MINERALES NO METALICOS¿QUÉ ES UN MINERAL?

Mineral es una sustancia natural sólida, inorgánica, que constituye el elemento esencial formador de las rocas. Se caracteriza por presentar propiedades físicas homogéneas, por una composición química característica, que puede ser variable dentro de ciertos límites¿QUÉ ES UN MINERAL NO METÁLICO?

Mineral, roca u otra sustancia de ocurrencia natural con valor económico, excluidas las menas metálicas, minerales energéticos y las gemas. Se establecen como minerales industriales, entre los que destacan las arcillas en sus distintas formas y los materiales de construcción (arenas, gravas, granitos, pizarras, entre otros).

¿QUÉ ES LA MINERÍA?

La minería básicamente comprende dos funciones de transformación de un material rocoso o granular, denominadas arranque y transporte. Actualmente, el arranque u operación de fracturar y fragmentar la roca, es un proceso controlable, tanto en el tamaño como en la disposición final del producto. Esta condición permite el uso de sistemas de transporte continuos de minerales a diferentes destinos según su calidad y aporte a la economía.¿CUÁLES SON LOS MINERALES NO METÁLICOS EN EL ESTADO  BOLIVARIANO DE MIRANDA?

Los recursos minerales que son objeto de aprovechamiento por las empresas mineras establecidas en el estado Miranda, se pueden incluir en cinco grupos:

-          Material granular (arena lavada y grava)

-          Arena amarilla

-          Arcillas

-          Calizas

-          Rocas ornamentales (pizarras)

En el Estado Miranda existen un total de 94 empresas dedicadas a la extracción, procesamiento y comercialización de minerales no metálicos, de las cuales 80 se

encuentran activas y las 14 restantes inactivas ó en proceso de reactivación.

RECURSOS MINERALES EXPLOTADOS EN EL ESTADO

RECURSOS FORMACIÓN GEOLÓGICA USOS

MATERIAL GRANULARFormaciones: Tuy, Mamporal, Las Brisas

Agregados para la construcción y agregados asfálticos

ARENA AMARILLAFormaciones: Tuy, Mamporal, Las Brisas, Aramina

Construcción

ARCILLASFormaciones: Tuy, Mamporal, Las Brisas, Siquire, Aramina

Accesorios de construcción y cemento

ROCAS ORNAMENTALESFormaciones: Paracotos, Metaconglomerado de Baruta

Accesorios para la construcción ornamental

MARMOLFormaciones: Tuy, Mamporal, Las Brisas, Antimano, Las Mercedes, Tucutunemo, Paracotos

Cemento, cal, y construcción ornamental

MARCO LEGAL SOBRE LA EXPLOTACION Y APROVECHAMIENTO DE MINERALES NO METALICOS EN EL ESTADO BOLIVARIANO DE

VENEZUELA

 1.- CONSTITUCION DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA:

    Artículo 164: “ Es de la competencia exclusiva de los Estados:

 ……5.- El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la ley…...”

 2.- LEY PARA LA  EXPLOTACION Y APROVECHAMIENTO DE MINERALES NO METALICOS DE ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA (de fecha 18 de marzo de 2011).

Instrumento legal que regula todo lo relacionado con la exploración, explotación, extracción, aprovechamiento, almacenamiento, circulación, transporte y comercialización de minerales no metálicos no reservados al poder nacional que se encuentren localizados en minas, depósitos, establecimientos o en tránsito a lo largo de todo el territorio del Estado Bolivariano de Miranda.

Asimismo, establece el control administrativo que debe ejercerse sobre la actividad minera y la recaudación impositiva que se genera con motivo de la explotación minera en territorio Mirandino por parte de los titulares de derechos mineros.

 3.- RESOLUCION Nº 2011/04/001, de fecha 25 de abril de 2011, publicada en Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda, Ordinaria Número 3584, en esa misma fecha.

Se regula de manera transitoria, todo lo relativo a la presentación de la declaración estimada de volúmenes de producción minera y pago del tributo determinado en la misma, por parte de todos los titulares de derechos mineros en el territorio del Estado Bolivariano de Miranda.

2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE EXPLOTACIÓNDE LOS MINERALES NO METÁLICOS EN VENEZUELA.Los tratadistas del Derecho Minero Venezolano, han dividido en periodos o fasesla historia de nuestra legislación en materia del Derecho Minero para su mejor estudio ycomprensión, el tratadista González, hace la siguiente división: Primer Período:Corresponde a la aplicación de la legislación de España desde la Colonia, pasando porla Independencia, hasta la promulgación por parte de nuestro Libertador Simón Bolívardel Decreto del 24 de Octubre de 1829 en la Ciudad de Quito, tomando este como basefundamental, la Real Cédula de la Corona Española de 9 de Diciembre de 1526, dictadapor Carlos I Rey de España.Segundo Período: que comprende desde el Decreto de 1829 hasta lapromulgación del Primer Código de 1854.Tercer Período: comprende el período entre la promulgación de la Constitucióndel año 1864, Constitución de 1881, hasta la legislación de 1920.Cuarto Período: de la puesta en vigencia de la Ley de Minas de 1920, hasta la14legislación de la Ley de Minas de 1945, y la Constitución de 1961 derogadas ambas

en 1999.El investigador agrega un Quinto Período: con la legislación vigente de la nuevaLey de Minas de fecha 28 de septiembre de 1999, y la Constitución Bolivariana de laRepública de Venezuela de 1999.Al analizar, los períodos históricos de la legislación venezolana en materia minera,concluye que existen dentro de éstos una serie de principios generales tomados demanera universal, por la mayoría de las legislaciones de los países y que de manerareiterativa nuestra legislación durante toda su historia Colonial y Republicana haacogido de manera reiterada y pacifica, uno de estos principios generales enumeradopor González, (1960) es el siguiente:“Aplicación parcial del sistema de la accesión en cuanto a materiales deconstrucción o piedras no preciosas se refiere, cuya propiedad siempre hareconocido el Legislador a favor del dueño del suelo, y por lo tanto sulibertad de explotación.”De tal manera que de acuerdo a este principio general de la legislación mineraen Venezuela, siempre se había tomado el sistema de la accesión en la explotaciónde los minerales no metálicos a favor de los dueños del suelo donde se realizaba;pero este régimen cambio en consecuencia debe explicarse la novedad de estecambio de régimen jurídico de la propiedad de los minerales no metálicos, de suexplotación y el aprovechamiento por parte de los particulares propietarios del suelodonde se encuentren.3. MINERALES NO METÁLICOS Y PIEDRAS NO PRECIOSASEn la Ley de Minas de 1945, en su artículo 7 contenía una clasificación deminerales que pertenecían al propietario del suelo y estos podían ser explotados porellos sin formalidades especiales. Estos minerales eran las llamadas piedras deconstrucción y de adorno o de cualquier otra especie, que no fueran preciosas, elmármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso,puzolanas, turbas, las sustancias terrosas y el guano. Esta clasificación para algunosera limitativa pues solamente podían explotarse, bajo el régimen del artículo anterior los15minerales que eran nombrados en ella.Con el imperio de la Constitución de 1999, esta confusión se aclara pues la normadel artículo 164 ordinal 5º, habla de los minerales no metálicos descripción másapropiada y técnica, que además abarca una clasificación de mayor rango en cuantoal numero de minerales.3.1 DefiniciónPara llegar a la compresión de los minerales no metálicos y piedras no preciosas,se tomó de primera mano el concepto de especie mineral de Melgarejo (1990), el cuales el siguiente: “aquel conjunto de sólidos naturales con una estructura interna de susátomos y una composición química determinada”.Estos sólidos naturales los clasifican de acuerdo a sus características enminerales metálicos, como el cobre y el hierro, en minerales no metálicos, porejemplo el azufre y el salitre, y los minerales combustibles, entre los que seencuentran el carbón y el petróleo.3.2 Características e importancia económica de su explotaciónLos minerales no metálicos se emplean en gran parte en la construcción deedificios. Los materiales de construcción, como el granito, la arena y la caliza son un

ejemplo de este tipo de minerales.El uso de algunos minerales no metálicos como fertilizantes, es muy importante.Por ejemplo, el salitre proporciona a la agricultura un gran beneficio. El azufre, otromineral no metálico, se utiliza en la fabricación de abonos sintéticos.Los recursos no metálicos, también denominados minerales industriales (talescomo la sal, el nitrato, el boro, el yodo, el caolín, el yeso, la caliza, la arcilla, el cuarzo, elcarbonato de litio y los fosfatos, entre otros muchos), así como los productos derivadosde ellos tienen cada vez mayor importancia estratégica, si tomamos en consideración elgran número de industrias que los utilizan como materia prima esencial: cemento,cerámicas, plásticos, papel, pinturas, refractarios, fertilizantes, productos químicos,gomas, construcción, electrónica, aeronáutica, etc.16Para obtener una mayor compresión de la importancia económica de laexplotación de estos minerales para nuestro país, se presenta un cuadro comparativopropuesto por la Cámara Minera de Venezuela.MINERALES NO METALICOS (Miles de Toneladas Métricas)Mineral 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996ANFIBOLITA S/r s/r 10.6 5.692 0 0 s/r 59 77

ARCILLA BLANCA 540* 620* 600 1.236 120 201 139 S/r 248

ARCILLA ROJA 3.500* 3.000* 2.043 3.428 2.199 1.979 1.960 2.759 2.489

ARENA SILICEA 1.500* 1.200* 689 627 422 295 344 798 763

ARENAS Y GRAVAS 10.700* 9.800* 4.677 5.044 2.802 5.431 4.753 4.218 6.660

AZUFRE S/r s/r s/r s/r s/r s/r s/r S/r s/r

CALIZA 15.500* 14.000* 13.433 18.158 11.085 13.735 14.246 14.177 15.873

CAOLIN S/r s/r s/r 0 0 12 4 5 8

CEMENTO 8.000* 8.000* s/r s/r s/r s/r s/r S/r s/r

CUARZO 165* 150* 151 105 101 44 39 70 20

DOLOMITA 200* 150* 92 67 0 0 71 204 225

FELDESPATO 220* 200* 170 142 130 125 148 160 205

FOSFATO 350* 300* 383 399 389 366 322 291 148

GRANITO S/r s/r s/r 796 581 1.151 807 400 286

GRANZON 7.000* 5000* 5.144 991 3.175 4.720 1.085 833 2.202

MARMOL S/r s/r s/r s/r s/r s/r s/r S/r s/r

YESO S/r s/r s/r 5 25 42 72 80 57(*) Cifras estimadas, sujetas a revisión. (s/r) Sin registros

Fuente: http://www.camiven.org.ve/ 31 de marzo de 2005.Estos datos presentados expresan por si solos la importancia económica de laexplotación y aprovechamiento de estos minerales, además la creciente expansióndurante los últimos años que viene experimentando en todo el mundo, estos mineraleseran subestimados y se tenían como lo consideraba Fernand Blondel, en su libro “LEconmie du Sous Sol dnas les Pays Sous-Developpés” como el pariente pobre de la

industria minera.

BASES LEGALES PARA LA EXPLOTACIÓN Y APROVECHAMIENTO DE LOSMINERALES NO METALICOS EN VENEZUELA1. REGULACIÓN NORMATIVA DE LA LEY DE MINAS VIGENTEDe acuerdo a la exposición de motivos de esta Ley, uno de sus principiosfundamentales es la expresa declaratoria de que las minas son propiedad de laRepública y la justifican política e históricamente con el Decreto de Simón Bolívar del 24de 1829, sobre las bases de este principio el Estado se comporta como un verdaderopropietario y no como un simple administrador.La vigente Ley de Minas en su artículo 128, del Titulo XI, de las DisposicionesTransitorias, regula a los minerales no metálicos de la manera siguiente:“Los minerales a los cuales se refieren los artículos 7° y 8° de la Ley deMinas que se deroga, continuarán rigiéndose por las disposiciones de losartículos 7°, 8°, 9° y 10° de dicha Ley, hasta tanto los Estados asuman lacompetencia que sobre tales minerales les otorgue la Ley Orgánica deDescentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del PoderPúblico.”Con este artículo siguen vigentes las normativas consagradas en la Ley de Minasde 1945, para la explotación y aprovechamiento de los minerales no metálicos y piedrasno preciosas, hasta tanto los Estados asuman la competencia de estos minerales yademás creen el cuerpo de normas que contemple su régimen jurídico aplicable. Acontinuación transcribimos textualmente las normas de los artículos, 7º, 8º, 9º y 10 dela Ley de Minas de 1945 de la manera siguiente:“Artículo 7: Las piedras de construcción y de adorno o de cualquier otraespecie, que no sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, lasarenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, las sustanciasterrosas y el guano, pertenecen al propietario del suelo, quien puedeexplotarlas sin formalidades especiales. La explotación de dichas materiasqueda sujeta a la vigilancia de la autoridad en cuanto a la policía y seguridadde las labores.”En este artículo se afianza el sistema de la accesión por parte de los propietariosdel suelo donde se encuentran estos minerales y su libre aprovechamiento.18“Artículo 8º: El Ejecutivo Federal podrá otorgar por medio de contratos,concesiones para la explotación de las piedras y demás sustancias a que se refiere elartículo anterior, cuando se hallen en terrenos baldíos....”Esta es una limitación de la competencia del Poder Ejecutivo Nacional, quemediante excepción solo podía otorgar contrato de concesión de los minerales nometálicos, sobre los terrenos baldíos.“Artículo 10º: Podrán oponerse al otorgamiento de las concesiones previstas

en el artículo 8:Los que aleguen derecho de propiedad particular sobre las tierras respecto alas cuales se solicita la concesión.Los ocupantes de terrenos baldíos que puedan hacer valer la preferencia queles da el artículo anterior, yQuienes ya tengan legalmente otorgada sobre los terrenos de que se trate,una concesión de la misma especie.....”Por mandato de la vigente Ley de Minas, estas normas rigen el sistema deexplotación, propiedad y otorgamiento de concesiones de los minerales no metálicos,transitoriamente hasta tanto los Estados asuman su competencia de acuerdo al artículo11º ordinal 2º de la Ley Orgánica de Descentralización Delimitación y Transferencia deCompetencias del Poder Público.2. NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN LA COMPETENCIA,PROPIEDAD, EXPLOTACIÓN Y APROVECHAMIENTO DE LOSMINERALES NO METÁLICOSLa Constitución de 1999 en la norma de su artículo 12 impone lo siguiente:“Los yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera que sea sunaturaleza, existentes en el territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial,en la zona Económica exclusiva y en la plataforma continental, pertenecen ala República, son bienes del dominio público y, por tanto, inalienables eimprescriptibles.”En referencia a esta norma el sistema que acoge el constituyente venezolano, esel que otorga al Estado el dominio absoluto de la propiedad de los recursos naturales,entre ellos los recursos minerales.19El Artículo 156, ordinal 16 de la Constitución Nacional establece:“Es de la competencia del Poder Público Nacional:16. El régimen y administración de las minas e hidrocarburos, el régimen delas tierras baldías, y la conservación, fomento y aprovechamiento de losbosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales del país.El Ejecutivo Nacional no podrá otorgar concesiones mineras por tiempoindefinido.La Ley establecerá un sistema de asignaciones económicas especiales enbeneficio de los Estados en cuyo territorio se encuentren situados losbienes que se mencionan en este numeral, sin perjuicio de que tambiénpuedan establecerse asignaciones especiales en beneficio de otrosEstados.”Para algunos autores patrios esta norma otorga la competencia al EjecutivoNacional, para la posible creación de un régimen jurídico general de explotación yaprovechamiento de los minerales que incluya también a los minerales no metálicos.El artículo 164 ordinal 5°, capitulo III del Poder Estatal afirma lo siguiente:“Es de la competencia exclusiva de los Estados: 5° El régimen yaprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al PoderNacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías ensu jurisdicción, de conformidad con la ley.”Esta norma eleva la competencia que la ley de minas vigente y la ley orgánica dedescentralización le venían otorgando a los Estados, a un rango Constitucional.

3. LEYES ESTADALES DE RÉGIMEN DE EXPLOTACIÓN YAPROVECHAMIENTO DE LOS MINERALES NO METÁLICOSLas primeras leyes Estatales que regulan la explotación y aprovechamiento delos minerales no metálicos, nacen al amparo de la Ley Orgánica de Descentralización,Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Pública, sancionada por elextinto Congreso Nacional bajo la sombra del artículo 137 de la Constitución de 1961.que rezaba:“El Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cadaCámara, podrá atribuir a los Estados o a los Municipios determinadas materias de lacompetencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa”.20Dentro de esas competencias que fueron descentralizadas se encontraba la delrégimen jurídico, administración y explotación de los minerales no metálicos, dentro delas tierras baldías propiedad de la nación, todo ello de acuerdo al artículo 11 ordinal2º de la ley de Descentralización que reza:“A fin de promover la descentralización administrativa y conforme a lodispuesto en el artículo 137 de la Constitución, se transfiere a los Estadosla competencia exclusiva en las siguientes materias: 2º El régimen,administración y explotación de las piedras de construcción y de adorno ode cualquier otra especie, que no sean preciosas, el mármol, pórfido,caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso, puzolanas,turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los ostrales de perlas, asícomo la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos.El ejercicio de estas competencias está sometido a la Ley Orgánica para laOrdenación del Territorio y a las leyes relacionadas con la protección delambiente y de los recursos naturales renovables;”.Y deberían estar acordes con la estipulación de las normas de los artículos 7, 8,9 y 10 de la Ley de Minas de 1945.Los Estados que se asumieron en un primer momento la competencia fueron losde Zulia, Bolívar, Carabobo, Lara, Falcón, Anzóategui, Miranda, Aragua, Barinas,Nueva Esparta y Portuguesa.Una segunda fase de creación de leyes estadales se realiza al amparo de laConstitución Bolivariana de Venezuela de 1999, de acuerdo con lo establecido en elartículo 164 ordinal 5º., dentro de las cuales se encuentran las leyes de los EstadosLara(Que derogo la ley sobre esta materia de fecha 31-12-1993), Falcón (Derogo laley anterior de fecha 26-12-1995), Vargas, Cojedes, Mérida y Bolívar(Derogo suprimera ley de 1993 y promulgo la vigente en el 2002).

NO METALICOS EN VENEZUELA1. POTESTAD DE LOS ESTADOS PARA LA CREACIÓN DE SU PROPIORÉGIMEN DE EXPLOTACIÓN DE LOS MINERALES NO METÁLICOSLa nueva Ley de Minas en su artículo 128 del Titulo XI de las DisposicionesTransitorias reza lo siguiente:“Los minerales a los cuales se refieren los artículos 7° y 8° de la Ley deMinas que se deroga, continuarán rigiéndose por las disposiciones de losartículos 7°, 8°, 9° y 10° de dicha Ley, hasta tanto los Estados asuman lacompetencia que sobre tales minerales les otorgue la Ley Orgánica deDescentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del PoderPúblico.”Los minerales a los que se refiere la Ley de Minas en sus artículos 7° y 8° como

ya se ha establecido anteriormente, son los minerales no metálicos y por mandato dela nueva Ley de Minas, se mantendrá vigente las reglas de que el propietario del suelopuede explotarlas y tenerlas como suyas sin formalidades especiales, tan solo sujetasa vigilancia policial para seguridad de las labores propias de la explotación, esto hastatanto los Estados asuman la competencia otorgada por la Ley Orgánica deDescentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público,vigente y de fecha 1° de enero de 1990 la cual dispone en el capitulo III de laTransferencia a los Estados de Competencias Reservadas al Poder Nacional en suartículo 11 ordinal 2° lo siguiente:“El régimen, administración y explotación de las piedras de construcción yde adorno o de cualquier otra especie, que no sean preciosas, elmármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, caliza,yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y losostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control de losimpuestos respectivos. El ejercicio de esta competencia está sometido ala Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y a las leyesrelacionada con la protección del ambiente y de los recursos naturales.Asimismo, la Constitución prevé la elaboración de una Ley Nacional queorganizará el ejercicio de las competencias concurrentes.”Estas normas de la Ley de Minas vigente y de la Ley Orgánica de37Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público,pierden vigencia a la aparición de la norma constitucional del artículo 164 ordinal 5°en el capitulo III del Poder Estatal afirma lo siguiente:“Es de la competencia exclusiva de los Estados: 5° El régimen yaprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al PoderNacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías ensu jurisdicción, de conformidad con la ley.”En este sentido, y de acuerdo con esta norma la Constitución Bolivariana deVenezuela transfiere de manera exclusiva a los Estados la competencia en el régimeny aprovechamiento de los minerales no metálicos.De esta manera los Estados que venían asumiendo la creación de susrespectivos regímenes jurídicos mediante leyes Estatales de explotación yaprovechamiento de los minerales no metálicos, amparados en la Ley deDescentralización, el cual mediante transferencia del Poder Público Nacional eranasumidas por ellos, es ahora un mandato Constitucional que el Poder Público Estatal,tiene competencia de manera exclusiva sobre estos minerales.

Ahora bien, en relación a quien corresponde la competencia dentro del nuevoRégimen Jurídico de los Minerales no Metálicos, donde pareciera haber una confusiónentre normas constitucionales, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo deJusticia, en sentencia de fecha 30-1-2000, en expediente N° 00-1556, en Acción deNulidad interpuesta por el Municipio Cruz Salmerón Acosta del Estado Sucre, encontra de la Ley de Régimen Administración y Aprovechamiento de Salinas y susProductos dictada por la Asamblea Legislativa del Estado Sucre, aclara esa duda, porlo tanto se cita a continuación un extracto de esa sentencia en su parte motiva:“De esta manera el Legislador atribuyó de manera exclusiva a los Estadosla competencia del Poder Nacional contenida en el ordinal 10º de laConstitución de la República de 1961, entre otras, la referente al régimende administración y explotación de salinas. En este orden de ideas, elConstituyente de 1999 concibió la competencia de los Estados en materiade salinas, como una competencia originaria de los mismos, razón por lacual se consagró expresamente en el artículo 164, numeral 5 lacompetencia de los Estados sobre “El régimen y aprovechamiento deminerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas yostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de38conformidad con la ley...”Sobre la base de lo anteriormente expuesto, es importante señalar que lacompetencia de los Estados, en materia de salinas, ya no constituye una competenciaatribuida por vía legal y por una delegación del Poder Nacional, sino por el contrario,es una competencia natural y exclusiva, derivada de la promulgación del nuevo textoconstitucional.Hay cuatro artículos de la Constitución de 1999, ellos son los artículos 12, 136,156 ordinal 16º y 164 ordinal 5º, los cuales a nuestro criterio son fundamentales paradefinir cual Poder Público Territorial es el competente para determinar el régimen deexplotación y aprovechamiento de los minerales no metálicos.El artículo 12 pauta que los yacimientos mineros y de hidrocarburos, pertenecena la República y los declara bienes del dominio público, en el marco de aplicación deesta norma se encuentran los minerales no metálicos; por ende estos minerales aigual que el resto de su clasificación son propiedad de la República. La norma anteriortraslada al artículo 136 de la Constitución que establece que la República posee unPoder Público que se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estatal y el Poder

Nacional, el punto central es determinar, cuál de estos Poderes esta autorizado por laConstitución para ejercer en nombre de la República, la propiedad y competenciasobre el régimen jurídico sobre la explotación y aprovechamiento de los minerales nometálicos.El artículo 156 de la Constitución detalla las competencias del Poder PúblicoNacional, dentro de estas su ordinal 16 establece la facultad de este poder delestablecimiento de el régimen y administración de las minas en general, pudiendoinferir que es este poder público el encargado de establecer el régimen de explotacióny aprovechamiento de los minerales no metálicos en el país de una manera general.Pero por el contrario a lo que pudiera interpretar del artículo anterior, la Constituciónde una manera clara y precisa en su artículo 164 ordinal 5º ordena que lacompetencia sobre el régimen y aprovechamiento de los minerales no metálicos, noreservados al Poder Nacional y puesto que en la Constitución no reserva a ese poderningún mineral dentro de la clasificación de los no metálico, el investigador consideraque la competencia le pertenece de manera exclusiva sobre toda la clasificación de39dichos minerales al Poder Público Estadal, auque para un grupo de autores patrios alno existir una normativa general del Poder Público Nacional que reserve dentro de suámbito de competencia alguno de los llamados minerales no metálicos, son losEstados por vía Constitucional quines deben ejercer de manera plena el Régimen deaprovechamiento de estos minerales, pudiendo en un futuro crearse un régimengeneral de minas por parte del Poder Público Nacional, que pudiera reservarsealgunos de estos minerales.El referido artículo 164 en su ordinal 5º de la Constitución, a entender delinvestigador desaplica la disposición transitoria del artículo 128 de la Ley de minasvigente e igualmente lo hace con el artículo 11 ordinal 2º Ley Orgánica deDescentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público,en dos vertientes por un lado los Estados asumen Constitucionalmente la potestad dedictar mediante ley Estadal su régimen jurídico de aprovechamiento y explotación delos minerales no metálicos, sin delegación alguna por parte del Poder PúblicoNacional, la otra vertiente es que asumen la competencia sobre todos y cada uno de

los minerales no metálicos y no bajo la clasificación taxativa de algunos minerales ysustancias que establecía la Ley de Minas de 1945, que quedo vigentes suclasificación en la Ley de Minas de 1999, por mandato del artículo 128.En el desarrollo de la investigación al consultar las leyes estadales vigentes queregulan el régimen de explotación y aprovechamiento de los minerales no metálicos,se pudo constatar que existen leyes amparadas en la Ley Orgánica deDescentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público,como es el caso de la ley que regula la materia en el Estado Zulia.La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela permite a los Estados,acatando estos el principio contemplado en el artículo 12 que enmarca dentro deldominio público las minas y de conformidad con el artículo 164 ordinal 5º, la potestadde creación de sus propios regímenes de explotación y aprovechamiento de losminerales no metálicos, los cuales pueden ser diferentes entre un Estado y otro, comoen efecto se constato al estudiar cada una de las leyes estadales en referencia.

El hecho imponible, para algunos autores es tomado de la clasificación de la leyde minas del 1945 derogada y la que alude el artículo 11 en su numeral 2 de la LeyOrgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de CompetenciasReservadas al Poder Nacional, que aludía a las piedras de construcción, de adorno ode cualquier especie, que no fueran preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita,las arenas, pizarras, arcillas, calizas, puzolanas, turbas y sustancias terrosas, para elinvestigador tanto los el artículo de esta ley como la clasificación se encuentrandesaplicados por mandato de la Constitución, que amplia la cobertura de estaclasificación restrictiva a una de mayor amplitud que abarca a todos los minerales nometálicos.

Los sujetos pasivos contribuyentes, los cuales pueden ser diferentes de acuerdo alo establecido en cada una de las leyes estadales, pero en este caso para un mejorestudio haremos una visión general tratando de englobar a todas las leyes diremos queson: los concesionarios de los derechos de explotación de los minerales no metálicos

de tierras baldías, tierras privadas o de propiedad patrimonial de entes públicos o ejidosmunicipales.

Bases imponibles, de acuerdo a las leyes estadales en variable e incluyeimpuestos a la exploración y a la explotación, el primero en casi todos los casos secalcula en referencia a la superficie de ocupación de la concesión, el segundo existendiferentes maneras entre ellas es la de calcularla de acuerdo al valor comercial delmineral explotado, la otra manera de calcular el impuesto de acuerdo al llamado valordel mineral en boca de mina, que se realiza tomando en cuenta el costo de producciónfinal de los minerales.

ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL ESTADO ZULIA. Ley de Piedras no Preciosas ySustancias Minerales no Metálicas del Estado Zulia. Gaceta Oficial del Estado Zulia N°184. E 29-5-1992.

CÁMARA MINERA DE VENEZUELA (CAMIVEN). Leyes de Minas Regionales. En http:www.camiven.org.ve/. 12 de marzo de 2005.

Ley regional del impuesto sobre minerales no metálicos

El propósito de este trabajo estuvo dirigido a realizar un análisis de los aspectos tributarios contenidos en la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del estado Zulia. El trabajo fue caracterizado bajo un enfoque de tipo documental con un diseño descriptivo y no experimental. Para la recolección de la información se utilizó la observación documental. Los resultados arrojaron que la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del estado Zulia, presenta vacíos y ambigüedades que pueden llevar a la comisión de elusión fiscal por parte de las personas naturales o jurídicas que ejercen la explotación de estos minerales no metálicos. Por otro lado, en la referida Ley existe violación a los principios de tipicidad, de proporcionalidad y razonabilidad. Asimismo, respecto de los precios de referencia se observa violación del principio de legalidad tributaria. Es evidente el perjuicio que se ha ocasionado al patrimonio del estado Zulia, por cuanto los precios de referencias de los minerales no metálicos, no se ajusta al precio de

venta actual en el mercado. Se recomienda al Consejo Legislativo del estado Zulia, realizar la correspondiente reforma a la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del estado Zulia, promulgada por el Consejo Legislativo del Estado Zulia y, al ejecutivo del prenombrado estado dictar el respectivo Reglamento.

Palabras clave: Ilícitos Tributarios, Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos, Minerales no Metálicos, Sanciones Tributarias.

INTRODUCCIÓN

En Venezuela, el estudio del Régimen Minero se remonta al concepto de los contratos de arrendamiento de explotación celebrados por la Corona Española durante el período de la Colonia, principio que fue sancionado por las Ordenanzas de Minería de Nueva España, según el cual, las minas eran propias de la Real Corona, tanto por su naturaleza y origen, como por su reunión (Ávila, 2009).

El Régimen Minero ha sido consagrado en las distintas Constituciones a lo largo de la historia, pero en la Constitución de la República de Venezuela de 1961, se promueve un proceso de descentralización, respecto de este régimen. En ese sentido, la Constitución establecía en su artículo 137: “El Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, podrá atribuir a los Estados o a los Municipios determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa” (Congreso de la República de Venezuela, 1961).

Posteriormente, la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Poder Público (Congreso de la República de Venezuela, 1989), da inicio a ese proceso de descentralización al establecer en su artículo 11 que, con el fin de promover la descentralización administrativa y, conforme a lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución (1961), se transfiere a los estados la competencia exclusiva entre otras materias, la del régimen, administración y explotación de las piedras de construcción y de adorno o de cualquier otra especie, que no sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos.

Una vez ocurrido ese proceso de descentralización, le es asignada a los estados determinadas competencias en el ámbito tributario, las cuales adquirieron rango Constitucional, pues el artículo 164 numeral 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) establece que es competencia exclusiva de los estados: “El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la Ley”.

En consecuencia, el estado Zulia asume las competencias atribuidas por Ley y, para llevarlas a cabo, delega en la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, a través del Decreto Nº 110 (Ejecutivo del Estado Zulia, 2003), la labor fundamental de

recaudar, organizar, fiscalizar, inspeccionar y controlar los ingresos que generan estas competencias tributarias.

Es importante destacar que la regulación del tributo correspondiente, originado por la explotación de esas sustancias minerales se encuentra tipificado en la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), la cual posee vacíos legales tributarios con respecto diversos aspectos que no permite tener una visión clara sobre problemas que se suscitan con las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado, que se encuentran en el ejercicio de esta actividad.

ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA EN EL IMPUESTO DERIVADO DE LA EXPLOTACIÓN DE MINERALES NO METÁLICOS

Se entiende por obligación tributaria, de acuerdo con el criterio expresado por Vigilanza (1999), la obligación que une al ciudadano contribuyente con el Estado mediante ese vínculo jurídico que lo constriñe al cumplimiento de una prestación de dar una suma de dinero. Atendiendo a esta idea, la obligación tributaria la impone el Estado de forma unilateral en el ejercicio de su poder de imperio, la cual es exigible coactivamente, a quienes se encuentran sometidos a su soberanía, cuando respecto de ellos se verifica el hecho previsto en la Ley que le da origen a la misma.

La obligación tributaria encuentra su fundamento legal en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) en su artículo 133 cuando dispone: “toda persona tiene el deber de coadyuvar a los gastos públicos mediante el pago de impuestos, tasas y contribuciones que establezca la Ley”. Igualmente la obligación tributaria, se encuentra establecida en el Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) cuando dispone en su artículo 13 que ésta surge entre el Estado en las distintas expresiones del Poder Público y los sujetos pasivos en cuanto ocurra el presupuesto de hecho previsto en la Ley.

En relación a lo descrito anteriormente, puede decirse que la obligación tributaria es un vínculo o acuerdo que se caracteriza por ser imperativa, pues la misma es impuesta por el Estado en el ejercicio de su Potestad Tributaria sin que medie el consentimiento o voluntad de las partes. La obligación tributaria está constituida por ciertos elementos que son indispensables para la existencia de la misma, ninguno de los cuales pueden dejar de existir. Estos elementos, se encuentran contenidos en la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia 1992), de la siguiente manera:

En primer lugar se encuentra el sujeto activo, quien por excelencia es el Estado en virtud de su poder de imperio y, es definido en el artículo 18 del Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) como el ente público acreedor del tributo. La Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia 1992), señala en su artículo 41 que la administración de los ingresos del Estado por concepto del ramo de sustancias minerales corresponde al Ejecutivo del estado Zulia a través de la Secretaría de Administración.

Es importante destacar que el Ejecutivo Regional delega en la Subsecretaría de Rentas mediante el Decreto Nº 110 (Ejecutivo del Estado Zulia, 2003), la labor fundamental de organizar, fiscalizar, inspeccionar y controlar, los ingresos que generan estas competencias tributarias. Al respecto, establece el artículo primero del referido Decreto que, la Subsecretaría de Rentas se crea como un órgano, de la Administración Pública Central del Estado Zulia, dependiente jerárquicamente de la Secretaría de Administración.

Es evidente, en virtud de lo establecido en este Decreto (Ejecutivo del Estado Zulia, 2003) que, la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, no posee personalidad jurídica ni autonomía funcional, sin embargo, es la encargada de ejercer todas las actividades propias de la Administración Tributaria Estadal, entre las cuales destaca la fiscalización, control y recaudación de los tributos estadales, entre ellos, el ramo de los minerales no metálicos.

En segundo lugar, el sujeto pasivo es definido en el artículo 19 del Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) como “el obligado al cumplimiento de las prestaciones tributarias, sea en calidad de contribuyente o responsable”. En ese sentido, señala el artículo 10 de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) que estas sustancias minerales, pueden ser explotadas por el Ejecutivo del estado Zulia en forma directa; los Institutos o empresas que el Estado Zulia pudiese crear a tal fin mediante delegación; cualquier persona natural o jurídica, de carácter público o de carácter privado, en licitación pública realizada en la forma establecida en la Ley y en su Reglamento, y; los pequeños parceleros o cooperativas en el caso de áreas de libre aprovechamiento solicitados por los Municipios según lo establecido en el artículo 12 de la Ley.

La Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), en el caso de las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado, también les da la opción de participar en empresas en las cuales tuviese interés el estado Zulia, cuyo objeto sea la actividad regulada por el referido instrumento jurídico, lo cual permitirá que dichas personas puedan optar en igualdad de condiciones a la adquisición de las acciones en las referidas empresas, para lo cual debe seguirse procedimiento establecido en el respectivo Reglamento.

Llama la atención que el Reglamento de la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) aún no se ha dictado y, en la actualidad, solo las personas naturales y jurídicas de carácter público y privado, son las que se encuentran en el ejercicio de esta actividad minera, pues el Estado no ejerce directamente la explotación ni ha creado institutos autónomos para llevar a cabo dicha actividad.

En tercer lugar se encuentra el hecho imponible, definido por el artículo 36 del Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) como “el presupuesto establecido por la Ley para tipificar el tributo, y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria”.

El hecho imponible dentro de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), de acuerdo a lo establecido en sus artículos 9 y 12, está constituido por la explotación de las sustancias minerales no

metálicas que se encuentren en terrenos baldíos o en los lechos de los Lagos o Ríos, sean éstos navegables o no, y que se encuentren ubicados dentro del Territorio del estado Zulia.

Por otro lado, el Ejecutivo del estado Zulia podrá decretar áreas de libre aprovechamiento con el objeto de ser explotadas por pequeños parceleros o cooperativas, en cuyo caso quienes exploten dichas sustancias minerales pagarán a la Tesorería del estado Zulia las cantidades establecidas en el artículo 38, literal d de la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992).

De manera que la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), establece la obligación que tienen los sujetos pasivos, una vez que las personas se encuentran en el ejercicio de esta actividad, pues se configura el hecho imponible, por lo tanto, deben cumplir con los deberes fiscales asignado a los mismos, es decir, el pago del impuesto correspondiente, derivado del ejercicio de explotación de piedras no preciosas y minerales no metálicos.

Finalmente, otros de los elementos constitutivos de la obligación tributaria son la base imponible y la alícuota. La base imponible es el monto a partir del cual se calcula un impuesto determinado, es llamada también la base de medición del tributo y constituye la característica esencial del hecho imponible.

De acuerdo a lo previsto en el artículo 38 de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) en su literal d) la base imponible estará representada por el precio de referencia de la sustancia mineral explotada en terrenos de propiedad particular o en terrenos ejidos o patrimoniales de los Municipios. Es importante destacar que estos precios de referencia, son clasificados de acuerdo al tipo de mineral a ser explotado por la persona natural o jurídica de carácter público o privado dedicado a esta actividad, minerales que son especificados en el artículo 1º de la mencionada Ley.

Por su parte, la alícuota es la que se aplica a la base imponible, es decir, a un parámetro constituido por una suma de dinero y, consiste en un porcentaje de dicha base, por lo que representa, la cantidad fija o el porcentaje aplicable a la base imponible para determinar el monto del tributo a pagar. En ese sentido, la alícuota está tipificada en el artículo 38 de la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), y será el cinco (5%) del total del precio de referencia de la sustancia mineral explotada, bien sea que se realice en terrenos de propiedad particular o en terrenos ejidos o patrimoniales de los Municipios.

Al respecto señala la Resolución Nº 16 (Ejecutivo del Estado Zulia, 2010), emitida por el Ejecutivo del estado Zulia, en su disposición primera los precios de referencia de cada mineral, los cuales varían de acuerdo a su tipo, sin embargo, la alícuota aplicable de manera general es del cinco por ciento (5%) por metro cúbico, como se dijo anteriormente.

Atendiendo a lo expuesto anteriormente, puede decirse que del cumplimiento de la obligación tributaria, una vez configurado los hechos o circunstancias establecidas en la Ley, las cuales dan origen al correspondiente pago del tributo, depende en gran parte que el Estado, atienda las necesidades públicas y, de esta manera logre el bienestar colectivo, a través de una mejor producción económica y de un mejor nivel de vida de la población.

Es por esta razón que nace de manera indispensable para el estado Zulia, la exigencia del pago de los tributos sometidos a su competencia, entre los cuales se encuentra, el ramo de las piedras no preciosas y los minerales no metálicos, pues es deber de todo ciudadano contribuir con la carga pública del Estado, ya que al ser establecido por la Carta fundamental (Asamblea Nacional Constituyente, 1999), le otorga un carácter obligatorio al mismo, debido a que tiene como finalidad precisamente el bienestar de la población, y las personas que se encuentran en ejercicio de esa actividad no escapan de ello.

ILÍCITOS Y SANCIONES IMPUESTAS ANTE EL INCUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS TRIBUTARIAS CONTENIDAS EN LA LEY DE PIEDRAS NO PRECIOSAS Y MINERALES NO METÁLICOS DEL ESTADO ZULIA

Refiere Celis (2003) que existe un ilícito tributario cuando la obligación es inejecutada en razón de una causa, la cual es considerada por el legislador como imputable al obligado, debido al dolo (intención) o culpa (negligencia) del mismo; y este debe ser establecido por Ley.

Los ilícitos tributarios son definidos por el Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) en su artículo 80 como “toda acción u omisión violatoria de las normas tributarias”. Esta definición, puede considerarse como una definición latu sensu, la cual implica que todo ilícito tributario constituye una acción u omisión dolosa o culposa de los contribuyentes o responsables, mediante la cual estos incumplen sus obligaciones tributarias por ante la Administración Tributaria.

Por ello, la normativa tributaria castiga tanto el incumplimiento de los deberes impuestos por la Ley, como la realización de conductas tendientes a evadir el pago del tributo, a través de las respectivas sanciones tributarias, las cuales pueden definirse como la consecuencia jurídica de carácter represivo, impuesta por el Estado en virtud de su poder de imperio, a quien ejecute una conducta prohibida por la Ley, incumpliendo de esta manera una obligación tributaria determinada, mediante un acto jurisdiccional de alcance individual por una autoridad competente y conforme a un procedimiento reglado, tratando así de restablecer el orden externo existente antes de la violación de la norma.

La Ley Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) dentro de su normativa tipifica los ilícitos tributarios que surgen del ejercicio de la actividad de explotación de estas sustancias minerales no metálicas, entre los cuales destaca en primer lugar los ilícitos formales.

A este respecto la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) establece en su artículo 4, que para la explotación de las sustancias, el propietario del suelo dirigirá al Ejecutivo del estado Zulia, a través de la Secretaría competente, comunicándole su voluntad de efectuarla, anexando el correspondiente proyecto de explotación, en el cual se deberán identificar las sustancias a explotar, el tipo de explotación, valor de las sustancias en el mercado, utilización de las mismas, forma de comercialización, además de otros requisitos que exijan esta Ley y su Reglamento.

Este artículo establece el procedimiento que debe cumplir el propietario del suelo para iniciar la explotación de estas sustancias minerales, así como los requisitos que debe anexar en el correspondiente proyecto de explotación, antes de iniciar dicha actividad, constituyendo de esta manera los deberes formales a los cuales el propietario se encuentra sujeto.

Este procedimiento es impuesto por la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) a los fines de llevar un registro correspondiente de todas las personas naturales y jurídicas que han manifestado la voluntad de dedicarse a la explotación de estos minerales, además de colaborar con el Ejecutivo del Estado a través de la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, en el desempeño de sus funciones, y el incumplimiento de las mismas se configuran como ilícitos tributarios.

Igualmente el artículo 5 de la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) señala que el proyecto de explotación al cual se refiere el artículo anterior deberá acompañarse de los documentos que acrediten la propiedad del terreno a su carácter ejidal o patrimonial, según el caso. De manera que, al no cumplirse con el procedimiento establecido en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) y al no presentarse la documentación requerida, el propietario del suelo incurre en un ilícito tributario formal, por lo cual el Ejecutivo del estado Zulia, a través de las funciones delegadas a la Subsecretaría de Rentas, podrá ordenar la inmediata paralización de la misma por tiempo indefinido hasta tanto se corrijan las situaciones de hecho que dieron lugar a la misma.

Otros de los ilícitos que pueden encontrarse dentro de la normativa de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), son los ilícitos sancionados con pena restrictiva de libertad, al establecer en su artículo 29, que son causales de revocación de la concesión la ocultación culposa o dolosa de los ingresos por concepto de explotación de la respectiva sustancia por parte del concesionario, encuadrando dicha conducta en la defraudación tributaria.

Villegas (1999) define la defraudación tributaria partiendo de que ésta requiere, subjetivamente, la intención deliberada de dañar al fisco, y objetivamente, la realización de determinados actos o maniobras tendientes a sustraerse, en todo o en parte, a la obligación de pagar tributos. Refiere el autor que esas maniobras están intencionalmente destinadas a inducir en error a la autoridad para que la falta total o parcial de pago aparezca como legítima.

Tomando en cuenta el criterio del citado autor, la defraudación tiene como finalidad simular, ocultar o disimular ante la Administración Tributaria, la realización de un hecho imponible, el cual da origen al pago del tributo. Por lo tanto, la defraudación tributaria consiste en una estrategia utilizada por los sujetos pasivos, quienes tienen intención de cumplir parcialmente con el pago del tributo, o sencillamente no hacerlo, ante la Administración Tributaria.

En ese sentido, establece el artículo 116 del Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001), que el sujeto pasivo incurre en defraudación tributaria cuando a través de la simulación, ocultación, maniobra o cualquiera

otra forma de engaño induzca en error a la Administración Tributaria y obtenga para sí o un tercero un enriquecimiento indebido superior a dos mil unidades tributarias (2000 U.T.), a expensas del sujeto activo a la percepción del tributo.

De manera que, de acuerdo a lo expresado por Parra (2006), para que se configure la defraudación tributaria, deben necesariamente estar presentes los siguientes elementos:

- Sujeto activo del ilícito: está representado por la persona que comete la infracción o el que viola las normas legales. En el ámbito de la defraudación tributaria, el sujeto activo puede estar representado con el contribuyente o un responsable, tal como se encuentra indicado en el Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) u otras leyes especiales.

Atendiendo a este criterio, el sujeto activo en la defraudación tributaria, respecto al incumplimiento del pago del impuesto correspondiente derivado de la explotación de piedras no preciosas y minerales no metálicos, está representado por las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado que se encuentran en ejercicio de esta actividad los cuales ocultan de manera culposa o dolosa de los ingresos obtenidos por ejercer la actividad de explotación de estos minerales no metálicos.

- El sujeto pasivo del ilícito: el sujeto pasivo del ilícito es quien se ve afectado patrimonialmente por la violación de las normas legales. En este caso, quien se ve afectado patrimonialmente es el estado Zulia, por cuanto está dejando de percibir la cantidad correspondiente del impuesto derivado por la explotación de estas sustancias minerales.

- Los artificios: son los medios comisivos para llevar a cabo la defraudación (medios de engaño), es decir, los medios que se utilizan para que el ilícito se concrete o para que la víctima no conozca el perjuicio.

- El error: está referido a la simulación, la ocultación, los artificios, las maniobras o los engaños, los cuales deben tener aptitud y entidad suficiente para inducir en error a la víctima. En la defraudación tributaria el engaño debe ser idóneo para confundir razonablemente a la Administración Tributaria, por ello, el error del contribuyente quien considera que un acto está gravado por determinado impuesto, cuando en realidad está sujeto a otro gravamen sin que haya simulación, ocultación, maniobra o cualquier otra forma de engaño, no constituye defraudación.

- El provecho injusto: por cuanto el enriquecimiento indebido, debe consistir en un lucro al cual el autor o un tercero no tenía derecho, y que de acuerdo a lo establecido en el Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) debe ser superior a dos mil unidades tributarias (2000 U.T.).

- El daño: ese daño es de carácter patrimonial, ya que se ve reflejado en la Administración Tributaria por la detracción del tributo al cual ésta tenía derecho, desde el mismo momento en que se verificó el hecho imponible y nació la obligación tributaria para el contribuyente.

- El dolo: es la intención de cometer el ilícito y causar un daño. La defraudación tributaria es un delito fiscal doloso pues los medios idóneos para causar el error a la Administración Tributaria son empleados con la voluntad e intención de obtener un provecho y generar un perjuicio patrimonial.

De manera que, el autor del delito de defraudación tributaria debe conocer y creer que, mediante el empleo de los medios desplegados así como la evasión del pago del tributo se causa un perjuicio patrimonial a la Administración Tributaria.

Por lo tanto en la defraudación tributaria, se descarta toda posibilidad de comisión culposa, y aunque la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) establece la posibilidad de que la ocultación de los ingresos por concepto de explotación de la respectiva sustancia sea culposa, se entiende que existe ánimo de defraudar con el uso de falsedades, artificios o anomalías sustanciales en materia tributaria, totalmente opuestas a la negligencia, imprudencia, impericia e inobservancia de órdenes.

De lo anteriormente expuesto se deduce que estas conductas tendentes a ocultar los verdaderos ingresos obtenidos por la explotación de estos minerales constituyen acciones u omisiones intencionales violatorias de las normas tributarias, las cuales generan un alto perjuicio a la Administración Tributaria, en este caso al estado Zulia, a través de la Subsecretaría de Rentas, pues estaría afectando el bien jurídico tutelado como lo es la recaudación de sus tributos.

Es por ello que, del comportamiento ilícito de un contribuyente, surge la sanción como respuesta del Estado por el incumplimiento de una obligación contenida en una norma jurídica, la cual tiene carácter punitivo y no indemnizatorio, pues éstas normas han sido establecidas para prevenir y reprimir los hechos ilícitos, no para indemnizar daño alguno.

Atendiendo a estas consideraciones puede definirse sanción de manera general de acuerdo con el criterio de Radovic (1993, p. 96) como “la aplicación de las normas previstas en las leyes tributarias a quien se sustrae en forma dolosa al cumplimiento de sus obligaciones tributarias”.

Se deduce de este criterio, en primer lugar que el Estado, en virtud de su poder de imperio, tiene la facultad de imponer castigos a quien realiza una conducta prohibida por la Ley, incumpliendo de esta manera una obligación tributaria determinada, mediante un acto jurisdiccional de alcance individual (administrativo o judicial) por una autoridad competente y conforme a un procedimiento reglado, tratando así de restablecer el orden externo existente antes de la violación de la norma y en segundo lugar si bien la Administración Tributaria tiene la facultad para imponer sanciones a las personas que incumplan con las normas tributarias, éstas sólo serán validas si se fundan en una norma legal.

Cabe destacar que para garantizar el respeto de la normativa tributaria y en particular el cumplimiento de las obligaciones allí establecidas, surge esa potestad sancionadora, en virtud de la cual se castiga el incumplimiento de la normativa impositiva, tomando como

punto de partida el deber que tiene todo ciudadano de contribuir con las cargas públicas, a través del pago de impuestos, tasas y contribuciones de acuerdo a su capacidad contributiva, tal como lo establece el artículo 133 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999).

Atendiendo a estas consideraciones, la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) le otorga a la Secretaría de Administración de la Gobernación del Estado Zulia la administración de los ingresos del estado por concepto del ramo de sustancias minerales, tal como se desprende de su artículo 41, pero el Ejecutivo del Estado delega a la Subsecretaría de Rentas, las funciones propias de la Administración Tributaria, dentro de las cuales se encuentra la imposición de sanciones ante el incumplimiento de las obligaciones tributarias.

Sobre la base de las ideas expuestas, la Subsecretaría de Rentas, como ente adscrito a la Secretaría de Administración de la Gobernación del Estado Zulia, ejerce las funciones propias de la Administración Tributaria, esto es: verificación, fiscalización, control y administración de los ingresos provenientes de la explotación de los minerales no metálicos, pero no aplica sanciones ante el incumplimiento del pago del impuesto correspondiente por parte de los productores que se encuentran en el ejercicio de esta actividad.

En efecto, la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), no posee un capítulo específico, donde establezca las sanciones que deben aplicarse a cada uno de los ilícitos tipificados en ella sino que la misma posee un artículo el cual es aplicado de forma general.

Al respecto establece en su artículo 42, que los infractores a las normas establecidas en la Ley, serán objeto de multa impuesta por el Ejecutivo del Estado Zulia, con sanción no menor del doscientos por ciento ni mayor del quinientos por ciento del precio de referencia de la sustancia mineral explotada en contravención a la Ley y a su Reglamento, además del comiso de la misma.

Se evidencia que la norma no señala de manera específica a cuál de los ilícitos tributarios establecidos en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) será aplicada, sino que la misma recaerá sobre todas las personas que violen las normas contenidas en la misma atentando de esta forma contra el principio de tipicidad.

De acuerdo a este principio, tanto el ilícito tributario como la sanción tributaria, deben encontrarse debidamente tipificada como tal, a través del instrumento legal pertinente, es decir, a través de Ley o Decreto Legislativo, todo ello en estricto cumplimiento a los principios de legalidad y tipicidad, pues para todo incumplimiento de las normas tributarias, existirá su sanción respectiva, por lo cual se requiere de su adecuada tipificación.

En consecuencia, el artículo 42 de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) viola ese principio de tipicidad, ya que dentro de su normativa no prevé de manera específica las sanciones a ser aplicadas a las personas que se encuentran explotando estas sustancias minerales, sin la

debida permisología y a aquellas personas que cumplen con el procedimiento establecido en la referida Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), no realizan el pago del impuesto correspondiente originado por el ejercicio de esta actividad, ante la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia.

Por consiguiente, este artículo 42 es poco concreto, pues no deja claro el alcance de la sanción allí referida, lo que pudiera conllevar a las personas naturales o jurídicas que se encuentran en ejercicio de esta actividad a cometer elusión fiscal debido a la violación de estos principios, por cuanto la misma Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) les está facilitando aprovecharse de sus vacíos y ambigüedades, derivadas de la negligencia del legislador.

Asimismo, el referido artículo al establecer que la sanción será no menor del doscientos por ciento ni mayor del quinientos por ciento del precio de referencia de la sustancia mineral explotada, además del comiso de la misma, atenta contra los principios de proporcionalidad y razonabilidad, por cuanto no pondera adecuadamente la relación entre la sanción y el ilícito cometido.

A este respecto, refiere Pedreschi (2003) que el principio de razonabilidad o proporcionalidad constituye un postulado que, en cierta medida, racionaliza la actividad sancionadora de la Administración, evitando que la autoridad administrativa, desborde su actuación represiva y encauzando ésta dentro de un criterio de ponderación, mesura y equilibrio, como la alternativa última de entre las que menos gravosas resulten para el administrado.

Se infiere, de acuerdo con el criterio expresado por el autor, que estos principios constituyen presupuestos indispensables en todo ordenamiento jurídico, por lo tanto, se violentan cada vez que existe desproporción entre el fin perseguido por la norma y el medio elegido para concretarlo, desproporción observada claramente en el artículo 42 de la Ley en referencia.

De igual forma se observa que existe en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) objeto de estudio, sanciones implícitas dentro de las normas contenidas en la misma. En primer lugar se encuentra la establecida en la parte infine del artículo 6, el cual dispone que el Ejecutivo del estado Zulia podrá prohibir la explotación de la correspondiente sustancia cuando ella fuese violatoria de las normativas legales nacionales o estadales existentes o cuando no fuesen presentados todos los recaudos exigidos por esta Ley su Reglamento.

En todo caso, iniciado la explotación, si ella fuese violatoria de las Leyes Nacionales o Estadales, el Ejecutivo del estado Zulia podrá ordenar la inmediata paralización de la misma, por tiempo indefinido y hasta tanto se corrijan las situaciones de hecho que dieron lugar a la paralización.

Se desprende del mencionado artículo la sanción que le es aplicable a las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado, cuando éstas realicen la explotación de estos minerales, en detrimento de las normas nacionales o estadales, o en el caso que inicien la

explotación sin haber cumplido con el procedimiento establecido en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) y por consiguiente no haber consignado la documentación requerida.

En estos casos, se aplicará como sanción la paralización de la explotación por un tiempo indeterminado, hasta subsanar las situaciones que dieron lugar al Ejecutivo del estado Zulia a realizar dicha paralización.

En segundo lugar, destaca la sanción implícita dentro del artículo 29 de la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) el cual establece como causal de revocación de la concesión, la ocultación culposa o dolosa de los ingresos por concepto de explotación de la respectiva sustancia y violación de las normas establecidas en esta Ley o en su Reglamento, por parte del concesionario. La sanción aplicable en este caso consiste en la revocación de la concesión, en cuyo caso el Ejecutivo del estado Zulia, no está obligado a dar indemnización alguna al concesionario, pues es éste el que ha incumplido con preceptuado en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992).

De manera que la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) solamente posee un artículo sobre sanción tributaria, el cual va a ser aplicado de manera general a todos los infractores de las normas establecidas en ella, dejando abierta la posibilidad a las personas naturales o jurídicas que se encuentran explotando estos minerales de incurrir en elusión fiscal, debido precisamente a los vacíos que ésta posee.

Lo que sí puede evidenciarse es que las sanciones implícitas en algunas de las normas contenidas en esta Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), tienen carácter administrativo, por cuanto están dirigidas a la revocación de la concesión cuando las personas que se encuentran en ejercicio de esta actividad no han cumplido con el debido procedimiento.

En todo caso, el castigo que las sanciones establecidas en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) impone, tienen un efecto intimidatorio sobre la persona que realiza la explotación, pues dicha sanción cumple una función preventiva al ilícito, y el Estado como buen recaudador, intenta por todos los medios que el contribuyente cumpla con su deber, aportando lo que corresponda a la sociedad, de acuerdo a su capacidad contributiva.

ATRIBUCIONES DE LA SUBSECRETARÍA DE RENTAS DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA REFERIDAS AL CONTROL Y FISCALIZACIÓN DEL IMPUESTO DERIVADO DE LA EXPLOTACIÓN DE MINERALES NO METÁLICOS

El régimen minero en Venezuela ha sido consagrado en las distintas Constituciones a lo largo de la historia, pero es en la Constitución de 1961 que se promueve el proceso de descentralización, a través del cual se le otorga a los estados como Entes Políticos Territoriales, la competencia sobre determinadas materias, que habían sido reservadas al Poder Nacional.

En ese sentido, establecía la Constitución de 1961 en su artículo 137: “El congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, podrá atribuir a los estados o a los municipios determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa”.

En este orden de ideas, en 1989 se da inicio al proceso de descentralización en Venezuela, con la promulgación y entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Poder Público, tomando como base lo establecido en la Constitución de 1961. La referida Ley (Congreso de la República de Venezuela, 1989) establecía en el artículo 3, que era competencia exclusiva de los estados, entre otras, las materias que le sean atribuidas de acuerdo con los artículos 137 de la Constitución de la República de Venezuela y 9 de esta Ley.

Por otro lado, el artículo 11 de la misma Ley (Congreso de la República de Venezuela, 1989), establecía que con el fin de promover la descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución, se transfería a los Estados la competencia exclusiva, entre otras (…) del régimen, administración y explotación de las piedras de construcción y de adorno o de cualquier otra especie, que no sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos.

Con base en lo establecido en el artículo in comento, una vez ocurrido este proceso de descentralización le es asignada a los estados, facultades y competencias que eran propias del gobierno central, entre ellos la de los recursos mineros a las instituciones descentralizadas. En consecuencia, cada estado asumía dichas competencias a través de la promulgación y entrada en vigencia de las leyes que regularan al respecto cada una de esas competencias.

Por lo tanto, las competencias atribuidas a algún organismo del Estado, son todas aquellas materias que de acuerdo con el texto constitucional (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) pueden ser ejercidas por todos los niveles del Poder Público. Son competencias propias u originarias del Poder Nacional y que por disposición expresa de la Constitución Nacional puede ser transferido a los estados con el fin de lograr la descentralización administrativa.

Posteriormente estas competencias transferidas a los estados vía descentralización adquirieron rango constitucional al tipificarse en el artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) lo siguiente: “Es de la competencia de los Estados: (…) 5º El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la Administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la Ley”.

Se infiere de la norma in comento que el constituyente previó que fueran los estados, como entes políticos territoriales los competentes para establecer y legislar sobre el procedimiento de control y fiscalización de los ingresos derivados por la explotación de estas sustancias minerales, por lo que se hace evidente, en virtud de lo establecido por la

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) en su artículo 164, la competencia que tienen los estados en todo lo referido a piedras no preciosas y sustancias minerales no metálicas.

En consecuencia, corresponde al estado Zulia, velar por el efectivo cumplimiento de la explotación de estos tipos de minerales, a través del órgano designado para tal fin, en este caso la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia.

Si bien es cierto que, debido al proceso de descentralización, los estados poseen competencia en materia del ramo de minerales no metálicos, la cual les fue conferida por la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia del Poder Público de 1989, (cuya última reforma se hizo en el 2009), competencias que posteriormente adquieren rango constitucional, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 164 de la Carta Magna.

Es en la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (1992), donde se regula todo lo referido a ellas, otorgándole al estado, su organización, recaudación y control de los impuestos derivados por el ejercicio de esa actividad.

En ese sentido, el artículo 38 de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) dispone que constituyen ingresos del estado Zulia por concepto de la explotación de las sustancias minerales, el Impuesto de Explotación de Sustancias Minerales que será el cinco por ciento del total de precio de referencia de la sustancia mineral explotada en terrenos de propiedad particular o en terrenos ejidos o patrimoniales de los Municipios y que pagarán al estado Zulia en el caso de libre aprovechamiento solicitado por las Entidades Municipales, los Municipios solicitantes de la explotación en áreas de libre aprovechamiento.

Por lo tanto, el estado Zulia es el que recibe los ingresos recaudados en función de la explotación de las piedras no preciosas y los minerales no metálicos, por lo que se encuentra obligado a legislar sobre esta materia, constituyendo un instrumento orientado a delimitar y controlar lo referente a la tributación de la misma.

En este orden de ideas, los artículos 2 y 41 de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia 1992), versan sobre la competencia que tiene el estado Zulia, en la recaudación de estos tributos, de acuerdo a lo expresado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) y a lo que dispone la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (Congreso de la República de Venezuela, 1989) en cuanto a estas materias.

Sin duda, la Secretaría de Administración asume esta responsabilidad, y el ejecutivo delega en la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, según las disposiciones establecidas en el Decreto Nº 110, las funciones de organizar, fiscalizar, inspeccionar y controlar los ingresos que se generen de las competencias que el estado Zulia asumió a través de la transferencia operada en virtud de Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (Congreso de la

República de Venezuela, 1989) en materia de salinas, timbres fiscales y papel sellado, así como las piedras no preciosas y minerales no metálicos.

Se evidencia con ello que la Subsecretaría de Rentas, es una unidad adscrita a la Secretaría de Administración de la Gobernación del Estado Zulia, y aunque carece de personalidad jurídica y autonomía funcional, es la que se encarga de ejercer todas las funciones propias de la Administración Tributaria Estadal.

En consecuencia, verifica, fiscaliza, controla y recauda todos los ingresos derivados de las competencias que le fueron atribuidas por la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público (Congreso de la República de Venezuela, 1989) y que posteriormente adquirieron rango constitucional con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999).

PRECIO DE REFERENCIA PARA EL CÁLCULO DEL IMPUESTO ORIGINADO POR LA EXPLOTACIÓN DE MINERALES NO METÁLICOS

La Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), establece en su artículo 40 que, el precio de referencia de cada una de las sustancias minerales, será fijado por el Ejecutivo del Estado Zulia en resolución motivada, para lo cual tomará en cuenta las características de la explotación, su calidad y otras circunstancias que determine el Reglamento, tomando en cuenta su precio real en el mercado nacional e internacional conforme a la oferta y a la demanda de la misma.

Asimismo, la fijación del precio de referencia la podrá efectuar el Ejecutivo del Estado Zulia en cualquier oportunidad y con cualquier periodicidad, conforme a las fluctuaciones del precio en el mercado, pero en todo caso, queda obligado a efectuarlo al menos una vez al año, dentro del tercer trimestre del mismo, y en caso de que no lo hiciese el último precio fijado será el que regirá a todos los efectos legales, para el siguiente año calendario. Partiendo de estos supuestos, pueden puntualizarse ciertos aspectos relevantes, entre ellos los siguientes:

En primer lugar, se infiere de acuerdo a lo establecido en la norma, que todos los aspectos relacionados con la fijación de precios de referencia de estos minerales, corresponde en gran medida al Ejecutivo del Estado Zulia, por lo que éste último es el que realiza la fijación de los mismos a través de Resolución, violando de esta manera el principio de legalidad tributaria establecido en el artículo 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) el cual consagra que no podrá cobrarse impuesto, tasa, ni contribución alguna que no estén establecidos en la Ley.

Igualmente este principio de legalidad tributaria se encuentra establecido en el artículo 3 del Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001), al señalar que sólo a las leyes corresponde regular con sujeción a las normas generales del Código, entre otros supuestos el de crear, modificar o suprimir

tributos; definir el hecho imponible; fijar la alícuota del tributo; la base de su cálculo e indicar los sujetos pasivos del mismo.

Por lo tanto, el Ejecutivo del Estado Zulia, incurre en violación de este principio por cuanto la base imponible, para realizar el cálculo del impuesto originado por la explotación de estos minerales, está representado por el precio de referencia que tiene cada uno de los minerales en particular y, los cuales son fijados a través de Resolución tomando en cuenta las características y calidad de explotación como se mencionó anteriormente, y no a través de una Ley, tal como lo establece la propia Constitución (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) y el Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001).

En segundo lugar, se observa que existe una incongruencia, por cuanto en el artículo 40 se señala que el tiempo para realizar la revisión de los precios de los minerales no metálicos pueden estar a discreción del Ejecutivo del Estado Zulia, y posteriormente señala que el Ejecutivo del Estado está en la obligación de revisar por lo menos una vez al año los precios de referencia de los minerales no metálicos, en consecuencia, dicha revisión no está sujeta a su discreción.

En tercer lugar, llama la atención, que desde la entrada en vigencia de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), no se había realizado una actualización de estos precios de referencia, por lo tanto existe incongruencia con lo establecido en la norma, según la cual la actualización de estos precios deben realizarse por lo menos una vez al año. De manera que lo establecido en la misma no se cumple, pues la única actualización que se ha realizado en esta materia desde que se dictó la referida Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), se realizó en el primer trimestre del año 2010.

En virtud de ello, la recaudación de tributos por concepto de este ramo no ha variado en más de quince años, por lo que se ha visto afectado el bien jurídico tutelado por el derecho tributario, como lo es la recaudación, y en consecuencia se ha afectado enormemente el patrimonio del estado Zulia.

Finalmente, puede decirse que el precio de los minerales no metálicos establecidos en la Resolución Nº 16 (Ejecutivo del Estado Zulia, 2010), no se ajusta a los precios de venta que tienen los mismos actualmente en el mercado ya que, aún cuando estos fueron modificados recientemente, su valor se encuentra muy por debajo y, sin duda alguna, el hecho que los precios de los minerales no se ajusten a los precios establecidos en el mercado, significa un perjuicio para el patrimonio del estado, pues se está dejando de percibir las cantidades justas que le corresponden, por concepto de este ramo.

Atendiendo a todas estas consideraciones, se evidencia que existe una notable incongruencia, respecto a la actualización que debe realizar el Ejecutivo del Estado, sobre los precios de referencia de estos minerales, el cual debe ser por lo menos una vez al año. Sin embargo, la misma Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) establece que el tiempo para realizarlo puede estar a discreción del Ejecutivo.

Asimismo, se observa que la consecuencia más palpable de no realizar la actualización de estos minerales una vez al año, es el daño que se le ha causado al patrimonio del estado Zulia, por cuanto durante más de quince años, se recaudó el tributo correspondiente al ejercicio de esta actividad, tomando como base los precios de referencia establecidos para la fecha de publicación de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992).

CONCLUSIONES

Sobre los aspectos tributarios establecidos en la Ley de Piedras y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), destaca la importancia que representa el cumplimiento de la obligación tributaria una vez configurado los hechos que dan lugar al pago del tributo correspondiente, pues ésta debe ser cumplida a cabalidad por los sujetos pasivos, ya que de ello depende en gran parte que el estado Zulia, pueda atender las necesidades públicas, y de esta manera pueda lograr el bienestar colectivo, a través de una mejor producción económica y de un mejor nivel de vida de la población.

Respecto a los ilícitos y sanciones impuestas ante el incumplimiento de las normas tributarias contenidas en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), se evidencia la ambigüedad que existe en la forma como realiza la tipificación de ambos, ya que en torno a los ilícitos establece solo los de carácter formal y, los ilícitos sancionados con penas restrictivas de libertad, dejando de lado, un aspecto importante tal como lo es la falta de pago del impuesto correspondiente, derivado de los ingresos obtenidos con ocasión de la explotación de los minerales no metálicos (Ilícito material).

Por otra parte, la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) deja abierta la posibilidad a las personas naturales o jurídicas que se encuentran explotando estos minerales de incurrir en elusión fiscal, debido precisamente a esos vacíos que presenta en cuanto a la forma de aplicación de las sanciones, violando de esta forma el principio de tipicidad, proporcionalidad y razonabilidad.

De igual manera la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) no tipifica dentro de su normativa, un capítulo referente a las sanciones a ser aplicadas a las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado, que se encuentran realizando esta actividad, sin cumplir con los requisitos exigidos por Ley, o que no realicen el pago de tributo correspondiente derivado de ello, ante la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, pues la misma establece de manera general solo sanciones administrativas, exceptuando lo establecido en el artículo 42, referidas a la única sanción tributaria en ella tipificada.

Asimismo, queda clara las atribuciones que le asigna la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) a Subsecretaría de Rentas referidas al control y fiscalización del impuesto derivado de la explotación de piedras no preciosas y minerales no metálicos,) en virtud de la asunción por parte del Ejecutivo del Estado Zulia, respecto de las competencias atribuidas vía descentralización, las cuales posteriormente adquirieron rango constitucional

con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999).

Finalmente se observa que existe violación al principio de legalidad tributaria, por cuanto los precios de referencia de los minerales no metálicos son fijados por el Ejecutivo del Estado Zulia a través de Resolución, y no mediante Ley tal como lo establece el artículo 317 de la Constitución de la República de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999). Por otro lado, se evidencia la no continuidad para la fijación de estos precios, pues desde que fue dictada la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), no se había realizado una actualización de los mismos por lo que se ha visto afectado en gran medida el patrimonio del Estado.

RECOMENDACIONES

Se recomienda al Consejo Legislativo del Estado Zulia:

- Realizar la correspondiente reforma a la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), por cuanto en la misma existen vacíos que conllevan a los sujetos pasivos a no apegarse a las normas tributarias. En la reforma debe incluirse un capítulo que esté referido especialmente al estudio de los ilícitos tributarios, así como de sus respectivas sanciones.

- Dictar una Ley a través de la cual la Subsecretaría de Rentas se constituya en Instituto Autónomo, dotada con personalidad jurídica, de manera que pueda ejercer todas las funciones propias de la Administración Tributaria Estadal, pues al concentrarse todas estas funciones en un mismo organismo, pueden aplicarse los procedimientos a seguirse en caso de incumplimiento de las normas tributarias, con la mayor celeridad posible.

- Crear una Ley a través de la cual se regule todo lo concerniente a los precios de referencia de las piedras no preciosas y de los distintos minerales no metálicos, y que en la misma se establezca los lapsos en los cuales deben dictarse las actualizaciones, de manera que exista una concordancia, con los precios que para el momento se encuentren vigentes en el mercado, con el fin de evitar perjuicios al patrimonio del estado Zulia.

Se recomienda al Ejecutivo del Estado Zulia:

- Dictar el respectivo Reglamento de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), donde se establezcan de manera clara el procedimiento que deben cumplir las personas naturales y jurídicas que deseen dedicarse a la explotación de estos minerales, así como todos los requisitos para obtener la licencia por la parte de la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, pues dichos procedimientos son mencionados en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), pero no son desarrollados.

El propósito de este trabajo estuvo dirigido a realizar un análisis de los aspectos tributarios contenidos en la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del estado Zulia. El

trabajo fue caracterizado bajo un enfoque de tipo documental con un diseño descriptivo y no experimental. Para la recolección de la información se utilizó la observación documental. Los resultados arrojaron que la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del estado Zulia, presenta vacíos y ambigüedades que pueden llevar a la comisión de elusión fiscal por parte de las personas naturales o jurídicas que ejercen la explotación de estos minerales no metálicos. Por otro lado, en la referida Ley existe violación a los principios de tipicidad, de proporcionalidad y razonabilidad. Asimismo, respecto de los precios de referencia se observa violación del principio de legalidad tributaria. Es evidente el perjuicio que se ha ocasionado al patrimonio del estado Zulia, por cuanto los precios de referencias de los minerales no metálicos, no se ajusta al precio de venta actual en el mercado. Se recomienda al Consejo Legislativo del estado Zulia, realizar la correspondiente reforma a la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del estado Zulia, promulgada por el Consejo Legislativo del Estado Zulia y, al ejecutivo del prenombrado estado dictar el respectivo Reglamento.

Palabras clave: Ilícitos Tributarios, Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos, Minerales no Metálicos, Sanciones Tributarias.

ABSTRACT

The purpose of this study was aimed at an analysis of tax issues in the Law of non-precious stones and Non-Metallic Mineral Zulia State. The work was characterized under a documentary-style approach with a descriptive and not experimental. To collect the information was used documentary observation. The results showed that no Precious Stones Act and Non-Metallic Mineral Zulia State, has gaps and ambiguities that can lead to the commission of tax evasion by individuals or legal entities engaged in the exploitation of these non-metallic minerals. On the other hand, in that Law, there is a violation of the principles of criminality, proportionality and reasonableness. Likewise, regarding the reference prices are observed violation of the principle of tax law. Clearly the damage was caused to the estate of Zulia state, since the reference prices of non-metallic minerals, does not fit the current selling price in the market. It recommends that the Legislative Council of the Zulia State, make corresponding amendments to the Law of non-precious stones and Non-Metallic Mineral Zulia State, and Zulia state executive to issue the relevant Regulation.

Keywords: Law of non Beautiful Stones and non Metallic Minerals of the Zulia state, Non Precious Stone, Non Metallic Minerals, Tributary Illicit, Tributary Sanctions.

INTRODUCCIÓN

En Venezuela, el estudio del Régimen Minero se remonta al concepto de los contratos de arrendamiento de explotación celebrados por la Corona Española durante el período de la Colonia, principio que fue sancionado por las Ordenanzas de Minería de Nueva España, según el cual, las minas eran propias de la Real Corona, tanto por su naturaleza y origen, como por su reunión (Ávila, 2009).

El Régimen Minero ha sido consagrado en las distintas Constituciones a lo largo de la historia, pero en la Constitución de la República de Venezuela de 1961, se promueve un proceso de descentralización, respecto de este régimen. En ese sentido, la Constitución establecía en su artículo 137: “El Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, podrá atribuir a los Estados o a los Municipios determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa” (Congreso de la República de Venezuela, 1961).

Posteriormente, la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Poder Público (Congreso de la República de Venezuela, 1989), da inicio a ese proceso de descentralización al establecer en su artículo 11 que, con el fin de promover la descentralización administrativa y, conforme a lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución (1961), se transfiere a los estados la competencia exclusiva entre otras materias, la del régimen, administración y explotación de las piedras de construcción y de adorno o de cualquier otra especie, que no sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos.

Una vez ocurrido ese proceso de descentralización, le es asignada a los estados determinadas competencias en el ámbito tributario, las cuales adquirieron rango Constitucional, pues el artículo 164 numeral 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) establece que es competencia exclusiva de los estados: “El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la Ley”.

En consecuencia, el estado Zulia asume las competencias atribuidas por Ley y, para llevarlas a cabo, delega en la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, a través del Decreto Nº 110 (Ejecutivo del Estado Zulia, 2003), la labor fundamental de recaudar, organizar, fiscalizar, inspeccionar y controlar los ingresos que generan estas competencias tributarias.

Es importante destacar que la regulación del tributo correspondiente, originado por la explotación de esas sustancias minerales se encuentra tipificado en la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), la cual posee vacíos legales tributarios con respecto diversos aspectos que no permite tener una visión clara sobre problemas que se suscitan con las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado, que se encuentran en el ejercicio de esta actividad.

ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA EN EL IMPUESTO DERIVADO DE LA EXPLOTACIÓN DE MINERALES NO METÁLICOS

Se entiende por obligación tributaria, de acuerdo con el criterio expresado por Vigilanza (1999), la obligación que une al ciudadano contribuyente con el Estado mediante ese vínculo jurídico que lo constriñe al cumplimiento de una prestación de dar una suma de dinero. Atendiendo a esta idea, la obligación tributaria la impone el Estado de forma

unilateral en el ejercicio de su poder de imperio, la cual es exigible coactivamente, a quienes se encuentran sometidos a su soberanía, cuando respecto de ellos se verifica el hecho previsto en la Ley que le da origen a la misma.

La obligación tributaria encuentra su fundamento legal en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) en su artículo 133 cuando dispone: “toda persona tiene el deber de coadyuvar a los gastos públicos mediante el pago de impuestos, tasas y contribuciones que establezca la Ley”. Igualmente la obligación tributaria, se encuentra establecida en el Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) cuando dispone en su artículo 13 que ésta surge entre el Estado en las distintas expresiones del Poder Público y los sujetos pasivos en cuanto ocurra el presupuesto de hecho previsto en la Ley.

En relación a lo descrito anteriormente, puede decirse que la obligación tributaria es un vínculo o acuerdo que se caracteriza por ser imperativa, pues la misma es impuesta por el Estado en el ejercicio de su Potestad Tributaria sin que medie el consentimiento o voluntad de las partes. La obligación tributaria está constituida por ciertos elementos que son indispensables para la existencia de la misma, ninguno de los cuales pueden dejar de existir. Estos elementos, se encuentran contenidos en la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia 1992), de la siguiente manera:

En primer lugar se encuentra el sujeto activo, quien por excelencia es el Estado en virtud de su poder de imperio y, es definido en el artículo 18 del Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) como el ente público acreedor del tributo. La Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia 1992), señala en su artículo 41 que la administración de los ingresos del Estado por concepto del ramo de sustancias minerales corresponde al Ejecutivo del estado Zulia a través de la Secretaría de Administración.

Es importante destacar que el Ejecutivo Regional delega en la Subsecretaría de Rentas mediante el Decreto Nº 110 (Ejecutivo del Estado Zulia, 2003), la labor fundamental de organizar, fiscalizar, inspeccionar y controlar, los ingresos que generan estas competencias tributarias. Al respecto, establece el artículo primero del referido Decreto que, la Subsecretaría de Rentas se crea como un órgano, de la Administración Pública Central del Estado Zulia, dependiente jerárquicamente de la Secretaría de Administración.

Es evidente, en virtud de lo establecido en este Decreto (Ejecutivo del Estado Zulia, 2003) que, la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, no posee personalidad jurídica ni autonomía funcional, sin embargo, es la encargada de ejercer todas las actividades propias de la Administración Tributaria Estadal, entre las cuales destaca la fiscalización, control y recaudación de los tributos estadales, entre ellos, el ramo de los minerales no metálicos.

En segundo lugar, el sujeto pasivo es definido en el artículo 19 del Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) como “el obligado al cumplimiento de las prestaciones tributarias, sea en calidad de contribuyente o

responsable”. En ese sentido, señala el artículo 10 de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) que estas sustancias minerales, pueden ser explotadas por el Ejecutivo del estado Zulia en forma directa; los Institutos o empresas que el Estado Zulia pudiese crear a tal fin mediante delegación; cualquier persona natural o jurídica, de carácter público o de carácter privado, en licitación pública realizada en la forma establecida en la Ley y en su Reglamento, y; los pequeños parceleros o cooperativas en el caso de áreas de libre aprovechamiento solicitados por los Municipios según lo establecido en el artículo 12 de la Ley.

La Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), en el caso de las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado, también les da la opción de participar en empresas en las cuales tuviese interés el estado Zulia, cuyo objeto sea la actividad regulada por el referido instrumento jurídico, lo cual permitirá que dichas personas puedan optar en igualdad de condiciones a la adquisición de las acciones en las referidas empresas, para lo cual debe seguirse procedimiento establecido en el respectivo Reglamento.

Llama la atención que el Reglamento de la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) aún no se ha dictado y, en la actualidad, solo las personas naturales y jurídicas de carácter público y privado, son las que se encuentran en el ejercicio de esta actividad minera, pues el Estado no ejerce directamente la explotación ni ha creado institutos autónomos para llevar a cabo dicha actividad.

En tercer lugar se encuentra el hecho imponible, definido por el artículo 36 del Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) como “el presupuesto establecido por la Ley para tipificar el tributo, y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria”.

El hecho imponible dentro de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), de acuerdo a lo establecido en sus artículos 9 y 12, está constituido por la explotación de las sustancias minerales no metálicas que se encuentren en terrenos baldíos o en los lechos de los Lagos o Ríos, sean éstos navegables o no, y que se encuentren ubicados dentro del Territorio del estado Zulia.

Por otro lado, el Ejecutivo del estado Zulia podrá decretar áreas de libre aprovechamiento con el objeto de ser explotadas por pequeños parceleros o cooperativas, en cuyo caso quienes exploten dichas sustancias minerales pagarán a la Tesorería del estado Zulia las cantidades establecidas en el artículo 38, literal d de la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992).

De manera que la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), establece la obligación que tienen los sujetos pasivos, una vez que las personas se encuentran en el ejercicio de esta actividad, pues se configura el hecho imponible, por lo tanto, deben cumplir con los deberes fiscales asignado a los mismos, es decir, el pago del impuesto correspondiente, derivado del ejercicio de explotación de piedras no preciosas y minerales no metálicos.

Finalmente, otros de los elementos constitutivos de la obligación tributaria son la base imponible y la alícuota. La base imponible es el monto a partir del cual se calcula un

impuesto determinado, es llamada también la base de medición del tributo y constituye la característica esencial del hecho imponible.

De acuerdo a lo previsto en el artículo 38 de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) en su literal d) la base imponible estará representada por el precio de referencia de la sustancia mineral explotada en terrenos de propiedad particular o en terrenos ejidos o patrimoniales de los Municipios. Es importante destacar que estos precios de referencia, son clasificados de acuerdo al tipo de mineral a ser explotado por la persona natural o jurídica de carácter público o privado dedicado a esta actividad, minerales que son especificados en el artículo 1º de la mencionada Ley.

Por su parte, la alícuota es la que se aplica a la base imponible, es decir, a un parámetro constituido por una suma de dinero y, consiste en un porcentaje de dicha base, por lo que representa, la cantidad fija o el porcentaje aplicable a la base imponible para determinar el monto del tributo a pagar. En ese sentido, la alícuota está tipificada en el artículo 38 de la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), y será el cinco (5%) del total del precio de referencia de la sustancia mineral explotada, bien sea que se realice en terrenos de propiedad particular o en terrenos ejidos o patrimoniales de los Municipios.

Al respecto señala la Resolución Nº 16 (Ejecutivo del Estado Zulia, 2010), emitida por el Ejecutivo del estado Zulia, en su disposición primera los precios de referencia de cada mineral, los cuales varían de acuerdo a su tipo, sin embargo, la alícuota aplicable de manera general es del cinco por ciento (5%) por metro cúbico, como se dijo anteriormente.

Atendiendo a lo expuesto anteriormente, puede decirse que del cumplimiento de la obligación tributaria, una vez configurado los hechos o circunstancias establecidas en la Ley, las cuales dan origen al correspondiente pago del tributo, depende en gran parte que el Estado, atienda las necesidades públicas y, de esta manera logre el bienestar colectivo, a través de una mejor producción económica y de un mejor nivel de vida de la población.

Es por esta razón que nace de manera indispensable para el estado Zulia, la exigencia del pago de los tributos sometidos a su competencia, entre los cuales se encuentra, el ramo de las piedras no preciosas y los minerales no metálicos, pues es deber de todo ciudadano contribuir con la carga pública del Estado, ya que al ser establecido por la Carta fundamental (Asamblea Nacional Constituyente, 1999), le otorga un carácter obligatorio al mismo, debido a que tiene como finalidad precisamente el bienestar de la población, y las personas que se encuentran en ejercicio de esa actividad no escapan de ello.

ILÍCITOS Y SANCIONES IMPUESTAS ANTE EL INCUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS TRIBUTARIAS CONTENIDAS EN LA LEY DE PIEDRAS NO PRECIOSAS Y MINERALES NO METÁLICOS DEL ESTADO ZULIA

Refiere Celis (2003) que existe un ilícito tributario cuando la obligación es inejecutada en razón de una causa, la cual es considerada por el legislador como imputable al obligado, debido al dolo (intención) o culpa (negligencia) del mismo; y este debe ser establecido por Ley.

Los ilícitos tributarios son definidos por el Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) en su artículo 80 como “toda acción u omisión violatoria de las normas tributarias”. Esta definición, puede considerarse como una definición latu sensu, la cual implica que todo ilícito tributario constituye una acción u omisión dolosa o culposa de los contribuyentes o responsables, mediante la cual estos incumplen sus obligaciones tributarias por ante la Administración Tributaria.

Por ello, la normativa tributaria castiga tanto el incumplimiento de los deberes impuestos por la Ley, como la realización de conductas tendientes a evadir el pago del tributo, a través de las respectivas sanciones tributarias, las cuales pueden definirse como la consecuencia jurídica de carácter represivo, impuesta por el Estado en virtud de su poder de imperio, a quien ejecute una conducta prohibida por la Ley, incumpliendo de esta manera una obligación tributaria determinada, mediante un acto jurisdiccional de alcance individual por una autoridad competente y conforme a un procedimiento reglado, tratando así de restablecer el orden externo existente antes de la violación de la norma.

La Ley Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) dentro de su normativa tipifica los ilícitos tributarios que surgen del ejercicio de la actividad de explotación de estas sustancias minerales no metálicas, entre los cuales destaca en primer lugar los ilícitos formales.

A este respecto la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) establece en su artículo 4, que para la explotación de las sustancias, el propietario del suelo dirigirá al Ejecutivo del estado Zulia, a través de la Secretaría competente, comunicándole su voluntad de efectuarla, anexando el correspondiente proyecto de explotación, en el cual se deberán identificar las sustancias a explotar, el tipo de explotación, valor de las sustancias en el mercado, utilización de las mismas, forma de comercialización, además de otros requisitos que exijan esta Ley y su Reglamento.

Este artículo establece el procedimiento que debe cumplir el propietario del suelo para iniciar la explotación de estas sustancias minerales, así como los requisitos que debe anexar en el correspondiente proyecto de explotación, antes de iniciar dicha actividad, constituyendo de esta manera los deberes formales a los cuales el propietario se encuentra sujeto.

Este procedimiento es impuesto por la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) a los fines de llevar un registro correspondiente de todas las personas naturales y jurídicas que han manifestado la voluntad de dedicarse a la explotación de estos minerales, además de colaborar con el Ejecutivo del Estado a través de la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, en el desempeño de sus funciones, y el incumplimiento de las mismas se configuran como ilícitos tributarios.

Igualmente el artículo 5 de la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) señala que el proyecto de explotación al cual se refiere el artículo anterior deberá acompañarse de los documentos que acrediten la propiedad del terreno a su carácter ejidal o patrimonial, según el caso. De manera que, al no cumplirse con el procedimiento establecido en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) y al no presentarse la documentación

requerida, el propietario del suelo incurre en un ilícito tributario formal, por lo cual el Ejecutivo del estado Zulia, a través de las funciones delegadas a la Subsecretaría de Rentas, podrá ordenar la inmediata paralización de la misma por tiempo indefinido hasta tanto se corrijan las situaciones de hecho que dieron lugar a la misma.

Otros de los ilícitos que pueden encontrarse dentro de la normativa de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), son los ilícitos sancionados con pena restrictiva de libertad, al establecer en su artículo 29, que son causales de revocación de la concesión la ocultación culposa o dolosa de los ingresos por concepto de explotación de la respectiva sustancia por parte del concesionario, encuadrando dicha conducta en la defraudación tributaria.

Villegas (1999) define la defraudación tributaria partiendo de que ésta requiere, subjetivamente, la intención deliberada de dañar al fisco, y objetivamente, la realización de determinados actos o maniobras tendientes a sustraerse, en todo o en parte, a la obligación de pagar tributos. Refiere el autor que esas maniobras están intencionalmente destinadas a inducir en error a la autoridad para que la falta total o parcial de pago aparezca como legítima.

Tomando en cuenta el criterio del citado autor, la defraudación tiene como finalidad simular, ocultar o disimular ante la Administración Tributaria, la realización de un hecho imponible, el cual da origen al pago del tributo. Por lo tanto, la defraudación tributaria consiste en una estrategia utilizada por los sujetos pasivos, quienes tienen intención de cumplir parcialmente con el pago del tributo, o sencillamente no hacerlo, ante la Administración Tributaria.

En ese sentido, establece el artículo 116 del Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001), que el sujeto pasivo incurre en defraudación tributaria cuando a través de la simulación, ocultación, maniobra o cualquiera otra forma de engaño induzca en error a la Administración Tributaria y obtenga para sí o un tercero un enriquecimiento indebido superior a dos mil unidades tributarias (2000 U.T.), a expensas del sujeto activo a la percepción del tributo.

De manera que, de acuerdo a lo expresado por Parra (2006), para que se configure la defraudación tributaria, deben necesariamente estar presentes los siguientes elementos:

- Sujeto activo del ilícito: está representado por la persona que comete la infracción o el que viola las normas legales. En el ámbito de la defraudación tributaria, el sujeto activo puede estar representado con el contribuyente o un responsable, tal como se encuentra indicado en el Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) u otras leyes especiales.

Atendiendo a este criterio, el sujeto activo en la defraudación tributaria, respecto al incumplimiento del pago del impuesto correspondiente derivado de la explotación de piedras no preciosas y minerales no metálicos, está representado por las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado que se encuentran en ejercicio de esta actividad los

cuales ocultan de manera culposa o dolosa de los ingresos obtenidos por ejercer la actividad de explotación de estos minerales no metálicos.

- El sujeto pasivo del ilícito: el sujeto pasivo del ilícito es quien se ve afectado patrimonialmente por la violación de las normas legales. En este caso, quien se ve afectado patrimonialmente es el estado Zulia, por cuanto está dejando de percibir la cantidad correspondiente del impuesto derivado por la explotación de estas sustancias minerales.

- Los artificios: son los medios comisivos para llevar a cabo la defraudación (medios de engaño), es decir, los medios que se utilizan para que el ilícito se concrete o para que la víctima no conozca el perjuicio.

- El error: está referido a la simulación, la ocultación, los artificios, las maniobras o los engaños, los cuales deben tener aptitud y entidad suficiente para inducir en error a la víctima. En la defraudación tributaria el engaño debe ser idóneo para confundir razonablemente a la Administración Tributaria, por ello, el error del contribuyente quien considera que un acto está gravado por determinado impuesto, cuando en realidad está sujeto a otro gravamen sin que haya simulación, ocultación, maniobra o cualquier otra forma de engaño, no constituye defraudación.

- El provecho injusto: por cuanto el enriquecimiento indebido, debe consistir en un lucro al cual el autor o un tercero no tenía derecho, y que de acuerdo a lo establecido en el Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) debe ser superior a dos mil unidades tributarias (2000 U.T.).

- El daño: ese daño es de carácter patrimonial, ya que se ve reflejado en la Administración Tributaria por la detracción del tributo al cual ésta tenía derecho, desde el mismo momento en que se verificó el hecho imponible y nació la obligación tributaria para el contribuyente.

- El dolo: es la intención de cometer el ilícito y causar un daño. La defraudación tributaria es un delito fiscal doloso pues los medios idóneos para causar el error a la Administración Tributaria son empleados con la voluntad e intención de obtener un provecho y generar un perjuicio patrimonial.

De manera que, el autor del delito de defraudación tributaria debe conocer y creer que, mediante el empleo de los medios desplegados así como la evasión del pago del tributo se causa un perjuicio patrimonial a la Administración Tributaria.

Por lo tanto en la defraudación tributaria, se descarta toda posibilidad de comisión culposa, y aunque la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) establece la posibilidad de que la ocultación de los ingresos por concepto de explotación de la respectiva sustancia sea culposa, se entiende que existe ánimo de defraudar con el uso de falsedades, artificios o anomalías sustanciales en materia tributaria, totalmente opuestas a la negligencia, imprudencia, impericia e inobservancia de órdenes.

De lo anteriormente expuesto se deduce que estas conductas tendentes a ocultar los verdaderos ingresos obtenidos por la explotación de estos minerales constituyen acciones u omisiones intencionales violatorias de las normas tributarias, las cuales generan un alto perjuicio a la Administración Tributaria, en este caso al estado Zulia, a través de la Subsecretaría de Rentas, pues estaría afectando el bien jurídico tutelado como lo es la recaudación de sus tributos.

Es por ello que, del comportamiento ilícito de un contribuyente, surge la sanción como respuesta del Estado por el incumplimiento de una obligación contenida en una norma jurídica, la cual tiene carácter punitivo y no indemnizatorio, pues éstas normas han sido establecidas para prevenir y reprimir los hechos ilícitos, no para indemnizar daño alguno.

Atendiendo a estas consideraciones puede definirse sanción de manera general de acuerdo con el criterio de Radovic (1993, p. 96) como “la aplicación de las normas previstas en las leyes tributarias a quien se sustrae en forma dolosa al cumplimiento de sus obligaciones tributarias”.

Se deduce de este criterio, en primer lugar que el Estado, en virtud de su poder de imperio, tiene la facultad de imponer castigos a quien realiza una conducta prohibida por la Ley, incumpliendo de esta manera una obligación tributaria determinada, mediante un acto jurisdiccional de alcance individual (administrativo o judicial) por una autoridad competente y conforme a un procedimiento reglado, tratando así de restablecer el orden externo existente antes de la violación de la norma y en segundo lugar si bien la Administración Tributaria tiene la facultad para imponer sanciones a las personas que incumplan con las normas tributarias, éstas sólo serán validas si se fundan en una norma legal.

Cabe destacar que para garantizar el respeto de la normativa tributaria y en particular el cumplimiento de las obligaciones allí establecidas, surge esa potestad sancionadora, en virtud de la cual se castiga el incumplimiento de la normativa impositiva, tomando como punto de partida el deber que tiene todo ciudadano de contribuir con las cargas públicas, a través del pago de impuestos, tasas y contribuciones de acuerdo a su capacidad contributiva, tal como lo establece el artículo 133 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999).

Atendiendo a estas consideraciones, la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) le otorga a la Secretaría de Administración de la Gobernación del Estado Zulia la administración de los ingresos del estado por concepto del ramo de sustancias minerales, tal como se desprende de su artículo 41, pero el Ejecutivo del Estado delega a la Subsecretaría de Rentas, las funciones propias de la Administración Tributaria, dentro de las cuales se encuentra la imposición de sanciones ante el incumplimiento de las obligaciones tributarias.

Sobre la base de las ideas expuestas, la Subsecretaría de Rentas, como ente adscrito a la Secretaría de Administración de la Gobernación del Estado Zulia, ejerce las funciones propias de la Administración Tributaria, esto es: verificación, fiscalización, control y administración de los ingresos provenientes de la explotación de los minerales no

metálicos, pero no aplica sanciones ante el incumplimiento del pago del impuesto correspondiente por parte de los productores que se encuentran en el ejercicio de esta actividad.

En efecto, la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), no posee un capítulo específico, donde establezca las sanciones que deben aplicarse a cada uno de los ilícitos tipificados en ella sino que la misma posee un artículo el cual es aplicado de forma general.

Al respecto establece en su artículo 42, que los infractores a las normas establecidas en la Ley, serán objeto de multa impuesta por el Ejecutivo del Estado Zulia, con sanción no menor del doscientos por ciento ni mayor del quinientos por ciento del precio de referencia de la sustancia mineral explotada en contravención a la Ley y a su Reglamento, además del comiso de la misma.

Se evidencia que la norma no señala de manera específica a cuál de los ilícitos tributarios establecidos en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) será aplicada, sino que la misma recaerá sobre todas las personas que violen las normas contenidas en la misma atentando de esta forma contra el principio de tipicidad.

De acuerdo a este principio, tanto el ilícito tributario como la sanción tributaria, deben encontrarse debidamente tipificada como tal, a través del instrumento legal pertinente, es decir, a través de Ley o Decreto Legislativo, todo ello en estricto cumplimiento a los principios de legalidad y tipicidad, pues para todo incumplimiento de las normas tributarias, existirá su sanción respectiva, por lo cual se requiere de su adecuada tipificación.

En consecuencia, el artículo 42 de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) viola ese principio de tipicidad, ya que dentro de su normativa no prevé de manera específica las sanciones a ser aplicadas a las personas que se encuentran explotando estas sustancias minerales, sin la debida permisología y a aquellas personas que cumplen con el procedimiento establecido en la referida Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), no realizan el pago del impuesto correspondiente originado por el ejercicio de esta actividad, ante la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia.

Por consiguiente, este artículo 42 es poco concreto, pues no deja claro el alcance de la sanción allí referida, lo que pudiera conllevar a las personas naturales o jurídicas que se encuentran en ejercicio de esta actividad a cometer elusión fiscal debido a la violación de estos principios, por cuanto la misma Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) les está facilitando aprovecharse de sus vacíos y ambigüedades, derivadas de la negligencia del legislador.

Asimismo, el referido artículo al establecer que la sanción será no menor del doscientos por ciento ni mayor del quinientos por ciento del precio de referencia de la sustancia mineral explotada, además del comiso de la misma, atenta contra los principios de proporcionalidad y razonabilidad, por cuanto no pondera adecuadamente la relación entre la sanción y el ilícito cometido.

A este respecto, refiere Pedreschi (2003) que el principio de razonabilidad o proporcionalidad constituye un postulado que, en cierta medida, racionaliza la actividad sancionadora de la Administración, evitando que la autoridad administrativa, desborde su actuación represiva y encauzando ésta dentro de un criterio de ponderación, mesura y equilibrio, como la alternativa última de entre las que menos gravosas resulten para el administrado.

Se infiere, de acuerdo con el criterio expresado por el autor, que estos principios constituyen presupuestos indispensables en todo ordenamiento jurídico, por lo tanto, se violentan cada vez que existe desproporción entre el fin perseguido por la norma y el medio elegido para concretarlo, desproporción observada claramente en el artículo 42 de la Ley en referencia.

De igual forma se observa que existe en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) objeto de estudio, sanciones implícitas dentro de las normas contenidas en la misma. En primer lugar se encuentra la establecida en la parte infine del artículo 6, el cual dispone que el Ejecutivo del estado Zulia podrá prohibir la explotación de la correspondiente sustancia cuando ella fuese violatoria de las normativas legales nacionales o estadales existentes o cuando no fuesen presentados todos los recaudos exigidos por esta Ley su Reglamento.

En todo caso, iniciado la explotación, si ella fuese violatoria de las Leyes Nacionales o Estadales, el Ejecutivo del estado Zulia podrá ordenar la inmediata paralización de la misma, por tiempo indefinido y hasta tanto se corrijan las situaciones de hecho que dieron lugar a la paralización.

Se desprende del mencionado artículo la sanción que le es aplicable a las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado, cuando éstas realicen la explotación de estos minerales, en detrimento de las normas nacionales o estadales, o en el caso que inicien la explotación sin haber cumplido con el procedimiento establecido en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) y por consiguiente no haber consignado la documentación requerida.

En estos casos, se aplicará como sanción la paralización de la explotación por un tiempo indeterminado, hasta subsanar las situaciones que dieron lugar al Ejecutivo del estado Zulia a realizar dicha paralización.

En segundo lugar, destaca la sanción implícita dentro del artículo 29 de la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) el cual establece como causal de revocación de la concesión, la ocultación culposa o dolosa de los ingresos por concepto de explotación de la respectiva sustancia y violación de las normas establecidas en esta Ley o en su Reglamento, por parte del concesionario. La sanción aplicable en este caso consiste en la revocación de la concesión, en cuyo caso el Ejecutivo del estado Zulia, no está obligado a dar indemnización alguna al concesionario, pues es éste el que ha incumplido con preceptuado en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992).

De manera que la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) solamente posee un artículo sobre sanción tributaria, el cual va a ser aplicado de manera general a todos los infractores de las normas establecidas en ella, dejando abierta la posibilidad a las personas naturales o jurídicas que se encuentran explotando estos minerales de incurrir en elusión fiscal, debido precisamente a los vacíos que ésta posee.

Lo que sí puede evidenciarse es que las sanciones implícitas en algunas de las normas contenidas en esta Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), tienen carácter administrativo, por cuanto están dirigidas a la revocación de la concesión cuando las personas que se encuentran en ejercicio de esta actividad no han cumplido con el debido procedimiento.

En todo caso, el castigo que las sanciones establecidas en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) impone, tienen un efecto intimidatorio sobre la persona que realiza la explotación, pues dicha sanción cumple una función preventiva al ilícito, y el Estado como buen recaudador, intenta por todos los medios que el contribuyente cumpla con su deber, aportando lo que corresponda a la sociedad, de acuerdo a su capacidad contributiva.

ATRIBUCIONES DE LA SUBSECRETARÍA DE RENTAS DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA REFERIDAS AL CONTROL Y FISCALIZACIÓN DEL IMPUESTO DERIVADO DE LA EXPLOTACIÓN DE MINERALES NO METÁLICOS

El régimen minero en Venezuela ha sido consagrado en las distintas Constituciones a lo largo de la historia, pero es en la Constitución de 1961 que se promueve el proceso de descentralización, a través del cual se le otorga a los estados como Entes Políticos Territoriales, la competencia sobre determinadas materias, que habían sido reservadas al Poder Nacional.

En ese sentido, establecía la Constitución de 1961 en su artículo 137: “El congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, podrá atribuir a los estados o a los municipios determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa”.

En este orden de ideas, en 1989 se da inicio al proceso de descentralización en Venezuela, con la promulgación y entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Poder Público, tomando como base lo establecido en la Constitución de 1961. La referida Ley (Congreso de la República de Venezuela, 1989) establecía en el artículo 3, que era competencia exclusiva de los estados, entre otras, las materias que le sean atribuidas de acuerdo con los artículos 137 de la Constitución de la República de Venezuela y 9 de esta Ley.

Por otro lado, el artículo 11 de la misma Ley (Congreso de la República de Venezuela, 1989), establecía que con el fin de promover la descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución, se transfería a los Estados la competencia exclusiva, entre otras (…) del régimen, administración y explotación de las piedras de construcción y de adorno o de cualquier otra especie, que no sean preciosas, el

mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos.

Con base en lo establecido en el artículo in comento, una vez ocurrido este proceso de descentralización le es asignada a los estados, facultades y competencias que eran propias del gobierno central, entre ellos la de los recursos mineros a las instituciones descentralizadas. En consecuencia, cada estado asumía dichas competencias a través de la promulgación y entrada en vigencia de las leyes que regularan al respecto cada una de esas competencias.

Por lo tanto, las competencias atribuidas a algún organismo del Estado, son todas aquellas materias que de acuerdo con el texto constitucional (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) pueden ser ejercidas por todos los niveles del Poder Público. Son competencias propias u originarias del Poder Nacional y que por disposición expresa de la Constitución Nacional puede ser transferido a los estados con el fin de lograr la descentralización administrativa.

Posteriormente estas competencias transferidas a los estados vía descentralización adquirieron rango constitucional al tipificarse en el artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) lo siguiente: “Es de la competencia de los Estados: (…) 5º El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la Administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la Ley”.

Se infiere de la norma in comento que el constituyente previó que fueran los estados, como entes políticos territoriales los competentes para establecer y legislar sobre el procedimiento de control y fiscalización de los ingresos derivados por la explotación de estas sustancias minerales, por lo que se hace evidente, en virtud de lo establecido por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) en su artículo 164, la competencia que tienen los estados en todo lo referido a piedras no preciosas y sustancias minerales no metálicas.

En consecuencia, corresponde al estado Zulia, velar por el efectivo cumplimiento de la explotación de estos tipos de minerales, a través del órgano designado para tal fin, en este caso la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia.

Si bien es cierto que, debido al proceso de descentralización, los estados poseen competencia en materia del ramo de minerales no metálicos, la cual les fue conferida por la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia del Poder Público de 1989, (cuya última reforma se hizo en el 2009), competencias que posteriormente adquieren rango constitucional, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 164 de la Carta Magna.

Es en la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (1992), donde se regula todo lo referido a ellas, otorgándole al estado, su organización, recaudación y control de los impuestos derivados por el ejercicio de esa actividad.

En ese sentido, el artículo 38 de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) dispone que constituyen ingresos del estado Zulia por concepto de la explotación de las sustancias minerales, el Impuesto de Explotación de Sustancias Minerales que será el cinco por ciento del total de precio de referencia de la sustancia mineral explotada en terrenos de propiedad particular o en terrenos ejidos o patrimoniales de los Municipios y que pagarán al estado Zulia en el caso de libre aprovechamiento solicitado por las Entidades Municipales, los Municipios solicitantes de la explotación en áreas de libre aprovechamiento.

Por lo tanto, el estado Zulia es el que recibe los ingresos recaudados en función de la explotación de las piedras no preciosas y los minerales no metálicos, por lo que se encuentra obligado a legislar sobre esta materia, constituyendo un instrumento orientado a delimitar y controlar lo referente a la tributación de la misma.

En este orden de ideas, los artículos 2 y 41 de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia 1992), versan sobre la competencia que tiene el estado Zulia, en la recaudación de estos tributos, de acuerdo a lo expresado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) y a lo que dispone la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (Congreso de la República de Venezuela, 1989) en cuanto a estas materias.

Sin duda, la Secretaría de Administración asume esta responsabilidad, y el ejecutivo delega en la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, según las disposiciones establecidas en el Decreto Nº 110, las funciones de organizar, fiscalizar, inspeccionar y controlar los ingresos que se generen de las competencias que el estado Zulia asumió a través de la transferencia operada en virtud de Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (Congreso de la República de Venezuela, 1989) en materia de salinas, timbres fiscales y papel sellado, así como las piedras no preciosas y minerales no metálicos.

Se evidencia con ello que la Subsecretaría de Rentas, es una unidad adscrita a la Secretaría de Administración de la Gobernación del Estado Zulia, y aunque carece de personalidad jurídica y autonomía funcional, es la que se encarga de ejercer todas las funciones propias de la Administración Tributaria Estadal.

En consecuencia, verifica, fiscaliza, controla y recauda todos los ingresos derivados de las competencias que le fueron atribuidas por la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público (Congreso de la República de Venezuela, 1989) y que posteriormente adquirieron rango constitucional con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999).

PRECIO DE REFERENCIA PARA EL CÁLCULO DEL IMPUESTO ORIGINADO POR LA EXPLOTACIÓN DE MINERALES NO METÁLICOS

La Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), establece en su artículo 40 que, el precio de referencia de cada una de las sustancias minerales, será fijado por el Ejecutivo del Estado Zulia en resolución motivada, para lo cual tomará en cuenta las características de la explotación, su calidad y otras circunstancias que determine el Reglamento, tomando en cuenta su precio real en el mercado nacional e internacional conforme a la oferta y a la demanda de la misma.

Asimismo, la fijación del precio de referencia la podrá efectuar el Ejecutivo del Estado Zulia en cualquier oportunidad y con cualquier periodicidad, conforme a las fluctuaciones del precio en el mercado, pero en todo caso, queda obligado a efectuarlo al menos una vez al año, dentro del tercer trimestre del mismo, y en caso de que no lo hiciese el último precio fijado será el que regirá a todos los efectos legales, para el siguiente año calendario. Partiendo de estos supuestos, pueden puntualizarse ciertos aspectos relevantes, entre ellos los siguientes:

En primer lugar, se infiere de acuerdo a lo establecido en la norma, que todos los aspectos relacionados con la fijación de precios de referencia de estos minerales, corresponde en gran medida al Ejecutivo del Estado Zulia, por lo que éste último es el que realiza la fijación de los mismos a través de Resolución, violando de esta manera el principio de legalidad tributaria establecido en el artículo 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) el cual consagra que no podrá cobrarse impuesto, tasa, ni contribución alguna que no estén establecidos en la Ley.

Igualmente este principio de legalidad tributaria se encuentra establecido en el artículo 3 del Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001), al señalar que sólo a las leyes corresponde regular con sujeción a las normas generales del Código, entre otros supuestos el de crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho imponible; fijar la alícuota del tributo; la base de su cálculo e indicar los sujetos pasivos del mismo.

Por lo tanto, el Ejecutivo del Estado Zulia, incurre en violación de este principio por cuanto la base imponible, para realizar el cálculo del impuesto originado por la explotación de estos minerales, está representado por el precio de referencia que tiene cada uno de los minerales en particular y, los cuales son fijados a través de Resolución tomando en cuenta las características y calidad de explotación como se mencionó anteriormente, y no a través de una Ley, tal como lo establece la propia Constitución (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) y el Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001).

En segundo lugar, se observa que existe una incongruencia, por cuanto en el artículo 40 se señala que el tiempo para realizar la revisión de los precios de los minerales no metálicos pueden estar a discreción del Ejecutivo del Estado Zulia, y posteriormente señala que el Ejecutivo del Estado está en la obligación de revisar por lo menos una vez al año los precios de referencia de los minerales no metálicos, en consecuencia, dicha revisión no está sujeta a su discreción.

En tercer lugar, llama la atención, que desde la entrada en vigencia de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), no se había realizado una actualización de estos precios de referencia, por lo tanto existe incongruencia con lo establecido en la norma, según la cual la actualización de estos precios deben realizarse por lo menos una vez al año. De manera que lo establecido en la misma no se cumple, pues la única actualización que se ha realizado en esta materia desde que se dictó la referida Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), se realizó en el primer trimestre del año 2010.

En virtud de ello, la recaudación de tributos por concepto de este ramo no ha variado en más de quince años, por lo que se ha visto afectado el bien jurídico tutelado por el derecho tributario, como lo es la recaudación, y en consecuencia se ha afectado enormemente el patrimonio del estado Zulia.

Finalmente, puede decirse que el precio de los minerales no metálicos establecidos en la Resolución Nº 16 (Ejecutivo del Estado Zulia, 2010), no se ajusta a los precios de venta que tienen los mismos actualmente en el mercado ya que, aún cuando estos fueron modificados recientemente, su valor se encuentra muy por debajo y, sin duda alguna, el hecho que los precios de los minerales no se ajusten a los precios establecidos en el mercado, significa un perjuicio para el patrimonio del estado, pues se está dejando de percibir las cantidades justas que le corresponden, por concepto de este ramo.

Atendiendo a todas estas consideraciones, se evidencia que existe una notable incongruencia, respecto a la actualización que debe realizar el Ejecutivo del Estado, sobre los precios de referencia de estos minerales, el cual debe ser por lo menos una vez al año. Sin embargo, la misma Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) establece que el tiempo para realizarlo puede estar a discreción del Ejecutivo.

Asimismo, se observa que la consecuencia más palpable de no realizar la actualización de estos minerales una vez al año, es el daño que se le ha causado al patrimonio del estado Zulia, por cuanto durante más de quince años, se recaudó el tributo correspondiente al ejercicio de esta actividad, tomando como base los precios de referencia establecidos para la fecha de publicación de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992).

CONCLUSIONES

Sobre los aspectos tributarios establecidos en la Ley de Piedras y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), destaca la importancia que representa el cumplimiento de la obligación tributaria una vez configurado los hechos que dan lugar al pago del tributo correspondiente, pues ésta debe ser cumplida a cabalidad por los sujetos pasivos, ya que de ello depende en gran parte que el estado Zulia, pueda atender las necesidades públicas, y de esta manera pueda lograr el bienestar colectivo, a través de una mejor producción económica y de un mejor nivel de vida de la población.

Respecto a los ilícitos y sanciones impuestas ante el incumplimiento de las normas tributarias contenidas en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), se evidencia

la ambigüedad que existe en la forma como realiza la tipificación de ambos, ya que en torno a los ilícitos establece solo los de carácter formal y, los ilícitos sancionados con penas restrictivas de libertad, dejando de lado, un aspecto importante tal como lo es la falta de pago del impuesto correspondiente, derivado de los ingresos obtenidos con ocasión de la explotación de los minerales no metálicos (Ilícito material).

Por otra parte, la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) deja abierta la posibilidad a las personas naturales o jurídicas que se encuentran explotando estos minerales de incurrir en elusión fiscal, debido precisamente a esos vacíos que presenta en cuanto a la forma de aplicación de las sanciones, violando de esta forma el principio de tipicidad, proporcionalidad y razonabilidad.

De igual manera la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) no tipifica dentro de su normativa, un capítulo referente a las sanciones a ser aplicadas a las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado, que se encuentran realizando esta actividad, sin cumplir con los requisitos exigidos por Ley, o que no realicen el pago de tributo correspondiente derivado de ello, ante la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, pues la misma establece de manera general solo sanciones administrativas, exceptuando lo establecido en el artículo 42, referidas a la única sanción tributaria en ella tipificada.

Asimismo, queda clara las atribuciones que le asigna la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) a Subsecretaría de Rentas referidas al control y fiscalización del impuesto derivado de la explotación de piedras no preciosas y minerales no metálicos,) en virtud de la asunción por parte del Ejecutivo del Estado Zulia, respecto de las competencias atribuidas vía descentralización, las cuales posteriormente adquirieron rango constitucional con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999).

Finalmente se observa que existe violación al principio de legalidad tributaria, por cuanto los precios de referencia de los minerales no metálicos son fijados por el Ejecutivo del Estado Zulia a través de Resolución, y no mediante Ley tal como lo establece el artículo 317 de la Constitución de la República de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999). Por otro lado, se evidencia la no continuidad para la fijación de estos precios, pues desde que fue dictada la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), no se había realizado una actualización de los mismos por lo que se ha visto afectado en gran medida el patrimonio del Estado.

RECOMENDACIONES

Se recomienda al Consejo Legislativo del Estado Zulia:

- Realizar la correspondiente reforma a la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), por cuanto en la misma existen vacíos que conllevan a los sujetos pasivos a no apegarse a las normas

tributarias. En la reforma debe incluirse un capítulo que esté referido especialmente al estudio de los ilícitos tributarios, así como de sus respectivas sanciones.

- Dictar una Ley a través de la cual la Subsecretaría de Rentas se constituya en Instituto Autónomo, dotada con personalidad jurídica, de manera que pueda ejercer todas las funciones propias de la Administración Tributaria Estadal, pues al concentrarse todas estas funciones en un mismo organismo, pueden aplicarse los procedimientos a seguirse en caso de incumplimiento de las normas tributarias, con la mayor celeridad posible.

- Crear una Ley a través de la cual se regule todo lo concerniente a los precios de referencia de las piedras no preciosas y de los distintos minerales no metálicos, y que en la misma se establezca los lapsos en los cuales deben dictarse las actualizaciones, de manera que exista una concordancia, con los precios que para el momento se encuentren vigentes en el mercado, con el fin de evitar perjuicios al patrimonio del estado Zulia.

Se recomienda al Ejecutivo del Estado Zulia:

- Dictar el respectivo Reglamento de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), donde se establezcan de manera clara el procedimiento que deben cumplir las personas naturales y jurídicas que deseen dedicarse a la explotación de estos minerales, así como todos los requisitos para obtener la licencia por la parte de la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, pues dichos procedimientos son mencionados en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), pero no son desarrollados.

ASPECTOS TRIBUTARIOS EN LA LEY DE PIEDRAS NO PRECIOSAS Y MINERALES NO METÁLICOS DEL ESTADO ZULIA

(Tributary Aspects of the Non Precious Stones Law and Non Metallic Minerals of the Zulia State)

Ramírez, SoledyAbogada en libre ejercicio - Venezuelasoledyv@yahoo.com.ve

Recibido: 05 de mayo de 2011 Aceptado: 23 de mayo de 2011

RESUMEN

El propósito de este trabajo estuvo dirigido a realizar un análisis de los aspectos tributarios contenidos en la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del estado Zulia. El trabajo fue caracterizado bajo un enfoque de tipo documental con un diseño descriptivo y no experimental. Para la recolección de la información se utilizó la observación documental. Los resultados arrojaron que la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del estado Zulia, presenta vacíos y ambigüedades que pueden llevar a la comisión de elusión fiscal por parte de las personas naturales o jurídicas que ejercen la explotación de estos minerales no metálicos. Por otro lado, en la referida Ley existe violación a los principios de tipicidad, de proporcionalidad y razonabilidad. Asimismo, respecto de los precios de referencia se observa violación del principio de legalidad tributaria. Es evidente el perjuicio que se ha ocasionado al patrimonio del estado Zulia, por cuanto los precios de referencias de los minerales no metálicos, no se ajusta al precio de venta actual en el mercado. Se recomienda al Consejo Legislativo del estado Zulia, realizar la correspondiente reforma a la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del estado Zulia, promulgada por el Consejo Legislativo del Estado Zulia y, al ejecutivo del prenombrado estado dictar el respectivo Reglamento.

Palabras clave: Ilícitos Tributarios, Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos, Minerales no Metálicos, Sanciones Tributarias.

ABSTRACT

The purpose of this study was aimed at an analysis of tax issues in the Law of non-precious stones and Non-Metallic Mineral Zulia State. The work was characterized under a documentary-style approach with a descriptive and not experimental. To collect the information was used documentary observation. The results showed that no Precious Stones Act and Non-Metallic Mineral Zulia State, has gaps and ambiguities that can lead to the commission of tax evasion by individuals or legal entities engaged in the exploitation of these non-metallic minerals. On the other hand, in that Law, there is a violation of the principles of criminality, proportionality and reasonableness. Likewise, regarding the reference prices are observed violation of the principle of tax law. Clearly the damage was caused to the estate of Zulia state, since the reference prices of non-metallic minerals, does not fit the current selling price in the market. It recommends that the Legislative Council of the Zulia State, make corresponding amendments to the Law of non-precious stones and Non-Metallic Mineral Zulia State, and Zulia state executive to issue the relevant Regulation.

Keywords: Law of non Beautiful Stones and non Metallic Minerals of the Zulia state, Non Precious Stone, Non Metallic Minerals, Tributary Illicit, Tributary Sanctions.

INTRODUCCIÓN

En Venezuela, el estudio del Régimen Minero se remonta al concepto de los contratos de arrendamiento de explotación celebrados por la Corona Española durante el período de la Colonia, principio que fue sancionado por las Ordenanzas de Minería de Nueva España, según el cual, las minas eran propias de la Real Corona, tanto por su naturaleza y origen, como por su reunión (Ávila, 2009).

El Régimen Minero ha sido consagrado en las distintas Constituciones a lo largo de la historia, pero en la Constitución de la República de Venezuela de 1961, se promueve un proceso de descentralización, respecto de este régimen. En ese sentido, la Constitución establecía en su artículo 137: “El Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, podrá atribuir a los Estados o a los Municipios determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa” (Congreso de la República de Venezuela, 1961).

Posteriormente, la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Poder Público (Congreso de la República de Venezuela, 1989), da inicio a ese proceso de descentralización al establecer en su artículo 11 que, con el fin de promover la descentralización administrativa y, conforme a lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución (1961), se transfiere a los estados la competencia exclusiva entre otras materias, la del régimen, administración y explotación de las piedras de construcción y de adorno o de cualquier otra especie, que no sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos.

Una vez ocurrido ese proceso de descentralización, le es asignada a los estados determinadas competencias en el ámbito tributario, las cuales adquirieron rango Constitucional, pues el artículo 164 numeral 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) establece que es competencia exclusiva de los estados: “El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la Ley”.

En consecuencia, el estado Zulia asume las competencias atribuidas por Ley y, para llevarlas a cabo, delega en la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, a través del Decreto Nº 110 (Ejecutivo del Estado Zulia, 2003), la labor fundamental de recaudar, organizar, fiscalizar, inspeccionar y controlar los ingresos que generan estas competencias tributarias.

Es importante destacar que la regulación del tributo correspondiente, originado por la explotación de esas sustancias minerales se encuentra tipificado en la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), la cual posee vacíos legales tributarios con respecto diversos aspectos que no permite tener una visión clara sobre problemas que se suscitan con las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado, que se encuentran en el ejercicio de esta actividad.

ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA EN EL IMPUESTO DERIVADO DE LA EXPLOTACIÓN DE MINERALES NO METÁLICOS

Se entiende por obligación tributaria, de acuerdo con el criterio expresado por Vigilanza (1999), la obligación que une al ciudadano contribuyente con el Estado mediante ese vínculo jurídico que lo constriñe al cumplimiento de una prestación de dar una suma de dinero. Atendiendo a esta idea, la obligación tributaria la impone el Estado de forma unilateral en el ejercicio de su poder de imperio, la cual es exigible coactivamente, a quienes se encuentran sometidos a su soberanía, cuando respecto de ellos se verifica el hecho previsto en la Ley que le da origen a la misma.

La obligación tributaria encuentra su fundamento legal en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) en su artículo 133 cuando dispone: “toda persona tiene el deber de coadyuvar a los gastos públicos mediante el pago de impuestos, tasas y contribuciones que establezca la Ley”. Igualmente la obligación tributaria, se encuentra establecida en el Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) cuando dispone en su artículo 13 que ésta surge entre el Estado en las distintas expresiones del Poder Público y los sujetos pasivos en cuanto ocurra el presupuesto de hecho previsto en la Ley.

En relación a lo descrito anteriormente, puede decirse que la obligación tributaria es un vínculo o acuerdo que se caracteriza por ser imperativa, pues la misma es impuesta por el Estado en el ejercicio de su Potestad Tributaria sin que medie el consentimiento o voluntad de las partes. La obligación tributaria está constituida por ciertos elementos que son indispensables para la existencia de la misma, ninguno de los cuales pueden dejar de existir. Estos elementos, se encuentran contenidos en la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia 1992), de la siguiente manera:

En primer lugar se encuentra el sujeto activo, quien por excelencia es el Estado en virtud de su poder de imperio y, es definido en el artículo 18 del Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) como el ente público acreedor del tributo. La Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia 1992), señala en su artículo 41 que la administración de los ingresos del Estado por concepto del ramo de sustancias minerales corresponde al Ejecutivo del estado Zulia a través de la Secretaría de Administración.

Es importante destacar que el Ejecutivo Regional delega en la Subsecretaría de Rentas mediante el Decreto Nº 110 (Ejecutivo del Estado Zulia, 2003), la labor fundamental de organizar, fiscalizar, inspeccionar y controlar, los ingresos que generan estas competencias tributarias. Al respecto, establece el artículo primero del referido Decreto que, la Subsecretaría de Rentas se crea como un órgano, de la Administración Pública Central del Estado Zulia, dependiente jerárquicamente de la Secretaría de Administración.

Es evidente, en virtud de lo establecido en este Decreto (Ejecutivo del Estado Zulia, 2003) que, la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, no posee personalidad jurídica ni autonomía funcional, sin embargo, es la encargada de ejercer todas las

actividades propias de la Administración Tributaria Estadal, entre las cuales destaca la fiscalización, control y recaudación de los tributos estadales, entre ellos, el ramo de los minerales no metálicos.

En segundo lugar, el sujeto pasivo es definido en el artículo 19 del Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) como “el obligado al cumplimiento de las prestaciones tributarias, sea en calidad de contribuyente o responsable”. En ese sentido, señala el artículo 10 de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) que estas sustancias minerales, pueden ser explotadas por el Ejecutivo del estado Zulia en forma directa; los Institutos o empresas que el Estado Zulia pudiese crear a tal fin mediante delegación; cualquier persona natural o jurídica, de carácter público o de carácter privado, en licitación pública realizada en la forma establecida en la Ley y en su Reglamento, y; los pequeños parceleros o cooperativas en el caso de áreas de libre aprovechamiento solicitados por los Municipios según lo establecido en el artículo 12 de la Ley.

La Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), en el caso de las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado, también les da la opción de participar en empresas en las cuales tuviese interés el estado Zulia, cuyo objeto sea la actividad regulada por el referido instrumento jurídico, lo cual permitirá que dichas personas puedan optar en igualdad de condiciones a la adquisición de las acciones en las referidas empresas, para lo cual debe seguirse procedimiento establecido en el respectivo Reglamento.

Llama la atención que el Reglamento de la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) aún no se ha dictado y, en la actualidad, solo las personas naturales y jurídicas de carácter público y privado, son las que se encuentran en el ejercicio de esta actividad minera, pues el Estado no ejerce directamente la explotación ni ha creado institutos autónomos para llevar a cabo dicha actividad.

En tercer lugar se encuentra el hecho imponible, definido por el artículo 36 del Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) como “el presupuesto establecido por la Ley para tipificar el tributo, y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria”.

El hecho imponible dentro de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), de acuerdo a lo establecido en sus artículos 9 y 12, está constituido por la explotación de las sustancias minerales no metálicas que se encuentren en terrenos baldíos o en los lechos de los Lagos o Ríos, sean éstos navegables o no, y que se encuentren ubicados dentro del Territorio del estado Zulia.

Por otro lado, el Ejecutivo del estado Zulia podrá decretar áreas de libre aprovechamiento con el objeto de ser explotadas por pequeños parceleros o cooperativas, en cuyo caso quienes exploten dichas sustancias minerales pagarán a la Tesorería del estado Zulia las cantidades establecidas en el artículo 38, literal d de la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992).

De manera que la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), establece la obligación que tienen los sujetos pasivos, una vez que las personas se encuentran en el ejercicio de esta actividad, pues se configura el hecho imponible, por lo tanto, deben cumplir con los deberes fiscales asignado a los mismos, es decir, el pago del impuesto correspondiente, derivado del ejercicio de explotación de piedras no preciosas y minerales no metálicos.

Finalmente, otros de los elementos constitutivos de la obligación tributaria son la base imponible y la alícuota. La base imponible es el monto a partir del cual se calcula un impuesto determinado, es llamada también la base de medición del tributo y constituye la característica esencial del hecho imponible.

De acuerdo a lo previsto en el artículo 38 de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) en su literal d) la base imponible estará representada por el precio de referencia de la sustancia mineral explotada en terrenos de propiedad particular o en terrenos ejidos o patrimoniales de los Municipios. Es importante destacar que estos precios de referencia, son clasificados de acuerdo al tipo de mineral a ser explotado por la persona natural o jurídica de carácter público o privado dedicado a esta actividad, minerales que son especificados en el artículo 1º de la mencionada Ley.

Por su parte, la alícuota es la que se aplica a la base imponible, es decir, a un parámetro constituido por una suma de dinero y, consiste en un porcentaje de dicha base, por lo que representa, la cantidad fija o el porcentaje aplicable a la base imponible para determinar el monto del tributo a pagar. En ese sentido, la alícuota está tipificada en el artículo 38 de la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), y será el cinco (5%) del total del precio de referencia de la sustancia mineral explotada, bien sea que se realice en terrenos de propiedad particular o en terrenos ejidos o patrimoniales de los Municipios.

Al respecto señala la Resolución Nº 16 (Ejecutivo del Estado Zulia, 2010), emitida por el Ejecutivo del estado Zulia, en su disposición primera los precios de referencia de cada mineral, los cuales varían de acuerdo a su tipo, sin embargo, la alícuota aplicable de manera general es del cinco por ciento (5%) por metro cúbico, como se dijo anteriormente.

Atendiendo a lo expuesto anteriormente, puede decirse que del cumplimiento de la obligación tributaria, una vez configurado los hechos o circunstancias establecidas en la Ley, las cuales dan origen al correspondiente pago del tributo, depende en gran parte que el Estado, atienda las necesidades públicas y, de esta manera logre el bienestar colectivo, a través de una mejor producción económica y de un mejor nivel de vida de la población.

Es por esta razón que nace de manera indispensable para el estado Zulia, la exigencia del pago de los tributos sometidos a su competencia, entre los cuales se encuentra, el ramo de las piedras no preciosas y los minerales no metálicos, pues es deber de todo ciudadano contribuir con la carga pública del Estado, ya que al ser establecido por la Carta fundamental (Asamblea Nacional Constituyente, 1999), le otorga un carácter obligatorio al mismo, debido a que tiene como finalidad precisamente el bienestar de la población, y las personas que se encuentran en ejercicio de esa actividad no escapan de ello.

ILÍCITOS Y SANCIONES IMPUESTAS ANTE EL INCUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS TRIBUTARIAS CONTENIDAS EN LA LEY DE PIEDRAS NO PRECIOSAS Y MINERALES NO METÁLICOS DEL ESTADO ZULIA

Refiere Celis (2003) que existe un ilícito tributario cuando la obligación es inejecutada en razón de una causa, la cual es considerada por el legislador como imputable al obligado, debido al dolo (intención) o culpa (negligencia) del mismo; y este debe ser establecido por Ley.

Los ilícitos tributarios son definidos por el Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) en su artículo 80 como “toda acción u omisión violatoria de las normas tributarias”. Esta definición, puede considerarse como una definición latu sensu, la cual implica que todo ilícito tributario constituye una acción u omisión dolosa o culposa de los contribuyentes o responsables, mediante la cual estos incumplen sus obligaciones tributarias por ante la Administración Tributaria.

Por ello, la normativa tributaria castiga tanto el incumplimiento de los deberes impuestos por la Ley, como la realización de conductas tendientes a evadir el pago del tributo, a través de las respectivas sanciones tributarias, las cuales pueden definirse como la consecuencia jurídica de carácter represivo, impuesta por el Estado en virtud de su poder de imperio, a quien ejecute una conducta prohibida por la Ley, incumpliendo de esta manera una obligación tributaria determinada, mediante un acto jurisdiccional de alcance individual por una autoridad competente y conforme a un procedimiento reglado, tratando así de restablecer el orden externo existente antes de la violación de la norma.

La Ley Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) dentro de su normativa tipifica los ilícitos tributarios que surgen del ejercicio de la actividad de explotación de estas sustancias minerales no metálicas, entre los cuales destaca en primer lugar los ilícitos formales.

A este respecto la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) establece en su artículo 4, que para la explotación de las sustancias, el propietario del suelo dirigirá al Ejecutivo del estado Zulia, a través de la Secretaría competente, comunicándole su voluntad de efectuarla, anexando el correspondiente proyecto de explotación, en el cual se deberán identificar las sustancias a explotar, el tipo de explotación, valor de las sustancias en el mercado, utilización de las mismas, forma de comercialización, además de otros requisitos que exijan esta Ley y su Reglamento.

Este artículo establece el procedimiento que debe cumplir el propietario del suelo para iniciar la explotación de estas sustancias minerales, así como los requisitos que debe anexar en el correspondiente proyecto de explotación, antes de iniciar dicha actividad, constituyendo de esta manera los deberes formales a los cuales el propietario se encuentra sujeto.

Este procedimiento es impuesto por la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) a los fines de llevar un registro correspondiente de todas las personas naturales y jurídicas que han manifestado la voluntad de dedicarse a la explotación de estos minerales, además

de colaborar con el Ejecutivo del Estado a través de la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, en el desempeño de sus funciones, y el incumplimiento de las mismas se configuran como ilícitos tributarios.

Igualmente el artículo 5 de la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) señala que el proyecto de explotación al cual se refiere el artículo anterior deberá acompañarse de los documentos que acrediten la propiedad del terreno a su carácter ejidal o patrimonial, según el caso. De manera que, al no cumplirse con el procedimiento establecido en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) y al no presentarse la documentación requerida, el propietario del suelo incurre en un ilícito tributario formal, por lo cual el Ejecutivo del estado Zulia, a través de las funciones delegadas a la Subsecretaría de Rentas, podrá ordenar la inmediata paralización de la misma por tiempo indefinido hasta tanto se corrijan las situaciones de hecho que dieron lugar a la misma.

Otros de los ilícitos que pueden encontrarse dentro de la normativa de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), son los ilícitos sancionados con pena restrictiva de libertad, al establecer en su artículo 29, que son causales de revocación de la concesión la ocultación culposa o dolosa de los ingresos por concepto de explotación de la respectiva sustancia por parte del concesionario, encuadrando dicha conducta en la defraudación tributaria.

Villegas (1999) define la defraudación tributaria partiendo de que ésta requiere, subjetivamente, la intención deliberada de dañar al fisco, y objetivamente, la realización de determinados actos o maniobras tendientes a sustraerse, en todo o en parte, a la obligación de pagar tributos. Refiere el autor que esas maniobras están intencionalmente destinadas a inducir en error a la autoridad para que la falta total o parcial de pago aparezca como legítima.

Tomando en cuenta el criterio del citado autor, la defraudación tiene como finalidad simular, ocultar o disimular ante la Administración Tributaria, la realización de un hecho imponible, el cual da origen al pago del tributo. Por lo tanto, la defraudación tributaria consiste en una estrategia utilizada por los sujetos pasivos, quienes tienen intención de cumplir parcialmente con el pago del tributo, o sencillamente no hacerlo, ante la Administración Tributaria.

En ese sentido, establece el artículo 116 del Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001), que el sujeto pasivo incurre en defraudación tributaria cuando a través de la simulación, ocultación, maniobra o cualquiera otra forma de engaño induzca en error a la Administración Tributaria y obtenga para sí o un tercero un enriquecimiento indebido superior a dos mil unidades tributarias (2000 U.T.), a expensas del sujeto activo a la percepción del tributo.

De manera que, de acuerdo a lo expresado por Parra (2006), para que se configure la defraudación tributaria, deben necesariamente estar presentes los siguientes elementos:

- Sujeto activo del ilícito: está representado por la persona que comete la infracción o el que viola las normas legales. En el ámbito de la defraudación tributaria, el sujeto activo puede

estar representado con el contribuyente o un responsable, tal como se encuentra indicado en el Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) u otras leyes especiales.

Atendiendo a este criterio, el sujeto activo en la defraudación tributaria, respecto al incumplimiento del pago del impuesto correspondiente derivado de la explotación de piedras no preciosas y minerales no metálicos, está representado por las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado que se encuentran en ejercicio de esta actividad los cuales ocultan de manera culposa o dolosa de los ingresos obtenidos por ejercer la actividad de explotación de estos minerales no metálicos.

- El sujeto pasivo del ilícito: el sujeto pasivo del ilícito es quien se ve afectado patrimonialmente por la violación de las normas legales. En este caso, quien se ve afectado patrimonialmente es el estado Zulia, por cuanto está dejando de percibir la cantidad correspondiente del impuesto derivado por la explotación de estas sustancias minerales.

- Los artificios: son los medios comisivos para llevar a cabo la defraudación (medios de engaño), es decir, los medios que se utilizan para que el ilícito se concrete o para que la víctima no conozca el perjuicio.

- El error: está referido a la simulación, la ocultación, los artificios, las maniobras o los engaños, los cuales deben tener aptitud y entidad suficiente para inducir en error a la víctima. En la defraudación tributaria el engaño debe ser idóneo para confundir razonablemente a la Administración Tributaria, por ello, el error del contribuyente quien considera que un acto está gravado por determinado impuesto, cuando en realidad está sujeto a otro gravamen sin que haya simulación, ocultación, maniobra o cualquier otra forma de engaño, no constituye defraudación.

- El provecho injusto: por cuanto el enriquecimiento indebido, debe consistir en un lucro al cual el autor o un tercero no tenía derecho, y que de acuerdo a lo establecido en el Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001) debe ser superior a dos mil unidades tributarias (2000 U.T.).

- El daño: ese daño es de carácter patrimonial, ya que se ve reflejado en la Administración Tributaria por la detracción del tributo al cual ésta tenía derecho, desde el mismo momento en que se verificó el hecho imponible y nació la obligación tributaria para el contribuyente.

- El dolo: es la intención de cometer el ilícito y causar un daño. La defraudación tributaria es un delito fiscal doloso pues los medios idóneos para causar el error a la Administración Tributaria son empleados con la voluntad e intención de obtener un provecho y generar un perjuicio patrimonial.

De manera que, el autor del delito de defraudación tributaria debe conocer y creer que, mediante el empleo de los medios desplegados así como la evasión del pago del tributo se causa un perjuicio patrimonial a la Administración Tributaria.

Por lo tanto en la defraudación tributaria, se descarta toda posibilidad de comisión culposa, y aunque la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) establece la posibilidad de que la ocultación de los ingresos por concepto de explotación de la respectiva sustancia sea culposa, se entiende que existe ánimo de defraudar con el uso de falsedades, artificios o anomalías sustanciales en materia tributaria, totalmente opuestas a la negligencia, imprudencia, impericia e inobservancia de órdenes.

De lo anteriormente expuesto se deduce que estas conductas tendentes a ocultar los verdaderos ingresos obtenidos por la explotación de estos minerales constituyen acciones u omisiones intencionales violatorias de las normas tributarias, las cuales generan un alto perjuicio a la Administración Tributaria, en este caso al estado Zulia, a través de la Subsecretaría de Rentas, pues estaría afectando el bien jurídico tutelado como lo es la recaudación de sus tributos.

Es por ello que, del comportamiento ilícito de un contribuyente, surge la sanción como respuesta del Estado por el incumplimiento de una obligación contenida en una norma jurídica, la cual tiene carácter punitivo y no indemnizatorio, pues éstas normas han sido establecidas para prevenir y reprimir los hechos ilícitos, no para indemnizar daño alguno.

Atendiendo a estas consideraciones puede definirse sanción de manera general de acuerdo con el criterio de Radovic (1993, p. 96) como “la aplicación de las normas previstas en las leyes tributarias a quien se sustrae en forma dolosa al cumplimiento de sus obligaciones tributarias”.

Se deduce de este criterio, en primer lugar que el Estado, en virtud de su poder de imperio, tiene la facultad de imponer castigos a quien realiza una conducta prohibida por la Ley, incumpliendo de esta manera una obligación tributaria determinada, mediante un acto jurisdiccional de alcance individual (administrativo o judicial) por una autoridad competente y conforme a un procedimiento reglado, tratando así de restablecer el orden externo existente antes de la violación de la norma y en segundo lugar si bien la Administración Tributaria tiene la facultad para imponer sanciones a las personas que incumplan con las normas tributarias, éstas sólo serán validas si se fundan en una norma legal.

Cabe destacar que para garantizar el respeto de la normativa tributaria y en particular el cumplimiento de las obligaciones allí establecidas, surge esa potestad sancionadora, en virtud de la cual se castiga el incumplimiento de la normativa impositiva, tomando como punto de partida el deber que tiene todo ciudadano de contribuir con las cargas públicas, a través del pago de impuestos, tasas y contribuciones de acuerdo a su capacidad contributiva, tal como lo establece el artículo 133 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999).

Atendiendo a estas consideraciones, la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) le otorga a la Secretaría de Administración de la Gobernación del Estado Zulia la administración de los ingresos del estado por concepto del ramo de sustancias minerales, tal como se desprende

de su artículo 41, pero el Ejecutivo del Estado delega a la Subsecretaría de Rentas, las funciones propias de la Administración Tributaria, dentro de las cuales se encuentra la imposición de sanciones ante el incumplimiento de las obligaciones tributarias.

Sobre la base de las ideas expuestas, la Subsecretaría de Rentas, como ente adscrito a la Secretaría de Administración de la Gobernación del Estado Zulia, ejerce las funciones propias de la Administración Tributaria, esto es: verificación, fiscalización, control y administración de los ingresos provenientes de la explotación de los minerales no metálicos, pero no aplica sanciones ante el incumplimiento del pago del impuesto correspondiente por parte de los productores que se encuentran en el ejercicio de esta actividad.

En efecto, la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), no posee un capítulo específico, donde establezca las sanciones que deben aplicarse a cada uno de los ilícitos tipificados en ella sino que la misma posee un artículo el cual es aplicado de forma general.

Al respecto establece en su artículo 42, que los infractores a las normas establecidas en la Ley, serán objeto de multa impuesta por el Ejecutivo del Estado Zulia, con sanción no menor del doscientos por ciento ni mayor del quinientos por ciento del precio de referencia de la sustancia mineral explotada en contravención a la Ley y a su Reglamento, además del comiso de la misma.

Se evidencia que la norma no señala de manera específica a cuál de los ilícitos tributarios establecidos en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) será aplicada, sino que la misma recaerá sobre todas las personas que violen las normas contenidas en la misma atentando de esta forma contra el principio de tipicidad.

De acuerdo a este principio, tanto el ilícito tributario como la sanción tributaria, deben encontrarse debidamente tipificada como tal, a través del instrumento legal pertinente, es decir, a través de Ley o Decreto Legislativo, todo ello en estricto cumplimiento a los principios de legalidad y tipicidad, pues para todo incumplimiento de las normas tributarias, existirá su sanción respectiva, por lo cual se requiere de su adecuada tipificación.

En consecuencia, el artículo 42 de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) viola ese principio de tipicidad, ya que dentro de su normativa no prevé de manera específica las sanciones a ser aplicadas a las personas que se encuentran explotando estas sustancias minerales, sin la debida permisología y a aquellas personas que cumplen con el procedimiento establecido en la referida Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), no realizan el pago del impuesto correspondiente originado por el ejercicio de esta actividad, ante la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia.

Por consiguiente, este artículo 42 es poco concreto, pues no deja claro el alcance de la sanción allí referida, lo que pudiera conllevar a las personas naturales o jurídicas que se encuentran en ejercicio de esta actividad a cometer elusión fiscal debido a la violación de estos principios, por cuanto la misma Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) les

está facilitando aprovecharse de sus vacíos y ambigüedades, derivadas de la negligencia del legislador.

Asimismo, el referido artículo al establecer que la sanción será no menor del doscientos por ciento ni mayor del quinientos por ciento del precio de referencia de la sustancia mineral explotada, además del comiso de la misma, atenta contra los principios de proporcionalidad y razonabilidad, por cuanto no pondera adecuadamente la relación entre la sanción y el ilícito cometido.

A este respecto, refiere Pedreschi (2003) que el principio de razonabilidad o proporcionalidad constituye un postulado que, en cierta medida, racionaliza la actividad sancionadora de la Administración, evitando que la autoridad administrativa, desborde su actuación represiva y encauzando ésta dentro de un criterio de ponderación, mesura y equilibrio, como la alternativa última de entre las que menos gravosas resulten para el administrado.

Se infiere, de acuerdo con el criterio expresado por el autor, que estos principios constituyen presupuestos indispensables en todo ordenamiento jurídico, por lo tanto, se violentan cada vez que existe desproporción entre el fin perseguido por la norma y el medio elegido para concretarlo, desproporción observada claramente en el artículo 42 de la Ley en referencia.

De igual forma se observa que existe en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) objeto de estudio, sanciones implícitas dentro de las normas contenidas en la misma. En primer lugar se encuentra la establecida en la parte infine del artículo 6, el cual dispone que el Ejecutivo del estado Zulia podrá prohibir la explotación de la correspondiente sustancia cuando ella fuese violatoria de las normativas legales nacionales o estadales existentes o cuando no fuesen presentados todos los recaudos exigidos por esta Ley su Reglamento.

En todo caso, iniciado la explotación, si ella fuese violatoria de las Leyes Nacionales o Estadales, el Ejecutivo del estado Zulia podrá ordenar la inmediata paralización de la misma, por tiempo indefinido y hasta tanto se corrijan las situaciones de hecho que dieron lugar a la paralización.

Se desprende del mencionado artículo la sanción que le es aplicable a las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado, cuando éstas realicen la explotación de estos minerales, en detrimento de las normas nacionales o estadales, o en el caso que inicien la explotación sin haber cumplido con el procedimiento establecido en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) y por consiguiente no haber consignado la documentación requerida.

En estos casos, se aplicará como sanción la paralización de la explotación por un tiempo indeterminado, hasta subsanar las situaciones que dieron lugar al Ejecutivo del estado Zulia a realizar dicha paralización.

En segundo lugar, destaca la sanción implícita dentro del artículo 29 de la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) el cual establece como causal de revocación de la concesión, la ocultación culposa o dolosa de los ingresos por concepto de explotación de la respectiva sustancia y violación de las normas establecidas en esta Ley o en su Reglamento, por parte del concesionario. La sanción aplicable en este caso consiste en la revocación de la concesión, en cuyo caso el Ejecutivo del estado Zulia, no está obligado a dar indemnización alguna al concesionario, pues es éste el que ha incumplido con preceptuado en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992).

De manera que la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) solamente posee un artículo sobre sanción tributaria, el cual va a ser aplicado de manera general a todos los infractores de las normas establecidas en ella, dejando abierta la posibilidad a las personas naturales o jurídicas que se encuentran explotando estos minerales de incurrir en elusión fiscal, debido precisamente a los vacíos que ésta posee.

Lo que sí puede evidenciarse es que las sanciones implícitas en algunas de las normas contenidas en esta Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), tienen carácter administrativo, por cuanto están dirigidas a la revocación de la concesión cuando las personas que se encuentran en ejercicio de esta actividad no han cumplido con el debido procedimiento.

En todo caso, el castigo que las sanciones establecidas en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) impone, tienen un efecto intimidatorio sobre la persona que realiza la explotación, pues dicha sanción cumple una función preventiva al ilícito, y el Estado como buen recaudador, intenta por todos los medios que el contribuyente cumpla con su deber, aportando lo que corresponda a la sociedad, de acuerdo a su capacidad contributiva.

ATRIBUCIONES DE LA SUBSECRETARÍA DE RENTAS DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA REFERIDAS AL CONTROL Y FISCALIZACIÓN DEL IMPUESTO DERIVADO DE LA EXPLOTACIÓN DE MINERALES NO METÁLICOS

El régimen minero en Venezuela ha sido consagrado en las distintas Constituciones a lo largo de la historia, pero es en la Constitución de 1961 que se promueve el proceso de descentralización, a través del cual se le otorga a los estados como Entes Políticos Territoriales, la competencia sobre determinadas materias, que habían sido reservadas al Poder Nacional.

En ese sentido, establecía la Constitución de 1961 en su artículo 137: “El congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, podrá atribuir a los estados o a los municipios determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa”.

En este orden de ideas, en 1989 se da inicio al proceso de descentralización en Venezuela, con la promulgación y entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Poder Público, tomando como base lo establecido en la Constitución de 1961. La referida Ley (Congreso de la República de Venezuela, 1989)

establecía en el artículo 3, que era competencia exclusiva de los estados, entre otras, las materias que le sean atribuidas de acuerdo con los artículos 137 de la Constitución de la República de Venezuela y 9 de esta Ley.

Por otro lado, el artículo 11 de la misma Ley (Congreso de la República de Venezuela, 1989), establecía que con el fin de promover la descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución, se transfería a los Estados la competencia exclusiva, entre otras (…) del régimen, administración y explotación de las piedras de construcción y de adorno o de cualquier otra especie, que no sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos.

Con base en lo establecido en el artículo in comento, una vez ocurrido este proceso de descentralización le es asignada a los estados, facultades y competencias que eran propias del gobierno central, entre ellos la de los recursos mineros a las instituciones descentralizadas. En consecuencia, cada estado asumía dichas competencias a través de la promulgación y entrada en vigencia de las leyes que regularan al respecto cada una de esas competencias.

Por lo tanto, las competencias atribuidas a algún organismo del Estado, son todas aquellas materias que de acuerdo con el texto constitucional (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) pueden ser ejercidas por todos los niveles del Poder Público. Son competencias propias u originarias del Poder Nacional y que por disposición expresa de la Constitución Nacional puede ser transferido a los estados con el fin de lograr la descentralización administrativa.

Posteriormente estas competencias transferidas a los estados vía descentralización adquirieron rango constitucional al tipificarse en el artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) lo siguiente: “Es de la competencia de los Estados: (…) 5º El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la Administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la Ley”.

Se infiere de la norma in comento que el constituyente previó que fueran los estados, como entes políticos territoriales los competentes para establecer y legislar sobre el procedimiento de control y fiscalización de los ingresos derivados por la explotación de estas sustancias minerales, por lo que se hace evidente, en virtud de lo establecido por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) en su artículo 164, la competencia que tienen los estados en todo lo referido a piedras no preciosas y sustancias minerales no metálicas.

En consecuencia, corresponde al estado Zulia, velar por el efectivo cumplimiento de la explotación de estos tipos de minerales, a través del órgano designado para tal fin, en este caso la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia.

Si bien es cierto que, debido al proceso de descentralización, los estados poseen competencia en materia del ramo de minerales no metálicos, la cual les fue conferida por la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia del Poder Público de 1989, (cuya última reforma se hizo en el 2009), competencias que posteriormente adquieren rango constitucional, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 164 de la Carta Magna.

Es en la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (1992), donde se regula todo lo referido a ellas, otorgándole al estado, su organización, recaudación y control de los impuestos derivados por el ejercicio de esa actividad.

En ese sentido, el artículo 38 de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) dispone que constituyen ingresos del estado Zulia por concepto de la explotación de las sustancias minerales, el Impuesto de Explotación de Sustancias Minerales que será el cinco por ciento del total de precio de referencia de la sustancia mineral explotada en terrenos de propiedad particular o en terrenos ejidos o patrimoniales de los Municipios y que pagarán al estado Zulia en el caso de libre aprovechamiento solicitado por las Entidades Municipales, los Municipios solicitantes de la explotación en áreas de libre aprovechamiento.

Por lo tanto, el estado Zulia es el que recibe los ingresos recaudados en función de la explotación de las piedras no preciosas y los minerales no metálicos, por lo que se encuentra obligado a legislar sobre esta materia, constituyendo un instrumento orientado a delimitar y controlar lo referente a la tributación de la misma.

En este orden de ideas, los artículos 2 y 41 de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia 1992), versan sobre la competencia que tiene el estado Zulia, en la recaudación de estos tributos, de acuerdo a lo expresado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) y a lo que dispone la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (Congreso de la República de Venezuela, 1989) en cuanto a estas materias.

Sin duda, la Secretaría de Administración asume esta responsabilidad, y el ejecutivo delega en la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, según las disposiciones establecidas en el Decreto Nº 110, las funciones de organizar, fiscalizar, inspeccionar y controlar los ingresos que se generen de las competencias que el estado Zulia asumió a través de la transferencia operada en virtud de Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (Congreso de la República de Venezuela, 1989) en materia de salinas, timbres fiscales y papel sellado, así como las piedras no preciosas y minerales no metálicos.

Se evidencia con ello que la Subsecretaría de Rentas, es una unidad adscrita a la Secretaría de Administración de la Gobernación del Estado Zulia, y aunque carece de personalidad jurídica y autonomía funcional, es la que se encarga de ejercer todas las funciones propias de la Administración Tributaria Estadal.

En consecuencia, verifica, fiscaliza, controla y recauda todos los ingresos derivados de las competencias que le fueron atribuidas por la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público (Congreso de la República de Venezuela, 1989) y que posteriormente adquirieron rango constitucional con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999).

PRECIO DE REFERENCIA PARA EL CÁLCULO DEL IMPUESTO ORIGINADO POR LA EXPLOTACIÓN DE MINERALES NO METÁLICOS

La Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), establece en su artículo 40 que, el precio de referencia de cada una de las sustancias minerales, será fijado por el Ejecutivo del Estado Zulia en resolución motivada, para lo cual tomará en cuenta las características de la explotación, su calidad y otras circunstancias que determine el Reglamento, tomando en cuenta su precio real en el mercado nacional e internacional conforme a la oferta y a la demanda de la misma.

Asimismo, la fijación del precio de referencia la podrá efectuar el Ejecutivo del Estado Zulia en cualquier oportunidad y con cualquier periodicidad, conforme a las fluctuaciones del precio en el mercado, pero en todo caso, queda obligado a efectuarlo al menos una vez al año, dentro del tercer trimestre del mismo, y en caso de que no lo hiciese el último precio fijado será el que regirá a todos los efectos legales, para el siguiente año calendario. Partiendo de estos supuestos, pueden puntualizarse ciertos aspectos relevantes, entre ellos los siguientes:

En primer lugar, se infiere de acuerdo a lo establecido en la norma, que todos los aspectos relacionados con la fijación de precios de referencia de estos minerales, corresponde en gran medida al Ejecutivo del Estado Zulia, por lo que éste último es el que realiza la fijación de los mismos a través de Resolución, violando de esta manera el principio de legalidad tributaria establecido en el artículo 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) el cual consagra que no podrá cobrarse impuesto, tasa, ni contribución alguna que no estén establecidos en la Ley.

Igualmente este principio de legalidad tributaria se encuentra establecido en el artículo 3 del Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001), al señalar que sólo a las leyes corresponde regular con sujeción a las normas generales del Código, entre otros supuestos el de crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho imponible; fijar la alícuota del tributo; la base de su cálculo e indicar los sujetos pasivos del mismo.

Por lo tanto, el Ejecutivo del Estado Zulia, incurre en violación de este principio por cuanto la base imponible, para realizar el cálculo del impuesto originado por la explotación de estos minerales, está representado por el precio de referencia que tiene cada uno de los minerales en particular y, los cuales son fijados a través de Resolución tomando en cuenta las características y calidad de explotación como se mencionó anteriormente, y no a través

de una Ley, tal como lo establece la propia Constitución (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) y el Código Orgánico Tributario (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001).

En segundo lugar, se observa que existe una incongruencia, por cuanto en el artículo 40 se señala que el tiempo para realizar la revisión de los precios de los minerales no metálicos pueden estar a discreción del Ejecutivo del Estado Zulia, y posteriormente señala que el Ejecutivo del Estado está en la obligación de revisar por lo menos una vez al año los precios de referencia de los minerales no metálicos, en consecuencia, dicha revisión no está sujeta a su discreción.

En tercer lugar, llama la atención, que desde la entrada en vigencia de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), no se había realizado una actualización de estos precios de referencia, por lo tanto existe incongruencia con lo establecido en la norma, según la cual la actualización de estos precios deben realizarse por lo menos una vez al año. De manera que lo establecido en la misma no se cumple, pues la única actualización que se ha realizado en esta materia desde que se dictó la referida Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), se realizó en el primer trimestre del año 2010.

En virtud de ello, la recaudación de tributos por concepto de este ramo no ha variado en más de quince años, por lo que se ha visto afectado el bien jurídico tutelado por el derecho tributario, como lo es la recaudación, y en consecuencia se ha afectado enormemente el patrimonio del estado Zulia.

Finalmente, puede decirse que el precio de los minerales no metálicos establecidos en la Resolución Nº 16 (Ejecutivo del Estado Zulia, 2010), no se ajusta a los precios de venta que tienen los mismos actualmente en el mercado ya que, aún cuando estos fueron modificados recientemente, su valor se encuentra muy por debajo y, sin duda alguna, el hecho que los precios de los minerales no se ajusten a los precios establecidos en el mercado, significa un perjuicio para el patrimonio del estado, pues se está dejando de percibir las cantidades justas que le corresponden, por concepto de este ramo.

Atendiendo a todas estas consideraciones, se evidencia que existe una notable incongruencia, respecto a la actualización que debe realizar el Ejecutivo del Estado, sobre los precios de referencia de estos minerales, el cual debe ser por lo menos una vez al año. Sin embargo, la misma Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) establece que el tiempo para realizarlo puede estar a discreción del Ejecutivo.

Asimismo, se observa que la consecuencia más palpable de no realizar la actualización de estos minerales una vez al año, es el daño que se le ha causado al patrimonio del estado Zulia, por cuanto durante más de quince años, se recaudó el tributo correspondiente al ejercicio de esta actividad, tomando como base los precios de referencia establecidos para la fecha de publicación de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992).

CONCLUSIONES

Sobre los aspectos tributarios establecidos en la Ley de Piedras y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), destaca la importancia que representa el cumplimiento de la obligación tributaria una vez configurado los hechos que dan lugar al pago del tributo correspondiente, pues ésta debe ser cumplida a cabalidad por los sujetos pasivos, ya que de ello depende en gran parte que el estado Zulia, pueda atender las necesidades públicas, y de esta manera pueda lograr el bienestar colectivo, a través de una mejor producción económica y de un mejor nivel de vida de la población.

Respecto a los ilícitos y sanciones impuestas ante el incumplimiento de las normas tributarias contenidas en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), se evidencia la ambigüedad que existe en la forma como realiza la tipificación de ambos, ya que en torno a los ilícitos establece solo los de carácter formal y, los ilícitos sancionados con penas restrictivas de libertad, dejando de lado, un aspecto importante tal como lo es la falta de pago del impuesto correspondiente, derivado de los ingresos obtenidos con ocasión de la explotación de los minerales no metálicos (Ilícito material).

Por otra parte, la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) deja abierta la posibilidad a las personas naturales o jurídicas que se encuentran explotando estos minerales de incurrir en elusión fiscal, debido precisamente a esos vacíos que presenta en cuanto a la forma de aplicación de las sanciones, violando de esta forma el principio de tipicidad, proporcionalidad y razonabilidad.

De igual manera la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) no tipifica dentro de su normativa, un capítulo referente a las sanciones a ser aplicadas a las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado, que se encuentran realizando esta actividad, sin cumplir con los requisitos exigidos por Ley, o que no realicen el pago de tributo correspondiente derivado de ello, ante la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, pues la misma establece de manera general solo sanciones administrativas, exceptuando lo establecido en el artículo 42, referidas a la única sanción tributaria en ella tipificada.

Asimismo, queda clara las atribuciones que le asigna la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992) a Subsecretaría de Rentas referidas al control y fiscalización del impuesto derivado de la explotación de piedras no preciosas y minerales no metálicos,) en virtud de la asunción por parte del Ejecutivo del Estado Zulia, respecto de las competencias atribuidas vía descentralización, las cuales posteriormente adquirieron rango constitucional con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999).

Finalmente se observa que existe violación al principio de legalidad tributaria, por cuanto los precios de referencia de los minerales no metálicos son fijados por el Ejecutivo del Estado Zulia a través de Resolución, y no mediante Ley tal como lo establece el artículo 317 de la Constitución de la República de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999). Por otro lado, se evidencia la no continuidad para la fijación de estos precios, pues desde que fue dictada la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), no se había

realizado una actualización de los mismos por lo que se ha visto afectado en gran medida el patrimonio del Estado.

RECOMENDACIONES

Se recomienda al Consejo Legislativo del Estado Zulia:

- Realizar la correspondiente reforma a la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), por cuanto en la misma existen vacíos que conllevan a los sujetos pasivos a no apegarse a las normas tributarias. En la reforma debe incluirse un capítulo que esté referido especialmente al estudio de los ilícitos tributarios, así como de sus respectivas sanciones.

- Dictar una Ley a través de la cual la Subsecretaría de Rentas se constituya en Instituto Autónomo, dotada con personalidad jurídica, de manera que pueda ejercer todas las funciones propias de la Administración Tributaria Estadal, pues al concentrarse todas estas funciones en un mismo organismo, pueden aplicarse los procedimientos a seguirse en caso de incumplimiento de las normas tributarias, con la mayor celeridad posible.

- Crear una Ley a través de la cual se regule todo lo concerniente a los precios de referencia de las piedras no preciosas y de los distintos minerales no metálicos, y que en la misma se establezca los lapsos en los cuales deben dictarse las actualizaciones, de manera que exista una concordancia, con los precios que para el momento se encuentren vigentes en el mercado, con el fin de evitar perjuicios al patrimonio del estado Zulia.

Se recomienda al Ejecutivo del Estado Zulia:

- Dictar el respectivo Reglamento de la Ley de Piedras no Preciosas y Minerales no Metálicos del Estado Zulia (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), donde se establezcan de manera clara el procedimiento que deben cumplir las personas naturales y jurídicas que deseen dedicarse a la explotación de estos minerales, así como todos los requisitos para obtener la licencia por la parte de la Subsecretaría de Rentas de la Gobernación del Estado Zulia, pues dichos procedimientos son mencionados en la Ley (Consejo Legislativo del Estado Zulia, 1992), pero no son desarrollados.

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