Temas 13 La Gestic3b3n Por Resultados Ley 1178
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LA GESTIN POR
RESULTADOS
LEY 1178 (MODELO GERENCIAL?)
A partir de 1980 la situacin econmica se vuelve cada vez ms difcil. Sin que la Administracin Pblica haya alcanzado la evolucin necesaria para atender los
requerimientos del nuevo Estado, se lleg al "crecimiento desmesurado del nmero de
instituciones pblicas y de la masa de empleados", "cuya nica justificacin era el magro
bienestar social emergente ..... del empleo pblico. Vctor Paz Estenssoro
CONTENIDO
1. Diagnsticos de los Sistemas de Administracin y Control Gubernamentales, dcada del 80
2. El modelo de gestin pblica por resultados. La Ley 1178 3. Caractersticas de la Ley 1178 4. Las Responsabilidades Institucionales 5. Finalidades y mbito de aplicacin de la Ley 1178 6. Sistemas de Administracin Gubernamental 6.1 Los Sistemas Nacionales 6.2 Los Sistemas de administracin y control gubernamentales a) Sistema de programacin de operaciones
b) Sistema de organizacin administrativa
c) Sistema de presupuesto
CAPTULO 13
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d) Sistema de administracin de personal
e) Sistema de administracin de bienes y servicios
f) Sistema de tesorera y crdito publico
g) Sistema de contabilidad integrada
h) Sistema de control gubernamental
7. Responsabilidad por la funcin pblica 7.1 Nuevo enfoque de la responsabilidad 7.2 Aspectos generales sobre la responsabilidad por la funcin pblica en la Ley 1178 7.3 Clases de responsabilidad
b) Responsabilidad administrativa c) Responsabilidad ejecutiva d) Responsabilidad civil e) Responsabilidad penal f) Responsabilidad de los profesionales
8. Estrategias de implantacin de la Ley 1178 9. Qu es y qu no es la Ley 1178?
Los participantes al finalizar de estudiar el mdulo podrn:
Explicar las razones tcnicas por las cuales se disearon los sistemas de administracin control gubernamentales.
Describir la naturaleza del modelo de gestin que plantea la Ley 1178. Diferenciar y explicar las finalidades y mbito de aplicacin de la ley 1178. Conceptualizar y explicar los procesos fundamentales de los sistemas de
administracin y control sealados en la Ley 1178.
Establecer la relacin de los Sistemas Nacionales y los sistemas de administracin.
Diferenciar la naturaleza y tipos de responsabilidad por la funcin pblica Sealar las estrategias para la implantacin de la Ley 1178 Describir las fortalezas y debilidades de la Ley 1178
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INTRODUCCIN
Ms all de explicaciones econmicas o ideolgicas, sin duda que la obsolescencia de los mecanismos de administracin instaurados en los aos 20 tuvo gran responsabilidad
en el agotamiento del Estatismo Boliviano como modelo de desarrollo econmico y
social as como buena parte de responsabilidad en la crisis hiperinflacionaria. Por tal
razn, a partir de 1985 la superacin de la bancarrota estatal no se limit a una nueva
poltica econmica de estabilizacin sino que incluy, con sobrada fundamentacin, una
oportunidad para cambiar las bases mismas de los sistemas de administracin y control
del Sector Pblico Boliviano.
La misiva del Dr. Vctor Paz Estenssoro al Congreso Nacional, en ocasin de la remisin
del proyecto de Ley SAFCO, sin lugar a dudas que es un excelente testimonio de la
importancia de su aprobacin y de las caractersticas de sta. A continuacin el texto in
extenso de la misma:
La Paz, 13 de diciembre de 1988 S.A.P. 1840/88
Al H. Seor
Dr. Julio Garrett Aylln
Presidente del H. Congreso Nacional
Presente.-
Honorable Seor Presidente:
Por su intermedio remito a consideracin del H. Congreso Nacional, el
Proyecto de Ley de Administracin y Control Gubernamentales que sustituir un
mandato para lograr la eficacia de la Administracin Pblica al dotarle de
preceptos esenciales para programar, organizar y efectuar de forma integrada la
captacin y el uso de los recursos, as como de un sistema tcnico de control que
contribuya a mejorar un proceso administrativo basado en la asuncin plena de las
responsabilidades inherentes a la funcin pblica.
El Poder Ejecutivo considera que el futuro de la Nacin est ntimamente
vinculado a la eficacia con que el Estado logre cumplir sus fines y objetivos
generando el mximo de beneficios con los recursos que disponga. Es por ello que
mi gobierno asigna primera prioridad al establecimiento progresivo de los
sistemas de administracin y control, cuyo marco bsico y principista debe
constar en una ley de la Repblica, en resguardo de la seguridad jurdica
indispensable para la construccin del Estado que cada momento histrico
requiere.
Desde la Guerra del Chaco y especialmente a partir de 1952, el Estado ha
incursionado en las actividades de bienestar social, de produccin de bienes y
servicios como de intermediacin financiera, adems de ampliar las tradicionales
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de seguridad, comunicaciones, educacin y salud, sin que la Administracin
Pblica haya alcanzado la evolucin necesaria para responder a estos nuevos
requerimientos. Por el contrario, aument de forma desmesurada el nmero de
instituciones pblicas y la masa de empleados, con atribuciones sobrepuestas y
contradictorias, duplicando y anulando esfuerzos entre diversas entidades; se
multiplicaron los regmenes especiales para la administracin de las instituciones
y se dictaron medidas parciales, algunas veces muy loables pero insuficientes para
integrarlas en una gestin ordenada y dinmica; inclusive el poder fiscal fue
confundido con el poder monetario llegndose a la destruccin de la moneda
como consecuencia del caos en las finanzas pblicas. Finalmente, se mantuvo un
sistema hbrido de control fiscal que convirti al fiscalizador en coadministrador y
juez de sus propios actos y de los que acusa, en franca violacin del artculo 16 de
la Constitucin Poltica del Estado, todo lo cual atent contra el ejercicio de la
funcin contralora.
Como consecuencia del proceso reseado anteriormente, la gestin de
gobierno iniciada en 1985 encontr un Estado inoperante y costoso cuya nica
justificacin era el magro bienestar social emergente del desmedido crecimiento
del empleo pblico. El desorden impeda medir si la conveniencia o
inconveniencia de las polticas y planes de gobierno obedecan a la concepcin
intrnseca de una disposicin o proyecto o a la inoperancia administrativa y de
control que interfera en su ejecucin y no permita su ajuste oportuno. Los
principales obstculos a la eficiencia de la Administracin Pblica son:
S No existe una armonizacin de los objetivos y programas de un sinnmero de Instituciones y empresas donde participa el Estado con las polticas de
gobierno y, lo que resulta ms grave an, no todas justifican su
funcionamiento en trminos de costo y beneficio para la sociedad.
S Persiste la elaboracin de presupuestos pblicos en base a estimaciones de los requerimientos monetarios para que continen funcionado las entidades, al
margen de las polticas y programas de gobierno. Como consecuencia, los
presupuestos no reflejan las operaciones previstas ni la estimacin nacional de
los recursos necesarios para su ejecucin.
S La carencia de normas bsicas para el desarrollo de los sistemas especficos que requieren las entidades para la administracin de su personal, bienes y
servicios, genera una incoherencia total en la asignacin, contratacin y
manejo de estos recursos, impidiendo el cumplimiento de las polticas de
gobierno y la eficacia en la gestin, con divergencias extremas entre las
entidades en cuanto a su costo y rendimiento.
S La gestin administrativa de captar los recursos, ejecutar los presupuestos y concretar el financiamiento, carece de la necesaria unidad de mando
dispersndose en mltiples centros de poder en materia de ingresos,
compromisos y gasto pblicos. El Tesoro Nacional, como mximo organismo
representativo del poder fiscal del Estado, ejecuta sus actividades sin el
concurso de informacin confiable y oportuna sobre el desenvolvimiento
financiero del conjunto del Sector pblico y supeditado a las presiones
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provenientes de autarquas interpretadas en beneficio de intereses parciales,
frecuentemente contradictorios con las polticas nacionales y con las
prioridades sectoriales y locales.
S En materia de informacin financiera sobre la gestin del Estado, se han realizado varios intentos infructuosos para establecer una contabilidad nica
para todo el Sector Pblico, desconociendo la necesidad de sistemas contables
especficos segn la naturaleza de la operacin de cada entidad. Si bien
algunas entidades y empresas estatales tienen contabilidades propias, los
estudios y auditorias han comprobado que casi ninguna opera en condiciones
satisfactorias y no constituyen un sistema integrado que permita apreciar la
situacin econmico-financiera de la totalidad del Sector Pblico y de cada
uno de sus componentes y, mucho menos, evaluar los resultados de la gestin.
S El Banco Central contina realizando actividades incompatibles con su funcin de rgano rector de los sistemas monetario y de intermediacin
financiera sin que, de otra parte, se haya roto su dependencia del Ministerio de
Finanzas para ejecutar las polticas monetaria, cambiaria, bancaria y crediticia
establecidas por el Poder Ejecutivo, subsistiendo el riesgo de volver a incurrir
en una indisciplina fiscal que conduzca al derrumbe monetario.
S El Control Fiscal debe enfrentar la falta de sistemas de administracin auditables y un rgimen legal contradictorio y de difcil aplicacin. Se han
intercalado disposiciones que responden a las tcnicas modernas de control
interno y auditora a las de la ley de 1928 que haba creado una unidad de
control previo interno del Poder ejecutivo, congruente con el limitado alcance
del Estado y los usos financieros de la poca. Adems se confiri a la
Contralora atribuciones administrativas y jurisdiccionales incompatibles con
la funcin auditora y antagnicas con la doctrina de Entidad Fiscalizadora
Superior responsable de normar el control interno a cargo de la institucin que
realiza la gestin y de ejercer el control posterior externo de la misma.
Mantener prcticas de control previo externo con el justificativo de accin
preventiva de la corrupcin, convierte a quien lo ejerce en coadministrador y
solamente sirve para demorar los trmites administrativos, para diluir y hasta
encubrir la responsabilidad de los administradores de la cosa pblica y para
incentivar su participacin en la corrupcin administrativa. Lo que es ms
significativo, invalida la independencia de la auditoria por cuanto se estara
revisando actos en los que ha participado la entidad y unidad fiscalizadora.
A pesar de los esfuerzos realizados en procura del ordenamiento de las
finanzas pblicas y del aparato estatal, remover los obstculos descritos implica
un programa de cambio profundo tanto en la estructura del Sector Pblico como
en sus sistemas de gestin y, lo que es esencial, en las responsabilidades, aptitudes
y capacidades del servidor pblico. Un programa de esta envergadura trasciende a
loa alcances de un perodo presidencial y requiere de un compromiso poltico que
supere las divergencias ideolgicas, inclusive las ms extremas, en procura de una
Administracin pblica que sea un instrumento eficaz para ejecutar cualquier
poltica de gobierno.
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Dadas la magnitud del Programa, la situacin econmica del pas y la falta
de precedentes de financiamiento internacional para proyectos globales de cambio
de la Administracin, su preparacin signific un largo perodo de negociacin
con organismos internacionales para obtener recursos concesionales. Obtenido el
financiamiento e iniciada la ejecucin del programa en 1988, se hace oportuno
contar con una ley que supere las contradicciones de la legislacin vigente y
permita llevar a cabo el cambio requerido.
El proyecto de ley que se adjunta consta de cuarenta y un artculos
distribuidos en cuatro captulos sustantivos y dos de otras disposiciones.
El captulo I seala las finalidades de la ley, identifica los sistemas de
administracin y control que regula, delimita el mbito de aplicacin que se
extiende a todo usuario de recursos pblicos, sin excepcin.
El captulo II establece los preceptos tcnicos para programar y organizar
las actividades, ejecutarlas y controlar la gestin del Sector Pblico.
El captulo III define las responsabilidades tradicionales administrativa,
civil y penal emergentes de la funcin pblica. Introduce la responsabilidad
ejecutiva por la falta de rendicin de cuenta no slo de los objetivos a que se
destinan los recursos pblicos que le fueron confiados, sino tambin de la forma y
resultados de su aplicacin. sta responsabilidad ejecutiva y la salvaguardia de la
funcin gerencial que tambin incorpora la ley, constituyen dos instrumentos para
otorgar iniciativa, dinamismo y responsabilidad por los resultados de la gerencia
pblica, superando el procedimentalismo y formalismo que paraliza la accin del
Estado.
El Captulo IV asigna responsabilidades institucionales para establecer y
manejar los sistemas de administracin y control integrndolos al proceso de
planificacin y formulacin de polticas. A este efecto establece facultades
concretas para los Ministerios de Finanzas, de Planeamiento y Coordinacin y
para el Banco Central de Bolivia a fin de lograr armona y disciplina en la
actuacin pblica. A la contralora General de la Repblica corresponder la
normatividad del control gubernamental y la supervigilancia de las normas
contables y la ejecucin del control externo posterior, asimismo, dictaminar
sobre las responsabilidades administrativas, ejecutivas y civiles,
independientemente del proceso de juzgamiento que se cumplir por los tribunales
ordinarios en estricta aplicacin del artculo 122 de la Constitucin Poltica del
Estado. An ms, tendr a su cargo la continua vigilancia sobre el cumplimiento
de las obligaciones establecidas en la ley, con personera procesal para demandar
a las autoridades que omitieran perseguir judicialmente el resarcimiento de los
daos y perjuicios ocasionales al Estadio y a sus instituciones.
Los seores Ministros de Finanzas y de Planeamiento y coordinacin
tendrn a su cargo la fundamentacin y defensa del proyecto ante el H. Congreso
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Nacional. El Contralor General estar a disposicin de las comisiones para emitir
el criterio tcnico que stas requieran.
Sin transformar el Sector Pblico como se propone, la Nacin no podr
superar el atraso ni estar en condiciones de compartir los beneficios de una
creciente interrelacin mundial. De otra parte, la democracia requiere no
solamente un Estado eficiente en procura del bien comn, sino tambin de una
Administracin transparente que permita a los ciudadanos contar con informacin
adecuada para juzgar y elegir a los responsables de las polticas y recursos
pblicos. Al iniciar el proceso de modernizacin del Estado, este proyecto de Ley
constituye un paso esencial hacia la eficiencia y transparencia de la gestin
pblica, especialmente al enfatizar una administracin servidora en lugar de
magnificar su capacidad coercitiva.
Hago propicia la oportunidad, para reiterar al Honorable seor Presidente
mis consideraciones distinguidas.
FDO. DR. VCTOR PAZ ESTENSSORO1
1. DIAGNSTICOS DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIN Y
CONTROL GUBERNAMENTALES, DCADA DEL 80
Como se ha dicho, el proceso inflacionario puso en evidencia el caos y la anarqua en que
se desenvolva el Sector Pblico con una corrupcin generalizada. No funcionaban las
instituciones financieras fundamentales: Banco Central de Bolivia, Renta y Aduana,
Empresas Pblicas, Ministerio de Finanzas.
Quienes tuvieron a su cargo el diseo de los Sistemas de Administracin y Control
Gubernamentales, reconocieron la imposibilidad de controlar el desorden que tena como
causas la falta de armonizacin entre objetivos y programas, la carencia de normas
bsicas y la total desinformacin financiera. Este estado de cosas deba ser superado por
una administracin integrada, para ello se realiz un diagnostico del funcionamiento de
dichos sistemas en entidades de la Administracin Pblica.
1.1 Diagnsticos de los Sistemas de Administracin Financiera2
Por los contratos de financiamiento suscritos por el Gobierno de Bolivia con organismos
internacionales de crdito como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo, los financiadores adquieren capacidad para supervisar la utilizacin de los
recursos del emprstito y la Contralora General de la Repblica est habilitada para
dictaminar sobre los estados financieros de las entidades prestatarias. Por esta situacin
1 CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. Seminario de Anlisis de la Ley 1178. Cochabamba
20 al 23 de septiembre de 1990. 2 SAFCO. Sistema Integrado de Administracin y Control Gubernamentales. Proyecto BOL/87/R03
Banco Mundial. Centro de Capacitacin. Curso de Principios del SAFCO. Marzo 1990. La Paz Bolivia
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los organismos financieros siempre se interesaron en los sistemas de administracin
financiera y en el desenvolvimiento de la Contralora.
Misiones internacionales de evaluacin (BIRF, BID, AID y PNUD) han coincidido desde
1982, en la necesidad de mejorar la gestin administrativa y financiera del Sector Pblico Boliviano.
Algunos de los problemas identificados por estas misiones son:
- Falta de Informacin Bsica para fundamentar decisiones.
- Ausencia de integracin y coordinacin de actividades financieras.
- Ausencia de Sistemas de Control Interno en las Entidades Pblicas.
- Aplicacin de mecanismos y procedimientos obsoletos.
- Estructuras orgnicas y normatividad tcnica inadecuada.
- Sistemas financieros ineficientes, parciales, fragmentados y paralizados.
Dichas misiones recomendaron la racionalizacin y reestructuracin de los Sistemas de
Administracin Financiera a nivel nacional y en cada entidad pblica significativa.
Los diagnsticos identificaron la carencia de Sistemas de Administracin. Los sistemas
de administracin y de control constituyen los instrumentos de apoyo o insumos que
requiere la maquinaria administrativa para lograr eficiencia. A continuacin se presenta
un informe del mismo, de manera puntual y resumida:
a) Falta de un Sistema de Programacin de Operaciones
La Programacin de Operaciones debe responder a la ejecucin de actividades y
proyectos aprobados por el Sistema de Planificacin y asignados a una entidad en funcin
de sus objetivos. En la Programacin de Operaciones se integran y compatibilizan con la
Poltica de Gobierno, las polticas sectoriales y regionales incluidas en el Plan de
Inversiones Pblicas y los objetivos y programas de las instituciones y empresas donde
participa el Estado. Con la Programacin de Operaciones concluye el manejo poltico y
empieza el desarrollo administrativo.
En el pas se haban desarrollado sistemas de planificacin tcnicos, denominados
planes libro.
Las propias instituciones pblicas no basaban sus planes estratgicos, menos operativos
en las directrices del Plan Nacional, lo que condujo a la realizacin errtica de tareas y
proyectos de acuerdo al criterio de los eventuales administradores de la cosa pblica.
La carencia de Programacin de Operaciones ha conducido a la asignacin de recursos en
funcin del presupuesto de la gestin anterior. Por esta situacin muchas entidades
pblicas no justifican su funcionamiento en trminos de costo-beneficio para la sociedad.
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b) Falta de un Sistema de Organizacin Administrativa
Una de las consecuencias que acarrea la falta de Programacin de Operaciones, es la
ausencia de Organizacin Administrativa que se desenvuelve sin el marco referencial de
las tareas que se deben ejecutar en cada gestin.
La falta de un rgimen legal de organizacin administrativa acorde con el desarrollo del
Estado, ha ocasionado que cada entidad se desenvuelva de acuerdo a las disposiciones
especiales de su creacin, la gran mayora sin estatutos, reglamentos ni manual de
funciones, dificultando su integracin en un anlisis global del desenvolvimiento
administrativo del Estado.
Un otro fenmeno fue la creacin indiscriminada de Instituciones Pblicas, muchas de
ellas duplicando, triplicando o ms, tareas, objetivos y funciones, mostrando la
Organizacin del Estado varios criterios de organizacin del mismo, sobrepuestos unos a
otros.
c) Falta de un Sistema Presupuestario
El Presupuesto es un plan de operaciones a corto plazo expresado en trminos
financieros, relacionados con proyectos de mediano y largo plazo definidos por el
Sistema de Planificacin e Inversin Pblica.
Las dificultades y demoras en la aprobacin del Proyecto de Presupuesto por el Poder
Legislativo han sido tan frecuentes que el artculo 147 de la Constitucin Poltica vigente,
otorga fuerza de ley a los proyectos de presupuestos nacionales y departamentales no
considerados por el Congreso dentro de los sesenta das de su recepcin.
Otra consecuencia notoria de la falta de sistema presupuestario, es la creacin de
impuestos a travs de la Ley de Presupuesto, para financiar los gastos que prev, as
como la inclusin de disposiciones de carcter permanente que contradicen la
transitoriedad del presupuesto, que segn la Constitucin y cada Ley Financial, tiene
vigencia solamente de un ao (del primero de enero al 31 de diciembre).
En cuanto a la ejecucin presupuestaria, se han dado casos de reglamentos dictados en
diciembre para la ejecucin presupuestaria que conclua en ese mismo mes; el D.S. 22572
de 29 de agosto de 1990 reglament la Ley Financial 1141 de 28 de febrero del mismo
ao.
En muchas gestiones de gobiernos de facto, se prolong la vigencia del presupuesto del
ao anterior, con el respaldo del Art.50 de la Ley de Presupuesto de 1928, pese a ser
contrario a la Constitucin Poltica de 1965 que reiterativamente seala la vigencia de la
gestin anual (Art. 59, atribucin 3 y Art. 96, atribucin 7).
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d) Deficiente rgimen de Contratacin y Administracin de Bienes y Servicios
El rgimen de contratacin de obras, de bienes y de servicios contenido en el D.L. 15192,
el D.S. 15223 de 15 y 30 de diciembre de 1977, y el D.S. 16850 de 19 de julio de 1979,
respectivamente, encomendaba a las entidades la elaboracin de los documentos de
licitacin; asignaba la calificacin y adjudicacin de propuestas a las Juntas de
Licitaciones sobre la base de documentos en cuya elaboracin no haba participado; se
transfera al Presidente, al Gabinete Ministerial y al Ministro del ramo, segn la cuanta,
la responsabilidad de las adquisiciones porque las adjudicaciones deban aprobarse por
Decreto Supremo, Resolucin Suprema o por Resolucin Ministerial, respectivamente.
En las Juntas de Licitacin y de seleccin participaba la Contralora General de la
Repblica y representantes de las Cmaras de Construccin y de Industria y Comercio,
entidades a su vez llamadas a otorgar certificaciones exigidas en la documentacin.
Los engorrosos procedimientos provocaron que hasta 1987 el Gobierno Boliviano contara
con un mil cuatrocientos millones de dlares ($us 1.400000.000.-) de crdito externo contratados para obras, adquisiciones y consultoras, los cuales no fueron desembolsados
por falta de adjudicacin, pagando el Estado comisin de compromiso por no utilizar
tales recursos, situacin que fundament el Captulo III, De la adquisicin de bienes y contratacin de servicios para el sector publico del D.S. 21660, que regia este campo.
No existe un sistema de administracin de bienes y servicios; las nicas disposiciones
aplicables estaban consignadas en la Ley Orgnica de la Contralora y en la Ley del
Sistema de Control Fiscal que se derogaron por el D.S. 22165, razn por la cual se
incorporaron a las Normas de Control Interno de 1989 y al Instructivo AG-01 de junio de
1989 que, entre otros aspectos, encomienda a la mxima autoridad, el avalo, subasta y
adjudicacin o venta de bienes. Este instructivo dispone que la compra-venta de bienes
entre entidades del Sector Pblico requiere acuerdo entre partes y la aprobacin de los
organismos que ejercen tuicin sobre las participantes en la transaccin; la donacin de
bienes a las entidades educativas, salud y beneficencia, requiere que los bienes objeto de
la donacin sean innecesarios para la entidad donante.
e) Deficiente administracin de Personal
En cuanto a la Administracin de Personal la Constitucin Poltica del Estado de 1967
seala que los funcionarios pblicos son servidores del Estado y ordena el
establecimiento del Estatuto del Funcionario Pblico (art. 43 CPE). Se tiene informacin
de un Estatuto dictado en 1964 que nunca fue aplicado.
Con algunas excepciones como el personal del Poder Legislativo, el personal del Sector
Pblico centralizado y desconcentrado est regido por el Sistema de Personal y de la
Carrera Administrativa aprobados por D.L. ll049 de 24 de agosto de 1973, regmenes que
se aplican solo en la parte de obligaciones y no as en cuanto a los derechos por no
haberse instalado los organismos previstos por la Ley para tal efecto.
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Seala, por ejemplo, que forman parte de la Carrera Administrativa los funcionarios
designados de acuerdo al Sistema de Clasificacin de Cargos, que nunca se ha elaborado,
e inscritos en el Registro Nacional del Funcionario Pblico que nunca se ha organizado;
tampoco se han establecido los Juzgados de Personal, ni la Sala Tercera de la Corte
Nacional del Trabajo, ni las Oficinas de Personal cumplen las funciones atribuidas por el
Art. 14 de la Ley del Sistema Nacional de Personal.
Los problemas que acarrea la inexistencia de un Sistema de Personal y la necesidad de
implantarlo, ha motivado que la Ley Financial N 1141 de 1990 y la N 1231 de 8 de
febrero de 1991, dispongan que el Ministerio de Finanzas apruebe antes de su ejecucin
(control previo externo), las planillas presupuestarias del personal permanente de los
Ministerios y Entidades del Sector Pblico.
El Personal del Sector Pblico descentralizado, autnomo y local, est sujeto a la Ley
General del Trabajo
Respecto la contratacin de personal, no se han establecido de manera clara y tcnica los
requisitos ni procedimientos para acceder a los cargos pblicos, considerndose estos
como parte del botn correspondiente a quienes accedan al gobierno, bajo el argumento de necesitar personal de confianza y acusacin de que los anteriores servidores pblicos
eran corruptos y/o ineficientes (sin haber realizado proceso tcnico alguno para sustentar
tales afirmaciones).
f) Falta de Sistemas de Tesorera y de Crdito Pblico
El Tesoro se desenvolva como una caja pagadora. Los balances de Tesorera eran
confeccionados con base en informaciones extracontables o anotaciones asistmicas. El
Banco Central efectuaba cargos directos o realizaba pagos imputando las cuentas del
Tesoro, sin conocimiento previo de ste. No se hacan conciliaciones bancarias. Los
saldos de cuenta corriente del T.G.N. eran proporcionados por funcionarios del BCB.
Los periodos de pago oscilaban entre tres o cuatro meses, debido a los obsoletos
mecanismos de pago y los procesos burocrticos desarrollados en los mismos. Esto
acarreaba costos adicionales y la prdida del crdito. En pocas inflacionarias, quin
deseaba vender a crdito?
Las operaciones de crdito pblico requieren disposiciones concretas que regulen desde
el inicio de la negociacin hasta la determinacin del responsable de la amortizacin y
pago de intereses. La discrecionalidad en el acceso del Tesoro General de la Nacin y de
las empresas pblicas al crdito del Banco Central, al margen del Programa Monetario,
provoc el dficit fiscal decisivo en el proceso inflacionario y su atencin ha obligado al
Gobierno a transferir tales pasivos al Tesoro General de la Nacin.
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g) Falta de un Sistema de Informacin Financiera o Contabilidad Gubernamental
El D.S. 12329 de 1 de abril de 1975 aprueba los Principios y Normas de Contabilidad
Fiscal encomendando su ejecucin a la Direccin General de Contabilidad del Ministerio
de Finanzas. Result un sistema muy complejo que dificultaba la apreciacin global del
comportamiento econmico-financiero del Sector Pblico y no fue aplicado por las
empresas pblicas que tienen personera y patrimonio independiente.
Con honrosas excepciones, la administracin descentralizada tampoco contaba con
sistemas de contabilidad. Para respaldar este acierto, baste mencionar el dictamen de 30
de enero de 1986 de la Contralora sobre los estados financieros del Banco Central al 31
de diciembre de 1984, que dice:
En nuestra opinin, el estado financiero del mayor consolidado -La Paz y agencias - y el estado consolidado de perdidas y ganancias que se acompaan, no presentan
razonablemente la situacin patrimonial y financiera del Banco Central de Bolivia al 31
de diciembre de 1984, ni los resultados del ejercicio terminado en esa fecha, de acuerdo
con principios de contabilidad generalmente aceptados.
La informacin proporcionada por presupuestos, era distinta de la que se generaba en el
nivel patrimonial. Obviamente la toma de decisiones no se basaba en los registros
contables.
h) Diagnsticos sobre Control Fiscal
En enero de 1982 una Misin Mixta BIRF/BID emiti un diagnstico que en su versin
no oficial en el punto de Conclusiones y Recomendaciones, seala que en la Contralora
se han mezclado las funciones otorgadas por leyes anteriores de 1977 y funciones
modernas de control, habiendo prevalecido las anticuadas y tradicionales. La CGR est obligada a participar en la gestin de las entidades pblicas diluyendo la responsabilidad
de los actos administrativos y de hecho corriendo el riesgo de ser corresponsable de las
irregularidades o desviaciones no detectadas en base a su control previo3. En cuanto a los sistemas de administracin financiera, los encuentra deficientes y recomiendan su
reforma e implantacin simultnea con la reforma de la CGR.
El diagnstico trat rigurosamente aspectos tcnicos operativos y coincidi con el criterio
expresado por profesionales de la Contralora y de organizaciones nacionales
especializadas y arrib a conclusiones y recomendaciones similares a las referidas por la
Misin de 1982 y que se resumen en lo siguiente:
- Falta de Sistemas de Control
La Constitucin Poltica del Estado en sus artculos 154 y 155 se refiere a la Contralora
General de la Repblica y sus atribuciones; los artculos 68 y 96 tratan de la designacin
3 BANCO MUNDIAL. La Necesidad de Mejorar la Gestin Administrativa y Financiera en el Sector
Pblico Boliviano, Observaciones de la Misin Mixta BIRF/BM de enero de 1982.
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del Contralor General y el 152 somete a la auditora externa anual la cuenta de las rentas
y gastos de las entidades autnomas y autrquicas. La redaccin de estos artculos
subsiste desde las Reformas Constitucionales de 1931, ignorando el desarrollo del Estado
a 1967, ao en que se promulga la Constitucin vigente.
Las leyes que regularon el Control Fiscal con anterioridad al D.S. 22165 de 5 de abril de
1989, estaban totalmente divorciadas de la realidad nacional y muy lejos de responder a
los requerimientos de la Administracin Pblica acrecentada a partir de 1952. As
tenemos que no obstante los principios tcnicos de control contenidos en las leyes
aprobadas por el D.L. 14933, aunque no establecen la firma de documentos de pago por
funcionarios de la Contralora, asignan a la entidad funciones administrativas y de control
previo, como ser: revisin y refrenda de contratos; calificacin de fianzas; verificacin de
la ejecucin de contratos; control sobre ejecucin de proyectos; intervencin en los casos
en que se afecte el derecho propietario de los bienes del Estado y estudio de los
requerimientos de vehculos; participacin en las juntas de licitacin; intervencin en
construcciones como supervisor; registro de operaciones de entrega de fondos y
recepcin de rendiciones de cuentas; registro de vehculos oficiales, y otras.
- Distorsin de las disposiciones del Control Fiscal.
En la prctica, se desvirtu el Control Fiscal tratando de suplir la falta de sistemas de
informacin y control interno en las entidades pblicas, con funciones de Control Previo
Externo efectuadas en mltiples formas, situacin tolerada y hasta solicitada por algunos
administradores que encontraron en la autorizacin de la Contralora, un eximente de
responsabilidad y encubrimiento de sus actos.
A su vez, la falta de procedimientos internos en la Contralora, permita la aplicacin
subjetiva de las disposiciones de fiscalizacin en forma arbitraria, con la agravante de
interpretarse la palabra fiscalizacin como equivalente a Control Previo que est bajo responsabilidad de las entidades.
Las funciones de auditora son medulares para la Contralora. Sin embargo estas
operaciones de Control Posterior Externo se cumplan con deficiencias que afectaban a su
oportunidad y credibilidad, como ser:
- La falta de estados, registros e informacin contable como controles internos
(Administracin) impedan la oportunidad de los informes de auditora que,
normalmente, tomaban un ao en elaborarse y los haba sin concluir por casi tres aos.
- La funcin de auditora estaba asignada a varias unidades operativas, con un alto grado
de dispersin de profesionales y falta de coordinacin en los trabajos que resultaban
inadecuados para el conocimiento global del movimiento administrativo y financiero
de la entidad auditada.
-
LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 534
- La carencia de independencia y objetividad en los informes de auditora- porque
revisaban operaciones en las que la Contralora de una u otra forma haba participado-
limitaban su credibilidad y utilidad.
- La Direccin de Contabilidad Fiscal desde sus orgenes no elabor un solo Balance
General de la Nacin. Los balances preparados solo comprendan al Gobierno Central
y algunas entidades del Sector Descentralizado en cuanto a gastos ejecutados con
recursos del TGN, Oficina que enviaba la documentacin con hasta ocho meses de
atraso. El Balance de la Gestin de 1980 fue concluido en marzo de 1983 y por ende
carece de utilidad para la toma de decisiones, no solamente por su alcance restringido
al 20-25% del gasto total del Sector Pblico, sino tambin por su falta de oportunidad.
La falta de aplicacin uniforme de normas de Contabilidad Fiscal en todas las
entidades, vuelve materialmente imposible consolidar los estados financieros en un
solo Estado Financiero de la Nacin.
- Inoperancia Institucional
Por la inadecuada estructura orgnica y la carencia de autonoma financiera, resultaba
difcil que la Contralora cumpla mnimamente su responsabilidad. Por ejemplo:
- La estructura verticalista concentraba en el Contralor General la atencin y resolucin
de la mayora de los asuntos internos y externos de la Entidad. A tal punto que de un
total de 45 unidades, 43 reportaban directamente al Contralor y solamente dos al
Subcontralor. Esta verticalidad se traduca en alto costo, ineficiencia y falta de
oportunidad en las actuaciones de fiscalizacin;
- No obstante, de que las funciones de fiscalizacin son altamente tcnicas, solamente el
30% del personal de la Contralora tena preparacin profesional;
- Pese a las prohibiciones contenidas en el artculo 155 de la CPE y en el artculo 60 de
la Ley Orgnica, los interventores de la Contralora General tenan acceso a prstamos,
anticipo de haberes, horas extras, bono de movilidad, viticos, pulpera barata y otros
beneficios que forman parte del rgimen salarial de la entidad fiscalizada.
Por el estigma que signific el control previo externo en todo el desenvolvimiento del
Estado Nacional, ingresamos a su anlisis.
Los argumentos ms frecuentes para defender la aplicacin de mecanismos de control
previo externo son4:
a) El gasto pblico est sujeto a objetivos y montos determinados y limitados por el
presupuesto pblico el cual, a su vez, es de naturaleza legal. En consecuencia, un
control externo posterior slo servira para comprobar que se transgredi la ley
presupuestaria y no para impedir tal trasgresin. Como el objetivo del control externo
4 CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. El Control Previo Externo: Evita la corrupcin o encubre la Responsabilidad Pblica posibilitando la Extorsin y el Cohecho?. Diciembre de 1989.
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LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 535
es impedir la violacin de la ley, la nica forma de garantizar el cumplimiento del
objetivo es ejercer un control previo externo sobre la ejecucin del gasto, con lo cual
nace el llamado control previo numrico-legal del presupuesto.
b) El proceso de gastar est sujeto a normas y procedimientos que, en su mayor parte,
tienen naturaleza legal. En consecuencia, un efectivo control previo externo preventivo
se debe aplicar en todas las fases del proceso de gasto, sin esperar a los momentos
finales del mismo.
Al amparo de estos argumentos exclusivamente basados en un control de legalidad, se
desarroll una frondosa variedad de mecanismos de intervencin previa en manos de la
Contralora. Significativamente estos procedimientos se agregaron al mecanismo
tradicional de rendir cuentas de lo actuado, que por su naturaleza implica un control
posterior. Sin embargo la rendicin de cuentas se fue convirtiendo en un rito burocrtico
consistente en una obligacin radicada exclusivamente en los llamados funcionarios de
manejo, cajeros-pagadores y almacenistas, quienes deban continuar presentando ante el
organismo externo de control, cuenta debidamente respaldada en soporte documentario
del movimiento de los fondos y bienes fiscales de las entidades.
Huelga decir que el Control Previo al interior de cada entidad, es la base y fundamento
del Sistema de Control Gubernamental, como el conjunto de procedimientos que se
aplican por todas las unidades de la entidad antes de la ejecucin de sus operaciones y actividades o de que sus actos causen efecto. Comprende la verificacin del
cumplimiento de las normas que los regulan y los hechos que los respaldan as como de
su conveniencia y oportunidad en funcin de los fines y programas de la entidad (Art. 14 de la Ley 1178).
El Control Previo Externo tiene consecuencias aberrantes5 como ser:
- En la Contralora se lo aplic para prevenir el alzamiento de fondos y el robo de bienes por empleados de menor jerarqua, as como a velar por el cumplimiento legal
sin tener en cuenta las formas que asume el delito de corrupcin; - El Control Previo Externo aument la ineficiencia del control externo porque los
organismos de ste debieron aumentar sus recursos humanos para atender a todo el
Sector Pblico;
- Sin que los Interventores tuvieran la calificacin adecuada, su labor se extendi a los aspectos de conveniencia del gasto ejerciendo una coadministracin para la cual carecan de competencia y de capacidad;
- Contribuy a politizar los organismos externos de control por el mayor nmero de personal requerido;
- Elimin la autonoma del Control Externo al otorgar su aprobacin antes del perfeccionamiento de los actos administrativos fusionando los organismos de control
externo con el poder administrador, perdiendo as autonoma ante la gestin de ste;
- Garantiz la impunidad jurdica de los responsables de la gestin del Estado al validar anticipadamente el proceso decisorio de la Administracin;
5 C.G.R., Ob. Cit.
-
LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 536
- Suprimi la eficacia del Control Externo Posterior al quedar ste reducido al examen de las cuentas rendidas por funcionarios de manejo, donde todos los soportes
documentarios estaban refrendados por el Interventor del Control Previo; permitiendo
que los funcionarios de menor jerarqua, que eran quienes normalmente firmaban en
la Contralora el cargo respectivo, respondan civilmente por daos causados por
decisiones tomadas en los niveles superiores;
- Obstaculiz el desarrollo de la contabilidad y la auditora gubernamental porque las necesidades de la Administracin en materia de informacin financiera para la
gestin, fueron resueltas con sistemas extracontables no integrados, impidiendo el desarrollo de la auditora gubernamental que requiere como referencia de dichos
sistemas en la entidad auditada.
- La mayor aberracin fue haber creado la impunidad para la corrupcin porque el funcionario que ejerce control previo externo y de cuya firma o refrenda depende todo
el proceso administrativo, es el nico servidor pblico no sujeto a jerarqua en la
entidad donde acta y que, bajo ninguna circunstancia, puede ser sometido a un juicio
de responsabilidad por sus actos, ya que no puede ser considerado un funcionario de
manejo ni mucho menos un responsable de la gestin pblica.
2. EL MODELO DE GESTIN PBLICA POR RESULTADOS. LA
LEY 1178
El agotamiento del rol de capitalismo del Estado; la obsolescencia de sus sistemas de
administracin; las aberraciones de control fiscal y la expansin de la corrupcin
administrativa, fundamentaron la necesidad de iniciar una modificacin sustantiva del
ordenamiento del Sector Pblico Boliviano.
Paralelo a las polticas macroeconmicas de estabilizacin econmica y las estructurales
de rediseo del gobierno, se reuni consensos polticos para disear un nuevo modelo de
gestin pblica para Estado boliviano. Los preceptos bsicos que definieron este proceso,
fueron los siguientes6.
a) Desarrollar y consolidar el Estado de Derecho y el Rgimen Democrtico, lo cual
implica:
- Establecer el concepto de Funcin Pblica como cumplimiento de un mandato
conferido democrticamente por la Sociedad y desarrollar el sentido de
responsabilidad por su ejercicio en trminos de rendir cuenta, a nivel de cada
servidor pblico y tanto formal como sustantivamente, del cumplimiento de dicho
mandato.
- Iniciar el camino para institucionalizar un control externo sobre el ejercicio de la
Funcin Pblica, es decir control por los mandantes sobre el cumplimiento del
mandato, independiente del Poder Ejecutivo, vinculado al Poder Legislativo y
6 CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. Curso I. Introduccin a la Ley 1178. Junio 1991. La
Paz, Bolivia.
-
LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 537
aplicado no solamente sobre los aspectos formales de la gestin sino tambin
sobre los resultados de la misma.
- Restablecer el equilibrio entre los Poderes Pblicos promoviendo la funcin
legislativa y reincorporando al seno del Poder Judicial las competencias
jurisdiccionales especiales que se haban ido implantando, particularmente el jui-
cio coactivo en manos de la Contralora.
- Asegurar, en el diseo de las transformaciones del Sector Pblico, la irrestricta
vigencia de las garantas y derechos constitucionales de las personas, tales como
la presuncin de inocencia; el derecho a la defensa; la imposibilidad de condena
sin previo proceso judicial; el principio de cosa juzgada; la seguridad jurdica; el
principio de prescripcin; y la igualdad en el tratamiento jurdico de las personas,
especialmente en los litigios entre stas y el Estado, principios todos ellos
violentados expresamente por las disposiciones y prcticas vigentes.
- Procurar la transparencia de la Funcin Pblica mediante la ms amplia difusin de la informacin sobre su gestin y de las conclusiones de los sistemas de control
gubernamental, en especial las del control externo por su naturaleza
independiente, todo ello en la bsqueda de un desarrollo del derecho de la
Sociedad a elegir sus mandatarios y darse sus propias leyes.
- Obtener condiciones para que el Ciudadano pueda ejercer su derecho a conocer los actos del Estado mediante el acceso irrestricto a la informacin sobre tales
actos y la gestin que los mismos conforman.
b) Garantizar la eficacia y la eficiencia del Sector Pblico y eliminar las condiciones de
impunidad para la extensin de la corrupcin administrativa, mediante:
- Reordenar las funciones centrales del Poder Ejecutivo, principalmente en las
materias vinculadas a la programacin y manejo de los recursos pblicos bajo la
competencia de organismos tales como los Ministerios de Finanzas y
Planeamiento y Coordinacin, el Banco Central de Bolivia y la Superintendencia
de Bancos, delimitando sus respectivas reas de autoridad y responsabilidad.
- Transferir a la Administracin o suprimir cualquier competencia de la CGR con
implicancias de coadministracin, para as restablecer e identificar ntidamente la
responsabilidad exclusiva de los mandatarios sobre la funcin pblica a su cargo.
- Establecer bases normativas y tcnicas mnimas para los sistemas horizontales de
administracin y orientarlas hacia la eficiencia en el cumplimiento de objetivos, al
mismo tiempo que su carcter general permitiese el desarrollo desconcentrado y
descentralizado de reglas especficas segn la naturaleza y necesidad de la gestin
de cada una de las entidades pblicas y las decisiones que al respecto corresponde
adoptar a las distintas autonomas consagradas constitucionalmente.
- Jerarquizar adecuadamente, dentro de los sistemas administrativos, a la funcin contable, dada su trascendencia como instrumento vertebral del control interno;
del sistema de informacin gerencial para la adopcin de decisiones; y del sistema
de informacin sobre la gestin para el uso del control externo, ejercido tanto por
medio del Poder Legislativo como directamente por la Sociedad a travs de la
publicidad y transparencia de los actos de Gobierno.
-
LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 538
- Sentar las bases para iniciar un desarrollo sostenido de los sistemas de control
interno de las entidades pblicas, atribuyndolos a la responsabilidad de la
gerencia estatal e integrando sus mecanismos al plan de organizacin y a los
procedimientos de trabajo de cada una de las organizaciones pblicas.
- Transformar el concepto tradicional de responsabilidad administrativa, limitado a
la satisfaccin de requisitos exclusivamente formales, para introducir la
responsabilidad por los resultados y por la eficiencia de la funcin pblica y
ubicando dicha responsabilidad en los niveles ejecutivos de la Administracin.
- Generar una cultura de servicio pblico al interior del Estado y capacitar en forma
intensiva a los servidores en las materias administrativas para viabilizar las
transformaciones procuradas.
c) Integrar el sistema de Control Externo sobre el Sector Pblico con los sistemas de
Control Interno de sus entidades, conformando un Control Gubernamental orientado
a la eficacia y eficiencia y a la erradicacin de la corrupcin administrativa, para lo
cual se persigue:
- Independizar a la CGR del Poder Ejecutivo y promover el desarrollo de su
funcin retroalimentadora respecto del Poder Legislativo y de la comunidad
misma.
- Especializar a la Institucin en el ejercicio tcnico de un control externo
independiente, para lo cual se le deba despojar de cualquier competencia
administrativa o jurisdiccional, incluyendo el control previo y el juicio coactivo, a
la vez que desarrollar su capacidad de aplicar los mtodos modernos de auditora
gubernamental.
- Erradicar de la Contralora la corrupcin, no solo en cuanto a condiciones de
impunidad sino en las oportunidades mismas de incurrir en hechos delictuosos, ya
que la credibilidad de un rgano de control externo est, a diferencia de la
Administracin, en que no sea posible la corrupcin de sus funciones al no
manejar clase alguna de negocios pblicos.
- Promover, apoyar y asesorar intensivamente el desarrollo en las entidades pblicas de sistemas de administracin donde estuvieran inmersos adecuados
sistemas de control interno para reducir el atraso administrativo, causa de
ineficiencias y corrupciones, que de mantenerse y por simple sustraccin de
materia invalida, inclusive, el ejercicio de cualquier control externo por ms
tecnificado que ste fuese.
- Profesionalizar el ejercicio de control posterior, tanto externo como interno, mediante el reclutamiento y la capacitacin de servidores pblicos en las materias
de la Auditora Gubernamental Moderna, cuya complejidad es correlativa con la
que ha alcanzado el crecimiento y diversificacin de la Gestin Pblica.
Las premisas sealadas permiten apreciar la intencionalidad de cambiar el
funcionamiento de una burocracia distorsionada por un nuevo modelo gerencial, orientado a resultados, con nfasis en la eficacia y la eficiencia, as mismo, siguiendo las
corrientes gerenciales de modernizacin del Estado, promueven los criterios de
profesionalizacin de la funcin pblica, as como, la independencia del control fiscal. Su
-
LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 539
Objetivo es la tecnificacin de la administracin de las Entidades Pblicas, el objetivo es intencional, interno. Busca ordenar las competencias centrales del gobierno en cuanto
el manejo fiscal y las polticas monetarias. Es importante rescatar el carcter
Constitucional del proyecto, dejando de lado prcticas, normas y procesos que atentaban
los derechos bsicos de las personas y de los funcionarios pblicos en especial. Por
ltimo vale la pena destacar la ausencia de criterios ideolgicos y polticos (o bien su
ausencia expresa su ideologa de preeminencia de lo administrativo sobre lo poltico) en
el diseo del proyecto, sta caracterstica permite caracterizar su sentido estrictamente
instrumental y gerencialista, sin un compromiso especfico del para que de la gestin pblica.
3. CARACTERSTICAS DE LA LEY 1178
La Ley de Administracin y Control Gubernamentales, cuyo nmero de promulgacin es
1.178, inadecuadamente conocida como Ley SAFCO, es una disposicin legal que define
los sistemas y determina los conceptos, criterios y bases fundamentales de administracin
y control que se deben aplicar en todas las entidades del sector pblico, y establece y
regula el rgimen de responsabilidad por la funcin pblica7.
La ley 1178 constituye un mandato para lograr la eficiencia y transparencia de la
administracin pblica, as como que todo servidor publico y los particulares asuman la
plena responsabilidad por el uso de recursos pblicos y el desarrollo de sus funciones
inherentes a la gestin publica.
La Ley 1178 no abarca los procesos de formulacin de planes y polticas, se limita a
establecer los mecanismos administrativos para la ejecucin de estas decisiones de
gobierno por la burocracia profesional8.
La Ley 1178 establece los instrumentos indispensables para ejecutar con eficacia las
polticas de Gobierno; no define estrategias, planes o polticas gubernamentales que se
derivan de los sistemas de adopcin de decisiones que varan con la concepcin poltica
de los distintos gobiernos. Encomienda a cada Institucin la responsabilidad de crear sus
propios mecanismos de administracin y control acordes con las actividades que realiza,
en el lmite de las Normas Bsicas que dictan los rganos Rectores. Define y delimita los
alcances de la actividad financiera del Estado, el rea de control y de la actividad
monetaria asignada al Banco Central de Bolivia bajo vigilancia de la Superintendencia de
Bancos.
La Ley 1178, por el proceso de gestacin, por la premisas asumidas en su diseo y por su
necesidad de permanencia en el tiempo, cuenta con caracteristicas muy propias de una
normativa de naturaleza gerencial, as, se seala que la Ley 1178 es una Ley marco, de
7 ALIENDRE E. Freddy. Ley 1178 de Administracin y Control Gubernamentales. Primer encuentro de
Alcaldes y Presidentes de Concejo. Contralora General de la Repblica Secretaria de Participacin Popular Fondo Nacional de Desarrollo Regional UNICEF. 1996 La paz Bolivia 8 CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. El Estado Boliviano en procura de la
responsabilidad por resultados. Octubre de 1990. La Paz Bolivia.
-
LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 540
carcter instrumental, con preminencia sobre
otras leyes de igual jerarqua y
metodologicamente sistmica.
a) Ley Marco
La ley 1178 es una ley principista, que slo
define conceptos y criterios tcnicos para el
funcionamiento integrado de sistemas de
administracin y control gubernamentales,
constituye el marco jurdico que define el mbito
de aplicacin de los sistemas de administracin y
control, sus alcances, estableciendo los preceptos
bsicos para el desarrollo de dichos sistemas.
Define, en su artculo 20, que corresponde a los
rganos Rectores (Ministerio de Hacienda y
Contralora General de la Repblica) la
competencia de definir los macroproceso, los
principios, metodologas e instrumentos
generales de gestin, mediante la formulacin de
las normas bsicas para cada uno de los sistemas. Para viabilizar la sustitucin del
procedimentalismo con una Gerencia moderna orientada a resultados en un Estado con
tanta diversidad, se establece que tanto el diseo especfico como el manejo de los
mecanismos para ejecutar las polticas de los diferentes poderes y niveles de Gobierno,
varen en funcin de la naturaleza y requerimientos operacionales de cada entidad. Por
ello en el Art. 7 se establece el principio de organizacin en que se centraliza la
formulacin de poltica y normatividad bsica, mientras que se desconcentra o
descentraliza la ejecucin de las polticas y la aplicacin de los sistemas de
administracin. En concordancia con sta descentralizacin o desconcentracin en el Art.
27 se define las responsabilidades, de la Mxima Autoridad Ejecutiva, para la
implantacin y manejo de los sistemas de las entidades que ejercen competencia sectorial
sobre otras y de cada entidad en particular. Entonces, el rgano rector, tambin tendr las
competencias de compatibilizar (no aprobar) los reglamentos especficos de las entidades
pblicas, as como un seguimiento de su aplicacin.
b) Ley Especial
La Ley 1178 por estar referida exclusivamente a los sistemas de administracin y control
gubernamentales, es de carcter especial, sus normas tienen aplicacin preferente sobre
cualquier otra disposicin. Solamente la Constitucin Poltica del Estado prevalece sobre
la Ley 1178.
c) Ley Instrumental
La ley 1178 no define estrategias, planes o polticas de desarrollo econmico y social a
ningn nivel, ni nacional, ni regional, ni municipal, ni universitario. La Ley 1178 no
Normas y reglamentos
especf icos de cada Entidad,
mediante Resolucin de cada
Entidad.
Responsable: M.A.E.
Normas Basicas
por cada sistema y
responsabilidad.
Organos Rectores
Min.Hda y . C.G.R
Ley 1178.
ley Marco
Principios
Fundamen
tales
Poder
Legis lativo
Poder
Ejecutivo
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LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 541
interfiere ni modifica los Sistemas Nacionales de Planificacin y de Inversin Pblica,
pero s delimita el campo donde termina la toma de decisiones (poltica) y donde empieza
la ejecucin administrativa y operativa (tcnica). Los niveles de planificacin nacional
establecern estrategias para generar el desarrollo y polticas sectoriales a partir de las
cuales las entidades fijarn sus programas de operaciones, de acuerdo a las competencias
asignadas por Ley, y dentro de su mbito de accin, sea nacional, regional o local.
El Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la nacin, los planes y polticas
Sectorial constituyen decisiones de macro gestin, que deben ensamblarse con las
decisiones gerenciales institucionales o de micro-gestin. As, en el Ministerio Sectorial
confluyen las decisiones estratgicas de poltica general definidas en el Consejo de
Ministros, con las decisiones tcnicas estructurales adoptadas por los titulares de las
entidades del Sector. El Ministro, como responsable de sa poltica general, hace suyos
los fines ltimos y en funcin de ellos asigna prioridades a las decisiones gerenciales de
cada una de las entidades de su Sector. La coincidencia entre la decisin macro-
administrativa y la decisin micro-administrativa se logra a travs de la potestad
normativa reguladora y promotora de la actividad del Estado.
Los sistemas que establece la Ley 1178, son instrumentos para las polticas
gubernamentales y procuran, exclusivamente, la eficiencia de su ejecucin.
d) Ley Sistmica
Por ltimo, el ordenamiento de las reglas para administrar y controlar la gestin, deba
tener en cuenta la naturaleza compleja del Sector Pblico; la necesidad de desarrollar la
funcin gerencial, su autoridad y responsabilidad a nivel de cada entidad; el objetivo de
propender a una descentralizacin y desconcentracin de la Funcin Pblica; y la
constante evolucin de la tecnologa administrativa y de control. Estos requisitos solo
podan ser satisfechos con un enfoque sistmico en las normas legales para fijar en ellas
principios rectores, a partir de los cuales la propia Administracin fuese desarrollando y
actualizando los mecanismos reglamentarios y procedimentales propios de la
competencia gerencial.
La Ley 1178 establece una lgica sistmica para las funciones administrativas y de
control, as como para la relacin de stas con los Sistemas Nacionales de Planificacin e
Inversin Pblica. (Captulos II y III de la Ley 1178).
Los sistemas nacionales de Planificacin e Inversin Pblica debern de expresar el
mandato poltico y legtimo de la Sociedad, que se debern traducir en planes, estratgias
y polticas gubernamentales, es decir las lneas de accin y prioridades para la gestin
pblica. A partir de dichas polticas, nace el ya indicado carcter instrumental de los
sistemas de administracin y control, de ejecucin de las mismas.
La necesidad de retomar, la naturaleza de servicio a la Sociedad que debe tener la gestin
estatal, conduce a ubicar como primer paso, en el proceso de administrar recursos
pblicos, a la Programacin de Operaciones, entendindose por tal el sistema de
-
LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 542
administracin que a partir de los objetivos, estrategias y polticas derivadas del mandato
social, establece los parmetros gerenciales que regir la accin de las entidades durante
un perodo determinado. Consecuente con sus finalidades, la Ley otorga primaca al
Sistema de Programacin de Operaciones y hace derivar de l las caractersticas de los
dems sistemas administrativos.
Los Sistemas de Organizacin Administrativa; Presupuesto; Administracin de Personal;
Administracin de Bienes y Servicios; y Tesorera y Crdito Pblico, tienen en la Ley
regulaciones rectoras que en todos los casos siguen principios elementales de
ordenamiento financiero, a la vez que los convierten en funcionales respecto a la eficacia
y eficiencia en el cumplimiento de la Programacin de Operaciones, y procuran la
transparencia en la gestin pblica.
La integracin de los Sistemas de Administracin, est dada por la integracin de los
procesos que la Ley define de manera adcuada, y mediante el sistema de Contabilidad
Integrada, quien se constituye en la columna vertebral de la informacin sobre la gestin
pblica.
Por ltimo, la retroalimentacin hacia la propia Administracin y hacia el exterior de la
misma, est concebida mediante el concepto de un Sistema de Control Gubernamental
que integra el Control Interno de las entidades y el Control Externo Posterior. En el
grfico siguiente se observan todos los procesos, de cada uno de los sistemas de
administracin y contol gubernamentales.
La Ley 1178, al basarse en el enfoque de sistemas e integrar stos a lo largo de todo el
proceso administrativo, no solo procura aprovechar la cualidad de la sinergia, segn la
cual la capacidad de actuacin y de generacin de resultados de un sistema es superior a
la de sus componentes sumados individualmente, sino que pretende extraer, de cada
sistema, el mximo de rendimiento al vincularlo estrechamente con los dems y
establecer sus relaciones funcionales, proporcionndoles las insumos necesarios para
evitar la entropa y hacer que, en conjunto, aseguren eficiencia, eficacia y economa en la
consecucin de los resultados buscados.
Sin embargo, tambin debera prevenirse una debilidad de diseo sistmico, y es que la
eficiencia del todo est dado por la eficiencia e integracin armoniosa y provechosa de
las partes, pero cuando una o mas de las partes del sistema, o no existen o funcionan
deficientemente, el sistema en su conjunto es ineficiente.
CARACTERSTICAS DE LA LEY 1178
1. LEY MARCO
2. LEY ESPECIAL
3. LEY INSTRUMENTAL
4. LEY SISTMICA
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LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 543
SISPLAN
Objetivos Nal.
Polticas
Estrategias Nal
SNIP
Plan de Invers.
Preinversin
Inversin Pub.PLANIF.ESTRATGICA
Misin - Visin
Objetivos Estratgicos Inst.
Estratgias
PROG. DE OPERACIONES* ELABORACION DE POA
* Formulacin de Objetivos
* Determinacion de Operaciones
* Compatibilizacin de POAS
SEGUIMIENTO Y EVAL DE EJEC. POA
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA* Anlisis
* Diseo
* Implantacin
CONTROL
INTERNO
PREVIO
PRESUPUESTO* Formulacin Presupuestaria
* Coordinacion de la Ejecucin
* Seguimiento y Evaluacin
ADM. DE PERSONAL (Eficiencia)* Dotacin de personal, *Evaluacin del
Desempeo, * Movilidad funcionaria,
*Capacitacin productiva, *Registro
ADM. DE BIENES Y SERVICIOS* CONTRATACIN: Licitacin Pblica, Invitacin
directa, Compras Menores, Compras por excepcin
* MANEJO: Almacenes, activos fijos, servicios
* DISPOSICIN: Arrendamiento, enajenacin, baja
TESORERIA Y CRDITO
PBLICO* Recaudacin y Adm. de Recursos
* Planificacin y Adm. de la Deuda Pblica
CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL* Registro Presupuestario,
* registro Patrimonia,
* Registro dde Tesorera
CONTROL INTERNO PREVIO* Antes de la ejecucin de las operaciones y
actividades o que estas causen efecto.
* Legalidad, conveniencia y oportunidad
C
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LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 544
4. RESPONSABILIDADES INSTITUCIONALES
Para el ordenamiento de la actividad estatal, la Ley 1178, en un marco de coordinacin,
establece las atribuciones institucionales:
- Al Ministerio de Planeamiento (actualmente Desarrollo Sostenible) corresponde la
elaboracin del Plan General de Desarrollo Econmico y Social (PGDES), articular el
mismo con los Planes de Desarrollo Departamental (PDD) y coadyuvar al desarrollo
de Polticas Gubernamentales. Inicialmente estaba bajo su tuicin el Sistema de
Inversin Pblica, lo cual parece coherente, al integrar planes y los programas de
inversin, sin embargo esta competencia luego asumi el Ministerio de Hacienda,
convirtindose, as, la inversin como una variable de la poltica fiscal;
- Al Ministerio de Finanzas (actualmente Hacienda) se le reconoce la calidad de
Autoridad fiscal. Es el responsable por el mantenimiento de la estabilidad
macroeconmica, es responsable del desarrollo de las polticas de inversin, fiscal y
crediticia. Mediante el Tesoro General de la Nacin administra los recursos del
Gobierno Central;
- La Contralora General de la Repblica como rgano Rector del Sistema de Control
Gubernamental, es normativo y evaluador del Control Interno, ejecutor del Control
Externo con facultad de normar su realizacin por entidades pblicas sobre las
unidades bajo su tuicin y por firmas privadas de auditora; supervisar los Sistemas
Contables y los programas de capacitacin y especializacin de los servidores pblicos
en los sistemas de la Ley 1178;
- El Banco Central de Bolivia constituye la nica autoridad monetaria del pas que
acuerda con el Poder Ejecutivo la poltica monetaria, bancaria y crediticia, elabora el
programa monetario y se constituye en el banquero del Gobierno, es el responsable del
manejo de las reservas monetarias, adems de normar y reglamentar las disposiciones
legales referidas al funcionamiento del sistema financiero. Tiene autonoma de
gestin, pudiendo negar crdito fiscal o crdito al sistema financiero cuando ste
sobrepase los lmites fijados en el Programa Monetario. Las entidades del Sector
Pblico no Financiero efectuarn sus operaciones con el Banco Central de Bolivia
nicamente por intermedio del Tesoro General de la Nacin.
- La Superintendencia de Bancos, es la autoridad de control del sistema financiero,
habindose ampliado sus competencias de fiscalizacin ms all de las entidades
bancarias a todas las operaciones financieras ejecutadas en el pas, por otros entes
pblicos o privados.
- El sujeto principal de la Ley es la funcin pblica gerencial, de all la responsabilidad
que tiene cada Institucin de crear sus propios mecanismos de administracin y
control, acordes con las actividades que realiza, en el lmite de las Normas Bsicas que
dictarn los rganos Rectores, para as asumir plena responsabilidad y no escudarse
en normativa extraa.
-
LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 545
4.1 RGANOS RECTORES DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIN Y
CONTROL
De acuerdo a la naturaleza de Ley Marco, se establecen los rganos Rectores. Mediante
el artculo 20 de la ley 1178, se establecen los rganos Rectores, cuyas atribuciones
bsicas son:
a) Emitir las normas y reglamentos bsicos para cada sistema, b) Fijar los plazos y condiciones para elaborar las normas secundarias o
especializadas y la implantacin progresiva de los sistemas,
c) Compatibilizar o evaluar segn corresponda, las disposiciones especficas que elaborar cada entidad o grupo de entidades que realizan actividades similares, en
funcin de su naturaleza y la normatividad bsica, y ,
d) Vigilar el funcionamiento adecuado de los sistemas especficos desconcentrados o descentralizados e integrar la informacin generada por los mismos.
Los artculos 21, 23, 24 y 26 establecen las Entidades en calidad de rganos rectores de
los sistemas de Administracin y Control de los recursos del Estado, as:
a) Ministerio de Desarrollo Sostenible (s/LOPE)
Es el rgano rector de los Sistemas Nacionales de Planificacin. Vela por la
integracin de las normas y procedimientos de este sistema con los sistemas de
administracin y control gubernamentales.
b) Ministerio de Hacienda (s/LOPE)
Es el rgano rector de los sistemas de programacin de operaciones; organizacin
administrativa; presupuesto; administracin de personal; administracin de bienes y
servicios; tesorera y crdito pblico; y contabilidad integrada. Tambin se ha
incorporado el sistema de Inversin Pblica bajo su competencia.
Es el responsable de desarrollar la poltica fiscal y de crdito pblico del Gobierno y
participa en el diseo de la poltica econmica.
c) Banco Central de Bolivia
Es el rgano rector del sistema de intermediacin financiera por lo que norma y
supervisa su funcionamiento.
e) Contralora General de la Repblica.
Es el rgano rector del sistema de control gubernamental. Emite las normas bsicas del
control interno y externo, evala la eficacia de los sistemas de control interno, realiza
y supervisa el control externo y ejerce la supervigilancia normativa de los sistemas
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LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 546
contables del sector pblico a cargo de la Contadura General del Estado del
Ministerio de Finanzas (Hacienda).
e) Superintendencia de Bancos
La Superintendencia de Bancos es el rgano rector del sistema de control de toda captacin de recursos del pblico y de intermediacin financiera del pas, incluyendo
el Banco Central de Bolivia. A este efecto normar el control interno y externo de
estas actividades y, sin perjuicio de las facultades de la Contralora General de la
Repblica, ejercer o supervisar el control externo, determinando, y en su caso
exigiendo, el cumplimiento de las disposiciones legales, normas tcnicas y
reglamentarias por todas las entidades pblicas, privadas y mixtas que realicen en el
territorio de la Repblica intermediacin en la oferta y demanda de recursos
financieros as como sobre las personas naturales o jurdicas que ejecuten actividades
auxiliares del sistema financiero. En base a ello deber opinar sobre la eficacia de las
normas y reglamentos dictados por el Banco Central para el funcionamiento de los
sistemas de captacin e intermediacin financiera y, en su caso elevar al Banco
Central recomendaciones concretas al respecto.
La Superintendencia de Bancos, de acuerdo con el Banco Central de Bolivia, podr
incorporar el mbito de su competencia a otras personas o entidades que realicen
operaciones financieras, existentes o por crearse, cuando lo justifiquen razones de
poltica monetaria y crediticia (artculo 26 Ley 1178).
5. FINALIDADES Y MBITO DE APLICACIN DE LA LEY 1178
El captulo I de la Ley 1178, norma las finalidades y mbito de aplicacin de sta. Las
finalidades de la Ley estn sealadas en artculo 1, que expresa: La presente Ley regula los sistemas de Administracin y Control de los recursos y sus relaciones con los
Sistemas nacionales de Planificacin e Inversin Pblica, con el objeto de :
a) Programar, organizar, ejecutar y controlar la captacin y el uso eficaz y eficiente
de los recursos pblicos para el cumplimiento y ajuste oportuno de las polticas,
los programas, las prestaciones de servicios y los proyectos del Sector Pblico
La ley plantea como esencial, ejecutar el proceso clsico de administracin, como un
medio necesario para llevar a cabo la gestin pblica. La naturaleza de esa gestin
pblica tiene una nuevo matiz, al no plantearse una gestin estrictamente burocrtica,
sino ms bien una gestin orientada a resultados, a la generacin de bienes y servicios de
manera eficaz y eficiente, que satisfagan a la poblacin. Al establecer la Ley, Sistemas
de Administracin y Control para programar y organizar las actividades, para ejecutar las
actividades programadas y para controlar la gestin del Sector Pblico, estable los medios
para procurar el cumplimiento de las decisiones gubernamentales con eficacia y
eficiencia en los distintos niveles de la organizacin del Estado. Por ello, tambin es
posible afirmar que la responsabilidad de la administracin financiera del Estado y su
control necesariamente, as como la responsabilidad inherente al uso de los recursos,
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LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 547
apenas son parte de una responsabilidad mayor que es contribuir a mejor la calidad de
vida de la poblacin.
b) Disponer de informacin til, oportuna y confiable, asegurando la razonabilidad
de los informes y estados financieros.
La Ley se propone superar una de las debilidades gerencial ms crticas en el Sector
Pblico, la carencia de informacin apta para adoptar decisiones en el proceso de
ejecucin de polticas. Por est razn, otro objetivo fundamental de la Ley es que los
sistemas de Administracin y control que se establezcan deben generar informacin
pertinente, confiable y oportuna para permitir la direccin eficiente de la ejecucin de las
polticas e, inclusive, retroalimentar el proceso de adopcin y ajuste de estas polticas
mediante el anlisis e interpretacin dirigida a la evaluacin sustantiva de esa
informacin. En consecuencia los datos generados por los sistemas de Administracin
tambin deben ser integrados analticamente, en sistemas de informacin y control
gerencial, que combinen adecuadamente las variables financieras de la gestin con las de
tipo operacional y administrativo, tanto desde el punto de vista de la eficiencia en el uso
de los insumos como de los beneficios brindados a la sociedad por el Estado.
Por otra parte, la informacin, operativa y financiera, es el requisito indispensable para el
control, sin sta no es posible realizar ningn tipo de auditora ni fiscalizacin. Adems,
la informacin es el fundamental para el proceso de rendicin de cuentas del mandato
recibido, el proceso de disposicin de la misma por la sociedad es la base de la
transparencia de la gestin pblica, ste proceso permite acrecentar la confianza y
legitimidad del gobierno, y tamben el fortalecimiento de la democracia, su falta, genera
los procesos contrarios.
c) Que todo servidor pblico asuma plena responsabilidad de sus actos, rindiendo
cuenta no slo de los objetivos a que se destinaron los recursos pblicos, sino
tambin la forma y el resultado de su aplicacin
Anteriormente la capacidad punitiva del Estado sobre sus servidores qued limitada a los
funcionarios responsables de la custodia y del cumplimiento ritual de normas en la
administracin de los fondos, valores y bienes pblicos. Esta situacin condujo al
imperio de la irresponsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica. Al respecto, la Ley
tuvo que enfocar dos requerimientos: el desarrollo de un nuevo concepto de
responsabilidad ampliado a la obtencin de resultados y al control de calidad de stos; y
elevar el nivel jerrquico sujeto a vigilancia y control para alcanzar a quienes adoptan las
decisiones y ejecutan las polticas, como principales responsables de la gestin pblica.
El nuevo concepto implica instaurar una relacin de responsabilidad del servidor de los
poderes del Estado ante la sociedad mediante la obligacin y los instrumentos para
cumplirla, de responder pblicamente no slo por el manejo de los recursos pblicos sino
tambin por los beneficios generados. Dicha relacin, a partir de la Ley 1178, deber
incrementar progresivamente la transparencia de la gestin pblica facilitando la censura
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LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 548
social si fuera el caso, tanto por la responsabilidad por los resultados alcanzados como
por el desarrollo de los sistemas de control y la creacin de mecanismos de control y la
creacin de mecanismos jurisdiccionales aptos para fijar responsabilidades, sin violar los
derechos fundamentales de los ciudadanos9.
Al mismo tiempo, la Ley establece que para medir la responsabilidad, debe considerarse,
entre otros aspectos, las polticas gubernamentales, los riesgos propios de operacin y las
circunstancias en las que el ejecutivo adopta una decisin (Art. 19 y 33).
La responsabilidad por resultados obliga a la elaboracin e implementacin de estatutos,
manuales y reglamentos que sealen la ubicacin concreta de cada ejecutivo y de cada
servidor pblico en la estructura de la administracin pblica.
d) Desarrollar la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar
el manejo incorrecto de los recursos del Estado
La existencia de las formas modernas de corrupcin, permite afirmar la imposibilidad de
combatirlas exclusivamente mediante los procedimientos tradicionales basados en el
cumplimiento de requisitos formales. Esta premisa determin como objetivo reducir las
oportunidades de manejo indebido mediante el desarrollo de sistemas abiertos de
administracin; la generacin de informacin confiable y oportuna; la obligacin de
rendir cuenta tambin por resultados y el cambio en el concepto de responsabilidad por el
ejercicio de la funcin pblica. Todo ello permitir cumplir un ltimo objetivo que es el
de incrementar la capacidad administrativa para impedir la corrupcin en el manejo de los
recursos del Estado. Adems implica el mandato de una nueva cultura organizacional, de
servicio y resguardo de los recursos pblicos, reconociendo que stos s tienen
propietario, la sociedad en pleno, y que obligacin de los mandatarios; receptores del
mandato de la Sociedad, preservar por su buen uso y en su caso castigar o ser castigado
por su mal uso.
Todo lo hasta aqu anotado corresponde a la finalidad de la Ley con relacin a la
Administracin Pblica, que puede resumirse en la posibilidad de que cada servidor
pblico conozca sus derechos y obligaciones y cuente con parmetros confiables para
sustentar sus decisiones.
Pero la Ley 1178 no se agota en la Administracin Pblica, sino que sus finalidades se
extienden hacia la sociedad civil y la sociedad poltica nacional. Al respecto se puede
sealar que la Ley 1178 persigue:
- Aumentar de la capacidad operativa del Estado para atender las funciones que le son
propias;
- Modificar las estructuras del aparato del Estado adecundolas a las funciones que debe
cumplir segn la Planificacin permitiendo fusionar, integrar o suprimir ministerios y
las unidades que los integran;
- Organizar los Sistemas Administrativos y de Control;
9 CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. Ob cit.
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LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 549
- Institucionalizar los Sistemas a travs de los rganos Rectores;
- Actualizar las bases legales y jurdicas relativas a la organizacin y funcionamiento
de la Administracin Pblica.
5.2 MBITO DE APLICACIN
Los artculos 3, 4 y 5 de la Ley 1178 establecen su aplicacin a todas las entidades del
Sector Pblico o Administracin Pblica; a las unidades administrativas de los Poderes
Legislativo y Judicial y a toda persona, natural o jurdica privada que reciba recursos del Estado, se beneficie de subsidios, subvenciones, ventajas y excepciones, o preste
servicios pblicos no sujetos a la libre competencia.
Los artculos 3, 4 y 5 expresan la naturaleza de la Ley que no contiene regulaciones
sobre la competencia para la toma de decisiones polticas. El mbito de aplicacin
expresa la intensidad y criterios de administracin y control aplicables a cada sector,
diferenciados en funcin de su naturaleza jurdica y de los recursos pblicos que
administren.
Al someter a las normas de control a las personas jurdicas, donde el Estado posea ms
del cincuenta por ciento del derecho propietario, se puede deducir que confirma la calidad
de personas de derecho privado de las entidades donde participa el Estado con menores
porcentajes, poniendo fin a la dualidad con que operaban muchas de ellas al cobijarse
bajo el derecho pblico para obtener liberaciones y otras prebendas, y de derecho privado
para eludir el control, ahora aplicable en los trminos del artculo 5, que a su vez lleva
los sistemas de administracin y control a o concesin de servicios pblicos no sujetos a
la libre competencia.
La imposibilidad de ejercer control sobre la eficiencia de entidades concesionarias de
servicios pblicos y otras prebendas estatales, y todas las personas de derecho privado
que reciben y/o manejen recursos del Estado, llev a la formulacin del artculo 5 que
amplia los alcances de la Ley. De esta forma, la responsabilidad por el manejo de los
recursos pblicos no se limita meramente a los entes estatales tradicionales,
extendindose la misma a los agentes que ejecutan otras formas de gestin, sin que
puedan ampararse en su naturaleza jurdica privada.
Finalidades Ley
1178
Eficacia y Eficiencia
Info
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Capacidad Administrativa Anti- corrupcin
Ple
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Resp
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ad
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LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 550
Respecto el control para las entidades pblicas, debe puntualizarse que la Ley seala la
Entidad Correspondiente, por la otorgacin de los recursos o privilegios, o las Entidades
sealadas por Ley a cumplir estas funciones.
MBITO DE APLICACIN DE LA LEY SAFCO ARTS. 3,4y 5
1. SECTOR PUBLICO 2. UNIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS PODERES
LEGISLATIVO Y JUDICIAL
3. SECTOR PRIVADO QUE RECIBE RECURSOS O PRIVILEGIOS DEL ESTADO.
6. SISTEMAS DE ADMINISTRACIN GUBERNAMENTAL
Los sistemas de administracin son aquellos que conforman un proceso social y racional,
que consiste en combinar, de la manera ms eficiente, eficaz y econmica, distintos
recursos humanos, materiales y financieros para la consecucin de los fines propuestos
por el Gobierno.
Como todo proceso, supone fases o etapas que poseen cierta secuencia lgica. La
secuencia lgica implica que no se puede conseguir una etapa sin considerar otra previa
que la fundamente.
La ley 1178 define los Sistemas nacionales de Planificaci e Inversin y los sistemas de
administracin y control gubernamentales, stos ltimos son los siguientes:
SISTEMAS SAFCO ART.2
a) Para Programar y Organizar las Actividades - Programacin de Operaciones.
- Organizacin Administrativa.
- Presupuesto.
b) Para Ejecutar las Actividades Programadas - Administracin de Personal.
- Administracin de Bienes y Servicios.
- Tesorera y Crdito Pblico.
- Contabilidad Integrada.
c) Para Controlar la Gestin del Sector Pblico - Control Gubernamental, integrado por:
- Control Interno y
- Control Externo Posterior.
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LA GESTIN POR RESULTADOS LA LEY 1178 551
Las Normas bsicas que se han aprobado, para los sistemas nacionales y los de
administracin y control gubernamentales, se detallan en el siguiente cuadro:
SISTEMAS NACIONALES
- Sistema Nacional de Planificacin - Sistema Nacin de Inversin Pblica
NORMAS BASICAS EMITIDAS POR POR LOS RGANOS RECTORES N.B.SISPLAN R.S. 216779 26 de julio 1996 N.B. SNIP R.S. 216768 18 de junio 1996 Reglamento Bsico de Operaciones del SNIP R.M. 528 del 12 de junio de 1997 Reglamento Bsico de Operaciones de Sistema de Informacin sobre Inversiones (SISIN) R.M. 612 de 27 de junio de 1997
SISTEMAS DE ADMINISTRACIN Y CONTROL
GUBERNAMENTALES
NORMAS BSICAS EMITIDAS POR LOS RGANOS
RECTORES - Programacin de Operaciones. - Organizacin Administrativa. - Presupuesto. - Administracin de Personal. - Administracin de Bienes y Servicios. - Tesorera y Crdito Pblico. - Contabilidad Integrada. - Control Gubernamental
N.B.S.P.O. R.S. 216784 ,16 agosto 1996 N.B.S.O.A. R.S. 217055, 20 mayo 1997 N.B.S.P. R.S. 217095, 4 julio de 1997 N.B.S.A.P. D.S. 26115, del 21 de marzo de 2001 N.B.SABS D.S. 25964, 22 de noviembre del 2000 NBT y NBCP R.S. 218056 y 218041, julio 1997 N.B.S.C.I. R.S. 218040, 29 julio 1997 N.De Auditoria Gubernamental R.CGR-1/009/99
P,NGCI, NBCI, CGR enero 2001
6.1 LOS SISTEMAS NACIONALES
6.1.1 SISTEMA DE PLANIFICACIN NACIONAL (SISPLAN)
La elaboracin de las normas bsicas del Sistema Nacional de Planificacin se enmarcan
en el proceso de modernizacin del Estado, iniciado a partir de las reformas estructurales
que comienzan a implantarse en Bolivia desde 1985.
En este sentido el contexto en el cual se inscriben las normas bsicas del SISPLAN est
definido por:
- La Ley 1178 que determina la constitucin de los rganos Rectores de los Sistemas de Planificacin, de Inversin Pblica y de Programacin de Operaciones y les
confiere la atribucin de la formulacin de las normas bsicas de los sistemas de
administracin pblica y control.
- La Ley de Ministerios del Poder Ejecutivo (Ley 1493 Gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada) que instituye al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio
Ambiente como el rgano Rector del Sistema Nacional de Planificacin y el
Decreto Reglamentario de la Ley de Ministerios del Poder Ejecutivo, que define
como objetivo de la Secretara Nacional de Planificacin la institucionalizacin del
Sistema Nacional de Planificacin.
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