Tribunal Constitucional Plurinacionalfepc.org.bo/relacionespublicas/Circulares 2014/11 Noviembre/SCP...
Transcript of Tribunal Constitucional Plurinacionalfepc.org.bo/relacionespublicas/Circulares 2014/11 Noviembre/SCP...
Tribunal Constitucional Plurinacional
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0967/2014
Sucre, 23 de mayo de 2013
SALA PLENA
Magistrado Relator: Tata Gualberto Cusi Mamani
Acción de inconstitucionalidad concreta
Expedientes: 04880-2013-10-AIA
04965-2013-10-AIA (acumulado)
Departamento: La Paz
En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Germán Antelo
Vaca y Bernard Osvaldo Gutiérrez Sanz, Senadores de la Asamblea
Legislativa Plurinacional de Bolivia, demandando la inconstitucionalidad del art.
10.II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; y, 1.II de la Resolución Regulatoria
01-00012-11, por vulnerar presuntamente los arts. 8.II, 9.I, 14.II y III, 23.I, 115.I y
II, 116.II, 117.I, 119.I y II, 120.I, 178.I y 180.I y II de la Constitución Política del
Estado (CPE); 8.2 inc. h), 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos; y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
I.ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción (Exp. 04880-2013-10-AIA)
Por memorial presentado el 3 de octubre de 2013, cursante de fs. 20 a 30 vta., el
accionante expone los siguientes fundamentos:
I.1.1. Relación sintética de la acción
En la Ley 212, se incorporó un precepto legal absolutamente distinto con el objeto
perseguido por la citada norma, ya que fue incluida una disposición normativa propia
de materia tributaria, sin seguir el trámite legislativo establecido en el art. 163.1 y 2 de
la CPE, cuando le correspondía a la Comisión Parlamentaria del Régimen
Fiscal-Tributario, iniciar el procedimiento y pronunciarse sobre proyectos de ley
referidos a la materia impositiva; por consiguiente, se vulneró el derecho a la
“seguridad jurídica”, previsto en los arts. 23 y 178 de la CPE.
La norma impugnada de inconstitucional retorna a la superada práctica del requisito
solve et repete, en detrimento de los derechos a la igualdad, al debido proceso, a la
defensa y de acceso a la justicia.
El art. 131 del Código Tributario abrogado (CTB.1992), fue declarado inconstitucional
Página 1 de 35
por omisión normativa, mediante la SC 0009/2004 de 28 de enero, porque preveía
como único mecanismo de impugnación contra las resoluciones de la administración
tributaria, los recursos de alzada y jerárquico ante las entonces Superintendencias
Tributarias Regionales y General, actualmente Autoridades Regionales de Impugnación
Tributaria (ARIT) y Autoridad General de Impugnación Tributaria (AGIT) y,
posteriormente, mediante proceso contencioso administrativo, el citado fallo
constitucional, restituyó el derecho de los sujetos pasivos de la obligación tributaria en
la vía jurisdiccional, mediante proceso contencioso tributario, “dando vida nuevamente
al procedimiento (que estaba abrogado) establecido en los Arts. 228 y siguientes de la
Ley 1340” (sic); sin embargo, ni la aludida norma y menos la Sentencia Constitucional
referida, establecen como requisito el pago del tributo liquidado por la administración
tributaria; empero, dicha exigencia fue incorporada por la norma impugnada, lo cual
implica el retorno a la práctica inquisidora del “solve et repete”, lo cual fue desechado
por las legislaciones tributarias del mundo.
La contienda tributaria debe realizarse en condiciones de igualdad, en ése sentido, la
administración tributaria tiene la facultad de aplicar medidas precautorias o ejecutar la
liquidación tributaria; sin embargo, el precepto normativo demandado de
inconstitucional, exige un pago de los tributos liquidados como requisito de la admisión
de la demanda contenciosa tributaria; por otro lado, dicha exigencia resulta ser
únicamente para los contribuyentes que tengan una liquidación superior a UFV's15 000.
- (quince mil unidades de fomento a la vivienda), lo que constituye vulneración del
derecho a la igualdad de todos ante la ley, provocando una discriminación en razón a la
condición económica de los sujetos pasivos, en el ejercicio de sus derechos
constitucionales, porque las personas son privadas de sus derechos únicamente por
carecer de recursos económicos, para activar la demanda contenciosa tributaria;
asimismo, la desigualdad también radica en que, para acceder a la vía administrativa, no
se exige ningún pago previo, lo cual provoca una desigualdad con relación a la vía
jurisdiccional, ya que en la primera no se garantiza un juez independiente e imparcial
como ocurre en la jurisdicción ordinaria; por consiguiente, el art. 10.II de la Ley 212,
vulnera los derechos a la igualdad, la no discriminación, justicia social, gratuidad y
acceso a la justicia, por lo que el trato al sujeto pasivo de la administración tributaria
debe ser en función a su capacidad contributiva, sin que se exija un depósito previo a
algunos y, a otros, no; asimismo, la exigencia de un pago previo para acceder a la
justicia, constituye un atentado contra el principio de gratuidad.
La exigencia de un pago previo, constituye negación a los ciudadanos de acceder a la
justicia, a ser protegidos oportunamente por jueces imparciales, a ser oídos ante la
autoridad jurisdiccional competente e imparcial, privándoles del derecho a la
impugnación, ya que debido a la condición de insolvencia o iliquidez económica,
pueden ser condenados a pagar una deuda tributaria que puede resultar injusta e ilegal,
sin tener opción a que la justicia dirima su controversia; por otro lado, conforme a los
razonamientos de la SC 0009/2004-R, la vía administrativa es optativa, por lo que el
sujeto pasivo puede acudir a la jurisdicción ordinaria al ser independiente, imparcial,
entre otros aspectos; por lo que, la norma cuestionada, implica negación de los
derechos al debido proceso, a la defensa y el principio de seguridad jurídica.
I.1.2. Admisión y citaciones
Página 2 de 35
Por AC 0413/2013-CA de 21 de octubre de 2013 (fs. 31 a 34), la Comisión de
Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de
inconstitucionalidad abstracta y ordenó poner en conocimiento del Presidente de la
Asamblea Legislativa Plurinacional, como personero del órgano que generó la norma
impugnada, lo que se cumplió el 29 de noviembre de 2013 (fs. 56).
I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada
Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y
Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial presentado el 23 de
diciembre de 2013, cursante de fs. 61 a 68, presentó su informe en base a los
siguientes fundamentos: a) La norma impugnada no ha excedido los límites formales de
una ley, pues siguió su procedimiento legislativo conforme estipula el art. 163.2 y 3 de
la CPE; por otro lado, con relación a los límites materiales, la Norma Suprema no
establece límite alguno al contenido de una norma de transición, siendo válidas las
regulaciones demandadas de inconstitucional, por haber emanado de la previsión
constitucional contenida en el art. 158.3 de la CPE, razón por la que no existe
argumento que ponga en duda la constitucionalidad del art. 10.II de la Ley 212; b) El
ejercicio de los derechos fundamentales no tiene carácter absoluto, ya que encuentra
sus límites en los derechos “de los demás”, la “seguridad de todos”, “las justas
exigencias del bienestar general” y “del desenvolvimiento democrático”, conforme se
tiene establecido en el art. XXVIII de la Declaración de los Derechos y Deberes del
Hombre; en consecuencia, las legislaciones tributarias están sujetas a condiciones
especiales a fin de no dejar en incertidumbre el desarrollo de la política tributaria, para
cumplir la finalidad del sostén económico del país, para garantizar el bienestar y los
derechos colectivos que se sobreponen sobre los individuales; c) El Código Tributario
Boliviano, estableció el recurso de alzada y jerárquico ante la entonces Superintendencia
Tributaria; sin embargo, la SC 0009/2004, restableció la vía contenciosa tributaria,
razón por la que subsisten ambas vías de impugnación; empero, en la instancia judicial,
la sola interposición de la demanda contenciosa tributaria, suspende la ejecución del
acto impugnado sin la constitución de ninguna garantía por el tributo adeudado, en
efecto, la norma demandada de inconstitucional, constituye un beneficio para el Estado
y el contribuyente, ya que al estar garantizado el pago de la deuda tributaria, el
contribuyente es liberado del pago de costo que implica la actualización y el
reconocimiento de intereses a favor del Estado, desde el momento que se efectúa el
depósito hasta que se produzca la ejecutoría de la resolución; d) La mayoría de los
países, entre ellos España, Paraguay, Uruguay y Argentina, han adoptado que la
revisión de los actos administrativos se realice únicamente por la vía administrativa; por
consiguiente, en la legislación comparada se encuentra vigente el pago del tributo o la
constitución de una garantía para la impugnación tributaria, que surge de la resolución
administrativa con presunción de legitimidad y ejecutoriedad, e) La constitución de
garantía no es extraña a otras disciplinas del derecho; así, en materia penal, no
obstante de existir la garantía de la presunción de inocencia, para acceder a la cesación
de la detención preventiva, el imputado debe constituir las garantías reales y/o
personales; por otro lado, en materia civil, laboral y otras, el acreedor tiene el derecho
de asegurar el pago de su crédito, mediante el embargo de bienes de su deudor,
inclusive antes de pronunciar la sentencia; y, en materia administrativa, la resolución
pronunciada por la Administración Pública, es de inmediata ejecución, conforme
dispone el art. 59 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); f) El principio
Página 3 de 35
fundamental del “vivir bien” se encuentra vinculado al art. 9 de la CPE, en lo
concerniente a los fines y funciones que el Estado persigue, dichos propósitos son
posibles de cumplir a través de la implementación de políticas tributarias, en efecto, la
norma demandada de inconstitucional no vulnera el derecho a la igualdad y menos es
discriminatoria, ya que los tributos se pagan en función a la capacidad contributiva de
cada persona, conforme prescriben los arts. 108.7 y 323.I de la CPE; g) El principio de
solve et repete constituye una institución autónoma del derecho financiero y tiene el
carácter de medida protectora de la política fiscal, con la finalidad de resguardar las
finanzas públicas; por lo tanto, la vigencia de dicho principio no vulnera la “garantía
judicial” en tanto no impida un adecuado resguardo de los derechos, tal cual ha
reconocido la jurisprudencia comparada de la república de Argentina; h) La norma de
cuya constitucionalidad se duda, no obstaculiza la tutela judicial efectiva, ya que no
establece ningún tipo de prohibición para acudir a la vía judicial; puesto que, la
seguridad social, la salud y la educación pública, son fines específicos del Estado y
configuran temas de interés público, en la medida que su limitación provocaría un
menoscabo significativo para el Estado de Derecho; por lo tanto, la exigencia de la
cancelación previa del tributo, es simplemente una carga procesal de carácter formal, lo
que no contraviene al principio de gratuidad; i) La justicia social debe ser comprendida
desde la justicia distributiva, lo que implica comprender lo justo y correcto respecto a la
asignación de bienes en una sociedad para una correcta asignación de beneficios y
cargas de la actividad económica; consiguientemente, la distribución siempre es
necesaria; sin embargo, la misma no será posible si el Estado no aplica una política
tributaria que le permita cumplir son sus fines y funciones; y, j) El derecho a la defensa
se encuentra garantizado en la Constitución Política del Estado, lo que permite acudir a
la autoridad judicial o administrativa a fin de demandar, preservar y restablecer una
determinada situación jurídica; asimismo, implica que la persona esté informado de
todos los actos procesales, el derecho a la contradicción; es decir, la facultad de
presentar pruebas, argumentos y descargos pertinentes y, finalmente, el derecho a la
impugnación, en ese sentido, la norma demandada de inconstitucional no transgrede el
derecho a la defensa, sino que, la exigencia establecida en dicha norma, constituye
únicamente un requisito para que el sujeto pasivo acceda a su derecho a la
impugnación en vía judicial.
I.2. Contenido de la acción (Exp. 04965-2013-10-AIA)
Por memorial presentado el 14 de octubre de 2013, cursante de fs. 85 a 96 vta., el
accionante expone los siguientes fundamentos:
I.2.1. Relación sintética de la acción
El principio de supremacía constitucional supone la sujeción de toda actividad estatal a
los valores, principios y declaraciones establecidas en la Constitución Política del
Estado; por lo tanto, las normas de desarrollo de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar,
entre tanto vulneren los principios constitucionales, es posible solicitar el control
normativo de constitucionalidad para la maximización de los fines de la Ley
Fundamental; asimismo, el principio de jerarquía normativa supone que una disposición
normativa situada en un rango inferior, no puede contradecir a una de rango superior;
de ahí que, cualquier disconformidad es posible de ser impugnada vía acción de
inconstitucionalidad; por otro lado, el principio de presunción de inocencia, se
Página 4 de 35
configura en una garantía normativa de la administración de justicia, lo que implica que,
una persona inculpada de haber cometido una falta y/o un delito, se presume inocente
entre tanto no sea demostrada su culpabilidad, conforme se tiene establecido en los
arts. 116 de la CPE, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14. II
del PIDCP; en ese contexto, también es preciso considerar el “valor supremo de la
igualdad”, que prohíbe toda forma de discriminación, más al contrario, implica la igual
aplicación de la ley en casos sustancialmente análogos, evitando un tratamiento
diferenciado y discriminatorio; y, en ese mismo ámbito, el principio de gratuidad exige
que el acceso a la justicia ya sea en la vía judicial o administrativa, esté exento de
pagos; es decir, sin ningún costo económico, lo cual significa que el aspecto económico
no sea un impedimento para acudir a los órganos de impartición de justicia, en efecto,
la gratuidad se configura en un principio transversal para todos los procesos
jurisdiccionales y administrativos.
Las normas demandadas de inconstitucionales, recogen, institucionalizan y otorgan el
carácter normativo al principio del derecho tributario y del administrativo clásico
denominado solve et repete; sin embargo, dichos preceptos normativos son contrarios a
los arts. 115 y 180 de la CPE, en lo que respecta al derecho al debido proceso, a la
defensa y al principio de impugnación; por otro lado, se debe recordar que, el derecho
de recurrir un fallo ante el superior, fue reconocido en el art. 8 de la Convención
Americana sobre derechos humanos; sin embargo, la aplicación de las normas de cuya
constitucionalidad se dudan, provocaría un quebrantamiento del derecho de recurrir un
fallo ante la autoridad superior, al existir un requisito y condición habilitante de orden
económico para ejercer el referido derecho, provocando que existan dos formas de
impartir la justicia; el primero, que permita ejercer los derechos de carácter procesal de
manera expedita y, el segundo, que para ejercer los derechos procesales previstos en la
Ley Fundamental, se efectúen los depósitos y los acompañamientos de ciertos
comprobantes de pagos.
Los principios establecidos en el art. 180 de la CPE, son aplicables tanto para el derecho
penal como para el derecho administrativo sancionador, por lo mismo, están
compelidos en cumplir con los mínimos del debido proceso, especialmente el derecho a
la defensa y a recurrir del fallo ante la autoridad superior, tal cual fue establecido en la
SC 0042/2004-R.
El derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el art. 115 de la CPE, permite a
las personas acudir a un órgano judicial o administrativo, haciendo conocer la
restricción de sus derechos o solicitar se modifique una situación jurídica que les es
perjudicial; sin embargo, las exigencias de carácter económico establecidas en las
normas demandadas de inconstitucionales, quebrantan el derecho de acceso a la
justicia, porque impiden ejercer el mismo ya que se supedita al cumplimiento del
depósito de una sanción determinada en la resolución sancionatoria o el
acompañamiento del comprobante de pago total del tributo.
Las normas demandadas de inconstitucionales también vulneran el derecho a la
igualdad, previsto en los arts. 8 y 14.II de la CPE y 24 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, ya que lo prescrito en las aludidas disposiciones normativas
genera una desigualdad en las personas naturales y jurídicas al permitir que, algunas
personas tengan la posibilidad de interponer el recurso de revocatoria y la demanda
Página 5 de 35
contenciosa tributaria en función a su capacidad económica; y, por otro lado, las
personas naturales o jurídicas que no dispongan del monto económico exigido, no
podrán acceder a la justicia, por el solo hecho de no tener a disposición la suma de
dinero para cumplir con la sanción impuesta o con el pago total del tributo.
La consolidación del principio solve et repete, restringe el principio de gratuidad, ya que
la exigencia de depósito o pago previo para acceder a la justicia es totalmente
incompatible y contradictorio con la Ley Fundamental; además, el referido principio,
propio del derecho tributario y administrativo, actualmente no es aplicable por
descontextualización del ordenamiento jurídico desarrollado doctrinalmente; asimismo,
las normas demandadas de inconstitucionales también transgreden el “derecho a la
presunción de inocencia”, previsto en el art. 116 de la CPE, pues exigen los depósitos y
pagos, sin antes estar determinada la culpabilidad en una resolución final, lo cual
implica presunción de culpabilidad, al inducir a una ejecución de la sanción, aspecto
que contradice los entendimientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en
el caso Cantoral Benavides vs. Perú, respecto a los alcances de la presunción de
inocencia.
I.2.2. Admisión y citación
Por AC 0427/2013-CA de 30 de octubre de 2013 (fs. 97 a 101), la Comisión de
Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de
inconstitucionalidad abstracta y ordenó poner en conocimiento del Presidente de la
Asamblea Legislativa Plurinacional, como personero del órgano que generó la norma
impugnada, lo que se cumplió el 6 de diciembre de 2013 (fs. 127).
I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada
Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y
Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial presentado el 27 de
diciembre de 2013, cursante de fs. 133 a 140 vta., presentó informe en base a los
siguientes argumentos: El art. 76. I del Código Procesal Constitucional (CPCo) dispone
que, una vez admitida al acción, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional
Plurinacional, pondrá en conocimiento de la autoridad u órgano emisor de la norma
impugnada, a fin de que se apersone o presente informe correspondiente; por lo que,
no corresponde a la Asamblea Legislativa Plurinacional, emitir informe alguno respecto
a la Resolución Regulatoria 01-00012-11, por no tratarse de una ley aprobada por el
Órgano Legislativo. Con relación a la impugnación del art. 10.II de la Ley 212, el
Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, informó en los mismos términos y
con los mismos alegatos deducidos en el punto I.3, de la presente Sentencia
Constitucional Plurinacional.
Veimar Mario Cazón Morales, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y
Control Social del Juego (AJ), por memorial presentado el 27 de diciembre de 2013,
cursante de fs. 144 a 155 vta., presentó sus alegatos en base a los siguientes
argumentos: 1) La Resolución Regulatoria 01-00012-11, fue emitida en el ejercicio de
la facultad de emitir disposiciones administrativas y regulatorias, conforme estipula la
Ley de Juegos de Lotería y de Azar, a fin de cumplir con la exigencia de los elementos
de legitimidad de un acto administrativo que condice con los principios generales de la
Página 6 de 35
actividad administrativa y los elementos esenciales, previstos en los arts. 4 y 28 de la
LPA; asimismo, la norma aludida fue emitida con total competencia y siguiendo el
procedimiento establecido en la referida Ley, con lo que la Autoridad de Fiscalización y
Control Social del Juego (AJ), pretende precautelar los intereses del Estado y el
cumplimiento de las sanciones impuestas en resguardo del bien común y del Estado de
Derecho imperante, siendo la finalidad garantizar la ejecución de sanciones; 2) La
norma impugnada fue emitida en aplicación del art. 59 de la LPA, al establecer que la
interposición de algún recurso no suspende la ejecución del acto administrativo, en
efecto, para interponer el recurso de revocatoria, se requiere el depósito de la sanción
que fue impuesta; sin embargo, si la decisión sancionatoria fuere revocada se procederá
a la devolución del monto depositado; por otro lado, en mérito a los principios
generales de la actividad administrativa, los actos administrativos son legales y legítimos
entre tanto no se demuestre lo contrario; 3) El operar con juegos de azar o llevar a
cabo promociones empresariales sin la respectiva licencia o autorización de la AJ,
vulnera el orden administrativo y el orden penal, ya que a consecuencia de dicha
actividad, el Estado deja de percibir ingresos por concepto de pago de impuestos;
asimismo, conlleva a la comisión de los delitos de enriquecimiento ilícito de particulares
con afectación al Estado, favorecimiento al enriquecimiento ilícito y legitimación de
ganancias; 4) El derecho a la igualdad se encuentra establecido en las diferentes
normas que integran el bloque de constitucionalidad, lo cual prohíbe a la AJ, efectuar
tratos discriminatorios; sin embargo, tampoco es posible emitir un trato igualitario a
personas que cumplen la ley frente a otras que la vulneran, en efecto, en mérito a los
principios informadores del ejercicio de la función pública y en resguardo de un bien
jurídico superior, la norma impugnada estableció las limitaciones que no son contrarias
al principio de razonabilidad, sino que concuerdan con los valores y principios
constitucionales; 5) La norma demandada de inconstitucional, no vulnera el debido
proceso y sus elementos configuradores, ya que la SCP 1850/2013 de 29 de octubre,
ha establecido que, el ejercicio de los derechos fundamentales no es absoluta, siendo
posible su restricción cuando dicha limitación se halla razonablemente justificada; 6)
Los procesos sancionatorios realizados por la AJ, respetan el derecho al debido
proceso, ya que iniciado el proceso, se concede el plazo de diez días hábiles para que el
administrado presente sus pruebas y sus alegaciones de descargo, garantizando un
juzgamiento imparcial y justo; asimismo, la tramitación de la sanción conlleva
elementos de legalidad formal, tipicidad, equidad y defensa irrestricta, lo cual
demuestra el cumplimiento del art. 115 de la CPE; 7) El incumplimiento de las normas
se configura como un indicio de la comisión de las infracciones administrativas, lo cual
amerita una sanción económica, ya que el cumplimiento de las leyes permite cumplir al
Estado con sus fines; por lo tanto, no existe vulneración de la garantía de la presunción
de inocencia y mucho menos existe limitación del ejercicio de los derechos establecidos
en el art. 178.I de la CPE; asimismo, la legislación administrativa no admite ni reconoce
disposición alguna que no pueda ser objeto de impugnación a través de los diferentes
recursos, lo que evidencia el cumplimiento del art. 180.II de la Ley Fundamental; 8) La
Ley del Procedimiento Administrativo, establece diferentes mecanismos de impugnación,
entre ellos el recurso de revocatoria y jerárquico y, en la vía judicial, el “recurso
contencioso”; sin embargo, los mismos exigen el cumplimiento de los requisitos
formales y requisitos materiales; por consiguiente, la norma impugnada establece
únicamente la observancia de un requisito formal, cuya finalidad es el cumplimiento de
la Ley de Juegos de Lotería y de Azar, asegurando de esa manera el cumplimiento de la
precautela y defensa de los intereses del Estado, de modo que, la decisión adoptada por
Página 7 de 35
la autoridad administrativa no puede ser considerada inconstitucional, porque los
intereses del Estado están por encima de los intereses particulares; 9) La norma
demandada de inconstitucional no es la única que exige el pago previo de la sanción
para luego interponer los recursos correspondientes, sino que, en la legislación
boliviana, el DS 27175 de 15 de septiembre de 2003, tiene la misma naturaleza, lo cual
evidencia que el precepto normativo aludido no provoca ningún perjuicio al
administrado; y, 10) Contra la norma impugnada, ya fueron activadas diferentes
acciones de inconstitucionalidad concreta, la que provocó el pronunciamiento de la SCP
0491/2013 de 12 de abril, por la que el Tribunal Constitucional Plurinacional, declaró la
improcedencia de las citadas acciones; por consiguiente, en aplicación del principio de
la unidad constitucional, la presente acción de inconstitucionalidad abstracta debe ser
declarada improcedente.
I.3. Trámite procesal de ambas acciones en el Tribunal Constitucional
plurinacional
Por AC 0011/2014-CA-S de 17 de febrero, cursante de fs. 74 a 75, la Comisión de
Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, en mérito a la permisión legal
contenida en el art. 3.I y II del CPCo, dispuso la acumulación de las acciones de
inconstitucionalidad abstracta, correspondiente a los siguientes números de
expedientes: 04880-2013-10-AIA y 04965-2013-10-AIA.
II. CONCLUSIONES
Luego del análisis y compulsa de los antecedentes procesales cursantes en el
expediente, se establece que:
II.1. Los accionantes demandan la inconstitucionalidad de los arts. 10.II de la Ley
212; y, 1.II de la Resolución Regulatoria 01-00012-11, normas que continuación
se detallan:
II.1.1. “II. Se incorpora como inciso 7), al Artículo 228 de la Ley N° 1340 de
28 de mayo de 1992, el siguiente texto:
7) Cuando el monto determinado sea igual o superior a quince mil
Unidades de Fomento a la Vivienda (15.000 UFV's), el contribuyente
deberá acompañar a la demanda el comprobante de pago total del
tributo omitido actualizado en UFV's e intereses consignados en la
Resolución Determinativa. En caso de que la resolución impugnada sea
revocada total o parcialmente mediante resolución judicial ejecutoriada,
el importe pagado indebidamente será devuelto por la administración
tributaria expresado en UFV's entre el día del pago y la fecha de
devolución al sujeto pasivo”.
II.1.2. El art. 54 del Reglamento para el Procesamiento de Infracciones y
Sanciones Administrat ivas, incorporada mediante Resoluc ión
Regulatoria 01-00012-11, prescribe: “(Pago previo de la deuda)
Las personas individuales y colectivas sometidos a procesos
Página 8 de 35
administrativos sancionatorios, para interponer el recurso de
revocatoria previamente deberán hacer el depósito de la sanción
impuesta establecida en la Resolución Sancionatoria en la cuenta
señalada para los efectos, caso contrario se dará por no presentada el
recurso interpuesto ordenando el archivo de obrados. Cuando la
Resolución Sancionatoria que impone la sanción fuese revocada se
procederá con la devolución del monto depositado por intermedio de la
Dirección Nacional Administrativa Financiera de la AJ”.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes demandan la inconstitucionalidad de los arts. 10.II de la Ley 212; y,
1.II de la Resolución Regulatoria 01-00012-11, por supuestamente vulnerar los arts.
8.II, 9.I, 14.II y III, 23.I, 115.I y II, 116.II, 117.I, 119.I y II, 120.I, 178.I y 180.I y II
de la CPE; 8.2 inc. h), 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos;
y, 14 del PIDCP, sosteniendo que, las normas impugnadas infringen los derechos al
debido proceso, a la defensa, a la igualdad, a la no discriminación, a la justicia social, a
la “gratuidad”, al acceso a la justicia, a la impugnación, a la tutela judicial efectiva y a la
presunción de inocencia, al pretender condicionar la admisión de la demanda
contenciosa tributaria y el recurso de revocatoria, al pago previo del tributo omitido y
de la sanción establecida por la autoridad administrativa, respectivamente. Por
consiguiente, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los
efectos de ejercer el control de constitucionalidad que le encomienda al Tribunal
Constitucional Plurinacional el art. 202.1 de la CPE.
III.1. Naturaleza jurídica y alcances del control de constitucionalidad
El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional, el
ejercicio de la justicia constitucional, que tiene por finalidad velar por la
supremacía de la Constitución Política del Estado, ejercer el control de la
constitucionalidad y precautelar el respeto y vigencia de los derechos y
garantías constitucionales.
La Constitución Política del Estado, entre las acciones de defensa, prevé la
acción de inconstitucionalidad, que puede ser presentada por toda persona
individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la
Constitución, de acuerdo con los procedimientos establecidos por ley. En ese
marco, en el Título III del Código Procesal Constitucional, se desarrollan las
acciones de inconstitucionalidad, estableciéndose en su art. 72 que éstas son de
puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma
jurídica incluida en una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial
que sea contraria a la Norma Suprema, a instancia de las autoridades públicas
señaladas en el indicado Código.
El art. 73 del CPCo, referido a los tipos de acción de inconstitucionalidad,
establece que éstas pueden ser: “1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter
abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos
ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales; y, 2. Acción de
Página 9 de 35
Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un
proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la
inconstitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos,
ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.
Conforme establece el art. 74 del CPCo, la legitimación para interponer una
acción de inconstitucionalidad abstracta, recae en: “la Presidenta o Presidente
del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa
Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales
Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de las Entidades Territoriales
Autónomas, así como la Defensora o Defensor del Pueblo” (las negrillas nos
pertenecen).
A su vez, el art. 78 de esa misma norma, sobre los efectos de las sentencias
dictadas por el Tribunal Constitucional Plurinacional en las acciones de
inconstitucionalidad abstracta, establece que la sentencia que declare: “3. La
inconstitucionalidad total de una norma legal impugnada tendrá efecto
abrogatorio sobre ella. 4. La inconstitucionalidad parcial de una norma legal
impugnada tendrá efecto derogatorio de los Artículos o parte de éstos, sobre
los que hubiera recaído la declaratoria de inconstitucionalidad y seguirán
vigentes los restantes. 5. La inconstitucionalidad de otros preceptos que sean
conexos o concordantes con la norma legal impugnada que deberán ser
referidos de forma expresa, en cuyo caso tendrán los mismos efectos que en lo
principal”.
En el referido contexto normativo, es posible aún ratificar la doctrina sentada
por el anterior Tribunal Constitucional en relación a los alcances del control de
constitucionalidad a través de las dos vías conocidas ahora como abstracta y
concreta. Así, en la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado
por la SC 0051/2005-R de 18 de agosto, se estableció que: “…el control de
constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la
compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con
las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de
valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos
fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de
las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control
desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un
juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las
normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma
legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas
de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el
control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los
propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición
legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como
órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la
evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos
buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control
objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas…”.
Como se tiene señalado, de acuerdo los arts. 202.1 de la CPE y 73 del CPCo, la
Página 10 de 35
acción abstracta de inconstitucionalidad procede contra leyes, estatutos
autonómicos, cartas orgánicas, decretos o cualquier género de ordenanzas y
resoluciones no judiciales de carácter normativo que puedan resultar contrarias
a la Constitución Política del Estado.
Ahora bien, la condic ión para impugnar normas consideradas
inconstitucionales, es que las mismas se encuentren vigentes o que su
contenido no hubiere sido modificado; es decir, no hayan sido derogadas o
modificadas por otras normas; pues, atendiendo a la finalidad de esta acción,
que es precisamente depurar el ordenamiento jurídico de normas
inconstitucionales, no tendría sentido pronunciarse sobre una norma que ya no
forma parte del ordenamiento jurídico o que aún formando parte de él, ha sido
modificada por otra posterior en el texto que precisamente es cuestionado a
través de la acción de inconstitucionalidad.
En este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia constitucional. Así, en la SC
033/01 de 28 de mayo de 2001, con relación a la modificación de las normas
impugnadas a través de una norma posterior, señaló que:
“…es la misma autoridad recurrida quien se allana a la demanda para luego
mostrar que la norma legal impugnada ha sido modificada durante la
tramitación del presente Recurso, desapareciendo en consecuencia el objeto
primordial del mismo sin que por tanto corresponda a este Tribunal
pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de una inexistente disposición
reglamentaria de la Universidad, por haber sido modificada a fs. 81 de acuerdo
con las propias atribuciones y facultades del Consejo Universitario de la
Universidad Mayor de San Francisco Xavier, para adecuarla a las exigencias del
art. 16-IV de la Constitución Política del Estado.
Esta circunstancia hace innecesario que el Tribunal se pronuncie sobre el fondo
del Recurso por cuanto ya no se da la motivación principal al haber sido
enmendada la norma impugnada por el propio órgano competente de la
institución demandada, según está demostrado en el curso del presente
proceso”.
En similar sentido, las SSCC 0061/2003-R, 0014/2004 y 0031/2004. La última
citada estableció que: "…el control normativo de constitucionalidad, por la vía
del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, se desarrolla sobre una
disposición legal vigente, no así sobre una que se encuentra derogada o
abrogada, ya que en este último caso se produce la extinción de derecho de la
disposición legal, la que deja de tener vida en el ordenamiento jurídico del
Estado" ; razonamiento que también está contenido en la SC 0103/2004 de 14
septiembre y en los AACC 0571/2006-CA y 021/2005-CA, entre otros.
Posteriormente, el Tribunal Constitucional Transitorio, reiteró la jurisprudencia
contenida en las SSCC 0061/2003-R, 0085/2003-R, 0014/2004-R y
0031/2004-R, a través de las SSCC 0025/2010-R, 0035/2010-R y
0048/2010-R, entre otras.
Página 11 de 35
Actualmente, el Tribunal Constitucional Plurinacional ha mantenido ese
razonamiento en el AC 0169/2012-CA y en las Sentencias Constitucionales
Plurinacionales 0300/2012 y 0532/2012, al señalar que la condición para el
análisis de fondo de las normas consideradas inconstitucionales es que las
mismas se encuentren vigentes o que su contenido no hubiere sido modificado.
III.2. La potestad administrativa sancionadora en el marco de nuestro
modelo de Estado
La potestad administrativa sancionadora del Estado, se trasluce en la facultad de
la administración pública para imponer sanciones a través de un procedimiento
administrativo, ya sea privando de un bien o imponiendo un deber al
administrado.
En el contexto referido precedentemente, nuestro modelo de Estado Unitario
Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano,
democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías, la potestad
sancionadora del Estado encuentra sus limitaciones en los principios, valores,
derechos y garantías previstos en la Constitución Política del Estado y en los
Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos.
Efectivamente, debe considerarse que nuestro modelo de Estado tiene, además
de características propias como la plurinacionalidad, la interculturalidad y la
descolonización, elementos que lo inscriben dentro del marco de los Estados
Constitucionales actuales, en los que se apuesta por Constituciones plurales,
garantistas y normativas, con un amplio catálogo de principios, valores,
derechos y garantías fundamentales, que se encuentran dotadas de garantías
específicas de interpretación, que hacen que la parte axiológica y dogmática de
la Constitución Política del Estado tenga peso decisivo, no sólo en cuanto a su
aplicación directa, sino también porque se constituyen en fundamento y límites
de las diferentes funciones del poder público.
Así, respecto a la facultad sancionadora del Estado, constituida no sólo por el
derecho penal, sino también por el derecho administrativo sancionador, es
evidente que, en virtud al principio de constitucionalidad (art. 410 de la CPE),
las normas sustantivas y procesales que se crean para el efecto, deben estar
enmarcadas en las normas constitucionales, donde tiene un rol fundamental la
parte dogmática de la Norma Suprema, pero también en las normas que forman
parte del bloque de constitucionalidad.
Entonces, el legislador y las autoridades administrativas, en la reglamentación,
no poseen una discrecionalidad absoluta al momento de legislar y de definir
qué conductas serán consideradas delitos, infracciones o contravenciones,
definir las sanciones y el procedimiento para el efecto, sino que deben respetar
el sustento axiológico y dogmático de la Constitución Política del Estado, en
especial los derechos y garantías de las personas que se constituyen en el
fundamento y límite del poder sancionador del Estado y, de no hacerlo, se abre
la vía del control normativo de constitucionalidad, ya que, en el marco de
nuestro Estado Plurinacional y Comunitario, que recoge los postulados del
Página 12 de 35
Estado Constitucional, el carácter normativo de la Ley Fundamental se
encuentra garantizado a través del Tribunal Constitucional Plurinacional.
En ese sentido, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional
contenida en la SCP 0142/2012 14 de mayo, estableció que, en virtud a nuestro
modelo de Estado, tanto el razonamiento de las juezas y los jueces, como de las
servidoras y los servidores públicos del Estado del nivel central y de las
entidades territoriales autónomas, cuando ejerzan potestades administrativas,
entre ellas, las potestades sancionadoras de la administración pública del nivel
central y de las entidades territoriales autónomas, “'debe partir de la
Constitución, de sus normas constitucionales-principios atendiendo las
características del nuevo modelo de Estado que los sustentan'; normas
constitucionales principios que, de acuerdo a la SCP 0112/2012 de 27 de abril,
'(…) son la pluralidad de valores, principios, derechos fundamentales no sólo
individuales (liberales y sociales) sino un amplio catálogo de derechos y
garantías, principios y valores plurales y colectivos que la constitución
representa como un pacto de postulados distintos y hasta veces contradictorios,
pero que al final deben coexistir…'”.
Conforme a ello, respecto al valor normativo de la Constitución Política del
Estado, la jerarquía de las normas constitucionales y su obligatoriedad, precisó
que: “….las normas constitucionales-principios, establecidos en el texto
constitucional tienen validez normativa, prelación jerárquica y son obligatorias
respecto a las normas constitucionales-reglas y con mayor con relación respecto
a las normas legales-reglas (contenidas en las leyes en sentido general
sustantivas o procesales) por el sólo hecho de estar inscritas en la Constitución,
una Constitución ideada dentro del modelo de Estado Constitucional, con todo
lo que ello implica”.
A partir de dichos razonamientos, las Sentencias Constitucionales
Plurinacionales 0140/2012 y 0142/2012, hicieron referencia a los límites del
ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, que: “encuentran una
barra de contención en el respeto de garantías mínimas, siendo una
de ellas, el debido proceso” que de acuerdo a las mismas sentencias,
“…controla y limita el campo de acción de la potestad sancionadora del Estado,
a efectos de evitar una actividad arbitraria de la administración pública que se
torne en ilícita. Ello en aras de la búsqueda de la materialización de los valores,
en los que se sustenta el Estado Constitucional de Derecho Plurinacional
Comunitario e Intercultural (art. 8.II de la CPE), que en lo conducente, al
ámbito sancionador disciplinario, principalmente son el de justicia y armonía”
(las negrillas son nuestras).
III.3. El debido proceso en la Constitución Política del Estado y su
aplicación al ámbito administrativo sancionador
La jurisprudencia constitucional ha señalado que el Estado, en determinados
supuestos, otorga a la Administración Pública la potestad sancionadora, que el
Página 13 de 35
conjunto de normas que regulan esa potestad, lo constituye el llamado Derecho
Administrativo Sancionador. “Esta potestad sancionadora, por los fines que
persigue, se bifurca en dos: la disciplinaria y la correctiva. La primera se dirige
a proteger los propios intereses de la Administración como organización
(eficiencia, puntualidad, etc); sus sanciones están dirigidas a sus funcionarios,
así como a personas vinculadas a la Administración por especiales deberes y
relaciones jurídicas. La segunda, se dirige a imponer sanciones a la
generalidad de ciudadanos que pudieran transgredir los deberes
jurídicos que las normas les imponen como administrados. Este es el
caso de las infracciones que establece por ejemplo, el Código Tributario en su
Título III, en el que se establecen sanciones específicas para quienes incumplan
los mandatos y prohibiciones contenidos en la referida norma legal (Derecho
administrativo penal). En estos supuestos, la Administración tiene facultad
para imponer sanciones, las que, en algunos casos, tienen igual o mayor
gravedad que las establecidas en el Código penal (este es el caso de las
multas), pero tal potestad no alcanza en ninguno de los casos, a imponer la
pena privativa de libertad, la cual está reservada al órgano judicial
correspondiente” (SC 0757/2003-R de 4 de junio) (las negrillas son nuestras).
En ese ámbito, de acuerdo a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.2 de la
presente Sentencia Constitucional Plurinacional y siguiendo el entendimiento
contenido en la SC 0035/2005 de 15 de junio, cuando el legislador atribuye a
la administración facultades sancionadoras, no debe proceder por puro arbitrio,
sino que deben cumplir determinadas condiciones para ser constitucionales,
observando las garantías básicas de orden material y formal.
Conforme a ello, la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme en establecer
que el debido proceso debe ser observado no sólo en la vía judicial, sino en
toda la esfera administrativa sancionadora (SSCC 0787/2000-R, 0953/2000-R,
0820/2001-R, 0685/2012-R 0757/2003-R, entre muchas otras). Así, la SC
685/2002-R de 11 de junio, ha establecido que los derechos a la seguridad, de
petición, a la defensa y a la garantía del debido proceso, son aplicables “no sólo
al ámbito judicial sino también al administrativo cuando se tenga que someter a
una persona a un procedimiento en el que deberá determinarse una
responsabilidad; por lo mismo, todo proceso de la naturaleza que fuere deberá
ser sustanciado con absoluto resguardo y respeto de los derechos y garantías
del procesado”.
Por otro lado, la SC 0757/2003-R de 4 de junio, respecto a las garantías del proceso
administrativo, señaló:
“…Si partimos del hecho de que la sanción administrativa supone la privación de algún
derecho o la afectación de algún interés (en el caso de autos, los previstos en el
Título III del Código Tributario), y que tal privación debe ser el resultado de la
comprobación, conforme a derecho, de un hecho ilícito que se le atribuye,
correspondiendo por tanto enjuiciar una conducta, no cabe duda que el proceso
administrativo en cuestión debe estar revestido de las garantías procesales
consagradas en la Constitución. Así lo ha entendido la jurisprudencia de este
Tribunal en las SC 618/2003, al señalar que '[...[la garantía del debido proceso,
Página 14 de 35
que consiste en el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en
el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas
generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (SC
418/2000-R), la cual no es aplicable únicamente al ámbito judicial, sino que
debe efectivizarse en todas las instancias en las que a las personas se les
atribuya -aplicando el procedimiento establecido por ley- la comisión de un acto
que vulnere la normativa vigente y es obligación ineludible de los que asumen
la calidad de jueces, garantizar el respeto a esta garantía constitucional (SC
731/2000-R). De ello se determina que las reglas del debido proceso no sólo
son aplicables en materia penal, sino a toda la esfera sancionadora, y dentro de
ella se encuentra la materia administrativa disciplinaria (SSCC 787/2000-R,
953/2000-R, 820/2001-R, y otras)'; garantías que, con igual razón, deben estar
presentes en el proceso administrativo penal”.
En similar sentido, la ya citada SC 0042/2004, señaló que:
“…toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional
o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se
respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido
proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que
implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el
hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y
resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas
tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el
derecho pro actione ó a la impugnación; asimismo, el derecho a la
defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes
ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad…” (las negrillas
son añadidas).
Por su parte, la SC 0287/2011-R de 29 de marzo, estableció que: “El debido
proceso, es el derecho de toda persona a un proceso justo, ante el juez natural
previamente determinado, proceso que deberá ser llevado a cabo sin dilaciones
de una manera equitativa a procesos instaurados a sus pares, dentro del cual
se garantice al administrado o procesado la certeza de una
notificación con la totalidad de la sindicación a efectos de una
defensa efectiva, permitiendo ser escuchado, presentar pruebas,
impugnar, el derecho a la doble instancia, presentar las excepciones que
correspondan a criterio suyo, sobre las cuales en todos los casos deberá existir
pronunciamiento expreso del Tribunal o autoridad a cargo del proceso
disciplinario” (las negrillas son agregadas).
Dichos razonamientos fueron reiterados por la SC 0498/2011-R de 25 de abril de
2011, en la que se señaló que “El proceso administrativo, debe hallarse
impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben
ser respetados en su contenido esencial, en cuanto al juez natural,
legalidad formal, tipicidad y defensa irrestricta '… La doctrina en materia de
derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no
tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha
podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones
Página 15 de 35
penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir
sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales
en materia penal”. (García de Enterría, E. y Fernández, T. R., Curso de
derecho administrativo, II, Civitas, Madrid, 1999, página 159)” (las negrilllas
nos pertenecen).
El contenido jurisprudencial anotado, fue reiterado por las Sentencias
Constitucionales Plur inacionales 0140/2012, 0143/2012, 0169/2012 y
0851/2012, entre muchas otras. Así, la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, a partir
de las normas de la Constitución Política del Estado, la Convención Americana
sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, tuvo el siguiente razonamiento respecto al debido proceso
en el ejercicio de la actividad sancionadora del Estado:
“a) El debido proceso, está reconocido como derecho fundamental, garantía
jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y
117.I de la CPE, 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH)
y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
El art. 115.II de la CPE, reconoce que: 'El Estado garantiza el derecho al
proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna,
gratuita, transparente y sin dilaciones'.
A su vez, el art. 117.I de la CPE, consagra: 'Ninguna persona puede ser
condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso.
Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial
competente en sentencia ejecutoriada'.
Por su parte el art. 8 de la CADH, señala:
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de
un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e
imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de
cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus
derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter.
2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su
inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el
proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes
garantías mínimas:
a) Derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o
intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal;
b) Comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;
c) Concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la
preparación de su defensa;
d) Derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un
defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;
e) Derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el
Página 16 de 35
Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se
defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por
la ley;
f) Derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y
de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que
puedan arrojar luz sobre los hechos;
g) Derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse
culpable,
h) Derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.
3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de
ninguna naturaleza.
4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo
juicio por los mismos hechos.
5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para
preservar los intereses de la justicia”.
b) La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),
-que forma parte del bloque de constitucionalidad según la SC 0110/2010-R de
10 de mayo-, interpretando el art. 8 de la Convención Americana de
Derechos Humanos (CADH) ha entendido que el respeto y protección
del debido proceso es también aplicable en el ámbito de la potestad
sancionadora de la Administración Pública
Así en el caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá (Sentencia de 2 de febrero de
2001, Fondo, Reparaciones y Costas) entendió que: '… cualquier actuación u
omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo
sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal', derecho
que '… es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan
alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con
este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento
administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar
los derechos de las personas' (párrafos 124 y 127).
El mismo órgano interamericano de protección derechos humanos, en el caso del
Tribunal Constitucional Vs. Perú (Sentencia de 31 de enero de 2001, Fondo,
Reparaciones y Costas) a partir de la interpretación del art. 8 de la CADH,
señaló:
'El respeto a los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal, lo cual
vale para todo órgano o funcionario que se encuentre en una situación de
poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las demás personas. Es, así,
ilícita, toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos
reconocidos por la Convención. Esto es aún más importante cuando el Estado
ejerce su poder sancionatorio, pues éste no sólo presupone la actuación de las
autoridades con un total apego al orden jurídico, sino implica además la
concesión de las garantías mínimas del debido proceso a todas las personas que
se encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo las exigencias establecidas en la
Página 17 de 35
Convención' (párrafo 68).
'Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula 'Garantías Judiciales', su
aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, 'sino el
conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales' a
efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier
tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos' (párrafo 69).
'Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado no especifica
garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los
derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del mismo
precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias
el individuo tiene también el derecho, en general, al debido proceso que se
aplica en materia penal' (párrafo 70).
'De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado
de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder
Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del
mismo tipo. Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda
persona a ser oída por un 'juez o tribunal competente' para la 'determinación de
sus derechos', esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea
administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine
derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte
considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter
materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones
apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8
de la Convención Americana' (párrafo 71)” (las negrillas son nuestras).
La Sentencia glosada, concluyó que: “El Tribunal Constitucional aplicó este
entendimiento a infinidad de casos que fueron resueltos en su jurisdicción
entendiendo que todos los principios y garantías propias del derecho penal
se aplican también extensivamente en el ámbito administrativo
sancionador”.
Por su parte, la SCP 0143/2012 de 14 de mayo, concluyó que: “El debido
proceso es una garantía constitucional, que en virtud de los efectos de
irradiación de la Constitución Política del Estado, es también aplicable a los
procesos administrativos y a todos aquellos procesos disciplinarios de
carácter sancionatorio que se presentan en todas las esferas
institucionales, sean éstas públicas o privadas, dentro las cuáles se tenga
que llegar a un fallo o resolución, decisión que en definitiva surte efectos
jurídicos que indudablemente repercuten en los derechos de las personas.
(…)
El proceso administrativo sancionatorio al igual que el procedimiento penal,
debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que
deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto: a) al juez natural, b)
legalidad formal, c) tipicidad, d) equidad, y, e) defensa irrestricta. Eduardo
García Enterría, en relación al proceso administrativo sancionador, ha
Página 18 de 35
señalado: '…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo
es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho
penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas
se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad
que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y
sanciones penales, los tribunales en materia penal”' (las negrillas son nuestras).
III.4. El derecho a la impugnación y su vinculación con el derecho
a la defensa en la vía administrativa
El art. 180.II de la CPE, refiere que: “Se garantiza el principio de impugnación en
los procesos judiciales”, y conforme el art. 410.II de la Norma Suprema, el
bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios
internacionales. Así, la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en su art. 8 inc. h) señala que, toda persona
tiene el derecho a recurrir del fallo ante juez o tribunal superior, por lo que la
impugnación es parte del debido proceso en su elemento a la defensa y, por
ende, no sólo debe ser aplicado en la vía judicial, sino también en la
administrativa, conforme quedó señalado en el fundamento precedentemente
desarrollado.
En ese sentido, debe mencionarse a la SCP 0140/2012, que hizo referencia a los
recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en la vía
administrativa disciplinaria sancionadora que tienen la finalidad de asegurar la
eficacia material del derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal
superior y el derecho a la defensa en la fase impugnativa. Dicha Sentencia tuvo
el siguiente razonamiento:
“Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los
procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples
enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento
de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material
de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia
material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos, así como
de los derechos fundamentales sustantivos).
(…)
De ahí que es posible concluir que el reconocimiento de los típicos medios de
impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de
Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de
revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de
impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con
base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es
decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estados que
prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una
formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida
que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos
fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble
Página 19 de 35
instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito
disciplinario sancionador y, su nexo con ii) El derecho a la defensa en
la fase impugnativa.
Es decir, en el caso, las formas del procedimiento administrativo sancionador en sus
diferentes fases, guardarán correspondencia y coherencia con el derecho al
debido proceso en la medida en que se aseguren su eficacia.
Dado el carácter sancionador del proceso disciplinario, éste -en todas sus fases o
instancias- tiene que sustanciarse y resolverse garantizando el debido proceso,
que tiene como componente esencial el derecho a la defensa. En efecto si se
analiza la fase de impugnación del proceso disciplinario en sede administrativa,
es posible concluir que sólo puede predicarse la eficacia material del
derecho a la defensa (art. 115.II de la CPE y 8.2 inc. f) de la CADH)
cuando se otorga a las servidoras y servidores públicos la
oportunidad de ejercer un otro derecho fundamental, este es: el
derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior
(art. 8.2 inc. h) de la CADH y 14.5 del PIDCP)
El art. 8.2.h de la CADH, señala: 'Toda persona inculpada de delito tiene
derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca
legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene
derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: h)
derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior'.
Por su parte, el art. 14.5 del PIDCP, estipula: 'Toda persona declarada
culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la
pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior,
conforme a lo prescrito por la ley'.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Herrera Ulloa
Vs. Costa Rica (Sentencia de 2 de julio de 2004, Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) precisando el alcance
del 'derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior',
estableció, en lo que en el caso interesa, las siguientes afirmaciones,
cuyo subrayado es añadido:
1. El derecho de recurrir el fallo es una garantía primordial que se debe respetar en
el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia
adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior
jerarquía orgánica (párrafo 158).
2. El derecho de recurrir '… busca proteger el derecho de defensa
otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer un recurso
para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios
y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de
una persona' (párrafo 158).
3. Independientemente de la denominación que se le de al recurso existente para
Página 20 de 35
recurrir un fallo, lo importante es que dicho recurso garantice un examen
integral de la decisión recurrida (párrafo 165)
En el caso de un proceso administrativo disciplinario sancionador, el
derecho a la doble instancia o de recurrir ante una instancia
superior, permite que la instancia superior, conozca y revise la
resolución pronunciada por el tribunal de primera grado. Instancia
superior que debe ser diferente a la que emitió la decisión administrativa
sancionadora en primera instancia, a efectos de que, la servidora o el servidor
público, impugnando o controvirtiendo una decisión sancionatoria, obtengan la
revisión de la decisión ante la instancia superior” (las negrillas son nuestras).
Conforme a la jurisprudencia constitucional, en todo proceso administrativo
sancionador debe garantizarse el derecho de recurrir, con la finalidad de
materializar el derecho a la defensa, permitiendo un examen integral de la
decisión que se impugna por una instancia superior, diferente a la que emitió la
resolución que se impugna.
Junto a los derechos a recurrir y a la defensa, debe hacerse mención al derecho de
acceso a la justicia, el cual no debe ser entendido únicamente en el ámbito
judicial sino también en el ámbito administrativo; pues, las autoridades en este
ámbito, dentro de los procesos administrativos sancionadores, cumplen una
función materialmente jurisdiccional y, resuelven los conflictos que podrían
presentarse entre la Administración y los administrados y, por ello, se debe
garantizar a estos el acceso a la vía administrativa y los medios de impugnación
existentes en ella.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso Cantos Vs. Argentina, en
la Sentencia de 28 de noviembre de 2002, Fondo, Reparaciones y Costas,
respecto al derecho de acceso a la justicia, estableció que: “…éste establece la
obligación positiva del Estado de conceder a todas las personas bajo su
jurisdicción un recurso judicial efectivo contra actos violatorios de sus derechos
fundamentales. Y ha observado, además, que la garantía allí consagrada se
aplica no sólo respecto de los derechos contenidos en la Convención, sino
también de aquéllos que estén reconocidos por la Constitución o por la ley. La
Corte ha señalado, asimismo, en reiteradas oportunidades, que la garantía de
un recurso efectivo 'constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la
Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad
democrática en el sentido de la Convención', y que para que el Estado cumpla
con lo dispuesto en el artículo 25 de la Convención no basta con que los
recursos existan formalmente, sino que los mismos deben tener
efectividad, es decir, debe brindarse a la persona la posibilidad real
de interponer un recurso que sea sencillo y rápido. Cualquier norma
o medida que impida o dificulte hacer uso del recurso de que se trata
constituye una violación del derecho al acceso a la justicia, bajo la
modalidad consagrada en el artículo 25 de la Convención Americana”
(Párrafo 52) (las negrillas son agregadas).
Página 21 de 35
Posteriormente, en los párrafos 54 y 55, la Corte se pronunció sobre la tasa de
justicia prevista por la Ley Argentina, entendida como la suma de dinero que
todo demandante judicial debe pagar para tener acceso a la justicia, conforme a
lo siguiente:
“54. Lo que este Tribunal debe decidir en este caso es si la aplicación de la ley y la
consecuente determinación de una tasa de justicia de 83.400.459,10 (ochenta y
tres millones cuatrocientos mil cuatrocientos cincuenta y nueve pesos con diez
centavos, equivalente al mismo monto en dólares de los Estados Unidos de
América) es compatible con los artículos 8 y 25 de la Convención Americana,
referentes al derecho al acceso a la justicia y al derecho a un recurso sencillo y
rápido. El Estado sostiene, sobre el particular, que la determinación de ese
monto está de acuerdo con la ley, cuyo propósito es evitar demandas
temerarias; que esa suma es proporcional a lo reclamado en la demanda, que
no se trata de una tasa confiscatoria y que el señor Cantos no la impugnó en el
orden interno.
Sin embargo esta Corte ha señalado en reiteradas ocasiones que el Estado no puede
eximirse de responsabilidad respecto a sus obligaciones internacionales
argumentando la existencia de normas o procedimientos de derecho interno. Y
debe dejar establecido que la suma fijada por concepto de tasa de
justicia y la correspondiente multa constituyen, a criterio de este
Tribunal, una obstrucción al acceso a la justicia, pues no aparecen
como razonables, aún cuando la mencionada tasa de justicia sea, en
términos aritméticos, proporcional al monto de la demanda. Esta
Corte considera que si bien el derecho al acceso a la justicia no es
absoluto y, consecuentemente, puede estar sujeto a algunas
limitaciones discrecionales por parte del Estado, lo cierto es que
éstas deben guardar correspondencia entre el medio empleado y el
fin perseguido y, en definitiva, no pueden suponer la negación misma
de dicho derecho. En consecuencia, el monto por cobrar en el caso en
estudio no guarda relación entre el medio empleado y el fin
perseguido por la legislación Argentina, con lo cual obstruye,
evidentemente, el acceso a la justicia del señor Cantos, y en
conclusión viola los artículos 8 y 25 de la Convención.
55. Este Tribunal estima que para satisfacer el derecho de acceso a la
justicia no basta que en el respectivo proceso se produzca una
decisión judicial definitiva. También se requiere que quienes
participan en el proceso puedan hacerlo sin el temor de verse
obligados a pagar sumas desproporcionadas o excesivas a causa de
haber recurrido a los tribunales. Esta última situación se agrava en la
medida en que para forzar el pago procedan las autoridades a embargar los
bienes del deudor o a quitarle la posibilidad de ejercer el comercio” (las
negrillas nos corresponden).
Entonces, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, para tener por cumplido el derecho de recurrir o de impugnación, no
es suficiente que existan formalmente los recursos, sino que éstos tengan
Página 22 de 35
efectividad, dando a la persona la oportunidad real de interponer un recurso
sencillo y rápido y, bajo esa lógica cualquier medida que dificulte el acceso a
dicho recurso, entre ellas las sumas exigidas para acceder a los medios
de impugnación, se constituyen, de acuerdo a la Corte, en una violación al
derecho de acceso a la justicia previsto en el art. 25 de la citada Convención.
Cabe señalar, como argumentos en vía de ejemplo, que similar razonamiento fue
asumido por la jurisprudencia colombiana, que mediante Sentencia C-599 de 10
de diciembre de 1992, declaró la inexequibilidad (inconstitucionalidad) del art.
26 del Decreto 1746, que establecía que para ejercitar las acciones ante la
jurisdicción contencioso administrativa, debía acompañarse a la demanda el
recibo de la multa correspondiente. La Corte, tuvo el siguiente razonamiento:
“…la Constitución Política de 1991 establece como un derecho fundamental la
posibilidad de todos los asociados de acceder a las decisiones de la
administración de justicia, sin limitaciones que puedan dejar truncas las
posibilidades de obtener la declaración judicial de su derecho; resulta así
contrario al principio de obtener pronta y cumplida justicia un precepto que
impone el pago anticipado de la obligación, a juicio del deudor no debida,
cuando justamente es la existencia o el monto de la misma lo que sería objeto
de declaración judicial.
(…)
En efecto, ante la sola posibilidad de que el error de la administración en la tasación
del monto de la obligación o en la existencia de la misma pueda tener lugar, su
pago resulta una exigencia inadmisible para ejercitar las acciones que ante la
justicia autoriza el ordenamiento jurídico colombiano. Lo anterior no quiere
significar que se elimine la presunción de legalidad del contenido patrimonial de
los actos administrativos, que continúa, según sentir de la Corte, en todos sus
efectos, salvo para hacer exigible el pago efectivo de las obligaciones como
condición previa para disponer de las acciones judiciales”.
En el mismo sentido, debe mencionarse al Tribunal Constitucional del Perú, en la
Sentencia correspondiente al Expediente 3548-2033-AA/TC de 28 de junio de
2004, en la que se concluyó que la exigencia del solvet et repte obstaculiza,
impide y disuade irrazonablemente el acceso a la justicia, conforme al siguiente
razonamiento:
“En primer lugar, su exigencia, es decir, que se condicione el pago de la obligación
tributaria para que se admita una demanda cuyo objeto sea iniciar un proceso
en el que se cuestione la validez de su imposición, es un obstáculo serio de
orden material para que el contribuyente pueda acudir a un tribunal de justicia.
Obstáculo desproporcionado si es que se tiene en cuenta que el deber de todos
de contribuir con el sostenimiento de los gastos públicos, incluso de aquellos
que pretenden cuestionar judicialmente un acto administrativo tributario, puede
alcanzarse a través de otros medios, como el de la ejecutividad de los actos y
resoluciones de la administración tributaria, incluso una vez presentada la
demanda contencioso-administrativa [cf. última parte del segundo párrafo del
artículo 157° del Código Tributario].
Página 23 de 35
En otras palabras, es desproporcionado porque su finalidad constitucional -que el
Estado cuente con los recursos necesarios para hacer frente sus cargas- es sólo
un pretexto que, alcanzándose a través de otros medios, en realidad, tiene el
propósito de desalentar el cuestionamiento judicial de sus actos administrativos
de contenido tributario.
En segundo lugar, se trata de una regla incompatible con el principio de igualdad
jurídica, ya que, como ha sostenido la Corte Constitucional de Italia, con su
exigencia se propicia un tratamiento diferenciado '(...) entre el contribuyente
que está en grado de pagar inmediatamente el tributo en su totalidad, y el
contribuyente que no tiene medios suficientes para hacer el pago, ni puede
procurárselo prontamente recurriendo al crédito, entre otras cosas, porque aún
en el caso de obtener la victoria en el proceso, no obtendría el reembolso de las
sumas depositadas sino con retardo. Al primero le es consentido, en mérito de
sus condiciones económicas, de solicitar justicia y de obtenerla, donde pueda
probar tener la razón; al segundo esta facultad se le presenta difícil y tal vez
imposible, no sólo de hecho, sino también en base al derecho, a fuerza de un
presupuesto procesal establecido por la ley y consistente en la carga de pagar
una suma eventualmente ingente [Sentenza núm. 21/1961]'”.
Similares razonamientos fueron asumidos por el Tribunal Constitucional Chileno en
la Sentencia 1345 de 25 de mayo de 2009; al igual que la Corte Constitucional
de Italia, que a través de la Sentencia de 24 de marzo de 1961, declaró la
inconstitucionalidad de la exigencia del solvet et repete establecida por la Ley
2248, al considerarla contraria a las normas de los arts. 3, 24 y 113 de la
Constitución Italiana referidos al principio de igualdad y al libre acceso a la
justicia: “…porque es evidente la diferencia de tratamiento....entre el
contribuyente que esté en grado de pagar inmediatamente el íntegro tributo y el
contribuyente que no tenga medios suficientes para hacer el pago, ni pueda
ágilmente procurárselo recurriendo al crédito.... Al primero le es entonces
concedido en mérito a su condición económica, pedir justicia y obtenerla, si
puede probar que tiene razón. Al segundo esta facultad se le torna difícil y tal
vez imposible, no sólo de hecho, pero aún sobre la base del derecho, en virtud
de un presupuesto procesal establecido en la ley y consistente en el deber de
pago de una suma eventualmente ingente...”.
También cabe hacer mención al Modelo de Código Tributario para América Latina,
cuyo art. 177 liberó a los contribuyentes de requisitos de pagar previamente las
sanciones para interponer recursos y acciones, al señalar que éstas podrán
interponerse “sin que sea necesario el pago previo de los tributos o de las
sanciones”; señalándose en la exposición de motivos que el odioso solvet et
repete, según calificación de autorizada doctrina, constituye un medio
frecuentemente utilizado para encubrir la arbitrariedad administrativa y hacer
ilusoria la defensa del contribuyente.
Ahora bien, los actos administrativos también son susceptibles de impugnación ante
autoridad jurisdiccional a través de la demanda contenciosa tributaria; en
efecto, el sistema de revisión de los actos administrativos, no se reduce
únicamente a sede administrativa mediante los recursos de revocatoria, alzada y
Página 24 de 35
jerárquico, sino que, la vía judicial constituye una verdadera instancia de tutela
judicial para el contribuyente, por tener una configuración procesal capaz de
garantizar la vigencia del debido proceso y el derecho a la defensa. Asimismo,
las autoridades de la instancia administrativa, si bien tienen facultad de efectuar
la revisión de los actos administrativos tributarios impugnados, en la práctica no
afirman una verdadera garantía de vigencia del derecho al juez natural en sus
elementos de juez independiente e imparcial, habida cuenta que, dichas
autoridades responden a la misma estructura en la que fue establecida la
sanción; sin embargo, en aras de garantizar el derecho a la defensa de manera
amplia e irrestricta, las vías de impugnación administrativa y jurisdiccional,
deberán estar absolutamente expeditas para que el administrado acuda sin
ningún impedimento. En ese sentido, cualquier restricción u obstáculo en el
acceso a los diferentes mecanismos de impugnación, constituyen franca
vulneración del orden constitucional.
III.5. Sobre la cosa juzgada constitucional
El art. 133 de la CPE, sostiene que “La sentencia que declare la
inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no
judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte plenos efectos respecto a
todos”. Asimismo, el art. 203 de la CPE, señala que: “Las decisiones y
sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y
de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior
alguno”. Por su parte, el art. 78.II del CPCo, que es aplicable tanto a la acción
de inconstitucionalidad abstracta como a la acción de inconstitucionalidad
concreta, conforme determinar el art. 84 del CPCo, que determina: “II. La
sentencia que declare:
1. La constitucionalidad de una norma contenida en una Ley, Estatuto Autonómico,
Carta Orgánica, decreto, ordenanza y cualquier género de resolución no
j u d i c i a l , h a c e i m p r o c e d e n t e u n a n u e v a d e m a n d a d e
inconstitucionalidad contra la misma norma, siempre y cuando se
trate del mismo objeto o causa y se argumente los mismos preceptos
constitucionales impugnados.
2. La inconstitucionalidad de una norma tendrá valor de cosa juzgada y
sus fundamentos jurídicos serán de carácter vinculante y general.
3. La inconstitucionalidad total de una norma legal impugnada tendrá
efecto abrogatorio sobre ella.
4. La inconstitucionalidad parcial de una norma legal impugnada tendrá
efecto derogatorio de los Artículos o parte de éstos, sobre los que hubiera
recaído la declaratoria de inconstitucionalidad y seguirán vigentes los
restantes…”.
Conforme a los artículos glosados, las Resoluciones del Tribunal Constitucional
Plurinacional, tienen carácter vinculante y son de cumplimiento obligatorio;
además, contra ellas no cabe recurso ordinario alguno; pues, conforme ha
Página 25 de 35
entendido este Tribunal en la SCP 2143/2012 de 8 de noviembre,
“interpretando el art. 203 de la CPE, a la luz del principio de unidad
constitucional y de acuerdo a una interpretación teleológica, se establece que al
ser el Tribunal Constitucional Plurinacional el último y máximo celador y
garante de la materialización del Bloque de Constitucionalidad y de la vigencia
de los derechos fundamentales en el Estado Plurinacional de Bolivia, al no
existir instancia superior, sus decisiones adquieren la 'calidad de cosa juzgada
constitucional', aptitud jurídica en mérito de la cual, las mismas son
inmodificables y no pueden ser examinadas de manera ulterior”.
Ahora bien, en el ámbito del control normativo de constitucionalidad, las
resoluciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, tienen características
específicas, que tienen incidencia en la cosa juzgada constitucional. Así, la ley,
la doctrina y la jurisprudencia constitucional efectúan una distinción entre las
Sentencias que declaran la constitucionalidad de una norma impugnada, y
aquellas que declaran su inconstitucionalidad
Nótese que el art. 133 de la CPE, hace referencia a los efectos erga omnes de las
sentencias que declaren la inconstitucionalidad y el art. 78.II del CPCo
-antes glosado- distingue los efectos de las sentencias según se trate que
declaren la inconstitucionalidad de la norma impugnada o de aquellas que se
decanten por su constitucionalidad, conforme a lo siguiente:
III.5.1. Sentencias que declaran la constitucionalidad de la norma
La posibilidad de un nuevo análisis de las disposiciones legales que fueron
declaradas constitucionales por una sentencia, dependerá, de acuerdo al art.
78.II.1 del CPCo, de la identidad del objeto o causa y de los mismos los
argumentos de inconstitucionalidad; así, si éstos son diferentes, es posible
un nuevo análisis, sin que se pueda alegar cosa juzgada constitucional.
En similar sentido, debe hacerse mención a la ya señalada SCP 2143/2012,
que precisó que cada denuncia de inconstitucionalidad “…está compuesta por
tres elementos esenciales: 1) La norma de carácter general cuya
constitucionalidad se cuestiona; 2) Las normas de rango constitucional que
se consideran afectadas; y, 3) Los presupuestos fáctico-circunstanciales
argumentados por el o los accionantes legitimados para activar el control
normativo de constitucionalidad, los cuales, constituyen el sustento jurídico
constitucional para el ejercicio del control normativo de constitucionalidad”.
En mérito a ello, dicha sentencia concluyó que: “…la calidad de cosa juzgada
constitucional y sus efectos, es decir la improcedencia de cualquier nueva
demanda de inconstitucionalidad, serán aplicables para dos supuestos
específicos a saber:
i. Para casos en los cuales, se active ulteriormente el control normativo de
constitucionalidad, en relación a normas de carácter general cuya
constitucionalidad se cuestionó con anterioridad en cuanto a normas de
Página 26 de 35
rango constitucional denunciadas como afectadas en una anterior acción.
ii. Para situaciones en las cuales, en una acción abstracta o concreta de
inconstitucional idad anterior, se hayan denunciado presupuestos
fáctico-circunstanciales idénticos a los plasmados en una ulterior acción de
inconstitucionalidad”.
Conforme a dicha Sentencia Constitucional Plurinacional y el Código Procesal
Constitucional, no opera la cosa juzgada constitucional cuando:
a. Se impugne una norma, cuya constitucionalidad fue declarada en una
ante r io r sentenc ia cons t i tuc iona l , con o t ros a rgumentos de
inconstitucionalidad; es decir, sobre la base de otras normas
constitucionales. Entendimiento que, además fue desarrollado en la
jurisprudencia constitucional contenida en la SC 0101/2004 de 14 de
septiembre, que de manera expresa hizo referencia a la posibilidad de
someter a juicio de constitucionalidad a una norma que antes fue declarada
constitucional, interpretando de esa manera el art. 58.V de la Ley del
Tribunal Constitucional (LTC) que, desde una interpretación literal, impedía
dicho análisis. La referida SC 101/2004, desarrolló el siguiente
razonamiento: “…si bien la última de las disposiciones nombradas fue
declarada constitucional, y según el art. 58.V, 'La Sentencia que declare la
constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente
cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella'; ello no impide
someter a la indicada norma a un nuevo juicio de constitucionalidad, al ser
distinto el fundamento en el que se basó tal análisis; dado que lo que la
norma prohíbe es un nuevo examen sobre un mismo fundamento”.
Razonamiento que fue reiterado en la SCP 0770/2012 de 13 de agosto, que
señaló: “…la declaratoria de la constitucionalidad de una norma no impide un
nuevo juicio de constitucionalidad cuando el fundamento o cargo de una
nueva demanda sea distinto al anteriormente considerado por el órgano de
control de constitucionalidad, aspecto que además justifica que este Tribunal
pueda decidir por la complejidad de una determinada temática dejar
expresamente establecido los alcances de su decisión”.
b. Cuando sea diferente la causa para la presentación de una acción de
inconstitucionalidad contra una norma que anteriormente fue declarada
constitucional; es decir, cuando los presupuestos fáctico-circunstanciales
sean diferentes a los de la anterior acción de inconstitucionalidad; supuesto
que, conforme quedó establecido, fue desarrollado por la SCP 2143/2012.
III.5.2. Sentencias que declaran la inconstitucionalidad de la norma
Conforme quedó señalado, el art. 133 de la CPE, sostiene expresamente que las
sentencias que declaren la inconstitucionalidad de la norma, la hacen
inaplicable y surte efecto respecto a todos. En coherencia con dicha
disposición, el art. 78.II del CPCo, señala que la inconstitucionalidad de una
Página 27 de 35
norma tiene valor de cosa juzgada y tienen efecto abrogatorio sobre ella (si
la inconstitucionalidad es total) o derogatorio de los artículos o parte de ellos
(si la inconstitucionalidad es parcial).
En ese sentido, la SCP 0025/2013 de 4 de enero, señaló que: “…cuando se
activa a través de una acción de inconstitucionalidad de naturaleza abstracta
o concreta este ámbito de control de constitucionalidad, y como consecuencia
de ello se declara la inconstitucionalidad total o parcial de la norma
impugnada, la sentencia constitucional emitida, tendrá un efecto abrogatorio
o derogatorio, según la inconstitucionalidad sea total o parcial.
En base a lo señalado, en caso de haber sido una norma abrogada o derogada
como consecuencia del ejercicio del control normativo de constitucionalidad,
el Tribunal Constitucional Plurinacional, para todos aquellos supuestos de
activaciones ulteriores de este ámbito de control de constitucionalidad, no
podrá ejercer sus roles, por no estar la normativa vigente en el tiempo, por
tanto, en estas circunstancias, deberá declararse la improcedencia de las
posibles acciones de inconstitucionalidad presentadas con posterioridad”.
De acuerdo a lo anotado, en virtud a los efectos abrogatorios o derogatorios de
las Sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una disposición legal,
no corresponde ejercer sobre ella un posterior control de constitucionalidad,
al haber sido expulsada del ordenamiento jurídico.
III.6. Con relación a la SCP 1905/2013 de 29 de octubre
El 24 de octubre de 2012, Washington Daniel Sardeña Vargas, en
representación MEGACENTER LA PAZ S.A., presentó acción de
inconstitucionalidad concreta contra el art. 1.II de la Resolución Regulatoria
01-00012-11, que incorpora el art. 54 a la Resolución regulatoria 01-00005-11,
que es el Reglamento de Desarrollo Parcial de la Ley de Juegos de Lotería y de
Azar, por infringir los derechos fundamentales al debido proceso, derecho de
acceso a la justicia y a la defensa, al condicionar el recurso de revocatoria al
pago de la sanción impuesta; la cual fue resuelta por la
SCP 1905/2013 de 29 de octubre, que declaró: “…la INCONSTITUCIONALIDAD
del art. 1.II de la Resolución regulatoria 01-00012-11 de 17 de octubre, que
incorpora el art. 54 a la Resolución regulatoria 01-00005-11 de 10 de junio,
ambas del 2011”.
La SCP 1905/2013, luego de hacer referencia a la potestad
administrativa sancionadora en el marco de nuestro modelo de
Estado, al debido proceso en la Constitución Política del Estado y su
aplicación al ámbito administrativo sancionador, así como al derecho
a la impugnación y su vinculación con el derecho a la defensa en la
vía administrativa, analizó la disposición legal impugnada y sostuvo
que dicha norma:
“…introduce el principio solve et repete; es decir, el pago previo de la multa
impuesta cuando se pretende impugnar una decisión administrativa; lo que
supone que el recurso en cuestión no será admitido si es que el administrado
Página 28 de 35
no paga lo adeudado en la resolución sancionatoria. Ahora bien, debe señalarse
que el accionante impugna la norma por considerarla contraria al debido
proceso en su elemento al derecho a la impugnación, así como al derecho de
acceso a la justicia y a la presunción de inocencia; consecuentemente, como se
trata de derechos humanos, para efectuar el test de constitucionalidad se
acudirá a los criterios de interpretación contenidos en los arts. 13.IV y 256 de
la CPE, que en el marco de nuestro constitucionalismo plurinacional y
comunitario, introducen dos principios que guían la interpretación de los
derechos fundamentales: La interpretación pro persona (pro homine) y la
interpretación conforme a los Pactos internacionales sobre Derechos Humanos.
En virtud al primero, los jueces y tribunales tiene el deber de aplicar aquella
norma que sea más favorable para la protección del derecho en cuestión -ya sea
que esté contenida en la Constitución Política del Estado o en las normas del
bloque de constitucionalidad- y de adoptar la interpretación que sea más
favorable y extensiva al derecho en cuestión; y, en virtud a la segunda
(interpretación conforme a los Pactos Internacionales sobre Derechos
Humanos), tienen el deber de -ejerciendo el control de convencionalidad-
interpretar el derecho de acuerdo a las normas contenidas en tratados e
instrumentos internacionales en materia de derechos humanos ratificados o a
los que se hubiere adherido el Estado, siempre y cuando, claro está, declaren
derechos más favorables a los contenidos en la Norma Suprema; obligación que
se extiende, además al contraste del derecho con la interpretación que de él ha
dado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, conforme lo ha entendido
la misma Corte en el caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú, al
señalar que '…los órganos del Poder Judicial deben ejercer no solo un control
de constitucionalidad, sino también de convencionalidad ex officio entre las
normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus
respectivas competencias y de sus regulaciones procesales correspondientes…'.
Bajo los criterios anotados, se deben establecer los alcances de los derechos
alegados desde la perspectiva constitucional y los estándares establecidos por la
Corte Interamericana sobre Derechos Humanos, para luego determinar si la
norma impugnada cumple con los mismos o más bien debe ser expulsada del
ordenamiento jurídico por ser contraria a ellos.
Así, conforme ha quedado desarrollado en los Fundamentos Jurídicos
precedentes, la potestad sancionadora del Estado solo puede ser legítima si se
observa la base axiológica y dogmática de nuestra Ley Fundamental, en especial
el respeto a los derechos y garantías constitucionales y, en ese sentido, toda
sanción administrativa debe ser aplicada previo debido proceso en el que se
otorgue a los administrados la posibilidad de ejercer su derecho a la defensa y,
en ese ámbito, pueda ejercer su derecho de impugnación, presentando los
recursos existentes en la vía administrativa, materializando, además, de esa
manera su derecho de acceso a la justicia.
En ese ámbito, al regular la norma impugnada el recurso de revocatoria dentro
de un procedimiento administrativo sancionador, el mismo debe cumplir con los
estándares establecidos por la Constitución, la jurisprudencia constitucional, las
Página 29 de 35
normas contenidas en pactos internacionales sobre derechos humanos y la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para ser
válida constitucionalmente.
En ese sentido, cuando se hizo referencia al derecho a recurrir, se dejó
establecido que el mismo no solo se aplica en el ámbito judicial, sino también
en la vía administrativa, conforme lo entendió la jurisprudencia constitucional
en la SCP 0140/2012, y, en tal sentido, los medios de impugnación previstos en
sede administrativa, deben asegurar la eficacia material de los derechos
fundamentales procesales y sustantivos, los cuales, conforme lo entendió dicho
fallo, no están dirigidos a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino
que tiene valor en la medida en que asegure la eficacia material del derecho a
recurrir ante un tribunal superior y el derecho a la defensa en la fase
impugnativa.
Bajo dichos criterios, si bien el art. 180.II de la CPE, establece que se garantiza
el principio de impugnación en los procesos judiciales, de ello no debe
desprenderse que dicho principio no se aplica en los procesos administrativos,
pues se reitera, el derecho a recurrir forma parte del debido proceso que debe
ser observado también en la vía administrativa.
En ese ámbito, es evidente que la norma impugnada consagra la posibilidad de
impugnar una resolución sancionatoria, a través del recurso de revocatoria;
consiguientemente, es cierto que formalmente se reconoce el derecho a
recurrir; sin embargo, como ha quedado establecido, los medios de
impugnación deben garantizar materialmente el derecho a recurrir y el derecho
a la defensa; aspectos que no se cumplen en el caso analizado; pues la norma
condiciona la materialización de dicho derecho a que se haga el depósito de la
sanción impuesta establecida en la resolución sancionatoria, estableciendo que,
caso contrario, se dará por no presentado el recurso interpuesto ordenando el
archivo de obrados.
Conforme se ha señalado, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, con relación al derecho de acceso a la justicia, también
aplicable al ámbito administrativo, ha establecido que cualquier medida que
impida o dificulte a hacer uso de los medios de impugnación, constituye una
violación al derecho de acceso a la justicia y, concretamente, respecto a las
tasas de justicia y a las multas exigidas por la Ley Argentina para acceder a la
justicia expresó que las mismas constituyen una obstrucción a dicho derecho al
no ser razonables, aún sean proporcionales al monto de la demanda.
Entonces, de acuerdo a los lineamientos establecidos por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, que forman parte del bloque de
constitucionalidad -de conformidad al entendimiento asumido por la
SC110/2010-R- y que, además deben ser observados por los jueces y
tribunales de justicia, más aún por el máximo tribunal de justicia constitucional
(control de convencionalidad), se llega a la conclusión que la exigencia de
cancelar previamente la sanción impuesta para hacer efectivo el derecho a
recurrir y el acceso a la justicia, constituyen una violación a dichos derechos; y,
en consecuencia, al derecho-garantía del debido proceso.
Página 30 de 35
Ahora bien, debe precisarse que la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, estableció que el derecho de acceso a la justicia, como todo derecho,
no es absoluto y, consecuentemente, puede estar sujeto a algunas limitaciones
discrecionales por parte del Estado, bajo la condición que dichas limitaciones
guarden correspondencia entre el medio empleado y el fin perseguido y en
definitiva no supongan la negación misma del derecho.
Así, efectuando el test de proporcionalidad en el caso de la norma impugnada,
se debe señalar que la misma, de acuerdo a lo alegado por la autoridad que la
generó, tiene por finalidad hacer cumplir las normas básicas y demás
disposiciones emanadas del poder ejecutivo y de la AJ; entonces, se busca
sancionar a quienes operan juegos de azar sin la licencia de operaciones
otorgadas por el Estado, precautelando los intereses del Estado que -de
acuerdo a los alegatos- están por encima de los intereses de los particulares y
que, por tanto, la norma protege el bien común y el resguardo del Estado de
Derecho, garantizando la ejecución de las sanciones impuestas.
Para lograr dicha finalidad, entonces, la norma impugnada limita el derecho a
recurrir y al derecho de acceso a la justicia, estableciendo que para su admisión
se deberá hacer el depósito de la sanción impuesta; sin embargo, dicha medida
no guarda correspondencia con el fin perseguido, pues la ejecución de las
sanciones por parte de la Administración, puede ser realizada sin necesidad de
efectuar la limitación a los derechos a recurrir y de acceso a la justicia, como
erradamente se pretende en la norma.
Efectivamente, debe considerarse que el condicionamiento al pago de la sanción
impuesta para la admisión de la demanda en la que precisamente se va
cuestionar la validez de dicha sanción se constituye en un obstáculo
desproporcionado para el ejercicio de los derechos antes anotados, tomando en
cuenta que el cumplimiento de las sanciones administrativas puede ser
alcanzado a través de otros medios como por ejemplo la ejecución del acto
impugnado previsto en el art. 59.I de la LPA, disposición legal que bajo
ninguna circunstancia se constituye en la base o fundamento de la resolución
ahora impugnada; pues dicha norma, al contrario de lo que sostiene el
personero del órgano que generó la norma refutada, en ningún momento
establece como condición de la interposición de los recursos al cumplimiento de
la resolución objetada, sino simplemente que la interposición de cualquier
recurso no suspende la ejecución del acto objetado, salvo los casos establecidos
en el segundo párrafo dicha norma.
En mérito a lo señalado es evidente que el medio empleado para obtener la
finalidad perseguida por la norma resulta desproporcionado, pero además,
resulta lesivo al principio de igualdad, por cuanto permite un trato diferencial
entre los administrados; pues solo aquéllos que tienen los recursos económicos
necesarios para hacer efectiva la sanción -en especial en los casos de multa-
podrán presentar el recurso de revocatoria, y no así aquellos que no tienen los
medios suficientes quienes, en definitiva, se verían imposibilitados, por razones
de tipo económico, de ejercer plenamente el derecho a recurrir y de acceso a la
justicia, lo que bajo ninguna circunstancia puede ser admisible, en nuestro
Página 31 de 35
sistema constitucional, en el que el art. 14.II de la CPE, prohíbe y sanciona toda
forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad orientación
sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma,
credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición
económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad,
embarazo u otras que tengan por objetivo o resultado anular o
menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de
igualdad, de los derechos de toda persona.
Debe aclararse que si bien el principio de igualdad no supone que todos deban
ser tratados exactamente de la misma manera y tampoco que todos deban ser
iguales en todos los aspectos y, en ese sentido, no toda desigualdad constituye
una discriminación (SC 0049/2013 de 21 de mayo); sin embargo, todo trato
desigual debe estar objetivamente justificado, la cual debe apreciarse según la
finalidad y los efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación
razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad
perseguida; aspectos que, conforme se tiene ampliamente señalado, no se dan
en el caso analizado, donde la medida establecida en la norma resulta
desproporcional a los fines perseguidos y donde, como lógica consecuencia, se
producen situaciones de desigualdad que no se encuentran objetivamente
justificadas.
Por los argumentos expuestos, corresponde declarar la inconstitucionalidad de la
norma impugnada y, en consecuencia, expulsarla del ordenamiento jurídico,
por ser contraria al derecho-garantía del debido proceso (art. 115.II y 117.I de
la CPE) en sus elementos al derecho a la defensa (art. 119 de la Norma
Suprema) y el derecho a la impugnación (art. 180.II de la CPE), 8.2.h de la
CADH, así como el derecho de acceso a la justicia (art. 115.I de la Ley
Fundamental) y el principio a la igualdad (art. 14 de la CPE)”.
III.7. Test de constitucionalidad sobre las normas demandadas de
inconstitucionalidad
Los accionantes, en su calidad de Senadores de la Asamblea Legislativa
Plurinacional, consideran que los art. 10.II de la Ley 212; y, 1.II de la
Resolución Regulatoria 01-00012-11, vulneran los derechos al debido proceso,
a la defensa, a la igualdad, a recurrir del fallo ante el juez o tribunal superior, a
la no discriminación, a la justicia social, a la gratuidad y de acceso a la justicia y
a la protección judicial, a la presunción de inocencia, a la “gratuidad”, al
principio de jerarquía normativa y a la tutela judicial efectiva; por cuanto, las
precitadas normas establecieron como requisitos de activación de los
mecanismos de impugnación, el pago previo de la sanción establecida -en caso
de activarse el recurso de revocatoria- o, la cancelación total del tributo
omitido, más intereses consignados en la resolución determinativa -tratándose
de la demanda contencioso tributario-, “cuando el monto determinado sea igual
o superior a quince mil unidades de fomento a la vivienda (15.000 UFV's)”.
Bajo ése parámetro, corresponde examinar el contenido de los preceptos
normativos impugnados, para luego establecer su compatibilidad o
incompatibilidad, con la Ley Fundamental del Estado y las normas del bloque de
Página 32 de 35
constitucionalidad.
Así, el art. 10.II de la Ley 212, establece como condición para promover la
demanda contenciosa tributaria contra una resolución determinativa, la previa
cancelación del tributo omitido actualizado en UFV's, mientras este sea igual o
superior a UFV's15 000.- (quince mil unidades de fomento a la vivienda). En
efecto, la aplicación de la precitada disposición normativa, da lugar a los
siguientes supuestos:
a) Mientras el contribuyente pasible a una obligación tributaria con un monto
igual o superior a UFV's15 000, no cumpla con la obligación económica que se
le impuso, cualquier intento de impugnación en sede judicial, debe ser
rechazada.
b) Los contribuyentes que omitieron el tributo con un monto inferior a UFV's15
000, pueden optar por la vía de impugnación mediante la demanda contencioso
tributario sin ninguna limitación, siendo la única exigencia el cumplimiento de
los requisitos establecidos en el art. 228 incs. 1), 2), 3), 4), 5) y 6) del Código
Tributario (Ley 1340).
c) La determinación de un tributo que sea igual o superior a UFV's15 000,
amerita su ejecución inmediata, no obstante de pretenderse cualquier
mecanismo de control judicial.
d) El tributo omitido con una cifra inferior a UFV's15 000, no es de
ejecución inmediata, pudiendo materializarse la determinación
administrativa, siempre que ésta haya adquirido la calidad de cosa
juzgada, luego de haberse agotado la instancia judicial como
consecuencia de la interposición de una demanda contencioso tributario
-cuando el administrado así lo decida- o cuando en la instancia administrativa
se defina en ese sentido.
Pues bien, en el marco de los supuestos referidos precedentemente, se debe
recordar que, el representante del Órgano emisor de la norma, en el informe
presentado sostuvo que, la medida establecida en la norma impugnada, tiene
por finalidad satisfacer el bien colectivo, para asegurar la prestación de los
servicios de seguridad social, salud y educación, entre otros, más aún si tales
prestaciones constituyen fines y funciones esenciales que el Estado persigue.
Evidentemente, la medida adoptada en el precepto normativo demandado de
inconstitucional, tiene una finalidad constitucionalmente legítima, ya que desde
el Preámbulo de la Ley Fundamental, el constituyente boliviano, planteó el reto
de construir un Estado con acceso a la “…educación, salud y vivienda para
todos”; además, de tener el propósito de lograr “el bienestar, el desarrollo, la
seguridad y la protección e igual dignidad de las personas”. En ese sentido,
entre otras formas de obtener recursos públicos, la creación de tributos y la
obligación de cumplir los mismos, configuran medidas ciertamente apropiadas e
idóneas para garantizar la captación de los mismos; sin embargo, corresponde
preguntarse aquí: ¿puede el Estado captar recursos públicos a través de otros
medios menos lesivos a los derechos fundamentales del contribuyente?, en
efecto, si la contribución tributaria es una fuente de ingresos económicos para
Página 33 de 35
cumplir fines esenciales, dicho propósito puede fácilmente ser conseguido con
otras medidas menos agresivas a la integridad de los derechos fundamentales
del administrado y no necesariamente mediante el establecimiento de normas
que obstaculicen el ejercicio pleno de los derechos y garantías del
contribuyente. Así, ante un posible riesgo de evadir la obligación tributaria, la
Administración, está plenamente facultada para adoptar las medidas
precautorias establecidas en el art. 106 del Código Tributario Boliviano (CTB),
las que en la práctica también tienen el mismo propósito de garantizar el
cumplimiento de la responsabilidad tributaria del administrado; por lo tanto, los
fines y funciones que persigue el Estado Plurinacional de Bolivia, pueden ser
cumplidos, no necesariamente con medidas legislativas que agredan el ejercicio
pleno de los derechos fundamentales, sino a través de otros mecanismos que
representen menos lesividad para la integridad de los derechos fundamentales y
garantías constitucionales; es decir, el hecho de implantar una medida
legislativa que tenga una repercusión negativa en los derechos y garantías del
justiciable, no se configura en la única y exclusiva medida para adquirir
recursos públicos, sino que antes bien, el legislador tiene el deber de buscar
otros mecanismos que sean menos lesivos y permitan llegar al mismo
propósito.
Entonces, la norma impugnada, al exigir el acompañamiento del comprobante
del pago total del tributo omitido, como requisito de admisibilidad de la
demanda contencioso tributario, claramente limita el ejercicio del derecho de
acceso a la justicia y a la impugnación, haciendo que el ejercicio de los mismos
se vean condicionados a una suerte de carácter puramente económico.
Asimismo, dicha prescripción legal provoca también un trato desigual para los
contribuyentes, habida cuenta que, los administrados pasibles a una
determinación de la obligación tributaria inferior a UFV´s15 000.-, tienen
expedita la vía del control judicial de los actos administrativos sin restricción
alguna, prerrogativa ésta que se ve condicionada al cumplimiento de una
obligación de carácter pecuniaria, para quienes son pasibles a una
responsabilidad tributaria que tenga una cifra igual o mayor. En ese sentido, la
norma demandada de inconstitucional, infringe los derechos al debido proceso,
a la defensa, a la impugnación, a la tutela judicial efectiva y conlleva a la
transgresión del principio de igualdad ante la ley, por establecer y consentir un
trato diferenciado en el ejercicio de los derechos, en función a la capacidad
contributiva del representado.
Con relación a la impugnación del art. 1.II de la Resolución Regulatoria
01-00012-11, corresponde precisar que, el Tribunal Constitucional
Plurinacional, mediante SCP 1905/2013, declaró la inconstitucionalidad de la
norma aludida precedentemente; en efecto, existe pronunciamiento oficial por
parte del máximo intérprete y guardián de la Constitución Política del Estado;
por consiguiente, esta jurisdicción se ve imposibilitada para abrir el control de
constitucionalidad de la norma impugnada, por existir cosa juzgada
constitucional.
POR TANTO
Página 34 de 35
La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Estado y 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional
Plurinacional de Bolivia; y art. 79 del CPCo, resuelve declarar:
1º La IMPROCEDENCIA de la acción respecto al art. 1.II de la Resolución
Regulatoria 01-00012-11, que incorpora el art. 54, por existir cosa juzgada
constitucional.
2º Declarar la INCONSTITUCIONALIDAD del art. art. 10.II de la Ley 212, por ser
incompatible con los arts. 8.II, 14.II, 115, 117.I y 119 de la CPE; 8.2 inc. h), 24 y
25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y, 14 del PIDCP.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
plurinacional.
No intervienen los Magistrados, Dr. Ruddy José Flores Monterrey, Dra. Neldy Virginia
Andrade Martínez y Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños por ser todos de voto
disidente.
Fdo. Efren Choque Capuma
PRESIDENTE
Fdo. Soraida Rosario Chánez Chire
MAGISTRADA
Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
Página 35 de 35