amparados por las leyes según el art 72 LRJAP-PAC.

22

Art 72 Medidas provisionales

1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para

resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas

provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución

que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficiente para ello.

2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano

competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la

protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas

correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de

RANGO DE LEY. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas,

modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que

deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual

podrá ser objeto del recurso que proceda.

En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el

procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga

un PRONUNCIAMIENTO EXPRESO acerca de las mismas.

3. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de

difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de

derechos amparados por las leyes.

4. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la

tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de

circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el

momento de su adopción.

En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa

que ponga fin al procedimiento correspondiente.

Por último a tenor del art 73 LRJAP-PAC corresponderá al órgano administrativo

que INICIE O TRAMITE un procedimiento disponer la acumulación de los

mismos con los que guarde identidad sustancia o intima conexión, no se podrá

interponer recurso alguno contra la acumulación

Art 73 Acumulación

El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera

que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros

con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión.

Contra el acuerdo de acumulación NO PROCEDERA RECURSO ALGUNO.

23

6 TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

6.1 Ordenación del Procedimiento

La ordenación del procedimiento se encuentra regulada en el Capítulo II, de la

Ordenación del Procedimiento, del Título VI, de las Disposiciones Generales sobe

los procedimientos Administrativos de la LRJAP-PAC, en su art. 74 a 77. Esta fase

consiste en que el procedimiento se desarrolle de acuerdo con el orden establecido por

la legislación vigente. Como dice ENTRENA CUESTA, es el conjunto de actuaciones

que tienden a procurar su desarrollo hasta llegar a la resolución final. Por tanto,

todos los actos de ordenación son actos instrumentales que tienen como finalidad

impedir que en la tramitación del procedimiento se den “dilaciones indebidas”.

La “dilación indebida” es considerada por la jurisprudencia como un concepto

abierto o indeterminado, que requiere, en cada caso, una específica valoración

acerca de si ha existido efectivo retraso verdaderamente atribuible al órgano

jurisdiccional, si el mismo resulta injustificado y si constituye una

irregularidad irrazonable en la duración mayor de lo previsible o tolerable. Se

subraya también su doble faceta prestacional —derecho a que los órganos

judiciales resuelvan y hagan ejecutar lo resuelto en un plazo razonable—,

y reaccional—traduciéndose en el derecho a que se ordene la inmediata

conclusión de los procesos en que se incurra en dilaciones indebidas—

Los actos de ordenación tal y como establece la misma ley en su art 107.1, no son actos

susceptibles de impugnación en vía administrativa, salvo en determinados supuestos

contemplada en la misma.

Art 107 Objeto y clases

1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden

directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad

de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio

irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los

interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá

fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en

los artículos 62 y 63 de esta Ley.

24

Íntimamente relacionado con la ordenación y tramitación del procedimiento, y con el

fin de poder seguir adecuadamente la tramitación, la persona interesada tiene

derecho a conocer en cualquier momento el estado de aquélla art. 35.a) LRJAP-PAC.

Art 35 Derechos de los ciudadanos

Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen

los siguientes derechos:

a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los

procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener

copias de documentos contenidos en ellos.

Dentro de esta fase, se debe tener en cuenta los siguientes preceptos:

» Impulso

» Dirección

» Constancia

» IMPULSO. Establecido en el art 74 LRJAP-PAC, constituyen aquellos actos

que tienden a hacer avanzar el procedimiento por cada una de las etapas o fases que

lo componen.

Del impulso dependerá que el procedimiento llegue a su término con la máxima rapidez.

Art 74 Impulso

1. El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en

todos sus trámites.

2. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de

incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el TITULAR

DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA se dé orden motivada en contrario, de

la que quede constancia.

El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la

exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será

causa de remoción del puesto de trabajo.

El principio de “celeridad” determinará que se acuerden en un acto todos los trámites

que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y NO sea obligatorio su

cumplimiento sucesivo, art 75 LRJAP-PAC.

25

Art 75 Celeridad

1. Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza,

admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento

sucesivo.

2. Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá

consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.

Los trámites que se hayan de cumplimentar por parte de las personas interesadas se

habrán de hacer en el plazo de diez días a partir de la notificación del acto

correspondiente según el art 76 LRJAP-PAC.

Art 76 Cumplimiento de trámites

1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados

deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del

correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma

correspondiente se fije plazo distinto.

2. Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos

de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración

lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez

días para cumplimentarlo.

3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados

anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite

correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y

producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que

se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

» DIRECCION. Es el conjunto de actividades que facilitan el adecuado

funcionamiento de la serie de actos que se llevan a cabo dentro del procedimiento

administrativo.

Art 77 Cuestiones incidentales

Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que

se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del

mismo, salvo la recusación.

26

Pueden clasificarse en:

Actos resolutorios. Los que se limitan a decidir las cuestiones de carácter

incidental que pueden plantearse a lo largo de todo el procedimiento. Tienen la

consideración de actos de trámite.

Actos de comunicación. Los encargados de transmitir a otra persona algo

que deba conocer o debe hacérsele conocer para el mejor desarrollo del

procedimiento.

Aunque se limitan a poner en conocimiento otro acto administrativo, tienen

autonomía respecto de éste, de aquí que los vicios de que pueda adolecer el acto de

comunicación no afectan a la validez del acto comunicado.

» CONSTANCIA. La actividad que tiende a dejar constancia de los actos que se

llevan a cabo a lo largo del procedimiento, para poder conocerlo en cualquier

momento posterior, habrá que tener en cuenta los actos manifestados en forma

verbal y los realizados mediante escrito.

De los actos manifestados en forma verbal. La practicará y firmará el titular

del órgano inferior que reciba oralmente la comunicación (art. 55.2

LRJAP-PAC)

Art 55 Forma 2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan

su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando

sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o

funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación

del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones,

el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que

haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.

De los actos realizados por escrito. El jefe o la jefa del órgano administrativo

ante el cual se tramita el procedimiento ordenarán la incorporación al

expediente de los escritos y documentos recibidos por orden cronológico de

entrada en el registro.

Certificaciones. El conocimiento auténtico de los documentos que integren un

expediente administrativo. La persona interesada tiene el derecho a obtener

certificación o copia auténtica de los documentos que formen parte del expediente del

procedimiento en que hubiesen comparecido.

Desglose. Separación de un documento o de unos documentos que formen parte o

se han incorporado al procedimiento o a su conocimiento fuera del expediente.

27

6.2 Instrucción del Procedimiento

La instrucción del procedimiento se encuentra regulada en el Capítulo III, de la

Instrucción del Procedimiento, del Título VI, de las Disposiciones Generales sobe

los procedimientos Administrativos de la LRJAP-PAC, concretamente en su art.

78 a 86. Decir que este capítulo se encuentra subdividido en cuatro secciones.

La Administración desarrollará los actos de instrucción necesarios para la

determinación, conocimiento y comprobación de los datos, en virtud de los cuales

deba pronunciarse la resolución según el art 78. Estos actos de oficio por el órgano

que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer

aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o

reglamentariamente establecidos.

Art 78 Actos de instrucción

1. Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y

comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la

resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento,

sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones

que requieran su intervención o constituyan trámites legal o

reglamentariamente establecidos.

2. Los resultados de los sondeos y encuestas de opinión que se incorporen a la

instrucción de un procedimiento deberán reunir las garantías legalmente

establecidas para estas técnicas de información así como la identificación

técnica del procedimiento seguido para la obtención de estos resultados.

La aportación de hechos y datos, que es la función primordial de esta fase del

procedimiento para hacer posible la resolución, tiene lugar a través de diversas técnicas,

reguladas en la citada ley, como son, las Alegaciones de los interesados, Trámite de

información pública, La prueba, Los informes y Trámite de audiencia. El estudio del

mismo lo vamos a realizar conforme vienen establecidos en el a LRJAP-PAC.

a) Las alegaciones escritas y aportación de documentos.

Las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos

jurídicos, en su caso, que formulan los interesados, “en cualquier momento del

procedimiento y siempre con anterioridad al trámite de audiencia”, Asimismo, podrán

aportar documentos y otros elementos de juicio, todos los cuales serán tenidos en

cuenta por el órgano competente para redactar la correspondiente propuesta de

resolución tal y como establece el art 79, dentro de la Sección I Disposiciones

Generales, del Capítulo III, del Título VI.

28

Art 79 Alegaciones

1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al

trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros

elementos de juicio.

Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la

correspondiente propuesta de resolución.

2. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación

y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos

preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados

antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar

lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente

responsabilidad disciplinaria.

Las personas interesadas también podrán alegar, en cualquier momento, los defectos

de tramitación y, en especial, los que supongan parada, infracción de los plazos

preceptivamente establecidos o la omisión de trámites que puedan ser reparados antes

de la resolución definitiva del asunto.

b) Prueba

Dentro de la Sección II, Prueba, del Capítulo III, del Título VI, tenemos la prueba,

como aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar

la realidad de los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas

aplicables, cuando uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la

resolución que ha de dictarse.

Se establece unos límites respecto a las pruebas que soliciten los particulares: las

pruebas deben ser “procedentes y necesarias”. No existe por tanto, un derecho ilimitado

a que se practiquen todas las pruebas propuestas; si son manifiestamente improcedentes

o innecesarias, pueden ser rechazadas por el órgano instructor, motivándolo

adecuadamente.

Esto nos lleva a determinar cuál es el objeto de la prueba, es decir, qué debemos probar

y que no. En este sentido, la actividad probatoria debe referirse a hechos que:

Sean relevantes para la decisión del procedimiento;

Respecto de los que exista disconformidad acerca de su certeza.

29

Art 80 Medios y período de prueba

1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán

acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.

2. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los

interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo

acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a

treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue

pertinentes.

3. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas

por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o

innecesarias, mediante resolución motivada.

Tal y como establece el artículo anterior, el objeto de prueba son, en principio, los

hechos controvertidos, es decir, aquellos en los que no hay acuerdo entre ambas parte,

no siendo necesario probar la existencia y vigencia de las normas jurídicas aplicables,

pues se presume que el funcionario o el Juez las conocen, “facta probantur, iura

deducuntum; da mihi factum, dabo tibi ius”. Sin embargo la regla de la presunción del

conocimiento del Derecho por el funcionario o el Juez no debe llevarse demasiado lejos,

no siendo exigible que conozca, debiendo acreditarse su vigencia.

En cuanto a la carga de la prueba, “Onus Probandi”, no hay reglas específicas y la

citada ley, solo prescribe únicamente, la obligatoriedad de la apertura de un periodo

probatorio cuando “la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por

los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija”

Debe tenerse en cuenta que la función de la carga de la prueba no puede ser las

mismas para todos los procedimientos debido a su variedad.

En los procedimientos sancionadores, al igual que en los penales, la

presunción de inocencia que consagra el art 24 CE y el principio “In Dubio Pro

Reo”, implica, que la carga de la prueba pesa exclusivamente sobre quien

acusa, de manera que es el acusador quien tiene que probar los hechos y la

culpabilidad del acusado y no éste quien ha de probar su inocencia. Esta regla

debe aplicarse por “Analogía”, a todos aquellos procedimientos que tienen por

finalidad una privación o limitación de derechos.

En los procedimientos arbitrales, en que la Administración asume una

posición neutral entre dos partes enfrentadas, la carga de la prueba debe

repartirse en términos análogos al proceso civil, de forma que, el actor debe

probar los hechos constitutivos del derecho que reclama, mientras el

demandando debe probar los hechos impeditivos o extintivos véase art 217 de

la Ley 1/2000 de 7 de Enero, de Enjuiciamiento Civil.

30

En cuanto a los medios de prueba, la ley no establece limitación alguna, admitiendo

que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento puedan acreditarse por

cualquier medio de “prueba admisible en derecho”. En consecuencia ante el silencio

de la Ley, y salvo disposiciones especiales, son admisibles en derecho todos los

medios de prueba previstos en el Código Civil.

Son admisibles todos los medios de prueba regulados en la Ley de Enjuiciamiento

Civil (art. 299 y ss). Es decir, son admisibles: el interrogatorio de las partes; los

documentos públicos y privados; dictamen de peritos; reconocimiento judicial;

interrogatorio de testigos (es decir, las pruebas nominadas), pero además cualquier otro

medio que permita la reproducción de la palabra, el sonido y la imagen, así como los

instrumentos que permiten archivar y conocer o reproducir palabras, datos, cifras y

operaciones matemáticas llevadas a cabo con fines contables o de otra clase, relevantes

para el proceso. Y finalmente, cualquier otro medio no expresamente previsto que

permita obtener certeza sobre hechos relevantes.

Por otra parte, los medios de prueba deben ser admisibles en Derecho, esto quiere

decir que no es posible valerse de pruebas obtenidas de forma ilícita o con

vulneración de los derechos fundamentales. Esto se aplica también respecto a las

pruebas derivadas de pruebas obtenidas ilícitamente, que es lo que la jurisprudencia

denomina la “doctrina del fruto del árbol prohibido o del árbol envenenado”.

El instructor del procedimiento deberá acordar por sí mismo, la práctica de las

pruebas que crea oportunas, así como las que propongan los interesados, que sólo

podrá rechazar “cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante

resolución motivada”.

Al respecto, la Ley del Procedimiento Administrativo impone con rigor le principio

de LEGALIDAD, obligando a “los administrados a facilitar a la administración

informes, inspecciones y otro actos de investigación, sólo en la forma y los casos

previsto por la Ley, o por disposiciones dictadas en virtud de la misma”. Asimismo, a

los efectos de la práctica de pruebas u otras diligencias, los ciudadanos sólo están

obligados a comparecer ante las oficinas públicas cuando así esté prevista en una

norma con rango de ley, tal y como establece en el art 40 “La comparecencia de los

ciudadanos ante las oficinas públicas sólo será obligatoria cuando así esté previsto en

una norma con rango de Ley”.

La autoridad con discrecionalidad controlada dispone de los medios de prueba que

considere necesarios para averiguar los hechos y puede especialmente

Recabar informes de cualquier tipo

Dar audiencia a las partes, interrogar a los testigos y peritos o recabar informes

de las partes, peritos y testigos, declaraciones por escrito

Consultar documentos y actas

Practicar inspecciones oculares

31

Del mismo modo, los testigos y peritos tienen la obligación jurídica de prestar

testimonio o de suministrar dictámenes cuando esté previsto por una norma jurídica.

Art 81 Práctica de prueba

1. La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente,

el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que

hayan sido admitidas.

2. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará

la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar

técnicos para que le asistan.

3. En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas

cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta

podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva,

una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará

uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.

La prueba ha de practicarse siempre antes del trámite de audiencia, dentro de un

plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, con el fin de que se puedan

practicar todas aquellas que se estimen pertinentes. Comunicando a todas las personas

interesadas con tiempo de antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias

para la realización de aquellas que han estado admitidas.

Los gastos que puedan generar las pruebas practicadas a instancia o a propuesta de las

personas interesadas se podrán exigir como anticipo a reserva de la liquidación

definitiva, una vez practicadas

c) Informes

Dentro de la Sección III, Informes, del Capítulo III, del Título VI, tenemos lo

Informes, que son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de órganos

especializados que sirven para ilustrar al órgano decisor. Se trata de manifestaciones

de juicio, de juicios jurídicos o técnicos, pero nunca de voluntad, y, por ello, no se

consideran actos administrativos.

El profesor ENTRENA CUESTA, los define como “los pareceres que emiten las

Autoridades, funcionarios u organismos distintos de aquellos a quienes corresponde

dictar la resolución, respecto de las pretensiones, los hechos o los derechos que sean

objeto del expediente y sirvan para proporcionar los elementos de juicio necesarios

para la adecuada resolución”.

32

JESUS GONZALEZ PEREZ dice que “aunque nada se dice en la LRJAP-PAC,

parece evidente que, en principio, la competencia para solicitar el informe corresponde

al que la ostente para su instrucción, salvo que el ordenamiento jurídico aplicable la

atribuya a órgano distinto”.

Los informes como tal no son judicialmente impugnables, y solo podrán ser

valorados como uno más de los presupuesto de la resolución final del procedimiento,

que es la manifestación de voluntad del órgano administrativo y el verdadero y único

objeto del proceso contencioso.

Por ello, la Ley autoriza que para la resolución del procedimiento se soliciten,

además de aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales todos los

que se Juzguen necesarios para resolver.

Artículo 82 Petición

1. A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes

que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios

para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso,

la conveniencia de reclamarlos.

2. En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los

que se solicita.

En principio, la autoridad titular de la competencia decide libremente sin tener que

atenerse a los términos del dictamen. Pero el informe tiene, sin embargo, una

configuración diversa cuando es vinculante, pues entonces la voluntad del órgano

decisor resulta hipotecada por la del emisor del informe, produciéndose entonces un

supuesto de competencia compartida, pero sin que el informe, ni siquiera en ese

caso, la virtualidad propia de los actos administrativos, es decir, la presunción de la

validez y la ejecutoriedad.

En general se considera que los informes pueden ser facultativos o preceptivos, y

vinculantes y no vinculantes, estableciendo además, la presunción de que “salvo

disposición expresa, los Informes serán Facultativos y No vinculantes”. Aunque es

posible encontrar informes de naturaleza vinculante en la legislación sectorial.

Por otra parte, hay que distinguir dos tipos de informes, que tendrán efectos diferentes

en el procedimiento: informes preceptivos y no preceptivos; informes vinculantes y

no vinculantes.

33

Informes Preceptivos y Facultativos

Los informes Preceptivos son informes que deben solicitarse por imposición de una

norma. Así, en materia de concentraciones que afecten a los sectores regulados deben

preceptivamente solicitarse informe.

Los informes no preceptivos o facultativos son los que libremente acuerda el

instructor porque lo considera necesario para informar o garantizar el acierto de su

decisión.

Informes vinculantes y no vinculantes:

Los informes vinculantes, tal como se desprende de su denominación vinculan la

decisión del órgano. Sin embargo, encontramos dos tipos y su grado de vinculación

dependerá de ello. Así, existen informes vinculantes en sentido estricto, respecto a los

cuales órgano decisor no puede apartarse ni decidir en contra; y existen informes

vinculantes obstativos, donde el órgano o sujeto emisor del informe tiene poder de

veto, o en sentido contrario, debe emitir su posición favorable

Ahora bien, en el caso de que estemos ante un informe no vinculante, esto no quiere

decir que carezca de ningún efecto o valor. El órgano decisor si decide apartarse de

un informe no vinculante, en todo caso debe motivarlo en su decisión.

Art 83 Evacuación

1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no

vinculantes.

2. Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una

disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita

o exija otro plazo mayor o menor.

3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la

responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán

proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe

solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean

determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá

interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.

4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de

la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista

correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin

que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones.

El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la

correspondiente resolución.

34

Se solicitarán aquellos que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se

juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o

fundamentando, en su caso, la conveniencia en reclamarlos

En cuanto a los aspectos formales, los informes serán evacuados, en principio en el

plazo de 10 días, pero de no emitirse en el plazo señalado, se podrán proseguir las

actuaciones, cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, salvo cuando sean

PRECEPTIVOS Y DETERMINANTES para la resolución del procedimiento, en

cuyo caso se podrán interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.

Por último, a diferencia de la anterior Ley del Procedimiento Administrativo de

1958, la falta de un informe preceptivo constituía un vicio no convalidable, hecho

que se ha eliminado en la actual ley, que en su caso, podrá ser convalidado a

posteriori mediante la emisión del informe omitido.

Los informes en las funciones y atribuciones de la Inspección

Funciones:

a) Informar a los sectores de la comunidad escolar en el ejercicio de sus

derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones.

b) Emitir los informes solicitados por las Administraciones Educativas

respectivas o los que se deriven o puedan derivarse del conocimiento de la

realidad propia de la Inspección.

c) Informar sobre cualquier aspecto relacionado con la enseñanza:

a requerimiento del órgano del que se dependa (dirección territorial,

subdirección general de la Inspección) de oficio, por la vía reglamentaria y

cuando así lo considere necesario en relación con los asuntos que conozca en

el ejercicio de sus funciones inspectoras

d) Aportar la necesaria información al inspector-jefe.

Atribuciones:

a) Requerir información de los diferentes sectores de la comunidad escolar.

b) Acceder a la información de los otros órganos y servicios del Departamento o

Consejería de Enseñanza que sea necesaria para el ejercicio de sus funciones

Elementos de los informes

a) Descripción de los hechos

b) Normativa de aplicación y si procede su valoración

c) Las consideraciones derivadas

d) Las propuestas correspondientes, si procede

35

d) Participación de los Interesados.

Dentro de la Sección IV, Participación de los Interesados, del Capítulo III, del

Título VI, tenemos las formas de participación de los interesados, disponiendo que

una vez instruidos los procedimientos e, inmediatamente antes de redactar la

propuesta de resolución, el instructor habrá de poner el expediente de manifiesto a

los interesados para que éstos puedan alegar y presentar los documentos y

justificaciones que estimen pertinentes.

Si bien los interesados pueden realizar alegaciones en cualquier momento del

procedimiento, existe un trámite específico a tales efectos: el trámite de vista y

audiencia.

Es éste un trámite obligado del procedimiento administrativo, tradicionalmente

configurado como “esencionalisimo y hasta sagrado”, por una cierta jurisprudencia,

que considera su omisión como causa de nulidad en cuanto produce la indefensión

para los interesados. Sólo se puede prescindir del trámite de audiencia, según el art 84

LRJAP-PAC.

Art 84 Trámite de audiencia

1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la

propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su

caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que

se refiere el artículo 37.5.

2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince,

podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen

pertinentes.

3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de

no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se

tendrá por realizado el trámite.

4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el

procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras

alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

Este trámite tiene por finalidad, como ha señalado autores como GARRIDO FALLA y

FERNANDEZ PASTRANA, de facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad

del expediente, y con ello garantizar la defensa de sus derechos e intereses. Por ello,

la vista o puesta de manifiesto de lo actuado tiene lugar al término del periodo de

instrucción, inmediatamente antes de que se redacte la propuesta de resolución.

36

Debe hacerse luego de instruido el expediente y antes de redactar la propuesta de

resolución. La vista tendrá lugar en la oficina o dependencia del órgano ante el que

se tramita el expediente, en el plazo que éste señale pero que en ningún caso puede

ser inferior a diez ni superior a quince días.

El aspecto más importante que interesa destacar es que la omisión de este trámite puede

suponer en algunos casos la nulidad del acto administrativo. Así, en el caso de un

procedimiento administrativo sancionador, donde la ausencia del trámite de audiencia se

ha entendido como una omisión absoluta del procedimiento administrativo y por tanto

motivo de nulidad.

En otros supuestos habrá que acudir a la doctrina de la instrumentalidad de las formas,

siendo necesario comprobar si efectivamente no existió posteriormente la posibilidad de

defenderse o presentan argumentos durante los recursos administrativos o en la

jurisdicción contencioso-administrativa; e igualmente si la omisión o no del trámite

afectaría la decisión administrativa.

Art 85 Actuación de los interesados

1. Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados

habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y sea

compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o

profesionales.

2. Los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo

consideren conveniente en defensa de sus intereses.

3. En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias

para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de

los interesados en el procedimiento.

La Administración a través del órgano administrativo competente, en los casos que la

naturaleza del procedimiento lo aconseje, anunciará el trámite mediante la

correspondiente publicación en el BOE o en el Diario Oficial correspondiente, y

señalará el lugar de exhibición del expediente, el plazo para presentar alegaciones y las

fechas, siendo el plazo de tiempo en ningún caso inferior a veinte días.

La no comparecencia en este trámite no impedirá a las personas interesadas en el

procedimiento a interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva.

37

Art 86 Información pública

1. El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la

naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información

pública.

2. A tal efecto, se anunciará en el «Boletín Oficial del Estado», de la

Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que

cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento, o la parte

del mismo que se acuerde.

El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para

formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.

3. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer

los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí

misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones

u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración

una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones

que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

4. Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Públicas podrán

establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos,

directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por

la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos

administrativos.

38

7 FINALIZACION DEL PROCEDIMENTO.

La Finalización del procedimiento se encuentra regulada en el Capítulo IV, de la

Terminación del Procedimiento, del Título VI, de las Disposiciones Generales sobe

los procedimientos Administrativos de la LRJAP-PAC, concretamente en su art.

87 a 92. Decir que este capítulo se encuentra subdividido en cuatro secciones.

7.1 Terminación Convencional.

La ley en su sección I, Disposiciones Generales, del Capítulo IV, Del Título VI,

regula los modos y causas de terminación.

La resolución,

El desistimiento

La renuncia al derecho en que se funde la solicitud

La declaración de caducidad la imposibilidad material de continuar el

procedimiento por causas sobrevenidas

Terminación convencional.

Art 87 Terminación

1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al

derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el

Ordenamiento Jurídico, y la declaración de caducidad.

2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material

de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser

motivada en todo caso.

La terminación convencional en mayor medida tiene por finalidad evitar la

prolongación del conflicto objeto de procedimiento, cuya resolución no sería más

beneficiosa para el interés general o público, debido a la demora en la resolución.

La cobertura legal para estos acuerdos, la encontramos además de la LRJPAC, en la

misma CE. El art. 88 establece un marco general que ofrece cobertura legal expresa

a todo este tipo de fórmulas convencionales, que pueden agilizar el funcionamiento de

la Administración.

Por su parte, la cobertura constitucional la encontramos en tres principios: la

participación de los ciudadanos en la adopción de las resoluciones que les afectan

(art. 9.2 CE); la colaboración entre particulares y poderes públicos (art.92 CE); y,

el principio de eficacia en la actuación administrativa (art. 103.1).

39

Ahora, si bien es cierto que el art. 88 ofrece expresa cobertura legal, este mismo art.

en su apartado primero, remite a la regulación específica, es decir, a la regulación

sectorial.

No obstante, en todo caso, deben respetarse determinados límites:

No pueden ser contrarios al ordenamiento jurídico;

No pueden versar sobre materias no susceptibles de negociación o acuerdo.

Art 88 Terminación convencional

1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o

contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no

sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no

susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que

tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en

cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la

consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse

en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga

fin.

2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la

identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y

territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y

las personas a las que estuvieran destinados.

3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros, los

acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.

4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias

atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que

correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los

servicios públicos.

También se pueden agrupar los modos de terminación en terminación normal,

anormal e imposibilidad material.

40

7.2 La Resolución.

Regulada en el art 89, dentro de la Sección II, del Capítulo IV, del Título VI de la

LRJAP-PAC.

La resolución es una manifestación expresa de la voluntad de la Administración.

Recordamos aquí que esa voluntad se manifiesta formal y materialmente mediante un

acto administrativo.

Art 89 Contenido

1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones

planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.

Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los

interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas,

poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince

días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en

su caso, los medios de prueba.

2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución

será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso

pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la

Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

***Reformatio In Peius. ANEXO

3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a

que se refiere el artículo 54. Expresarán, además, los recursos que contra la

misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de

presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados

puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

*** Motivación Art 54 LRJAP-PAC. ANEXO

4. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto

de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al

caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento

de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente

carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por

el artículo 29 de la Constitución.

5. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la

resolución cuando se incorporen al texto de la misma.

41

Hay que tener en cuenta que la Administración está obligada a decidir, tiene un

deber de resolver regulado en el art 42 (Obligación de Resolver) y 89.4 (Abstenerse

de Resolver) de la citada ley. Ahora, cuando la Ley hace referencia a la obligación de

resolver no lo hace en el sentido amplio, que incluya desistimiento, renuncia y

caducidad. Se refiere a la resolución en sentido estricto, en el que se manifiesta la

voluntad de la Administración y se da respuesta a la cuestión de fondo, aunque

también admite que se declare la inadmisión en solicitudes de reconocimientos de

derecho no previstos en el ordenamiento jurídico o carezcan de fundamento.

Por tanto, la resolución en sentido estricto es la forma que la Ley considera normal

como medio de finalización de los procedimientos administrativos. Esto no quiere

decir que la Ley no reconozca las otras formas de terminación, simplemente parte de la

idea que la resolución de fondo es la forma más normal de terminar el procedimiento.

La resolución debe resolver sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados, y

todas las cuestiones conexas. Debe dar cumplimiento a dos requisitos materiales:

Motivación de la resolución en la que señale las razones de hecho y de

Derecho que fundamentan la decisión.

Congruencia, es decir, la resolución debe dar respuesta a las cuestiones

planteadas por los interesados o la misma Administración durante el

procedimiento, así como las cuestiones conexas.

Ahora, la mención a las “cuestiones conexas”, puede plantear un problema para el

interesado, porque podría permitir a la Administración traer a colación al juicio

cuestiones que no hayan planteado y que les resulten perjudiciales. Por esta razón, las

cuestiones conexas: primero, deben interpretarse restrictivamente; y segundo, en

los procedimientos favorables siempre encuentran el límite de la “reformatio in

peius,” es decir, nunca se puede AGRAVAR la situación inicial del interesado, no es

posible entrar a conocer cuestiones conexas si están resultan DESFAVORABLES

para el interesado.

En cuanto a los requisitos de forma de la resolución, siempre que la decisión sea

motivada y congruente, el órgano administrativo cuenta con libertad para adoptar

la forma que más estime conveniente. Sin embargo, existen determinadas formas que

se suelen utilizar, que podemos agrupar en tres partes fundamentales:

Encabezamiento: expresa los antecedentes del fallo, y los datos referentes al

procedimiento: identificación del órgano decisor y los interesados; objeto del

procedimiento; tiempo y lugar donde la decisión se emite.

Cuerpo: contiene la motivación de la decisión y sirve para conocer el

desarrollo del juicio mental a través del cual el órgano decisor aplico el

Derecho a la cuestión debatida, y cuya conclusión es el fallo que se emite.

42

Fallo: parte dispositiva de la resolución, y es la que resuelve las cuestiones

planteadas. Es la conclusión a la que llega el órgano decisor respecto al objeto

del procedimiento.

Indicación de los recursos: el art. 89.3 obliga a señalar en la misma

resolución los recursos administrativos y judiciales que procedan contra el

acto administrativo, señalando además el órgano administrativo ante el cual

deben presentarse y el plazo para los mismos.

El procedimiento administrativo finaliza normalmente mediante una resolución

expresa dictada por el órgano competente para decidir o por silencio administrativo.

La resolución expresa es un acto administrativo definitivo que decide todas las

cuestiones planteadas por las personas interesadas en el procedimiento, así como todas

las que se deriven.

En ningún caso, puede agravar la situación inicial, sin perjuicio de la potestad de la

Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos establecidos

por la normativa específica y, expresarán también los recursos que se pueden

presentar, así como el órgano administrativo o judicial y los plazos.

Se habrá de dictar y notificar en el plazo máximo que determine la norma

reguladora específica del correspondiente procedimiento, sin que en NINGUN CASO

pueda exceder de los seis meses, EXCEPTO que una norma con rango de ley o de la

UE determine lo contrario.

El silencio administrativo actualmente, se supone en general, que es positivo, salvo

que la ley excluya el supuesto de que se trate. Esto en la práctica supone que se han

de especificar aquellos casos en los que el silencio es negativo.

La estimación por silencio administrativo, tiene a todos los efectos la consideración

de acto administrativo finalizador del procedimiento.

7.3 Desistimiento y Renuncia

Regulada en el art 90 y 91, dentro de la Sección III, del Capítulo IV, del Título VI

de la LRJAP-PAC. El DESISTIMIENTO es el acto del interesado por el que éste

declara su voluntad de abandonar la solicitud que inició el procedimiento

administrativo. Se desiste del procedimiento, pero no del derecho. Con lo cual el

interesado puede iniciar otro procedimiento, si aún su derecho persiste.

43

La RENUNCIA a diferencia del desistimiento, además de abandonar la solicitud

supone el abandono del derecho, lo que impide intentar otro procedimiento. No

obstante, los administrados sólo podrán renunciar a sus derechos cuando no esté

prohibido por el ordenamiento jurídico. Tampoco será válida la renuncia que

contravenga el interés público o perjudique a terceros.

Art 90 Ejercicio

1. Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté

prohibido por el Ordenamiento Jurídico, renunciar a sus derechos.

2. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados,

el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen

formulado.

En ambos supuestos existe voluntad expresa del interesado, y la Administración debe

aceptarla declarando concluido el procedimiento. Salvo dos excepciones: primero,

cuando se haya apersonado un tercero interesado que inste la continuación; y

segundo, cuando la cuestión planteada afecte al interés general o sea conveniente

tramitarla para su esclarecimiento.

En estos casos la Administración, alternativamente, puede ordenar la continuación del

procedimiento, incluyendo al interesado que pretendía desistir o renunciar, o bien,

ordenar continuar con el procedimiento, excluyendo al que renuncia o desiste.

Art 91 Medios y efectos

1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier

medio que permita su constancia.

2. La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y

declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el

mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez

días desde que fueron notificados del desistimiento.

3. Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés

general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento,

la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al

interesado y seguirá el procedimiento.

44

7.4 Caducidad

Regulada en el art 92, dentro de la Sección IV, del Capítulo IV, del Título VI de la

LRJAP-PAC. La Caducidad es una causa de terminación del procedimiento con

cierta connotación sancionadora, pues tiene lugar cuando el procedimiento se paraliza

por causa del interesado.

Como regla general, la caducidad se produce por inactividad del interesado en

procedimientos iniciados por solicitud. Se ve aquí la diferencia con la renuncia y el

desistimiento en el que el procedimiento termina por voluntad expresa del interesado; en

este caso, lo que determina su terminación es su falta de actividad.

Art 92 Requisitos y efectos

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se

produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le

advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo.

Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades

necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo

de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que

declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.

2. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en

la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para

dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su

derecho al referido trámite.

3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del

particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no

interrumpirán el plazo de prescripción.

4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión

suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su

definición y esclarecimiento.

Ahora, debido a que el procedimiento administrativo se rige por el principio de

impulso de oficio, la caducidad sólo tiene sentido y es procedente de manera

excepcional en aquellos casos en que la continuación del mismo dependa de la

actuación o de un trámite indispensable para dictar la resolución o continuar el

procedimiento, que depende del interesado. Además, como la administración está

obligada a continuar con el procedimiento por el principio de impulso de oficio,

para que se pueda declarar la caducidad es necesario que la Administración requiera

al interesado advirtiéndole que transcurridos tres meses sin que de cumplimiento al

trámite el procedimiento caducará.

45

Dicho esto, podemos resumir los requisitos exigidos para que la caducidad opere en

los procedimientos incoados a solicitud del interesado:

La paralización del procedimiento, como ya se ha señalado, debe ser

imputable al interesado, esto es que sea imposible la continuación por causa

imputable al interesado. Esto, no obstante, sólo será posible en supuestos

excepcionales, en atención al principio de oficio. Tal sería el caso en que para

dictar la resolución sea necesario el examen de un bien del interesado y éste lo

impide.

Debe dictarse el requerimiento al interesado.

Debe transcurrir el plazo del requerimiento sin que el interesado realice las

actividades necesarias para reanudar la tramitación.

Debe declararse la caducidad. Aquí debe tenerse presente que la

Administración tiene que dictar la resolución declarando la caducidad,

ordenando el archivo de las actuaciones y notificando a los interesados.

Aquí lo importante es tener presente que hasta tanto no se dicte resolución y se

notifique, y por tanto el acto administrativo no sea eficaz, el interesado puede

realizar la actividad requerida.

No debe existir interés general. No puede aplicarse la caducidad en el supuesto

de que se encuentre afectado el interés general o fuese conveniente su

esclarecimiento.

Finalmente, en cuanto a sus efectos, sólo conlleva la pérdida del trámite, pero no del

derecho siempre que éste no haya prescrito.

Ahora bien, una cuestión que se había planteado era la posibilidad de que los

procedimientos iniciados de oficio fuesen objeto de caducidad, una vez transcurrido

el plazo máximo para dictar y notificar la resolución. Algunos pronunciamientos

jurisprudenciales se habían pronunciado en contra de esta posibilidad, sin embargo a

partir de la reforma de la LRJAP-PAC operada por la Ley 4/1999, el art. 44.2

admite la caducidad en este supuesto, siempre que se cumplan determinados requisitos:

Art 44 Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo

establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a

la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver,

produciendo los siguientes efectos:

1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el

reconocimiento o, en sustitución de derechos u otras situaciones jurídicas

46

individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán

entenderDESESTIMADAS sus pretensiones por silencio administrativo.

2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades

sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir

efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la CADUCIDAD. En

estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de

las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92.

En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa

imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y

notificar la resolución.

Interesa destacar que la declaración de caducidad se produce por el mero transcurso

del plazo establecido, a partir del cual la Administración no podrá dictar resolución

expresa desfavorable al interesado.

El efecto de la caducidad, es la terminación del procedimiento y el consiguiente

archivo de las actuaciones. Esto supone, que salvo casos de prescripción, la

Administración podría reabrir el procedimiento.

47

8 EJECUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

8.1 Introducción

La denominada EJECUTIVIDAD del acto administrativo establecida en el art 57.1

LRJAP-PAC, “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho

Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se

dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”, es en virtud de la cual el acto se dicte

y debe ser llevado a la práctica, es decir, la ejecutividad es por tanto la cualidad del

acto administrativo de producir todos sus efectos aún contra la voluntad del

obligado.

Junto con a ella, se ha diferenciado la ejecutoriedad, ejecución forzosa o acción de

oficio, regulada dentro del Capítulo V, Ejecución, del Título VI, de las

Disposiciones Generales sobre el Procedimiento administrativo, en los art 93 a 101

de la citada ley, y en virtud de la cual la Administración lleva a la práctica el acto

administrativo cuando el particular obligado a ello no lo hace voluntariamente.

En este sentido el art 93 de la LRJAP-PAC, parte de una necesaria cautela a favor de

los particulares estableciendo lo siguiente.

Art 93 Título

1. Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de

ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que

previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento

jurídico.

2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará

obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la

actuación administrativa.

Partiendo de esa cautela prevista en el art 94, se recalca que “Los actos de las

Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente

ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 y 138, y en aquellos casos en que una

disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior.”.

Art 111 Suspensión de la ejecución

1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una

disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto

impugnado.

48

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa

resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el

perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el

perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata

del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la

ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes

circunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil

reparación.

b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de

nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta Ley.

3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos

treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el

registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado

resolución expresa al respecto. En estos casos no será de aplicación lo

establecido en el artículo 42.4, segundo párrafo, de esta Ley.

4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares

que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de

terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.

Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza,

aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía

suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos

reglamentariamente.

La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa

cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía

contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-

administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se

mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente

pronunciamiento judicial sobre la solicitud.

5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto

administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la

suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que

aquél se insertó.

49

Art 138 Resolución

1. La resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y

resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente.

2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados

en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración

jurídica.

3. La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.

En la resolución se adoptarán, en su caso, las disposiciones cautelares precisas

para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.

El art. 95 señala la Ejecución Forzosa que, “Las Administraciones Públicas, a través

de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a

la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se

suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan

la intervención de los Tribunales”.

Por lo demás, a salvo de estas precisiones, la ejecutoriedad de los actos

administrativos no se puede ver enturbiada por la interposición de interdictos

contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su

competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido, al

prohibirlo en el art 101.

8.2 Medios de Ejecución Forzosa.

En el art 96 de la LRJAP-PAC, viene establecidos los medios de ejecución forzosa

por las administraciones y siempre atendiendo al principio de proporcionalidad, y en

el caso de que hubiera varios medios se elegirá el menos restrictivo de la libertad

individual.

Art 96 Medios de ejecución forzosa

1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará,

respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio.

b) Ejecución subsidiaria.

c) Multa coercitiva.

d) Compulsión sobre las personas.

2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos

restrictivo de la libertad individual.

50

3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones

Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la

oportuna autorización judicial.

a) Apremio sobre el Patrimonio

El apremio sobre el patrimonio viene regulado en el art 97 de la LRJAP-PAC, se

trata de la ejecución sobre los bienes muebles inmuebles del administrado, cuando

éste, deudor de la Administración, no paga en los plazos previstos para el pago

voluntario aquélla puede embargar bienes del deudor y, con su posterior venta forzosa,

cobrar el importe de su crédito. En todo caso, para el cobro de una cantidad líquida se

seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del proceso

recaudatorio en vía ejecutiva. No podrá imponerse a los administrados una obligación

pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.

Art 97 Apremio sobre el patrimonio

1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se

seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento

recaudatorio en vía ejecutiva.

2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación

pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango

legal.

Se utiliza, principalmente, en materia tributaria o fiscal, sin perjuicio de que la

Administración pueda recurrir a este medio siempre que esté pendiente de pago una

liquidación que derive de un acto administrativo, sin que pueda usarlo cuando se

trate de una deuda de carácter no administrativo.

En cuanto al procedimiento para llevarlo a efecto, se contiene en los art 91 a 157 del

Real Decreto 1684/1990 de 20 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento

General de Recaudación y puede resumirse en lo siguiente:

Expedición de certificación de descubierto por los órganos recaudatorios, una

vez que el obligado al pago no lo ha hecho voluntariamente

Embargo de los bienes y derechos del deudor en cantidad suficiente para

cubrir la deuda, más los recargos, intereses y costas que hayan causado o se

causen

Subasta pública de los bienes embargados, resarciéndose la Administración

con los obtenidos en la misma hasta el montante que se deba.

51

b) Ejecución Subsidiaria

A ella se refiere el art 98 LRJAP-PAC, consiste la realización efectiva y material del

contenido resolutorio del acto administrativo en los casos en que no se lleve a efecto

de manera voluntaria por parte del interesado que esté obligado a ello.

Art 98 Ejecución subsidiaria

1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no

ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.

2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a

través de las personas que determinen, a costa del obligado.

3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo

dispuesto en el artículo anterior.

4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la

ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.

La ejecución subsidiaria como procedimiento de ejecución forzosa consiste en la

realización efectiva y material de la actividad, obra o trabajo a que esté obligado el

interesado y que es llevada a cabo por la propia Administración pública ejecutante ya

sea directamente o a través de algún medio instrumental legalmente autorizado.

El uso de la ejecución subsidiaria no incorpora ningún elemento o gravamen

adicional al propio acto que trata de ejecutarse, por eso la ejecución subsidiaria

como medio de ejecución forzosa de los actos administrativos se admite con carácter

general a diferencia de otros medios a los que solo puede acudirse cuando esté

expresamente previsto en una disposición legal.

En definitiva, se trata de una ejecución por sustitución del obligado y a costa de éste

cuyas notas definidoras y requisitos esenciales pueden exponerse de la siguiente

manera siguiendo criterios de la jurisprudencia:

La ejecución subsidiaria sólo debe ser aplicada en los casos de resistencia

efectiva del obligado al cumplimiento voluntario de la obligación, por lo que

si no está suficientemente constatada esta resistencia deberá requerirse de

nuevo el cumplimiento voluntario debiendo quedar constancia de este

requerimiento.

La resistencia parcial al cumplimento puede permitir, si ello es posible, la

ejecución subsidiaria parcial.

52

El plazo de cumplimiento voluntario debe ser razonable en atención a su

concreta dificultad.

La ejecución puede llevarse a cabo directamente por la Administración

pública concernida o bien mediante la colaboración de otras personas o

entidades. En caso de que se cuente con la colaboración de terceros hay que

tener en cuenta que la intervención de terceros no determina que la relación con

el ejecutado pierda su carácter jurídico-público y se convierta en una relación de

derecho privado. La relación de la Administración con el tercero colaborador

puede ser una relación de derecho privado de carácter contractual; pero en

cambio la relación de la Administración pública ejecutante con el interesado por

cuya cuenta se lleva a cabo la ejecución subsidiaria es siempre una relación de

naturaleza pública en la que se desenvuelve la potestad administrativa y que está

regida por derecho público.

c) Multa Coercitiva

Definido en el art 99 LRJAP-PAC, La multa coercitiva es un medio de ejecución

consiste en la imposición de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar la

voluntad del obligado para cumplir el mandato del acto administrativo de cuya

ejecución se trata.

Es una técnica originaria del derecho germano que, con la denominación de multa

ejecutiva era utilizada para compensar la falta de un delito de desobediencia a las

órdenes oficiales y, en general, por la tradicional insuficiencia del sistema penal para

servir de medio de coacción del Derecho administrativo, a pesar de la definición de

algunas incriminaciones sobre ciertas contravenciones administrativas.

Art 99 Multa coercitiva

1. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas

determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de

determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de

tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes

supuestos:

a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre

la persona del obligado.

b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la

estimara conveniente.

c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

53

2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse

con tal carácter y compatible con ellas.

Las multas coercitivas son medios de ejecución que tratan de estimular el cumplimiento

directo por parte del obligado a ello. Frente a la ejecución subsidiaria, que consiste

precisamente en un cumplimiento o ejecución por sustitución, las multas coercitivas

tratan de evitar el problema que surge cuando el obligado a hacer personalísimo se

opone a ello. El fundamento de la multa coercitiva es la advertencia material que se

efectúa por la administración para convencer al obligado incumplidor. Por ello, no

tratan de castigar la comisión de una infracción, ni siquiera de resarcir un daño

producido sino de vencer la resistencia del obligado al cumplimiento de su obligación.

Esta técnica de ejecución consiste en la imposición de multas pecuniarias, reiteradas por

lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado

d) Compulsión sobre las Personas.

Definido en el 100 LRJAP-PAC, La compulsión sobre las personas supone la

aplicación directa de la fuerza sobre la o persona del obligado a soportar el

cumplimiento a un acto administrativo y únicamente procede en relación con

obligaciones personalísimas de no hacer o de soportar. Al igual que otros que hemos

examinado en otras ocasiones, la compulsión sobre las personas es un medio de

ejecución forzosa que la ley atribuye a la administración para garantizar el

cumplimiento de actos administrativos y en definitiva la prevalencia del interés general,

se trata en definitiva de un instrumento de eficacia en manos de la administración que,

únicamente, puede ser válidamente aplicado cuando se cumplen las condiciones y

requisitos que exige la ley.

Art 100 Compulsión sobre las personas

1. Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no

hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las

personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre

del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la

Constitución.

2. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la

prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya

liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

Es uno de los medios de ejecución forzosa del acto administrativo y que, con la multa

coercitiva, se encuadra en la llamada ejecución por coerción. Y así como la multa es

una coerción económica, la compulsión es una coerción física. Se manifiesta ésta, entre

otras medidas, en prohibir o impedir la entrada en un lugar, desplazar a una

54

persona de un lugar a otro, privación momentánea de la libertad, vacunación

obligatoria. Se aplica en los actos administrativos que imponen

una obligación personalísima de no hacer o soportar, y siempre con el respeto debido a

la dignidad de la persona y a sus derechos constitucionales.

55

ANEXO.

POTESTAD SANCIONADORA. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR

Introducción.

El procedimiento sancionador viene comprendido en el Título IX de la LRJAP-PAC

art 127 a 138, y regulado en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se

aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad

Sancionadora.

El ejercicio de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, se

manifiesta de dos maneras:

Procedimiento sancionador, aplicable a las personas administradas en general,

excluidas las materias tributarias y de orden social.

Procedimiento disciplinario, aplicable al personal a su servicio (personal

funcionario, personal laboral y contratados/das), mediante disposiciones con

rango de ley y reglamentarias específicas.

Es el cauce formal de las potestades administrativas y, por tanto, de naturaleza

administrativa, aplicable sólo a infracciones jurídico-administrativas

La potestad sancionadora se rige por los siguientes principios:

1. LEGALIDAD: implica que la potestad sancionadora de las Administraciones

públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente

reconocida por una norma con rango de Ley. Definido en el art 127 LRJAP-PAC.

Art 127 Principio de legalidad

1. La potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por

la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por

una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para

su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este título y, cuando se trate de

entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en el título XI de la Ley

7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos

administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango

legal o reglamentario.

56

3. Las disposiciones de este Título no son de aplicación al ejercicio por las

Administraciones públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a

su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual.

2. IRRETROACTIVIDAD: No puede sancionar a un momento anterior a, que

fueran vigentes las sanciones, salvo que favorezcan al presunto infractor. Según art

128 LRJAP-PAC.

Art128 Irretroactividad

1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento

de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.

2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto

favorezcan al presunto infractor.

3. TIPICIDAD: Tienen que estar tipificadas como infracciones por una Ley.

Según art 129 LRJAP-PAC.

Artículo 129 Principio de tipicidad

1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del

ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin

perjuicio de lo dispuesto para la administración local en el título XI de la Ley

7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y

muy graves.

2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán

imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.

3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir

especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones

establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni

alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la

más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación

de las sanciones correspondientes.

4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de

aplicación analógica.

57

4. RESPONSABILIDAD: Regulado en el art 130 LJRAP-PAC.

Art 130 Responsabilidad

1. Sólo podrá ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción

administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los

mismos aun a título de simple inobservancia.

2. Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento

sancionador serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición

de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la

indemnización por los daños y perjuicios causados que podrán ser

determinados por el órgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al

infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y

quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial correspondiente.

3. Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición

legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma

solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que

se impongan.

Serán responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las

obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la

infracción administrativa cometida por otros, las personas físicas y jurídicas

sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen las Leyes reguladoras

de los distintos regímenes sancionadores.

5. PROPORCIONALIDAD: Regulado en el art 131 LRJAP-PAC.

Artículo 131 Principio de proporcionalidad

1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en

ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de

libertad.

2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión

de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que

el cumplimiento de las normas infringidas.

58

3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la

imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar

la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción

y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios

para la graduación de la sanción a aplicar:

a) La existencia de intencionalidad o reiteración.

b) La naturaleza de los perjuicios causados.

c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una

infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por

resolución firme.

6. PRESCRIPCION: Regulada en el art 132 LRJAP-PAC.

Art 132 Prescripción

1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes

que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones

muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a

los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a

los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por

faltas leves al año.

2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el

día en que la infracción se hubiera cometido.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del

procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el

expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa

no imputable al presunto responsable.

3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día

siguiente a aquél en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone

la sanción.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del

procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está

paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

59

7. CONCURRENCIA DE SANCIONES: Regulada en el art 133 LRJAP-PAC.

Art 133 Concurrencia de sanciones

No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o

administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho

y fundamento.

Junto con los principios antes mencionados, hay que tener en cuenta otro principio muy

importante, por lo que impide que se pueda sancionar a una persona 2 veces por un

mismo hecho, es el principio NON BIS IN IDEM.

Conceptualmente significa que está prohibida la doble sanción sobre un mismo

hecho, y siempre que proteja un mismo bien jurídico.

El principio “non bis in idem” determina una interdicción de la duplicidad de

sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce

también a la imposibilidad de que cuando el ordenamiento permite una dualidad de

procedimiento, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una

calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano

jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación

de normativa diferente, pero que no puede ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la

apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y

dejar de existir para los órganos del Estado

La STC. 30-1-1981 matiza más el concepto y señala que este principio general del

Derecho supone, que no recaiga duplicidad de sanciones (administrativa y penal) en

los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de

una relación de supremacía especial de la Administración.

Por lo tanto, el principio opera siempre que se aprecie identidad de sujeto, hecho y

fundamento, tal como dice el art. y lo reitera jurisprudencia constitucional.

Principios del Procedimiento Sancionador

Comprendido en el Capítulo II, del Título IX de la LRJAP-PAC, de los art 134 a

138, que regula los principios del procedimiento sancionador, estableciendo que el

ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal o

reglamentariamente establecido, regulando los derechos del presunto responsable, las

medidas de carácter provisional, la presunción de inocencia y los requisitos de la

resolución que ponga fin al procedimiento.

60

1. GARANTIA DEL PROCEDIMIENTO: Regulado en el art 134 LRJAP-

PAC.

Artículo 134 Garantía de procedimiento

1. El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal o

reglamentariamente establecido.

2. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora

deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la

sancionadora, encomendándolas a órganos distintos.

3. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el

necesario procedimiento.

2. DERECHOS DEL PRESUNTO RESPONSABLE: Regulado en el art 135

LRJAP-PAC:

Art 135 Derechos del presunto responsable

Los procedimientos sancionadores garantizarán al presunto responsable los

siguientes derechos:

A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales

hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran

imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente

para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.

A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el

Ordenamiento Jurídico que resulten procedentes.

Los demás derechos reconocidos por el artículo 35 de esta Ley.

3. MEDIDAS DE CARÁCTER PROVISIONAL: Regulado en el art 136

LRJAP-PAC.

Art 136 Medidas de carácter provisional

Cuando así esté previsto en las normas que regulen los procedimientos

sancionadores, se podrá proceder mediante acuerdo motivado a la adopción de

medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final

que pudiera recaer.

61

4. PRESUNCION DE INOCENCIA: Regulado en el art 137 LRJAP-PAC.

Art 137 Presunción de inocencia

1. Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia

de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes

vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos

sancionadores que sustancien.

3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición

de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los

requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las

pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar

o aportar los propios administrados.

4. Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable

cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles

responsabilidades.

Sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación

con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto

responsable.

5. RESOLUCION: Regulada en el art 138 LRJAP-PAC.

Art 138 Resolución

1. La resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y

resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente.

2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados

en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración

jurídica.

3. La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.

En la resolución se adoptarán, en su caso, las disposiciones cautelares precisas

para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.

62

TÍTULO II. De los órganos de las Administraciones Públicas

CAPÍTULO PRIMERO. PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA

Artículo 11 Creación de órganos administrativos

1. Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su propio ámbito

competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos

administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización.

2. La creación de cualquier órgano administrativo exigirá el cumplimiento de los

siguientes requisitos:

a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de

que se trate y su dependencia jerárquica.

b) Delimitación de sus funciones y competencias.

c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y

funcionamiento.

3. No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya

existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia

de éstos.

Artículo 12 Competencia

1. La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos

administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o

avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.

La ENCOMIENDA DE GESTION, LA DELEGACION DE FIRMA Y LA

SUPLENCIA no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí

de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén.

2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos

administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes

de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de

atribución de competencias.

3. Si alguna disposición atribuye competencia a una Administración, sin especificar el

órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los

expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la

materia y del territorio, y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico común.

Artículo 13 Delegación de competencias

1. Los órganos de las diferentes Administraciones públicas podrán delegar el ejercicio

de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma

Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o de las

entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquéllas.

63

2. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:

a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado,

Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales, Presidencias de los

Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y Asambleas

Legislativas de las Comunidades Autónomas.

b) La adopción de disposiciones de carácter general.

c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado

los actos objeto de recurso.

d) Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.

3. Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el

"Boletín Oficial del Estado", en el de la Comunidad Autónoma o en el de la

Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito

territorial de competencia de éste.

4. Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán

expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano

delegante.

5. Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que

se ejerzan por delegación.

No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un

procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como

trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá

delegarse la competencia para resolver un asunto concreto una vez que en el

correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo

acerca del mismo.

6. La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya

conferido.

7. La delegación de competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio

ordinario se requiera un quórum especial, deberá adoptarse observando, en todo caso,

dicho quórum.

Artículo 14 Avocación

1. Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya

resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos

administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica,

social, jurídica o territorial lo hagan conveniente.

En los supuestos de delegación de competencias en órganos no jerárquicamente

dependientes, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el

órgano delegante.

64

2. En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser

notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la

resolución final que se dicte.

Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el

recurso que, en su caso, se interponga contra la resolución del procedimiento.

Artículo 15 Encomienda de gestión

1. La realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la

competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de derecho público

podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de la misma o de distinta

Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos

idóneos para su desempeño.

2. La encomienda de gestión no supone cesión de titularidad de la competencia ni

de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o

Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den

soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.

3. La encomienda de gestión entre órganos administrativos o Entidades de derecho

público pertenecientes a la misma Administración deberá formalizarse en los términos

que establezca su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los

órganos o Entidades intervinientes. En todo caso el instrumento de formalización de la

encomienda de gestión y su resolución deberá ser publicado, para su eficacia en el

Diario Oficial correspondiente.

Cada Administración podrá regular los requisitos necesarios para la validez de tales

acuerdos que incluirán, al menos, expresa mención de la actividad o actividades a las

que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión

encomendada.

4. Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de

distintas Administraciones se formalizará mediante firma del correspondiente

convenio entre ellas, salvo en el supuesto de la gestión ordinaria de los servicios de las

Comunidades Autónomas por las Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o

Consejos insulares, que se regirá por la legislación de Régimen Local.

5. El régimen jurídico de la encomienda de gestión que se regula en este artículo no

será de aplicación cuando la realización de las actividades enumeradas en el

apartado primero haya de recaer sobre personas físicas o jurídicas sujetas a derecho

privado, ajustándose entonces, en lo que proceda, a la legislación correspondiente de

contratos del Estado, sin que puedan encomendarse a personas o Entidades de esta

naturaleza actividades que, según la legislación vigente, hayan de realizarse con

sujeción al derecho administrativo.

65

Artículo 16 Delegación de firma

1. Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materia de su propia

competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos a los

titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los

límites señalados en el artículo 13.

2. La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y para su

validez no será necesaria su publicación.

3. En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar la

autoridad de procedencia.

4. No cabrá la delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador.

Artículo 17 Suplencia

1. Los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente

en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el órgano

competente para el nombramiento de aquéllos.

Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por

quien designe el órgano administrativo inmediato de quien dependa.

2. La suplencia no implicará alteración de la competencia.

Artículo 18 Coordinación de competencias

1. Los órganos administrativos en el ejercicio de sus competencias propias ajustarán

su actividad en sus relaciones con otros órganos de la misma o de otras

administraciones a los principios establecidos en el artículo 4.1 de la Ley, y la

coordinarán con la que pudiera corresponder legítimamente a éstos, pudiendo recabar

para ello la información que precisen.

2. Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en

el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos

administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra

Administración.

Artículo 19 Comunicaciones entre órganos

1. La comunicación entre los órganos administrativos pertenecientes a una misma

Administración Pública se efectuará siempre directamente, sin traslados ni

reproducciones a través de órganos intermedios.

2. Las comunicaciones entre los órganos administrativos podrán efectuarse por

cualquier medio que asegure la constancia de su recepción.

66

Artículo 20 Decisiones sobre competencia

1. El órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un

asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, si

éste pertenece a la misma Administración Pública.

2. Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al órgano

que se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita

las actuaciones al órgano competente.

Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de

inhibición al que esté conociendo del asunto.

3. Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una

misma Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre

los que no haya finalizado el procedimiento administrativo.

Artículo 21 Instrucciones y órdenes de servicio

1. Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos

jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.

Cuando una disposición específica así lo establezca o se estime conveniente por razón

de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes

de servicio se publicarán en el periódico oficial que corresponda.

2. El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la

validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la

responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

CAPÍTULO II. ORGANOS COLEGIADOS

Artículo 22 Régimen

1. El régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas contenidas en

el presente capítulo, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las

Administraciones Públicas en que se integran.

2. Los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en que participen

organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por

representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación

de organizaciones representativas de intereses sociales podrán establecer o completar

sus propias normas de funcionamiento.

Los órganos colegiados a que se refiere este apartado quedarán integrados en la

Administración Pública que corresponda, aunque sin participar en la estructura

jerárquica de ésta, salvo que así lo establezcan sus normas de creación, se desprenda de

sus funciones o de la propia naturaleza del órgano colegiado.

67

Artículo 23 Presidente

1. En cada órgano colegiado corresponde al Presidente:

a) Ostentar la representación del órgano.

b) Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias y la

fijación del orden del día, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los

demás miembros formuladas con la suficiente antelación.

c) Presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y suspenderlos por

causas justificadas.

d) Dirimir con su voto los empates, a efectos de adoptar acuerdos, excepto si se

trata de los órganos colegiados a que se refiere el número 2 del artículo 22, en

que el voto será dirimente si así lo establecen sus propias normas.

e) Asegurar el cumplimiento de las leyes.

f) Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano.

g) Ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Presidente

del órgano.

2. En casos de vacante, ausencia, enfermedad, u otra causa legal, el Presidente será

sustituido por el Vicepresidente que corresponda, y en su defecto, por el miembro del

órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad, por este orden, de entre sus

componentes.

Esta norma no será de aplicación a los órganos colegiados previstos en el número 2 del

artículo 22 en que el régimen de sustitución del Presidente debe estar específicamente

regulado en cada caso, o establecido expresamente por acuerdo del Pleno del órgano

colegiado.

Artículo 24 Miembros

1. En cada órgano colegiado corresponde a sus miembros:

a) Recibir, con una antelación mínima de cuarenta y ocho horas, la convocatoria

conteniendo el orden del día de las reuniones. La información sobre los temas

que figuren en el orden del día estará a disposición de los miembros en igual

plazo.

b) Participar en los debates de las sesiones.

c) Ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, así como expresar el

sentido de su voto y los motivos que lo justifican.

No podrán abstenerse en las votaciones quienes por su cualidad de autoridades o

personal al servicio de las Administraciones Públicas, tengan la condición de

miembros de órganos colegiados.

d) Formular ruegos y preguntas.

68

e) Obtener la información precisa para cumplir las funciones asignadas.

f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición.

2. Los miembros de un órgano colegiado no podrán atribuirse las funciones de

representación reconocidas a éste, salvo que expresamente se les hayan otorgado por

una norma o por acuerdo válidamente adoptado, para cada caso concreto, por el propio

órgano.

3. En casos de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra alguna causa

justificada, los miembros titulares del órgano colegiado serán sustituidos por sus

suplentes, si los hubiera.

Cuando se trate de órganos colegiados a los que se refiere el número 2 del artículo 22,

las organizaciones representativas de intereses sociales podrán sustituir a sus miembros

titulares por otros, acreditándolo ante la Secretaría del órgano colegiado, con respecto a

las reservas y limitaciones que establezcan sus normas de organización.

Artículo 25 Secretario

1. Los órganos colegiados tendrán un Secretario que podrá ser un miembro del propio

órgano o una persona al servicio de la Administración Pública correspondiente.

2. La designación y el cese, así como la sustitución temporal del Secretario en

supuestos de vacante, ausencia o enfermedad se realizarán según lo dispuesto en las

normas específicas de cada órgano y, en su defecto, por acuerdo del mismo.

3. Corresponde al Secretario del órgano colegiado:

a) Asistir a las reuniones con voz pero sin voto si es un funcionario, y con voz y

voto si la Secretaría del órgano la ostenta un miembro del mismo.

b) Efectuar la convocatoria de las sesiones del órgano por orden de su

Presidente, así como las citaciones a los miembros del mismo.

c) Recibir los actos de comunicación de los miembros con el órgano y, por tanto,

las notificaciones, peticiones de datos, rectificaciones o cualquiera otra clase de

escritos de los que deba tener conocimiento.

d) Preparar el despacho de los asuntos, redactar y autorizar las actas de las

sesiones.

e) Expedir certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados.

f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Secretario.

69

Artículo 26 Convocatorias y sesiones

1. Para la válida constitución del órgano, a efectos de la celebración de sesiones,

deliberaciones y toma de acuerdos, se requerirá la presencia del Presidente y

Secretario o en su caso, de quienes le sustituyan, y la de la mitad al menos, de sus

miembros, salvo lo dispuesto en el punto 2 de este artículo.

Cuando se trate de los órganos colegiados a que se refiere el número 2 del artículo 22, el

Presidente podrá considerar válidamente constituido el órgano, a efectos de celebración

de sesión, si están presentes los representantes de las Administraciones Públicas y de las

organizaciones representativas de intereses sociales miembros del órgano a los que se

haya atribuido la condición de portavoces.

2. Los órganos colegiados podrán establecer el régimen propio de convocatorias, si éste

no está previsto por sus normas de funcionamiento. Tal régimen podrá prever una

segunda convocatoria y especificar para ésta el número de miembros necesarios para

constituir válidamente el órgano.

3. No podrá ser objeto de deliberación o acuerdo ningún asunto que no figure incluido

en el orden del día, salvo que estén presentes todos los miembros del órgano colegiado

y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría.

4. Los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos.

5. Quienes acrediten la titularidad de un interés legítimo podrán dirigirse al

Secretario de un órgano colegiado para que les sea expedida certificación de sus

acuerdos.

Artículo 27 Actas

1. De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el Secretario,

que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las

circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de

las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados.

2. En el acta figurará, a solicitud de los respectivos miembros del órgano, el voto

contrario al acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen o el

sentido de su voto favorable. Asimismo, cualquier miembro tiene derecho a solicitar la

transcripción íntegra de su intervención o propuesta, siempre que aporte en el acto, o en

el plazo que señale el Presidente, el texto que se corresponda fielmente con su

intervención, haciéndose así constar en el acta o uniéndose copia a la misma.

3. Los miembros que discrepen del acuerdo mayoritario podrán formular voto

particular por escrito en el plazo de cuarenta y ocho horas, que se incorporará al

texto aprobado.

4. Cuando los miembros del órgano voten en contra o se abstengan, quedarán exentos

de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de los acuerdos.

70

5. Las actas se aprobarán en la misma o en la siguiente sesión, pudiendo no obstante

emitir el Secretario certificación sobre los acuerdos específicos que se hayan

adoptado, sin perjuicio de la ulterior aprobación del acta.

En las certificaciones de acuerdos adoptados emitidas con anterioridad a la aprobación

del acta se hará constar expresamente tal circunstancia.

CAPÍTULO III. ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN

Artículo 28 Abstención

1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se

den algunas de las circunstancias señaladas en el número siguiente de este artículo se

abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior

inmediato, quien resolverá lo procedente.

2. Son motivos de abstención los siguientes:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya

resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o

entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de

afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los

administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los

asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el

procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con

éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas

mencionadas en el apartado anterior.

d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento

de que se trate.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada

directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios

profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

3. La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones

Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la

invalidez de los actos en que hayan intervenido.

4. Los órganos superiores podrán ordenar a las personas en quienes se dé alguna de las

circunstancias señaladas que se abstengan de toda intervención en el expediente.

5. La no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad.

71

Artículo 29 Recusación

1. En los casos previstos en el artículo anterior podrá promoverse recusación por los

interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.

2. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en

que se funda.

3. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no

en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución

acto seguido.

4. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de

tres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.

5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de

la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el

acto que termine el procedimiento.

72

Grados de Parentesco. Abstención y Recusación

El parentesco es el vínculo que une a unas personas con otras y puede venir derivado de

la:

CONSANGUINIDAD: Es el que se da entre familiares que llevan la misma sangre.

Dentro del parentesco de consanguinidad hay que distinguir entre el que se origina en

línea recta (padres e hijos) y el que se origina en línea colateral (hijos)

AFINIDAD: Es de afinidad cuando se da entre familiares sin vínculo físico alguno y

que vincula a los familiares de dos personas que formen pareja entre ambas: cónyuges,

cuñados, suegros, etc.

La proximidad del parentesco se mide por grados, siendo un grado el que existe de una

generación a otra, tanto hacia arriba (padres) como hacia abajo (hijos).

Puesto que cada generación es un grado, padre e hijo son parientes en primer grado.

Entre abuelo y nieto hay dos grados en línea recta (de abuelo a padre y de padre a hijo),

por lo tanto el grado de parentesco entre el nieto y el abuelo es el de segundo grado de

consanguinidad en línea recta y así sucesivamente.

La línea colateral se establece entre aquellas personas que no descienden unas de otras,

sino de un antepasado común (hermanos entre sí, siendo el antepasado común el padre;

etc.)

La medición del grado de parentesco entre personas se establece ascendiendo hasta

llegar al antepasado común más próximo y luego bajando por la línea recta descendente

que une a este antepasado con la otra persona.

En el caso del parentesco por afinidad también se mide por grados y el titular y cónyuge

se encuentran en el mismo nivel en cuanto a grados. Si la relación está establecida con

el titular, estaremos ante la consanguinidad; mientras que si la relación proviene de su

pareja, estaremos ante la afinidad.

73

74

REFORMATIO IN PEIUS

La Reformatio In Peius, es una prohibición por la cual no puede modificarse una

resolución impugnada en contra del impugnante, particularmente cuando se trata

procesado.

Para el Tribunal Constitucional, la prohibición de la Reformatio In Peius, “Tiene lugar

cuando el recurrente, en virtud de su propio recurso, ve empeorada o agravada su

situación creada o declarada en la resolución impugnada, de modo que lo obtenido

con la resolución que decide el recuso es un efecto contrario al perseguido por el

recurrente, que era, precisamente, eliminar o aminorar el gravamen sufrido con la

resolución objeto de la impugnación.

Razón o Justificación de la Reformatio In Peius

Por otro lado la existencia de la prohibición en peor tiene que encontrar una

justificación jurídica por cuanto no se puede sin motivo alguno limitar la

capacidad decisoria del “ad quem”. Y en respuesta a ello que tanto la doctrina, como

la jurisprudencia nacional y comparada han establecido que la vulneración a esta

garantía del debido proceso vulnera frontalmente al debido proceso propiamente

dicho, dígase derecho a la defensa así como el derecho a interponer recursos

impugnatorios.

Se podría decir, que si se permitiese la indicada reforma, sería irse contra la voluntad

del no impugnante, pues si no cuestionó la decisión judicial fue porque consideró

que la decisión del “ad quo” tal, era la más justa para su parte.

MOTIVACION Art 54 LRJAP-PAC

La Motivación se encuentra regulada en el art 54.1 LRJAP-PAC, que establece que

serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o

actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la

vía judicial y procedimientos de arbitraje.

c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del

dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta,

así como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y

136 de esta Ley.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación

de plazos.

75

f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los

que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

MOTIVACION IN ALIUNDE. Este tipo de motivación es aquella que consiste en

fundar el sentido de un acto administrativo sobre informes o documentos técnicos

que obran en el expediente administrativo. Su fundamento legal se encuentra en el

artículo 89.5 Ley 30/1992. El Tribunal Supremo admite ampliamente este tipo de

motivación que podemos llamar “referencial”, pronunciándose en estos términos: “En

cuanto a la motivación de los actos administrativos, es doctrina consolidada tanto del

Tribunal Constitucional (STC 51/86) como del Tribunal Supremo (STS 20-I-89) que la

motivación puede hacerse de manera expresa y muy breve en el propio texto de las

disposiciones o actos, así como la admisibilidad de la motivación "in aliunde",

bastando para justificar la Orden Ministerial el que la Administración esté en

condiciones, en el marco de la revisión jurisdiccional, de justificar los criterios

utilizados para aumentar las plazas y variar la demarcación. ”

76

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Ya hemos dicho antes que la Administración está obligada a dar respuesta a las

cuestiones de fondo que se planteen en los procedimientos administrativo (deber de

resolver). Sin embargo, es evidente que la Administración puede incumplir dichos

plazos sometiendo a los interesados a un estado de incertidumbre jurídico y

ocasionándoles, posiblemente, perjuicios importantes en sus derechos e intereses. Para

evitar esta circunstancia las leyes de procedimiento administrativo han configurado la

figura del silencio administrativo.

El silencio administrativo es una ficción que permite al interesado entender, según el

sentido del silencio, que su pretensión ha sido estimada o desestimada,

denominándose silencio positivo en el primer caso, y negativo en el último. Tiene

lugar una vez que ha transcurrido el plazo para dictar la resolución y notificar a los

interesados, sin que la administración haya dado cumplimiento a tal obligación. Por

tanto, son dos los elementos que nos interesa conocer para acercarnos a esta figura:

Los plazos para decidir y notificar, determinado su computo

Cuál es el sentido que se otorga al silencio en el Derecho administrativo español.

» Los plazos para decidir y notificar en el procedimiento administrativo.

La LRJPAC (art. 42.2 y 42.3) establece unas reglas un tanto como complejas de

integrar e interpretar, pero que pueden resumirse en los siguientes términos:

Las leyes con rango de Ley (reserva de Ley) o la normativa comunitaria pueden

establecer el plazo que estimen pertinente;

Si las leyes o la normativa europea no establecen un determinado plazo, los

reglamentos que las desarrollen pueden establecer como plazo máximo de

resolución seis meses

Si ni las leyes o la normativa europea, ni los reglamentos de desarrollo

establecen plazos de resolución, este será de 3 meses.

Por tanto, la fijación del plazo corresponde a las leyes especificas y sectoriales,

nacionales o comunitaria, y para conocer cual es el plazo con el que tenemos que

manejarnos, primero tenemos que acudir a estas leyes específicas o a la normativa

comunitaria. Si éstas no dicen nada, vamos a los reglamentos que las desarrollan,

teniendo siempre presente que el plazo nunca puede ser mayor de 6 meses. Finalmente,

si ninguna de éstas lo regula, la LRJPAC suple este vacío y lo fija en tres meses.

77

Otro aspecto que nos interesa determinar es como se cuentan los plazos. Pues bien,

estos se cuentan de manera diferente según se trate de procedimientos de oficio o a

solicitud del interesado:

En los procedimientos iniciados de oficio, el plazo se empieza a contar desde

el momento en que se dicta el acto de incoación del expediente (no desde el

momento en que se recoge la denuncia, o el superior ordena la apertura, etc).

Por su parte, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde

la fecha en la que se le de entrada ante el órgano competente para la

tramitación.

Es posible que no exista coincidencia entre la fecha de presentación de un escrito y

el momento en que empieza a correr el plazo para resolver y notificar. En efecto,

aquí debemos recordar que la solicitud no tiene que presentarse necesariamente ante el

órgano competente, por el contrario, lo normal es que se presente en oficinas de

registro, oficinas de Correos, etc. Por tanto, la solicitud debe remitirse al órgano

competente para tramitarla, y es a partir del momento en que éste la recibe que

empieza a correr el plazo para resolver y notificar.

Esto, no podemos confundirlo con el momento a partir del cual se da cumplimiento a un

trámite preclusivo, en el cual se toma como válida la fecha de presentación de la

solicitud, ya sea en el registro o Correos, con independencia de la fecha en que el

órgano competente lo reciba.

» Naturaleza y sentido del silencio administrativo.

La regulación del silencio administrativo debemos entenderla atendiendo al tipo de

procedimiento.

Silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del

interesado. Este es el ámbito propio del silencio administrativo, pues en el caso

de los procedimientos iniciados de oficio, salvo alguna excepción, el

transcurso del plazo para decidir y notificar sin que se de cumplimiento a

dicha obligación conlleva la caducidad.

En este caso el silencio administrativo da por finalizado el procedimiento, y legitima al

interesado para considerar, según los casos, que la Administración ha estimado (silencio

positivo) o desestimado (silencio negativo) su pretensión.

78

SILENCIO POSITIVO = SE ENTIENDE QUE LA ADMINISTRACIÓN

HA DICHO LE CONCEDO O ESTOY DE ACUERDO CON LO QUE

PIDE

SILENCIO NEGATIVO = NO SE LO CONCEDO O NO ESTOY DE

ACUERDO CON LO SOLICITADO.

No obstante, aunque haya transcurrido el plazo para resolver y notificar, y por tanto

haya operado el silencio administrativo, esto no significa que la Administración no

pueda resolver. No obstante, dependiendo de la naturaleza del procedimiento (positivo

o negativo), su posibilidad de decisión estará limitada:

Si estamos ante un supuesto de silencio positivo, la resolución tardía sólo

puede confirmar la estimación de la pretensión (es decir, la Administración

está vinculada por el sentido del silencio administrativo positivo). Esto es así,

porque el silencio positivo tiene la consideración de acto administrativo que

pone fin al procedimiento (art. 43.2 LRJPAC) y como ya se ha señalado

antes, los actos administrativos favorables o que confieran derechos a los

particulares, sólo pueden revisarse a través del recurso de oficio o de la

declaración de lesividad. Lo contrario sería desconocer derechos que ya se

encuentran en el patrimonio de los interesados.

Si se trata de silencio negativo, la Administración que sigue obligada a

resolver, puede hacerlo bien confirmando la denegación de la pretensión

(es decir, en el mismo sentido del silencio), o bien puede estimar la

pretensión del interesado, esto es, apartarse del silencio administrativo.

Esto se debe a que el silencio negativo no se considera un acto administrativo

sino una ficción que tiene por finalidad permitir al particular acceder a los

recursos administrativos y contencioso-administrativos (art. 42.3). Como

resulta obvio, la Administración puede dictar su resolución, que constituye

un acto administrativo, siendo además favorable y menos restrictiva para el

patrimonio jurídico del interesado. Queda ahora por determinar en que casos

procede el silencio positivo y en cuales el negativo.

Como regla general, las solicitudes deben entenderse estimadas una vez transcurrido

el plazo para resolver y notificar (es decir, la regla general, es el silencio

administrativo positivo), salvo que una norma con rango de Ley o una norma de

Derecho comunitario

79

NORMATIVA COMPLEMENTARIA

Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la

información pública y buen gobierno

Artículo 12 Derecho de acceso a la información pública

Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos

previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta

Ley.

Asimismo, y en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la

correspondiente normativa autonómica.

Artículo 13 Información pública

Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea

su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el

ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el

ejercicio de sus funciones.

Artículo 14 Límites al derecho de acceso

1. El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información

suponga un perjuicio para:

a) La seguridad nacional.

b) La defensa.

c) Las relaciones exteriores.

d) La seguridad pública.

e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales,

administrativos o disciplinarios.

f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial

efectiva.

g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.

h) Los intereses económicos y comerciales.

i) La política económica y monetaria.

j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.

k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de

toma de decisión.

l) La protección del medio ambiente.

2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y

finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente

a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.

80

3. Las resoluciones que de conformidad con lo previsto en la sección 2.ª se dicten en

aplicación de este artículo serán objeto de publicidad previa disociación de los datos

de carácter personal que contuvieran y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3

del artículo 20, una vez hayan sido notificadas a los interesados.

Artículo 16 Acceso parcial

En los casos en que la aplicación de alguno de los límites previstos en el artículo 14

no afecte a la totalidad de la información, se concederá el acceso parcial previa

omisión de la información afectada por el límite salvo que de ello resulte una

información distorsionada o que carezca de sentido. En este caso, deberá indicarse al

solicitante que parte de la información ha sido omitida.

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

** Artículo 71 bis introducido por el número tres del artículo 2 de la Ley 25/2009, de

22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el

libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio

Artículo 71 bis Declaración responsable y comunicación previa

1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento

suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que

cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al

reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la

documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su

cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o

ejercicio.

Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de

manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable.

2. A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación previa aquel documento

mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración

Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el

ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en

el artículo 70.1.

3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirán los

efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán,

con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de

una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de

81

comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones

Públicas.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse

dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación

correspondiente lo prevea expresamente.

4. La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato,

manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración

responsable o a una comunicación previa, o la no presentación ante la

Administración competente de la declaración responsable o comunicación previa,

determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad

afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de

las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.

Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias

podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al

momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la

actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo

procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado,

todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.

5. Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y

actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación previa, los

cuales se facilitarán de forma clara e inequívoca y que, en todo caso, se podrán

presentar a distancia y por vía electrónica.

82

OBLIGACION DE RESOLVER

Artículo 42 Obligación de resolver

1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los

procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o

desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del

procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que

concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas

aplicables.

Se exceptúan de la obligación, a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de

terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos

relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación

previa a la Administración.

2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por

la norma reguladora del correspondiente procedimiento.

Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley

establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo,

éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de

iniciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la

solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su

tramitación.

4. Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos

informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos

de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio

administrativo.

En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo

máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los

procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo,

incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación

de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días

siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para

su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en

que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

5. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar

la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:

83

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de

deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio

necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y

su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del

plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71 de la

presente Ley.

b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un

órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la

petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del

pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles

comunicada.

c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes

del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración,

por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los

interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser

comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en

ningún caso de tres meses.

d) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o

dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la

incorporación de los resultados al expediente.

e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o

convenio en los términos previstos en el artículo 88 de esta Ley, desde la

declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de

las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración

formulada por la Administración o los interesados.

6. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran

suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente

para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del

órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios

personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y

notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una

vez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser

superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser

notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.

84

7. El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el

despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos

competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de

sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución

expresa en plazo.

El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad

disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa

vigente.

Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil

Artículo 217 Carga de la prueba

1. Cuando, al tiempo de dictar sentencia o resolución semejante, el tribunal

considerase dudosos unos hechos relevantes para la decisión, desestimará las

pretensiones del actor o del reconviniente, o las del demandado o reconvenido,

según corresponda a unos u otros la carga de probar los hechos que permanezcan

inciertos y fundamenten las pretensiones.

2. Corresponde al actor y al demandado reconviniente la carga de probar la certeza

de los hechos de los que ordinariamente se desprenda, según las normas jurídicas a

ellos aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda

y de la reconvención.

3. Incumbe al demandado y al actor reconvenido la carga de probar los hechos que,

conforme a las normas que les sean aplicables, impidan, extingan o enerven la

eficacia jurídica de los hechos a que se refiere el apartado anterior.

4. En los procesos sobre competencia desleal y sobre publicidad ilícita

corresponderá al demandado la carga de la prueba de la exactitud y veracidad de las

indicaciones y manifestaciones realizadas y de los datos materiales que la publicidad

exprese, respectivamente.

5. De acuerdo con las leyes procesales, en aquellos procedimientos en los que las

alegaciones de la parte actora se fundamenten en actuaciones discriminatorias por razón

del sexo, corresponderá al demandado probar la ausencia de discriminación en las

medidas adoptadas y de su proporcionalidad.

85

A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, el órgano judicial, a instancia de

parte, podrá recabar, si lo estimase útil y pertinente, informe o dictamen de los

organismos públicos competentes.

6. Las normas contenidas en los apartados precedentes se aplicarán siempre que una

disposición legal expresa no distribuya con criterios especiales la carga de probar los

hechos relevantes.

7. Para la aplicación de lo dispuesto en los apartados anteriores de este artículo el

tribunal deberá tener presente la disponibilidad y facilidad probatoria que

corresponde a cada una de las partes del litigio.

Artículo 299 Medios de prueba

1. Los medios de prueba de que se podrá hacer uso en juicio son:

1.º Interrogatorio de las partes.

2.º Documentos públicos.

3.º Documentos privados.

4.º Dictamen de peritos.

5.º Reconocimiento judicial.

6.º Interrogatorio de testigos.

2. También se admitirán, conforme a lo dispuesto en esta Ley, los medios de

reproducción de la palabra, el sonido y la imagen, así como los instrumentos que

permiten archivar y conocer o reproducir palabras, datos, cifras y operaciones

matemáticas llevadas a cabo con fines contables o de otra clase, relevantes para el

proceso.

3. Cuando por cualquier otro medio no expresamente previsto en los apartados

anteriores de este artículo pudiera obtenerse certeza sobre hechos relevantes, el

tribunal, a instancia de parte, lo admitirá como prueba, adoptando las medidas que

en cada caso resulten necesarias.