UNIVERSIDAD ESTATAL DE CUENCA FACULTAD DE...

CENTRO DE INVESTIGACIÓN DE LA FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO

UNIVERSIDAD ESTATAL DE CUENCA

FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO

MANUAL PARA EL CONTROL DEL CRECIMIENTO DE LAS AREAS PERIURBANAS EN CIUDADES INTERMEDIAS

ARQUITECTOS: FRANCISCO AROLA

DIANA ORELLANA

ESTUDIANTES: CARLOS PALACIOS

ANDRÉS VINTIMILLA

MANUAL PARA EL CONTROL DEL CRECIMIENTO DE Marzo 2016 LAS AREAS PERIURBANAS EN CIUDADES INTERMEDIAS Página 1 Francisco Arola Coronas Ph.D

MANUAL PARA EL CONTROL DEL CRECIMIENTO DE LAS AREAS

PERIURBANAS EN CIUDADES INTERMEDIAS: LA PLANIFICACION,

LA GESTION Y LA FISCALIZACION

INTRODUCION: DEFINICION DE UN MANUAL

De acuerdo con la Matriz de Planificación de mi segunda vinculación en el Programa

Prometeo, se proponía un "Manual para el Desarrollo de Planes de Segunda Escala en

Ciudades Intermedias. El Periurbano de Cuenca. Detalle para desarrollar los nuevos

conglomerados de suelo urbano extensivo alrededor de las cabeceras parroquiales. "

Como corolario de este Trabajo de Recopilación Final, se adjunta un esquema de manual

que intenta indexar aquellos aspectos más relevantes para el desarrollo de Planes de

Segunda Escala (Parciales y Especiales) en el periurbano, tal que mejoren su

planificación, gestión y fiscalización.

Estos aportes no son casuales, sino fruto de una profunda reflexión sobre el papel que el

territorio periurbano debe tener en el futuro crecimiento de nuestras ciudades. Sobre todo,

en ciudades intermedias en América Latina y basándonos en los parámetros de la Ciudad

de Cuenca (Ecuador), como caso de estudio.

Una vez definidos los conceptos de ciudad intermedia, periurbano y crecimiento

sostenible de la huella urbana, se ha visto como es en este territorio donde una

planificación a escala adecuada, con ordenanzas aprobadas (ahora inexistente), es

necesaria. Una mejor planificación, una mejor gestión y una fiscalización eficiente,

garantizarán un crecimiento más controlado, que en definitiva debe basarse en el proyecto

de tejidos urbanos y periurbanos más compactos (morfologías), con densidades más

elevadas y en definitivas garantes de un crecimiento más sustentable.

Este esquema de Manual se basará en el desarrollo del siguiente decálogo:

1.- Herramientas adecuadas. Hemos detectado la falta de cartografía y documentación

catastral en el ámbito del periurbano. Este espacio no ha sido aún cubierto ni por los

levantamientos topográficos y catastrales de Sigtierras que abordan específicamente el

espacio rural y los planos catastrales del municipio de Cuenca, que abarcan solo hasta el

límite urbano. El ámbito del área de influencia (AII) carece de cartografía adecuada, o

simplemente carece de ella, lo que hace imposible una planificación, gestión y

fiscalización eficientes.


El Municipio de Cuenca ha incluido en su nuevo Plan de Ordenación Urbano, unos

sectores que recogen las aéreas urbanas de extensión en suelo rural y que se encuentran

en suelo de las parroquias. La idea es desarrollar estos sectores mediante planes parciales,

de acuerdo con unos parámetros básicos definidos en unas fichas. Sin embargo, para ello

es preciso que el municipio desarrolle planos actualizados de los predios.

El municipio reconoce que la elaboración de estos planes ayudará no solo a planificar

mejor el periurbano, sino a incrementar el control y disciplina urbanísticas de los usos y

ocupación del suelo. (Actualmente las irregularidades en este ámbito alcanzan el 90%).

Sin embargo, también reconoce su incapacidad para desarrollar con rapidez las

actualizaciones cartográficas. El Municipio por tanto no aspira a planificar estos

territorios ex novo, sino simplemente a legalizar una irregularidad que poco a poco va

consumiendo más suelo virgen del periurbano. La consolidación existente en estas áreas

del periurbano, imposibilita la regularización de la trama viaria, la disposición óptima de

reservas de suelo para equipamientos y zonas verdes y un diseño morfológico adecuado

del territorio.

En este manual proponemos que se cree un Instituto de Urbanismo, como ente

independiente, que gestione las necesidades del Municipio, que en su día a día no puede

asumir. Así en el levantamiento cartográfico, este instituto podría gestionar con ayuda de

las universidades de Cuenca y equipos de topógrafos, todos los levantamientos, en menos

de dos años y aun coste muy reducido.


2.- Planificación rigurosa a escala adecuada y con ordenanzas aprobadas. El

periurbano no dispone prácticamente de planificación. Por un lado, los Planes de

Desarrollo y Ordenación Territorial (PDOT) a nivel cantonal no son operativos. Carecen

de ordenanzas aprobadas y su documentación gráfica no tiene el grado de detalle para

desarrollar el suelo periurbano. Lo mismo podemos decir de los PDOT Parroquiales que

tienen las mismas carencias. No cuentan con un sistema de monitoreo, evaluación y

seguimiento permanente, lo que limita el conocimiento real de su acción y la posibilidad

de hacer acciones correctivas.

El Plan de Ordenación Urbana vigente fue redactado en 1998 y actualizado con la

Reforma, Actualización, Complementación y Codificación de la Ordenanza que sanciona

el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón Cuenca: Determinantes para el uso y

ocupación del suelo urbano y se encuentra vigente a partir de 2003. En el caso de Cuenca

el periurbano o área de influencia inmediata (A.I.I. = 11.468 Ha), está sometido a una

regulación de sus cabezas parroquiales que son suelo urbano, mediante planes parciales

y el resto mediante ordenanzas de su vigente normativa.


Estas ordenanzas contemplan 5 supuestos en suelo periurbano, pero su planificación,

gestión y control son prácticamente inexistente. Estas 5 realidades morfológicas en suelo

rural, controladas por las ordenanzas del 2003, son (corredores de crecimiento en vías de

consolidación, corredores de crecimiento consolidado, sectores rurales con tendencia a la

conformación de núcleos de población, urbanizaciones y el resto de suelo rural en el área

de influencia). Estas ordenanzas proponen unos predios mínimos, unos retiros y alturas

concretos. Sin embargo, su cumplimiento es escaso y podríamos decir que más de un 90%

de los intervenciones en este territorio, no se ajustan a la legalidad. Esta nueva

planificación deberá buscar un equilibrio entre un Plan de Ordenación Territorial

Detallado en el periurbano y Propuestas Basadas en un Plan de Ordenación Urbanístico

Morfológico.

3.- Planificación participativa a nivel vertical y transversal.


La realidad impuesta por la Constitución del Ecuador del 2008 y el Código Orgánico de

Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) y el Código

Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas (COPF), entiende que la planificación

debería ser compartida.

Si la planificación incluye la participación de las parroquias tanto a nivel técnico e

institucional, como de los diferentes grupos que constituyen su territorio, la capacidad de

gestión y control, será mayor. El Municipio no puede alcanzar un control correcto de todo

su territorio periurbano que afecta el crecimiento sustentable de la misma ciudad. La

colaboración de las parroquias es necesaria.

La utilización de un Instituto de Urbanismo que establezca unos vínculos y relaciones

periódicas entre las parroquias y capital del cantón, quienes expongan sus necesidades

frente a un equipo de planificación externo, formado entre las universidades y las

entidades profesionales de la ciudad, puede ser de gran ayuda.

Por tanto, establecer una planificación y gestión más cercana a la realidad física y jurídica

del territorio, lo que implica una planificación y gestión realizada desde el GAD

Parroquial en Convenio con el Municipio de Cuenca. Socialización intensiva y

participación en el planificación y gestión de todas los stakeholders implicados.

Participación.

4.- Método de Planificación de Segunda Escala en el Periurbano para potenciar un

crecimiento de la ciudad intermedia policéntrico. Método Integral.

Potenciar una mayor población en las cabeceras parroquiales para aminorar la afluencia

de población a la capital del cantón. Pero estas cabeceras parroquiales que podrán pasar

de 10.000 a 50.000 habitantes no deben ser ciudades dormitorio, sino que deben proveer

todos los servicios y equipamientos necesarios para evitar desplazamientos excesivos de

sus habitantes al centro de la ciudad. Esto implica también propuestas de mayor densidad

hasta 60-80 habitantes /ha. El Periurbano es una dimensión urbana-rural dinámica con

singularidades y matices propios. En el momento que se trata de territorios en expansión,

es indispensable realizar una nueva lectura a mayor detalle del sistema del medio físico,

para indagar en esos detalles que se pierden por el trabajo de escala a nivel cantonal


Cuando hablamos de Planificación de Segunda Escala, estamos hablando de Planes

Parciales y Especiales a escala 1: 1.000 o 1:2.000 como máximo. Su estructura puede

establecerse en tres fases:

1.-Fase de Diagnóstico de acuerdo de con los parámetros del método sistémico contenidos

en el método de Domingo Gómez Orea para la Ordenación Territorial (Gomez 2013).


2.-Fase Propositiva o de Proyecto de Plan Parcial o Especial, de acuerdo con la estructura

fijada por Fernando Pauta: Ordenación Territorial y Urbanística (2013). Los Planes

Parciales y Especiales deben ser integrados en los Planes de Ordenación Urbanística y

estos se deben a los Planes de Ordenación Territorial. En la elaboración se ha de tener en

cuenta cuatro componentes que son fundamentales:

Topografía (elementos del paisaje bióticos. abióticos y antrópicos).

Uso y ocupación del suelo

Viario

Equipamientos.

Adoptaremos una propuesta inclusiva de Julián Cuenca (2015)


Sin embargo, la formulación del Plan Parcial debe contener Propuestas Proyectuales

Morfológicas del Tejido Urbano, lo que quiere decir que se ha de ir más al detalle,

configurando nuevos tejidos morfológicos que generen ciudad (Escala 1:200 o 1:500). Al

igual que la ciudad medieval se caracterizaba por un tipo de tejido morfológico, al igual

que la ciudad colonial, la ciudad de expansión del Ejido, la ciudad jardín o los polígonos,

la nueva ciudad periurbana debe tener un signo de identidad morfológico que llamaremos

tejido en mosaico. Un nuevo tejido que se defina por unos parámetros tipológicos (alturas,

retiros, cos, cus, etc.) por una geometría de la unidad morfológica (manzana- isla) que

debe respetar más, aspectos de topografía, accesibilidad. etc.

3.Fase de Gestión y Fiscalización. Esto implica la necesidad de unas ordenanzas. El

derecho a edificar no lo da la propiedad del suelo, sino que lo da el Plan. Este concepto

es capital. El Plan debe determinar las zonas de reserva para equipamientos, zonas verdes

y debe determinar la vialidad y las zonas de uso y ocupación. Pero no basta con determinar

físicamente la ubicación y su tamaño, sino establecer los protocolos para la obtención de

esto suelos de acuerdo con una Memoria de Inversión que se acople al Plan de Inversión

Municipal Quinquenal. ¿Cómo obtendremos estos suelos? Serán por expropiación. Serán

por cesión en el desarrollo de nuevas urbanizaciones del 15 al 35% del suelo. ¿Serán por

compensación mediante sistemas de reparcelación, etc.?

Sin esto la obtención de suelo quedará en entredicho.

La fiscalización implica las sanciones, su cuantificación y los protocolos para desarrollar

expedientes de infracciones urbanísticas.

5.-Método que aúne dos conceptos de periurbano:

A.- Zonas de riesgo y protegidas

B.- Zonas de uso y ocupación

Se puede comprobar cómo en el periurbano se encuentran la mayoría de zonas de riesgo

y protegidas. De riesgo por inundación de las quebradas y ríos, por deslaves de excesiva

pendiente. También se encuentran zonas protegidas.

En el caso de Cuenca una visión global del plano de Precupa donde se delimitan las zonas

de riesgo y protegidas (en rojo) sobre el periurbano, se pueda observar que existen zonas

de esta categoría en gran porcentaje y, sin embargo, también en estas zonas, se dan tasas

de irregularidad muy elevadas.Planificar dando valor a estas zonas, entrelazándolas entre

sí, como si de un gran sistema de áreas naturales se tratara, nos ayudara a proteger el

periurbano.


En nuestro ejemplo de Baños, se puede observar la gran mancha roja al Oeste de la

Cabecera Parroquial y de Huizhil. Se puede observar que la incidencia de edificaciones

irregulares es mucho menor, pero aun así la existencia edificaciones irregulares existe.


6.-Aportar el concepto de cinturón verde como un elemento importante en la

planificación.

El Plan Maestro del Cinturón Verde de Cuenca interviene a una escala que poco afecta a

la planificación del periurbano de Cuenca. Debería incluir otro nivel entre los parques

urbanos de la ciudad y las zonas de protección que propone, que incidiese más en el

periurbano próximo y el resto, incluyendo todas las zonas del área de influencia

inmediata.

Es necesario crear un sistema de infraestructura verde de los espacios protegidos del

periurbano ya que esto ayudará a una mejor planificación y gestión de este territorio.

Aportar actividades que sean compatibles con las zonas de protección, riesgo y cinturón

verde para que sus propietarios puedan obtener rendimientos económicos. (Manejo de

bosques, gestión de aguas, actividades de deportes de aventura, etc).

7. Plan de Movilidad.

El Plan de Movilidad de las ciudades nos puede ayudar a planificar el periurbano, si en

su elaboración se ha tenido en cuenta su realidad. En Cuenca su Plan de Movilidad y

Espacios Públicos, de reciente socialización, ha hecho un loable esfuerzo para sectorizar

los barrios de la ciudad y jerarquizar sus vías, atendiendo a su importancia para el

vehículo y el peatón. Así, mediante limitaciones de velocidad desde los 50 hasta los 10

km por hora, permite dar más protagonismo a unos y otros. También atiende las cabeceras

parroquiales y propone planes de mejora para la movilidad peatonal, la accesibilidad

peatonal y todo lo que sea transporte público, mejorando la operatividad de sus redes. Sin

embargo, no atiende al espacio rural del periurbano.

En cuanto a las cabeceras parroquiales, el Plan de Movilidad hace un gran esfuerzo y

sienta las bases para mejorar su accesibilidad, mejorar el transporte público y el diseño

urbano. Sienta las bases para una buena planificación de estas cabeceras que pronto se

verán triplicadas por la incorporación del suelo urbano de extensión en suelo rural.

Sin embargo, se olvida del suelo periurbano adyacente. Como mejorar la accesibilidad a

todo este territorio donde hoy solo es posible el transporte privado. Me gustaría poder

creer que este plan de movilidad debería incluir un capítulo aparte para accesibilidad a

todo el ámbito parroquial, es decir de toda la zona del ámbito de influencia de Cuenca.

Así proponer algunas líneas de bus selectivas periféricas o busetas conectadas con

sistemas inteligentes de Smartphone que ya existen en otras ciudades.

Nuestro Manual da capital importancia a la Movilidad.


8.Gestión y Fiscalización mediante incentivos o desincentivos fiscales y económicos.

Por más herramientas cartográficas que tengamos, por más planes que desarrollemos a

cualquier nivel (Cantonal, Parroquial, Urbano, Parcial o Especial), nuestros esfuerzos

serán en vano, sino van acompañados de una buena gestión y fiscalización.

La falta de leyes claras al respecto en el Ecuador, puede complicar nuestra acción, pero

los GAD's municipales y parroquiales pueden suplir esta carencia, mediante ordenanzas

y protocolos de gestión agiles.

Sin duda esto es una labor política. Si disponemos de instrumentos fiscales que puedan

incrementar los impuestos prediales del periurbano, equiparándolos como minino al

urbano, éstos podrán actuar como un elemento disuasorio, a los potenciales compradores

de predios en el urbano para edificar de manera irregular. En según qué zonas de

periurbano de Cuenca, la alta demanda para predios ha hecho disparar su precio y los

acerca a valores dentro del urbano. Por tanto, una política fiscal avanzada y progresista,

puede jugar un papel mucho más determinante a corto plazo que el proceso de

planificación clásico que queramos o no, necesita de unos años para su implementación

y maduración. No es admisible que estemos subvencionando a los que edifican en el

periurbano, dándoles toda clase de servicios (agua, alcantarillado, luz, telefonía y acceso

rodado) con las mismas características que el suelo urbano, pero pagando precios mucho

menores.

Otro aspecto importante es la gestión de multas por edificación irregular y la gestión en

general para los procedimientos. En la medida que introduzcamos la tecnología que

reduzca los plazos y equipare a todos los ciudadanos, en acceso a la información,

mejoraremos que las acciones disciplinarias por edificaciones irregulares sean efectivas.

Así por ejemplo sabemos que en Cuenca el equipo de inspectores no da abasto para

controlar el vasto periurbano. Pero si doblásemos o triplicásemos su número, tampoco

mejoraríamos mucha la gestión. Ya que el factor humano es proclive a la condescendencia

y a reducir el valor de las multas previo acuerdo con el afectado. Es por ello que la

introducían de programas informáticos para la gestión del aparato sancionador es vital.

De tal manera que el funcionario no pueda modificarlo de manera unilateral para

favorecer al administrado, sino convergen una serie de factores de control.

La utilización de drones para tener al día el mapa de irregularidades de Cuenca es también

un instrumento poderoso.


Mejorar la accesibilidad del administrado para solicitar o pagar sus licencias o sanciones,

descentralizando servicios en las oficinas técnicas de las cabeceras parroquiales, también

mejoraría la gestión y reduciría la infracción.

Desarrollar códigos de habitabilidad más estrictos en cuanto a condiciones de higiene,

salubridad, seguridad y accesibilidad. Hacer corresponsables a todos los actores del

proceso constructivo en la vivienda. Es decir, al promotor o propietarios, pero también al

maestro y director técnico de las obras, quien firma los certificados finales de obra,

necesarios para obtener los suministros de las compañías.

Desarrollo de una Ordenanza de Gestión y Disciplina para la aplicación de estas

ordenanzas que incluya los certificados de habitabilidad y la licencia de primera

ocupación, entre otros instrumentos, para control de la aplicación de la normativa.

Controlar a las empresas que suministran agua potable, servicios de alcantarillado,

telefonía y electricidad, evitando estos suministros en situaciones ilegales, condicionando

éstos a la cédula de habitabilidad y al certificado de primera ocupación.


9.- Trabajar en dos escalas. Para la planificación del periurbano se sugiere trabajar en

dos escalas, una macro, que entiende este territorio como el soporte físico de la futura

población, y que de su ordenación dependerá el modelo de crecimiento compacto o

disperso de la ciudad. Y una escala micro en la que se identificarán unas unidades de

actuación y sus categorías de ordenación.

Gráfico 1: Esquema de las escalas macro y micro.


La escala macro tiene dos ejes fundamentales: el modelo de crecimiento y la

infraestructura verde. El primero es tomado de la actualización del Plan Urbano que

propone un crecimiento compacto y denso, con la intención de densificar el área urbana

y las cabeceras urbano parroquiales. La infraestructura verde es un sistema de espacios

abiertos que pone límite y estructura al crecimiento urbano, y se compone de las zonas

que por sus condiciones físicas no es conveniente la artificialización.

Gráfico 2: Esquema de las futuras áreas de expansión y de la posible infraestructura verde


La escala micro abarca cada unidad de actuación en la que se elaborará un plan urbano.

El criterio neural para la definición de estas unidades es la participación, por ello la

primera subdivisión corresponde a las superficies parroquiales que se hayan dentro del

límite periurbano: San Joaquín (719,88 ha), Sayausí (533,67ha), Sinincay (1897,64ha),

Chiquintad (441,83ha), Sidcay (163,22ha), Ricaurte (1077,63ha) Llacao (407,67ha),

Nulti (613,79ha), Paccha (1297,18ha), El Valle (1443,66 ha), Turi (1349,69ha) y Baños

(1481,97ha).

Gráfico 3: Esquema de las primeras subdivisiones compuestas por el área parroquial comprendida en el

suelo periurbano.


Al interior de cada superficie parroquial periurbana se subdividirá según las comunidades

u otro tipo de organización social interna, lo importante es crear unidades que tengan

capacidad de autogestión, por más leve que éste sea; en caso de no existir se procurará

crear unidades con identidad social.

Gráfico 4: Esquema de posibles subdivisiones al interior de las parroquias.


Una vez definidas las unidades de actuación se procede a la elaboración de planes urbanos

que llegarán a nivel de diseño urbano. Estos planes deberán considerar como mínimo

cuatro grandes componentes: usos y ocupación de suelo urbano, infraestructura,

equipamientos e infraestructura verde. En el último es necesario que se asignen usos de

suelo claros y propositivos, que superen la idea de suelo no urbanizable y se valore los

espacios abiertos en sus tres funciones: ecológica, social y territorial.

Gráfico 5: Esquema de un plano que contenga el diseño de los cuatro elementos a planificar.


Palabras clave: Escala macro, escala micro, modelo de crecimiento compacto,

infraestructura verde, plan urbano, participación, juntas parroquiales.

Indicadores

Límite Cota 2900 / Área de Influencia

Inmediata propuesta en el Plan urbano.

Superficie (ha) 11430,93

Perímetro (km) 179,04

10.- Socialización y participación continuada como garantía de éxito.

Un buen plan es garante de unas reglas del juego equitativas para todos. Es una referencia

legal a la que atenerse. Sin embargo, la necesidad de una Memoria de Intenciones, de

unas Ordenanzas, de un Plan de Etapas y de un Estudio Económico Financiero, son vitales

para su efectividad.

Cuenca, marzo del 2016

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