Introducción.................................................................................................................1

La evolución del mercado..............................................................................................2

La evolución de los servicios y el papel del Estado......................................................................3

La situación actual.......................................................................................................................4

Conclusiones preliminares...........................................................................................................5

La intervención del estado y las regulaciones a imponer.................................................5

La institucionalización del sector.................................................................................................5

Regulaciones razonables a imponer a los operadores.................................................................6

La influencia del Estado y las regulaciones que impone..............................................................6

La tarifa dentro del esquema regulatorio....................................................................................8

Los subsidios como elemento regulatorio....................................................................................9

La razonabilidad de las regulaciones y las subvenciones............................................................9

Pautas propuestas para la institucionalización del sistema de colectivos.......................10

Objetivos del Estado..................................................................................................................10

Alternativas posibles.................................................................................................................11

Características básicas del esquema de institucionalización..........................................12

Características generales..........................................................................................................12

Régimen tarifario.......................................................................................................................13

Sistema de control de la operación...........................................................................................13

Nuevo régimen de premios y castigos..........................................................................14

INTRODUCCIÓN

Las principales ciudades latinoamericanas cuentan como modo de transporte mayoritario al automo-tor público. Si bien muchas de ellas cuentan con sistemas de transportes guiados, ferrocarriles o subterráneos, la rigidez propia de estos modos obliga a las personas a basar sus desplazamientos en el colectivo.

Por otra parte las características socio económicas de la mayoría de la población limita el crecimien-to del modo automotor individual al estilo de los Estados Unidos, que por otra parte se ve restringido por la limitación de la oferta de calzada de las estrechas vías de las ciudades coloniales.

Resulta evidente que frente a la notoria supremacía de los colectivos frente a los otros modos se plantea la necesidad de optimizar su funcionamiento procurando que abastezcan de la mejor forma a los requerimientos de la población.

Históricamente han existido dos tendencias en las regulaciones que encuadran al sector, mientras en ciudades como Buenos Aires la regulación siempre ha sido total, en ciudades como Lima, Santia-go o México se mantuvieron esquemas con mayor grado de libertad.

El sistema de autotransporte de pasajeros de la Región Metropolitana de Ciudad de Buenos Aires funcionó razonablemente bien hasta hace pocos años. Pero en el transcurso de las últimas década se sucedieron una amplia gama de cambios que afectaron la base sobre la cual se asentó histórica-mente el sistema.

El sistema de transporte no fue ajeno a estas vicisitudes y respondió con una crisis que pone en ja-que la estabilidad histórica de las líneas de colectivos. Las causas se deben principalmente a modifi -caciones de conducta de las personas.

La Argentina ha experimentado un proceso de creciente motorización con sus consecuentes efectos sobre la participación modal del automóvil particular, es decir más personas pueden acceder a su propia movilidad y además estas personas las usan para sus traslados habituales (commuters).

Si bien es síntoma de crecimiento económico y de mejora de la calidad de vida que aparezcan nue-vos propietarios de vehículos, cabe preguntarse cuál es la razón por la cual estas personas requieren su uso (con los consecuentes gastos que ellos les ocasiona) para sus viajes habituales.

En la respuesta a esta pregunta se encuentre posiblemente la razón de la transformación del históri-co sistema de colectivos, y a partir de ella quizás sea posible repensar las bases sobre las cuales se asienta el servicio público.

En este replanteo deben considerarse:

Los aspectos operativos, incluyendo frecuencias y recorridos, en función de los relevamientos de la demanda que se realicen. Hay que considerare que nunca se realizó un estudio general que determine la conveniencia de los trazados de las líneas, sino que las mismas se han ex-tendido por la propia iniciativa de las empresas operadoras y del status quo imperante.

Un sistema institucional de control efectivo por parte del Estado, que contemple un régimen de premios y castigos y asegure una accesibilidad razonable a todos los habitantes.

Un régimen regulatorio transparente que contemple un régimen de servicios razonable y pautas tari-farias claras que se mantengan en el tiempo ajenas a los avatares de la política.

LA EVOLUCIÓN DEL MERCADO

Tradicionalmente existieron actividades vedadas a los particulares en general. El transporte fue una de ellas, fiel representante de la Argentina corporativa de mediados de siglo, hasta hace pocos años no existieron empresas de transporte ajenas a las que explotaban concesiones de servicio público.

A partir de la continua y sistemática propaganda en favor de los ideales liberales iniciada en las pos-trimerías de la década del ‘70, y con mayor énfasis aún en la década de los ´90, las bases históricas sobre las cuales se asentaba el sistema de transporte se debilitaron, comenzando a aparecer una multitud de empresas operadoras de servicios no regulares, con el aval de la clase gobernante y la población en general, ansiosa por recibir nuevos servicios de distinta calidad.

Aquello que era visto como una situación anómala, fue tolerado y luego reglamentado por las autori-dades, que así reflejaron el sentimiento general de la población en favor de una incipiente desregula-ción del mercado. Actualmente los usuarios no alcanzan a comprender las causa que impiden que un particular establezca una línea de transporte colectivo, no alcanzan argumentos técnicos y remisio-nes a los trillados casos chileno y peruano para justificar las fortísimas (casi infranqueables) barreras de acceso al mercado; los usuarios defienden la aparición de nuevas formas de transporte, llamadas popularmente charters, y descreen que estos servicios estén al margen de las regulaciones vigentes.

Resulta que este evento se produce por una suma de causas que coinciden en un mismo espacio temporal, en este caso la presión social por la desregulación coincidió con el cambio en el mercado urbano del transporte.

Las causas que generan la feroz caída en la participación modal pueden clasificarse en primarias y secundarias, no por la magnitud relativa de cada una en el deterioro del sector, sino por su influen-cia intrínseca en la percepción de las personas.

Evolución de la partición modal en la Región Metropolitana (en porcentajes)

Modo de trans-porte

1970 1983 1988 1996 2006

Ferrocarril 7.9 4.8 5.4 6.9 6.0

Subterráneo 6.1 3.9 3.4 3.5 3.6

Colectivos 61.1 55.9 53.7 38.2 36.9

Automóvil 17.3 26.2 28.1 42.3 48.8

Taxímetros 7.7 9.2 9.4 9.1 4.8

Total 100 100 100 100 100

Fuente: recopilación de publicaciones, no todas ellas confiables y compatibles en la forma de medir la demanda.

Es dentro del primer grupo que corresponde incluir en la lista de generadores de cambios, a la apari-ción de servicios de índole privada ajenos al sistema público. Estos prestadores han actuado de ma-nera similar a los colectiveros de principio de siglo en esta ciudad. Persiguen a los pasajeros con to-das las herramientas a su alcance procurando brindarles una síntesis de servicio y precio adecuados a los servicios que prestan.

Resulta difícil determinar si los servicios no regulares son generadores de la caída en la demanda del sistema público, o bien, son tan sólo una de las múltiples consecuencias del deterioro de los servi-cios. En cambio es seguro que la concepción del actual sistema de transportes es causante de su propia declinación, el método operativo conlleva la aceptación de una serie de rigideces que impli -can mayores costos para los usuarios, dos de ellas son particularmente irritantes:

Cuando un viaje está conformado por varios tramos en diferentes líneas, el usuario se ve obli-gado a pagar individualmente cada uno de ellos.

Todo transbordo implica una incomodidad causada no sólo por el hecho físico en si, sino tam-bién por el tiempo que consume el mismo. En Buenos Aires son contados los casos de instala-ciones preparadas para facilitar los transbordos, entonces además de todas las incomodida-des que ello genera, se vuelve a cobrar el viaje como si el usuario recién lo comenzara.

Contrariamente los servicios no regulados realizan viajes puerta a puerta por una única tarifa, de modo que en casos de personas que requieran varios traslados estos servicios resultan finalmente más económicos. Además de la notoria ventaja económica, estos servicios ofrecen a los pasajeros viajar sentados y en algunos casos con condiciones extra de confort (aire acondicionado, café, etc.).

El problema tarifario no se refleja tan sólo en la relación con los servicios no regulares (de participa-ción irrelevante en el mercado en lo que respecta a vehículos de más de cinco asientos, no así en lo referente a los taxis y remises) sino también en la correlación con la competencia con los ferrocarri-les. Hay una gran contradicción en el sistema de transporte, por una parte la tarifa es en términos reales menor a la vigente en la mayoría de las ciudades del mundo, pero por otro lado surge como elevada frente a los modos competitivos.

La calidad del viaje está en directa relación con el precio de la tarifa, a los valores actuales no puede esperarse un servicio mucho más confortable que el que se presta (aunque sí mucho más eficiente, y a eso apunta este escrito). La paradoja radica en que si bien es razonable que los servicios ferro -viarios se encuentren subsidiados, no es lógico que ofrezcan tarifas al público más bajas que los co-lectivos, habida cuenta que brindar un servicio de mayor calidad.

Así en menos de un par de décadas el mercado viró de una absoluta regulación a un sistema híbrido donde se mantienen muchas de las anteriores regulaciones pero no se cumplen, de modo que de hecho se ha verificado una apertura, todavía no reflejada totalmente en los papeles.

La participación modal continuó desarrollándose en favor del automóvil particular, con el agregado de:

A partir de la privatización de los servicios ferroviarios subterráneos y de superficie, los mis-mos comenzaron a recuperar los niveles de tráfico de antaño.

La desocupación impulsó la proliferación de taxis, remises y combis que por tarifas relativa-mente bajas efectúan viajes en algunos casos catalogables como regulares, ya que forman casi servicios de línea. Los taxis han logrado una importante penetración en el macrocentro de la ciudad, mientras que los remises hacen furor en el Gran Buenos Aires. Además ha co-menzado a difundirse la modalidad del taxi colectivo (charters) donde varias personas com-parten un vehículo abonando cada una de ellas parte proporcional del viaje que realizan.

Las recurrentes crisis económicas y una tendencia a la radicación de industrias en parques ad hoc que ha mellado la rentabilidad de muchas líneas, siendo principalmente ésta y no las otras, la causa de la abrupta caída del número de pasajeros transportados en los últimos años.

Ahora la realidad indica que es firme la tendencia a tener que convivir con un grado cada vez más amplio de competencia, en un mercado cada vez más pequeño y con usuarios cada vez más exigen-tes.

La evolución de los servicios y el papel del Estado.

La evolución del mercado hacia su liberación no se dio en un contexto estático, sino que el Estado tuvo activa participación en el intento por aggiornar el funcionamiento de las empresas y crear co-rrientes hacia la mejora de los servicios.

Durante este proceso, las empresas de colectivos experimentaron:

La implementación de medidas aborrecidas por los usuarios como la obligatoriedad de la puesta en funcionamiento de máquinas expendedoras de boletos mediante la validación de monedas en conjunto con otras medidas orientadas al aumento de la seguridad en la circula-ción, liberación del corte de boletos, caja automática y suspensión neumática de los vehícu-los.

Una amplia serie de deficiencias, algunas atribuidas exclusivamente a las empresas (deficien-te estado de los vehículos, comportamiento descortés de los choferes, etc.) y otras a las pro-piedades intrínsecas del sistema (falta de integración modal, extrema rigidez a los cambios, ausencia de una política de transportes, etc.).

El conjunto de estos problemas generó un sensación de insatisfacción en los usuarios, que sumado a la transformación general de la economía del país ha contribuido al deterioro de la salud de las em-presas. Así, en pocos años el mercado evolucionó de un sistema casi monopólico (ferrocarriles deca-dentes, competencia alternativa inexistente) a un mercado competitivo (ferrocarriles en alza, nume-rosos prestatarios informales).

La situación actual

Luego de la crisis de comienzos de siglo, el sistema de colectivos evolucionó hacia un esquema des-conocido hasta entonces, para contener el alza de la tarifas, se establecieron subsidios crecientes que llegan a hoy hasta el 75% del costo unitario por pasajero.

Es evidente que este sistema no es sustentable en el largo plazo, y así se impone analizar la forma de restablecer un equilibrio razonable entre los ingresos y los costos operativos. En términos genera-les es posible afirmar que los ingresos dependen de la tarifa que se cobra a los usuarios y de los sub-sidios que aporta el Estado. Los egresos, al igual que cualquier sistema de transporte, pueden clasifi -carse en operativos y de capital.

Al estado actual de las cosas, no parece haber dudas que la tarifa se encuentra retrasada, tanto en términos locales como internacionales. Distinta es la situación de los costos, en los cuales existen algunas interrelaciones importantes de señalar.

Los costos de capital se expresan básicamente en función del parque móvil de cada línea, el parque móvil a su vez es función del tiempo de recorrido entre cabeceras. Los costos operativos son función de la modalidad asumida, el nivel de congestión, el régimen de paradas, etc.

En resumen, ingresos y egresos y su necesidad de modificarlos:

Ingresos = Tarifa x q pasajeros [▲] + subsidios [▼]

Egresos = Capital (parque móvil) [▼] + Operación [▼]

Para la salud del sistema resulta imperioso contener los costos de capital y operación, en este senti -do dos acciones pueden mencionarse:

Replantear la operación de las líneas de colectivos.

Mejorar sus condiciones operativas.

El replanteo de la operación de las líneas requiere inexorablemente conocer la demanda de cada una de ellas y su articulación con los restantes modos que conforman el sistema de transporte ur-bano. Ante el desconocimiento de la misma, poco es lo que puede aportar este escrito.

Las condiciones operativas tienen un planteo más sencillo de comprender. La creciente congestión ha provocada una pérdida en la capacidad de atracción de la demanda de los colectivos, es necesa-rio desandar este camino para dotar nuevamente al sistema de herramientas suficientes para man-tener, o incluso acrecentar, su participación en el mercado local de transporte.

Las medidas de obvia aplicación son:

Implantar carriles exclusivos, no compartidos con otros vehículos (no siquiera taxis) de modo que se preserven los tiempos de viaje ágiles para el transporte público mientras que las velo-cidades en el resto de la red se deterioran como consecuencia del aumento de la participa-ción de los modos individuales. Es disminuirá el tiempo de vuelta redonda y por lo tanto, para mantener la frecuencia, se requerirán menor cantidad de vehículos.

Establecer un régimen adecuado de paradas, más separadas que lo habitualmente aceptado de modo de aprovechar la mayor velocidad de recorrido en los carriles exclusivos. Con el mis-mo fin que el punto anterior.

Implantar un esquema integrado de cobro de tarifas que reconozca que el viaje de los usua-rios es único, independientemente de la cantidad de tramos que el usuario requiera.

Establecer centros de transbordo adecuado con otras líneas y otros modos de transporte de modo de minimizar los inconvenientes que todo cambio de vehículo ocasiona en los usuarios.

Tan sólo como ejemplo, es conveniente extender el ejemplo del Metrobus hacia otros corredores, en primera instancia pueden mencionarse como corredores factibles:

Corredor Sur : Puente La Noria – Constitución.

Corredor Norte : Avenida del Libertador desde Nuñez y Ciudad Universitaria hasta Retiro.

Corredor Transversal : en reemplazo temporal de la línea I de subterráneos.

Del mismo modo debe procurarse impedir el tránsito de taxis en los actuales carriles exclusivos como metodología para agilizar el tránsito del transporte público.

Finalmente puede mencionarse como último aspecto la necesidad de racionalizar algunos recorridos aprovechando la extensión de las líneas de subterráneos (por ejemplo las cabeceras de las líneas 136, 153 y 163 debieran trasladarse a San Pedrito y Rivadavia).

Conclusiones preliminares

Es altamente probable que en el corto plazo se requiera disminuir el monto que en concepto de sub-sidios, reciben las líneas de colectivos. Existen varias metodologías, que pueden aplicarse en parale-lo para alcanzar este fin, las más significativas son:

Aumento de la tarifa hasta alcanzar sus niveles históricos. Mejoras operativas tendientes a reducir los costos de capital por la disminución de la cantidad

de unidades necesarias para prestar una frecuencia determinada. Probablemente la implanta-ción de calles y carriles exclusivos sea el mecanismo idóneo para tal fin.

Estas últimas mejoras, que consisten básicamente en aumentar la velocidad media dentro de los recorridos, será a su vez aliciente para capturar demanda derivada recientemente a otros modos.

Al mismo tiempo es probable que todos los sistemas paralelos, de precaria institucionalidad, se con-soliden, y es deseable incorporarlos dentro del sistema, para brindar a los usuarios las garantías de seguridad mínimas necesarias.

Resta finalmente tomar en consideración un tema central, la institucionalidad del sistema de trans-porte colectivo. El resto de este escrito estará dedicado exclusivamente a este tema.

LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO Y LAS REGULACIONES A IMPONER

La institucionalización del sector

El sistema se ha conformado históricamente en líneas, operadas por empresas (generalmente opera-dores de más de una línea o ramales de ellas). Se observa que las autorizaciones para la operación de líneas se han renovado periódicamente a favor de sus operadores, aunque con alarmante preca-riedad institucional.

Desde hace un par de décadas se ha observado un proceso de consolidación de líneas, bajo grupos empresarios que han mostrado una mayor eficiencia relativa o que operan líneas de mayor rentabili-dad. El cese en la operación de algunas líneas/empresas ha sido rápidamente cubierto por otras em-presas que así han consolidado su proceso de expansión.

La caída de algunas líneas se explica en la redacción del Decreto 656/94, el cual expresa:

Art. 7°. - Constituyen servicios públicos de transporte de pasajeros urbano o suburbano, todos aquellos que tengan por objeto satisfacer con continuidad, regularidad, generalidad, obligato-riedad y uniformidad, en igualdad de condiciones para todos los usuarios, las necesidades comunitarias de carácter general en materia de transporte.

La Autoridad de Aplicación dictará la normativa necesaria para la implementación y ejecución de los servicios, especialmente en los aspectos vinculados con el otorgamiento de los permi-sos de explotación, la determinación de los recorridos, frecuencias, horarios, parque móvil y su fiscalización y control. Asimismo determinará las pautas tarifarias a aplicar, que permitan obtener al conjunto de los permisionarios una rentabilidad promedio razonable.

En particular debe prestarse atención a lo expresado en el segundo párrafo “pautas tarifarias a aplicar, que permitan obtener al conjunto de los permisionarios una rentabilidad prome-dio razonable”, es obvio que si se procura una rentabilidad promedio razonable, algún líneas ten-drán una rentabilidad excesiva y otras por debajo de lo sostenible. Este es unos de los aspectos cen-trales a tratar en esta propuesta de institucionalización del sector.

La institucionalización del sector necesariamente conlleva la elección de los operadores y el método de repago de los servicios que prestan. Ambos aspectos son esenciales para avanzar y deben ser claramente definidos.

El mercado del transporte urbano tiene un claro sesgo monopólico, y es correcto que así sea, los pasajeros son cautivos de una línea, y no existe razón alguna para que exista un competidor, dada las fuertes externalidades que se observan en el transporte urbano. Así, ante la imposibilidad de competir dentro del mercado, es deseable fomentar la competencia por el mercado. Este mismo esquema es que se aplicado con éxito para concesión de la infraestructura de transporte (ca-rreteras, ferrocarriles, aeropuertos). De esta competencia por el mercado, deberán surgir los opera-dores, nuevos o existentes.

El otro aspecto esencial es el repago de los servicios que se prestan. Internacionalmente se obser-van dos posibilidades:

Generar unidades de negocio en cada línea o grupo de líneas en forma independiente al resto de sistema, de forma que los ingresos de las mismas cubran (total o parcialmente sus cos-tos).

Pagar por la operación de las líneas segregando los ingresos de los egresos, de modo que se paga por la operación, mientras que los ingresos son recibidos por otra unidad de negocios.

Ambos sistemas pueden funcionar de forma eficiente, aunque es claro que primero tiene mejores incentivos, toda vez que el objeto de prestar el servicio es transportar pasajeros y la percepción de la tarifa es un inmejorable indicador de la eficiencia alcanzada.

Regulaciones razonables a imponer a los operadores

Actualmente todos los países del mundo tienen regulado en mayor o menor medida al conjunto del sis-tema de transporte. Si inicialmente las regulaciones fueron exclusivamente de índole económica, hoy día se han extendido abarcando mayormente aspectos relacionados con:

la seguridad.

la preservación de la infraestructura.

la protección del medio ambiente.

La necesidad de declarar a un servicio de transporte como público se presenta en virtud de la voluntad de los estados de reglamentar algunos aspectos referidos a la operación que de otro modo quedarían a merced del arbitrio de las empresas operadoras. De esta forma el Estado puede obligar a las empresas a cumplir ciertas normas que de otra forma posiblemente no se sigan, estas normas se refieren espe-cialmente a la accesibilidad, la seguridad y a la conservación del medio ambiente. Uno de los objetivos básicos del Estado es brindar servicio y accesibilidad al menor costo social posible. Las regulaciones que establece deben presentar beneficios para la sociedad.

Los siguientes son los beneficios esperables de regular un servicio de transporte:

Es lógico esperar que el servicio regulado tenga una adecuada frecuencia horarios, calidad y capacidad que aseguren la accesibilidad del servicio.

El precio cobrado por el servicio debe ser acorde con los reales costos de mantener ese servi-cio y con los privilegios que se derivan de operarlo, así como asegurar la accesibilidad de los todos los ciudadanos al servicio de transporte.

Si la existencia de la regulación es garantizar la seguridad en la operación o la preservación del entorno, debe verificarse que se alcancen los estándares fijados como objetivo al crear la regulación.

La influencia del Estado y las regulaciones que impone

Existen tres razones determinantes de la existencia de una responsabilidad pública en materia de transporte urbano.

La relación entre transporte y crecimiento urbano.

La importancia de la accesibilidad para la vida del hombre.

El impacto del transporte urbano sobre el medio social y físico.

La función del Estado, en especial en los asentamientos urbanos, debe atender a la integración desa-rrollo urbano - transporte; debe procurar que la población urbana disponga de la accesibilidad necesa-ria, y que ésta se alcance sin el deterioro del medio físico y social, para lo cual la variable ambiental, en su sentido más amplio, debe incorporarse al proceso de toma de decisiones sobre transporte urbano.

Una enumeración más o menos completa de las razones para la regulación del transporte urbano comprende los siguientes aspectos:

La seguridad pública.

El transporte genera riesgos para los bienes y personas, personal de tráfico, o terceros no transportados. La circulación de vehículos por la vía pública genera riesgos cuya prevención está regulada por los códigos de tránsito.

Externalidades.

El transporte urbano se caracteriza por generar un gran número de efectos externos. Muchos de ellos son motivo de regulación y pueden dar lugar a la preferencia de los modos más aptos en términos ambientales durante la etapa de planeamiento.

Diversas formas nocivas de competencia.

Pueden distinguirse tres grandes tipos: la competencia "desleal" o "desigual", la competencia excesiva, y la competencia física.

El ejemplo típico del primer caso de competencia defectuosa es el de la asignación de costos de infraestructura entre los distintos modos dentro de un medio (el auto particular, el taxi y el colectivo, en el medio terrestre-carretero) o entre el ferrocarril y el colectivo. Cabe mencionar el tema por ser uno de los motivos que pueden justificar los subsidios, sea en términos tarifa-rios, de inversiones, o, en el caso de la relación auto / colectivo, a través del otorgamiento de prioridades al transporte público respecto del automotor privado, en el uso del espacio vial.

El segundo tipo de problema que puede generar el funcionamiento irrestricto del mercado es la competencia excesiva o "antieconómica". Esta puede surgir por la existencia de oferta o capacidad en exceso, frecuentemente como resultado de la relativamente baja exigencia (en términos de capital o experiencia previa) requerida para entrar al negocio. Un ejemplo típico lo constituye el taxi. Este tipo de situaciones puede determinar la aparición de las denomina-das "guerras de tarifas", que afectan en última instancia a la rentabilidad de los operadores ya establecidos, y pueden llevar a reducir los gastos en mantenimiento y personal, en detri-mento de la regularidad y seguridad del servicio (algo de esto se observó en el inicio de los charters en Buenos Aires).

Finalmente, la competencia física alude al problema del comportamiento violento o inseguro (generador de riesgo), en la búsqueda de clientes, cuya manifestación típica puede verse en el caso de los colectivos entre líneas de distintas compañías y aún entre vehículos de una misma empresa.

Necesidad de servicio público.

Alude esta expresión, principalmente, a la posibilidad que en ausencia de acciones públicas (sea tendientes a la provisión directa o al estímulo de operadores privados) queden insatisfe-chas necesidades de transporte de la comunidad, sea debido a la falta de oferta o a la exis-tencia de tarifas inaccesibles para los usuarios de bajos ingresos. Asimismo, incluye la consi-deración de aspectos relativos a la continuidad y regularidad del servicio.

La continuidad se refiere a la necesidad de asegurar la prestación sin interrupciones. En este sentido es importante atender tanto a la solidez institucional y económico - financiera de los operadores como a la capacidad operativa las empresas respecto de riesgos del transporte.

La regularidad, otro requerimiento esencial de un servicio de transporte urbano, no queda necesariamente garantizada en ausencia de acciones de control por parte de la autoridad. El ajuste a horarios preestablecidos y frecuencias mínimas, puede resentirse si el operador cede a la tendencia natural de maximizar su coeficiente de ocupación o de suspender servicios en períodos de baja demanda.

Monopolios.

Finalmente, la regulación puede ser necesaria debido a la existencia de operadores monopóli-cos o la posibilidad de conductas monopólicas por parte de quienes proveen el servicio de transporte urbano.

Cabe detenerse muy brevemente en tres herramientas regulatorias que figuran entre las más impor-tantes (si exceptuamos las correspondientes a la seguridad pública): la regulación de la oferta, la regulación tarifaria y los subsidios.

El control de la oferta comprende la determinación de rutas o recorridos, número de servicios diarios y horarios, capacidad y otras características de los vehículos. Busca beneficiar a los usuarios en tér-

minos de distribución geográfica de la accesibilidad (asegurando a todas las zonas de la ciudad el mínimo necesario), y en términos de tiempos de espera, regularidad y comodidad. Beneficia también a los operadores, en la medida que los protege contra la competencia excesiva. Es obvio que la re-gulación de la oferta debe inscribirse en un contexto de planeamiento y coordinación inter e intra-modal, y requiere una clara percepción de las necesidades de los usuarios así como de la situación de los operadores.

La tarifa, otra gran herramienta para la regulación del transporte urbano, puede servir para alcanzar diversos objetivos, además del obvio (contribuir a afrontar el costo de los servicios y permitir el equi-librio económico de la explotación). Puede actuarse al respecto en cuanto a su nivel, su estructura, y los sistemas de cobro y control, los tres elementos constitutivos de un sistema tarifario.

La tarifa dentro del esquema regulatorio

La tarifa es una de las grandes herramientas para la regulación del transporte urbano, puede servir para alcanzar diversos objetivos, entre los que se destacan contribuir a afrontar el costo de los servi-cios y permitir el equilibrio económico de la explotación.

La tarifa permite actuar sobre su nivel, su estructura, y los sistemas de cobro y control, estos tres son los elementos constitutivos de un sistema tarifario. Es útil enumerar la gama de aspectos vincu-lados con la configuración de un sistema tarifario de transporte. Estos son:

Resultado económico-financiero de los operadores

El hecho que existan fuertes regulaciones y restricciones en la prestación de los servicios no debe afectar la normal rentabilidad de toda empresa prestataria, si bien es necesario ser exi-gente en el cumplimiento de las normas establecidas, los mecanismos regulatorios deben permitir la modernización, consolidación y expansión de las empresas.

Nivel de accesibilidad de los usuarios cautivos del transporte público

Las regulaciones deben asegurar que todos los habitantes dispongan de una razonable acce-sibilidad, ello incluye un precio razonable por el servicio prestado.

Demanda y división modal

Cada modo se adapta de mejor forma a un rango de cargas y distancias determinado, si se introducen distorsiones en los regímenes tarifarios usuales para cada modo, estas distorsio-nes alterarán la división modal y podrán influir sobre la demanda final de un determinado modo.

Integración (coordinación y complementación del sistema de transporte)

Salvo un escaso número de modos que permiten realizar transportes puerta a puerta, la ma-yoría requiere de una serie de transbordos, cada transbordo implica un costo directo y una serie de incomodidades que también representan un costo para el usuario. Mediante normas de complementación y regímenes tarifarios incorporados es posible reducir de manera signifi-cativa los costos en que se incurre en cada transbordo. La simplificación de los transbordos hace a la eficiencia global del sistema de transportes, permitiendo que cada modo actúe en su ambiente más favorable, de otra forma los servicios puerta a puerta aventajan al resto.

Ingreso disponible de los usuarios

Ciertas zonas por sus características socioeconómicas se encuentran postergadas. No es posi-ble que la explotación de estos servicios sea rentable, de modo tal que el Estado debe subsi-diar estos servicios para mantener la accesibilidad.

Aspectos operativos de la gestión empresarial y su relación con la comodidad del usuario

La tarifa está íntimamente ligada a la calidad del servicio que se presta, en general cuando se homologa una tarifa, se lo hace en base a la calidad de servicio prometida por el operador y exigida por el Estado.

Aspectos tecnológicos (vehículos y estaciones)

Una de las regulaciones típicas es la referida a la seguridad en la operación, estas normas representan sobrecostos para las empresas que deben estar contemplados en los regímenes tarifarios. La mayor seguridad en la operación de los vehículos es alcanzada en parte a través de la incorporación de nuevas tecnologías, este proceso de adopción e implementación de adelantos muchas veces requiere un sistema de premios que tienda a favorecerlo.

Aspectos urbanísticos y ambientales

La preservación del medio ambiente se consigue relegando un mayor beneficio económico directo de las empresas para obtenerlo como beneficio social.

Los subsidios como elemento regulatorio

Esta herramienta de política de transporte urbano es, constantemente, motivo de controversias. Es posible argumentar:

Argumentos generales, de orden macroeconómico

Los subsidios tendientes a mantener bajas las tarifas del transporte público contribuyen a moderar los efectos de la relación salarios / precios, en el contexto de una situación inflacio-naria.

Argumentos de eficiencia económica

La existencia de economías de escala y la conveniencia de tarificar según el principio del cos-to marginal social, indican que los subsidios pueden compensar las pérdidas del operador, en una situación de costos medios decrecientes, mayores que el costo marginal.

Otros argumentos se refieren a subsidios cruzados inter e intra-modales, para favorecer la distribución espacial y horaria de la oferta de transporte y al estímulo del uso de modos de transporte con menor costo social o menores costos externos.

Argumentos urbanísticos

La complementariedad entre transporte y costo de la tierra urbana o suburbana permite sub-sidiar el transporte puede servir para orientar la urbanización en el sentido deseado por un plan de desarrollo urbano.

Argumentos vinculados con la distribución del ingreso

Compensación o transferencia de ingresos a los sectores de bajo nivel socio-económico.

Argumentos relativos a la innovación

Si las tarifas sólo alcanzan para cubrir los costos de explotación, los subsidios pueden permitir a los operadores afrontar los costos necesarios para introducir nuevas tecnologías o tipos de servicios.

La razonabilidad de las regulaciones y las subvenciones

En el mundo conviven diversos sistemas en lo referente al mayor grado de control del Estado en el transporte. Como extremos podemos mencionar a cuando el Estado es propietario de las empresas y otorga fuertes subvenciones para su funcionamiento y a, por otra parte, cuando se margina y permi-te el libre ejercicio de las empresas sin intervención económica de ningún tipo.

Argumentos en favor y en contra de los subsidios expresan la posición ideológica de quienes los sus-tentan, pero la necesidad de establecer regulaciones es imperiosa. Existen varios tipos de regulacio-nes, algunas pueden ser calificadas de imprescindibles. Por ejemplo las referidas a la preservación del medio ambiente (control de emanaciones tóxicas, ruidos, vibraciones, etc.) o la seguridad en la operación de un servicio. Otras regulaciones dependen de cada caso en particular, tienen influencia la situación geográfica, el grado de competencia, las condiciones de la accesibilidad, etc.; y en gene-ral se refieren a tarifas, recorridos, horarios y frecuencias, características de los operadores, calidad de los servicios, etc.

Las regulaciones típicas se refieren a:

Recorridos

Esta regulación puede ser empleada con varios objetivos, el más importante es otorgar acce-sibilidad a todos los habitantes, aún a aquellos situados en lugares donde no es rentable eco-nómicamente operar servicios. Otro factor importante para regular recorridos es el grado de congestión de las arterias urbanas de algunas ciudades. Este problema se maximiza al inten-tar todas las empresas recorrer las arterias con mayor demanda de transporte.

Tarifas

En general se protege a los usuarios de los comportamientos monopólicos u oligopólicos de las empresas operadoras. Muchas veces esta desregulación deriva en beneficios tarifarios a personas de zonas marginales o de bajos recursos económicos.

Horarios y frecuencias

Tiene los mismos objetivos que las regulaciones de recorridos. El transporte tiene la particu-laridad de ser fuertemente estacional; en las ciudades se concentra en unas pocas horas lla-madas pico y refiriéndonos al transporte de cargas o interurbano de pasajeros suele concen-trarse en determinada época del año.

Características de las empresas operadoras

Se tiende a exigir determinado patrimonio o experiencia, las medidas tienden a proteger al usuario y de brindar seguridad a las operaciones. Esta regulación en general va acompañada de restricciones al ingreso al mercado y de protección de los operadores.

Varios son los argumentos en favor de las que llamamos regulaciones no imprescindibles, van desde la eficiencia económica hasta la conveniencia de la redistribución de los recursos. La validez de esta regulación depende tanto del modo como de la situación particular de cada caso. Los parámetros principales son la calidad de los servicios que se presten y el grado de congestión de las vías o ter-minales.

Las subvenciones son contribuciones del fisco que complementan los ingresos percibidos a través de las tarifas. Es difícil evaluar la conveniencia de mantener subsidios cuando éstos atienden causas como el mantenimiento de frecuencias nocturnas en el transporte de pasajeros (horas valle), el con-trol de las emanaciones tóxicas o el incremento de la seguridad de operación. Los subsidios se entre-gan a las empresas de dos formas; una es directa a través de una suma de dinero prevista anual-mente para la empresa en forma global o para mantener algunos servicios específicos; otra forma de entregar subsidios es indirecta, se consigue por ejemplo mediante exenciones impositivas, créditos blandos, entrega de insumos o instalaciones a bajo precio, etc.

Como argumento favorable de mayor peso se puede citar el beneficio económico que una rebaja tarifaria causa en los sectores socio-económicos más postergados. Es decir su influencia como ele-mento redistributivo en la sociedad, este argumento se rebate al no poder discriminar fehaciente-mente a los usuarios subvencionados y pobres de los subvencionados y pudientes. Por otra parte no todos los sectores carecientes necesitan o tienen acceso a servicios subsidiados, es decir se crea una injusticia al beneficiar exclusivamente a un sector de los postergados.

Como principal argumento en contra de los subsidios se halla la ineficacia en el logro de los objetivos propuestos, es decir no todo el dinero invertido en ellos se traduce en rebajas a las tarifas o mejoras en las prestaciones.

En síntesis, la intervención requiere que el Estado como regulador posea, además de capacidad téc-nica, información permanentemente actualizada sobre el conjunto de variables en juego, conozca las interrelaciones existentes entre las diferentes partes del sistema, y pueda prever los efectos de cada decisión administrativa.

PAUTAS PROPUESTAS PARA LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL SISTEMA DE COLECTIVOS

Objetivos del Estado

Dentro del objetivo global de asegurar un adecuado nivel de servicio en el tiempo, se plantean varias posibilidades, no todas ellas compatibles entre sí:

Igualar las rentabilidades de las líneas.

Asegurar que todas las líneas obtengan un prestador.

Promover la conformación de grandes grupos empresarios que permita el dimensionamiento de un parque móvil óptimo y la obtención de economías de escala.

Debe dotarse al sistema de transparencia de modo que queden claros los reales objetivos del Esta-do:

No es misión del Estado asegurar la igualación de las rentabilidades, en cambio debe asegu-rarse que todas las líneas sean operadas. Caso contrario deberá asumir por sí mismo su ex-plotación dada la condición de servicio público que revisten.

Si bien no es condición indispensable, es deseable la conformación de grupos empresarios. La conformación de parques de vehículos de tamaño óptimo conlleva a la optimización de la operación.

A priori no debe ser un objetivo en sí mismo asegurar la continuidad de todos los actuales operadores, sino que esta situación debe surgir de la propia capacidad de los mismos.

El esquema institucional aquí propuesto consta de dos evaluaciones, una primera para definir la apti-tud del postulante para hacerse cargo del servicio y una segunda que define la bondad económica y operativa de su propuesta. Los parámetros de la segunda evaluación deben ser medibles, cuantifica-bles y fácilmente verificables.

Dentro de la disyuntiva que se plantea al tener que definir los parámetros de esta segunda etapa, deben descartarse las alternativas que generen efectos contraproducentes, tales como ofrecer una mayor oferta de transporte. No es objetivo del Estado prestar mayor cantidad de servicios que los necesarios para satisfacer la demanda, caso contrario se fomenta la saturación de la capacidad de las calzadas con el consecuente empeoramiento de las condiciones del tránsito y la generación de externalidades negativas.

Alternativas posibles

Durante este proceso de cambio, el cual puede contener o no el replanteo de los recorridos, se plan-tean varias posibilidades para asegurar la prestación de los servicios:

Asegurar a todas las líneas individualmente una rentabilidad positiva : este hecho produce que dada la diferencia de rentabilidades relativas entre líneas, para una tarifa constante se produzcan desigualdades. Así el sistema adoptado debe impedir la existencia de rentas mo-nopólicas extraordinarias para algunas empresas.

Formar paquetes de líneas que globalmente tengan rentabilidad positiva : este hecho implica formar paquetes de líneas, en los cuales coexisten líneas con mayor y menor rentabilidad.

Dada la imperiosa necesidad de mantener en operaciones al sistema de transporte, la realidad seña-la que puede ser necesario adjudicar de manera directa algunas líneas a aquellos operadores que hayan demostrado históricamente su eficiencia prestando servicios de calidad y llamar a licitación el resto de las líneas. Por otra parte, si bien no es su objetivo prioritario, es deber del Estado tender a:

Equilibrar en forma teórica las rentabilidades de las líneas para evitar la percepción de rentas monopólicas.

Promover la formación de grupos empresarios que optimicen el aprovechamiento del material rodante y las economías de escala.

Institucionalizar el sistema de transporte a través de la firma de contratos claros en cuanto a derechos y obligaciones.

A fin de ejemplificar las diferentes formas de adjudicar una línea de colectivos a un operador, se muestra el cuadro siguiente, el cual por si mismo justifica la elección del sistema aquí recomendado.

Comparación de las diferentes alternativas de adjudicación de líneas de colectivos

Tipo Rentabilidad Transparencia ServicioMantenimiento de los actuales opera-

dores

Adjudicar en forma directa No se pueden igualar

Conviven líneas de alta y baja rentabilidad,

depende de los contra-tos que firmen

No se tienden mejorar Se mantienen

Licitación por eva-luación técnica No se pueden igualar

No tiene ya que convi-ven líneas de alta y

baja rentabilidad con la misma tarifa Existe la

posibilidad que las empresas falseen las variables para ganar

Ej: antigüedad del parque, índices econó-mico-financieros, etc.

No se tienden mejorar

No se mantienen ex-cepto que se adjudi-quen líneas en forma

directa

Licitación por eva-luación de servicios

(adjudicación al mayor número de servicios sobre la

base)

Se iguala a través de los mayores costos en

que incurre por aumen-tar la oferta

Es alta debido al propio proceso licitatorio,

aunque debe ejercerse un alto control poste-

rior de las prestaciones

Mayor oferta pero se empeora la situación existente del tránsito

Dificultosa

Adjudicación directa con ganancias com-partidas cuando la

En teoría es posible igualar limitar rentabili-

Complejo control de resultados

No se tienden mejorar Se mantienen

Tipo Rentabilidad Transparencia ServicioMantenimiento de los actuales opera-

dores

rentabilidad supera un % tope dades desmesuradas

Adjudicación a la menor tarifa

Se iguala porque en una licitación abierta

existe la tendencia a la convergencia de las

rentabilidades

Se gana en transparen-cia, pero es complejo para los usuarios por las diferentes tarifas

por línea

No se tienden mejorar Dificultosa

Adjudicación a la menor tarifa, con tarifa fija para los usuarios y tarifa

Se iguala porque en una licitación abierta

existe la tendencia a la convergencia de las

rentabilidades

Esquema justo de convergencia teórica

de rentabilidades

Mejora a través del sistema de control

propuesto

Es posible si el Estado fija la tarifa de cada

línea

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL ESQUEMA DE INSTITUCIONALIZACIÓN

Se propone como línea de acción otorgar la línea a aquel oferente que proponga la menor tarifa (en el caso que haya licitación), para aquellas líneas que se adjudiquen en forma directa deberá nego-ciarse una tarifa tope en función de la rentabilidad teórica de la línea.

A través de este sistema se consigue:

Equilibrar rentabilidades teóricas (propias de todo proceso licitatorio en el cual se tiende a una rentabilidad similar por tipo de negocio).

Igualar a todas las empresas bajo un mismo contrato tipo.

Permitir la formación de grupos empresarios, manteniendo la transparencia del mercado.

El método aquí propuesto permite tanto adjudicar líneas de forma directa como licitar líneas bajo los mismos requisitos que la adjudicación directa.

Características generales

Características de las empresas participantes

Es óptimo abrir la participación de la operación del sistema de transporte a nuevas empresa (de otras zonas geográficas u otros rubros siempre que demuestren una razonable solvencia y estén en condiciones de adquirir los conocimientos técnicos necesarios para asegurar la prestación de los servicios (ver esquema brasileño de concesiones).

Requisitos a cumplir para participar

En este proceso se recomienda que la calificación se obtenga exclusivamente a través de criterios pasa - no pasa relacionados a la solvencia económica de los grupos participantes.

Obligaciones operativas de las empresas

Debe propenderse a que sea simplemente la firma de un contrato tipo en el cual aparezcan las cues-tiones básicas que las empresas deberán cumplir para hacerse cargo de la operación. Esto es un contrato típico de concesión en cual consten derechos, obligaciones, modo de pago, plazo, régimen de penalidades, condiciones de rescisión, etc.

Las características técnicas deben estar totalmente acotadas en función de los objetivos supremos que se establezcan, atinentes los mismos a la necesaria planificación del sistema de transporte y la interrelación entre los actores participantes. Así deben estar completamente establecidas las pautas operativas:

Frecuencias y horarios : se propone el establecimiento de frecuencias máximas y mínimas según la franja horaria.

Antigüedad del parque : por razones de seguridad operativa.

Recorridos : aunque es conveniente llevar adelante un estudio de transporte tendiente a rede-finir los trazados de las líneas, en primera instancia deberán mantenerse los recorridos actua-les.

Terminales : todas las líneas deben contar con playas de internación para todos los vehículos estén o no dentro del recorrido de la línea.

Régimen tarifario

Las mayores modificaciones entre el sistema actual y el propuesto radican en el régimen tarifario el cual contempla la institucionalización del régimen de subsidios dentro de un esquema de transpa-rencia y eficiencia operativa.

En todos los casos la tarifa al usuario de to-das las líneas debe ser siempre uniforme. No obstante, dadas las rentabilidades diferencia-les de cada línea, la conformación de la tarifa final a recibir por las empresas queda constitui-da por la suma de la tarifa recibida del usuario más el subsidio a recibir por parte del Estado.

En el esquema adjunto se muestra que las líneas X e Y pueden requerir, en función de su ecua-ción financiera (condiciones operativas), distin-tas tarifas finales.

A su vez sobre esta tarifa básica deben definirse el sistema de control de gestión de los servicios, los premios a las empresas con buena gestión operativa y el régimen de tarifas diferenciales por franja horaria.

Resulta conveniente introducir un régimen de tarifa diferencia por franja horaria que distinga, por ejemplo, los horarios pico, los horarios valle y la franja nocturna de modo de fomentar el achatamiento de los picos de demanda derivando pasajeros hacia las horas de menor tráfico, mejorando la calidad del viaje en las horas pico y disminuyendo la presión sobre la frecuencia en las horas pico (y la consecuente necesidad de expandir el parque mó-vil generando mayores costos para las empresas y mayor congestión en la ciudad).

Sistema de control de la operación

Uno de los principales problemas que tiene el actual marco regulatorio es la falta de aliciente para cumplir un mejor servicio. Una línea de colectivo con una operación razonable tiene un piso y un te-cho de demanda muy cercanos entre sí, de modo que el plus que puede captar al brindar un servicio más eficiente es insignificante, recién cuando el servicio es lamentable una línea comienza a perder una porción importante de su demanda.

Esto último es probablemente la falla más visible de la actual legislación, no existe la posibilidad de contar con un cuerpo de inspectores con capacidad operativa suficiente para controlar todos los pa-rámetros que se encuentran regulados, toda acción en este sentido no deja de ser discrecional y por lo tanto objetable. Quedan abiertos dos caminos: abandonar el espíritu de controlar los servicios (al estilo Lima) o procurar implantar otra generación de mecanismos de control.

La conjunción de estos dos problemas permite promover la posibilidad de utilizar el régimen de pre-mios y castigos a través de mecanismos de control automáticos, éstos deben tomarse como varia-bles de control de calidad de los servicios. Los índices deseables son:

calidad de servicio.

calidad ambiental.

confort y seguridad.

Debe promoverse la implantación de sistemas de gestión del control que permitan conocer las carac-terísticas de la operación de cada vehículo. Por ejemplo un sistema de radio-localización satelital (similar al que algunas líneas tienen instalado) puede paralelamente ayudar al control de gestión propio de cada línea de modo de optimizar su funcionamiento y al Estado en su obligación de verifi -car que los servicios se presten de acuerdo a lo pautado.

Calidad de servicio Calidad ambiental Confort y seguridad de los servicios

Recorridos Emisión de gases tóxicos Control de detención y apertura de puertas en parada

4.5$

4.0$

3.5$

3.0$

2.5$ Tarifa al

2.0$ público

1.5$

1.0$

0.5$

-$ Línea X Línea Y

Tarif

a a

pagar

por el u

suario

Tarif

a a

pagar

por el u

suario

Subsidio

por

pasa

jero

Subsidio

por

pasa

jero

Frecuencias y horariosRuido y vibraciones emanadas

por el motor y sistema de frenos del vehículo

Aceleraciones y frenadas brus-cas

Funcionamiento de la máquina expendedora de boletos

Uso de la bocina Velocidades máximas

NUEVO RÉGIMEN DE PREMIOS Y CASTIGOS

A través de un sistema de control permanente puede sustentarse al mismo tiempo un régimen de penalidades y dar pié a un régimen de incentivos tendiente a incrementar el ingreso de las empre-sas cuando cumplen adecuadamente con los servicios. El objetivo es establecer un régimen de pre-mios y castigos.

El sistema propuesto cuenta con 3 subsistemas:

Censado : posición, velocidad, puertas abiertas, gases de escape, luces encendidas, etc.

Comunicaciones : sobre una base de sistema de comunicaciones similar al utilizado actual-mente.

Comando y control : geo-posicionamiento de las unidades y los datos en ellas censados sobre mapas digitalizados.

La concordancia entre el sistema de control y el régimen de penalidades e incentivos muestra que el régimen de penalidades debe tender, a través de su aplicación, a una mejora en la calidad de las prestaciones. Existen faltas propias de la operación de cada vehículo y faltas adjudicadas a la moda-lidad propia de la empresa. Por otra parte cuando las faltas propias de los vehículos se generalizan a todo el parque de la empresa es señal que la operación del servicio tiene vicios que se derivan en las numerosas faltas que se cometen. Las faltas pueden ser aisladas o repetidas en forma permanente, así debe preverse la posibilidad de sancionar la reiteración de las faltas a través de un régimen de reincidencias.

El régimen de incentivos debe responder al mismo esquema, y deben ser pagados por el Estado a la empresa de transporte como metodología de premio por alcanzar los objetivos de prestación e inte-gración del sistema de transporte bajo .

El concepto de control de faltas se traduce en la siguiente tabla:

Medida de tiempo

Índices propios de los vehículos

Índice global para todos los vehículos

Índice global de la empre-sa

Calidad de servicio / Calidad ambiental / Calidad de seguri-dad y confort Calidad global

Mensual

Cada mes en forma indepen-diente

Si

Existe régimen de incentivos y de sanciones

Si

Existe régimen de incentivos y de sanciones

Si

Existe régimen de incentivos y de sanciones

Multi-mensual

Durante 3 meses consecuti-vos o 5 alternados en un año

Si

Existe régimen de incentivos extras y de sanciones

Si

Existe régimen de incentivos extras y de sanciones

Si

Existe régimen de incentivos extras y de sanciones

Multi-anual

Durante 2 años consecutivos o 3 años alternados

No

Si

Existe régimen, de sanciones y de revocación

Si

Existe régimen de sanciones y de revocación