Tratado de Derecho Administrativo - Agustín Gordillo (TOMO I)
Tratado de Derecho Administrativo - La Ley Uruguay · Tratado de Derecho Administrativo Tomo I...
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Tratado de Derecho Administrativo Tomo I Tratado de Derecho Administrativo Tomo I Rubén Flores Dapkevicius Profesor de Derecho Administrativo Ex Jefe de la Asesoría Letrada de O.S.E. Jefe de la División Sumarios de O.S.E. Ex Asesor en la Presidencia de la República Oriental del Uruguay la ley Uruguay Uruguay Primera edición: © Rubén Flores Dapkevicius, 2010 © De esta edición, La Ley Uruguay, 2010 San José 1102, Montevideo, Uruguay Todos los derechos reservados Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabación o cualquier otro sistema de archivo y recuperación de información, sin el previo permiso por escrito del Editor y del autor. All rights reserved No part of this work may be reproduced or transmitted in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying and recording or by any information storage or retrieval system, without permission in writing from the publisher and the author. Tirada: 500 ejemplares. I.S.B.N. 978-9974-8235-4-9 (Tomo 1) 978-9974-8235-3-2 (Obra completa)
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Tratado de Derecho
Administrativo
Tomo I
Tratado de Derecho
Administrativo
Tomo I
Rubén Flores Dapkevicius Profesor de Derecho Administrativo
Ex Jefe de la Asesoría Letrada de O.S.E.
Jefe de la División Sumarios de O.S.E.
Ex Asesor en la Presidencia de la República Oriental del Uruguay
la ley Uruguay Uruguay
Primera edición: © Rubén Flores Dapkevicius, 2010
© De esta edición, La Ley Uruguay, 2010
San José 1102, Montevideo, Uruguay Todos los derechos reservados
Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida
o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabación
o cualquier otro sistema de archivo y recuperación
de información, sin el previo permiso por escrito del Editor y del autor. All rights reserved
No part of this work may be reproduced
or transmitted in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying and recording
or by any information storage or retrieval system, without permission in writing from the publisher and the author.
Tirada: 500 ejemplares.
I.S.B.N. 978-9974-8235-4-9 (Tomo 1) 978-9974-8235-3-2 (Obra completa)
Prólogo
El trabajo que se presenta es un desarrollo particular y, más especial,
de mi anterior trabajo denominado “Manual de Derecho Público”,
dos tomos, constitucional y administrativo, publicado en la
República Argentina (1). Entre éste y aquél, sólo existe, y nada menos,
que un desarrollo de más de cuatro años, y una experiencia adquirida
en mi patria, en diversos Estados hermanos que me han honrado
con su convocatoria a los efectos de brindar mi aporte y un extenso
trabajo en las aulas. El autor lo escribe por lo que viene y llegará (2).
No por lo que fue, aunque, siempre, esté presente. Por ello en esta
obra hemos agregado la opinión de diversos doctrinos representativos
de la opinión del comienzo, nacimiento, y de todas las etapas del
derecho público. Por otra parte observarán que hemos considerado
las opiniones de diversos filósofos de distintas épocas como Confucio,
Aristóteles, Platón, San Agustín, Maquiavelo, etc. Para finalizar
también tuvimos especial atención en los textos más representativos
de las religiones más conocidas por nosotros, entre otros, la Biblia, el
Corán, etc. (3).
Como profesores de derecho público siempre nos agradó el contacto
personal con los educandos. Esa actividad la seguimos realizando.
Sin embargo, en nuestra concepción, resulta fundamental dejar
nuestras ideas por escrito, tarea que lleva su tiempo y trabajo fuera del
aula. Ello, tal vez, sea el obstáculo para que existan tan pocas obras
generales. La divulgación de nuestro derecho se realiza, en nuestro
país y, especialmente en el exterior, con la investigación y publicación.
En la vida se debe caminar y comentar, con el mejor ánimo, el
desarrollo. Esa actividad se efectúa en esta obra. (1) Flores Dapkevicius, Rubén: Manual de Derecho Público, tomo I y II, constitucional
y administrativo respectivamente, Euros Editores, Buenos Aires, 2007.
(2) Propiciando la libertad e igualdad.
(3) El autor, como todo ser humano, tiene sus creencias que asume en forma
total. Sin embargo respeta, en forma absoluta, a aquellos que piensan diferente
considerando, especialmente, sus fundamentos. VIII Rubén Flores Dapkevicius
El presente Tratado resulta de un análisis profundo y sistemático
de más de veinte años en el ejercicio de la docencia, investigación y
práctica del derecho público.
El Derecho Administrativo, como rama del Derecho Público, es el
desarrollo, y la culminación de todo el orden jurídico del Estado. Se
caracteriza por el estudio de la Administración y de la función administrativa.
En ese sentido observamos el concepto orgánico y funcional
de esta rama del Derecho. Es la estructura, y acción, en la realización
de los cometidos orientados hacia la satisfacción del interés
general y bien común.
Desde su estructuración, hasta la formación del Estado en sentido
orgánico, todo se ejecuta en esta rama del Derecho. Así trata y estudia,
proponiendo mejoras, al Estado de Derecho Social Subsidiario,
que es aquel en el que el individuo vive, permite vivir y colabora para
que su prójimo viva mejor, de conformidad con la realidad económica
y de políticas sociales que medien entre el capitalismo extremo y el
socialismo a ultranza.
En un sentido general intentamos abarcar al estudio del Estado en
forma total.
Por ello hemos analizado el concepto de derecho público y de Administración
en forma funcional y orgánica, esto es el Estado aparato
o en sentido orgánico, y el desarrollo y cumplimiento, por esos órganos,
de los cometidos estatales.
Para este estudio nos hemos valido del derecho comparado que
nos ha servido para agregar, a nuestra formación oriental, una visión
más amplia que nos permite sugerir algunas innovaciones que faciliten
la convivencia pacífica, y mejor desarrollada, social y económicamente,
del pueblo. En ese sentido el estudio de las bases del Derecho
Administrativo, en lo social y económico, son desarrolladas especialmente
atendiendo a su finalidad estructural general.
El estudio del derecho comparado se realiza en cada área temática
como de costumbre. En general no se realizan capítulos, o apartados
especiales, respecto del tema sino que simplemente se incorpora al
análisis general de acuerdo al tema que se está tratando.
La Constitución (Verfassung) de 1967, con sus modificaciones y
puestas al día, es un ejemplo claro respecto del nuevo constitucionalismo
que se ha modernizado de acuerdo a las evoluciones producidas
en el derecho comparado. Sin perjuicio de ello se observan, aún,
temas que no han sido considerados de acuerdo a la contemporaTratado
de Derecho Administrativo IX
neidad. Así, por ejemplo, se destaca nuestra regulación respecto del
contencioso administrativo (4). Por otra parte ha sido parcialmente
superada, también, la concepción de algunos estudiosos y prácticos
que no han podido observar el desarrollo del Estado de Derecho en
su nueva concepción. Ello es una situación lógica y propia del tiempo.
En ese sentido Mayer, uno de los fundadores del Derecho administrativo,
con todo lo que ello significa, obviamente, en su época no tenía
la menor idea de lo que podría ser el fenómeno de Internet. Ello no lo
desmerece. Por el contrario. Lo coloca en su justo lugar si se lo valora
de conformidad. Los más jóvenes, sin serlo tanto, debemos adaptar a
los clásicos. Cuando podemos. Tal vez, si vale la pena, nosotros seremos,
también, interpretados de conformidad con otra época, ideas y
tecnología. Ello no nos asusta.
Ideológicamente, como programa, nuestra Constitución establece
una serie de principios fundamentales, que pueden o no ser compartidos
por este autor. Ello determina al Derecho Administrativo.
Se reitera, por ejemplo, que se observa que la Carta desarrolla el
Estado de Derecho Social subsidiario aunque no lo consagre en forma
expresa. El tema es fundamental, por ejemplo, en toda la estructura y
funcionamiento del aparato administrativo que en este tomo se realiza.
El tratado que se presenta, en determinados capítulos, puede llegar
a tener similitudes con otras de nuestras obras, especialmente, el
tratado que refiere al derecho Constitucional. No podía ser de otra forma.
Las dos ramas son extremadamente próximas. Sin embargo, que
la similitud, no confunda al lector. El derecho constitucional estudia
el ejercicio predominante del Poder Constituyente, como creador del
máximo cuerpo jurídico normativo, la organización de los poderes y
el reconocimiento de los Derechos. Para ello tiene especialmente en
cuenta un elemento fundamental. Este es el poder, su posesión, desarrollo
y legitimación. Sin embargo el Derecho administrativo estudia,
fundamentalmente, el ejercicio de la función administrativa y la
organización y funcionamiento de la Administración. Es un derecho
para técnicos. El derecho constitucional es un derecho para técnicos,
políticos y politólogos. Es la presencia de la ciencia política. Las
dos ramas necesitan, imperiosamente, de estudiosos que observen la
práctica y la realidad. “Pero, dado que mi intención ha sido la de escribir
algo útil para quien lo lea, me ha parecido más conveniente ir (4) Flores Dapkevicius, Rubén: La acción de nulidad y responsabilidad del
Estado, Carlos Alvarez editor, Montevideo, 2008. X Rubén Flores Dapkevicius
directamente a la verdadera realidad de la cosa” (5) (6). La afirmación
de Bonaparte no necesita comentarios. La referencia del florentino a
la utilidad tampoco.
Por tal motivo, si bien pueden existir similitudes, la forma de encarar
los temas debe tener presente estas precisiones. En constitucional
el autor analiza los temas como mayor preponderancia del análisis
del poder. En el derecho administrativo, si bien el poder existe, éste
es menos importante, y toma mayor presencia en el desarrollo de las
actividades hacia el bien común una ciencia diversa. La ciencia de la
Administración.
Nuestra obra intenta ser un material valioso, especialmente para
los estudiantes de grado y aquellos que se dediquen a la especialización
en el Derecho Administrativo. En ese sentido hemos seguido a
los clásicos profesores e incorporado material y opiniones, no siempre
concordantes, de respetados profesores de Derecho Comparado.
También hemos observado, con detenimiento, la joven y profunda
doctrina nacional e internacional.
Nuestra intención es difundir y consolidar en la opinión pública, a
través, de la lectura, una serie de ideas básicas que se expresan en los
principios que emanan del pacto celebrado y consagrado en la Constitución
(7). Estos son, entre otros, la democracia, la plural participación
ciudadana, la no discriminación, el respeto de la vida, intimidad,
honor, propiedad, seguridad y todos los derechos humanos y sus garantías,
el principio de legalidad y especialidad, la no intervención en
los asuntos internos de los Estados, salvo fragante violación de los derechos
humanos. En ese sentido se observarán críticas al texto y a su
desarrollo por el Derecho Administrativo. Sin embargo destacamos,
con especial énfasis, nuestro sentimiento de que la Constitución, la
ley y los reglamentos, siempre, deben ser acatados, cumplidos y respetados,
aún en sus pequeños errores gramaticales o más profundos,
por emanar, todo el orden jurídico, por delegación, del pueblo soberano.
Por otra parte con la crítica se desea, desde nuestra óptica, mejorar
el desarrollo de esos principios fundamentales. (5) Bonaparte: Hay que ver cómo están realmente las cosas en todas las circunstancias.
Consulado.
(6) Machiavelli, Niccolò: El Príncipe. Comentado por Napoleón Bonaparte,
pág. 83. Ediciones JM, España, 1999.
(7) No olvidemos que el Derecho constitucional establece las bases de la convivencia
de los hombres. El derecho administrativo lo desarrolla y lleva a la práctica. Tratado de Derecho Administrativo XI
Nuestra Constitución establece el Estado de Derecho material, democrático;
es nuestro deseo que esta obra contribuya, en lo limitado
de su objeto, a su consolidación, ayudando a crear ciudadanos críticos,
para su mejor desarrollo, y respetuosos del orden jurídico y de su
Constitución.
Agradecemos la invitación, para escribir este tratado, realizada
por la prestigiosa editorial que publica esta obra. La misma, que también
nos ha honrado con la designación para integrar su Consejo Editorial,
que integramos, y con la publicación de nuestro más reciente
libro (8), abre un nuevo abanico de estudio, agregándose a las demás
editoriales nacionales, y de acceso al desarrollo de nuestra ciencia,
que debe destacarse con el trabajo realizado por todos los que intentamos
difundir el Derecho de manera clara y precisa.
En todo caso nuestro objetivo final es el desarrollo y comunicación
del Derecho Administrativo para que se difunda una frase antigua:
“Prefiero la lentitud de miles tomando una decisión a la rapidez
de uno, (o de algunos que se creen iluminados) tomándola por miles”.
Por ello, sin perjuicio de los instrumentos que recientemente se han
agregado a la actividad legisladora del Poder Ejecutivo, es necesario
que se equilibren debidamente con los poderes del órgano más representativo
del pueblo soberano (9).
Punta del Este, noviembre de 2009. (8) Flores Dapkevicius, Rubén: Funcionarios Públicos, La Ley, Montevideo,
2009.
(9) Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional, Tomo I,
La Ley, Montevideo, 2010.
Indice General
Prólogo.................................................................................................... VII
Capítulo I
El Derecho Administrativo 1. Distinción entre Derecho Público y Derecho Privado................. 1
2. El Estado y su Administración. Administración pública. Concepto
de Estado..................................................................................... 6
3. Administración y gobierno............................................................. 16
4. La Administración y el Poder Legislativo...................................... 20
5. La Administración y el Poder Judicial........................................... 22
6. El Derecho Administrativo como derecho.................................... 23
7. Criterio tipificante del Derecho Administrativo........................... 25
8. El Derecho Administrativo Interno e Internacional. Concepto.. 29
9. Contenido del Derecho Administrativo........................................ 32
10. Principios del Derecho Administrativo......................................... 36
11. Derecho Administrativo y valores.................................................. 36
12. La teoría de los actos propios......................................................... 37
13. Caracteres del Derecho Administrativo........................................ 40
14. Relaciones del Derecho Administrativo con otras disciplinas.... 41
15. La Ciencia de la Administración.................................................... 49
16. La ciencia del Derecho Administrativo. El Derecho
Comparado......................................................................................................
51
17. El estudio del Derecho Administrativo.......................................... 55
A. El método de casos.................................................................. 55 XIV Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
B. Evaluación, concepto e instrumentos.................................... 57
18. Las prerrogativas públicas.............................................................. 62
19. Las garantías públicas..................................................................... 65
• Conceptos preliminares.............................................................. 65
• Garantías respecto al poder administrativo............................... 67
• Interpretación de las garantías................................................... 68
• Principiología de las garantías.................................................... 70
20. Los deberes administrativos........................................................... 71
21. Conclusiones................................................................................... 73
Capítulo II
Fuentes del Derecho Administrativo 1. Concepto.......................................................................................... 83
2. Derecho positivo uruguayo y funciones del Estado..................... 87
3. El principio de jerarquía formal de las fuentes............................. 88
4. La Constitución............................................................................... 90
– Concepto...................................................................................... 90
– Contenido..................................................................................... 94
– La Constitución de la economía................................................. 98
– Constitución en sentido formal y en sentido material............. 99
5. Los principios generales del Derecho........................................... 101
6. Derecho comunitario...................................................................... 107
7. Los tratados..................................................................................... 108
8. La ley................................................................................................ 110
– Conceptos previos....................................................................... 110
– La ley ordinaria............................................................................ 112
– Los proyectos de ley con declaratoria de urgente
consideración..............................................................................................
113
– El presupuesto nacional.............................................................. 114
– Las leyes electorales.................................................................... 117
– Leyes interpretativas................................................................... 117 Tratado de Derecho Administrativo XV
Pág.
9. Los decretos-leyes........................................................................... 117
10. Decretos de las Juntas Departamentales con fuerza de ley......... 122
11. El reglamento. Remisión................................................................. 122
12. El acto administrativo. Remisión................................................... 124
13. La jurisprudencia............................................................................ 124
14. La doctrina....................................................................................... 126
15. El precedente administrativo y la costumbre............................... 127
16. Prescripciones administrativas de orden interno........................ 131
17. Las resoluciones.............................................................................. 132
18. Los contratos................................................................................... 132
19. Eficacia de las normas administrativas......................................... 133
20. Conclusiones................................................................................... 134
Capítulo III
El Estado de Derecho y los Poderes de
Emergencia 1. El estado de policía......................................................................... 141
2. El Estado de derecho....................................................................... 144
A. Definición................................................................................. 144
B. Caracterización........................................................................ 146
C. Evolución.................................................................................. 149
a. Estado liberal de derecho.................................................... 149
b. Estado social de derecho..................................................... 150
c. Estado social de derecho subsidiario................................. 154
D. El principio de legalidad.......................................................... 156
E. El principio de especialidad.................................................... 157
F. Estado de derecho formal y material...................................... 158
G. Estado de derecho legal, administrativo y judicial................ 159
3. Concepto de poderes de emergencia............................................ 160
4. Derecho comparado....................................................................... 163
5. Los poderes de emergencia en la práctica.................................... 165 XVI Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
a. Excepcionalidad, taxatividad y brevedad.............................. 165
b. No son regla de derecho.......................................................... 165
c. Control...................................................................................... 166
6. Principios......................................................................................... 166
7. Los poderes de emergencia en Uruguay. La suspensión de la
seguridad individual....................................................................... 167
a. Seguridad individual............................................................... 167
b. Causales: traición y conspiración contra la patria................ 168
c. Anuencia de la Asamblea General o de la Comisión
Permanente.........................................................................................
168
d. Autoriza sólo a la aprehensión de los delincuentes.............. 168
8. Las medidas prontas de seguridad................................................ 169
a. Causales.................................................................................... 169
b. Comunicación a la Asamblea General o Comisión Permanente
dentro de las veinticuatro horas................................... 170
c. El órgano legislativo es el que decide..................................... 170
d. Autoriza sólo a la aprehensión o traslado.............................. 171
9. Control de los poderes de emergencia.......................................... 171
10. Conclusiones................................................................................... 173
Capítulo IV
Función Administrativa 1. Noción de funciones jurídicas....................................................... 181
2. Clasificación.................................................................................... 184
3. Función constituyente.................................................................... 188
4. Función legislativa.......................................................................... 190
5. Función administrativa.................................................................. 191
6. Función ejecutiva............................................................................ 197
7. Función jurisdiccional.................................................................... 198
8. Función de gobierno....................................................................... 200
9. Conclusiones................................................................................... 206 Tratado de Derecho Administrativo XVII
Pág.
Capítulo V
Los cometidos y fines del Estado 1. Definición........................................................................................ 211
2. Clasificación de los cometidos....................................................... 211
3. Los cometidos sustantivos.............................................................. 212
4. Los cometidos de apoyo................................................................. 213
5. Los cometidos no sustantivos........................................................ 213
6. Los cometidos esenciales............................................................... 213
7. Los servicios públicos..................................................................... 216
8. Servicios sociales............................................................................. 223
9. Actuación del Estado en la actividad privada............................... 227
10. La regulación de la actividad privada............................................ 229
11. El Poder Judicial y el desarrollo de la función jurisdiccional...... 229
12. Cometidos necesarios y subsidiarios............................................ 230
13. Conclusiones................................................................................... 231
Capítulo VI
Los Cometidos Esenciales 1. Concepto.......................................................................................... 235
2. Defensa............................................................................................ 236
3. Policía............................................................................................... 237
4. Relaciones exteriores...................................................................... 239
5. La conducción de la economía y la actividad financiera............. 242
6. Obras públicas................................................................................. 243
7. Aspectos administrativos de la regulación de la actividad
privada......................................................................................................
243
8. La función jurisdiccional................................................................ 244
9. Conclusiones................................................................................... 244
Capítulo VII
Los Organos del Estado 1. Definición........................................................................................ 251 XVIII Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
2. Clasificaciones................................................................................. 254
3. Componentes del órgano............................................................... 256
4. La competencia............................................................................... 256
5. Elementos de la competencia........................................................ 258
6. La forma........................................................................................... 260
7. La voluntad humana....................................................................... 261
8. Los principios de especialidad y especialización......................... 263
9. Conclusiones................................................................................... 264
Capítulo VIII
Sistemas Orgánicos en Uruguay 1. Definición........................................................................................ 267
2. Centralización................................................................................. 269
3. La jerarquía...................................................................................... 270
4. Poderes del jerarca.......................................................................... 274
5. Modalidades de la centralización.................................................. 278
a. Desconcentración.................................................................... 278
b. Delegación................................................................................ 280
c. Autonomía técnica................................................................... 283
d. Asignación de tareas................................................................ 287
6. Descentralización........................................................................... 287
7. Acentralización................................................................................ 293
8. Recentralización.............................................................................. 294
9. Conclusiones................................................................................... 294
Capítulo IX
Poder Ejecutivo 1. Historia constitucional................................................................... 301
2. Introducción.................................................................................... 304
3. Estatuto funcional de la Presidencia de la República.................. 305 Tratado de Derecho Administrativo XIX
Pág.
4. Administración Central.................................................................. 311
5. El Poder Ejecutivo Jerarca.............................................................. 312
6. Modos de actuación del Consejo de Ministros............................. 318
7. El Poder Ejecutivo sistema orgánico.............................................. 322
8. Jefatura de Estado y Jefatura de Gobierno.................................... 323
9. Competencias del Poder Ejecutivo Jerarca................................... 327
10. Competencias de administración activa. Remisión..................... 334
11. Competencias de control................................................................ 334
A. Control del Poder Ejecutivo sobre el Parlamento................. 335
B. Control sobre la descentralización......................................... 336
12. Competencias de colegislación..................................................... 337
13. Competencias de ejecución y reglamentación de las leyes......... 337
14. Los Ministerios................................................................................ 338
15. Los Subsecretarios de Estado......................................................... 345
16. La Oficina de Planeamiento y Presupuesto.................................. 347
17. La Oficina Nacional del Servicio Civil........................................... 348
18. Relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
Remisión..............................................................................................
352
19. La descentralización....................................................................... 352
20. Conclusiones................................................................................... 352
Capítulo X
Gobiernos Departamentales 1. Historia constitucional................................................................... 363
2. Conceptos previos........................................................................... 366
3. Materia departamental, municipal y local.................................... 371
4. El Congreso de Intendentes........................................................... 373
5. Las intendencias municipales........................................................ 373
A. Estatuto de los intendentes municipales............................... 373
B. Elección de los intendentes municipales............................... 381
C. Competencias de las intendencias municipales................... 384 XX Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
6. Las Juntas Locales y los Municipios............................................... 387
7. Las Juntas Departamentales........................................................... 388
8. Presupuesto y fuentes de recursos departamentales................... 393
9. Juicio político................................................................................... 401
10. Estatuto de los Funcionarios Departamentales............................ 402
11. Control del Poder Ejecutivo........................................................... 403
12. Otros controles departamentales................................................... 404
13. Acción por lesión de autonomía.................................................... 406
14. Conclusiones................................................................................... 412
Capítulo XI
Entes Autónomos y Servicios Descentralizados 1. Historia constitucional................................................................... 419
2. Introducción.................................................................................... 420
3. Designación de los jerarcas............................................................ 423
4. Presupuesto económico y financiero............................................ 425
5. Controles del Poder Ejecutivo........................................................ 428
6. Estatuto de los funcionarios........................................................... 431
7. Tipos o especies............................................................................... 432
8. Entes autónomos de enseñanza.................................................... 432
9. Entes autónomos comunes............................................................ 433
10. Servicios descentralizados............................................................. 434
11. Las empresas públicas.................................................................... 435
12. Conclusiones................................................................................... 439
Capítulo XII
Sociedades de Economía Mixta 1. Conceptos previos........................................................................... 447
2. Sociedades de economía mixta de Derecho Público................... 450
3. Sociedades de economía mixta de Derecho Privado................... 451 Tratado de Derecho Administrativo XXI
Pág.
4. Conclusiones................................................................................... 453
Capítulo XIII
Sistema General del Control en el Régimen
Uruguayo 1. Concepto.......................................................................................... 457
2. Caracteres y reglas del control....................................................... 460
3. Clasificaciones................................................................................. 461
4. Control intrínseco y extrínseco...................................................... 461
5. Control de constitucionalidad de las leyes................................... 464
6. Control de los habitantes en el sistema uruguayo........................ 464
7. Control jurisdiccional, administrativo y parlamentario.............. 465
8. Control de oficio o a instancia de parte......................................... 466
9. Control preventivo, concomitante y a posteriori.......................... 466
10. Control de legalidad o conveniencia............................................. 467
11. Control sobre materia financiera................................................... 467
12. El ombudsman................................................................................ 467
13. Control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo............... 467
14. Control del Poder Ejecutivo sobre el Parlamento......................... 468
15. Control por requerimiento de mayorías especiales..................... 469
16. Control político del Poder Judicial................................................. 469
17. Control del Poder Ejecutivo sobre la descentralización.............. 472
18. Conclusiones................................................................................... 472
Capítulo XIV
Reglamento 1. Concepto.......................................................................................... 477
2. Importancia en nuestra materia.................................................... 479
3. Relación con la ley........................................................................... 480
4. Relación entre el reglamento y la sentencia.................................. 483
5. Relación entre el reglamento y la resolución................................ 486 XXII Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
6. La potestad reglamentaria.............................................................. 489
7. Materia del reglamento................................................................... 493
8. Clasificaciones................................................................................. 493
Reglamentos de integración........................................................... 497
9. Régimen jurídico............................................................................. 499
Elementos........................................................................................ 499
A) Sujeto........................................................................................ 500
B) Objeto....................................................................................... 501
C) Causa o motivo. La motivación............................................... 501
D) Fin.............................................................................................. 502
E) Formalidades y forma.............................................................. 503
F) Voluntad................................................................................... 504
G) Principios de los reglamentos................................................. 504
10. Reglamentos irregulares................................................................. 509
A) Reglamento inexistente........................................................... 510
B) Reglamento inválido................................................................ 510
C) Saneamiento o convalidación del reglamento irregular....... 510
11. Vicios de los actos reglamentarios................................................. 511
A) Vicios en la competencia......................................................... 511
B) Vicios en el objeto.................................................................... 513
C) Vicios en las formalidades....................................................... 513
D) Vicios en el elemento teleológico........................................... 514
E) Vicios en la causa..................................................................... 514
12. Abrogación....................................................................................... 514
13. Conclusiones................................................................................... 518
Capítulo XV
Bienes y Recursos de la Administración Pública 1. Conceptos preliminares................................................................. 523
2. El dominio público. Concepto....................................................... 524 Tratado de Derecho Administrativo XXIII
Pág.
3. Régimen jurídico............................................................................. 528
4. Origen y extinción de la dominialidad.......................................... 530
5. Mutaciones dominiales.................................................................. 532
6. El dominio privado. Concepto....................................................... 532
7. Régimen jurídico............................................................................. 533
8. Conclusiones................................................................................... 534
Capítulo XVI
El Derecho Público Expropiatorio 1. Concepto.......................................................................................... 539
2. Consecuencias de la aplicación de normas de derecho interno. 540
A. Intervención del T.C.A. y del Poder Judicial.......................... 540
B. Aplicación de determinados reglamentos............................. 540
C. Aplicación subsidiaria del Derecho Civil............................... 541
3. Aplicación de Derecho Internacional............................................ 541
4. Conclusiones................................................................................... 543
Capítulo XVII
Bases Constitucionales y Principios de la
Expropiación 1. Normas constitucionales nacionales............................................. 545
2. Normas de Derecho Comparado................................................... 548
3. Principios del Derecho Público Expropiatorio............................. 554
4. Conclusiones................................................................................... 556
Capítulo XVIII
Los Derechos Humanos y el Derecho
de Propiedad 1. Definición de derechos humanos.................................................. 561
2. Evolución......................................................................................... 561
3. Clasificaciones................................................................................. 562 XXIV Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
4. Garantías de los derechos humanos.............................................. 563
5. Tipos de garantías........................................................................... 564
6. Concepto de propiedad y herencia................................................ 564
7. Limitaciones administrativas a la propiedad................................ 568
A) Restricciones............................................................................ 569
B) Servidumbre............................................................................. 571
C) Ocupación temporaria............................................................ 574
D) Requisa..................................................................................... 575
E) Decomiso.................................................................................. 576
F) Confiscación............................................................................. 577
G) Secuestro.................................................................................. 577
H) Nacionalización....................................................................... 578
8. Conclusiones................................................................................... 578
Capítulo XIX
La Expropiación por Causa de Necesidad o
Utilidad Pública 1. Definición y fundamento................................................................... 583
2. Elementos............................................................................................ 585
A) Garantía de Derecho Público.................................................. 586
B) Potestad expropiatoria............................................................ 586
C) Adquisición coactiva................................................................ 587
D) Objeto....................................................................................... 588
E) Sujetos....................................................................................... 588
1. Autoridad expropiante..................................................... 588
2. El beneficiario................................................................... 590
3. El expropiado.................................................................... 591
F) Fin público................................................................................ 592
G) Motivo....................................................................................... 595
H) Compensación justa y generalmente previa......................... 596
I) Procedimiento.......................................................................... 600 Tratado de Derecho Administrativo XXV
Pág.
3. Derecho aplicable........................................................................... 602
4. Conclusiones................................................................................... 602
Capítulo XX
El Procedimiento Administrativo
Expropiatorio 1. Designación..................................................................................... 605
2. Formación del expediente.............................................................. 607
3. Notificación..................................................................................... 608
4. Período de manifiesto..................................................................... 608
5. Período de impugnación................................................................ 608
6. Tasación y eventual finalización del procedimiento.................... 610
7. Conclusiones................................................................................... 612
Capítulo XXI
El Proceso Judicial Expropiatorio 1. El juicio expropiatorio.................................................................... 617
2. La toma urgente de posesión......................................................... 622
3. Ejecución de la sentencia............................................................... 625
4. Expropiación de hecho................................................................... 628
5. Expropiación irregular.................................................................... 628
6. Expropiación indirecta................................................................... 629
7. Conclusiones................................................................................... 629
Capítulo XXII
El Derecho Administrativo Económico 1. Conceptos previos........................................................................... 635
2. El orden jurídico económico de Derecho Público....................... 638
3. La conducción de la economía nacional....................................... 642
4. El Derecho Comunitario, de la integración y la economía.......... 644
5. El Ministerio de Economía y Finanzas y sus dependencias........ 645 XXVI Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
6. La Oficina de Planeamiento y Presupuesto.................................. 649
7. El Banco Central.............................................................................. 650
8. Los ministerios vinculados al desarrollo....................................... 652
9. El Consejo de Economía Nacional................................................. 652
10. El Tribunal de Cuentas................................................................... 655
11. Los presupuestos del Estado.......................................................... 657
12. Las obras públicas y la concesión de obras................................... 658
13. Actuación estatal en el campo de la actividad privada................ 659
14. Los servicios públicos y sociales. Su importancia en la economía
nacional........................................................................................... 660
15. Sociedades de economía mixta...................................................... 661
16. Las empresas públicas.................................................................... 663
17. La ciencia de la administración..................................................... 666
18. Conclusiones................................................................................... 666
Bibliografía.............................................................................................. 673
Tratado de Derecho
Administrativo
Tomo II
Tratado de Derecho
Administrativo
Tomo II
Rubén Flores Dapkevicius Profesor de Derecho Administrativo
Ex Jefe de la Asesoría Letrada de O.S.E.
Jefe de la División Sumarios de O.S.E.
Ex Asesor en la Presidencia de la República Oriental del Uruguay
la ley Uruguay
Uruguay Primera edición:
© Rubén Flores Dapkevicius, 2010
© De esta edición, La Ley Uruguay, 2010 San José 1102, Montevideo, Uruguay
Todos los derechos reservados
Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio
electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabación
o cualquier otro sistema de archivo y recuperación
de información, sin el previo permiso por escrito del Editor y del autor.
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or transmitted in any form or by any means,
electronic or mechanical, including photocopying and recording or by any information storage or retrieval system,
without permission in writing from the publisher and the author.
Tirada: 500 ejemplares. I.S.B.N. 978-9974-8235-5-6 (Tomo 2)
978-9974-8235-3-2 (Obra completa)
Prólogo
He querido presentar el segundo tomo de esta obra que lleva el
título de “Tratado de Derecho Administrativo”. Es, en definitiva, un
desarrollo particular y, más especial, de mi anterior trabajo denominado
“Manual de Derecho Público”, dos tomos, constitucional y
administrativo, publicado en la República Argentina (1). Entre éste y
aquél, sólo existe, y nada menos, que un desarrollo de cuatro años, y
una experiencia adquirida en mi patria, en diversos Estados hermanos
que me han honrado con su convocatoria a los efectos de brindar
mi aporte, y un extenso trabajo en las aulas.
En esta obra, adhiriendo al método jurídico político realista, hemos
agregado la opinión de diversos doctrinos representativos de la
opinión del comienzo, nacimiento, y de todas las etapas del derecho
público. Por otra parte observarán que hemos considerado las opiniones
de diversos filósofos de distintas épocas como Confucio, Aristóteles,
Platón, San Agustín, Maquiavelo, etc. (2). Para finalizar también
tuvimos especial atención en los textos más representativos de
las religiones e ideologías más conocidas por nosotros, entre otros,
la Biblia, el Corán, etc. Lo hecho, pensando en el futuro, es para no
olvidar los orígenes respetando y considerando al ser humano en su
conjunto. Asimismo intentamos llegar a todos, especialmente, a los
inteligentes, abiertos de mente, y tolerantes. En esta obra no existe espacio
para el fanatismo, porque el Derecho es argumento y varía con
la realidad.
El Tratado que se presenta resulta de un análisis profundo y sistemático
de más de veinte años en el ejercicio de la docencia, investigación
y práctica del derecho público.
El Derecho Administrativo es el desarrollo del Derecho Público
creado por el pueblo en su constitución, y la culminación de todo el
orden jurídico. Posee su base en el Derecho Constitucional. (1) Flores Dapkevicius, Rubén: Manual de Derecho Público, tomos I y II,
constitucional y administrativo, Euros Editores, Buenos Aires, 2007.
(2) Ello no significa que los comparta, en todo, o en parte. VIII Rubén Flores Dapkevicius
Desde la estructuración del Estado, hasta la formación del Estado
en sentido político, todo nace y muere en el Derecho Constitucional.
El Derecho Administrativo ejecuta ese derecho político, en forma técnica
y, también, de alguna manera política. Por ello se diferencia del
derecho procesal adjetivo o del derecho penal cuyos fines son diversos.
Dogmáticamente, entonces, el Derecho Administrativo intenta
llevar
a la práctica los derechos humanos objetivos y subjetivos. Así
trata y estudia, proponiendo mejoras, al Estado de Derecho Social
Subsidiario, que es aquel en el que el individuo vive, permite vivir y
colabora para que su prójimo viva mejor, de conformidad con la realidad
económica y de políticas sociales que medien entre el capitalismo
extremo y el socialismo a ultranza.
En un sentido general intentamos abarcar el estudio del Estado, en
la ejecución de los cometidos y fines públicos, en forma total. Por ello
hemos analizado la estructura del Estado, con una visión administrativista
que es, por cierto, diversa a la concepción política orgánica
de los cultores del derecho constitucional. El derecho comparado nos
ha servido para agregar, a nuestra formación oriental, una visión más
amplia que nos permite sugerir algunas innovaciones que faciliten la
convivencia pacífica, y mejor desarrollada, social y económicamente,
del pueblo. En ese sentido el estudio de la ejecución administrativa en
lo social y económico es desarrollado, especialmente, atendiendo a su
finalidad estructural general.
El estudio del derecho comparado se realiza en cada área temática
como de costumbre. En general no se realizan capítulos o apartados
especiales respecto del tema sino que, simplemente, se incorpora al
análisis de acuerdo al tema que se está tratando. En la referida consideración,
como en todas nuestras obras, seremos exactos, porque
tenemos presente que “La brevedad no debe comprarse al precio de la
exactitud” (3), teniendo presente que cuando se arriba a la convicción,
y su ética, ésta se observa cuidadosa y firmemente.
La Constitución de 1967, con sus modificaciones y puestas al día,
es un ejemplo claro respecto del nuevo derecho público que se ha modernizado
de acuerdo a las evoluciones producidas en el derecho comparado.
Sin perjuicio de ello se observan, aún, temas que no han sido
considerados de acuerdo a la contemporaneidad. Así, por ejemplo, se
destaca nuestra imperfecta regulación respecto del Contencioso Ad- (3) Cooper, Duff: Talleyrand, pág. 206, Claridad, Buenos Aires, 2007. Tratado de Derecho Administrativo IX
ministrativo (4). En ese sentido se hace imprescindible una reforma
constitucional que contemple la posibilidad de que el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo pueda ejecutar sus sentencias.
Lo mismo sucede con la posible incorporación, a nuestro orden
jurídico, de determinados institutos del Derecho Procesal Administrativo.
Se observa que la Constitución de la República desarrolla el Estado
de Derecho Social subsidiario aunque no lo consagre en forma
expresa. Sin embargo ese es el camino definitivo tomado por la Administración,
entendida en su concepto técnico, actual.
Respecto al régimen de participación ciudadana la Constitución
no establece la posibilidad de la iniciativa en lo que respecta a temas
que pueden ser regulados por reglamento. Tampoco lo prohíbe. Por
ello parece necesario establecer esa capacidad de iniciativa, regulada
en beneficio de la libertad, y atribuírsela al pueblo soberano.
Se han observado diversos intentos de desregulación de determinados
temas. Por ejemplo en sede de funcionarios y contratos administrativos.
Esos temas deben observarse con extremo cuidado y
cautela.
La obra intenta ser un material valioso, especialmente para los estudiantes
de grado, y aquellos que se dediquen a la especialización en
el Derecho Administrativo. En ese sentido hemos seguido a los clásicos
profesores, incorporado material y opiniones, no siempre concordantes,
de respetados profesores de Derecho Comparado. También
hemos observado, con detenimiento, la joven y profunda doctrina
nacional y comparada.
Nuestra intención es difundir y consolidar en la opinión pública, a
través, de la lectura, una serie de ideas que se expresan en los principios
que emanan del pacto celebrado y consagrado en la Constitución,
y en las normas de inferior jerarquía que la ejecutan, por intermedio
de la Administración pública.
Punta del Este, noviembre de 2009.
(4) Flores Dapkevicius, Rubén: Constitución de 1967, actualizada, anotada
y concordada. Amalio Fernández Editores, Montevideo, 2004. Nota al art. 310.
Indice General
Prólogo.................................................................................................... VII
Capítulo I
Los Funcionarios Públicos 1. Concepto.......................................................................................... 1
2. Relación funcional. Concepto y naturaleza.................................. 5
3. Principios de la función pública.................................................... 6
A) Principio de servicio al público................................................. 6
B) Dedicación exclusiva.................................................................. 8
C) Eficiencia y eficacia.................................................................... 8
D) Imparcialidad............................................................................. 8
E) Igualdad....................................................................................... 9
F) Ciudadanía.................................................................................. 10
G) Debido proceso.......................................................................... 10
H) Tutela administrativa y judicial efectiva.................................. 10
I) No autoincriminación coactiva.................................................. 11
4. El estatuto del funcionario. Concepto y clases............................. 12
5. El texto ordenado de normas sobre funcionarios públicos:
T.O.FU.P............................................................................................ 17
6. El ingreso a la función pública....................................................... 19
7. Requisitos para el ingreso a la función pública............................ 22
8. Funcionarios presupuestados........................................................ 23
9. Funcionarios contratados............................................................... 25
10. Cometidos sustantivos, de apoyo y no sustantivos...................... 30 XII Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
11. Funcionarios de alta gerencia........................................................ 31
12. Toma de posesión del cargo........................................................... 32
13. Los funcionarios de hecho............................................................. 32
14. Extinción de la relación funcional................................................. 36
15. El Servicio Civil de la Presidencia de la República....................... 41
16. Reformulación de estructuras organizativas................................ 44
17. Régimen de reinserción laboral y empresarial............................. 45
18. Conclusiones................................................................................... 46
Capítulo II
Funcionarios Públicos. Derechos y Garantías 1. Conceptos preliminares................................................................. 53
2. Derecho a la remuneración............................................................ 56
3. Derechos a remuneraciones especiales........................................ 60
4. Derecho a la carrera administrativa.............................................. 61
5. Calificación de los funcionarios..................................................... 64
6. El ascenso........................................................................................ 65
7. Limitación de la jornada laboral y descanso semanal................. 69
8. Derecho de licencia y otras licencias especiales.......................... 70
9. Derecho de asociación................................................................... 70
10. Derecho de sindicalización............................................................ 71
11. La libertad de expresión del pensamiento.................................... 72
12. Derecho de huelga.......................................................................... 73
13. Derecho al cargo y al desempeño de sus funciones..................... 76
14. Derecho a no ser discriminado...................................................... 76
15. Pases en comisión........................................................................... 78
16. Redistribución................................................................................. 81
17. Derecho a la intimidad................................................................... 82
18. Derecho a la libertad de conciencia moral y cívica...................... 83
19. Conclusiones................................................................................... 84 Tratado de Derecho Administrativo XIII
Pág.
Capítulo III
Funcionarios Públicos. Obligaciones, prohibiciones.
e incompatibilidades 1. Conceptos preliminares................................................................. 89
2. El deber de desempeñar el cargo en forma personal................... 97
3. El funcionario debe desempeñar su función en forma permanente
y continua.............................................................................. 98
4. Subrogación..................................................................................... 99
5. El deber de diligencia...................................................................... 100
6. El deber de lealtad o de fidelidad................................................... 101
7. El deber de secreto, reserva o discreción...................................... 102
8. Ley de acceso a la información pública........................................ 104
I. Regulación jurídica específica de la información pública.... 107
II. Procedimiento administrativo para acceder a la información
pública...................................................................................... 110
III. Acción jurisdiccional de acceso a la información................. 113
A. Introducción........................................................................ 113
B. El Proceso............................................................................. 114
IV. Organo de control.................................................................... 116
9. Deber de observar buena conducta civil y moral......................... 117
10. Deber de denunciar........................................................................ 118
11. Deber de eficiencia......................................................................... 119
12. Deber de obediencia y derecho a desobedecer............................ 119
13. El deber de respeto y el acoso moral y sexual............................... 121
14. Deber de colaboración con los poderes públicos, incluido el
judicial.............................................................................................. 124
15. Deberes de los funcionarios públicos ante el Poder Legislativo.
Comisiones parlamentarias de investigación............................... 126
16. Deber de los legisladores de legislar y del Poder Ejecutivo de
reglamentar las leyes....................................................................... 127
17. Deberes establecidos en la ley 17.060............................................ 127
18. Los deberes funcionales y el decreto 30/03.................................. 129 XIV Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
19. Los arts. 3, 6, 123, 140, etc. del decreto 500/91.............................. 131
20. Deberes consagrados en el TOCAF............................................... 133
21. Deberes de la ley de habeas data................................................... 140
A) Concepto general..................................................................... 140
B) Ámbito de aplicación............................................................... 140
C) Definiciones............................................................................. 141
D) Principios generales................................................................. 142
E) Derechos de los titulares de los datos.................................... 144
a) Derecho de información..................................................... 144
b) Derecho de acceso............................................................... 144
c) Derecho de inclusión, actualización y supresión.............. 145
d) Valoración personal............................................................ 146
e) Transferencia de datos........................................................ 146
f) Datos comerciales................................................................ 147
g) Bases de datos de titularidad privada................................ 147
h) Servicios de tratamiento tercerizados............................... 147
i) Bases de datos de titularidad pública................................. 148
j) Unidad reguladora de datos personales............................. 148
k) Acción de protección de datos personales........................ 150
l) La primacía del derecho de intimidad................................ 151
22. Prohibiciones................................................................................... 152
23. Incompatibilidades......................................................................... 154
24. Conclusiones................................................................................... 155
Capítulo IV
Acto Administrativo 1. Concepto. Hechos jurídicos........................................................... 161
2. Elementos........................................................................................ 164
A) Sujeto........................................................................................ 166
B) Objeto....................................................................................... 167 Tratado de Derecho Administrativo XV
Pág.
C) Motivo. La motivación............................................................. 168
D) Fin.............................................................................................. 172
E) Formalidades y forma.............................................................. 173
F) Voluntad................................................................................... 175
G) Elementos eventuales o accidentales..................................... 176
H) Elementos meritorios.............................................................. 176
3. Principios de los actos administrativos......................................... 177
A) Presunción de legitimidad...................................................... 178
B) Estabilidad................................................................................ 180
C) Ejecutividad.............................................................................. 183
D) Ejecutoriedad........................................................................... 184
E) Tutela administrativa efectiva................................................. 186
F) Irretroactividad........................................................................ 186
G) Impugnabilidad....................................................................... 187
H) Suspensión de la ejecución del acto administrativo............. 188
4. Diferencias entre los reglamentos y los actos administrativos
singulares......................................................................................... 191
5. Clasificaciones................................................................................. 193
6. Acto principal.................................................................................. 193
7. Actos preparatorios y de ejecución................................................ 194
8. Actos definitivos.............................................................................. 195
9. Actos firmes..................................................................................... 196
10. Dictámenes...................................................................................... 196
11. Actos simples y complejos.............................................................. 203
12. Actos de gobierno y de administración......................................... 204
13. Actos discrecionales y reglados...................................................... 210
14. Actos de autorización..................................................................... 213
15. Actos de aprobación....................................................................... 213
16. Actos de concesión.......................................................................... 216
17. Los actos de dispensa y de renuncia.............................................. 217 XVI Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
18. Las sanciones administrativas....................................................... 217
19. Actos tácitos o implícitos. Actos presuntos................................... 218
20. Actos de directiva............................................................................ 221
21. Los actos administrativos irregulares............................................ 223
A) Acto inexistente........................................................................ 225
B) Acto inválido............................................................................. 225
C) Saneamiento o convalidación del acto irregular................... 225
22. Vicios de los actos administrativos................................................ 227
A) Vicios en la competencia......................................................... 227
B) Vicios en el objeto.................................................................... 230
C) Vicios en las formalidades....................................................... 230
D) Vicios en el elemento teleológico........................................... 232
E) Vicios en la causa..................................................................... 234
23. Extinción de los actos administrativos.......................................... 234
A) Cumplimiento.......................................................................... 235
B) Decaimiento............................................................................. 235
C) Caducidad................................................................................ 235
D) Revocación............................................................................... 235
E) Anulación................................................................................. 236
F) Renuncia................................................................................... 237
24. Interpretación e integración de los actos administrativos........... 237
25. Conclusiones................................................................................... 240
Capítulo V
El Procedimiento Administrativo Común 1. Definición........................................................................................ 253
2. Principios......................................................................................... 256
A) Imparcialidad del órgano que conoce y resuelve el asunto. 256
B) Legalidad objetiva.................................................................... 257
C) Impulsión de oficio.................................................................. 258 Tratado de Derecho Administrativo XVII
Pág.
D) Verdad material........................................................................ 258
E) Economía, celeridad y eficacia............................................... 258
F) Informalismo en favor del administrado............................... 259
G) Flexibilidad, materialidad y ausencia de ritualismos........... 260
H) Delegación material................................................................. 261
I) Debido procedimiento............................................................ 261
J) Contradicción........................................................................... 262
K) Buena fe, lealtad y presunción de verdad.............................. 262
L) Motivación de la decisión....................................................... 264
M) Gratuidad.................................................................................. 264
N) Libre flujo de información...................................................... 265
O) Publicidad................................................................................. 265
P) Transparencia, art. 22 ley 17.296............................................. 266
Q) Probidad, art. 21 ley 17.060..................................................... 266
R) Equilibrio de la eficacia y el control: eficiencia..................... 266
S) Obligación de decidir.............................................................. 266
T) No autoincriminación............................................................. 267
U) Idoneidad de la forma............................................................. 267
V) Principio de duración razonable............................................ 271
W) In dubio pro actione................................................................ 271
3. La teoría de los actos propios......................................................... 271
4. Elementos de las peticiones........................................................... 274
A) Contenido o materia................................................................ 275
B) Capacidad................................................................................. 275
C) Forma........................................................................................ 275
D) Petición reiterativa................................................................... 276
5. Secuencia......................................................................................... 276
A) Iniciación.................................................................................. 276
B) Forma de documentación....................................................... 279
C) Sustanciacion........................................................................... 280 XVIII Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
D) Plazos........................................................................................ 280
E) Notificaciones........................................................................... 280
F) Prueba....................................................................................... 283
G) Vista........................................................................................... 283
H) Resolución................................................................................ 284
I) Eventuales recursos administrativos...................................... 285
J) Eventual acción de nulidad o reparatoria patrimonial......... 285
6. Esquema del procedimiento administrativo común................... 286
7. Conclusiones................................................................................... 287
Capítulo VI
El Poder Disciplinario 1. El derecho penal administrativo. El derecho disciplinario
administrativo..........................................................................................
295
2. El poder disciplinario...................................................................... 297
A) Concepto.................................................................................. 297
B) Elementos................................................................................. 298
a) Sujeto.................................................................................... 298
b) Objeto................................................................................... 301
b.1) Concepto...................................................................... 301
b.2) Tipos............................................................................. 302
b.3) Nulla poena sine lege.................................................. 304
b.4) Proporcionalidad entre la sanción y la falta.............. 305
b.5) Repetición contra el funcionario................................ 305
b.6) Non bis in ídem........................................................... 305
b.7) Extinción de las sanciones.......................................... 307
c) Motivo................................................................................... 307
c.1) Concepto...................................................................... 307
c.2) Nullum crimen sine lege............................................. 309
c.3) Prescripción................................................................. 310
c.4) Fin................................................................................. 310 Tratado de Derecho Administrativo XIX
Pág.
C) La relación con el derecho penal, otros aspectos.................. 311
D) Principios del poder disciplinario.......................................... 315
a) Protección del honor y de la dignidad del funcionario. 315
b) Presunción de inocencia.................................................. 316
c) Necesidad de resolución firme y fundada que establezca
la culpabilidad.................................................................. 316
d) Non bis in ídem................................................................. 316
e) Debido procedimiento..................................................... 317
f ) Proporcionalidad entre la sanción y la falta................. 317
g) Principio de congruencia................................................. 318
h) Non reformatio in pejus................................................... 319
i) Principio de la ley más benigna....................................... 319
j) Inmediatez........................................................................ 320
k) Gradualidad...................................................................... 320
l) Igualdad............................................................................. 320
m) Principio de no autoincriminación................................. 320
n) Tutela administrativa efectiva.......................................... 322
3. Conclusiones................................................................................... 322
Capítulo VII
El Procedimiento Disciplinario 1. Concepto.......................................................................................... 329
2. Tipos................................................................................................. 329
3. Denuncias e informaciones de urgencia....................................... 330
4. Investigación administrativa.......................................................... 331
A) Concepto.................................................................................. 331
B) Procedimiento.......................................................................... 331
C) Iniciación.................................................................................. 331
D) Notificaciones........................................................................... 332
E) Instrucción............................................................................... 332
F) Pruebas..................................................................................... 334 XX Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
G) Informe final: art. 215.............................................................. 338
H) Informe letrado........................................................................ 339
I) Resolución................................................................................ 339
J) Ampliación o revisión de la investigación............................. 339
5. Sumario administrativo.................................................................. 340
A) Concepto.................................................................................. 340
B) Procedimiento.......................................................................... 341
a) Iniciación........................................................................... 341
b) Notificaciones................................................................... 344
c) Instrucción........................................................................ 345
d) Prueba................................................................................ 346
e) Informe final arts. 215 y 216............................................. 348
f ) Vista................................................................................... 349
g) Informe letrado................................................................. 351
h) Ampliación y revisión sumarial: art. 220......................... 352
i) Intervención de la fiscalía de gobierno y de la Comisión
Nacional del Servicio Civil............................................... 352
j) Venia del senado o de la comisión permanente............ 354
k) Etapa decisoria.................................................................. 356
l) Notificación....................................................................... 358
m) Recursos administrativos y acción de nulidad............... 358
n) Inadecuación de la sanción a la falta: causal de
nulidad.....................................................................................
359
ñ) Non bis in ídem................................................................. 360
6. Funcionarios sometidos al Poder Judicial Penal.......................... 361
A) Concepto.................................................................................. 361
B) Desarrollo................................................................................. 362
C) Delitos contra la administración o sus funcionarios............ 363
D) Delitos ajenos a la administración......................................... 364
7. Funcionarios condenados por el fuero penal............................... 364 Tratado de Derecho Administrativo XXI
Pág.
8. Aplicación de sanciones sin necesidad de instruir sumario
administrativo......................................................................................
365
9. Esquema de sumario administrativo general............................... 366
10. Conclusiones................................................................................... 367
Capítulo VIII
Recursos Administrativos 1. Concepto y fundamento................................................................. 377
2. Principios......................................................................................... 381
3. Clases............................................................................................... 381
4. Elementos........................................................................................ 384
A) Contenido o materia................................................................ 385
B) Fin.............................................................................................. 386
C) Capacidad................................................................................. 386
D) Forma........................................................................................ 386
E) Elemento eventual. La fundamentación................................ 390
5. Actos impugnables.......................................................................... 391
6. Efectos de la impugnación............................................................. 392
A) Iniciación del procedimiento.................................................. 392
B) Cómputo del plazo................................................................... 392
C) Efecto suspensivo..................................................................... 393
D) Agotamiento de la vía administrativa..................................... 396
E) Obligación de decidir.............................................................. 397
7. El agotamiento de la vía administrativa........................................ 397
8. Secuencia o instrucción del procedimiento recursivo................. 400
A) Iniciación.................................................................................. 400
B) Notificaciones........................................................................... 404
C) Sustanciación........................................................................... 406
D) Prueba....................................................................................... 407
E) Vista........................................................................................... 408
F) Resolución................................................................................ 409 XXII Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
9. Conclusiones................................................................................... 410
Capítulo IX
Los Contratos de la Administración 1. Concepto.......................................................................................... 421
2. Criterios de distinción con los contratos de derecho privado..... 425
A) Criterio subjetivo..................................................................... 425
B) Criterio de la jurisdicción........................................................ 426
C) Criterio: calificación legislativa............................................... 426
D) Criterio: procedimiento........................................................... 426
E) Criterio: servicio público......................................................... 426
F) Criterio: fin............................................................................... 427
G) Criterio: material...................................................................... 427
3. Elementos esenciales...................................................................... 428
A) Los sujetos................................................................................ 429
B) Objeto....................................................................................... 430
C) Causa o motivo. La motivación............................................... 431
D) Fin.............................................................................................. 431
E) Formalidades y forma.............................................................. 432
F) Voluntad................................................................................... 432
4. Principios de la contratación administrativa................................ 433
A) Flexibilidad............................................................................... 433
B) Delegación................................................................................ 434
C) Ausencia de ritualismos.......................................................... 434
D) Materialidad............................................................................. 434
E) Principio de verdad salvo prueba en contrario..................... 435
F) Publicidad................................................................................. 435
G) Igualdad de oferentes.............................................................. 436
H) Concurrencia............................................................................ 436
I) Transparencia.......................................................................... 437
J) Información financiera............................................................ 437 Tratado de Derecho Administrativo XXIII
Pág.
K) Probidad................................................................................... 437
L) Equilibrio de la eficacia y el control........................................ 438
5. Responsabilidad precontractual.................................................... 438
6. Los vicios de los contratos administrativos................................... 440
A) Vicios en el sujeto: la administración..................................... 440
B) Vicios en el sujeto: el licitante................................................. 441
C) Vicios en el objeto.................................................................... 441
D) Vicios en las formalidades....................................................... 441
E) Vicios en el elemento teleológico........................................... 442
F) Vicios en la causa..................................................................... 443
7. Ejecución de los contratos.............................................................. 443
8. Tesis tradicional............................................................................... 444
A) Las prerrogativas en el supuesto de ejecución normal......... 445
B) Las prerrogativas en el supuesto de ejecución anormal....... 446
9. Tesis contemporánea...................................................................... 446
10. Los derechos del licitante............................................................... 449
11. El principio de equilibrio financiero del contrato........................ 449
12. El acto de la autoridad. El hecho del príncipe.............................. 450
13. La teoría de la imprevisión............................................................. 451
14. Las sujeciones imprevistas............................................................. 453
15. Extinción de los contratos administrativos................................... 453
16. Formas normales............................................................................ 454
17. Formas extraordinarias de extinción............................................. 454
A) Ilegitimidad del contrato......................................................... 454
B) Por fallecimiento del particular cocontratante...................... 454
C) Por supresión de la administración contratante................... 454
D) Incumplimiento....................................................................... 455
E) Por rescisión unilateral de la administración........................ 455
F) Por rescisión jurisdiccional..................................................... 456
G) Fuerza mayor............................................................................ 457
H) Por acuerdo de partes.............................................................. 457 XXIV Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
18. Los cuasicontratos administrativos............................................... 457
19. Conclusiones................................................................................... 458
Capítulo X
La Licitación Pública 1. Ventajas e inconvenientes.............................................................. 469
2. Concepto.......................................................................................... 470
3. Principios de la licitación pública.................................................. 471
A) Igualdad de los oferentes, art. 131 TOCAF............................. 472
B) Cumplimiento estricto de los pliegos..................................... 472
C) Principio de equilibrio financiero del contrato..................... 474
D) Principio de la oferta más ventajosa....................................... 474
E) El principio de publicidad....................................................... 474
4. El principio es la licitación pública................................................ 474
5. Excepciones al principio................................................................ 475
A) Excepciones generales............................................................. 476
a) Cuando la contraparte sea el Estado en sentido amplio
o una persona pública no estatal, art. 33 lit. A................ 476
b) Cuando exista un procedimiento frustrado.................... 477
c) Para adquirir bienes o contratar servicios exclusivos.... 477
d) Obras de arte, científicas o históricas.............................. 477
e) Adquisición de bienes, que no se produzcan o suministren
en el país, a través de organismos internacionales
a los que esté adherida la nación..................................... 478
f ) Reparación de equipos cuyo desarme, traslado o examen
previo resulte oneroso si se llama a licitación....... 478
g) Contratos que necesariamente deben celebrarse en
otros países........................................................................ 478
h) Contratación secreta........................................................ 478
i) Urgencia no previsible; imposibilidad de licitación o
remate con resultado satisfactorio.................................. 478
j) Contratación de bienes o servicios escasos.................... 479 Tratado de Derecho Administrativo XXV
Pág.
k) Adquisición de bienes en remate.................................... 479
l) Adquisición de semovientes de raza............................... 479
m) Venta de fomento o que satisfaga necesidades sanitarias
siempre que se evite a los intermediarios....................... 479
n) Adquisición de material docente en el exterior............. 479
ñ) Adquisición de víveres frescos......................................... 480
o) Adquisición en el exterior de petróleo crudo y sus derivados
y sus respectivos fletes........................................... 480
p) Adquisiciones cuando existan acuerdos intergubernamentales
o con entidades extranjeras............................. 480
q) Adquisiciones de la Universidad de la República.......... 480
r) Sistema Nacional de Emergencias.................................. 480
s) Contrataciones de ANTEL................................................ 480
B) Excepciones en razón de cuantía........................................... 481
a) La compra directa............................................................. 481
b) La licitación abreviada..................................................... 482
C) Otras excepciones a la licitación pública............................... 482
a) Excepción de acuerdo al organismo contratante........... 482
b) Excepción de acuerdo al origen de los fondos............... 482
c) Excepción derivada de las características del contrato. 483
D) Contratación de profesionales................................................ 483
E) Preferencias.............................................................................. 483
6. Los sujetos de la licitación pública................................................ 484
A) Organismo licitante................................................................. 484
B) Los licitantes............................................................................. 485
a) Concepto........................................................................... 485
b) Requisitos.......................................................................... 485
7. El procedimiento licitatorio........................................................... 489
A) Etapa interna previa................................................................. 489
a) Reserva provisoria del rubro............................................ 489
b) Los pliegos de condiciones.............................................. 490 XXVI Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
1) Concepto........................................................................... 490
2) Importancia....................................................................... 490
3) Clasificaciones.................................................................. 491
4) Publicidad de los pliegos.................................................. 493
B) Etapa esencial........................................................................... 493
a) El llamado a licitación pública........................................ 493
b) La presentación de ofertas............................................... 494
c) Apertura de las ofertas y análisis formal......................... 495
d) Selección de la oferta ventajosa....................................... 496
1) Concepto....................................................................... 496
2) La comisión asesora de adjudicaciones..................... 496
e) Criterios de selección de la oferta más ventajosa.......... 496
f ) Eventual negociación....................................................... 498
g) Eventual invitación a mejorar la oferta........................... 499
h) El dictamen de la comisión asesora................................ 500
i) Eventual vista.................................................................... 501
8. Adjudicación................................................................................... 502
1. Concepto.................................................................................. 502
2. Efectos....................................................................................... 502
3. Vicios......................................................................................... 503
a) Vicios en el acto................................................................ 504
b) Vicios en la competencia................................................. 504
c) Vicios en el objeto............................................................. 504
d) Vicios en las formalidades............................................... 504
e) Vicios en la voluntad........................................................ 505
f ) Vicios en la persona del adjudicatario............................ 505
9. Recursos administrativos............................................................... 505
10. Actos separables y coligados.......................................................... 506
11. Perfeccionamiento del contrato..................................................... 508
12. Control............................................................................................... 510 Tratado de Derecho Administrativo XXVII
Pág.
13. Esquema del procedimiento licitatorio......................................... 510
14. Conclusiones................................................................................... 511
Capítulo XI
Contratos Administrativos en Particular 1. Conceptos previos........................................................................... 523
2. Concesión de servicios públicos.................................................... 526
A) Régimen jurídico...................................................................... 526
B) Concepto.................................................................................. 529
C) Elementos................................................................................. 531
a) Sujetos............................................................................... 531
b) Contenido.......................................................................... 532
c) Causa................................................................................. 533
d) Fin...................................................................................... 533
e) Forma................................................................................. 533
D) Procedimiento.......................................................................... 533
E) Derechos de las partes............................................................. 534
F) Extinción................................................................................... 537
3. Obra pública.................................................................................... 539
A) Régimen jurídico...................................................................... 539
B) Concepto.................................................................................. 540
C) Elementos................................................................................. 542
a) Sujetos............................................................................... 542
b) Contenido.......................................................................... 542
c) Causa o motivo.................................................................. 543
d) Fin...................................................................................... 543
e) Procedimiento.................................................................. 544
f ) Forma................................................................................. 544
D) Derechos de las partes............................................................. 544
E) Extinción................................................................................... 547 XXVIII Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
4. Concesión de obra pública............................................................. 548
A) Régimen jurídico...................................................................... 548
B) Concepto.................................................................................. 549
C) Elementos................................................................................. 551
a) Sujetos............................................................................... 551
b) Contenido.......................................................................... 551
c) Causa o motivo.................................................................. 552
d) Procedimiento.................................................................. 552
e) Fin...................................................................................... 552
f ) Forma................................................................................. 553
D) Derechos de las partes............................................................. 553
E) Extinción................................................................................... 553
5. Contrato de suministro................................................................... 554
A) Régimen jurídico...................................................................... 554
B) Concepto.................................................................................. 555
C) Elementos................................................................................. 558
a) Sujetos............................................................................... 558
b) Contenido.......................................................................... 559
c) Causa................................................................................. 559
d) Fin...................................................................................... 559
e) Procedimiento.................................................................. 560
f ) Forma................................................................................. 560
D) Derechos de las partes............................................................. 560
E) Extinción................................................................................... 561
6. Arrendamiento de obra de personal especializado..................... 561
A) Régimen jurídico...................................................................... 561
B) Concepto.................................................................................. 563
C) Elementos................................................................................. 563
a) Objeto................................................................................ 563
b) Plazo................................................................................... 563 Tratado de Derecho Administrativo XXIX
Pág.
c) Precio................................................................................. 564
d) Fin...................................................................................... 564
e) Forma................................................................................. 565
f ) Procedimiento.................................................................. 565
g) Causa................................................................................. 565
D) Distinción preliminar con el arrendamiento de servicios.... 566
E) Extinción................................................................................... 570
7. Conclusiones................................................................................... 571
Capítulo XII
El Tribunal de Cuentas 1. Introducción.................................................................................... 581
2. Naturaleza jurídica.......................................................................... 586
3. Composición del órgano................................................................ 587
4. Estatuto de sus miembros.............................................................. 590
5. Atribuciones.................................................................................... 590
6. Conclusiones................................................................................... 597
Capítulo XIII
Las Personas Públicas no Estatales 1. Introducción.................................................................................... 601
2. Personas públicas no estatales clásicas......................................... 605
3. Personas públicas no estatales contemporáneas......................... 610
4. Ejemplo paradigmático de desdibujamiento de la categoría...... 613
5. Conclusiones................................................................................... 614
Capítulo XIV
La Transformación del Estado 1. Concepto.......................................................................................... 619
2. Instrumentos para la reforma........................................................ 621
A) Las privatizaciones y la reestatización................................... 621 XXX Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
B) La desinflación normativa....................................................... 624
C) La desburocratización............................................................. 625
D) La capacitación de los funcionarios públicos........................ 627
E) Incentivos para la renuncia..................................................... 627
F) Las personas públicas no estatales......................................... 629
G) Los cometidos sustantivos, no sustantivos y de apoyo......... 630
H) La centralización de las compras del Estado......................... 631
I) Entes reguladores..................................................................... 632
3. El futuro del estado contemporáneo............................................. 635
4. Conclusiones................................................................................... 639
Capítulo XV
La Reforma Constitucional del Servicio Público,
Agua Potable y Saneamiento 1. La nueva normativa........................................................................ 643
2. Análisis del marco normativo constitucional y legal reciente..... 645
3. URSEA.............................................................................................. 646
4. Unidad desconcentrada de O.S.E.................................................. 651
5. Política nacional de aguas.............................................................. 654
6. Otras creaciones recientes.............................................................. 658
7. Conclusiones................................................................................... 660
Capítulo XVI
El Contencioso Administrativo y la Acción de Nulidad 1. Concepto.......................................................................................... 665
2. El principio de tutela judicial y administrativa efectiva............... 671
3. El contencioso administrativo en Uruguay. Organización.......... 674
4. Designación y estatuto de sus miembros...................................... 675
A) Designación.............................................................................. 675
B) Prohibiciones........................................................................... 676
C) Incompatibilidades.................................................................. 677 Tratado de Derecho Administrativo XXXI
Pág.
D) Responsabilidad patrimonial.................................................. 678
E) Remuneración.......................................................................... 678
5. Concepto de acción de nulidad..................................................... 679
6. Actos impugnables y no impugnables ante el tribunal................ 680
7. El proceso......................................................................................... 681
8. Presupuestos................................................................................... 682
9. Las medidas cautelares y la suspensión del acto
administrativo......................................................................................................
683
A) Conceptos generales................................................................ 683
B) Procedimiento y tipos de medidas susceptibles de adoptar
en Uruguay............................................................................... 685
C) Constitucionalidad de la suspensión del acto....................... 690
D) Caracteres jurisdiccionales de la suspensión de la ejecución
del acto...................................................................................... 691
E) Análisis del incidente............................................................... 691
10. Las partes del proceso anulatorio.................................................. 694
11. La demanda..................................................................................... 695
12. Traslado de la demanda................................................................. 695
13. Contestación de la demanda.......................................................... 696
14. La prueba......................................................................................... 697
15. Alegatos............................................................................................ 698
16. Dictamen del Procurador en lo contencioso administrativo...... 698
17. La sentencia..................................................................................... 698
18. Recursos........................................................................................... 699
19. Efectos de la sentencia.................................................................... 701
20. Ejecución de la sentencia............................................................... 701
21. Formas extraordinarias de terminación del proceso................... 703
22. Relación entre la jurisdicción anulatoria y la reparatoria
patrimonial..............................................................................................
703
23. El contencioso interadministrativo............................................... 706
24. Conclusiones................................................................................... 708 XXXII Rubén Flores Dapkevicius
Pág.
Capítulo XVII
La Responsabilidad del Estado 1. Introducción.................................................................................... 717
2. Responsabilidad por acto legislativo............................................. 723
A) Teoría de la irresponsabilidad................................................ 723
B) Responsabilidad por acto legislativo...................................... 726
3. Responsabilidad por acto, hecho u omisión administrativa....... 729
A) Concepto.................................................................................. 729
B) El art. 24 de la Constitución vigente....................................... 729
C) Quién responde........................................................................ 731
D) Cuándo surge responsabilidad............................................... 732
E) Daños indemnizables.............................................................. 733
F) Prescripción.............................................................................. 735
G) Responsabilidad de los funcionarios..................................... 736
H) Responsabilidad en la privatización...................................... 740
I) Las medidas cautelares en el proceso contencioso de
reparación........................................................................................
741
Generalidades.......................................................................... 741
Proceso de las medidas cautelares......................................... 742
Medidas cautelares autónomas.............................................. 744
J) El proceso................................................................................. 746
4. Responsabilidad por acto jurisdiccional....................................... 748
5. Conclusiones................................................................................... 750
Bibliografía.............................................................................................. 755
